Lucha Contra El Narcotrafico PDF

LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO EN EL PER:
UNA ESTRATEGIA PARA EL GOBIERNO 2011-2016

LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO EN EL PER:
UNA ESTRATEGIA PARA EL GOBIERNO 2011-2016
Primera edicin. Agosto de 2011
Instituto de Estudios Internacionales (IDEI)
Pontificia Universidad Catlica del Per
Plaza Francia 1164. Lima 1 Per
Telf: (51-1) 626-6170
Fax: (51-1) 626-6176
Diseo de cartula:
Eduardo Aguirre
Impreso en:
EQUIS EQUIS S.A.
Jr. Inca 130. Lima 34 Per
Derechos reservados, prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o
parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Per
Registro N 2011-10998
ISBN N 978-9972-671-07-4
Impreso en el Per Printed in Per
ndice
Introduccin................................................................................................................. 9
1. El contexto internacional .................................................................................... 11
1.1. Amenaza a la seguridad............................................................................... 11
1.2. Instrumentos y mecanismos internacionales ........................................... 12
1.3. Las tendencias globales .............................................................................. 13
1.4. El nuevo escenario regional y su impacto en el Per .................................. 14
2. Marco institucional ............................................................................................. 18
2.1. Anlisis situacional ..................................................................................... 18
2.2. Diagnstico ................................................................................................. 18
2.3. Lecciones aprendidas .................................................................................. 21
2.4. Metas, acciones y presupuesto..................................................................... 22
2.4.1. Meta: Rediseo institucional ......................................................... 22
2.4.2. Meta: Control del mercado legal de coca ENACO .................... 23
2.4.3. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Ministerio Pblico...... 24
2.4.4. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Poder Judicial ............ 24
3. Prevencin ............................................................................................................ 27
3.2. Diagnstico ................................................................................................. 30
4. Reduccin de los cultivos ilcitos ......................................................................... 48
4.2. Diagnstico ................................................................................................. 51
5. Interdiccin........................................................................................................... 62
5.1.1. Decomiso de insumos qumicos .................................................... 62
5.1.2. Decomiso de drogas....................................................................... 64
5.1.3. Lavado de activos .......................................................................... 66
5.1.4. Otras labores de interdiccin ......................................................... 67
5.2. Diagnstico ................................................................................................. 70
5.2.1. Decomisos de insumos qumicos................................................... 70
5.2.2. Decomisos de drogas .................................................................... 71
5.2.4. Otras labores de interdiccin ........................................................ 74
5.3. Lecciones aprendidas................................................................................... 75
6. Desarrollo alternativo ........................................................................................ 85
6.1. Anlisis situacional ................................................................................... 85
6.2. Diagnstico ............................................................................................... 92
6.3. Lecciones aprendidas ................................................................................ 96
6.4. Metas, acciones y presupuesto................................................................... 97
7. Cooperacin internacional................................................................................. 105
7.2. Diagnstico ............................................................................................... 107
8. Presupuesto nacional ......................................................................................... 110
8.2. Diagnstico ............................................................................................... 121
8.4. Propuesta presupuestal ENLCD 2012-2016.............................................. 124
Conclusin...................................................................................................................129
Bibliografa..................................................................................................................131
Introduccin
En los ltimos aos, el Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, ha venido contribuyendo de manera importante a la
lucha contra el trfico ilcito de drogas en nuestro pas, a travs de diversas accio-
nes, entre ellas, la elaboracin de diversas publicaciones, que no solo han llenado
un espacio vaco en la literatura nacional sino que fundamentalmente han orientado
positivamente a las autoridades, lderes de opinin y pblico en general, en torno a
los efectos nefastos de este fenmeno delictivo para la economa, la democracia,
los derechos humanos, el medio ambiente, la salud y la seguridad del pas, pero
tambin en torno a los componentes que deben orientar la lucha contra este flagelo.
En este sentido, el IDEI considera de la mayor importancia brindar en esta oportu-
nidad, una nueva publicacin, pero esta vez orientada a proponer los lineamientos
de una estrategia nacional de lucha contra este crimen. Se trata de una propuesta de
accin concreta y con sustento tcnico para los prximos cinco aos, que tiene co-
mo objetivo bsico, reducir a la mnima expresin la presencia del narcotrfico en
el Per.

La oportunidad para la aparicin de esta publicacin tiene por lo dems diversos
sustentos. El primero, la situacin interna de nuestro pas, con un crecimiento sos-
tenido del narcotrfico, de los cultivos de coca ilcita y de la cocana en los ltimos
diez aos, a lo que debe sumarse los elementos de violencia subversiva y de sica-
riato, que hacen an ms complejo el panorama nacional. El segundo, tiene que ver
con la situacin internacional, concretamente, con la presencia de diversos factores
que vienen impactando negativamente en la lucha antidrogas en el Per. Nos refe-
rimos por ejemplo al desplazamiento progresivo del centro principal de produccin
de drogas de Colombia al Per (efecto globo), producto del xito alcanzado por el
primero de estos pases en su poltica antinarcticos; la gran demanda de cocana
en pases vecinos como Brasil que alienta la produccin nacional; la presencia de
carteles mexicanos en nuestro pas que incrementan el poder econmico de estos
grupos mafiosos, incluyendo sus posibilidades de corrupcin; el debilitamiento de
la lucha antidrogas en Bolivia, con evidente impacto negativo en nuestro pas; entre
otros. Todo lo cual nos coloca en un punto crtico, esto es, en la imperiosa necesi-
dad de revertir de inmediato las tendencias de crecimiento del narcotrfico en nues-
tro pas, sino queremos en muy corto plazo caer en situaciones inmanejables, como
ocurri con Colombia hasta hace pocos aos y viene ocurriendo actualmente con
Mxico.
La publicacin, entonces, es una propuesta de accin para el prximo gobierno,
que consta de dos partes. La primera, es un diagnostico de la aplicacin de la Estra-
tegia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Aqu se analiza cada uno de
los componentes de la estrategia (institucional, prevencin, interdiccin, erradica-
cin y programas de desarrollo alternativo), si las metas planteadas en cada uno de
ellos han sido o no cumplidas, las razones que explican los buenos o malos resulta-
dos, as como las experiencias obtenidas a nivel nacional y regional. La segunda
parte, es ms bien propositiva. As, se formulan las metas que debera trazarse el
gobierno entrante en cada uno de los componentes de la estrategia, las diversas ac-
ciones a ser implementadas para alcanzarlas y el presupuesto necesario para ello.
Se trata de propuestas tcnicas concretas, que se sustentan en nuestros trabajos an-
teriores as como en la experiencia nacional sobre la materia.
Este gran esfuerzo institucional no hubiera podido concretarse de no haber sido por
el valioso apoyo de la Embajada del Reino Unido en el Per y, en particular del
embajador James Dauris, quien desde un principio respald esta iniciativa. Asi-
mismo, cabe destacar la importante contribucin de las investigadoras Mara Mn-
dez con los captulos de contexto internacional y prevencin as como de Carmen
Navarro, en la elaboracin de los presupuestos, componentes que sin duda han en-
riquecido este trabajo.

Finalmente, esperamos que esta publicacin sirva no solo para el debate acadmico
y tcnico, serio y alturado, de una materia tan compleja y difcil para nuestra segu-
ridad y desarrollo futuro, sino tambin para impulsar a nuestras nuevas autoridades
a asumir la responsabilidad de combatir el narcotrfico con la seriedad, compromi-
so y eficiencia que el momento demanda, buscando liberar a nuestro pas de la ms
importante amenaza a su seguridad.
Lima, 28 de julio de 2011
Los Autores
Lucha Contra el Narcotrfico en el Per: Una Agenda para el Prximo Gobierno 11
1. EL CONTEXTO INTERNACIONAL
1
El narcotrfico es un fenmeno delictivo complejo de escala global. Si bien pode-
mos sentir su impacto cotidiano en el mbito local y, de manera muy prxima, en
los hogares y en las calles, su estructura delictiva de funcionamiento es internacio-
nal. Por ello, las polticas nacionales para combatirlo deben tener muy en cuenta la
dimensin transnacional del narcotrfico, el contexto global en el que se desen-
vuelve, sus redes de expansin, as como las herramientas que provee el sistema ju-
rdico internacional para combatirlo.
1.1. Amenaza a la seguridad
El narcotrfico (o trfico ilcito de drogas) es percibido por la comunidad interna-
cional como una seria amenaza a la seguridad. Existen, tal como sealan Novak y
Namihas,
2
mltiples causas para tal percepcin. Algunas de ellas tienen que ver
con la salud pblica (afecta gravemente la salud de las personas), con la seguridad
ciudadana (incrementa la violencia delincuencial), as como con la generacin de
una cultura de trasgresin de la ley, y el incremento de fenmenos como el comer-
cio y la explotacin sexual (especialmente de mujeres y nios). Es decir, esta ilcita
actividad entraa situaciones de riesgo para la integridad y el bienestar de los ciu-
dadanos, las familias y la sociedad.
El narcotrfico acta, igualmente, como una fuerza desestabilizadora pues atenta
contra la soberana, la democracia y el estado de derecho en los pases en donde
opera, adems de violentar los derechos humanos elementales del ser humano.
3
Los
efectos sobre la economa son tambin negativos pues genera inestabilidad, limita
el crecimiento y ahuyenta las inversiones lcitas.
4
Sus efectos son igualmente per-
versos en el medioambiente pues incrementa la deforestacin, la erosin y la deser-
tificacin de los suelos, la contaminacin de las aguas y la prdida de la biodiversi-
dad biolgica.
5

El trfico ilcito de drogas est, por lo general, vinculado a otras actividades delic-
tivas como el terrorismo, el trfico de armas, la trata de personas, la corrupcin y el
blanqueo de dinero, lo cual convierte a esta actividad en una amenaza especial-

1
Esta parte ha sido elaborada por la investigadora Mara Mndez Gastelumendi.
2
NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS. Amenazas Globales a la Seguridad: El Narcotrfico. Lima:
IDEI, 2005, pp.16-31 Vase tambin: NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA. El Trfico Ilcito de Drogas
en el Per: Una Aproximacin Internacional. En: IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima:
Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2009, p. 13.
3
MNDEZ, Mara. Serie Amenazas a la Seguridad: El narcotrfico. Documento 11. Drogas, Pobreza y
Derechos Humanos: El Impacto Social del Narcotrfico. Lima: Instituto de Estudios Internacionales
(IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per, 2010, p. 33.
4
NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA. Ob. cit., p. 23.
5
Ibd., pp. 24-25.
12 El Contexto Internacional
mente grave y compleja.
6
El Informe Mundial sobre Drogas 2010 de la UNODC
destaca cmo el poder del narcotrfico socava la seguridad de los Estados. Preci-
samente, la amenaza que este fenmeno entraa para la seguridad ha sido uno de
los temas tratados recurrentemente por los programas del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas.
7

1.2. Instrumentos y mecanismos internacionales
Para protegerse de la amenaza del narcotrfico, la comunidad internacional pro-
mueve la cooperacin entre los Estados mediante tratados internacionales, instru-
mentos que, una vez suscritos, tienen fuerza de ley.
En el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas, los instrumentos existen-
tes, suscritos por el Per, son:
a) La Convencin nica de 1961 sobre estupefacientes, enmendada por el Pro-
tocolo de 1972.
b) El Convenio sobre Sustancias Psicotrpicas de 1971.
c) La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefa-
cientes y Sustancias Psicotrpicas de 1988.
d) La Convencin Internacional para la represin del financiamiento del terro-
rismo.
e) La Convencin de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada
transnacional (Convencin de Palermo, 2000).
f) La Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin (Mrida, 2003).
En cuanto a los mecanismos, la comunidad internacional cuenta con:
a) La Comisin de Estupefacientes
b) La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (JIFE)
c) La Oficina Internacional contra las Drogas y el Delito (UNODC)
En el marco de la Organizacin de Estados Americanos, se cuenta con la Comisin
Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD), en tanto en el mar-
co de la Comunidad Andina existe el Plan Andino de Cooperacin para la Lucha
contra las Drogas y Delitos Conexos, el mismo que se encuentra bajo la responsa-
bilidad del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores.
Entre las principales obligaciones que imponen los tratados internacionales suscritos
por el Per,
8
destacan: la erradicacin
9
de cultivos ilcitos de hoja de coca, amapola y
cannabis; el control de los precursores qumicos, la tipificacin como delito de la par-

6
Ibd., p. 25.
7
UNODC. Informe Mundial sobre las Drogas. Lima: UNODC, 2010, pp.70 y ss.
8
NOVAK, Fabin y Juan Jos RUDA. Ob. cit., p. 42.
9
Vase entre otras, la Convencin nica sobre Estupefacientes de 1961, Artculo 26, inciso 2: En la
medida de lo posible, las partes obligarn a arrancar de raz todos los arbustos de coca silvestres y des-
truir los que se cultiven ilcitamente.
ticipacin en el cultivo, la produccin, la comercializacin y financiacin para obte-
ner drogas ilcitas, as como el lavado de dinero proveniente del narcotrfico; la de-
signacin de organismos nacionales responsables de la produccin, comercializacin
y distribucin de drogas con fines lcitos;
10
la promocin del desarrollo alternativo; el
fortalecimiento de la cooperacin entre los sistemas judiciales y de inteligencia; as
como la tipificacin como delito de la financiacin de otras actividades ilcitas (como
el terrorismo) con recursos procedentes del narcotrfico.
Todo lo dicho implica que la poltica de lucha antidroga en el Per debe ajustarse
necesariamente a este marco internacional, no pudiendo implementar polticas o es-
trategias contrarias a las obligaciones internacionales asumidas, pues de hacerlo,
nuestro pas incurrira en responsabilidad internacional.
1.3. Las tendencias globales
Los mercados de las drogas son flexibles y cambiantes. En los ltimos aos se ha
registrado una reorientacin en el mercado mundial del opio (herona) y de la coca
(cocana). La tendencia es a la disminucin del consumo de estas drogas en el
mundo desarrollado y a su incremento en el mundo en desarrollo.
Segn Naciones Unidas, en los ltimos aos, la superficie global de cultivo de opio
se ha reducido casi en una cuarta parte (23%). El cultivo de coca, por su parte, que
fue en el 2008 un 28% inferior en comparacin con el decenio anterior, sigui dis-
minuyendo en el 2010. La produccin mundial de cocana se redujo de un 12% a
un 18% entre 2007 y 2009; tendencia que continu en el 2010.
11

Esta tendencia se origina en la notable disminucin del consumo de cocana en los
Estados Unidos. El mercado minorista de cocana en ese pas se ha reducido
aproximadamente en unas dos terceras partes desde el decenio de 1990.
12
Ello ex-
plicara el incremento de los niveles de violencia vinculada con las drogas en
Mxico, en tanto los crteles se disputan un mercado que se contrae.
13
Esta ten-
dencia va de la mano con el incremento del consumo global de drogas sintticas,
que supera el de los opiceos y la cocana juntos.
Si bien el consumo de cocana ha descendido en los Estados Unidos, no ha ocurri-
do lo mismo en Europa y Amrica del Sur. Durante el ltimo decenio, se duplic
en Europa el consumo de cocana, pasando el nmero de consumidores de 2 millo-
nes en 1998 a 4,1 millones en 2008. En 2008, el valor del mercado europeo de co-
cana (34.000 millones de dlares) casi alcanzaba el valor del mercado en Amrica
del Norte (37.000 millones de dlares).
14

10
En el caso del Per, esta funcin la cumple ENACO.
11
UNODC. Ob. cit., p.4.
12
13
Declaraciones de Antonio Mara Costa, Director Ejecutivo de UNODC. Servicio de Informacin de las
Naciones Unidas, Viena 22 de junio de 2010.
14
Este cambio en la estructura de la demanda, ha modificado tambin las rutas del
trfico. As, se ha incrementado la cantidad de cocana que llega a Europa proce-
dente de los pases andinos (Colombia, Per y Bolivia) a travs de la ruta de frica
occidental. Tal situacin provoca inestabilidad regional. Las personas que inhalan
cocana o sus derivados en Europa estn destruyendo los prstinos bosques de los
pases andinos y corrompiendo a los gobiernos de frica occidental.
15

Debemos mencionar tambin que la situacin de violencia que vive Mxico se ha
extendido a Guatemala, Honduras y El Salvador en Amrica Central, pases en
donde el ndice de homicidios es incluso superior al mexicano. De otro lado, Vene-
zuela ha pasado a ser uno de los principales puntos de embarque de la cocana con
destino a Europa. Entre 2006 y 2008, ms de la mitad de los envos de cocana por
va martima hacia Europa partieron desde Venezuela.
16

Estas tendencias mundiales resultan preocupantes para los pases en desarrollo pues
incrementan el peligro del consumo. La expansin del consumo de herona en -
frica oriental, el aumento del consumo de cocana en frica occidental y Amrica
del Sur, y el crecimiento de la produccin y el consumo de drogas sintticas en
Medio Oriente y Asia sudoriental, revelan una universalizacin del consumo que
nos indica que la antigua divisin del mundo en pases productores y pases
consumidores resulta obsoleta para entender el fenmeno de las drogas en el
mundo contemporneo.
Es evidente que los pases en desarrollo no estn en condiciones de asimilar las con-
secuencias de un mayor consumo de drogas en sus sociedades. Un incremento de la
drogodependencia acarreara serios problemas de salud pblica para pases que care-
cen de los recursos econmicos, institucionales y humanos para hacerle frente.
1.4. El nuevo escenario regional y su impacto en el Per
Lo que sucede en el Per en asuntos de drogas est ntimamente ligado a lo que
acontece en la regin y a las tendencias globales esbozadas.
En primer lugar, la disminucin del consumo de cocana en los Estados Unidos
17
no ha significado una disminucin de la produccin de cocana en el Per. Lo que
ha sucedido es la modificacin de la estructura de exportacin de la droga peruana.

