"La Dimension Parlementaire de La Politique de Défense Allemande" Par Michel Drain

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La dimension parlementaire de la
politique de dfense allemande
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Michel Drain

Aot 2014

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Comit dtudes des relations franco-allemandes

LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et
de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de
Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901).
Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et
publie rgulirement ses travaux.
LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche
interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale.
Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares
think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.

Les opinions exprimes dans ce texte
nengagent que la responsabilit de lauteur.

Cette Note du Cerfa est une version actualise dune tude ralise par
M. Michel Drain pour la Dlgation aux affaires stratgiques (DAS) du ministre
de la Dfense.

Les activits de recherche, de secrtariat de rdaction et de publication
du Cerfa bnficient du soutien du Centre danalyse, de prvision et de stratgie
du ministre des Affaires trangres et du Frankreich-Referat
de lAuswrtiges Amt.

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1
Ifri
Auteur
Michel Drain est chercheur associ au Comit dtudes des relations
franco-allemandes (Cerfa) de lInstitut franais des relations
internationales (Ifri).
Il est diplm de lInstitut dtudes politiques de Paris (section
service public, 1970) et titulaire dun DEA de relations internationales
de lInstitut dtudes politiques de Paris (1981). Il a t de 1974
2013 administrateur des services de lAssemble nationale. Il a
notamment t charg dassister les rapporteurs spciaux du budget
de la dfense au secrtariat de la commission des finances (1983
1993) et, en qualit de directeur adjoint, responsable du secrtariat
de la commission de la dfense (1998 2002) puis de la division des
relations parlementaires internationales (2010 2013).

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Ifri
Rsum
La politique de scurit et de dfense reste toujours en Allemagne
lobjet de dbats publics intenses comme en tmoigne la convocation
du Bundestag sur la question de la livraison darmes aux Kurdes
dIrak pour lutter contre ltat islamique .
Si, en Allemagne, la politique de dfense est, comme en
France, labore et mise en uvre par lexcutif avec le soutien de
sa majorit parlementaire, les modes dintervention du Parlement
diffrent dans les deux pays. Le Bundestag possde, en la matire,
des attributions plus tendues que le Parlement franais. Celles-ci
sont tablies par la Loi fondamentale mais la Cour constitutionnelle
en a donn une interprtation large. Elle dfinit la Bundeswehr
comme larme du Parlement et impose un mandat parlementaire
pralable pour lengagement des militaires allemands ltranger.
Une loi a transpos cette jurisprudence ; elle a t critique pour les
limites quelle parat imposer la solidarit allie mais il semble
difficile de la modifier autrement qu la marge. Le Bundestag dispose
aussi de larges prrogatives dans des domaines tels que la
protection des droits fondamentaux des militaires, le contrle du
budget de la dfense ou le suivi de laction des services de
renseignement. Sa contribution est dcisive pour lapprofondissement
de la culture stratgique allemande et lacceptation par lopinion
publique des engagements militaires extrieurs.
La pratique politique allemande favorise par ailleurs
lassociation du Parlement aux dcisions concernant la dfense. Le
mcanisme des coalitions et la puissance des partis politiques ont
pour consquence de soumettre celles-ci un contrle politique troit
et diversifi. Le systme politique allemand permet galement une
bonne information de lopposition sur ces questions. Enfin, il est
marqu par linfluence manifeste de certains dputs, troitement
associs aux dcisions gouvernementales, y compris dans le
domaine de la dfense.
Malgr les volutions rcentes, lAllemagne a encore besoin
dapprofondir son dbat stratgique. Les travaux parlementaires
peuvent y contribuer de manire dterminante.

3
Ifri
Executive Summary
Security and defence policy in Germany is still a subject of intense
public debate, as illustrated by the convening of the Bundestag on the
question of arms supplies to the Iraqi Kurds in order to fight the
Islamic State.
Defence policy in Germany as in France is elaborated and
implemented by the executive with the support of the parliamentary
majority, but the parliamentary modes of intervention are different in
the two countries. The Bundestag plays a greater role in defence
matters than the French parliament does. Its competence in this area
is established by Germanys Basic Law, but the Constitutional Court
has interpreted it in a broad way; it defines the Bundeswehr as the
Parliaments army and lays down that the parliament must approve
any deployment of German military forces abroad. This decision has
been transposed into law, but this law has been criticised for the limits
it appears to impose on solidarity with allies, and it seems difficult to
modify it more than marginally. The Bundestag also has broad
prerogatives in areas such as protection of the militaries fundamental
rights, control over the defence budget, and monitoring of the
intelligence services activities. Its contribution is essential in terms of
deepening Germanys strategic culture and public acceptance of
external military commitments.
Moreover, German political practice fosters the parliaments
involvement in decisions on defence matters. The mechanism of
coalitions and the power of political parties mean that it is subject to
narrow and diversified political control. The German political system
also enables the provision of good information to the opposition on
these matters. Finally, it is notable for the obvious influence of some
members of parliament, closely involved in governmental decisions,
including in the area of defence.
Despite recent developments, Germany still needs to deepen
its debate on strategic matters. Parliamentary work can contribute
decisively to this debate.

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Ifri
Sommaire
INTRODUCTION ..................................................................................... 5
LA PLACE DU BUNDESTAG DANS LES MCANISMES DE DCISION
ALLEMANDS EN MATIRE DE DFENSE ................................................... 7
Une attribution constitutionnelle fondamentale :
lapprobation des oprations extrieures .................................. 8
Une attribution consacre par la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle ....................................................................... 8
Une attribution dont les modalits dexercice ont t
prcises par la loi ................................................................. 11
Autorisation parlementaire et participation des dispositifs
militaires intgrs : quelles perspectives dvolution ? .......... 14
Un dispositif constitutionnel qui soumet la dfense un
contrle parlementaire renforc ............................................... 20
Un pouvoir plus large quen matire de politique trangre .. 21
Le suivi du budget de la dfense ........................................... 22
Linstitution du commissaire parlementaire la dfense ....... 23
Les travaux de la commission de la dfense du Bundestag .. 24
La constitution de la commission de la dfense du
Bundestag en commission denqute .................................... 27
La question du contrle parlementaire des autorisations
dexportation darmements .................................................... 29
Le dispositif parlementaire de contrle des services de
renseignement ....................................................................... 32
LES IMPLICATIONS POUR LA DFENSE DES SPCIFICITS DU SYSTME
POLITIQUE ALLEMAND ......................................................................... 35
Une dmocratie o les partis politiques jouent un rle
essentiel ...................................................................................... 35
Les contraintes de la coalition gouvernementale ................... 37
Le pouvoir dinfluence des dputs ......................................... 39
Des traditions politiques et parlementaires parfois
opposes celles de la France ................................................ 42
CONCLUSION : DES DBATS PARLEMENTAIRES QUI REFLTENT
UN CERTAIN INACHVEMENT DU DBAT STRATGIQUE ALLEMAND ........ 45

5
Ifri
Introduction
Malgr un contrle parlementaire rel, notamment renforc par la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la politique de dfense
relve en France essentiellement de lexcutif et tout particulirement
du prsident de la Rpublique, chef des armes.
Dans les textes, la situation de lAllemagne apparat
profondment diffrente : en effet, selon la Loi fondamentale
(Constitution) allemande, le chef des armes est en temps de paix le
ministre de la Dfense, responsable de son action devant le
Bundestag, le commandement des forces ne passant au chancelier
quen cas dagression ou de menace immdiate dagression
constate par le Bundestag
1
. Dans lorganisation des pouvoirs
publics allemands, la dcision en matire de dfense apparat la
fois plus disperse et plus parlementaire quen France. Le
chancelier fdral, chef du gouvernement, dtermine les principales
orientations de la politique de dfense dans le cadre de sa
comptence gnrale dorientation de laction des diffrents
dpartements ministriels (Richtlinienkompetenz) tablie par larticle
65 de la Loi fondamentale. Il est responsable devant le Bundestag de
la dtermination et de la mise en uvre de ces orientations, dans le
domaine de la dfense comme dans les autres domaines. Le ministre
de la Dfense est, pour sa part, en charge de lapplication son
domaine de comptence, galement sous le contrle du Bundestag,
des orientations fixes par le chancelier.
Dans la pratique, lopposition est moins tranche : en
Allemagne comme en France, cest lexcutif qui labore et met en
uvre la politique de dfense avec le soutien de sa majorit
parlementaire, les pouvoirs dinformation substantiels dont dispose le
Parlement permettant principalement lopposition dalimenter le
dbat public.
Nanmoins, les modalits dintervention du Parlement dans
les dbats sont diffrentes dans les deux pays. Le Bundestag a en
particulier un rle minent, consacr par la Loi fondamentale ou la

1
Aux termes de larticle 65a de la Loi fondamentale le ministre fdral de la
Dfense exerce lautorit et le commandement sur les forces armes . Larticle
115a prvoit cependant que le Bundestag peut, avec lapprobation du Bundesrat,
dclarer ltat de dfense lorsque le territoire fdral fait lobjet dune agression
arme ou que cette agression est imminente. La promulgation de ltat de dfense
emporte alors, selon larticle 115b, transfert au chancelier fdral de lautorit et du
commandement sur les forces armes.
M. Drain / Politique de dfense allemande
6
Ifri
jurisprudence de la Cour constitutionnelle fdrale dans deux
domaines principaux : les interventions armes lextrieur du
territoire et la protection des droits fondamentaux des militaires. Il
dispose galement de pouvoirs substantiels dans dautres domaines
de la dfense, notamment en matire de contrle budgtaire.
En faisant usage de ses prrogatives, le Bundestag a,
davantage que le Parlement franais, la possibilit dintervenir dans
les questions de dfense et en particulier, dans llaboration ou la
mise en uvre daccords de dfense passs avec des pays
partenaires.
Toute politique de coopration avec lAllemagne en matire de
dfense doit donc prendre en compte les pouvoirs du Bundestag. Il
sera ainsi possible dviter que des accords conclus au plan
gouvernemental soient contests, voire rendus plus difficiles mettre
en uvre en raison de blocages parlementaires. De mme, le
soutien parlementaire est indispensable pour confrer aux actions
politiques communes la lgitimit indispensable pour garantir en
particulier leur financement au niveau requis.
Lobjet de la prsente note est, dans cette perspective, de
prsenter de manire dtaille le rle jou par le Bundestag dans la
politique allemande de dfense. Dans une deuxime partie, la note
fera ressortir quatre caractristiques du systme politique allemand
dont les consquences sont les plus significatives pour lassociation
du Parlement aux dcisions de dfense : le poids des partis
politiques, les contraintes du gouvernement de coalition, la proximit
des personnalits gouvernementales et parlementaires, et enfin, des
traditions politiques et parlementaires parfois opposes celles de la
France.