15
Declaraciones de Antonio Mara Costa, Director Ejecutivo de UNODC. Servicio de Informacin de las
Naciones Unidas, Viena 22 de junio de 2010.
16
dem.
17
En 1982 se estimaba que, en los Estados Unidos, unas 10,5 millones de personas haba consumido co-
cana durante el ao previo. En el 2008, esa cifra haba descendido a 5,3 millones, casi la mitad.
UNODC. Ob. cit., p.72. La prevalencia anual de cocana en la poblacin adulta de los Estados Unidos
cay de 3% en el 2006 a 2.6% en el 2008. SUBSTANCE ABUSE AND MENTAL HEALTH
SERVICES ADMINISTRATION (SAMHSA). Results from the 2008 National Survey on Drug Use
and Health: National Findings. Carolina del Norte, 2009.
Hoy, el principal mercado de la cocana peruana no es Amrica del Norte sino Eu-
ropa, seguido de Asia y la propia Amrica Latina. En efecto, de las 480TM de co-
cana consumidas por Europa, 212TM se transportan desde Sudamrica; ms espe-
cficamente, el Per destina no menos del 60% de su produccin de cocana a Eu-
ropa.
18
Ello nos indica que el Per deber disear y fortalecer mecanismos de co-
operacin con los pases de la UE (como tambin con el Asia y con otros pases de
la regin) a fin de enfrentar conjuntamente a las mafias de produccin y trfico.
No obstante lo sealado en el prrafo anterior, la cooperacin estadounidense sigue
siendo el principal soporte econmico de la estrategia nacional antidroga peruana.
Esto podra revertirse, en tanto se estima que solo el 10% de la cocana que ingresa
a ese pas tiene origen peruano y los montos de esta cooperacin vienen descen-
diendo desde el ao 2004.
19
Por tal razn, resulta necesario hacer los mayores es-
fuerzos a nivel de la Cancillera peruana para mantener y si es posible elevar los
niveles de cooperacin actualmente existentes, como tambin destinar mayores re-
cursos nacionales a la lucha antidroga.
En segundo lugar, desde que Colombia se convirti en el principal productor y ex-
portador de cocana hacia el mercado norteamericano, el apoyo antidroga de los
Estados Unidos hacia ese pas se increment notablemente. Los mayores recursos y
una estrategia integral, as como el firme liderazgo poltico antidroga ejercido en
Colombia durante la ltima dcada, han permitido alcanzar elevados niveles de de-
comiso de cocana as como la reduccin de cultivos ilegales en ese pas.
20
El xito
antidrogas colombiano y la limitada accin del Gobierno del Per (GdP) han de-
terminado el incremento de la produccin de cocana en este ltimo pas.
En efecto, mientras que Colombia redujo las reas de cultivo de coca en 16.05%
entre el 2008 y el 2009, y 16.2% entre el 2009 y 2010; Per las increment en
6.77% y 2.17% respectivamente. Asimismo, en el 2008, Colombia erradic ma-
nualmente 10 veces ms hoja de coca que el Per (96,000Has. vs. 10,000Has.)
mientras que en el 2009 Colombia erradic 6 veces ms hoja de coca ilcita que el
Per. De otro lado, Colombia incaut 15 veces ms cocana que el Per en el 2009
(203Tm vs. 13.9TM) y 20 veces ms insumos qumicos (9,000Tm vs. 490TM); to-
do lo cual implica que Colombia viene mostrando elevados niveles de eficiencia en
la lucha antidroga en comparacin con el Per, lo que a su vez viene provocando
un desplazamiento o traslado de la produccin de drogas ilcitas de dicho pas al

18
NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS. El Problema del Narcotrfico en los Pases Andinos, Centro
Amrica y Mxico: Su conexin con Europa. Lima: IDEI, 2010, pp. 23-24.
19
IDEI. Ob. cit., pp. 406-407.
20
GARCA, Jaime y Jaime ANTEZANA. Serie Amenazas a la Seguridad: El narcotrfico. Documento
10. Estudio Comparativo de la lucha antidroga en Per y Colombia: La situacin de la coca y la co-
cana. Lima: Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
2010, pp.7-16.
nuestro, convirtindonos en el primer exportador de cocana del mundo as como
en el nuevo centro de operaciones del narcotrfico (efecto globo).
21

Lo anteriormente expuesto obliga al prximo gobierno del Per a una rpida reac-
cin con el propsito de detener este desplazamiento, mediante la aplicacin de una
estrategia integral a la que nos referiremos ms adelante.
En tercer lugar, la emergencia de Brasil
22
como un importante consumidor mundial de
cocana (el segundo consumidor despus de Estados Unidos) ha significado el incre-
mento, en ese pas, de los niveles de violencia delictiva y el control de amplios espacios
urbanos de ciudades como Ro de Janeiro por parte de las mafias de la droga. Se trata
de un factor importante a considerar en las estrategias peruanas de lucha antidrogas de
los prximos aos, en tanto parte importante de la cocana peruana se dirige hacia ese
mercado en expansin, y Brasil es un pas limtrofe del Per.
En cuarto lugar, es preciso prestar especial atencin a lo que sucede en Mxico. La
expansin de los crteles mexicanos y su creciente dominio del mercado interna-
cional de la cocana (frente al debilitamiento de los crteles colombianos que pre-
valecieron hace una dcada) ha significado tambin su incursin en territorio pe-
ruano. Crecientemente, la Polica Nacional descubre nexos entre la produccin de
los principales valles cocaleros del pas y la exportacin de cocana desde los puer-
tos de la costa, y la accin de los principales crteles mexicanos. Adicionalmente,
la guerra emprendida por el Presidente Caldern desde el 2006
23
contra los crteles
est impulsando su desplazamiento hacia Centro y Sudamrica.
En quinto lugar, recientemente se ha hecho pblica la noticia que Bolivia present ante
las Naciones Unidas (ONU) su renuncia a la Convencin nica sobre Estupefacientes
de 1961 argumentando que no se habra despenalizado el masticado de la hoja de coca.
Este retiro se hara efectivo en enero de 2012, fecha hasta la que el gobierno boliviano
mantendr su estatus de miembro pleno de la Convencin. Esta medida sumada a la
expulsin de las autoridades antinarcticos de los EE.UU. del territorio boliviano, se-
guirn determinando un incremento de los cultivos ilcitos de coca en ese pas, lo que a
su vez puede tener un impacto negativo en nuestra frontera comn.
Este nuevo escenario regional tiene que ser necesariamente considerado para cual-
quier estrategia nacional antidroga a ser aplicada en los prximos cinco aos. Ms

21
Ibid., p. 6.
22
A fines de noviembre de 2010, las fuerzas del orden brasileas irrumpieron en 15 favelas del Morro do
Alemao de Ro de Janeiro a fin de detener a 500 narcotraficantes que ejercan el control en esa zona de
la ciudad. Los enfrentamientos duraron varios das y dejaron un saldo de decenas de muertos.
23
La guerra contra los crteles ha dejado un saldo de 30 mil muertos en cuatro aos. Durante ese perodo
(2006 2010), segn la Procuradura General de la Repblica (PGR), el gobierno mexicano ha reafir-
mado la presencia de la autoridad en el pas, se ha depurado y profesionalizado a la polica y se han im-
pulsado diversas reformas legales, incluyendo la recuperacin del tejido social para prevenir las causas
del delito. Vase NOVAK, Fabin y Sandra NAMIHAS. Ob. cit., p. 18.
an, cuando ciertos rasgos del fenmeno mexicano (sicariato, asesinatos selectivos
y ajustes de cuentas) y colombiano (bsqueda de representacin social y poltica de
los grupos criminales) vienen reproducindose en el Per. Asimismo, la estrategia
tiene que tomar en cuenta las nuevas caractersticas internas del narcotrfico, as
como las experiencias desarrolladas hasta la fecha en el Per.
En este sentido, el IDEI viene planteando desde hace varios aos, que la estrategia
antidrogas a ser aplicada por el Estado peruano debe ser necesariamente integral y
permanente, comprendiendo las diferentes aristas del fenmeno. La experiencia pe-
ruana nos indica que la poltica antidroga ha fracasado en aquellas regiones del pas
donde ha sido aplicada de manera parcial, esto es, cuando se han desarrollado pol-
ticas de erradicacin sin ser acompaadas de programas de desarrollo alternativo o
viceversa.
24
Por el contrario, en las regiones donde la poltica antidroga ha sido
aplicada en sus diversos componentes, esta ha tenido un xito rotundo, como es el
caso de la regin San Martn.
25

De esto se colige que la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas a ser apli-
cada en los prximos cinco aos tiene necesariamente que tener un carcter inte-
gral, tanto en su concepcin y diseo como en su aplicacin, debiendo incluir nece-
sariamente:
a) Programas de desarrollo alternativo (con componentes de infraestructura bsi-
ca, educacin, salud y productivos);
b) Una poltica eficaz y sostenida de erradicacin de los cultivos ilcitos;
c) Labores de interdiccin (control de insumos qumicos, destruccin de instala-
ciones, decomiso y destruccin de materia prima y drogas, captura y procesa-
miento de los implicados, lucha contra el lavado de activos, etc.);
d) Desarticulacin de los grupos armados de proteccin del narcotrfico como los
sicarios y remanentes senderistas.
26

Solo de esta manera ser posible derrotar al narcotrfico en nuestro pas. La expe-
riencia de San Martn as lo indica.

24
As, los programas de desarrollo alternativo desplegados en el VRAE y el Monzn no obtuvieron los
resultados esperados debido a la ausencia de erradicacin en ambas zonas cocaleras. Vase: IDEI. Ob.
cit., p. 406.
25
La aplicacin de una estrategia integral en San Martn ha permitido una drstica reduccin de los culti-
vos de hoja de coca en esta regin, pasando de 20,600Has. en 1992 a 378 en el 2009. NOVAK, Fabin,
Sandra NAMIHAS y Jaime GARCA. La situacin en la regin San Martn. En: IDEI. El Mapa del
Narcotrfico en el Per. Lima: IDEI-PUCP, 2009, pp.117-156. ESTELA, Manuel. Modelo San Martn:
perfil bsico. Lima: MACROCONSULT, 2011.
26
IDEI. Ob. cit., p. 404.
18 Marco Institucional
2. MARCO INSTITUCIONAL
2.1. Anlisis situacional
La Ley 28003 de 18 de junio de 2003, que modifica el Decreto Legislativo 824, precisa
las atribuciones de la Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas
(DEVIDA), definindola como un organismo pblico descentralizado, adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros, encargado de disear y conducir la estrategia na-
cional de lucha contra las drogas as como servir como contraparte nacional de las
fuentes cooperantes internacionales en esta materia.
Asimismo, la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011 seala que
DEVIDA tiene la responsabilidad de disear y conducir multisectorialmente la Poltica
Nacional de Lucha contra el Consumo, Produccin y Trfico Ilcito de Drogas, as co-
mo coordinar, promover, planificar, monitorear y evaluar los programas y actividades
contenidos en la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas y sus actualizaciones
anuales.
27

Sin embargo, por las razones que se exponen en los siguientes puntos de este documen-
to, podemos concluir que DEVIDA no ha logrado cumplir en estos cinco aos un rol
efectivo y eficiente como conductor multisectorial de la poltica antidroga, lo que no
solo queda evidenciado en el incumplimiento de gran parte de los indicadores y metas
trazados por este organismo para el perodo 2007-2011 sino tambin por su falta de
apoyo y respaldo poltico para lograr liderazgo y tener la capacidad para articular al re-
sto de sectores del Estado en esta lucha. En sntesis, su rol de rector, coordinador, faci-
litador y ejecutor de la poltica antidroga, no ha podido ser cumplido con la eficiencia
que este grave problema de seguridad nacional exige. Esto se ha debido, entre otros
factores, a la falta de una asignacin adecuada de recursos financieros por parte del
GdP, as como a problemas en la propia estructura y diseo de este organismo pblico.
Ms an, como comprobaremos ms adelante, se puede afirmar que el Estado Peruano
fracas en su obligacin de enfrentar el creciente trfico ilcito de drogas que amenaza
la seguridad nacional y que sus principales instituciones responsables de los diversos
componentes de la ENLCD no obtuvieron los resultados esperados salvo contadas ex-
cepciones.
2.2. Diagnstico
Los problemas institucionales de DEVIDA, que en nuestro concepto han contribuido a
que dicho organismo no alcance los objetivos trazados para el quinquenio 2007-2011,
son los siguientes:

27
DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Lima: DEVIDA, febrero de
2007, p. 5. Vase tambin el Decreto Supremo N 050-2010-PCM, publicado el 30 de abril de 2010,
que aprueba la actualizacin de esta Estrategia.
a. DEVIDA as como su Presidente Ejecutivo carecen del peso poltico necesario pa-
ra conducir la Poltica Nacional Antidroga. Antes de la dacin de la Ley N 29158
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo, del 19 de diciembre de 2007, el Presidente
Ejecutivo de DEVIDA tena el rango de Ministro; sin embargo, lo cierto es que en
la prctica, no lo tena, pues no asista a los Consejos de Ministros ni era conside-
rado ni percibido como tal por sus propios pares. Esto llev quizs a que en la Pri-
mera Disposicin Complementaria de la referida Ley, se eliminara el rango minis-
terial de este funcionario, lo cual si bien ha sincerado su situacin, por otro lado,
pone an ms en evidencia la falta de visin del Estado en darle el peso poltico su-
ficiente a quien por ley est llamado a liderar un tema tan delicado para la seguri-
dad del Estado y adems con alcance intersectorial y nacional.
b. Como consecuencia de lo anterior, el Presidente Ejecutivo de DEVIDA no tiene
fuerza poltica para articular al resto de sectores del Estado, involucrados en la lu-
cha antidroga. Un ejemplo se presenta cuando no ha podido lograr coordinar con
los Ministerios y entidades pertinentes la confeccin de un sistema informtico de
control de insumos qumicos, pendiente desde hace ms de cinco aos. O tambin,
cuando su participacin en la ejecucin del Plan VRAE resulta marginal. Pero,
adems, cuando se verifica que las instituciones encargadas de la interdiccin,
erradicacin y desarrollo no operan como un sistema integrado y articulado, sino
ms bien como entidades divorciadas, cada una preocupada de cumplir sus propias
metas y objetivos.
c. Otro problema que se deriva de la falta de peso poltico de este organismo es que si
bien su Consejo Directivo tiene una composicin bastante amplia e importante
(Presidente del Consejo de Ministros, Ministro de Agricultura, Ministro de Eco-
noma y Finanzas, Ministro de Defensa, Ministro del Interior, Ministro de Educa-
cin, Ministro de Justicia, Ministro de Relaciones Exteriores, Ministro de Salud,
Ministro de Transportes y Comunicaciones, Presidente de ENACO y Representan-
te de los Presidentes Regionales donde se ubican las zonas de influencia de la co-
ca), lo cierto es que en la prctica no acude ningn Ministro a las sesiones de este
Consejo, utilizando la facultad que les da la propia ley para enviar a un represen-
tante, el cual a su vez, carece normalmente de poder de decisin y de un rango po-
ltico mnimo indispensable.
d. El Consejo Directivo de DEVIDA, por lo dems, padece de grandes ausencias, en-
tre ellas, un representante del Poder Judicial y otro del Ministerio Pblico, actores
ambos fundamentales para la derrota del narcotrfico en el Per. Estos dos sectores
no solo investigan, procesan y condenan el delito de narcotrfico y otros vincula-
dos al crimen organizado, sino tambin el de lavado de activos.
e. DEVIDA no ha logrado mostrar capacidad para producir informacin vital para la
lucha antidroga, para realizar diagnsticos en cada rea involucrada en la estrategia
ni para evaluar permanentemente y hacer las correcciones debidas de la Estrategia
Nacional de Lucha contra las Drogas.
f. Un aspecto que es importante destacar es el avance logrado respecto de una asig-
nacin presupuestal creciente a travs de los Planes de Impacto Rpido que se han
financiado con recursos del Presupuesto Nacional los aos 2007, 2008, 2009 y
2010. Aunque los montos an son insuficientes, son seales positivas que se de-
ben destacar. Tambin es cierto que el Plan de Impacto Rpido (PIR) requiere de
mejoras, por ejemplo, carece de un enfoque estratgico, constituyendo ms bien
una suma de actividades sin un derrotero claro ni establecimiento de prioridades.
g. Finalmente, las oficinas descentralizadas de DEVIDA cuentan con muy poco per-
sonal y escasos recursos econmicos, lo que les impide tener un real liderazgo en
las regiones donde operan.
Sin embargo, si bien DEVIDA es la entidad nacional responsable de conducir la
lucha antidroga, no es la nica institucin involucrada en esta tarea. Existen otras,
cuyo rol y responsabilidades no estn claramente definidas en la Estrategia Nacio-
nal y que, adems, presentan un conjunto de problemas y requieren tambin de re-
formas. Entre estas tenemos:
h. La Empresa Nacional de la Coca (ENACO), como entidad nacional que goza del
monopolio de la comercializacin legal de la hoja de coca, carece de la capacidad
econmica y operativa para comprar el ntegro de la oferta legal (para uso tradicio-
nal e industrial) de este cultivo. Si ENACO tuviera esta capacidad y comprara toda
la coca legal que se necesita en el pas (no ms de 9,000TM), sera til y muy fcil
determinar el carcter ilegal del resto de la produccin cocalera. Por otro lado,
ENACO tambin adolece de la capacidad tcnica para determinar peridicamente
la demanda legal de la hoja de coca que se requiere en el pas,
28
informacin que
resulta vital para ir ajustando los volmenes de compras de dicha institucin.
i. El Proyecto Especial de Control y Reduccin de los Cultivos de Coca en el Alto
Huallaga (CORAH) si bien ha venido realizando una eficiente y sacrificada labor
para la erradicacin de los cultivos ilcitos, carece de recursos econmicos y
humanos suficientes para expandir su tarea de erradicacin al resto de regiones co-
caleras y volverla permanente. Ms an, el hecho de ser un proyecto y, por tanto,
no tener la posibilidad de contar con un presupuesto institucional propio limita el
cumplimiento de sus objetivos.
j. La Polica Nacional del Per presenta un conjunto de problemas para desarrollar
con mayor eficiencia y efectividad su labor de interdiccin, tales como: recursos
materiales y econmicos insuficientes, corrupcin en algunos de sus cuadros, esca-
so personal, falta de especializacin, etc.
k. En cuanto al Ministerio Pblico y el Poder Judicial, estos presentan grandes limita-
ciones de recursos econmicos y humanos para enfrentar con eficiencia la lucha
contra el narcotrfico. En el caso del Ministerio Pblico por ejemplo, existen solo
cuatro fiscalas contra el crimen organizado (cada una con un titular y tres adjun-