7
Ifri
La place du Bundestag dans les
mcanismes de dcision allemands
en matire de dfense
En Allemagne comme en France, cest lexcutif qui a la
responsabilit premire de la politique de dfense (et plus
gnralement des relations extrieures). La doctrine militaire,
lorganisation des forces armes, la prparation du budget de la
dfense, linitiative des oprations extrieures et la dtermination de
leur nature relvent exclusivement du gouvernement fdral. Il en va
de mme des dveloppements institutionnels et doctrinaux au sein de
lOTAN et de lUnion europenne (volution des structures militaires,
laboration des concepts stratgiques, etc.).
Le Bundestag ne participe formellement aux mcanismes de
dcision que dans le cadre de ses procdures de contrle, de la
procdure budgtaire et de la procdure particulire prvue pour
lautorisation des oprations extrieures. Les traits et accords
internationaux relevant de sa comptence sont galement soumis
son approbation mais, comme les demandes dautorisation des
oprations extrieures, il ne peut que les approuver ou les rejeter en
bloc.
Nanmoins, au sein du Bundestag, les groupes de la majorit
gouvernementale peuvent exercer de manire informelle, en amont
de la dcision, une influence sur les choix de lexcutif. Le ministre de
la Dfense est, selon une pratique gnrale au sein du
gouvernement, assist de deux secrtaires dtat parlementaires qui
assurent les communications au jour le jour entre le ministre et le
Bundestag. Dans le gouvernement actuel, les deux secrtaires dtat
parlementaires qui assistent Ursula von der Leyen, ministre de la
Dfense, sont Ralf Brauksiepe et Markus Grbel. Le premier est
responsable de la politique de dfense et de la planification, de la
conduite des forces, des oprations extrieures et du contrle
budgtaire, le second de lquipement, des questions juridiques et de
personnel ainsi que de linfrastructure et des services.
La dfense tant une attribution fdrale exclusive, le rle du
Bundesrat, qui reprsente les gouvernements des Lnder, est, sauf
dans le cas de la proclamation de ltat de dfense
(Verteidigungsfall) en cas dagression, gnralement consultatif et
limit certains domaines, en particulier lorsque des mesures
8
Ifri
lgislatives sont ncessaires (budget, situation juridique des militaires
notamment).
Une attribution constitutionnelle
fondamentale : lapprobation des oprations
extrieures
Il est gnralement admis en Allemagne que le principal pouvoir du
Bundestag en matire de dfense est dapprouver ou de refuser, en
principe au pralable, lengagement des forces allemandes sur les
thtres extrieurs.
Une attribution consacre par la jurisprudence de la
Cour constitutionnelle
Jusqu la fin de la guerre froide, la question dune intervention des
forces armes allemandes (Bundeswehr) en dehors de la zone du
trait de lAtlantique Nord pour des besoins de maintien ou de
rtablissement de la paix ne se posait pas. Un consensus stait
tabli entre tous les partis politiques reprsents au Parlement pour
restreindre les missions de la Bundeswehr la dfense collective du
territoire dans le cadre de lOTAN.
Ds le 4 octobre 1990 cependant le chancelier Helmut Kohl
avait affirm, dans sa dclaration de politique gnrale devant le
Bundestag : il revient lAllemagne unifie dassumer une plus
grande responsabilit au sein de la communaut internationale, en
particulier pour le maintien de la paix . Par la suite la Bundeswehr a
t engage partir de 1992, de manire encore trs limite, en
Somalie (aide humanitaire), dans lAdriatique (mise en uvre dun
embargo sur les armes) et en Bosnie-Herzgovine (surveillance
dune zone dinterdiction de vol).
La Cour constitutionnelle a t saisie de la question de la
constitutionnalit de ces engagements par le groupe parlementaire
du SPD ainsi que par celui du FDP (pourtant alors dans la majorit).
Pour ces deux groupes, la Bundeswehr ne pouvait tre employe que
pour la dfense collective du territoire (article 87a de la Loi
fondamentale) et sur autorisation du Bundestag.
Dans son arrt du 12 juillet 1994, la Cour constitutionnelle a
jug les oprations extrieures constitutionnelles dans des conditions
et sous des rserves quelle a dfinies de manire dtaille.
Elle a jug que la Loi fondamentale permettait lemploi de la
Bundeswehr non seulement dans le cas nonc dans son article 87a
(dfense du territoire) mais aussi dans celui prvu par larticle 24
(participation un systme de scurit mutuelle collective et
application des dcisions prises dans ce cadre). Elle a en outre
donn la notion de systme de scurit mutuelle collective une
9
Ifri
dfinition extensive : elle considre comme tel tout dispositif crant
pour ses membres des obligations mutuelles en matire de paix et de
scurit. Peu importe quil sagisse dun systme de scurit
collective ou de dfense collective ds lors que les obligations
prvues par ce systme ont pour seule finalit la prservation et le
maintien de la paix. Les oprations extrieures allemandes peuvent
donc tre constitutionnelles si elles sont couvertes, non seulement
par un mandat de lONU mais aussi par une dcision de lOTAN ou
(en 1994) de lUEO. Selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle, lintervention de la Bundeswehr lors de la crise du
Kosovo tait donc constitutionnelle malgr labsence dun mandat de
lONU, ds lors quelle avait lieu dans le cadre de lOTAN.
La Cour semble considrer que la Loi fondamentale ne prvoit
pas en principe dinterventions militaires allemandes unilatrales,
sauf le cas de lgitime dfense. Toutefois la constitutionnalit des
oprations, mme unilatrales, dvacuation de ressortissants nest
gnralement pas conteste.
La Cour constitutionnelle a par ailleurs dduit de la tradition
constitutionnelle allemande depuis 1918 et des diverses
dispositions de la Loi fondamentale relatives la dfense la ncessit
de principe pour le gouvernement de recueillir au pralable, avant
toute opration extrieure, laccord du Bundestag, considr comme
une condition essentielle de la constitutionnalit de lintervention
(konstitutive Zustimmung). Selon le juge constitutionnel, la Loi
fondamentale ne permet pas de laisser au seul excutif le pouvoir de
disposer des forces armes. Elle fait au contraire de la Bundeswehr
une arme parlementaire (Parlamentsheer ou Parlamentsarmee)
intgre dans ltat de droit constitutionnel et dmocratique de la
Rpublique fdrale. Le Bundestag doit en consquence participer
au processus de dcision portant sur lemploi de la Bundeswehr.
La Cour constitutionnelle a renvoy au lgislateur la
dtermination des conditions dintervention du Bundestag en
subordonnant toutefois lexercice de cette comptence lgislative au
respect des prescriptions suivantes :
Lintervention du Bundestag doit porter sur tout emploi
des forces armes. Mme en cas dagression contre un alli, le
Bundestag doit se prononcer, en principe au pralable, sur les
modalits du soutien militaire cet alli. Nanmoins la
proclamation de ltat de dfense mentionn plus haut emporte
approbation parlementaire de lengagement des forces armes.
Par ailleurs, lautorisation du Bundestag nest pas ncessaire
pour lenvoi de personnels militaires sur des thtres extrieurs
dans un but strictement humanitaire condition quil soit assur
quils ne participeront aucune action arme.
La participation du Bundestag au processus de
dcision sur lemploi des forces armes ne doit pas porter
prjudice aux capacits daction militaire (Wehrfhigkeit) et de
coopration interallie (Bndnisfhigkeit) de lAllemagne. En
10
Ifri
cas de pril imminent (Gefahr im Verzug), le gouvernement
a donc le droit de dcider titre provisoire dengager les forces
armes allemandes, notamment en application de dcisions
internationales, sans y tre expressment autoris par le
Bundestag. Il doit cependant en saisir immdiatement le
Bundestag qui peut alors dcider de rappeler les forces
allemandes.
Hors ce cas de pril imminent, tout engagement des
forces armes allemandes doit tre approuv la majorit des
suffrages exprims, selon la rgle de droit commun pour les
dcisions du Bundestag (article 42 (2) de la Loi fondamentale).
Cette rserve dexamen parlementaire (Parlamentsvorbehalt)
ne doit cependant pas porter atteinte aux comptences
exclusives de lexcutif en matire daction extrieure. Elle ne
confre donc au Bundestag aucun droit dinitiative. Le
Bundestag ne peut quapprouver ou interdire une opration
militaire mais non obliger le gouvernement lengager. Cest le
gouvernement seul qui dtermine la nature de lopration et en
particulier ses modalits, son volume, sa dure ainsi que son
cadre international, sous rserve de lapprobation en bloc du
Bundestag.
La Cour constitutionnelle a eu loccasion plusieurs reprises
de prciser son arrt de principe du 12 juillet 1994 pour renforcer la
condition dapprobation parlementaire de tout engagement arm de la
Bundeswehr.
Saisie par le groupe parlementaire du FDP, dans lopposition
au moment des faits invoqus, elle a ainsi jug, dans un arrt du
7 mai 2008, que le gouvernement fdral aurait d solliciter
lautorisation du Bundestag pralablement sa dcision de permettre
la participation de militaires allemands des missions de surveillance
arienne conduites en Turquie de fvrier avril 2003 bord
dappareils AWACS de lOTAN, dans le contexte de la guerre dIrak.
Cette participation rsultait dune dcision de lOTAN de mettre en
uvre sa flotte davions AWACS dont les quipages sont pour un
tiers constitus de militaires allemands.
La Cour constitutionnelle, aprs avoir refus de se prononcer
en rfr en mars 2003, eu gard aux consquences politiques
possibles de sa dcision, a nanmoins jug au fond que, ds lors que
des militaires allemands pouvaient, de manire prvisible, participer
un combat, lapprobation pralable du Bundestag tait requise. Le
Bundestag doit donc se prononcer sur toute implication de la
Bundeswehr dans des oprations armes (bewaffnete
Unternehmungen) mme en labsence dactions de combat
(ungeachtet des Ausbleibens von Kampfhandlungen) . La Cour a en
outre prcis dans les termes suivants quen cas de doute sur la
nature de lemploi des forces armes, il appartenait au gouvernement
de requrir lautorisation du Bundestag : tant donn la fonction et
limportance de la rserve dexamen parlementaire [], son domaine
11
Ifri
dapplication ne saurait tre fix de manire restrictive. Cette rserve
dexamen doit au contraire tre, en cas de doute, interprte de
manire favorable au Parlement (Parlamentsfreundlich) .
Dans son arrt du 30 juin 2009 sur la conformit la Loi
fondamentale du Trait de Lisbonne, la Cour constitutionnelle a de
nouveau prsent de manire dtaille son interprtation des
dispositions constitutionnelles relatives aux oprations militaires
extrieures : Lengagement des forces armes ltranger est
seulement permis, hors le cas de dfense du territoire contre une
agression arme (Verteidigungsfall), dans le cadre de systmes de
scurit mutuelle collective, tant entendu que les modalits
concrtes de lengagement dpendent de manire dterminante
(konstitutiv) de lapprobation du Bundestag
2
. Dans le mme arrt, la
Cour raffirme la porte de la condition constitutionnelle
dapprobation parlementaire : La rserve dexamen parlementaire
impose par les dispositions constitutionnelles relatives la dfense
simpose ds lors que limplication de militaires allemands dans des
engagements arms est concrtement attendre en fonction des
circonstances particulires de droit et de fait
3
.
Dans un arrt du 13 octobre 2009, la Cour constitutionnelle,
saisie par le groupe parlementaire du parti Die Linke, a galement
prcis les consquences dune modification des conditions de fait ou
de droit ayant motiv une opration extrieure. Tout en considrant
quen lespce (maintien dun dtachement de la Bundeswehr au
Kosovo aprs la dclaration dindpendance du territoire) la base
juridique de lopration navait pas t modifie, la Cour a nanmoins
jug quen cas de changement des circonstances de fait ou de droit
ayant motiv une autorisation parlementaire demploi de forces
lextrieur, le gouvernement doit nouveau saisir le Bundestag dune
demande dapprobation de la mission.
En cas de doute sur la lgalit dune opration en cours, le
Bundestag peut faire valoir son droit de rappel des forces
(Rckholrecht). Il reste ainsi matre de sa dcision dautorisation .
Il na donc pas seulement le pouvoir dautoriser lopration mais aussi
celui de suivre son droulement en sassurant que les conditions qui
lont permise sont toujours runies.
Une attribution dont les modalits dexercice ont t
prcises par la loi
Malgr les prescriptions nonces par la Cour constitutionnelle dans
son arrt du 12 juillet 1994, la majorit parlementaire du Bundestag
na pas cherch, dans un premier temps, donner une forme
lgislative la procdure dapprobation des oprations extrieures,

2
Jugement de la Cour constitutionnelle sur le trait de Lisbonne (BVerfG, 2 BvE
2/08, 30 juin 2009), paragraphe 254.
3
Ibid., paragraphe 382.
12
Ifri
dans la mesure o cette approbation tait en pratique obtenue sans
grandes difficults.
Le dbat a t relanc lorsque, pour permettre la participation
de lAllemagne lopration Enduring Freedom de lutte contre le
terrorisme en Afghanistan, le chancelier Gerhard Schrder a d poser
au Bundestag, en novembre 2001, la question de confiance sur une
motion dautorisation de cette participation. La question, dj
voque de la participation dquipages allemands aux missions des
appareils AWACS de lOTAN au dbut de 2003 a par la suite
galement fait ressortir la ncessit dun cadre lgislatif pour
lautorisation des oprations extrieures. Fin 2003, le groupe du FDP
dposait cette fin une proposition de loi. De son ct, le
gouvernement, alors form dune coalition du SPD et des Verts,
prsentait en mars 2004 un projet de loi dite de participation du
Parlement (Parlamentsbeteiligungsgesetz). Cest ce projet qui a t
adopt par le Bundestag en dcembre 2004 et promulgu le 18 mars
2005, aprs adoption par le Bundesrat.
Aux termes de son article premier, cette loi sur la
participation parlementaire la dcision dengagement des forces
armes ltranger pose le principe de lautorisation parlementaire
de lengagement des forces armes allemandes en dehors du
territoire national. Larticle 2 limite lautorisation lengagement arm
proprement dit, lexclusion des mesures de prparation et de
planification.
Larticle 3 prvoit quavant lopration le gouvernement
soumet au Bundestag une demande dautorisation sous la forme
dune motion (Antrag) dans laquelle doivent notamment figurer la
mission oprationnelle, le thtre dopration, la base juridique de
lopration, le volume maximal des militaires engags, les capacits
des forces engages, la dure et le cot prvisibles de lopration et
ses modalits de financement. Le Bundestag approuve ou repousse
la motion. Aucun amendement nest recevable.
Larticle 4 prvoit une procdure simplifie pour les oprations
dintensit et dimportance rduites. La demande du gouvernement
est dans ce cas transmise par le prsident du Bundestag aux
prsidents des groupes parlementaires et des commissions des
affaires trangres et de la dfense ainsi quaux chefs de chacun des
groupes parlementaires au sein de ces commissions (Obleute). Le
gouvernement doit donner ces parlementaires les informations
complmentaires quils souhaitent sur les modalits de lengagement.
La demande du gouvernement est galement distribue tous les
membres du Bundestag sous forme de document parlementaire. La
mission est considre comme approuve sauf si un groupe
parlementaire ou au moins 5 % des membres du Bundestag
demandent une dcision expresse du Bundestag. Larticle 7 prvoit
que cette procdure est applicable en cas de prolongation de la
mission sans modification de son contenu.
13
Ifri
Larticle 5 fixe les rgles suivre en cas de pril imminent .
Dans ce cas, lopration ne ncessite aucune autorisation pralable
mais le gouvernement doit solliciter sans dlai une autorisation a
posteriori. Si elle nest pas accorde, lopration doit cesser. Le
Bundestag doit en outre tre inform de manire approprie
avant lopration et pendant son droulement.
La procdure de larticle 5 pourrait tre applicable au
sauvetage de personnes (otages par exemple) dans des cas o un
dbat public au Bundestag pourrait mettre leur vie en danger. Les
oprations dvacuation des ressortissants allemands pourraient
galement relever de cette procdure. Ce point mrite dtre not
dans la mesure o il montre que lAllemagne ne sinterdit pas des
oprations extrieures urgentes, licites en droit international mais non
prvues par la Loi fondamentale parce quunilatrales, ds lors que le
Bundestag est inform et peut, le cas chant, y mettre fin. Le
prcdent gouvernement fdral considrait mme que les
oprations dvacuation de ressortissants dans un but humanitaire ne
requraient aucun mandat du Bundestag dans la mesure o les
forces armes ny taient employes que pour garantir la scurit des
personnes (lopration Pegasus dvacuation de ressortissants
europens de Libye en fvrier-mars 2011 na pas t soumise au
Bundestag). Une procdure est cependant en cours devant la Cour
constitutionnelle. Des juristes considrent que la Cour pourrait donner
tort sur ce point au gouvernement fdral.
Larticle 6 tablit une obligation dinformation la charge du
gouvernement. Larticle 8 dispose que le Bundestag peut rvoquer
son approbation dune opration militaire . Il conserve donc un
droit de rappel (Rckholrecht).
En pratique, sauf application de la procdure simplifie, les
rgles gouvernant les dbats sur les motions sappliquent. La motion
du gouvernement portant demande dautorisation de lopration
extrieure est renvoye au fond la commission des affaires
trangres et pour avis la commission de la dfense et
ventuellement dautres commissions permanentes (ainsi, par
exemple, dans le cas de la prolongation du mandat de la force en
Afghanistan dcide en janvier 2013, ont t saisies pour avis, outre
la commission de la dfense, les commissions du budget, des
affaires intrieures, des lois, des droits de lhomme et de laide
humanitaire ainsi que de la coopration et du dveloppement).
Lorsquelle se saisit pour avis, la commission du budget se prononce
sur la question du financement des cots de lopration. La motion
fait ensuite lobjet dun dbat en sance publique sur la base de la
recommandation de la commission des affaires trangres et de son
rapport crit qui intgre les observations des commissions saisies
pour avis. Lorsque la commission du budget se saisit, elle dpose un
rapport crit spar qui prcise les cots de lopration. Le
Bundestag se prononce ensuite sur la motion par scrutin public aprs
un dbat o interviennent notamment les reprsentants de tous les
groupes. Malgr la relative brivet du dbat en sance publique,
14
Ifri
conforme aux habitudes parlementaires allemandes
4
, on constate
donc une trs large implication des membres du Bundestag dans
lexamen des conditions des oprations importantes.
En dpit de linterdiction des amendements, des propositions
de rsolution (Entschlieungsantrge) relatives lopration projete
peuvent tre jointes au dbat. Elles manent en pratique de groupes
de lopposition et sont donc automatiquement rejetes. On pourrait
cependant concevoir que le Bundestag approuve la motion du
gouvernement mais vote une rsolution assortissant son approbation
de critiques. Une telle situation ne manquerait pas de soulever de
srieuses difficults politiques pour le gouvernement.
Autorisation parlementaire et participation des
dispositifs militaires intgrs : quelles perspectives
dvolution ?
Il est gnralement admis en Allemagne que le pouvoir dautorisation
du Bundestag ne limite pas indment les engagements militaires
extrieurs du pays. Depuis 2005, anne de lentre en vigueur de la
loi sur la rserve dexamen parlementaire, le Bundestag a approuv
environ 80 demandes dengagement ou de prolongation doprations
extrieures sans refuser une seule fois son consentement. Le dlai
constat entre la dcision du gouvernement dengager des forces et
lautorisation parlementaire est en moyenne de onze jours mais,
lorsque le besoin sen fait sentir, lautorisation peut tre donne en
quelques heures. Comme il a t indiqu plus haut, la procdure de
pril imminent permet au gouvernement de prendre en cas
durgence, titre provisoire, la dcision dengager la Bundeswehr
sans attendre laccord du Bundestag. Le Bundestag na par ailleurs
jamais fait usage du droit de rappel des forces qui lui est
thoriquement reconnu par la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle et la loi.
Quelles que soient les critiques formules lencontre de
cette procdure par des experts allemands ou de pays allis,
lapprobation des oprations par le Bundestag parat globalement
favorable aux engagements extrieurs de lAllemagne : elle
reprsente pour les forces armes un soutien politique et juridique qui
leur permet daccomplir leur mission en minimisant les risques de
mise en cause ou daccusation devant une opinion spontanment
hostile aux interventions militaires allemandes ltranger. La
pratique du dbat parlementaire sur les oprations extrieures
semble par ailleurs favoriser lmergence progressive dans lopinion
publique et parmi les parlementaires dune culture politique moins
rticente a priori la ncessit de lemploi de la force pour la gestion
des crises.