28
INEI. Encuesta Nacional de Hogares sobre Consumo Tradicional de Hoja de Coca. Principales Resul-
tados y Base de datos. Lima: INEI, 2004.
tos), no siendo suficiente para llevar adelante un sistema de control en territorios
tan vastos como los que ocupa el narcotrfico. Asimismo, la carga procesal en este
tipo de delitos es alta, existiendo 60,263 procesos en curso: 39,435 por micro co-
mercializacin, 13,137 por macro comercializacin, 954 por derivacin de insumos
qumicos, 200 por lavado de activos y 15 por prdida de dominio, a los que hay
que agregar 6,522 casos iniciados antes de 1999.
29
Finalmente, la seguridad que
este personal requiere para el desarrollo de su labor y sus permanentes desplaza-
mientos no logra ser cubierta plenamente. Todo esto se traduce en una alta inci-
dencia de absoluciones, sobreseimientos y prescripciones.
l. Por ltimo, resulta evidente el escaso compromiso mostrado en la lucha antidroga
por parte de determinados ministerios e instituciones del Estado, gobiernos regio-
nales y locales, lo cual impacta negativamente en los resultados obtenidos en la Es-
trategia. As, la escasa sensibilidad del Ministerio de Economa y Finanzas por te-
mas vinculados a la seguridad tales como el narcotrfico, asignndole un presu-
puesto insuficiente; la ausencia de liderazgo de la Presidencia del Consejo de Mi-
nistros; la poca eficiencia mostrada en la implementacin de un sistema de control
de insumos qumicos por parte del Ministerio de la Produccin; la limitada partici-
pacin del Ministerio de Agricultura en la promocin de programas complementa-
rios a las actividades de los programas de desarrollo alternativo; o el apoyo a los
movimientos cocaleros y a planteamientos como la legalizacin de la hoja de coca
por parte de algunos gobiernos regionales y locales; son claros ejemplos de la ne-
cesidad de cambios en estos sectores.
2.3. Lecciones aprendidas
La experiencia nos indica que la nica forma de derrotar al narcotrfico en un pas es
que la estrategia nacional sea conducida y aplicada por las autoridades que cuenten con
la mayor jerarqua al interior del Estado y el mximo nivel poltico de decisin y arti-
culacin.
As por ejemplo, en el caso de Colombia, la poltica antidroga y la ejecucin de la es-
trategia dependen directamente de un programa de la Presidencia de la Repblica. Es el
propio Presidente o Jefe de Estado el que articula al resto de Ministerios y Sectores in-
volucrados en el tema. Esto garantiza capacidad de dictar rdenes de la mayor jerarqua
en la materia, capacidad para vigilar el cumplimiento de las mismas y exigir de los sec-
tores rendicin de cuentas, capacidad para determinar un presupuesto nacional adecua-
do y suficiente, como tambin la capacidad de adecuar la estrategia conforme a las ne-
cesidades y variantes que se produzcan.
Adicionalmente, resulta imprescindible que dicha autoridad exija en la prctica, un
mayor nivel de compromiso del resto de entidades y autoridades involucradas en este
tema, as como una labor de seguimiento permanente, que permita confrontar resulta-
dos, corregir rumbos o incidir en determinadas acciones.

29
MEDINA, Sonia. El delito de lavado de activos. Exposicin de la Procuradora Pblica Antidrogas del
Estado Peruano en el Seminario CEDRO. Diapositiva N 33. Lima: CEDRO, 1 de octubre de 2010.
Finalmente, la asignacin de un presupuesto pblico acorde con el desafo de la lucha
contra el trfico ilcito de drogas debe ser el sustento que asegure una adecuada imple-
mentacin de la estrategia nacional.
2.4. Metas, Acciones y Presupuesto
A continuacin, y en ese orden, se establecen las metas, acciones a desarrollar para al-
canzarlas y los presupuestos necesarios de cuatro entidades fundamentales para la lu-
cha antidroga: DEVIDA, ENACO, Ministerio Pblico y Poder Judicial. Otras entidades
como el CORAH y la PNP sern abordadas en los captulos correspondientes a erradi-
cacin e interdiccin.
2.4.1. Meta: Rediseo institucional:
Lograr consolidar, durante el primer ao de ejecucin de la Estrategia, una institucin
rectora eficiente y eficaz de lucha contra las drogas en el Per. Esta institucin debe
contar con:
capacidad poltica para conducir la estrategia antidroga, lo que implica capaci-
dad para tomar decisiones, coordinar y supervisar a las diversas instituciones in-
volucradas en la temtica en el cumplimiento de las tareas de prevencin y tra-
tamiento, interdiccin, erradicacin y desarrollo alternativo;
capacidad tcnica para producir informacin y anlisis, a efectos de evaluar y
hacer un seguimiento permanente de la estrategia antidroga, adecundola o mo-
dificndola de ser necesario; y
capacidad de gestin para administrar eficientemente los recursos econmicos y
tcnicos de los que dispone, estableciendo prioridades de gasto.
Acciones:
El Presidente de la Repblica debe liderar la lucha contra el trfico ilcito de
drogas en el Per, y su ejecucin debe estar a cargo de la Presidencia del Conse-
jo de Ministros (PCM), en tanto, constitucionalmente, es el portavoz autorizado
del gobierno despus del Presidente de la Repblica, y es tambin el coordina-
dor de las funciones de los dems ministros.
Asimismo, de acuerdo a la Ley N 29158 Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE), la Presidencia del Consejo de Ministros es el ministerio responsable de
la coordinacin de las polticas nacionales, como es precisamente el caso de la
lucha contra el narcotrfico, y es tambin quien coordina las relaciones con los
dems Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regiona-
les, gobiernos locales y la sociedad civil,
30
teniendo por tanto amplias faculta-
des de coordinacin, imprescindibles para un tema como este.

30
Vase el artculo 17 de la LOPE. Asimismo, el artculo 18, inciso 2 establece que el Presidente del Con-
sejo de Ministros es quien coordina las polticas nacionales de carcter multisectorial.
De otro lado, de acuerdo a la LOPE, el Presidente de Consejo de Ministros es
quien preside y dirige las comisiones interministeriales que tengan a bien crear-
se, las mismas que estn conformadas por Ministros de Estado, con carcter
permanente.
31
Actualmente, existen dos comisiones (Comisin Interministerial
de Asuntos Econmicos y Financieros CIAEF y la Comisin Interministerial
de Asuntos Sociales CIAS). En este sentido, lo que se plantea es la creacin
de una tercera Comisin Interministerial de Asuntos de Lucha contra el Trfico
Ilcito de Drogas CITID a cargo de la PCM, lo cual requerira la incorpora-
cin de un tercer inciso en el actual artculo 20 de la LOPE, el mismo que podra
estar redactado de la siguiente forma:
[] 3. La Comisin Interministerial de Asuntos de Lucha contra el Trfico Ilci-
to de Drogas es la encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los li-
neamientos de la poltica de la lucha contra las drogas y el desarrollo alternati-
vo integral y sostenible, as como supervisar su cumplimiento.
El CITID, como toda comisin interministerial, debe contar con una Secretara
Tcnica encargada de la ejecucin de las decisiones adoptadas por el CITID, as
como de la coordinacin con todos los sectores competentes en la materia y del
seguimiento del cumplimiento de sus metas.
Dotar a la Secretara Tcnica de personal altamente calificado y especializado,
dada la diversidad y complejidad de las temticas implicadas.
Reestructuracin de DEVIDA en funcin de su nuevo Reglamento de Organiza-
cin y Funciones, y del nuevo esquema institucional que se plantea.
32
2.4.2. Meta: Control del mercado legal de coca ENACO:
Lograr que ENACO, durante el primer ao de ejecucin de la Estrategia, est en capa-
cidad de determinar la demanda legal de hoja de coca existente en el pas y los produc-
tores legales que cubrirn esta demanda, as como la capacidad de adquirir toda la ofer-
ta legal. Sobre esto ltimo, se debe lograr:
33
Incrementar la comercializacin lcita de hoja de coca a 3,500TM al ao 2012.

31
Vase el artculo 19, inciso 3 y el artculo 20 de la LOPE.
32
Mediante el DS 063-2011-PCM de 14 de julio de 2011, se ha publicado
32
el nuevo Reglamento de Or-
ganizacin y Funciones de DEVIDA, la misma que plantea una nueva organizacin de lnea basada en
tres reas de accin fundamentales: i) La formulacin de las polticas, de la Estrategia Nacional, los
Programas y los Planes Operativos que incluyen las acciones, actividades y los proyectos que deben
realizar, en forma coordinada, todas las entidades involucradas en la lucha contra las drogas; ii) La
promocin y el monitoreo de la ejecucin de dichos Planes Operativos en coordinacin con los ejecuto-
res responsables; y, iii) La obtencin de los recursos necesarios para financiar la implementacin de la
ENLCD, independientemente de las fuentes de donde provengan, sean stas del presupuesto nacional,
de origen privado o fuentes cooperantes internacionales.
33
Estas cifras se reajustaran en funcin a lo que las nuevas mediciones de demanda legal de hoja de coca
determine.
Acciones:
Desarrollar, a travs del INEI, un estudio que determine la demanda legal ac-
tual de hoja de coca (uso tradicional e industrial).
Actualizar el padrn de productores legales de hoja de coca, asignndoles un
monto de produccin anual, de manera tal de cubrir la demanda legal.
Dotar a la institucin del presupuesto necesario para poder adquirir toda la
oferta legal de hoja de coca.
Elaborar un Plan Multianual de Comercializacin Lcita de Hoja de Coca.
2.4.3. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Ministerio Pblico:
En cuanto al Ministerio Pblico, se debe lograr un control pleno de las principales re-
giones vinculadas al trfico de drogas, que los fiscales cuenten con la seguridad necesa-
ria para el cumplimiento de sus funciones y con los recursos humanos y econmicos
suficientes para la investigacin y formulacin de la acusacin.
Acciones:
Duplicar el nmero de fiscalas contra el crimen organizado con competencia
nacional de forma tal de poder cubrir de manera real y eficaz los principales
territorios involucrados en el trfico ilcito de drogas (zonas de produccin,
acopio, transporte y comercializacin).
Dotar de personal de seguridad permanente y suficiente a los fiscales a efectos
de resguardar su integridad en el desempeo de sus funciones.
Dotar a las fiscalas de peritos en materia de lavado de activos y trfico ilcito
de drogas, de forma de facilitar su investigacin y formulacin de acusacin.
Asegurar a las fiscalas los recursos econmicos suficientes para desplazarse
por el territorio bajo su cargo y realizar las investigaciones necesarias contra el
TID y el lavado de activos.
2.4.4. Meta: Fortalecimiento de la actuacin del Poder Judicial:
En cuanto al Poder Judicial, se requiere implementar un sistema que permita atender
inmediatamente los pedidos fiscales de medidas limitativas y, asimismo, asignarles bo-
nos por riesgo, al igual que ocurre con los jueces anticorrupcin.
Acciones:
Implementar mesas de partes permanentes para que los jueces atiendan en el
da medidas limitativas (detencin, incautacin, allanamiento, etc.) solicitadas
por los fiscales con carcter urgente. Si bien en aquellos lugares donde ya se
implement el nuevo Cdigo Procesal Penal existen mesas de partes que
atienden hasta las 11 de la noche, es necesario extender estas al territorio na-
cional y que operen las 24 horas del da, de forma tal de hacer efectivas de in-
mediato las medidas solicitadas por la fiscala y destinadas a evitar fugas de
los presuntos implicados o transferencias de bienes ilcitos.
Al igual que ocurre con los jueces anticorrupcin, implementar un bono por
riesgo a los jueces y personal de los cuatro juzgados supraprovinciales de la
Sala Penal Nacional, teniendo en cuenta el alto riesgo de su funcin y la nece-
sidad de estimular su trabajo.
Presupuesto:
34
En los siguientes cuadros se presenta el desagregado de los requerimientos presupues-
tales que demandan las metas y acciones planteadas para financiar el componente estra-
tgico denominado Marco Institucional. Es preciso aclarar que estos montos no son
exhaustivos y no cubren todas las necesidades presupuestales, pero es una primera
aproximacin para comprender el orden de magnitudes requeridas.
En la primera columna se ha incluido el detalle del Presupuesto Ejecutado en el 2010, es
decir el nivel de gasto e inversin pblica efectivamente realizada el 2010. Las necesida-
des a partir del 2012 al 2016 requieren de un compromiso efectivo y esfuerzo sustancial
del GdP en el fortalecimiento del Marco Institucional para la ENLCD 2012-2016.
En este sentido, los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las
principales temticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. La gestin
institucional, como se ha podido apreciar, requiere la creacin del CITID y la reorganiza-
cin de DEVIDA principalmente; asimismo, recursos para lograr las metas en relacin a
la comercializacin lcita de la hoja de coca y mayores recursos para el sistema judicial
(fiscalas y juzgados). Una primera aproximacin indica que los actuales niveles de asig-
nacin presupuestal solo cubren alrededor del 50% de las necesidades propuestas.

Cuadro N 1
Necesidades Presupuestales ENLCD Perodo 2012-2016
Marco Institucional/ Por Temticas. Perodo 2012-2016
(Miles de Nuevos Soles)
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Marco |nst|tuc|ona| 2S.8S7 S0.8S8 S1.90S S6.079 S7.370 61.S99
CesLln 11.397 12.810 12.810 12.810 12.810 12.810
Comerclallzacln llclLa ho[a coca - 4.333 3.737 6.043 3.441 7.747
lorLaleclmlenLo flscallas 14.090 22.467 23.810 23.133 26.493 27.839
lorLaleclmlenLo [uzgados 170 11.048 11.348 12.073 12.624 13.203
* resupuesLo L[ecuLado el ano 2010
Fuente: MEF, 2010. Elaboracin: IDEI.

34
Esta parte ha sido elaborada con la colaboracin de la investigadora Mara Del Carmen Navarro de
Acosta.
Cuadro N 2
Necesidades Presupuestales ENLCD. Perodo 2012-2016
Marco Institucional/ Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Marco |nst|tuc|ona| S.8S7

S0.8S8

S1.90S

S6.079

S7.370

61.S99
uLvluA - CM 11.397 12.810 12.810 12.810 12.810 12.810
Lmpresa naclonal de la Coca SA - 4.333 3.737 6.043 3.441 7.747
MlnlsLerlo publlco 14.090 22.467 23.810 23.133 26.493 27.839
oder [udlclal 170 11.048 11.348 12.073 12.624 13.203
Cuadro N 3
Necesidades Presupuestales ENLCD. Perodo 2012-2016
Marco Institucional/ Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Marco |nst|tuc|ona| 2S.8S7 S0.8S8 S1.90S S6.079 S7.370 61.S99
Invers|n en recurso humano 20.28S 30.199 31.S42 32.88S 34.227 3S.S70
AslsLencla Lecnlca - 2.032 2.032 2.032 2.032 2.032
8onlflcacln especlal - 333 333 333 333 333
CapaclLacln 89 197 204 211 216 223
lanllla 20.196 27.413 28.731 30.088 31.424 32.761
Gasto operat|vo S.140 20.011 19.71S 22.S46 22.49S 2S.380
8lenes - 2.393 3.618 4.640 3.322 6.344
Servlclos 3.140 17.416 16.097 17.906 17.174 19.036
Invers|n en cap|ta| 432 648 648 648 648 648
lnfraesLrucLura 432 648 648 648 648 648
3. PREVENCIN
35
El impacto del narcotrfico en la sociedad, es nefasto: incrementa la violencia, la delin-
cuencia y amenaza la seguridad del pas. Tiene, asimismo, un efecto devastador en la
salud de la poblacin, prioritariamente joven. El uso de las drogas
36
es el ltimo esla-
bn de la cadena que se inicia con la produccin, seguida del trfico de drogas.
El uso de las mismas y ms an si este termina en dependencia, afecta a la persona y le
quita la libertad de decidir. Las drogas alteran la percepcin y la conciencia, deterio-
rando el organismo y generando comportamientos disfuncionales.
Los costos que pagan las familias y el Estado, frente a las adicciones, son muy altos.
Segn un estudio de UNODC,
37
las personas requieren, en promedio, 7 das de hospita-
lizacin y 400 soles por da, para reparar tanto los daos personales como los que
hayan podido ocasionar a terceras personas.
Alrededor del 7% de consumidores de drogas, en este mismo estudio, declara haber su-
frido dao econmico permanente de 2,500 soles anuales, en promedio.
Las principales lesiones causadas por el consumo de drogas estn referidas a dao psi-
colgico y alteracin de la conducta (55%), prdida de memoria (20%) y dificultad en
el aparato motor (18%).
Las familias encuestadas en el estudio mencionado, declaran en un 52%, haber obser-
vado la venta de drogas en su barrio; el 7% ha recibido ofrecimiento de las mismas y el
37% conoce a alguien de su entorno que las consume.
En el Per el consumo de drogas ilegales tiende a una estabilizacin, si comparamos
entre s, las prevalencias e incidencias de los estudios locales (Ver tabla 4)
Al respecto, la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas (ENLCD) 2007-2011,
tuvo la meta de reducir el consumo en 10% en ese perodo, es decir, la prevalencia
anual de consumo de drogas ilcitas en la poblacin escolar. Sin embargo, en la Prime-
ra Actualizacin de diciembre del 2,009, la ENLCD no consigna esta meta ni ninguna
otra meta cuantitativa vinculada a la prevencin. Esta grave omisin constituye un se-
rio obstculo para monitorear y evaluar los resultados obtenidos en la prevencin y re-