4
Le dbat de janvier 2013 sur la prolongation de lopration en Afghanistan a dur
trois quarts dheure.
15
Ifri
Des inquitudes quant la conciliation de lautorisation
parlementaire avec les progrs de lintgration militaire au
sein de lOTAN ou de lUnion europenne
Des experts et responsables politiques sinquitent toutefois des
consquences de la rserve dexamen parlementaire pour linfluence
et la crdibilit de lAllemagne au sein de lOTAN ou mme de lUnion
europenne. Ils estiment que le mcanisme de rserve parlementaire
est mal compris des allis et partenaires de lAllemagne et introduit
un doute sur la fiabilit de cette dernire.
Le prcdent libyen a dclench un vif dbat sur ce point au
sein des responsables politiques et experts
5
. Sous linfluence des
libraux du FDP qui formaient, avec la CDU/CSU la coalition de
gouvernement, lAllemagne, alors membre non permanent du Conseil
de scurit de lONU, stait en effet abstenue lors du vote de la
rsolution 1973 autorisant une action militaire pour protger la
population civile libyenne contre les exactions du rgime du colonel
Kadhafi. Le gouvernement fdral avait par la suite refus que la
Bundeswehr participe aux oprations militaires, notamment
dimposition dune interdiction de vol sur le territoire libyen, en
motivant ce refus par la crainte de saventurer sur une pente
dangereuse ( schiefe Ebene
6
) pouvant conduire lengagement
terrestre. Il avait en consquence retir du commandement de
lOTAN en Mditerrane quatre btiments et le personnel allemand
(environ 70 hommes) du dispositif de surveillance arienne AWACS.
En compensation, il tait revenu sur sa dcision de ne pas participer
la mission de surveillance arienne AWACS de lOTAN en
Afghanistan et y avait affect quelque 300 militaires. Des militaires
allemands ont nanmoins particip aux tats-majors de lOTAN
assurant des tches, notamment de planification et de ciblage, lies
aux oprations sur la Libye.
Pour justifier le retrait allemand des dispositifs de lOTAN en
Mditerrane, le gouvernement fdral avait notamment invoqu
labsence dautorisation du Bundestag. Mais il stait abstenu de
demander cette autorisation, ce qui avait pu donner limpression quil
sabritait derrire le Bundestag. Par ailleurs, une incertitude est
apparue quant la lgalit de la participation de militaires allemands
des tats-majors de niveau opratif dirigeant des actions non
approuves par le Bundestag.
Des voix se sont donc leves pour demander une application
plus souple de la rgle pose par la Cour constitutionnelle selon
laquelle tout engagement, mme non arm, contribuant la conduite
dune opration extrieure requiert lautorisation du Bundestag. Des

5
Claudia Major et Christian Mlling, La Politique de dfense allemande en 2014 et
au-del : un changement est-il possible ?, Paris, Ifri, Note du Cerfa , n 113, juin
2014, disponible sur : <http://ifri.org/?page=detail-
contribution&id=8153&id_provenance=97>.
6
Interview de Guido Westerwelle, Deutschlandfunk,17 mars 2011.
16
Ifri
experts comme Ekkehard Brose, diplomate dtach linstitut de
recherche Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), prconisent un
assouplissement de la loi de participation du Parlement aux dcisions
dengagement extrieur sur deux points
7
: ils proposent dune part
dcarter expressment la qualification dengagement militaire pour
lensemble des travaux mens au sein des tats-majors
multinationaux, mme de niveau opratif, et dautre part de permettre
au Bundestag dautoriser globalement a priori les actions conduites
par des membres de la Bundeswehr dans la flotte davions AWACS
ou dans dautres units intgres qui viendraient tre cres
lavenir dans le cadre de lOTAN ou de lUnion europenne, tant
entendu quil garderait la possibilit dexercer son droit de rappel .
Deux parlementaires de la CDU, Andreas Schockenhoff et
Roderich Kiesewetter ont de leur ct propos une procdure
nouvelle selon laquelle le Bundestag autoriserait par avance chaque
anne le gouvernement allemand, dans le cadre dun dbat sur la
politique de scurit, engager les militaires de la Bundeswehr
participant des forces intgres europennes si le Conseil
europen (ou le Conseil atlantique) dcidait lunanimit de lancer
une opration
8
. Le Bundestag conserverait toutefois son droit de
rappel des forces sil refusait lopration. Cette proposition a suscit
un vif intrt parmi les spcialistes de politique trangre de la CDU
mais sest heurte un grand scepticisme de la part de la direction
du parti. Elle a t vivement critique par le SPD. Lun des
parlementaires de ce parti, Gernot Erler, vice-prsident du groupe
parlementaire et spcialiste de politique trangre, a considr
quelle conduirait une rosion des droits lmentaires du
Parlement.
Linstitution dune commission pour valuer les perspectives
dvolution du cadre lgislatif de lautorisation parlementaire
La question dune ventuelle adaptation de la loi du 18 mars 2005
reste pose. Laccord de coalition conclu entre la CDU/CSU et le
SPD la suite des lections lgislatives du 22 septembre 2013
comporte ainsi le passage suivant :
La Bundeswehr restera, dans lavenir aussi, une arme
du Parlement. [] La rserve dexamen parlementaire
nest pas une faiblesse mais une force de lAllemagne.
Nous voulons garantir la participation du Parlement aux
dcisions dengagement des militaires allemands, y
compris dans le contexte dune plus grande coopration
et dun meilleur partage des tches avec nos partenaires.
Il convient dassurer la compatibilit entre la rserve
dexamen parlementaire et une participation accrue des

7
Ekkehard Brose, Parlamentsarmee und Bndnisfhigkeit , SWP-Studie, SWP
Berlin, septembre 2013.
8
Andreas Schockenhoff et Roderich Kiesewetter, Europas sicherheitspolitische
Handlungsfhigkeit strken: Es ist hchste Zeit , disponible sur :
<www.kas.de/upload/dokumente/2012/10/121024_Europa.pdf>.
17
Ifri
militaires allemands aux structures et tats-majors
intgrs dans le cadre de lOTAN et de lUnion
europenne. Nous voulons donc tablir une commission
pour examiner, dans un dlai dun an, comment le
respect des droits du Parlement peut tre garanti au
cours du processus dapprofondissement de lintgration
des forces allies et malgr la diversification des tches
imparties. Cette commission formulera sur ces bases des
options pour laction.
On notera que le terme commission (Kommission) dsigne
un organe dont la composition nest pas exclusivement
parlementaire.
Un nouvel lment est depuis intervenu pour alimenter le
dbat : lactuel gouvernement de coalition entre la CDU/CSU et le
SPD semble en effet convaincu que linfluence politique de
lAllemagne au sein de lOTAN ou de lUnion europenne dpend
dsormais largement de sa capacit participer dventuelles
missions militaires communes de gestion des crises. Le nouveau
ministre des Affaires trangres, Frank-Walter Steinmeier (SPD) a
ainsi dclar lors de la dernire Confrence sur la scurit de
Munich, le 1
er
fvrier 2014 : LAllemagne doit tre prte sengager
plus tt, avec plus de dtermination et de manire plus substantielle
dans le domaine de la politique trangre et de scurit . Dans ce
contexte, la nouvelle majorit parlementaire allemande souhaite
viter que la rserve dexamen parlementaire soit perue par les
allis de lAllemagne comme un facteur dincertitude ou de blocage
quant la participation allemande lengagement dunits intgres
de lOTAN ou de lUnion europenne.
La commission mentionne par laccord de coalition a t
institue par le Bundestag le 20 mars 2014 sur la proposition
conjointe des groupes CDU/CSU et SPD et contre les voix de
lopposition (groupes Die Linke et Bndnis 90/Die Grnen). Elle est
dnomme Commission charge de vrifier et de garantir les droits
du Parlement dans la dtermination du mandat des oprations
extrieures de la Bundeswehr . Conformment laccord de
coalition, son mandat consiste notamment examiner les possibilits
lgales et constitutionnelles dune participation prcoce (frhzeitige)
du Bundestag aux dcisions dengagement extrieur. Elle devra
galement examiner la possibilit dune gradation de lintensit de
cette participation en fonction de la nature de lengagement. Il lui
appartiendra enfin de formuler des propositions concernant, le cas
chant, des modifications de la loi sur lautorisation parlementaire
des oprations extrieures.
Le Bundestag a fix le nombre des membres, parlementaires
ou experts, de la Commission 16 (7 dsigns par la CDU/CSU, 5
par le SPD, 2 par chacun des groupes Die Linke et Verts). Ces deux
groupes ont cependant refus de participer aux travaux de la
Commission jugeant que le mandat qui lui tait donn par la majorit
visait affaiblir les prrogatives du Bundestag. Le groupe Verts
18
Ifri
demandait par ailleurs que la Commission soit exclusivement
compose de parlementaires, les experts ny disposant que dune
voix consultative.
La Commission est prside par Volker Rhe (CDU/CSU),
ancien ministre de la Dfense, son vice-prsident tant Walter
Kolbow (SPD), ancien secrtaire dtat parlementaire la Dfense.
Elle doit rendre ses conclusions dans un dlai dun an, comme prvu
par laccord de coalition.
Les partis de la coalition semblent ainsi envisager un
assouplissement de la procdure dexamen parlementaire des
oprations extrieures afin de garantir lefficacit future des dispositifs
militaires communs (tats-majors ou forces) dans le cadre de lOTAN
ou de lUnion europenne. Au vu du mandat donn par le Bundestag,
la Commission prside par Volker Rhe, pourrait examiner une
procdure dautorisation anticipe de lemploi des dispositifs
communs, sous rserve dune possibilit de retrait postrieur en cas
de dsaccord du Bundestag avec lopration engage. Cette
hypothse dun refus a posteriori du Bundestag serait cependant en
pratique trs hypothtique dans la mesure o elle supposerait un
conflit entre une majorit de dputs et le gouvernement sur une
question dimportance politique majeure. Un recours accru la
procdure dautorisation simplifie pourrait galement tre envisag.
Au cours du dbat sur la cration de la Commission Rhe, Andreas
Schockenhoff, vice-prsident du groupe CDU/CSU, a voqu la
possibilit de confier une instance parlementaire restreinte la
charge dapprouver par anticipation la participation allemande des
oprations militaires de lOTAN ou de lUnion europenne.
Il convient nanmoins de souligner que la demande
dadaptation des rgles dautorisation en vue de favoriser lintgration
des forces allemandes dans des dispositifs militaires allis ou
europennes est surtout exprime par la CDU/CSU. Les dputs du
groupe SPD se sont montrs beaucoup plus prudents en ce domaine.
Au cours des dbats sur la cration de la Commission Rhe, Niels
Annen, porte-parole du groupe SPD pour la politique trangre, a
ainsi dclar quil tait possible quaucune modification ne soit
apporte lactuelle loi sur lautorisation parlementaire des
oprations extrieures.
Les limites strictes imposes par la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle
La jurisprudence de la Cour constitutionnelle ne permettra cependant
quun ajustement la marge des rgles existantes. Dans son arrt du
30 juin 2009 sur la conformit la Loi fondamentale du Trait de
Lisbonne, la Cour souligne en effet que la rserve dapprobation
parlementaire des oprations extrieure simpose quel que soit le
degr dintgration militaire. Elle la qualifie de rsistante
lintgration ( integrationsfest ). La Cour prcise cependant que
ce principe noppose pas un obstacle infranchissable lintgration
technique de contingents europens par le biais dtats-majors
19
Ifri
communs, la constitution de dispositifs militaires communs ou
lharmonisation et la coordination des programmes darmement.
Cest seulement la dcision dengager concrtement les forces qui
est subordonne laccord dterminant (konstitutive Zustimmung) du
Bundestag
9
.
De plus, supposer quelle soit politiquement possible mme
si la majorit du gouvernement de grande coalition la rend
concevable, une rvision constitutionnelle visant allger les
procdures dautorisation parlementaire des oprations extrieures
au-del des limites poses par la Cour constitutionnelle pourrait ne
pas tre accepte par cette dernire. En effet, dans la mesure o
lautorisation parlementaire constitue un lment essentiel de
lquilibre des pouvoirs, elle serait probablement considre par la
Cour comme faisant partie des rgles constitutionnelles qui ne
peuvent faire lobjet dune rvision, en application de larticle 79 de la
Loi fondamentale.
Il convient par ailleurs de relever que, pour la Cour
constitutionnelle, lUnion europenne ne constitue pas encore un
systme de scurit collective . Le fait quune opration militaire
soit dcide par lUnion europenne ne suffit donc pas la rendre
constitutionnelle. Elle doit trouver son fondement juridique dans la
dcision dune autre instance (Conseil de scurit des Nations unies
en particulier).
La Cour constitutionnelle remarque galement que, selon
larticle 42 du trait sur lUnion europenne, la politique de scurit et
de dfense commune ne conduira une dfense commune que
lorsque les tats membres en auront dcid ainsi conformment
leurs rgles constitutionnelles respectives. Mais mme dans cette
situation hypothtique, aucun tat membre ne pourra tre contraint
participer contre son gr une opration militaire de lUnion
europenne. Sagissant de lAllemagne, le principe dautorisation
parlementaire sera donc toujours applicable. Aucune rvision
hypothtique des traits qui substituerait la majorit qualifie
lunanimit pour les dcisions dengagement militaire ne serait
conforme la Loi fondamentale
10
.
Une question cl : la Bundeswehr peut-elle tre la fois
arme parlementaire et arme dalliance ?
Les dbats actuels sur lautorisation parlementaire rvlent une
tension entre deux principes fondateurs de la Bundeswehr : cest
historiquement, depuis le rarmement allemand des annes 1950,
une arme dalliance (Bndnisarmee) intgre dans des dispositifs
multinationaux, mais elle doit aussi tre considre, depuis larrt de

9
Jugement de la Cour constitutionnelle sur le trait de Lisbonne (BVerfG, 2 BvE
2/08, 30 juin 2009), paragraphe 255.
10
Ibid, paragraphe 391.
20
Ifri
1994 de la Cour constitutionnelle, comme une arme du Parlement
(Parlamentsarmee).
Cette qualification de la Bundeswehr comme arme du
Parlement en fait un attribut exclusif de la souverainet allemande.
Comme dans le cas des politiques de gestion de leuro, la Cour
constitutionnelle apparat ainsi comme le gardien sourcilleux des
prrogatives souveraines de lAllemagne. Les responsables politiques
allemands se dclarent souvent favorables des abandons de
souverainet dans le domaine militaire, pour des raisons budgtaires
mais aussi politiques, afin de renforcer les structures europennes et
atlantiques. Il nest pas certain que ces ides puissent facilement se
traduire en propositions concrtes dans ltat actuel de la
jurisprudence de la Cour constitutionnelle.
Un dispositif constitutionnel qui soumet la
dfense un contrle parlementaire renforc
La comptence reconnue au Bundestag par la jurisprudence de la
Cour constitutionnelle en matire doprations extrieures est la
consquence du rgime particulier de contrle parlementaire que la
Loi fondamentale tablit par ailleurs pour la dfense.
Si la dfense, comme les autres domaines de laction
extrieure de ltat, relve principalement de lexcutif, le Bundestag
y dtient des comptences spcifiques de contrle. Lors du
rarmement allemand, le Constituant a en effet voulu sassurer que la
nouvelle Bundeswehr romprait avec les pratiques de lhistoire
rcente. Larticle 26 (1) de la Loi fondamentale
11
exprimait une
condamnation de la politique dagression du nazisme. Mais la
politique de dfense de la nouvelle Rpublique fdrale se
dmarquait galement des pratiques militaristes davant 1918 qui
interdisaient au Parlement tout droit de regard sur les forces armes,
notamment prussiennes. Larme prussienne se dfinissait alors
comme arme du Roi (Knigsheer). Pendant la priode
wilhelminienne, lune des demandes constantes des membres
socialistes, libraux et catholiques du Reichstag avait t dobtenir un
contrle parlementaire de larme, alors sous lautorit exclusive de
lEmpereur, roi de Prusse. Lincident de Saverne (1913)
12
avait
manifest leur impuissance y parvenir. Aprs la Premire Guerre

11
Article 26 (1) de la Loi fondamentale : Les actes susceptibles de troubler la
coexistence pacifique des peuples et accomplis dans cette intention, notamment en
vue de prparer une guerre dagression, sont inconstitutionnels. Ils doivent tre
rprims pnalement.
12
Aprs des insultes suivies de violences lencontre de civils de la part dun officier
et de soldats de la garnison de la ville de Saverne, le Reichstag a vot en dcembre
1913 une motion de dfiance contre le chancelier Bethmann Hollweg, sans rsultat
en labsence de responsabilit du gouvernement devant le Parlement.
21
Ifri
mondiale, la Rpublique de Weimar a voulu, sans grand succs, faire
de larme allemande permise par le trait de Versailles une arme
du Parlement . La Loi fondamentale a repris cette inspiration. Ainsi,
dans son article 45a elle prvoit que le Bundestag doit se doter dune
commission de la dfense et que cette commission peut se constituer
en commission denqute. Larticle 45b institue, en vue de la
protection des droits fondamentaux des militaires, un commissaire
parlementaire la dfense en qualit dorgane auxiliaire du
Bundestag pour lexercice du contrle parlementaire sur les forces
armes. Larticle 87a dispose enfin que les effectifs et les caractres
fondamentaux des forces armes doivent apparatre dans le budget.
Comme il a t indiqu plus haut, ces dispositions constitutionnelles,
tout comme le contexte historique qui leur a donn naissance, ont
amen la Cour constitutionnelle qualifier la Bundeswehr darme du
Parlement.
Les pouvoirs spcifiques reconnus au Bundestag en matire
de dfense compltent ceux quil dtient au titre de ses attributions
de droit commun (adoption de la lgislation, contrle du
gouvernement par le moyen de questions crites et orales, de
rsolutions ou de motions de politique gnrale).
Un pouvoir plus large quen matire de politique
trangre
Il est noter que les pouvoirs de contrle du Bundestag sont moins
tendus en matire de politique trangre, mme lorsque celle-ci
porte sur des questions de dfense et de scurit. En vertu de
larticle 59 de la Loi fondamentale, le rle du Bundestag se limite
autoriser, sans possibilit damendement, la ratification des traits
rglant les relations politiques de la Fdration ou relatifs des
matires qui relvent de la comptence lgislative fdrale. En
revanche, selon une jurisprudence constante de la Cour
constitutionnelle
13
, les dclarations unilatrales de droit international
du gouvernement dans le cadre de traits existants ne sont
subordonnes aucune autorisation parlementaire. Le gouvernement
a ainsi pu, sans autorisation parlementaire, permettre en 1984 le
dploiement sur le territoire de la Rpublique fdrale de missiles
nuclaires amricain Pershing II de porte intermdiaire. Il a
galement pu, toujours sans implication formelle ni autorisation du
Bundestag, ngocier et adopter les diffrents concepts stratgiques
labors dans le cadre de lOTAN.
Nanmoins, sagissant des traits soumis lapprobation du
Bundestag, linterdiction des amendements au texte de ces traits,
confirme par larticle 82 du Rglement du Bundestag, nempche
pas lexpression de positions politiques leur sujet. Cette expression

13
Arrt du 18 dcembre 1984 dans laffaire dite des Pershing (absence dautorisation
parlementaire au dploiement des missiles nuclaires Pershing II) et arrt prcit du
12 juillet 1994 sur la constitutionnalit des oprations extrieures.
22
Ifri
peut prendre deux formes : un prambule ou expos des motifs
insr avant le dispositif lgislatif dapprobation ou une rsolution du
Bundestag. Dans les deux cas, il ne sagit que de pures dclarations
politiques sans porte juridique. La premire formule a cependant
lavantage, du point de vue de ses auteurs, dassocier le Bundesrat et
donc dexprimer un point de vue plus largement partag. Le recours
ces procds est cependant exceptionnel : lexemple le plus
retentissant est celui du prambule au trait de llyse impos au
chancelier Adenauer par sa propre majorit CDU/CSU avec le
soutien des parlementaires du SPD alors dans lopposition
14
.
Le suivi du budget de la dfense
Le budget de la dfense ou section 14 du budget gnral (Einzelplan
14) fait lobjet dun examen dtaill dans le cadre de la procdure
budgtaire habituelle. Les informations contenues dans le document
budgtaire soumis au Bundestag permettent ce dernier dtre
inform de manire dtaille sur lorganisation du ministre de la
Dfense et sur ses moyens.
Le budget de la dfense est renvoy au fond la commission
du budget, comme les autres sections du budget gnral, et pour avis
la commission de la dfense. Les amendements adopts par la
commission de la dfense sont intgrs dans les recommandations
de la commission du budget si celle-ci en dcide ainsi. En raison de
la discipline de vote au sein de la majorit parlementaire et de sa
solidarit avec le gouvernement, ces amendements nont en gnral
quune porte limite. Ils portent sur des points particuliers pouvant
notamment concerner la situation des militaires en opration et leur
quipement (par exemple, dans le budget de 2013, acquisition
dappareils d'imagerie thermique pour les blinds Marder dploys en
Afghanistan). Il ne sagit en outre, en rgle gnrale, que de
recommandations sans incidences budgtaires immdiates. Ils sont
nanmoins adopts aprs des dbats approfondis en commission en
prsence des secrtaires dtat parlementaires la dfense et des
responsables militaires. Leur examen permet aux commissions
concernes et leurs membres les plus actifs dexercer une influence
politique sur les choix de la dfense. Cette influence ne sexerce
dailleurs pas seulement au cours de lexamen budgtaire annuel
mais lors des sances de commission consacres au suivi de
lexcution du budget.
Par ailleurs des rgles particulires sont applicables
concernant les programmes dacquisition dquipement militaire, y
compris conduits en coopration. Une pratique dinformation
systmatique du Bundestag sur ces programmes sest instaure ds
lors que leur montant dpasse 25 millions deuros. Ils doivent tre

14
Loi dapprobation du trait de llyse (Gesetz zu der Gemeinsamen Erklrung
und zu dem Vertrag vom 22. Januar 1963 mit der Franzsischen Republik ber die
deutsch-franssische Zusammenarbeit), Bundesgesetzblatt, 29 juin 1963.
23
Ifri
soumis aux commissions de la dfense et du budget. Linformation de
la commission de la dfense relve du ministre de la dfense et
celle de la commission du budget du ministre des Finances. Ces
ministres doivent transmettre aux deux commissions tout rapport
quelles peuvent tre amenes demander au sujet des programmes
qui leur sont communiqus. La commission du budget doit tre
informe des dpassements de cot et des annulations de
programme dont les incidences budgtaires dpassent 25 millions
deuros. La commission de la dfense doit tre informe de la
position du ministre de la dfense concernant le contexte politique et
stratgique du choix des programmes, le besoin militaire auquel ils
correspondent, les cots unitaires des matriels et leur prix
dacquisition. Les responsables des groupes politiques au sein des
commissions de la dfense et du budget ont galement en principe
accs, titre confidentiel, aux contrats passs avec les entreprises
darmement.
Il est admis en principe, de faon coutumire, que les
commissions de la dfense et du budget ont le pouvoir de sopposer
aux programmes darmement qui leur sont soumis. En pratique, elles
nexercent pas ce pouvoir. Il est cependant arriv quelles obtiennent
des modifications voire un report temporaire de certains programmes
pour des raisons techniques. Cest ainsi quen juin 2013, la
commission de la dfense a renvoy la commission du budget pour
dcision ultrieure un accord pass entre le ministre de la Dfense
et la socit Eurocopter en vue de financer lacquisition dhlicoptres
NH 90 pour la Marine par une rduction de commandes dappareils
Tigre et NH 90 en version transport tactique . La commission sest
inquite de navoir reu communication que dune dclaration
dintention et non dengagements contractuels fermes
15
. Des
difficults dans le programme faisaient craindre une drive des cots.
Linstitution du commissaire parlementaire la
dfense
Le commissaire parlementaire la dfense est un ombudsman qui a
spcialement pour tche de veiller au respect des droits
fondamentaux des militaires.
Cest une personnalit indpendante lue par le Bundestag
pour un mandat de cinq ans (soit une anne de plus que la dure de
la lgislature de manire le rendre indpendant dune majorit
politique donne).
Ses attributions sont prcises par une loi du 16 juin 1982. Il
peut se saisir de sa propre initiative, sur la base des requtes qui lui
sont soumises par des militaires ou loccasion dinspections sur
place. Il peut galement tre saisi par le Bundestag et sa commission

15
Verteidigungsausschuss stoppt Hubschraubergeschft , Frankfurter Allgemeine
Zeitung, 27 juin 2013.
24
Ifri
de la dfense mais en pratique seule la commission de la dfense a
fait usage de cette facult dans quelques cas.
Le commissaire parlementaire la dfense soumet un rapport
public annuel au Bundestag. Ce rapport est en pratique transmis la
commission de la dfense qui lexamine. Dans son dernier rapport
(rapport pour lanne 2013
16
) transmis au Bundestag le 28 janvier
2014, le commissaire parlementaire met laccent sur les difficults
rencontres par les militaires allemands pour mettre en uvre les
dcisions de rorganisation de la Bundeswehr tout en participant
des oprations extrieures diversifies et exigeantes. Cette double
charge est, selon lui, source de mcontentements et de dceptions. Il
considre que des efforts plus grands doivent tre consentis,
notamment dans le domaine budgtaire, pour maintenir lattractivit
de la fonction militaire. Il exprime enfin sa proccupation devant
certains faits de harclement dont des femmes militaires ont t
victimes.
Le commissaire parlementaire la dfense peut prendre
position sur des questions de dfense non directement lies la
situation des personnels : lactuel commissaire parlementaire la
dfense, ancien parlementaire du parti libral (FDP), Hellmut
Knigshaus, a ainsi soulign, lors de son audition par la commission
de la dfense du Bundestag, quil ne voyait pas en principe de
problme thique dans lemploi de drones arms mais quau contraire
ces systmes darmes lui paraissaient garantir une meilleure
protection des militaires de la Bundeswehr
17
.
Les travaux de la commission de la dfense du
Bundestag
Comme il a t indiqu plus haut, la commission de la dfense du
Bundestag est une institution prvue par la Loi fondamentale. Cest
un instrument essentiel de participation du Parlement la politique de
dfense. Son effectif est comparable celui de la vingtaine dautres
commissions permanentes constitues pour lexamen des questions
relevant dun domaine particulier. Il est actuellement de 32 (16
CDU/CSU, 10 SPD, 3 pour chacun des groupes Die Linke et Verts).
Chaque membre titulaire peut tre remplac par un supplant
dsign cet effet.
La prsidence de la commission est exerce par un dput du
SPD, Hans-Peter Bartels. Un dput de la CDU/CSU, Karl Lamers
est vice-prsident. Il convient ce propos de souligner que les
prsidents de commission jouent en Allemagne un rle darbitre et de
modrateur des dbats. Ils doivent sefforcer dassocier lensemble