35
Esta parte ha sido elaborada por la investigadora Mara Mndez Gastelumendi. Contiene algunos apor-
tes adicionales de Carmen Masas.
36
Se entiende por droga lo que el concepto acuado por la OMS describe: toda sustancia que introdu-
cida en el organismo vivo, puede modificar una o ms funciones de este. Segn el Decreto Legislativo
N 22095, droga es cualquier sustancia natural o sinttica que al ser administrada al organismo, altera el
estado de nimo, la percepcin o el comportamiento, provocando modificaciones fsicas o psquicas, y
que es susceptible de causar dependencia. MNDEZ, Mara. Drogas, Pobreza y Derechos Humanos: El
Impacto Social del Narcotrfico. Lima: IDEI, 2010, p. 36.
37
UNODC. El costo econmico de la delincuencia organizada en el Per. Lima: UNODC, 2011.
28 Prevencin
habilitacin del consumo de drogas en el pas, sobre todo entre la poblacin joven. Sin
metas cuantificables, los avances y resultados no son medibles.
La actualizacin de la ENLCD establece como primer objetivo estratgico disminuir
el consumo de drogas fortaleciendo e institucionalizando las polticas y programas de
prevencin y rehabilitacin a nivel nacional.
38
Este objetivo estratgico, a su vez, tie-
ne tres objetivos especficos:
a) Consolidar y ampliar, a nivel nacional, la cobertura de los programas de preven-
cin en los mbitos educativo, familiar, comunitario y laboral (y deteccin tempra-
na del consumo de drogas en la poblacin escolar), adaptndolos a las caractersti-
cas y necesidades de las respectivas realidades regionales y locales.
b) Incrementar y fortalecer programas de atencin a personas consumidoras y depen-
dientes a drogas de nivel nacional, integrndolos al Sistema Nacional Coordinado
y Descentralizado de Salud.
c) Incrementar los niveles de conciencia de riesgo de la poblacin respecto al pro-
blema del consumo de drogas.
Respecto del primer objetivo especfico, DEVIDA ha realizado un esfuerzo importante
por institucionalizar programas de prevencin desde los gobiernos regionales y locales.
As, se han conformado Consejos Regionales de Prevencin y Tratamiento en 8 regiones
del pas: Ancash, Arequipa, La Libertad, Loreto, Hunuco, Ica, Puno y Tacna. Estos
Consejos disean y ejecutan polticas, planes y estrategias de reduccin de la demanda de
drogas en el mbito regional. As, por ejemplo, en noviembre de 2010 se lanz el Pro-
grama Regional de Prevencin y Tratamiento del Consumo de Drogas de La Libertad
con apoyo de la Agencia Belga de Desarrollo. No obstante ser meritorio el esfuerzo de
institucionalizacin regional, este solo alcanza al 30% de las regiones del pas, es decir,
hay todava un 70% que no cuenta con este mecanismo regional de prevencin.
En el mbito municipal, se han formado 15 Comits Multisectoriales de Prevencin del
Consumo de Drogas en Lima Metropolitana y 17 en Municipalidades a nivel nacional.
Si bien se trata an de un esfuerzo incipiente, estas iniciativas apuntan correctamente a
abordar el problema de la prevencin en el mbito local, que es el ms apropiado para
aplicar polticas y estrategias de acuerdo a las especificidades propias de cada localidad
aunque sin perder la perspectiva de la Estrategia Nacional.
Sin embargo, el mayor avance en la conformacin de estos Comits Multisectoriales se
ha dado en la capital de la Repblica (aproximadamente el 30% de los distritos de Li-
ma cuentan con esta instancia) mientras en el resto del pas la cifra es mnima (aproxi-
madamente el 0.1% de los municipios a nivel nacional). Si bien no todos los munici-
pios del pas son afectados con igual intensidad por el problema del consumo, la tarea
preventiva debera estar presente en la mayora de municipios en la medida en que la
poblacin adolescente est distribuida en todo el pas y es la ms vulnerable frente al
consumo de drogas.

38
DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Primera Actualizacin. Lima:
DEVIDA, diciembre 2009, p. 43.
Es preciso sealar los avances desde el sector Educacin con la labor de capacitacin
de docentes y tutores que realiza DEVIDA en alianza con la Direccin de Tutora y
Orientacin del Educando (DITOE) del Ministerio de Educacin. En este marco, se
elabor una propuesta metodolgica de prevencin universal y selectiva del consumo
de drogas para el mbito educativo, la cual se viene aplicando en 12 regiones del pas.
39
No se tiene informacin, sin embargo, del nmero de instituciones educativas que im-
plementan, a nivel nacional, programas de prevencin y deteccin temprana del con-
sumo de drogas, ni del nmero de docentes capacitados que desarrollan programas pre-
ventivos. Se trata de dos indicadores esenciales sin los cuales es difcil analizar los
avances en el primer objetivo especfico.
En cuanto al segundo objetivo especfico, DEVIDA ha trabajado en la conformacin de
una Red Nacional de Atencin en los hospitales del Ministerio de Salud (MINSA), el
Seguro Social de Salud (ESSALUD), la Sanidad de las Fuerzas Armadas, la Sanidad de
las Fuerzas Policiales y las ONGs que tienen a su cargo la rehabilitacin de personas
con problemas de adiccin. Debemos mencionar tambin el Programa de Atencin pa-
ra poblaciones especiales, que DEVIDA ha diseado conjuntamente con el Instituto
Nacional Penitenciario, los Centros Juveniles y los Centros de Emergencia Mujer, a fin
de apoyar la rehabilitacin de adolescentes infractores, internos en penales y vctimas
de la violencia y agresores consumidores.
No obstante estos esfuerzos, ello parece darse casi exclusivamente, en el aspecto for-
mal y no en la prctica, sobre todo en lo que respecta a regiones que no son Lima. En
esta ltima parecen funcionar algo mejor las atenciones a dependientes, aunque la esca-
sez de recursos hace que desde el Estado, se cuente slo con 700 camas para adictos en
todo el territorio nacional.
Al hacer una proyeccin, partiendo de los estudios epidemiolgicos, respecto al nme-
ro de dependientes a drogas ilegales con necesidad de ser tratados, se podra estar
hablando de 200,000 personas. Y si, conservadoramente se plantease que un 10% re-
quiriese internamiento, la demanda sera de 20,000 sujetos.
Asimismo, la burocracia no resuelve la incorporacin al sistema de tratamiento de cen-
tros privados ni de comunidades teraputicas, lo que lo deja sin resolver el problema.
Finalmente, respecto del tercer objetivo especfico, es preciso destacar el programa
Habla Franco, una lnea telefnica gratuita que ofrece servicio de consejera especia-
lizada en problemas de consumo de drogas. Habla Franco, que funciona bajo dos
modalidades: telefnica y virtual, ha atendido desde mayo de 2009 ms de 16,000 lla-
madas, tanto de adolescentes como de padres de familia y familiares de consumidores.

39
Los docentes y tutores, participantes en los talleres de DEVIDA y la DITOE del Ministerio de Educa-
cin reciben capacitacin en diversos cursos relativos a la implementacin del programa de prevencin
del consumo de drogas en el mbito educativo; incorporacin de la tutora y orientacin en los instru-
mentos de gestin educativa; desarrollo de contenidos preventivos en las reas curriculares para alum-
nos del 1 al 5 de secundaria; deteccin temprana, derivacin, seguimiento y acompaamiento de me-
nores; tipos de consumidores; factores de riesgo y proteccin; estrategias de prevencin; trabajo con
padres de familia; brigadas de autoproteccin escolar; organizaciones estudiantiles (formacin de lde-
res) etc.
30 Prevencin
3.2. Diagnstico
Edad de inicio del consumo de drogas
El inicio del consumo se produce generalmente en la adolescencia. Los adolescentes
enfrentan un conjunto de problemas inherentes a su propio desarrollo: emocionales, de
entorno familiar, bajo rendimiento escolar, adaptacin al grupo de pares, dficits de
comunicacin, distanciamiento de los padres, marginalidad social, etc. Estas situacio-
nes generan problemas de identidad y convierten al adolescente en un individuo muy
vulnerable al consumo de drogas. En esta etapa de la vida, experimentar con drogas
se convierte en una va de escape o una equivocada forma de aplacar la ansiedad y la
angustia de dejar de ser un nio y empezar a asumir decisiones y rumbos propios.
40

De acuerdo con el III Estudio Nacional de Prevencin y Consumo de Drogas en Estu-
diantes de Secundaria realizado por DEVIDA en el ao 2009, la edad de inicio de con-
sumo de drogas en el Per es bastante baja, siendo la ms crtica la relacionada al uso
de tranquilizantes y estimulantes, como se aprecia a continuacin:
Tabla 1
EDAD DE INICIO DEL CONSUMO DE DROGAS EN LA
POBLACIN ESCOLAR DE SECUNDARIA DEL PAS
Sexo
Tipo de Droga
Hombres Mujeres
Total
Drogas legales
Alcohol 12.9 13.1 13.0
Tabaco 13.0 13.2 13.1
Drogas Ilegales
Inhalantes 12.4 12.2 12.3
Marihuana 13.9 13.8 13.9
Pasta Bsica de cocana 13.3 13.3 13.3
Cocana 13.4 13.3 13.4
xtasis 13.1 12.8 13.0
Metanfetamina 12.9 13.8 13.2
Alucingenos 13.0 13.4 13.1
Otras drogas 13.2 13.2 13.2
Drogas mdicas
Tranquilizantes 11.9 12.3 12.1
Estimulantes 11.9 11.9 11.9
Fuente. DEVIDA. lll Estudio Nacional: Prevencin y consumo de drogas en estudiantes de
secundaria 2009. Lima, 2011.

40
DAZ, Hugo, Consumo de drogas entre escolares. En: Polticas de Educacin en el Per. Lima: Edu-
cared, 22 de febrero de 2009.
La tabla exhibida se refiere al promedio nacional; sin embargo, en el estudio de campo
se encuentran edades de inicio de 9 aos para el cigarrillo y de 6 aos para los inhalan-
tes. Asimismo se halla que un porcentaje del 25% de estudiantes reconoce haberse ini-
ciado en el consumo de marihuana entre los 5 y 13 aos. Del mismo modo, respecto a
drogas cocanicas el 2.5% de los estudiantes reconoce haber consumido PBC entre los
5 y 12 aos. El xtasis exhibe la cifra de 5 aos de edad en un 25% y el 50% de los que
reportan su consumo se iniciaron entre los 12 y 14 aos.
Podra interpretarse que la edad de inicio de los consumos es cada vez menor, por la es-
timulacin al consumo en general por la oferta mayor de drogas, pero tambin porque
se carece de programas que se implementen tempranamente en los grados de educacin
inicial, sobre todo en las escuelas pblicas.
Todo esto sugiere que las acciones preventivas debieran llevarse a cabo desde muy
temprano, tanto en la familia como en la escuela. Asimismo, parecera importante lle-
var a cabo, programas comunitarios ya que un nmero significativo (31%) de adoles-
centes refiere haberse iniciado en el barrio con sus pares. Este promedio es mayor
cuando se trata de marihuana (44,2%) y de PBC (32,4%).
Por otro lado, en el mencionado estudio se constata el consumo de otras drogas sintti-
cas en los estudiantes, adems del xtasis. Ello sugiere un uso ms amplio, en la actua-
lidad, de drogas sintticas.
Tabla 2
Uso de drogas sintticas distintas al xtasis
Uso de drogas sintticas
distintas al xtasis
Porcentaje
Frecuencia
(expandida)
Ketamina o ketalar 48.3 12,893
"Cristal" o metanfetamina 45.9 12,245
GHB 43.9 11,711
LSD 9.7 2,588
Esteroides anablicos 7.6 2,015
Anfetaminas 5.0 1,341
Fuente: DEVIDA. III Estudio Nacional: Prevencin y consumo de drogas
en estudiantes de secundaria 2009. Lima, 2011.
Prevalencia del consumo de drogas en escolares
La prevalencia del consumo de drogas se refiere a las personas que han consumido al-
guna droga por lo menos una vez en su vida. Segn DEVIDA, en el 2007, el 7% de los
escolares haba ingerido alguna vez en su vida alguna droga ilegal (marihuana, PBC,
32 Prevencin
cocana, inhalantes, xtasis, alucingenos y otras), el 3.9% lo haba hecho durante el l-
timo ao y el 1.6% durante el ltimo mes.
De acuerdo con los resultados de esta misma encuesta, la marihuana es la droga ilegal
de mayor prevalencia de consumo, y ha sido usada por el 3.1% de los escolares por lo
menos una vez en su vida. El consumo de esta droga se presenta a partir de los 13.8
aos. Le siguen los inhalantes, la cocana, la PBC y el xtasis.

En el caso de las drogas mdicas, los tranquilizantes registran una incidencia de con-
sumo superior a la marihuana, mientras que los estimulantes registran una incidencia
menor pero ms alta que las drogas cocanicas. Ello evidencia el atractivo que hoy
ejerce este tipo de sustancias en la poblacin escolar del pas.
Se observa que el inicio del consumo se produce generalmente en la adolescencia. Esta
es la peor poca para los consumos de sustancias, pues el cerebro est en plena revo-
lucin. Los adolescentes, adems, enfrentan un conjunto de problemas inherentes a su
propio desarrollo: emocionales, de entorno familiar, bajo rendimiento escolar, adapta-
cin al grupo de pares, dficits de comunicacin, distanciamiento de los padres, margi-
nalidad social, etc. Estas situaciones generan problemas de identidad y convierten al
adolescente en un individuo muy vulnerable al consumo de drogas. En esta etapa de la
vida, experimentar con drogas se convierte en una va de escape o una equivocada
forma de aplacar la ansiedad y la angustia de dejar de ser un nio y empezar a asumir
decisiones y rumbos propios.
41

La percepcin del riesgo parecera influir en la iniciacin de los consumos de sustan-
cias, aunque desde el punto de vista preventivo habra que cuestionarse como el factor
riesgo podra ser un aliciente en la adolescencia. As, en el III Estudio de DEVIDA se
encuentra que el 61% al 63% de estudiantes le atribuye un riesgo al abuso de cigarrillos
y alcohol y respecto a la marihuana, PBC, cocana y xtasis entre el 36% y 40% decla-
ran que su uso constituye un gran riesgo. Asimismo el ofrecimiento de drogas ilcitas y
la cercana a la produccin de las mismas parecera ser un alto factor de riesgo. Vea-
mos el siguiente grfico:

41
DAZ, Hugo, Consumo de drogas entre escolares. En: Polticas de Educacin en el Per. Lima: Edu-
cared, 22 de febrero de 2009.
Grfico 1
Por lugar donde ofrecieron marihuana y otras drogas a estudiantes
Por otro lado, si comparamos la prevalencia del consumo de drogas ilegales en los es-
tudios de DEVIDA de los aos 2007 y 2009 se encuentra un incremento en el ltimo
estudio. As, mientras que en el 2007 la prevalencia era de 3,9%, en el 2009 esta se in-
crementa a 4,6% y 4,5% para escuelas pblicas y privadas respectivamente.
27,29
26,99
15,14
11,01
10,94
8,63
25,23
22,49
15,37
13,39
9,3
14,23
0 5 10 15 20 25 30
En una f iesta, discoteca,
recital concierto, etc.
En los alrededores de tu
casa / Barrio
En tu colegio
Por internet, mail o
chateando
En los alrededores de tu
colegio
En tu casa
Marihuana Otras drogas
34 Prevencin
Tabla 3
PREVALENCIA DEL AO DEL CONSUMO DE DROGAS EN LA POBLACIN
ESCOLAR DE SECUNDARIA, SEGN TIPO DE COLEGIO 2009
Tipo de colegio
Tipo de Droga
Pblico Privado
Drogas legales 25.6 38.2
Alcohol 21.2 33.8
Tabaco 16.4 21.9
Drogas Ilegales 4.6 4.5
Inhalantes 2.1 1.9
Marihuana 2.4 2.4
Pasta Bsica de cocana 1.1 0.7
Cocana 1.0 0.8
xtasis 1.6 1.1
Otras drogas 0.4 0.3
Drogas mdicas 7.0 6.3
Tranquilizantes 4.8 4.1
Estimulantes
En el estudio tambin queda evidenciado que el incremento es mayor respecto a xta-
sis sobre todo en Lima Metropolitana (115.8%). En cuanto a marihuana, en 18 de las
26 regiones se halla un incremento en el consumo de marihuana, siendo Amazonas
aquella regin con cifras ms altas (232.7% de incremento entre el 2007 y el 2009). A
nivel de drogas cocanicas, se encuentra en el mismo estudio, un incremento en 17 de
las 26 regiones siendo tambin Amazonas la del mayor incremento (460.5%). Ayacu-
cho presenta una mayor disminucin (77.9% 2009). Siendo el xtasis el que advierte un
incremento en todas las regiones 1.4% (2007) -142.9% (2009).
Otro dato significativo del estudio del 2009 es que la prevalencia de consumo, segn
gnero, arroja un mayor uso en varones y en poblaciones donde hay co-educacin y al
compararse este estudio con el del 2007 se halla que la diferencia entre varones y muje-
res respecto al consumo era de 22% mientras que en el 2009 es de 10%. Ello lleva a
plantear un mayor nfasis en prevencin con perspectiva de gnero.
Prevalencia del consumo de drogas en la poblacin peruana entre 12, 64 aos
Los estudios epidemiolgicos sobre drogas realizados por el Centro de Informacin y
Prevencin del Abuso de Drogas (CEDRO), en la poblacin urbana peruana de 12 a 64
aos de edad en las 13 ciudades ms importantes del pas, muestran una estabilizacin
en el nmero de personas que ha probado drogas al menos una vez en la vida, con una
aparente tendencia a la baja en el caso de algunas drogas como la marihuana.
El estudio muestra que las drogas ilegales ms consumidas son la marihuana, PBC y la
cocana. Se aprecia tambin un incremento en el consumo de drogas sintticas como el
xtasis:
Tabla 4
Prevalencia de vida
2007
Prevalencia de vida
2010
Sustancia % Poblacin % Poblacin
Alcohol 85
12,786,546
87.8 13,991,793
Tabaco 63.4
9,527,768
56.7 9,033,586
Marihuana 8.1
1,214,103
5.6 895,315
PBC 2.2
333,297
2.1 333,067
Cocana 1.7
260,921
1.5 232,486
xtasis 1.2
180,425
1.5 232,486

* El indicador prevalencia de vida se refiere a las personas que han consumido una
droga al menos una vez en la vida.
La prevalencia de vida brinda una aproximacin general sobre el nmero de personas
que ya han empleado una droga y al hacerlo muestran una disposicin favorable hacia
el consumo. Ello no significa que aquellos que han probado una droga alguna vez, va-
yan a convertirse necesariamente en adictos, pero s se reconoce que las probabilidades
de continuar el consumo son mayores cuando este se ha iniciado. De all que las estra-
tegias de prevencin deben orientarse a evitar el inicio del consumo.
Si analizamos la evolucin de la prevalencia del consumo a lo largo de la dcada, ve-
remos que se viene registrando una ligera tendencia a la disminucin. El caso de la ma-
rihuana, el decrecimiento es especialmente notable pues, luego de un pico de 11.9 en al
ao 2005, se produce un descenso a 8.1 en el 2007 y a 5.6 en el 2010. En el caso de la
cocana, luego de un pico de 4.1 en el ao 2003, el consumo descendi a 2.2 en el 2007
y permanece en ese nivel (2.1) en el 2010. La tendencia descendente tambin se ob-
serva en la cocana que fue de 2.0 en el ao 2000 y de 1.5 una dcada ms tarde. Sin
embargo, la tendencia decreciente que registran las encuestas epidemiolgicas de
CEDRO contrasta con la percepcin que tiene la poblacin, que siente que el consumo
se ha incrementado en el pas. As, el Estudio de Opinin sobre Drogas en la Poblacin
Urbana Peruana 2010 de CEDRO, revel que el 86.3% de la poblacin peruana percibe
que el consumo de drogas ha aumentado en el pas, en tanto un 10.2% considera que
este no ha variado y un 3.1% estima que ha disminuido.
36 Prevencin
Tabla 5
CEDRO: Prevalencia de Vida de Drogas Legales e Ilegales
Poblacin Urbana de 12 a 64 aos
(2001-2010)
Sustancia 2001 2003 2005 2007 2010
Alcohol 86 87.9 87.6 85 87.8
Tabaco 63.4 63.4 67.4 63.4 56.7
Marihuana 6.1 10.3 11.9 8.1 5.6
PBC 2.4 4.1 3.7 2.2 2.1
Cocana 2 3.6 3.4 1.7 1.5

Sustancia 2001 2003 2005 2007 2010
Alcohol 11,452,451 12,192,862 12,651,823 12,786,546 13,991,793
Tabaco 8,443,196 8,794,397 9,734,393 9,527,768 9,033,586
Marihuana 812,023 1,428,743 1,718,684 1,214,103 895,315
PBC 319,484 568,723 534,381 333,297 333,067
Cocana 266,237 499,366 491,052 260,921 232,486
Se evidencian discrepancias entre las cifras de CEDRO y DEVIDA. Esta ltima con-
cluye que las cifras de consumo entre escolares en algunas zonas cocaleras se han in-
crementado significativamente.
As, en el ao 2007 se registr en Hunuco un crecimiento de 134.3% del consumo de
drogas ilegales en la poblacin escolar de 2, 4 y 5 de secundaria respecto del ao
2005, en tanto en Ayacucho este incremento fue de 29.4% y en San Martn de 83.1%.
42
Factores como el bajo costo y la accesibilidad de la droga estaran influyendo en un in-
cremento del consumo en la poblacin escolar de las zonas cocaleras. A ello debe
agregarse el involucramiento de jvenes incluso nios en actividades ilcitas en las
pozas de maceracin de drogas y en el trfico de las mismas.
Las cifras expuestas, ponen en evidencia que la ausencia de estudios integrales y de ca-
rcter oficial sobre esta materia no slo hacen imposible la formulacin de polticas
adecuadas y coherentes con la realidad existente (la cual, a la fecha, no se conoce) sino
tambin el hacer un seguimiento de la misma a efectos de verificar si las metas estable-
cidas (las cuales tampoco existen a la fecha) se vienen cumpliendo.
Asimismo puede afirmarse que la poca sinergia entre el ente rector y las instituciones
de la sociedad civil impide potenciar las acciones preventivas que posiblemente dismi-

42
IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia
Universidad Catlica del Per, 2009, pp. 121, 199 y 238.
nuiran los consumos y que adems permitiran evaluaciones ms confiables sobre la
evolucin del problema y sus tendencias.
a) La experiencia nos indica que slo contando con informacin cuantitativa y cuali-
tativa confiable se podr tomar decisiones adecuadas y medir los resultados. Si
bien se poseen con los Estudios Epidemiolgicos de CEDRO y los Estudios sobre
el Consumo en la Poblacin Escolar de DEVIDA, es preciso afinar estos instru-
mentos de medicin y recoleccin de datos, as como de monitoreo del consumo a
nivel nacional.
b) La experiencia internacional sugiere que las principales estrategias de prevencin
no slo deberan apuntar a la etapa adolescente sino que deberan adelantarse a las
etapas de la educacin inicial y primaria pues es evidente que la oferta de drogas
llega cada vez ms tempranamente a la poblacin ms vulnerable. Ello significa
tambin una mayor participacin de la familia, desde las etapas iniciales de la
crianza, a fin de reducir los niveles de vulnerabilidad desde temprana edad.
c) La estrategia de Presupuesto por Resultados, bajo la modalidad de Programas Pre-
supuestales Estratgicos que viene aplicando el Ministerio de Economa y Finanzas
ha dado buenos resultados en aquellos mbitos en donde se ha implementado y ha
mostrado ser una eficaz herramienta de gestin pblica. Por ello, es importante el
esfuerzo que viene realizando DEVIDA con el Ministerio de Economa y Finanzas
tanto para la adopcin de un Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados
para la prevencin del consumo de drogas como para obtener mayores recursos
econmicos.
d) La disminucin del consumo del tabaco en el pas (una droga legal pero sumamen-
te daina para la salud) obedece a intensas y adecuadas estrategias de creacin de
conciencia y comunicacin que lograron sensibilizar al fumador y a la poblacin y
aislar socialmente la prctica del consumo de cigarrillos. Hoy, fumar no es motivo
de prestigio sino una prctica sancionada socialmente (el fumador debe salir de los
lugares pblicos para encender un cigarrillo, y las personas saben que deben alejar-
se de quien fuma pues el humo hace dao). Esta estrategia comunicacional podra
replicarse con la marihuana (la droga ilegal ms consumida por los jvenes) y la
cocana (la principal droga producida en el pas, de muy bajo precio y fcil acce-
so), aunque teniendo en cuenta las caractersticas de las drogas ilegales, como por
ejemplo, que no se consumen pblicamente. Esto parece corroborarlo, el ltimo es-
tudio de DEVIDA en escolares (2009).
e) La complejidad del problema de las drogas nos lleva a afirmar que el concepto de
prevencin es muy amplio debiendo las estrategias de abordaje reflejar la integra-
lidad de las aristas de esta problemtica. Este concepto podra resumirse as: un
proceso integral e integrador que tiende a modificar, potenciar y facilitar la cali-
dad de vida de las personas, fomentando el autocontrol, la autoestima, el buen dis-
cernimiento moral y las habilidades y capacidades, as como las oportunidades
38 Prevencin
educativas, culturales, sanitarias, sociales, laborales y econmicas. Y que tiende a
promover, por lo tanto, un proyecto de vida digno, donde se instale un manejo
creativo de las diferencias as como una tica de la hospitalidad y una cultura de
paz.
f) Los programas preventivos que parten de una visin holstica frente al problema
parecen ser ms eficaces. Y donde existe presencia del Estado, las probabilidades
de responder con polticas y estrategias adecuadas, incrementan el xito.
g) Hoy, la mayora de entidades del Estado, incluyendo el ente rector de drogas, pare-
ce trabajar en estancos. Aquellas entidades, por el contrario, que llevan a cabo
sinergias con la sociedad civil, incluyendo la empresa, potencian sus resultados y
logros. Pases de Amrica Latina como Uruguay y Chile, subcontratan servicios
con entidades de la sociedad civil, incrementando su eficacia frente al problema de
las drogas.
h) Programas innovadores como el de Justicia Juvenil Restaurativa, parecen disminuir
los escenarios y los sujetos de riesgo. Este programa debiera llevarse a escala; sin
embargo, la lentitud del aparato gubernamental y la ausencia de suficiente voluntad
poltica, lo impiden.
i) El hacinamiento y la corrupcin en el sistema carcelario, multiplican las
probabilidades de reincidencia en internos involucrados en el trfico ilcito de
drogas y el consumo de las mismas. Una reforma carcelaria real debiera ser
prioridad en la nueva administracin.
j) En el mundo desarrollado, el tratamiento a dependientes a drogas parte de
enfoques plurales. Uno de ellos es el de Comunidades Teraputicas que son
fiscalizadas y supervisadas por el Estado y logran certificarse a travs del
cumplimiento de criterios de calidad y respeto por los derechos de los pacientes.
Podemos citar el caso de los Estados Unidos, Brasil, Argentina, Italia y muchos
ms. El Per debiera abrirse a estos enfoques pues su respuesta, desde el Estado, es
nfima frente a la demanda de dependientes a sustancias.
k) Los observatorios de drogas eficientes tanto en los pases en desarrollo, como en
los pases desarrollados, se basan en la capacidad de coordinar entre sectores y
poseer sistemas eficaces de registros. La digitalizacin de los entes involucrados,
as como el entrenamiento a cuadros de funcionarios, son indispensables.
l) La diversidad de nuevas drogas sintticas empieza a entrar con mayor fuerza al
mercado. Ello implica la necesidad de capacitacin de preventlogos y
operadores, en general en el campo del consumo.
3.4. Metas, Acciones y Presupuesto
Hoy se conoce mucho ms sobre prevencin de drogas que hace dos o tres dcadas. La
hegemona de una profesin o de un sector va dejando paso a una visin integral, a
procesos sinrgicos y acciones desde la interdisciplinariedad que debern responder no
slo al fenmeno del uso de las sustancias y las dependencias, si no que tendern a
evitar que los y las adolescentes y jvenes, se involucren en la cadena de produccin,
trfico, comercializacin y otros delitos anexos.
La accesibilidad a las drogas, por su oferta a travs de diversas estrategias (incluyendo
la modalidad de delivery, por telefona celular y por Internet) lleva a la concepcin
de una prevencin que no slo trabaje en el fortalecimiento de habilidades, generales y
especficas y otorgue una informacin veraz y actualizada, respecto sobre todo a los y
las jvenes, sino que orqueste, en el sentido amplio del trmino, todas aquellas condi-
ciones favorables que estn relacionadas con la mejora de la calidad de vida, la promo-
cin de oportunidades y la inclusin, sobre todo de este grupo poblacional, evitando as
que ingrese al consumo, la adiccin, o a delitos relacionados con las drogas.
La mejora de la calidad de vida, dentro del planteamiento enunciado, debe ir de la ma-
no con una poltica de juventudes eficiente.
Es necesario que la prevencin apunte al fortalecimiento de la familia, sea cual fuere su
estructura, al mejoramiento de la escuela, como lugar estratgico, por excelencia, para
implementar hbitos saludables y formar ciudadanos y ciudadanas integrados y forma-
dos para llevar a cabo proyectos de vida dignos. Asimismo, la prevencin deber traba-
jar desde lo comunitario, en un enfoque tico y de cultura de paz, manejando creativa-
mente las diferencias y minimizado los conflictos existentes que hacen ms proclives a
las personas frente al uso indebido de sustancias.
Todo ello requiere de un replanteamiento de la visin de sociedad. Esta deber, sin
perder su identidad, coexistir con un mundo globalizado e interconectado que permita
aprendizajes mltiples. Ello, a su vez, demanda una actualizacin de conocimientos, a
la luz de los hallazgos de la ciencia y la tecnologa as como la sistematizacin de expe-
riencias locales que puedan ser escalables y llevarse al terreno de las polticas pbli-
cas, en lo preventivo.
La Prevencin del Uso Indebido de Sustancias podra ser una estrategia que cobre im-
portancia desde el ente rector, sea cual fuere la estructura que este adquiera, en la nue-
va administracin.
Es indispensable que todos los sectores pero, en especial, Educacin, Salud, Justicia,
Mujer y Desarrollo Social, Ministerio Pblico, Polica (sobre todo aquella comunitaria
y aquella especializada en drogas) y Trabajo y Promocin del Empleo, as como los
gobiernos regionales, los gobiernos locales y la sociedad civil, se involucren, con roles
y funciones determinados, en la estrategia preventiva de manera directa o indirecta su-
mando esfuerzos y sin competir por la visibilidad, sino ms bien pensando en el bien
comn a travs, prioritariamente, de los Comits Multisectoriales.
40 Prevencin
Metas:
a) Al 2016 el 60% de escolares de las regiones del pas debern ser involucrados en
sesiones preventivas, respetando sus culturas, dentro de la currcula escolar. De es-
ta manera fortalecern sus habilidades para construir mejor su proyecto de vida.
b) Llevar a cabo 50 capacitaciones en 10 puntos clave del pas, involucrando aproxi-
madamente a 10,000 docentes.
Asimismo, debe prepararse a 2,000 maestros ms para intervenir en la seccin
primaria de los colegios pblicos, a manera de piloto.
c) Lograr en los prximos 4 aos, un incremento del 70% de camas en el sector p-
blico (de 700 a 1,190) con prioridad en las localidades donde se registra mayor
cantidad de casos de dependencia a drogas, as como carencia de infraestructura y
equipos para internamiento.
d) En todas las regiones se requiere incrementar la cobertura de tratamiento ambula-
torio, a travs de los Comits Multisectoriales que tengan la funcin de detectar
casos (desde la escuela, la comunidad, los gobiernos locales, las instituciones tute-
lares, las familias, los programas comunitarios, las ONGs, las iglesias y otros). To-
dos estos podrn, derivar casos identificados y apoyar a los comits multisectoria-
les a monitorear, registrar y evaluar procesos y resultados, as como el impacto. En
el tratamiento ambulatorio, se espera una cobertura de 50% y 70% de casos en el
segundo y tercer ao. Ello se lograr involucrando en el sistema a los centros de
tratamiento del sector privado y comunidades teraputicas previamente certifica-
dos. La red pblica-privada de tratamiento (centros de salud, hospitales, centros de
tratamiento privados, comunidades teraputicas) deberan ser los encargados de los
procesos teraputicos.
e) Crear otros diez comits durante los dos primeros aos, llegando a establecerse
quince ms, en el cuarto ao de funcionamiento del ente rector. Se instalarn en
aquellos distritos y localidades, donde los estudios de consumo arrojen mayor inci-
dencia.
f) Lograr, en un plazo de tres aos, un funcionamiento eficaz de los comits multi-
sectoriales del 60% de los municipios del pas, incluyendo la capacidad de con-
tar con lneas-base diagnsticas y planes operativos, as como protocolos de actua-
cin.
g) Establecer una matrizlnea base y monitoreo, en concordancia con los sectores in-
volucrados (Salud, Educacin, Justicia, Ministerio Pblico, MIMDES, Trabajo y
Promocin del Empleo y gobiernos locales).