16
Deutscher Bundestag, Unterrichtung durch den Wehrbeauftragten ,
Jahresbericht 2013 (55. Bericht), Drucksache 18/300, 28 janvier 2014.
17
Heute im Bundestag, n 346, 30 juin 2014, disponible sur :
<www.bundestag.de/presse/hib/2014_06>.
25
Ifri
des groupes politiques aux travaux. Ce sont les chefs (Obleute) des
groupes qui animent la discussion au fond. Ils fixent notamment, en
accord avec le prsident, lordre du jour des runions, linfluence des
chefs des groupes de la majorit tant alors prdominante.
Activit lgislative
Comme toute autre commission permanente, la commission de la
dfense prpare les dcisions lgislatives du Bundestag et contribue
lexercice de sa mission de contrle de laction du gouvernement.
Son activit est soutenue : elle a ainsi tenu, au cours de la
prcdente lgislature, 155 sances, ce qui correspond au rythme
dune session par semaine, compte tenu des priodes dinterruption
des travaux du Bundestag. Un secrtaire dtat parlementaire
participe normalement aux travaux de la commission. La lgislation
relative la dfense tant prsent peu abondante, lactivit
lgislative de la commission de la dfense est en consquence
rduite.
Au cours de la prcdente lgislature, elle a nanmoins eu
examiner les projets de loi tendant dabord rduire la dure du
service militaire puis le suspendre. Elle a galement t saisie des
textes lgislatifs tablissant les mesures daccompagnement de la
rforme de la Bundeswehr. Lensemble de cette activit lgislative a
t domin par les ncessits de ladaptation de la Bundeswehr aux
oprations extrieures. Cest dailleurs la priorit donne dans les
faits la projection des forces lextrieur du territoire qui explique le
choix ultime de suspendre le service militaire et de recourir
exclusivement des militaires professionnels ou engags sous
contrat. La Bundeswehr est actuellement considre essentiellement
comme une arme en oprations (Armee im Einsatz).
Dans son examen des projets de loi relatifs la rforme de la
Bundeswehr, la commission de la dfense a t trs attentive la
situation des personnels en opration. Elle a galement t
linitiative de mesures lgislatives tendant offrir une meilleure
protection sociale ces personnels et une reconnaissance nationale
ceux dentre eux qui ont t blesss ou tus au combat.
Lensemble du Bundestag la suivie dans ces proccupations.
Suivi de la situation des personnels de la dfense
Sagissant de la situation des personnels, le contrle de laction du
gouvernement complte lactivit lgislative. La commission de la
dfense bnficie en ce domaine de la coopration du commissaire
parlementaire la dfense qui participe rgulirement ses sances.
Au cours de la prcdente lgislature, la commission a
largement abord la question de la rorganisation de la Bundeswehr
dont le volume est prsent fix 185 000 militaires (dont 15 000
volontaires) et 55 000 personnels civils. Lobjectif est de pouvoir
dployer sur la dure 10 000 militaires sur des thtres extrieurs
dans toute la gamme des engagements envisageables. Pour assurer
le recrutement correspondant, la commission a d adopter des
mesures lgislatives pour accrotre lattractivit du service dans les
26
Ifri
forces armes. Elle a paralllement examin, dans le cadre de sa
participation aux dbats budgtaires, les dpenses prvues cet
effet et, dans le cadre de son activit de contrle, les actions
conduites en ce sens par le ministre de la dfense au titre de ses
attributions rglementaires.
Suivi des oprations extrieures
La commission suit avec une trs grande attention le droulement de
toutes les oprations extrieures de la Bundeswehr. Elle bnficie,
pour cette activit, de la participation rgulire ses travaux du chef
dtat-major des armes (Generalinspekteur) ou de son reprsentant.
Elle tient de nombreux dbats sur la situation des thtres
dopration. Des reprsentants du service de scurit extrieure
(Bundesnachrichtendienst) assistent ces dbats et contribuent
linformation de ses membres.
Au cours de la prcdente lgislature, la situation de
lAfghanistan a donn lieu aux discussions les plus intenses. La
commission a en particulier dbattu des conditions de retrait des
quipements dploys sur ce thtre et des suites de la mission de
lISAF. Elle a galement largement examin, au cours de la deuxime
moiti de la lgislature, la situation au Mali, dans lensemble du Sahel
et en Syrie. Tout au long de la lgislature, la question de la piraterie
dans la Corne de lAfrique a t un thme constant des dbats.
La commission de la dfense ne se considre cependant pas
seulement comme une commission de la Bundeswehr mais plus
gnralement comme une commission de la scurit internationale.
Dans ses dbats sur les interventions extrieures de la Bundeswehr,
elle examine donc les conditions politiques gnrales dans lesquelles
ces interventions sont conduites. Au cours de la prcdente
lgislature, elle a, dans ce contexte, port son attention sur la mise
en uvre, dans les zones de crise o est prsente la Bundeswehr,
du concept stratgique allemand de scurit intgre ou scurit en
rseau (vernetzte Sicherheit)
18
. Cest naturellement la situation en
Afghanistan qui a t au centre de ses dbats en ce domaine.
Contrle de la politique dquipement
Au cours de la prcdente lgislature, la commission a consacr de
nombreux dbats lquipement des forces, en rgle gnrale dans
le cadre de la procdure dexamen des programmes de plus de
25 millions deuros. Elle sest intresse plus particulirement tous
les quipements dont peuvent disposer les forces en opration.
Deux programmes majeurs ont retenu son attention : le
programme Herkules de liaisons lectroniques entre toutes les
implantations de la Bundeswehr et le programme davion de transport

18
Selon ce concept, formul notamment par le dernier Livre blanc du gouvernement
fdral sur la politique de scurit de lAllemagne et lavenir de la Bundeswehr
(2006), la gestion des crises requiert une approche globale et intgre combinant de
manire efficace les instruments civils et militaires dans un cadre multinational.
27
Ifri
militaire A 400 M. Ces programmes ont donn lieu de longs dbats
au cours desquels la commission y a exprim ses inquitudes sur les
possibles drives de cot et les difficults des entreprises
contractantes remplir leurs engagements de qualit et de dlais.
La commission a galement examin en dtail les conditions
dacquisition et demploi du systme intrimaire de drone Heron. Plus
gnralement une large part de ses travaux concernant la
modernisation des quipements de la Bundeswehr a t consacre
la question des drones. Lchec du programme de drone Euro Hawk
la mme conduite se constituer en commission denqute (voir ci-
dessous).
Contrle de la coopration europenne et atlantique
Enfin la commission de la dfense du Bundestag entend exercer
aussi son contrle sur la coopration europenne et atlantique. Elle
sintresse tout particulirement aux projets de constitution de
capacits militaires communes. Au cours de la prcdente
lgislature, les thmes de la dfense intelligente (smart defense)
au sein de lOTAN et de la mutualisation et du partage des capacits
(pooling and sharing) au sein de lUnion europenne lui sont apparus
prioritaires pour augmenter lefficacit des forces et rendre leur cot
compatible avec les contraintes budgtaires. Il est noter que la
commission a cherch renforcer ses liens avec la commission de la
dfense de lAssemble nationale franaise en organisant des
runions communes. La dernire runion conjointe des deux
commissions a eu lieu en dcembre 2012. Une dmarche analogue a
t entreprise avec la Dite polonaise.
La constitution de la commission de la dfense du
Bundestag en commission denqute
Comme il a t indiqu plus haut, la Loi fondamentale, dans son
article 45a (2), donne la commission de la dfense la facult de se
constituer en commission denqute. Elle ne prvoit pas dautre
possibilit de crer une commission denqute dans le domaine de la
dfense. Le constituant allemand semble avoir ainsi voulu concilier
les exigences de la confidentialit et dun contrle parlementaire troit
de la dfense.
Les pouvoirs dune commission denqute sont tendus.
Larticle 44 de la Loi fondamentale dispose que les rgles de la
procdure pnale sappliquent par analogie ladministration des
preuves et que les tribunaux et les autorits administratives sont
tenus lentraide judiciaire et administrative . La loi sur les
commissions denqute du 19 juin 2001 prvoit que le refus de
comparatre devant une commission denqute est passible dune
amende de 10 000 euros, voire en cas de rcidive dune peine
demprisonnement.
Dans un arrt du 17 juin 2009 relatif une commission
denqute constitue par le Bundestag pour examiner la coopration
entre la CIA et le service de renseignement extrieur allemand, la
28
Ifri
Cour constitutionnelle a jug que le gouvernement ne pouvait pas
refuser en bloc la communication de documents ou laudition de
fonctionnaires en se fondant sur les prrogatives de lexcutif ou
lintrt de ltat. Il doit au contraire, selon la Cour, justifier dans
chaque cas son refus dautoriser le Bundestag accder aux
informations en cause. Cette jurisprudence renforce les possibilits
dintervention des commissions denqute dans le domaine de la
dfense et, par voie de consquence, celles de la commission de la
dfense, ds lors quelle sest constitue en commission denqute.
Au cours de la prcdente lgislature la commission de la
dfense a fait deux fois usage de cette facult : dans une premire
enqute, elle a examin les conditions du bombardement de deux
camions-citernes dtourns prs de Kunduz en Afghanistan par des
insurgs afghans. Ce bombardement, ordonn en septembre 2009
par un officier allemand, avait caus de nombreuses victimes parmi
les civils qui cherchaient rcuprer le carburant transport par les
camions-citernes
19
. la demande de tous les groupes
parlementaires, la commission de la dfense sest constitue en
commission denqute pour examiner ces faits le 16 dcembre 2009.
Son rapport de 580 pages, trs dtaill, a t dbattu en sance
publique du Bundestag le 1
er
dcembre 2011. Le rapporteur de la
majorit Michael Brand (CDU/CSU) a considr quaucune faute
navait t commise par lofficier de la Bundeswehr qui avait ordonn
la frappe arienne mais a regrett que ltat-major alli nait pas
davantage associ la Bundeswehr au recueil de renseignements sur
le thtre aux fins de ciblage.
Dans sa seconde enqute, la commission de la dfense a
examin, la demande de lensemble des groupes parlementaires, la
gestion du programme de drone Euro Hawk que le ministre de la
Dfense avait d interrompre en raison dobstacles techniques. Elle
sest constitue en commission denqute le 26 juin 2013 et a adopt
un rapport trs fourni, de plus de 1 000 pages, le 26 aot de la mme
anne, moins dun mois avant les lections lgislatives. Ce rapport a
fait lobjet dun dbat en sance publique du Bundestag le
2 septembre 2013. Le rapporteur de la majorit Markus Grbel
(CDU/CSU) a estim que les difficults rencontres par le
programme tenaient principalement limpossibilit de faire certifier
par laviation civile les drones quil tait prvu dacqurir. Il a soulign
que ce problme de certification remontait la priode du
gouvernement Schrder de coalition SPD Verts. Il a nanmoins
demand une amlioration du processus de dveloppement et
dacquisition des quipements darmement au sein du ministre de la
Dfense. Pour sa part, lopposition a mis en cause la gestion du
ministre de la Dfense, Thomas de Maizire, qui elle a imput la

19
Le ministre de la Dfense, Karl-Theodor zu Guttenberg, a contraint en novembre
2009 le chef dtat-major des armes, Wolfgang Schneiderhan, dmissionner la
suite de cette affaire.
29
Ifri
responsabilit dune grande partie de la dpense inutile de
600 millions deuros.
La commission denqute est essentiellement une arme la
disposition de lopposition. Aux termes de la Loi fondamentale (art.
44), la majorit ne peut sopposer sa constitution ds lors quelle est
demande par un quart des membres du Bundestag. De mme il
suffit quun quart de ses membres le demande pour que la
commission de la dfense se constitue en commission denqute.
Toutefois lactuelle coalition gouvernementale dispose dune majorit
parlementaire de prs de 80 % des siges, ce qui ne permettrait pas
lopposition, forme de Die Linke et des Verts dobtenir
automatiquement la cration dune commission denqute si les
seules dispositions constitutionnelles taient applicables. La majorit
a donc accept de modifier, pour la dure de la session, le
Rglement du Bundestag pour accorder certains droits, notamment
celui dobtenir la cration dune commission denqute,
lensemble des membres des groupes politiques qui ne soutiennent
pas le gouvernement fdral . Ces dispositions sappliquent la
constitution de la commission de la dfense en commission
denqute.
La question du contrle parlementaire des
autorisations dexportation darmements
La question des exportations darmements donne rgulirement lieu
en Allemagne des dbats passionns, largement relays par la
presse
20
. Les glises catholique et protestante, influentes en
Allemagne participent activement ces dbats dans le cadre de leur
Confrence commune glise et dveloppement (Gemeinsame
Konferenz Kirche und Entwicklung) qui produit un rapport annuel sur
les exportations allemandes darmement.
La place quoccupent actuellement les monarchies du Golfe et
singulirement lArabie saoudite parmi les clients de lindustrie
allemande de dfense est en particulier lobjet de vives critiques. Ces
critiques sont essentiellement formules, du ct des partis
politiques, par les Verts et Die Linke. Le SPD sest galement lev
contre une politique dexportation de la coalition CDU/CSU FDP
quil jugeait insuffisamment restrictive. Les glises sont, pour leur
part, traditionnellement hostiles aux exportations darmes vers les
pays en dveloppement, tout particulirement dans les zones de
tension.
Les opposants la fourniture dquipements militaires aux
pays mergents ou ptroliers critiqus pour leurs violations des droits
de lhomme se rfrent aux principes politiques pour lexportation

20
Rstungsdeal : 1,9 Milliarden in 19 Tagen (Contrats darmement : 1,9 milliards
en 19 jours), Die Zeit, 1
er
aot 2013 ou Deutsche Waffen fr die Welt (Des armes
allemandes pour le monde), Spiegel, 3 dcembre 2012.
30
Ifri
darmes de guerre et autres biens darmement (politische
Grundstze fr den Export von Kriegswaffen und sonstigen
Rstungsgtern) dfinis le 19 janvier 2000 par le gouvernement de
coalition SPD Verts et maintenus en vigueur par les gouvernements
suivants. Ces principes, galement dnomms orientations pour les
exportations darmement (Rstungsexportrichtlinien), distinguent
dune part les pays de lOTAN, de lUnion europenne et les pays
assimils (Australie, Japon, Nouvelle Zlande, Suisse) et dautre part
les pays tiers . Si les exportations vers le premier groupe de pays
ne doivent normalement tre soumises aucune limitation, celles
vers les pays tiers doivent relever dune approche restrictive . En
principe, le gouvernement ne doit pas accorder dautorisation
lorsquexiste une prsomption suffisante que ces quipements
soient dtourns pour des usages de rpression interne au sens du
Code de conduite de lUnion europenne en matire dexportation
darmements ou pour dautres violations durables et systmatiques
des droits de lhomme .
Dans ses fonctions de chancelire, Angela Merkel a
cependant considr les exportations darmement comme un
instrument de la politique de scurit allemande. Elle juge que la
fourniture dquipements militaires des puissances rgionales
favorables aux pays occidentaux doit les inciter assumer davantage
de responsabilits pour le maintien de la scurit internationale
21
.
Dans cette perspective, le ministre de la Dfense,
Thomas de Maizire
22
, a fait valoir que les principes de 2000 relatifs
aux exportations darmement ne devaient pas empcher la livraison
darmes un pays tel que lArabie saoudite, compte tenu de sa
contribution la stabilit du Moyen-Orient.
Les dcisions relatives aux exportations darmement relvent
exclusivement de lexcutif. Linstruction des demandes dautorisation
dexportation est de la comptence du ministre de lconomie. Les
projets dexportation revtant une signification particulire en raison
du pays de destination, de la nature de lquipement concern ou du
volume de la transaction doivent cependant tre approuvs par le
Conseil de scurit fdral (Bundessicherheitsrat). Cette instance
runit sous la prsidence du chancelier le chef de la chancellerie
fdrale et les ministres des Affaires trangres, des Finances, de
lIntrieur, de la Justice, de la Dfense, de lEconomie et de la
coopration au Dveloppement.
Le Bundestag est inform des autorisations dexportation
accordes par un rapport annuel dtaill
23
qui rcapitule notamment,