h) Identificarlas poblaciones de mayor riesgo del uso indebido de sustancias y de in-
volucramiento en micro comercializacin de drogas y violencia, en coordinacin
con el Ministerio Pblico y la Polica Nacional.
i) Lograr, como poltica de Estado, la priorizacin de escenarios y grupos en riesgo,
(poblaciones en reas cocaleras y de trnsito de drogas, zonas de comercializacin
de las mismas, barrios y escuelas de mayor ndice de violencia, poblaciones de po-
breza crtica) en la planificacin de programas de generacin de ocupacin, en
coordinacin entre el ente rector y el Sector Trabajo y Promocin del Empleo.
j) Incrementar en un 50% los casos que hoy atiende el Ministerio Pblico (de 500 a
750 adolescentes, el tercer ao.). Lograr la derivacin a centros de tratamiento en
drogas al 100% de adolescentes que lo requieran.
k) Obtener los mecanismos legales necesarios que hagan posible la subcontratacin
de entidades de la sociedad civil, en aquellos rubros en que esta pueda dar aportes
valiosos y pertinentes.
l) Lograr que cada Comit Multisectorial local, conciba y difunda cuatro (4) campa-
as masivas y anuales, con el objetivo de prevenir y alertar sobre la problemtica
de la droga. De estas cuatro (4) campaas una ser difundida a nivel nacional y tres
(3) en el mbito local. Esta ltima debe llegar a 7 millones de personas. Para tal
propsito debern ser utilizados medios tales como la radio, Internet (redes socia-
les) y televisin, de acuerdo a las posibilidades de la zona.
Ello deber ir en paralelo al aumento de 20% de la cobertura en conectividad, so-
bre todo para favorecer a jvenes, con mensajes que permitan identificar oportuni-
dades laborales lcitas.
m) Lograr que las redes de jvenes, a nivel nacional y local, participen en la elabora-
cin de campaas masivas, bajo la supervisin de expertos. En cada regin se de-
ber involucrar un promedio de 10 jvenes lderes.
n) Lograr un inters de los padres/madres, tutores u otros cuidadores familiares de in-
volucrarse en programas de prevencin de drogas y pautas sanas de crianza.
Se debe lograr que al menos un 30% de las familias donde exista un Comit Secto-
rial, se involucre en las acciones programadas. De esta manera se espera que unas
35,000 personas incrementen en un 70% la calidad de pautas de crianza.
Acciones:
Aspectos Institucionales
En los tres primeros meses, se debe conformar el equipo gerencial, dentro del ente rec-
tor, con conocimientos sobre prevencin integral, capaz de disear un plan operativo
concebido para ser monitoreado y evaluado y acorde con las estrategias de lucha contra
las drogas, debidamente capacitados. Se proyecta un equipo de seis-ocho profesionales.
Los integrantes de esta unidos o equipo debern tener:
Formacin acadmica y prctica en el rea de prevencin de drogas
Experiencia en concertacin y direccin de equipos interdisciplinarios
Capacidad para identificar aliados
42 Prevencin
Entrenamiento en el manejo de estrategias bajo la modalidad de presupuesto por
resultados
Facultades de delegacin, desde la direccin del ente rector, para poder tomar deci-
siones oportunas y adecuadas, incluyendo la formacin y mantenimiento de los
Comits Multisectoriales en cada una de las regiones del pas
Estos, a diferencia de lo que est sucediendo en la actualidad debern contar con lneas
de base-diagnsticas y un sistema de registro local que permita evaluar procesos y re-
sultados, as como el impacto.
Con relacin al sector educacin, conjuntamente con el rgano rector, se debe definir
una estrategia preventiva de preferencia trasversal, a los contenidos de la currcula, en
base a los ya existente y a aquello complementario por crear, tomando en cuenta las
experiencias tanto del sector pblico como del sector privado.
En cuanto al sector salud, conjuntamente con el rgano rector, se debe establecer en los
primeros 6 meses una estrategia de atencin en casos de tratamiento de adicciones.
Con respecto al sector justicia (Instituto Nacional Penitenciario-INPE), conjuntamente
con el rgano rector, se tiene que elaborar un plan operativo con nfasis en rehabilita-
cin de drogas y reinsercin social, en aquellos penales que albergan el mayor nmero
de reos por delito de trfico ilcito de drogas y consumo.
En lo que concierne al Ministerio Pblico, en coordinacin con el rgano rector, se re-
quiere elaborar un Plan de Accin que implique no solo la transferencia de recursos,
sino un acompaamiento tcnico en el rea de tratamiento y reinsercin de adolescen-
tes y jvenes que han infringido la ley.
De otro lado, para el logro de las metas sealadas en el numeral anterior, se deben des-
arrollar las siguientes acciones:
a) Incrementar el presupuesto nacional, en el rubro de prevencin y rehabilitacin
de drogas y reinsercin social. Este debe provenir desde el Estado y comple-
mentarse con la cooperaciones internacionales y extranjeras. Implica, funda-
mentalmente, un incremento de los presupuestos pblicos para la generacin de
oportunidades para adolescentes y jvenes de escenarios de mayor riesgo.
b) Identificar a potenciales integrantes del equipo o unidad preventiva que formarn
parte del ente rector, a travs de convocatoria pblica. Seleccionar a un nmero
entre 6 y 8 profesionales que podran estar asociados a los procesos de Servir.
c) Establecer un proceso de revisin de materiales existentes (contenidos y metodolo-
gas) provenientes del sector pblico y privado con la participacin activa del Sector
Educacin y la intervencin de 1 a 2 consultores del sector privado.
Evaluar, en los primeros tres meses, los contenidos en prevencin de drogas impar-
tidos a los docentes a travs de la Direccin de Tutora y Orientacin Educativa
(DITOE) definiendo previamente qu nuevos conocimientos debern agregarse a
esta capacitacin y qu protocolos se usarn.
Convocar a entidades lderes en el campo de la prevencin para exposicin de con-
tenidos, metodologas y materiales existentes. Ello incluye a universidades peruanas
con experiencia en el campo preventivo. Se usara la estrategia de seis reuniones de
jornada completa, con una preparacin previa de criterios de jueces.
Explorar programas virtuales interactivos para iniciar a los nios, nias y adoles-
centes en un proceso preventivo desde la primaria.
Llevar a cabo un sondeo nacional en las escuelas, con el objetivo de conocer cules
son las que en la actualidad vienen desarrollando o no, contenidos y metodologas
preventivos de preferencia transversales al currculo. Se requerir de dos a cuatro
consultores especializados. Ellos sern los encargados de seleccionar una muestra
y llevar a cabo el estudio, con la intervencin del Sector Educacin. Ello tambin
implicar la adquisicin de programas on line y de juegos aleccionadores y ami-
gables que debern usarse, teniendo en cuenta las diferencias culturales, en las sec-
ciones de primaria de las escuelas del pas.
Desde este sector, se debe determinar en cada regin los mecanismos de derivacin
al sector salud, a travs del Comit Multisectorial, en casos de necesidad de dia-
gnstico psiquitrico y psicolgico, as como en casos de consumo de sustancia y
requerimiento de tratamiento oportuno en los alumnos, fortaleciendo la Red de
Atencin que incluya posible deteccin de co-morbilidad (problemas de salud
mental o psicolgicos paralelos al consumo de drogas).
d) Establecer procedimientos de lnea base sobre la incidencia y prevalencia del
consumo en las poblaciones jvenes. Convocar al INEI y a otras entidades con ex-
periencia en encuestas a nivel nacional.
e) Revisar la propuesta de ley (Congreso) y del reglamento (Ministerio de Salud)
respecto a centros de atencin a dependientes y aprobacin e implementacin de
los mismos. Establecer criterios mnimos de calidad para otorgar los permisos de
operacin correspondientes. Elaborar una matriz de centros de atencin y comuni-
dades teraputicas que deber cumplir con los requisitos establecidos y elaborar un
plan de fiscalizacin desde el Ministerio de Salud, con participacin del ente rector
de drogas, un comit de expertos y los comits multisectoriales.
f) Asimismo, en coordinacin con el Congreso de la Repblica, legislar las comuni-
dades teraputicas y centros de tratamiento del sector privado, para la aprobacin
de la ley respectiva y el incremento de cobertura.
Implementar los centros y crear o reforzar el sistema pblico-privado acompaado
de un plan de monitoreo y evaluacin permanentes. Para ello ser necesario ade-
cuar instalaciones de hospitales y centros de salud e incorporar a los Comits Mul-
tisectoriales a las redes del Sector Privado.
44 Prevencin
Estos centros debern seguir un proceso de capacitacin (aproximadamente tres
capacitaciones por ao) y cumplir con los criterios establecidos de certificacin.
Sondear, con las compaas de seguros, respecto a la posibilidad de inclusin de
tratamiento a dependientes dentro de las plizas existentes y otras que podran ge-
nerarse.
g) Llevar a cabo un diagnstico sobre la situacin de los quince Comits Multisecto-
riales de Prevencin del Consumo de Drogas en Lima Metropolitana y los diecisie-
te Comits en Municipalidades a nivel nacional.
Obtener un producto-documento de recomendaciones para afianzar el sistema. Ca-
pacitar al personal municipal y reforzar los vnculos entre el municipio y los cen-
tros de atencin a dependientes, as como entre el municipio y el sector educacin,
con la finalidad de lograr mayor eficacia tanto en la prevencin primaria como en
la derivacin de casos.
Esta evaluacin se hara detectando debilidades y fortalezas en el equipo humano
en cuanto al conocimiento sobre el tema mismo de drogas y sobre los mecanismos
administrativos que pudiesen tener cuellos de botella. En este sentido, se deber
reforzar aquellos comits que estn funcionando dbilmente (nula o baja cobertura,
ineficacia en la derivacin, etc.)

h) Dotar a programas como el de Justicia Juvenil Restaurativa, de herramientas y sis-
temas de derivacin suficientes, en el campo de la consejera y del tratamiento de
las dependencias a drogas y de los comportamientos violentos, a travs de la red de
atencin pblica-privada. Esto tambin debe hacerse en relacin con los estudios
sobre los mapas del delito y la incidencia de victimizacin.
i) Reforzar la Mesa de Trabajo para evaluar la situacin de los programas con ado-
lescentes y jvenes que infringen la ley, actualmente liderada por el MIMDES, y
llevar a escala aquellos programas que demuestran su eficacia, con la inclusin de
Justicia Juvenil Restaurativa y otros dentro del Ministerio Pblico y de los muni-
cipios y el sector privado.
Renovar o complementar los cuadros profesionales especializados en este tipo de
poblaciones de alto riesgo.
j) Implementar programas en 3 crceles peruanas caracterizadas por contar con po-
blacin por delito de trfico de drogas. Destinar fondos para un programa piloto,
evaluable a los tres aos de existencia, a cargo del Sector Justicia y con la partici-
pacin de la Defensora del Pueblo y el Sector Privado.
i) Actualizar el proceso del Observatorio de Drogas auspiciado por CICAD-OEA,
con la participacin de los sectores Salud, Educacin, Justicia, Ministerio Pblico,
Trabajo y MIMDES. Involucrar o reforzar la participacin de 4 o 5 universidades
peruanas de prestigio y entidades del sector privado que estn trabajando en el rea
de drogas.
j) Desarrollar, desde el ente rector, una base de datos de socios estratgicos, tanto del
Sector Pblico, como del Sector Privado que sea compartida por los Comits
Multisectoriales.
k) Desarrollar, desde los Comits Multisectoriales, campaas ad hoc a la realidad de
consumo, dependencia, produccin y trfico de drogas, involucrando a agentes lo-
cales, en cada regin del pas.
l) Incluir, dentro de los planes operativos de los Comits Multisectoriales, la realiza-
cin de ferias inter generacionales, charlas, escuelas de padres/madres, sesiones de
presupuestos participativos y otros, donde acudan miembros de las familias.
Desarrollar instrumentos de medicin cuantitativos y cualitativos que permitan
evaluar no solo la asistencia de las familias sino tambin la variacin en sus cono-
cimientos, actitudes y percepciones frente a las drogas y a favor de la prevencin.
Detectar a miembros de familia que sean vctimas de violencia y consumidores de
sustancias, a travs del MIMDES y sus programas y estrategias (Centros de Emer-
gencia Mujer y otros), as como a travs de las lneas telefnicas de ayuda.
Establecer una base de datos de refugios de mujeres maltratadas, as como de enti-
dades de tratamiento de dependencias que contemplen, ya sea ambulatoriamente o
a travs de internamiento, terapias con enfoque de gnero.
m) Identificar procesos que incrementen la cobertura en conectividad, para promover
programas que favorezcan a los jvenes de zonas de mayor riesgo frente a la pro-
duccin, trfico y consumo de drogas.
Presupuesto:
43
Los siguientes cuadros presentan el detalle de los requerimientos presupuestales que
demandan las metas y acciones planteadas para financiar el componente estratgico
denominado Prevencin. Es preciso aclarar que estos montos no son exhaustivos y no
cubren todas las necesidades presupuestales, pero es una primera aproximacin refe-
rencial para comprender el orden de magnitudes requeridas.
En la primera columna se ha incluido el detalle del Presupuesto Ejecutado en el 2010,
es decir, el nivel de gasto e inversin pblica efectivamente realizada el 2010. Las ne-
cesidades a partir del 2012 al 2016, si se quiere lograr las metas propuestas requerirn
un compromiso efectivo y esfuerzo sustancial del GdP en las acciones de Prevencin
del consumo y tratamientos planteados en la ENLCD 2012-2016.

43
Esta parte ha sido elaborada con la colaboracin de la investigadora Mara del Carmen Navarro de
Acosta.
46 Prevencin
As, los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las principales
temticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. Estas acciones se cen-
tran principalmente en las reas de educacin y salud. Asimismo, requieren la partici-
pacin de diversas instituciones pblicas, incluyendo los gobiernos regionales y loca-
aaa
Cuadro N 4
Prevencin/ Por Temticas
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
revenc|n 9.617 38.684 39.860 42.833 46.094 S1.1S9
unldad de prevencln recLor 738 4.308 4.263 4.481 4.263 4.481
revencln en escuelas 1.080 11.869 12.334 12.822 13.333 13.874
8ehablllLacln y relnsercln soclal 49 4.231 4.482 3.391 7.322 10.299
SlsLema publlco-prlvado de LraLamlenLo 7.649 13.607 16.017 16.329 17.114 17.799
ComlLe mulLlsecLorlal 81 2.449 2.762 3.410 4.038 4.706
Cuadro N 5
Prevencin/ Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
revenc|n 9.617 38.684 39.860 42.833 46.094 S1.1S9
uefensorla 49 243 269 281 293 310
uLvluA - CM 618 4.998 4.717 4.717 4.717 4.717
LSSALuu - Seguro soclal del eru 673 2.610 2.839 3.089 3.360 3.633
lnsLlLuLo naclonal enlLenclarlo - 1.783 1.108 1.113 1.122 1.129
MlnlsLerlo de Lducacln 1.269 13.068 13.317 14.021 14.318 13.073
MlnlsLerlo de la Mu[er y uesarrollo soclal 32 824 1.381 2.029 2.677 3.323
MlnlsLerlo de Salud 4.904 9.223 9.243 9.343 9.496 9.724
MlnlsLerlo publlco - 1.083 1.041 1.041 1.041 1.041
Coblernos reglonales 2.070 3.318 3.318 3.318 3.318 3.318
Coblernos locales - 1.332 2.427 3.677 3.330 8.667
les, as como la convocatoria del sector privado (comunidades teraputicas). Una pri-
mera aproximacin indica que los actuales niveles de asignacin presupuestal solo cu-
bren alrededor del 25% de las necesidades propuestas en el 2012.
Cuadro N 6
Prevencin/ Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
revenc|n 9.617 38.684 39.860 42.833 46.09S S1.1S9
Invers|n en recurso humano 1.611 22.400 24.S41 27.36S 30.422 3S.202
AslsLencla Lecnlca 270 4.174 3.893 4.109 3.893 4.109
CapaclLacln 133 11.130 11.849 12.648 13.783 13.366
lanllla 1.206 7.076 8.799 10.607 12.746 13.327
Gasto operat|vo 918 3.003 2.836 2.98S 3.189 3.474
8lenes 133 477 317 339 606 637
Servlclos 783 2.326 2.319 2.426 2.383 2.817
Invers|n en cap|ta| 7.088 13.280 12.484 12.484 12.484 12.484
lnfraesLrucLura 6.899 12.376 11.728 11.728 11.728 11.728
SlsLemas lnformaLlcos 189 903 736 736 736 736
Fuente: MEF (2010). Elaboracin: IDEI.
48 Reduccin de los cultivos ilcitos
4. REDUCCIN DE LOS CULTIVOS ILCITOS
La Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011 estableca como objeti-
vo la reduccin de los cultivos de hoja de coca ilcitos hasta llegar a las necesidades de
consumo legal, as como erradicar los cultivos de amapola o adormidera y marihuana.
No obstante la importancia de este tema, la ltima actualizacin de la Estrategia no se
impone ninguna meta en este punto,
44
como s lo estableca la versin anterior. Espec-
ficamente, la versin original de la Estrategia planteaba como meta reducir en 40% la
superficie de cultivos ilcitos de coca existentes al 2006 (51,400has), es decir, se espe-
raba que en el 2011 los cultivos se redujeran a 30,840has. Asimismo, se propona eli-
minar totalmente el cultivo de amapola y marihuana.
45
En todo caso, con metas o sin
ellas, DEVIDA no ha logrado cumplir los objetivos que se traz en este tema.
Efectivamente, ha sucedido lo contrario a lo esperado. En el 2007, primer ao de eje-
cucin de esta estrategia, el Per increment los cultivos de coca a 53,700has, esto
es, un 4% ms que el ao anterior. En el 2008 nuevamente los cultivos de coca se in-
crementaron en 4% en relacin al 2007, alcanzando las 56,100has; mientras que en el
2009 se produjo un nuevo crecimiento de los cultivos, llegando a las 59,900has (esto
es, 7% ms que el ao anterior)
46
y para el ao 2010 se reportaron 61,200has (2%
ms que el 2009)
47
. Esto significa, que en vez de reducirse los cultivos de hoja de
coca en el Per como producto de la aplicacin de la estrategia sealada, estos se han
incrementado en 19% entre el 2006 y el 2010, como podemos apreciar en el siguiente
grfico:

44
DEVIDA, diciembre de 2009, pp.46-47 y 51.
45
DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Lima: DEVIDA, febrero de
2007, pp.23 y 26.
46
UNODC. Monitoreo de cultivos de coca Per 2009. Lima: Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito (UNODC), junio 2010, p.81.
47
Droga y el Delito (UNODC), junio 2011, p.6.
Grfico 2
rea de cultivo de hoja de coca 2006-2010
(Hectreas)

Fuente: UNODC. Elaboracin: IDEI.
Es ms, en lugar de disminuir el nmero de regiones involucradas en el cultivo de hoja
de coca, este ha aumentado de 12 en el 2006 a 13 en el 2010.
48
Esto, no obstante, que la
Estrategia Nacional establece como una lnea de accin dentro de su objetivo 3 evitar
la expansin de nuevas reas de cultivo.
49
De otro lado, si tenemos en cuenta el objetivo final de la estrategia, cual es reducir los
cultivos para solo abastecer el consumo legal (cantidad que definitivamente no excede
las 9,000TM), esto tampoco se habra cumplido con xito. Efectivamente, mientras que
en el 2006 la produccin cocalera en el pas alcanz las 114,100TM, el 2010 cerr con
129,500TM; es decir, la produccin se increment en estos tres aos en casi
15,400TM, esto es, 13.8%.
50

48
Droga y el Delito (UNODC), junio 2007, p.15. UNODC. Monitoreo de cultivos de coca Per 2010.
Lima: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), junio 2011, p.31.
49
DEVIDA, diciembre de 2009, p.47.
50
Droga y el Delito (UNODC), junio 2007, p.6. UNODC. Monitoreo de cultivos de coca Per 2010. Li-
ma: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), junio de 2011, p.6.
51,400
53,700
56,100
59,900
61,200
46,000
48,000
50,000
52,000
54,000
56,000
58,000
60,000
62,000
2006 2007 2008 2009 2010
Grfico 3
Crecimiento de la produccin de hoja de coca 2006-2010
(Toneladas)
61,200
51,400
114,000
129,500
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
140,000
2006 2010
Has cultivo de hoja de coca TM producidas
Finalmente, si bien las superficies para el cultivo de amapola o adormidera y marihua-
na no parecen ser an significativas, los decomisos que se producen anualmente de es-
tos cultivos o sus derivados (morfina, herona, etc.) revelan que siguen presentes en el
mercado ilcito de drogas peruanas. Al respecto, DEVIDA reconoce la dificultad que
tiene para medir y monitorear mediante imgenes satelitales la amapola as como la
produccin de marihuana, al producirse esta al interior de viviendas, en pequeas pro-
piedades o sembros aislados.
51
En consecuencia, no es posible sostener que se ha
cumplido con erradicar estos dos cultivos ilcitos conforme lo propone la Estrategia
Nacional 2007-2011, si ni siquiera se conoce su universo. A continuacin se muestran
las cifras de destruccin de ambos cultivos en los ltimos aos:

51
Grfico 4
Destruccin de amapola 2006-2010
(Hectreas)
88
28
22.5
31.5
21.5
0
20
40
60
80
100
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: MRE, PNP. Elaboracin: IDEI.
Grfico 5
Destruccin de marihuana 2006-2010
(Toneladas)
51
56
61
138
9
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2006 2007 2008 2009 2010
4.2. Diagnstico
Las razones que explican este adverso resultado son las siguientes:
a. La falta de voluntad y decisin poltica de nuestras autoridades para desarrollar una
poltica de erradicacin permanente y sostenida en todos los valles de produccin
de los cultivos ilcitos.
b. El temor de las autoridades de enfrentar a algunos movimientos sociales, lo que
conduce a una cierta parlisis en las labores de erradicacin, cuando se trata de re-
giones socialmente conflictivas.
c. Los casi nulos recursos econmicos destinados por parte del Estado peruano a la
erradicacin de cultivos ilcitos, como consecuencia de los puntos anteriores. Re-
cin a partir del 2010 se destinan recursos para la compra de combustible (alrede-
dor de 3 millones de dlares) para las aeronaves utilizadas en estos operativos.

d. Se ha confiado el financiamiento de la tarea de erradicacin casi exclusivamente a
la cooperacin internacional, la misma que a su vez ha venido reducindose ao a
ao. As, en el 2007 la cooperacin estadounidense para este tema fue de US$.32.5
millones; en el 2008 se redujo a US$.20.5 millones, mientras que en el 2009 decre-
ci hasta los US$.14.4 millones y se recuper el 2010 a US$.18.0 millones. En sn-
tesis, la ayuda internacional en materia de erradicacin se redujo en 36.93% entre
el 2007 y el 2009, aumentando en 25% en el ltimo ao.
52

Grfico 6
Cooperacin internacional en erradicacin
(Millones de US$)
18
14.4
20.5
32.5
0
5
10
15
20
25
30
35
2007 2008 2009 2010
Fuente: NAS. Elaboracin: IDEI.
e. Como consecuencia de los puntos anteriores, la erradicacin ha ido en descenso
ao a ao. As, el 2007 se erradicaron 12,072has, el 2008 fueron 10,143has, mien-
tras que en el 2009 se redujeron 10,025has, esto es, del 2006 al 2009 la erradica-
cin se redujo en el pas en 21%.
53
Sin embargo, en el 2010 (gracias al incremento
de la cooperacin estadounidense para ese ao) la erradicacin se intensific, aun-
que sin alcanzar los resultados obtenidos en el 2006.

52
IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: IDEI-PUCP, 2009, p.407.
53
Droga y el Delito (UNODC), junio de 2010, p.81.
Grfico 7
reas erradicadas 2006-2010
(Hectreas)
12,033
12,072
10,025
12,688
10,143
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: UNODC, PNP. Elaboracin: IDEI.
f. Asimismo, los escasos recursos destinados a la erradicacin se han concentrado en
dos o mximo tres regiones del pas, no obstante que el Per cuenta con trece re-
giones cocaleras. Ms an, zonas que cuentan con una gran cantidad de cultivos
ilcitos de coca como el VRAE, jams han sido erradicadas.
g. Por ltimo, en lo que toca a la amapola y a la marihuana, las caractersticas de es-
tos cultivos, la ausencia de un sistema de medicin y monitoreo objetivo y confia-
ble sobre su extensin y la falta de acciones de inteligencia ms agresivas, impiden
a la autoridad conocer el estado actual de estos cultivos y como lgica consecuen-
cia aplicar estrategias eficientes para su erradicacin.
La experiencia indica que las regiones del Per donde se han dado mayores y mejores
avances en la lucha contra el narcotrfico son aquellas donde se ha mantenido una pol-
tica de erradicacin sostenida y permanente, acompaada de programas de desarrollo
alternativo. En efecto, no es casual que en Ucayali, donde se concentr el 26% del total
de lo erradicado en el pas desde 1983, se hayan reducido los cultivos ilcitos de
21,400has en 1994 a 2,803has en el 2010, como tampoco es casual que San Martn, que
concentra el 49% de lo erradicado a nivel nacional, haya reducido sus cultivos de
28,600has en 1992 a 1,725has en el 2010.
54

54
IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: IDEI-PUCP, 2009, pp. 125, 166 y 409.
Grfico 8
Impacto de la erradicacin en Ucayali
Evolucin de las reas cultivadas vs. Erradicadas
(Hectreas)

Grfico 9
Impacto de la erradicacin en San Martn
Evolucin de las reas cultivadas vs. Erradicadas
(Hectreas)

Asimismo, la erradicacin en estos casos obedeci a una ejecucin eficiente de un plan
estratgico a cargo del CORAH, que ms all de sus limitaciones presupuestarias y de
recursos humanos, ha venido cumpliendo ao a ao las metas trazadas en relacin a las
reas y hectreas programadas para erradicacin. Es sin duda, una de las pocas entida-
des con un plan estratgico que se cumple a cabalidad.
De otro lado, incrementar los niveles de erradicacin es absolutamente viable, como lo
demuestra la experiencia colombiana, que en el 2008 erradic 10 veces ms que el Per
y que en el 2009 erradic 6 veces ms, alcanzando la cifra de 60,557has erradicadas
manualmente, frente a las 10,025has del Per.
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
Has cultivadas HC 16,600 17,800 21,400 19,600 15,000 8,400 4,800 900 2,529 1,051 1,065 510 500 917 1,570 1,610 1,677 2,913 2,803
Has erradicadas 0 0 0 0 165 2,395 6,192 7,231 214 3,098 1,005 3,061 3,733 997 0 2,834 0 0 5,996
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-
5,000
10,000
15,000
20,000
Has cultivadas HC 18,680 15,760 12,120 9,240 6,880 4,091 2,896 2,293 1,775 1,387 1,317 1,402 416 321 378 1,725
Has erradicadas 0 248 1,007 1,176 6,676 4,811 2,992 5,079 3,961 560 4,778 10,137 4,329 5,628 4729 613
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
4.4. Metas, acciones y presupuesto
Como se ha indicado el financiamiento de la erradicacin ha provenido principalmente
de la cooperacin estadounidense, la misma que se ha venido reduciendo ao a ao.
Esta situacin se va a agudizar ms en los prximos aos y diversos representantes del
gobierno estadounidense
55
han manifestado a sus similares peruanos que el financia-
miento de la erradicacin en el futuro (probablemente a partir del 2013) deber ser
asumida por el propio Estado Peruano (como es actualmente en Colombia). De all la
importancia que en la ENLCD 2012-2016 se asuma plenamente la responsabilidad de
las actividades de erradicacin.
Las acciones de erradicacin son planificadas a travs de los Planes Anuales para las
Operaciones de Reduccin del mbito Cocalero en el Per, en manos del Proyecto Es-
pecial Control de Reduccin de Cultivos de Coca en el Alto Huallaga (CORAH), ads-
crito al Ministerio del Interior. Estos Planes Anuales deben ampliarse a todo el mbito
nacional, en todos los departamentos en donde existen cultivos ilegales de hoja de co-
ca; y deben estar articulados a un Plan Multianual que plantee objetivos a mediano pla-
zo.
La seal que debe dar el Estado Peruano es que no se debe permitir la presencia de cul-
tivos ilegales en ninguna parte del territorio nacional. Desde el punto de vista tctico se
debe planificar en qu forma y momento se deben implementar las acciones de inter-
vencin que deben ser complementadas con los otros componentes de la lucha contra
las drogas como el desarrollo alternativo integral y sostenible, la interdiccin de insu-
mos qumicos, el control de las operaciones de lavado de activos, la destruccin de po-
zas de maceracin y laboratorios y la desarticulacin de las firmas de narcotraficantes y
de los remanentes de Sendero Luminoso.
El diseo de un Plan Multianual y sus respectivos Planes Anuales debe constituirse en
la hoja de ruta de las instancias responsables de su ejecucin, entre otras:
1. Direccin Ejecutiva de Monitoreo y Reduccin de Cultivos Ilcitos CORAH
Ministerio del Interior.
2. Direccin Antidrogas DIRANDRO Polica Nacional del Per
3. Direccin de Aviacin Policial DIRAVPOL Polica Nacional del Per
4. Ministerio Pblico
5. DEVIDA
6. Otras instituciones de soporte como las Fuerzas Armadas.
Metas:
Las metas deben estar definidas en funcin a una intervencin integral de la ENLCD, y
deben representar el compromiso del Estado Peruano para enfrentar la situacin del
creciente narcotrfico que amenaza el pas.

55
Visitas del seor Gil Kerlikowske, Director de la Oficina Nacional de Poltica de Control de Drogas de
la Casa Blanca, en Enero de 2011 y del seor Brian Nichols, Subsecretario Adjunto para Asuntos Inter-
nacionales en el rea de Narcotrfico y Cumplimiento de la Ley de los EE.UU., en Marzo de 2011.
La importancia de definir las metas para la poltica de erradicacin es que representa el
compromiso de las instituciones directamente involucradas en estas acciones a las que
se les tomar una rendicin de cuentas sobre su labor. En base a estas metas propues-
tas se debe disear el plan de accin e identificar los recursos necesarios que el Estado
peruano debe comprometer para el logro de los resultados esperados.
As se pueden proponer las siguientes metas:
a) Al 2016 se deber reducir a un mximo de 25 mil hectreas los cultivos ilcitos
de coca a nivel nacional.
b) Al 2012 se deber erradicar 20,000has en cinco departamentos: San Martn,
Hunuco (incluido el Monzn), Ucayali, Junn (Satipo) y Loreto (Putumayo y
Bajo Amazonas).
c) Al 2013 se deber erradicar 25,000has en diez departamentos: San Martn, Hu-
nuco (incluido el Monzn), Ucayali, Junn (Satipo), Loreto (Putumayo y Bajo
Amazonas), Pasco (Palcazu Pichis Pachitea), La Libertad (Alto Chicama),
Amazonas (Maran), Cajamarca (Maran) y Puno (San Gabn e Inambari-
Tambopata).
d) Al 2014 se deber erradicar 30,000has en doce departamentos: San Martn, Hu-
nuco (incluido el Monzn), Ucayali, Junn (Satipo), Loreto (Putumayo y Bajo
Amazonas), Pasco (Palcazu Pichis Pachitea), La Libertad (Alto Chicama),
Amazonas (Maran), Cajamarca (Maran), Puno (San Gabn e Inambari-
Tambopata), Ayacucho (VRAE) y Cusco (VRAE).
e) Al 2015 y 2016 se deber erradicar 30,000has en trece departamentos: San Mar-
tn, Hunuco (incluido el Monzn), Ucayali, Junn (Satipo), Loreto (Putumayo y
Bajo Amazonas), Pasco (Palcazu Pichis Pachitea), La Libertad (Alto Chicama),
Amazonas (Maran), Cajamarca (Maran), Puno (San Gabn e Inambari-
Tambopata), Ayacucho (VRAE) y Cusco (VRAE, La Convencin y Lares y
Kosipata) y Madre de Dios.
f) Al 2016 se deber erradicar en todas las regiones productoras de hoja de coca
ilcita.
Acciones:
Aspectos Institucionales
El Proyecto Especial CORAH tiene la responsabilidad
56
de planificar y ejecutar accio-
nes de control y reduccin de cultivos ilegales de hoja de coca en el Per. Actualmente
depende de la Oficina Ejecutiva de Control de Drogas OFECOD del Ministerio del
Interior. Su financiamiento proviene principalmente de los aportes de la cooperacin
estadounidense, que le permite disponer en forma eficaz de estos recursos para su ope-
ratividad que debe ser rpida y efectiva.

56
Decreto Supremo 043-82-AG del 22 de abril de 1982.
Sin embargo, la situacin institucional del Proyecto Especial CORAH tiene serias limita-
ciones, principalmente porque no tiene la capacidad de ejecucin presupuestal directa.
El nuevo escenario descrito de reduccin de recursos de la cooperacin estadounidense,
as como el hecho de que el propio Estado peruano asuma el financiamiento de la erra-
dicacin y la necesidad de disear e implementar un Plan Multianual a nivel nacional,
requerir dotar al Proyecto Especial CORAH de un marco normativo e institucional
que le permita asumir con plena capacidad esta responsabilidad.
Elaboracin de Plan Multianual a Nivel Nacional
El Plan Multianual debe convertirse en el instrumento central de la poltica de erradica-
cin de los cultivos ilegales. All se deben plantear en detalle las metas, acciones,
responsables, indicadores de seguimiento, lnea de base, entre otros. Asimismo, el
enfoque tctico necesario para el logro de los resultados esperados.
El Plan Multianual tambin debe identificar en forma clara las responsabilidades de todas
las instituciones que intervienen en las acciones de erradicacin, adems de establecer
los recursos necesarios para el xito de las acciones, entre otros: recursos humanos,
equipamiento, recursos logsticos y econmicos.
El Plan Multianual debe expresarse tambin en un presupuesto multianual, debidamen-
te sustentado que determine los recursos econmicos que el propio Estado peruano y la
cooperacin internacional (en forma complementaria) deben comprometerse a aportar.
Inter Operatividad
Si bien la labor de erradicacin de cultivos ilegales est a cargo del Proyecto Especial
CORAH, se requiere el concurso de instituciones que complementen estas acciones. La
nueva meta de ampliar los mbitos de erradicacin a nivel nacional as como de incre-
mentar sustancialmente las hectreas erradicadas representa mayores compromisos de
todas las instituciones involucradas:
a. Seguridad Policial: Los mbitos donde se encuentran los cultivos ilcitos son a su
vez zonas de procesamiento de drogas a travs de la instalacin de pozas de mace-
racin y laboratorios. En los ltimos aos, el narcotrfico ha involucrado ms y
ms a los propios productores cocaleros integrndolos a la cadena de la droga y
convirtindolos en procesadores de droga. Esta situacin ha creado un entorno cada
vez ms difcil y hostil para la labor de la erradicacin, ya que ahora el narcotrfico
cuenta con elementos armados que estn dispuestos a enfrentarse con las fuerzas
del orden, tal como muestran las estadsticas
57
de los incidentes (ataques, hostiga-
mientos armados, alteracin del orden pblico y el uso de cazabobos
58
) que reporta
el CORAH.

57
Direccin Ejecutiva de Monitoreo y Reduccin de Cultivos Ilcitos CORAH, Reduccin del mbito
cocalero ilegal en el Per. Resmenes Ejecutivos 2007, 2008, 2009 y 2010.
58
Tramperos.
Por ello se requiere del apoyo de la Polica Nacional del Per a travs de la
DIRANDRO que cuenta con el personal especializado y entrenado para dar segu-
ridad a los operativos de erradicacin. Se debe contar con la asignacin adecuada
de recursos humanos, logsticos y materiales para obtener la seguridad necesaria
para el logro de resultados en la erradicacin.
b. Seguridad Militar: En algunas zonas de produccin ilcita de coca (Alto Huallaga y
VRAE) existen remanentes del grupo terrorista Sendero Luminoso que se han in-
tegrado a la cadena del narcotrfico y que ponen a disposicin su experiencia de
guerra para enfrentar a las fuerzas del orden que dan proteccin a las labores de
erradicacin. En estas circunstancias amerita el apoyo de las Fuerzas Armadas,
particularmente del Ejrcito Peruano para conformar un segundo anillo de seguri-
dad al personal del CORAH.
Este apoyo requiere de una coordinacin logstica y operativa que facilite el accio-
nar conjunto de las FFAA y PNP.
c. Logstica area: Las acciones de erradicacin se han venido desarrollando con un
fuerte componente de apoyo aerotransportado debido a la situacin de inseguridad
de las reas de produccin cocalera y a una actitud cada vez ms agresiva del nar-
cotrfico que enfrenta directamente a las fuerzas del orden. Por ello se requiere el
apoyo de la DIRAVPOL con la operacin de las aeronaves UH-2H y los MI-17. A
su vez, este apoyo de la DIRAVPOL est sustentado en una infraestructura ade-
cuada para el movimiento de las aeronaves, equipamientos y repuestos adecuados,
mantenimiento, provisin de combustible y pilotos y personal especializado para el
despliegue de toda la actividad aerotransportada.
d. Apoyo del Ministerio Pblico: Todas las acciones que lleva a cabo el CORAH re-
quiere el respaldo de las Fiscalas Especializadas Antidrogas. Estas Fiscalas han
sido entrenadas en el acompaamiento de las labores de campo que se realizan y
deben dar fe de que estas operaciones se realizan dentro del marco legal, en parti-
cular, respecto del respeto a los derechos humanos.
e. Apoyo de la cooperacin internacional: El apoyo de la cooperacin estadounidense
ha sido fundamental para el Proyecto CORAH proveyndole de la asistencia tcni-
ca y los recursos econmicos necesarios para el logro de sus objetivos, financiando
prcticamente el 100% de sus actividades. Esta cooperacin tambin ha financiado
a la DIRAVPOL para el soporte aerotransportado que ha requerido las acciones de
erradicacin; as como a la DIRANDRO para la capacitacin y entrenamiento de
policas antidrogas.
Tctica operativa
Se ha sealado que la erradicacin se viene implementando con un fuerte componente
de apoyo aerotransportado, si bien es cierto que desde el punto de vista de seguridad es
ms prctico; sin embargo el costo operativo es mucho mayor. En ese sentido, se debe
evaluar la implementacin de acciones de erradicacin con desplazamientos terrestres,
como se hace actualmente en Colombia y Bolivia. Esta situacin requiere una reestruc-
turacin del equipamiento necesario as como del contingente de recursos humanos in-
dispensables a nivel de erradicadores y apoyo en seguridad.
La experiencia del Proyecto CORAH en los ltimos aos seala que es preciso ampliar
el Programa de Responsabilidad Social Comunitaria que ellos llevan a cabo, que busca
un acercamiento a la comunidad y un cambio de actitud hacia una economa lcita con
los potenciales productivos locales. Del mismo modo, es necesario continuar con este
Programa que permitir planificar adecuadamente los programas de desarrollo alterna-
tivo y articularlos al proceso de desarrollo nacional.
Se deben clasificar las reas de produccin cocalera de acuerdo a un conjunto de carac-
tersticas que permitan planificar una intervencin ms eficaz. Entre otros, deben
tomarse en cuenta los aspectos de presencia de remanentes de grupos subversivos
armados, la situacin de las organizaciones cocaleras, los conflictos sociales, las
migraciones, la conectividad, las capacidades productivas, entre otros. As, se pueden
clasificar las reas de produccin cocalera temprana en donde se puede erradicar
de inmediato por tratarse de reas menos conflictivas; otras reas correspondern a la
clasificacin de intermedias, donde tambin es factible una intervencin inmediata
aunque persisten conflictos sociales que deben ser considerados; y, un tercer grupo de
reas de produccin complejas, las que requerirn reforzar tcticas que debiliten la
presencia del narcotrfico como la interdiccin de insumos qumicos y la desarticula-
cin del crimen organizado y de remanentes subversivos.
Presupuesto:
59
Como se puede apreciar, en los siguientes cuadros se presenta el detalle de los reque-
rimientos presupuestales que demandan las metas y acciones planteadas para financiar
el componente estratgico denominado Reduccin de Cultivos Ilcitos. Como se ha
mencionado anteriormente, es preciso aclarar que estos montos son referenciales y no
son exhaustivos ni cubren todas las necesidades presupuestales, pero es una primera
aproximacin para comprender el orden de magnitudes requeridas.
cesidades a partir del 2012 al 2016, si se quiere lograr las metas propuestas, requerirn
de un compromiso efectivo y esfuerzo sustancial del GdP en las acciones de Reduccin
de Cultivos Ilcitos, planteadas en la ENLCD 2012-2016. Tambin hay que tomar en
cuenta que, como se ha indicado lneas arriba, este componente ha tenido un apoyo fi-
nanciero de la cooperacin estadounidense. Sin embargo, se est suponiendo que a par-
tir del 2013 disminuiran los recursos de la cooperacin para el financiamiento directo
de la erradicacin.