21
Voir son discours du 9 septembre 2011 devant le Bergedorfer Gesprchskreis,
disponible sur : <www.bundeskanzlerin.de>.
22
Interview, Hamburger Abendblatt, 9 juillet 2011.
23
Le rapport relatif lanne 2013, mai 2014, disponible sur :
<www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/ruestungsexportbericht-
2013,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf>.
31
Ifri
pour chacun des pays tiers (hors OTAN, Union europenne ou
destinations assimiles), leur nom ainsi que la nature et la valeur des
livraisons. Ce rapport est examin par la commission de lconomie.
Il donne habituellement lieu au dpt par les groupes de lopposition
de motions tendant remettre en cause la politique du
gouvernement. Ces motions sont alors examines (et rejetes) par le
Bundestag lissue dun dbat en sance publique.
La question dun renforcement du contrle parlementaire sur
la politique darmement a t souleve au cours de la dernire
campagne pour les lections lgislatives. Le SPD a en particulier
avanc lide de la cration dune instance parlementaire charge
dexaminer, le cas chant avant leur approbation par le
gouvernement, les projets dexportation darmement.
Laccord de coalition conclu entre la CDU/CSU et le SPD na
cependant pas prvu de changement fondamental. Le paragraphe
concernant les autorisations dexportation est ainsi rdig :
Sagissant des dcisions relatives aux exportations
darmement dans les pays dsigns comme pays tiers,
les rigoureux principes politiques pour lexportation
darmes de guerre et autres biens darmement dcids
en 2000 lieront notre gouvernement. Le gouvernement
fdral informera sans retard le Bundestag des dcisions
finales dautorisation prises au sein du Conseil de
scurit fdral. Il reviendra au Bundestag de dterminer
linstance auprs de laquelle cette information sera
donne. Nous amliorerons en outre la transparence des
dcisions vis--vis du Parlement et de lopinion publique
en dposant dsormais le rapport annuel avant les
vacances dt de lanne suivant celle de rfrence et
en lui adjoignant un rapport intermdiaire.
La nouvelle coalition se propose donc dinformer le Bundestag
dans des dlais plus rapprochs. Il nest en revanche pas envisag
de lassocier la prise de dcision, dont les modalits resteront
secrtes. Laccord de coalition a t confirm par le Bundestag par
ladoption, le 8 mai 2014, dune motion conjointe des groupes
CDU/CSU et SPD
24
. Le gouvernement fdral devra prsent publier
chaque anne deux rapports sur les exportations darmement : le
rapport dtaill habituel sur les exportations de lanne coule, qui
devra tre prsent avant les vacances parlementaires dt et un
rapport supplmentaire lautomne sur les dveloppements du
premier semestre de lanne en cours. En outre le Bundestag devra
tre inform, par lintermdiaire de sa commission de lconomie et
de lnergie, sur les dcisions finales du Conseil de scurit fdral.
Cette information devra tre donne sous forme crite et porter sur la
nature des biens exports, leur nombre et le pays de destination.

24
Drucksache, 18/1334.
32
Ifri
Le rapport sur les exportations darmement pour 2013 fait tat
dune nette augmentation des commandes autorises dont le
montant global a atteint au cours de lanne sous revue
5,846 milliards deuros. Cette augmentation sexplique, selon le
rapport, par des commandes autorises dun montant lev
destination de lAlgrie, du Qatar, de lArabie Saoudite et de
lIndonsie. La politique dexportation darmement donne toujours lieu
de vives critiques dans la presse (ainsi le Spiegel dnonait-il dans
sa livraison du 3 fvrier 2014 un march en cours de ngociation
avec lArabie Saoudite pour la vente dun grand nombre de
patrouilleurs).
Le dispositif parlementaire de contrle des services de
renseignement
On voquera brivement le contrle parlementaire des services de
renseignement. Sauf lorsquelle porte sur la situation dun thtre o
sont engages des forces, cette activit relve en effet plus du
domaine de la politique de scurit que de celui de la dfense au
sens strict. Toutefois les pouvoirs de contrle du Bundestag en ce
domaine mritent dtre mentionns en raison de leur tendue, au
moins thorique, qui permet aux parlementaires dexercer une
influence sensible sur certaines questions intressant indirectement
la dfense (par exemple, comme indiqu ci-aprs, laide apporte par
les services de renseignement allemands aux forces amricaines
pendant la guerre dIrak ou les consquences des rvlations sur
lactivit de la NSA amricaine).
Le contrle parlementaire des services de renseignement,
institu ds 1956 sous le gouvernement du chancelier Adenauer a
t inscrit en 2009 dans la Loi fondamentale (article 45d). Ses
modalits sont prcises par la loi sur le contrle parlementaire de
lactivit de renseignement de la Fdration (Gesetz ber die
Parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Ttigkeit des
Bundes) du 7 dcembre 2011.
Les services de renseignement allemands sont le Service de
renseignement fdral (Bundesnachrichtendienst) ou BND pour le
renseignement extrieur, le Service de sret militaire (Militrischer
Abschirmdienst) ou MAD pour la protection des forces allemandes et
allies et lOffice de protection de la Constitution (Bundesamt fr
Verfassungsschutz) ou BfV pour le renseignement intrieur.
Lactivit de ces services est soumise au contrle dune
instance parlementaire dnomme organe de contrle
parlementaire (Parlamentarisches Kontrollgremium). Les membres
de cet organe sont lus par le Bundestag en son sein et la majorit
de ses membres au dbut de la lgislature. Le nombre des membres
de lorgane de contrle est dtermin par le Bundestag pour chaque
lgislature. Il est actuellement de 9 (4 membres pour la CDU/CSU, 3
pour le SPD et 1 pour chacun des groupes Verts et Die Linke). La
prsidence de lorgane de contrle est dtenue par alternance,
33
Ifri
chaque fois pour un mandat dune anne, par la majorit et par
lopposition. Au terme dune lgislature, les membres de lorgane de
contrle restent en fonction jusqu ce que le Bundestag ait lu un
nouvel organe de contrle.
Le gouvernement est tenu dinformer lorgane de contrle de
manire complte sur lactivit gnrale des services de
renseignement, leur budget et sur des faits dimportance
particulire (Vorgnge von besonderer Bedeutung). Il doit
galement informer sur dautres faits lorgane de contrle lorsquil le
demande. Lorgane de contrle a un pouvoir de vrification sur pices
et sur place. Il peut entendre les membres des services de
renseignement. Toutefois le gouvernement peut opposer un refus
motiv aux demandes de lorgane de contrle, en particulier
lorsquelles portent sur des questions au centre des responsabilits
propres de lexcutif (wenn der Kernbereich der exekutiven
Eigenverantwortung betroffen ist). Dans ce cas, lorgane de contrle
peut dsigner, la majorit des deux tiers, un expert pour mener une
enqute en son nom.
Sagissant du contrle des interceptions de scurit des
communications, il revient une instance indpendante dsigne par
lorgane de contrle.
Les travaux de lorgane de contrle sont secrets, sous rserve
du rapport quil publie au moins deux fois par lgislature, au milieu et
au terme de celle-ci. Lorgane de contrle peut galement dcider,
la majorit des deux tiers, de rendre publiques les conclusions de ses
travaux sur des faits particuliers.
Par ailleurs la commission du budget dispose en son sein dun
organe de confiance charg dexaminer les crdits spciaux des
services de renseignement. Cette instance jouit des mmes pouvoirs
que lorgane parlementaire de contrle.
Ce dispositif nest pas exclusif des pouvoirs de contrle de
droit commun du Bundestag qui peut en particulier crer des
commissions denqute sur des faits relevant de lactivit des
services de renseignement. Cest ainsi par exemple quen 2006
lopposition (groupes du FDP, de Die Linke et des Verts) a pu
provoquer la formation dune commission denqute la suite dun
rapport, quelle jugeait insatisfaisant, de lorgane de contrle sur la
coopration entre le BND et la CIA au cours de la guerre dIrak et lors
denlvements par les tats-Unis de personnes, notamment de
nationalit allemande, souponnes de menes terroristes. Comme il
a t indiqu plus haut, la Cour constitutionnelle a censur, dans un
arrt du 17 juin 2009, lattitude du gouvernement qui avait
globalement refus la commission denqute laccs diverses
informations. Cet arrt qui limite les conditions dans lesquelles le
gouvernement peut invoquer ses responsabilits propres et le bien de
ltat pour refuser la communication dinformations, devrait renforcer
les pouvoirs de contrle du Bundestag dans les matires couvertes
par le secret de la dfense.
34
Ifri
La premire commission denqute de la nouvelle lgislature a
t cre le 20 mars 2014 linitiative de lensemble des groupes
parlementaires mais sous une forte pression de lopposition. Sa
constitution a t motive par les rvlations dEdward Snowden sur
les activits en Allemagne de lagence amricaine de renseignement
NSA. La commission denqute est constitue de huit membres
titulaires (4 CDU/CSU, 2 SPD, 1 Die Linke, 1 Vert) et dun nombre
gal de supplants. La motion relative sa cration lui assigne pour
mission dexaminer non seulement les activits de la NSA mais aussi
celles des services de renseignements des pays des Five Eyes
(tats-Unis, Royaume-Uni, Canada, Australie et Nouvelle-Zlande).
Elle devra galement rechercher quelle a t ltendue de la
coopration de ces services avec ceux de la RFA. Elle devra tablir
dans quelle mesure des missions diplomatiques ou des installations
militaires trangres, notamment amricaines, ont profit de leur
localisation en Allemagne pour y mener des activits dinterception de
communications ou pour participer des oprations de drones arms
sur des thtres extrieurs. Elle devra enfin faire toute
recommandation pour protger la scurit et la confidentialit des
communications allemandes contre les intrusions trangres.
Les travaux de cette commission pourraient avoir un certain
impact sur les dbats transatlantiques en matire de dfense et de
scurit. Ils conduiront sans doute les Allemands renouveler leur
demande dun accord de non-espionnage avec les tats-Unis et
dautres allis. Il est relever que la commission vient de dcider
dentendre Edward Snowden, sans doute Moscou.
Comme dans les autres domaines de la politique de scurit,
le mcanisme allemand de contrle des activits de renseignement
vise concilier linformation du Parlement sur les dcisions politiques
les plus significatives avec la prservation de la libert daction de
lexcutif. Larrt du 17 juin 2009 de la Cour constitutionnelle a sans
doute, dans une certaine mesure, fait voluer cet quilibre entre les
droits du Bundestag et ceux du gouvernement en faveur du premier.

35
Ifri
Les implications pour la dfense
des spcificits du systme
politique allemand
Les attributions formelles du Parlement apparaissent, en matire de
dfense, plus larges en Allemagne quen France.
Ce nest toutefois pas sur ce point que les diffrences entre
les deux pays sont les plus sensibles. Comme il a t indiqu plus
haut, en Allemagne comme en France, la dfense est dabord du
ressort de lexcutif. La pratique des institutions allemandes est en
outre marque par la forte solidarit qui unit le gouvernement et sa
majorit parlementaire. Le rle du Bundestag consiste ds lors
ratifier les choix de lexcutif, ventuellement modifier certaines de
ses propositions la marge lorsquelles revtent une forme lgislative
mais surtout recueillir une information suffisante pour permettre un
dbat pertinent avec la participation de lopposition. Nanmoins,
lintrieur de ce cadre gnral qui diffre peu de la pratique franaise,
quatre particularits doivent tre soulignes : le rle des partis
politiques, les contraintes de la coalition gouvernementale, le rle
dinfluence des parlementaires de la majorit et des traditions
politiques et parlementaires parfois opposes celles de la France.
Une dmocratie o les partis politiques jouent
un rle essentiel
On rappellera ici quelques lments relatifs la place des partis dans
le systme politique allemand :
Le rle des partis dans la formation de la volont
politique du peuple est reconnu par larticle 21 de la Loi
fondamentale ds lors quils ne portent pas atteinte lordre
constitutionnel libral et dmocratique .
Environ la moiti des dputs allemands sont lus
dans le cadre de circonscriptions mais les autres le sont la
proportionnelle sur des listes de parti. Les dputs lus au
scrutin de liste doivent leur rle politique plus leur position au
sein de leur parti qu leur popularit auprs des lecteurs. Ils
disposent cependant en rgle gnrale dune autorit moins
grande que leurs collgues lus au scrutin de circonscription.
36
Ifri
Le gouvernement est issu des lections lgislatives et
doit pour tre constitu disposer du soutien dune majorit des
membres du Bundestag. Or aucun parti ne peut normalement
atteindre cette majorit en raison du mcanisme de
reprsentation proportionnelle qui prvaut pour la composition
politique du Bundestag (rserve faite de la non-reprsentation
des partis nayant pas obtenu 5 % des voix). Le gouvernement
est donc le produit dune coalition de partis qui doivent
sentendre sur un programme de coalition trs dtaill destin
rgir la politique du pays pour la dure de la lgislature (quatre
ans). Ce programme est dnomm contrat de coalition
(Koalitionsvertrag), ce qui souligne son caractre obligatoire
pour chacun des partis signataires. Une fois constitu, le
gouvernement prendra formellement ses dcisions la
majorit. En pratique cependant, le principal parti de la coalition
dispose de la majorit en son sein. Le chancelier, en tant que
dirigeant de ce parti majoritaire, peut donc y imposer ses vues.
Les partis politiques ont des effectifs nombreux (prs
de 473 000 pour le SPD, 470 000 pour la CDU et 150 000 en
Bavire - pour la CSU la fin de 2012). Ils disposent dune
organisation solide qui leur permet dexercer une influence
politique dterminante, non seulement lchelle nationale
mais aussi dans chacun des Lnder. Les grands partis sont
ainsi structurs en organisations locales, de districts (Kreise),
rgionales (au niveau du Land) et fdrales.
La dcision de la direction du SPD de soumettre au vote de
lensemble de ses membres le programme de gouvernement quil
vient de ngocier avec la CDU/CSU illustre la vigueur des partis dans
le systme politique allemand.
Cette forte position des partis contraste cependant avec leur
image peu favorable auprs des citoyens. Un sondage de 2009
25

tablissait seulement 23 % le pourcentage des Allemands qui
dclaraient avoir une grande ou trs grande confiance dans les
partis, alors que, pour le Bundestag, le pourcentage correspondant
tait de 48 %.
Cette situation pourrait favoriser terme une certaine
fragmentation de loffre politique, avec le risque constant dentre au
Bundestag de partis protestataires comme aujourdhui lAlternative
pour lAllemagne (parti conservateur hostile leuro). Nanmoins les
dernires lections lgislatives nationales ont confirm la trs forte
position des partis conservateurs (CDU et CSU en Bavire) et du
parti social-dmocrate SPD. Comme il a t indiqu plus haut, ces
partis dtiennent environ 80 % des siges au Bundestag.

25
Infratest dimap, mars 2009.
37
Ifri
Dans ce climat de relative dfiance lgard de la classe
politique, les partis sont enclins la prudence dans des domaines
tels que la dfense, qui suscitent souvent plus dinquitudes que
dintrt de la part du public. Il convient toutefois de relever que,
selon un sondage dopinion ralis en 2007 par lInstitut dtudes
sociales de la Bundeswehr, une majorit dAllemands (55 %) serait
en faveur dune participation allemande des oprations extrieures
sous lgide de lONU ou de lUnion europenne
26
. Selon ldition
2013 du sondage annuel du mme institut sur la perception par le
public des forces armes, une majorit plus nette encore aurait une
bonne image de la Bundeswehr (77 %) et de ses oprations
extrieures (71 %).
Les contraintes de la coalition
gouvernementale
Comme il a t indiqu plus haut, les gouvernements allemands ont
t jusqu prsent presque toujours constitus dune coalition
associant deux partis (ou mme trois, si lon considre la CSU
comme un parti distinct de la CDU)
27
. Cette pratique de la coalition se
combine avec une rpartition des tches au sein du gouvernement
qui laisse une large marge dapprciation et daction aux ministres, y
compris dans le domaine des affaires trangres et de la dfense, le
chancelier ayant en principe des fonctions de direction gnrale et de
coordination.
Il en rsulte un partage des comptences particulier
lAllemagne entre le chancelier et le ministre de la Dfense. En temps
de paix mais aussi en priode de crise internationale, le ministre de la
Dfense a autorit sur les forces armes. Dans le cadre des
orientations fixes par le chancelier et des dcisions du
gouvernement, il a donc un pouvoir de dcision sous sa propre
responsabilit dans les matires qui relvent de ses attributions
ministrielles, notamment limplantation et le dploiement des units
ou lacquisition de nouveaux systmes darmes. Les militaires et
fonctionnaires civils de la dfense sont placs sous son autorit.
Nanmoins les dcisions fondamentales sont prises par le chancelier
seul ou le gouvernement. La dcision dengager une opration
extrieure relve en particulier du gouvernement, le ministre de la
Dfense tant alors responsable de sa mise en uvre.
Pour ce qui est des traits et accords internationaux ayant des
incidences en matire de dfense, il revient au gouvernement (en

26
Bevlkerungsbefragung des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Bundeswehr,
2007.

27
Lorsque la CDU participe au pouvoir avec son allie bavaroise CSU, ces deux
partis peuvent, dans une certaine mesure tre considrs comme des forces
politiques distinctes.
38
Ifri
principe au ministre des Affaires trangres) de les ngocier et de les
soumettre au Bundestag, sils modifient des situations juridiques
relevant de la comptence lgislative.
Sil incombe au ministre de la Dfense dassurer au jour le
jour la gestion des questions de dfense, son action nen est pas
moins attentivement suivie par la chancellerie. Le Rglement du
gouvernement fdral prcise que les orientations de politique
intrieure et extrieure dtermines par le chancelier sont
obligatoires pour les ministres qui, en cas de doute, doivent lui
demander de trancher. Pour assurer le bon exercice de ses
attributions de direction gnrale de laction du gouvernement, le
chancelier est assist par une administration, la chancellerie fdrale
(Bundeskanzleramt) dont le chef a rang de ministre. Au sein de cette
administration une direction est comptente pour les questions de
politique extrieure, de scurit et de dveloppement. Des
diplomates et militaires dtachs des ministres des Affaires
trangres et de la Dfense y sont affects.
Traditionnellement la chancellerie fdrale intervient
davantage dans le domaine des affaires trangres que dans celui de
la dfense. Le ministre des Affaires trangres appartient en effet
gnralement un parti diffrent de celui du chancelier alors que le
ministre de la Dfense lui est en revanche habituellement proche.
Dans le domaine de la dfense, le poids de la chancellerie fdrale
se fait surtout sentir pour les grandes dcisions, notamment
dintervention extrieure et de dtermination du volume et des
priorits du budget.
Cette configuration peut tre observe dans lactuel
gouvernement de coalition entre la CDU/CSU et le SPD.
Le ministre de la Dfense a t confi Ursula von der
Leyen (CDU). Le ministre des Affaires trangres est dtenu par le
SPD (Frank-Walter Steinmeier). La chancelire est toutefois elle-
mme toujours trs prsente sur la scne internationale, o son
autorit est dailleurs considrable. Elle suit trs attentivement toutes
les dmarches de son ministre des Affaires trangres avec lappui
des services de la chancellerie. Cest lun des lieux significatifs de la
coopration-comptition entre les partis de la coalition.
Les alas de la vie politique nationale et internationale ne
manqueront pas, au cours de la prsente lgislature, de faire surgir
des questions ncessitant des arbitrages entre les partis de la
coalition, notamment dans le domaine de la scurit et de la dfense.
Le dbat aura dabord lieu au sein du gouvernement. Mais il pourra
aussi avoir des rpercussions au Bundestag. Il prendra alors la forme
de discussions entre reprsentants des groupes parlementaires de la
majorit. Les groupes de travail (Arbeitsgruppen) constitus par
les groupes parlementaires CDU/CSU et SPD pour les questions de
politique trangre et de dfense joueront en ce domaine un rle de
premier plan.
39
Ifri
Le pouvoir dinfluence des dputs
Il est courant, en Allemagne, de parler dimbrication (Verflechtung)
entre le gouvernement et le Bundestag. Contrairement aux rgles
constitutionnelles en vigueur en France, il ny a pas en Allemagne
dincompatibilit entre les fonctions parlementaires et ministrielles.
En pratique, la plupart des ministres (en particulier la chancelire)
sont galement membres du Bundestag. Dans lactuel cabinet
Merkel, seuls trois ministres ne dtiennent pas de mandat
parlementaire.
Si le chancelier dcide seul de la composition de son
gouvernement (formellement nomm par le prsident fdral), il doit
galement veiller ne pas brusquer sa majorit parlementaire. Pour
la nomination des ministres du parti minoritaire de la coalition, il doit
en outre tenir compte des vux de ce parti.
Les ministres sont assists de secrtaires dtat
parlementaires qui les reprsentent en permanence au Parlement.
Ces secrtaires dtat parlementaires doivent eux-mmes tre
membres du Bundestag, lexception de ceux placs auprs du
chancelier. Enfin, ministres et dputs, comme galement les
membres des gouvernements des Lnder, se ctoient
quotidiennement dans les instances dirigeantes de leurs partis
respectifs.
La situation de ce personnel politique se caractrise par
ailleurs, comme en France, par sa stabilit. Les dputs eux-mmes
sont frquemment rlus en raison du systme lectoral : de
nombreuses circonscriptions lisent rgulirement des dputs du
mme parti. Quant aux dputs lus au scrutin de liste, leur
candidature est souvent reconduite par leur parti. En consquence,
les membres du Bundestag peuvent se spcialiser dans un domaine
de laction publique (notamment la dfense ou les relations
internationales) et y acqurir une expertise qui leur permet de
soutenir la discussion avec les reprsentants de lexcutif. La prise
de dcision seffectue ainsi en Allemagne entre des personnalits qui
se connaissent bien, depuis longtemps et dont les fonctions alternent
dans le temps avec les changements de coalition.
Les membres du Bundestag spcialistes dune question
donne sigent dans les groupes de travail de leurs groupes
parlementaires. Les prsidents de ces groupes de travail sont
gnralement porte-parole ou chefs (Obleute) de leur groupe
parlementaire dans les commissions correspondantes
28
.

28
Les groupes politiques au sein des commissions ou autres organes parlementaires
sont dirigs par un chef (Obmann ou Obfrau) et reprsents lextrieur par un
porte-parole. Les deux fonctions peuvent se confondre.
40
Ifri
Les personnalits parlementaires influentes en matire de
dfense et de scurit sont mentionnes ci-aprs, avec quelques
indications succinctes sur leurs orientations politiques.
Le groupe CDU/CSU dispose de deux groupes de travail
respectivement chargs des affaires extrieures et de la dfense. Le
groupe de travail en charge des affaires extrieures est prsid par
Philipp Mifelder, lu dune circonscription de la Ruhr et membre du
Bundestag depuis 2005. Philipp Mifelder (n en 1979) est membre
de la commission des affaires trangres et porte-parole du groupe
CDU/CSU en son sein. Ses orientations sont clairement favorables
au renforcement du lien transatlantique. Il est lauteur dun
document de position (Positionspapier) intitul Pour un
partenariat transatlantique plus troit . Il plaide nanmoins pour une
prise en compte adquate des intrts allemands, notamment au
Moyen-Orient. Il a dans ce contexte exprim un point de vue critique
sur la politique des monarchies du Golfe quil a qualifies de
partenaires difficiles
29
.
Quant au groupe de travail en charge de la dfense, il est
prsid par Henning Otte. Ce dernier (n en 1968) est lu dune
circonscription de Basse-Saxe depuis 2005. Il est membre de la
commission de la dfense et porte-parole du groupe CDU/CSU en
son sein. Il sest dclar favorable un soutien militaire allemand
lintervention franaise au Mali. Il a soulign ce propos le devoir
de lAllemagne dtre solidairement aux cts de ses allis .
Parmi les autres parlementaires de la CDU/CSU qui exercent
une influence significative en matire de dfense dans lactuelle
lgislature, il faut mentionner Roderich Kiesewetter. Ce dernier (n en
1963), ancien colonel de la Bundeswehr, est lu dune circonscription
du Wurtemberg depuis 2009. Il est chef du groupe CDU/CSU
(Obmann) au sein de la commission des affaires trangres du
Bundestag. Il a exprim son attachement la conception allemande
de scurit intgre selon laquelle les moyens militaires doivent tre
considrs comme lun des instruments dune dmarche globale de
rglement des crises forte composante civile. Comme indiqu plus
haut, il sest dclar favorable un assouplissement de la procdure
dapprobation parlementaire des oprations extrieures pour
permettre un emploi plus facile des units intgres dans un dispositif
multinational. Roderich Kiesewetter plaide galement pour
lactualisation de la doctrine stratgique allemande, eu gard aux
nouveaux dfis rencontrs en Ukraine, en Syrie et depuis des
dcennies en Afrique
30
. Le nom dIngo Gdechens, chef du groupe
CDU/CSU (Obmann) au sein de la commission de la dfense du

29
Intervention sur la reconduction de lautorisation de la participation allemande la
Mission multidimensionnelle intgre des Nations unies pour la stabilisation au Mali
(MINUSMA), Bundestag, sance du 6 juin 2014.
30
Intervention sur la reconduction de lautorisation de la participation allemande
lopration Atalanta, Bundestag, sance du 22 mai 2014.
41
Ifri
Bundestag doit galement tre cit. Ingo Gdechens (n en 1960) est
officier de marine. Il sest notamment flicit de la participation de la
marine allemande lopration Atalanta.
Henning Otte et Roderich Kiesewetter ont particip au groupe
de travail constitu entre la CDU, la CSU et le SPD pour ngocier
laccord de gouvernement de la future coalition dans le domaine de la
politique extrieure, de dfense et de coopration au dveloppement.
Un troisime parlementaire, qui faisait galement partie de ce groupe
de travail, doit tre mentionn : il sagit dAndreas Schockenhoff (n
en 1957) lu dune circonscription du Wurtemberg depuis 1990.
Andreas Schockenhoff est vice-prsident du groupe CDU/CSU pour
les questions de politique extrieure, de scurit et de dfense. Il
prside le groupe damiti parlementaire Allemagne-France depuis
1994 et est donc trs inform sur les relations franco-allemandes.
Du ct du groupe SPD, il existe galement deux groupes de
travail parlementaires chargs respectivement de la politique
trangre et de la politique de scurit et de dfense.
Le groupe de travail en charge de la politique trangre est
prsid par Niels Annen (n en 1973). Niels Annen est lu dune
circonscription de Hambourg, membre du Bundestag depuis 2002. Il
est porte-parole du groupe SPD pour la politique trangre et chef de
ce groupe au sein de la commission des affaires trangres du
Bundestag. Il insiste particulirement sur la ncessit de dgager une
issue politique aux crises. Sagissant de la Syrie, il a mis en garde
contre tout soutien de fait aux groupes islamistes et plaid pour une
stratgie visant briser la logique militaire
31
.
Quant au groupe de travail en charge de la politique de
scurit et de dfense, il est prsid par Rainer Arnold (n en 1950),
porte-parole des questions de dfense du groupe parlementaire du
SPD depuis 2002 et chef du groupe SPD au sein de la commission
de la dfense du Bundestag. Rainer Arnold est lu dune
circonscription du Wurtemberg, lu au Bundestag pour la premire
fois en 2005 puis en 2013. Il sest prononc en faveur des
interventions extrieures de la Bundeswehr sur la base de trois
critres appliquer en fonction des situations concrtes : la
responsabilit thique ; les intrts nationaux allemands et la
ncessit pour lAllemagne dexercer une influence proportionnelle
son poids en Europe. Il a exprim de fortes rserves lgard de tout
changement des rgles actuelles dautorisation parlementaire des
oprations extrieures et sest en particulier prononc contre la
dlgation de certaines tches dautorisation ou de contrle de ces
oprations un organe parlementaire spcialis.
Rolf Mtzenich (n en 1959) est galement influent en matire
de politique de scurit. Il est actuellement vice-prsident du groupe

31
Intervention sur deux motions, lune des groupes CDU/CSU et SPD et lautre du
groupe des Verts relatives aux rfugis syriens, Bundestag, sance du 8 mai 2014.
42
Ifri
SPD pour les questions de politique trangre, dfense et droits de
lhomme. Rolf Mtzenich est lu dune circonscription de Cologne,
membre du Bundestag depuis 2002. Il se dclare favorable une
stratgie de scurit donnant la priorit la prvention civile des
crises, reconnaissant la responsabilit primordiale de lONU pour le
maintien de la paix et intgrant des objectifs de dsarmement. Il a
mis des rserves lgard du concept de scurit intgre du
gouvernement CDU/CSU FDP, considrant quil faisait une trop
grande place lemploi de la force militaire. Il considre que laffaire
de la NSA a durablement dgrad les relations amricano-
allemandes
32
.
Rainer Arnold et Rolf Mtzenich ont fait partie du groupe de
travail charg de ngocier laccord de gouvernement CDU/CSU
SPD dans le domaine de la politique extrieure, de dfense et de
coopration au dveloppement. Il convient galement de mentionner,
parmi les spcialistes des questions de scurit et de dfense au
SPD, Gernot Erler (n en 1944). Gernot Erler est lu de Fribourg en
Brisgau (Bade), membre du Bundestag depuis 1987. Il montre un
intrt particulier pour les relations germano-russes et sinquite des
tensions actuelles entre lUnion europenne et la Russie. Il est depuis
janvier 2014, coordinateur pour la coopration entre les socits
civiles de Russie, dAsie centrale et des pays du partenariat oriental
de lUnion europenne. propos de la crise ukrainienne, il a pris des
positions modres : il sest prononc pour une poursuite des
conversations avec la Russie tout en demandant celle-ci quelle
sengage ne procder aucune autre annexion
33
.
Des traditions politiques et parlementaires
parfois opposes celles de la France
Les divergences de traditions politiques entre la France et
lAllemagne peuvent constituer des obstacles lorganisation dun
dialogue stratgique fructueux entre les deux pays dans une
dimension parlementaire. Deux de ces divergences, de nature
diffrente, sont prsentes ci-dessous :
En premier lieu, loption du recours la force lextrieur ne
sest ouverte lAllemagne quaprs son retour lunit et une
pleine souverainet. Elle est donc relativement rcente. La nouveaut
de cette situation explique largement les hsitations allemandes
lorsquil sagit de participer une opration extrieure. La prudence
de la chancelire en ce domaine semble tre partage par une
grande partie de la classe politique. Lorsquune opration extrieure

32
Intervention sur les rsultats de la rencontre entre le prsident Barack Obama et la
chancelire Angela Merkel, Bundestag, sance du 8 mai 2014.
33
Interview, Deutschlandfunk, 2 juin 2014.
43
Ifri
est examine au Bundestag, les intervenants ont gnralement soin
den souligner et den prciser les limites.
En tout tat de cause, lAllemagne nenvisage les oprations
extrieures que dans un cadre institutionnel multilatral (ONU, OTAN
ou Union europenne). Mais un consensus semble prsent stre
tabli parmi les parlementaires allemands, du moins la CDU/CSU et
au SPD, sur la ncessit pour lAllemagne de participer des
missions de maintien ou mme de rtablissement de la paix si elle
veut exercer une influence diplomatique correspondant sa place en
Europe. Il semble donc que lAllemagne ne conoive plus seulement
son rle comme celui dune puissance civile (Zivilmacht) mais
entende aussi se considrer comme une puissance de paix
(Friedensmacht), capable de contribuer militairement la scurit
internationale.
Le ministre des Affaires trangres de la prcdente coalition,
Guido Westerwelle, membre du FDP, a certes soulign quil adhrait
une culture de la retenue militaire (Kultur der militrischen
Zurckhaltung) mais formul cette conviction dans des termes qui
nexcluaient pas loption de lintervention extrieure : elle signifiait
seulement, selon lui que le recours la force nest pas un moyen
normal de la politique
34
. Il convient dailleurs de relever que la
prudence manifeste par Guido Westerwelle en matire
dintervention militaire et en particulier son refus de tout engagement
lors de la crise libyenne ont fait lobjet de vives critiques au sein de la
CDU.
Ce contexte explique quavant de soumettre une opration
extrieure lapprobation du Bundestag, le gouvernement cherche
au pralable sonder les ractions des groupes politiques de sa
majorit. De manire plus gnrale, il consulte la prsidence de tous
les groupes, les prsidents des commissions des affaires trangres
et de la dfense et les chefs des groupes au sein de ces groupes. Il
peut, si ncessaire, adapter la marge la mission pour viter de se
heurter de trop vives rticences de la part des parlementaires. Il
nen reste pas moins que le gouvernement peut aussi choisir de
forcer la main de sa majorit. Le chancelier Schrder la fait en
posant la question de confiance sur une opration en Afghanistan le
16 novembre 2001. Ctait la premire (et jusqu prsent la seule)
fois quun chancelier mettait en jeu la survie de son gouvernement
sur une question politique concrte. Mais mme alors, la majorit
parlementaire a pu obtenir que lAllemagne assortisse son
engagement de rserves (caveats) pour viter un ventuel
entranement dans des oprations que le gouvernement fdral
napprouverait pas.
Une deuxime divergence entre la France et lAllemagne tient
davantage aux traditions parlementaires. Elle concerne larticulation

34
Interview, Spiegel, 18 mai 2013.
44
Ifri
du dbat parlementaire et de la prise de dcision par lexcutif. La
conception franaise de la sparation des pouvoirs conduit les
commissions parlementaires conduire leurs dbats largement en
dehors de la prsence de lexcutif sauf dans le cadre dauditions
formelles sur un thme donn. Les commissions du Parlement
franais et leurs rapporteurs conduisent ainsi leurs travaux
prparatoires de manire largement indpendante. Cest la sance
publique qui est le lieu privilgi du dialogue avec le gouvernement.
Les parlementaires allemands sont en revanche habitus dbattre
des questions de dfense avec la participation directe de
reprsentants du gouvernement ds le stade des travaux en
commission. Linstitution du secrtaire dtat parlementaire dcoule
de cette pratique inhrente la vie parlementaire allemande. En
matire de dfense, il est ainsi possible aux membres du Bundestag
dentretenir un dialogue constant avec les responsables des forces
armes et de ladministration de la dfense. La prsence du chef
dtat-major des armes ou de son reprsentant lors des sances de
la commission de la dfense du Bundestag tmoigne de la frquence
et de lintensit des changes de vues entre parlementaires et
responsables militaires.

45
Ifri
Conclusion : des dbats
parlementaires qui refltent un
certain inachvement du dbat
stratgique allemand
En conclusion de cet examen de la dimension parlementaire de la
politique de dfense allemande, il convient de souligner un de ses
enjeux principaux : en organisant de frquents dbats sur les grandes
questions de dfense, le Bundestag joue un rle essentiel dans
llaboration dune culture stratgique allemande correspondant la
nouvelle situation du pays aprs son retour lunit. Ce rle est
dautant plus grand que la presse allemande rend assez fidlement
compte des dbats parlementaires sur les questions politiques
majeures, malgr leur caractre souvent convenu, la majorit
nexprimant habituellement pas de critiques publiques lgard du
gouvernement.
Nanmoins la lecture des dbats parlementaires allemands
sur les questions stratgiques reste encore dcevante. Il semble en
effet quen sengageant dans une politique de dfense qui, dans les
faits, est prsent essentiellement tourne vers les interventions
extrieures, lAllemagne na pas vritablement cherch en
approfondir les finalits, les consquences et les difficults.
Les partis CDU, CSU et SPD considrent prsent quil est
des circonstances o lAllemagne peut tre appele et mme
contrainte de faire usage de la force lextrieur de ses frontires
pour assurer sa scurit. Frank-Walter Steinmeier, actuel ministre
des Affaires trangres (SPD), a formul dans les termes suivants
cette responsabilit nouvelle de lAllemagne.
Quelle que soit sa justesse, notre politique de retenue
militaire ne doit pas tre comprise tort comme une
philosophie de non-intervention (Heraushaltens).
LAllemagne est trop grande pour se contenter de
commenter la politique mondiale. Il sagit de mener une
politique trangre active. On attend de nous bon droit
46
Ifri
que nous intervenions et que nous nous engagions, ds
que possible, dans le traitement des conflits
35
.
Pour sa part, Ursula von der Leyen, ministre CDU de la
Dfense, a dfini de manire plutt restrictive et prudente les
modalits des oprations extrieures allemandes. Elle a ainsi
rcemment dclar :
LAllemagne est un partenaire fiable au sein de lOTAN
et de lUnion europenne. Nous assumons notre
responsabilit internationale et offrons dans les
engagements extrieurs prcisment ce que nous
savons bien faire : par exemple les vacuations
mdicales ou les soins intensifs bord davions
mdicaliss ou encore les tches logistiques complexes.
Ce nest quen prenant position que nous pourrons
participer la dfinition des conditions et des buts des
oprations extrieures. Nos partenaires allis attendent
dune dmocratie conomiquement forte comme
lAllemagne quelle apporte aussi sa contribution la
matrise des crises
36
.
Il est par ailleurs frappant de constater quel point au sein du
Bundestag (comme au ministre allemand de la Dfense) la rupture
avec certaines habitudes intellectuelles du temps de la guerre froide
est difficile. Ainsi les parlementaires allemands expriment-ils une
prfrence de principe pour linsertion de leurs forces dans les
dispositifs militaires intgrs de lOTAN ou ventuellement de lUnion
europenne sans prendre pleinement en considration les risques ou
les contraintes qui peuvent en rsulter, notamment en ce qui
concerne lautomaticit des engagements ou lamoindrissement de
lautonomie stratgique. Ils paraissent mal laise avec la
constatation, pourtant rappele par la Cour constitutionnelle, que le
choix de lancer une opration extrieure relve de faon minente de
la souverainet nationale, ce qui justifie dailleurs, dans le contexte
constitutionnel allemand, la ncessit dune approbation pralable du
Bundestag. Lorsquils veulent dfendre une interprtation stricte de
cette rserve dexamen parlementaire, ils prfrent la justifier en
faisant du Bundestag le garant naturel de la culture de retenue
allemande en matire militaire.
Le dbat allemand sur lassouplissement de la rserve
parlementaire dexamen des oprations extrieures a ainsi deux
dimensions : une volont relle de montrer que les allis de
lAllemagne peuvent compter sur elle (dans certaines limites
budgtaires et militaires) lorsquil sagit de recourir la force arme
mais aussi une certaine difficult assumer lide que lemploi de la
Bundeswehr relve dun choix national souverain. En ce domaine la

35
Interview, Sddeutsche Zeitung, 30 janvier 2014, disponible sur :
<www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/Presse/Interviews/2014/140130-
BM_SZ.html>.
36
Interview, Bild, 7 avril 2014, disponible sur : <http://tinyurl.com/lk73mdk>.
47
Ifri
chancelire ne souhaite pas de controverses dans un domaine
quelle ne semble pas juger prioritaire dans le contexte international
prsent et parat cultiver lambigut. Elle rappelle ainsi rgulirement
que le lien transatlantique est la base de la politique de scurit
allemande tout en affirmant que lUnion europenne doit aussi, ct
de lOTAN, dvelopper des capacits propres dans le domaine de la
dfense et donc, implicitement, acqurir davantage dautonomie
stratgique. Dans le mme temps, elle reste attache la libert de
dcision de lAllemagne en matire dengagements militaires
extrieurs, comme la montr sa gestion de la crise libyenne dont on
ne saurait attribuer toute la responsabilit son seul ministre des
Affaires trangres dalors.
Il semble que lAllemagne ait toujours besoin dun dbat
stratgique plus approfondi pour clarifier ses options stratgiques. Le
dernier Livre blanc de la Bundeswehr est ancien (2006). Il a t tabli
avant la suspension de la conscription par lAllemagne. Depuis, le
ministre de la Dfense allemand a rgulirement publi des
orientations de politique de dfense (verteidigungspolitische
Richtlinien). Les dernires orientations datent de 2011 mais ce
document, qui nassocie pas les autres ministres concerns, est
gnralement considr comme insuffisant. Un dbat plus large est
souvent demand, au sein de la CDU/CSU mais aussi du SPD o
certaines conceptions stratgiques de la prcdente coalition, comme
lide de scurit intgre, sont critiques.
Une volution doit cependant tre mentionne dans un
domaine particulier : le gouvernement fdral a adopt le 21 mai
2014 des lignes directrices de politique africaine . Dans ce
document, lAllemagne nexclut pas une participation des
capacits clefs pour la conduite doprations de paix
europennes et internationales. Les experts allemands favorables
un dbat sur les grandes orientations stratgiques de lAllemagne
proposent parfois galement une actualisation de la stratgie
europenne de scurit de 2003. La crise de confiance atlantique
ouverte par les rvlations sur les activits de la NSA cre par
ailleurs un contexte favorable au renouvellement de la rflexion sur
les conditions de lautonomie stratgique de lEurope, notamment en
matire de renseignement. Il en va de mme de la politique
amricaine de rquilibrage des priorits stratgiques des Etats-
Unis vers le Pacifique.
La crise ukrainienne apporte un dernier lment dincertitude :
de nombreux Allemands considrent quelle appelle un dbat sur la
relation stratgique entretenir avec la Russie mais beaucoup
dentre eux sont galement conscients que cette crise soulve des
questions dune autre nature que celles du temps de la guerre froide.
Le retour aux dispositifs anciens de dfense, supposer quil soit
possible, ne saurait constituer une rponse adapte.
Sur tous ces points, les dbats parlementaires seront
essentiels pour poser les bases dune doctrine allemande de scurit
48
Ifri
rpondant de manire plus exacte et actuelle aux dfis prsents de la
scurit europenne.

49
Ifri
Notes du Cerfa
Publie depuis 2003 un rythme mensuel, cette collection est
consacre lanalyse de lvolution politique, conomique et sociale
de lAllemagne contemporaine : politique trangre, politique
intrieure, politique conomique et questions de socit. Les Notes
du Cerfa sont des textes concis, caractre scientifique et de
nature policy oriented. linstar des Visions franco-allemandes ,
les Notes du Cerfa sont accessibles sur le site Internet du Cerfa,
o elles peuvent tre consultes et tlcharges gratuitement.
Dernires publications du Cerfa
Camilla Bausch, Matthias Duwe et Benjamin Grlach, La
Politique climatique et nergtique du gouvernement fdral
allemand. Contribution au dialogue franco-allemand, Note du
Cerfa , n 114, juillet 2014.
Elise Julien, Asymtrie des mmoires. Regard franco-
allemand sur la Premire guerre mondiale, Vision franco-
allemande , n 24, juillet 2014.
Claudia Major et Christian Mlling, La Politique de dfense
allemande en 2014 et au-del : un changement est-il possible ?,
Note du Cerfa , n 113, juin 2014.
Ren Lasserre, La Formation professionnelle en Allemagne.
Dynamiques socio-conomiques et capacits dadaptation dun
systme, Note du Cerfa , n 112, mai 2014.
Christoph Partsch, Les Relations germano-algriennes. Une
relance par la coopration nergtique ?, Note du Cerfa , n 111,
avril 2014.

50
Ifri
Le Cerfa
Le Comit dtudes des relations franco-allemandes (Cerfa) a t
cr en 1954 par un accord gouvernemental entre la Rpublique
fdrale dAllemagne et la France. Le Cerfa bnficie dun
financement paritaire assur par le ministre des Affaires trangres
et europennes et lAuswrtiges Amt ; son conseil de direction est
constitu dun nombre gal de personnalits franaises et
allemandes.
Le Cerfa a pour mission danalyser les principes, les
conditions et ltat des relations franco-allemandes sur le plan
politique, conomique et international ; de mettre en lumire les
questions et les problmes concrets que posent ces relations
lchelle gouvernementale ; de trouver et de prsenter des
propositions et des suggestions pratiques pour approfondir et
harmoniser les relations entre les deux pays. Cette mission se traduit
par lorganisation rgulire de rencontres et de sminaires runissant
hauts fonctionnaires, experts et journalistes, ainsi que par des
travaux de recherche mens dans des domaines dintrt commun.
Hans Stark assure le secrtariat gnral du Cerfa depuis
1991. Yann-Sven Rittelmeyer est chercheur au Cerfa et responsable
de la publication des Notes du Cerfa et des Visions franco-
allemandes . Nele Wissmann est charge de mission dans le cadre
du projet Dialogue davenir . Lea Metke est charge de projets au
sein du Cerfa.

"La Dimension Parlementaire de La Politique de Défense Allemande" Par Michel Drain

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