59
Acosta.
Los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las principales te-
mticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. Estas acciones se centran
principalmente en las reas de reduccin de cultivos ilcitos, la inter-operatividad nece-
saria y la tctica operativa planteada. Asimismo, requieren la participacin de diversas
instituciones pblicas, siendo el Ministerio del Interior la principal y ms importante en
cuanto a asignacin presupuestal, seguido del Ministerio de Defensa, que debe apoyar
las labores de seguridad y el Ministerio Pblico que acompaa los operativos corres-
pondientes. Una primera aproximacin indica que los actales (2010) niveles de asig-
nacin presupuestal solo cubren alrededor del 47% de la necesidades propuestas en el
2012, pero solo cubrirn el 32% en el 2013 cuando, como se ha indicado, se podra re-
ducir la cooperacin internacional para las labores de erradicacin.
Cuadro N 7
Reduccin de Cultivos Ilcitos/ Por Temticas
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
keducc|n de |os cu|t|vos |||c|tos S6.796 120.326 17S.470 196.021 202.2S2 209.001
8educcln de los culLlvos lllclLos 23.093 40.902 91.323 106.733 107.426 108.143
lnLer CperaLlvldad 31.702 42.037 43.497 43.031 46.727 48.336
1cLlca operaLlva - 37.367 40.648 44.217 48.099 32.322
Cuadro N 8
Reduccin de Cultivos Ilcitos/ Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
MlnlsLerlo de uefensa 6.932 8.318 8.664 9.028 9.410 9.812
MlnlsLerlo del lnLerlor - ClLCCu - CC8AP 23.093 38.401 88.603 103.793 104.208 104.642
MlnlsLerlo del lnLerlor -ul8Anu8C 20.429 60.232 64.626 69.383 74.361 80.192
MlnlsLerlo del lnLerlor -ul8AvCL 4.342 10.833 10.833 10.833 10.833 10.833
MlnlsLerlo publlco - 2.300 2.720 2.938 3.218 3.301
Cuadro N 9
Reduccin de Cultivos Ilcitos/ Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Invers|n en recurso humano 21.702 73.786 77.346 81.279 8S.S43 90.168
AslsLencla Lecnlca - 68 - - - -
lanllla 21.702 73.719 77.346 81.279 83.343 90.168
Gasto operat|vo 3S.093 46.S40 98.124 114.742 116.709 118.834
8lenes 10.000 19.936 21.424 23.008 24.713 26.337
Servlclos 23.093 26.384 76.700 91.734 91.994 92.277
62 Interdiccin
5. INTERDICCIN
La Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011 establece un conjunto de
objetivos en relacin a este tema; sin embargo, no se impone ninguna meta cuantifica-
ble, como si lo haca su primera versin. Esto nos lleva a afirmar que la actualizacin
de la Estrategia publicada el ao 2010 ha implicado ms bien un retroceso que un
avance en estos temas. Por esta razn, a continuacin se hace mencin a ambas versio-
nes de la Estrategia:
5.1.1. Decomiso de insumos qumicos
La Estrategia propone incrementar la incautacin y decomiso de insumos qumicos.
60
En la versin original de esta se estableca incrementar a 25% el decomiso de insumos
qumicos utilizados ilcitamente.
Al respecto, habra que partir por sealar que en los ltimos aos ha venido incremen-
tndose de manera sostenida la cantidad de insumos qumicos derivados al narcotrfi-
co. As, en el 2006 los insumos qumicos desviados al narcotrfico fueron 34,519TM,
en el 2007 creci a 34,694TM, en el 2008 cerr con 36,464TM, mientras que en el
2009 se alcanz las 38,787 TM y en el 2010 las 39,241TM, como se puede apreciar en
el siguiente grfico:
61
Grfico 10
Insumos qumicos desviados al narcotrfico 2006-2010
(Toneladas)
39,241
38,787
34,519
34,694
36,464
32,000
33,000
34,000
35,000
36,000
37,000
38,000
39,000
40,000
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: IDEI. Elaboracin: IDEI.

60
DEVIDA, diciembre de 2009, pp.46 y 51.
61
IDEI. El Mapa del Narcotrfico en el Per. Lima: IDEI-PUCP, 2009, pp. 125, 166 y 409.
Todo esto significa, que en vez de reducirse las toneladas de insumos qumicos deriva-
dos al narcotrfico en el Per, como producto de la aplicacin de la estrategia sealada,
estas ms bien se han incrementado en 13.7% entre el 2006 y el 2010.
Al respecto, la meta inicialmente indicada en la Estrategia Nacional era decomisar el
25% del total de insumos qumicos desviados al narcotrfico, es decir, que al 2010, el
decomiso deba alcanzar las 9,810TM. Sin embargo, si revisamos las cifras de insumos
qumicos decomisados entre el 2006 y el 2010 constataremos que el Per estuvo muy
lejos de la meta originalmente programada, pues al 2010 solo se decomisaron 675TM
de insumos qumicos.
Si analizamos la informacin del siguiente grfico se apreciar que si bien se ha incre-
mentado el decomiso tambin se ha incrementado y en mayor proporcin la canti-
dad de insumos qumicos desviados al narcotrfico en el Per:
Grfico 11
Insumos qumicos desviados al narcotrfico vs. decomisados
2006-2010 (Toneladas)
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
IQ Desviados al
narcotrf ico
34,519 34,694 36,464 38,787 39,241
IQ Decomisados 204 863 470 490 675
2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: PNP, IDEI. Elaboracin: IDEI.
64 Interdiccin
Grfico 12
Insumos qumicos decomisados 2006-2010
(Porcentaje)
0.59
1.72 1.84
2.49
1.26
1.29
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: IDEI. Elaboracin: IDEI.
De lo anterior se concluye que en promedio, entre el 2006 y el 2010 el porcentaje de
insumos qumicos decomisados por la Polica Nacional del Per no excedi el 1.47%
62
del monto total de insumos qumicos desviados al narcotrfico, lo que revela la casi nu-
la efectividad de esta tarea.
5.1.2. Decomiso de drogas
La Estrategia propone incrementar el decomiso de drogas con respecto a la droga po-
tencial producida cada ao.
63
En la versin original se planteaba incrementar a 40% el
decomiso de drogas en el pas.
Para el logro de estos dos objetivos propone un mejor equipamiento de las fuerzas del
orden, un mayor trabajo de inteligencia y fortalecer el control de las rutas de la droga.
Sobre este aspecto, se debe sealar que la Estrategia Nacional no ha logrado cumplir
con sus objetivos, pues los montos decomisados han sido nfimos y en ningn ao han
superado el 7%, pero adems los montos de decomiso han sido fluctuantes e irregulares
como se puede apreciar en el siguiente grfico:
64

62
GARCA, Jaime y Jaime ANTEZANA. Serie Amenazas a la Seguridad: El Narcotrfico. Documento
10: Estudio Comparativo de la Lucha Antidroga en Per y Colombia: La situacin de la coca y la co-
cana. Lima: IDEI-PUCP, 2010, p.30.
63
DEVIDA, diciembre de 2009, pp.46 y 51.
64
Grfico 13
Droga decomisada 2006-2010
(Porcentaje)
Fuente: PNP, IDEI. Elaboracin: IDEI.
De lo anterior tambin se desprende que el promedio de drogas decomisadas, entre el
2006 y el 2010, no super el 5.2%, muy distante del 25% sealado como meta en la
versin original de la Estrategia.
Adicionalmente, resulta importante agregar que la produccin de drogas ilegales en el
Per se ha incrementado durante el periodo de ejecucin de la estrategia. Veamos el
caso ms relevante que es la cocana. En efecto, mientras que en el 2006 la produccin
potencial de clorhidrato de cocana fue de 280TM, en el 2010 subi a 321TM,
65
esto
es, la produccin de cocana se elev en 14.6%.
66

65
66
Droga y el Delito (UNODC), junio 2007, p.6. UNODC. Monitoreo de cultivos de coca Per 2007. Li-
ma: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), junio 2008, p.6. UNODC.
Monitoreo de cultivos de coca Per 2008. Lima: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (UNODC), junio 2009, p.6. UNODC. Monitoreo de cultivos de coca Per 2009. Lima: Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), junio 2010, p.6.
4.27%
3.48%
6.61%
4.39%
6.79%
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
6.00%
7.00%
8.00%
2006 2007 2008 2009 2010
66 Interdiccin
Grfico 14
Produccin de cocana 2006-2010
(Toneladas)
280
302
317
321
290
250
260
270
280
290
300
310
320
330
2006 2007 2008 2009 2010
5.1.3. Lavado de activos
La Estrategia propone incrementar la deteccin y judicializacin de operaciones efecti-
vas de lavado de activos provenientes del TID.
67
Originalmente, se planteaba lograr la
incautacin del 20% de los fondos provenientes del lavado de activos a efectos de judi-
cializarlos. En este sentido, plantea la necesidad de fortalecer los organismos de inteli-
gencia financiera, la coordinacin internacional as como apoyar a las fiscalas antidro-
gas y al Poder Judicial para hacer efectiva esta meta.
Sin embargo, la Estrategia Nacional no ha cumplido con su cometido en la medida que
el nivel de judicializacin de casos por lavado de activos en el Per es mnimo.
En efecto, la carga procesal que registra la Procuradura por este delito es de solo 200
procesos penales a nivel nacional (Lima 87 procesos, Callao 42 procesos, provincias 71
procesos), existiendo adems 98 investigaciones preliminares en la DIVILA-DITID-
DICIQ DIRANDRO-PNP.
68

67
68
MEDINA, Sonia. El delito de lavado de activos. Exposicin de la Procuradora Pblica Antidrogas del
Estado Peruano en el Seminario CEDRO. Diapositiva N 33. Lima: CEDRO, 1 de octubre de 2010.
Grfico 15
Procesos penales antilavado a nivel nacional, al 2010
36%
21%
43%
Lima Callao Provincias
Fuente: VILLAVICENCIO, Felipe. Evaluacin de la legislacin penal peruana
en materia de lavado de activos: Efectividad, grado de cumplimiento
y recomendaciones. Lima: IDEI, 2011, p.277.
Elaboracin: IDEI.
Para los expertos peruanos en la materia, esta informacin permite afirmar que la pre-
sin del control oficial sobre el lavado de activos en nuestro pas es baja dada la poca
cantidad de investigaciones que llegan a las autoridades fiscales y judiciales. Si a ello
agregamos la poca frecuencia de procesos judiciales en trmite y el nmero mnimo de
casos que han sido resueltos por el Poder Judicial, resulta ms que evidente que el con-
trol del lavado de activos no est siendo eficaz.
69

Esto contrasta con el nmero de entidades con posibilidades de lavar dinero o activos
en el Per (6,000) como tambin con el monto que se calcula se lavan anualmente en el
Per (las cifras son variables, pues algunos sostienen que estas oscilan entre US$.1,500
y US$.3,000 millones de dlares, mientras que otras fuentes sealan una cifra menor
US$.350 y US$.400 millones).
70
5.1.4. Otras labores de interdiccin
Debemos llamar la atencin al hecho de que la Estrategia Nacional (ni siquiera en su ver-
sin actualizada) no se asigna metas en relacin a otras importantes labores de interdic-
cin, tales como: la destruccin de pozas de maceracin y laboratorios, el decomiso y

69
VILLAVICENCIO, Felipe. Evaluacin de la legislacin penal peruana en materia de lavado de acti-
vos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomendaciones. Lima: IDEI, 2011, pp.277-278.
70
vos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomendaciones. Lima: IDEI, 2011, p.277.
68 Interdiccin
destruccin de materia prima, la incautacin de bienes muebles e inmuebles y armamen-
to, el nmero de personas intervenidas por trfico y comercializacin de droga, entre
otras. No obstante, esta omisin no impide realizar una evaluacin de dichas tareas.
As, por ejemplo, en cuanto a la destruccin de pozas de maceracin y de laboratorios
para la fabricacin de drogas, se ha producido un crecimiento sostenido entre el 2006 y
el 2010, como puede apreciarse en los siguientes grficos:
Grfico 16
Destruccin de pozas de maceracin 2006-2010
1079
2625
2494
2339
1172
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
2006 2007 2008 2009 2010
Grfico 17
Destruccin de laboratorios 2006-2010
665
1317
1242 1224
718
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2006 2007 2008 2009 2010
Si bien las cifras mostradas en los grficos resultan positivas, no es posible colegir de
ellas una conclusin definitiva ni establecer si dichos niveles de destruccin de pozas y
laboratorios es significativo o no, pues no se conoce el universo de pozas y laboratorios
existentes en el territorio nacional. En otras palabras, no se puede establecer (ms all
del crecimiento de pozas y laboratorios destruidos ao a ao) si el nmero de pozas y
de laboratorios destruidos representa un porcentaje importante del total.
Por lo dems, si nos atenemos a los otros resultados obtenidos en materia de interdic-
cin, as como al crecimiento sostenido de la produccin de drogas en el pas, podra
ms bien deducirse que este porcentaje debe ser poco significativo y que el nmero de
pozas y laboratorios debe ir en aumento.
De otro lado, en el caso de la destruccin de materias primas, los resultados son varia-
bles, pues mientras la destruccin de detritus y hoja de coca macerada se increment
entre el 2006 y el 2008, la destruccin de hoja de coca seca fue casi inexistente en di-
cho periodo, lo que a todas luces resulta inexplicable, dado el crecimiento sostenido de
sd
Grfico 18
Destruccin de materias primas 2006-2010
(Toneladas)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
2006 2007 2008 2009 2010
2006 1239 903 62
2007 870 1732 116
2008 3482 2074 45
2009 1016 15
2010 1574 12
Detritus
Hoja de coca
macerada
Hoja de coca seca
Fuente: MRE, PNP. Elaboracin: IDEI
70 Interdiccin
la produccin de hoja de coca en el Per. Adicionalmente, y esto es quizs lo ms im-
portante, las cifras de destruccin son mnimas en todos los casos, sobretodo si se tiene
en cuenta que en el 2008 ya el Per produca 122,300TM de hoja de coca seca
(128,000TM en el 2009 y 129,500TM en el 2010). En este sentido, es inadmisible que
en ciertos lugares del pas se exhiban los costales de hoja de coca seca listas para la
venta a las salidas de las viviendas, sin que la Polica ejecute operativo alguno de in-
cautacin.
5.2. Diagnstico
5.2.1 Decomiso de insumos qumicos
Las razones que explican el incremento de los insumos qumicos para el narcotrfico
son las siguientes:
a. La falta de voluntad y decisin poltica de nuestras autoridades para implementar
una estrategia eficaz de control de insumos qumicos. Esta falta de voluntad queda,
por ejemplo, evidenciada cuando comprobamos que desde el 2004 no se ha im-
plementado el sistema informtico de control de insumos qumicos ordenado por
las Leyes 28305 y 29037 dictadas por el Congreso de la Repblica. El Ministerio
de la Produccin, el Ministerio de Economa, la SUNAT, entre otras instituciones,
no asumen su responsabilidad sobre este tema.
Otro ejemplo se presenta con la aplicacin del Decreto Supremo 045-2009-EM,
para el control del kerosn y Diesel 1. La implementacin de este decreto ha sido
tan lenta y burocrtica y el plazo excesivamente largo para su entrada en vigor, que
el impacto que buscaba alcanzarse con la referida norma en el precio de la hoja de
coca fracas estrepitosamente. La falta de una implementacin efectiva de los me-
canismos de supervisin de la comercializacin del kerosene y de los hidrocarbu-
ros como la gasolina (que ha reemplazado al kerosene en la produccin de drogas),
no han permitido que se introduzcan obligatoriamente los dispositivos de GPS
(Sistema de Posicionamiento Global) para el control y monitoreo fsico de las uni-
dades de transporte ni el uso obligatorio de los precintos electrnicos de seguridad
que prevea la mencionada norma.
b. La ausencia de un plan nacional de control de insumos qumicos que determine y
comprometa los niveles de incautacin por insumo qumico, por regin y por ao,
a efectos de monitorear los traslados de los insumos, la deteccin de las empresas y
usuarios de estos insumos, las redes de comercializacin, la efectividad de los ope-
rativos policiales de decomiso, as como la asignacin de responsabilidades a las
distintas autoridades competentes en funcin de la ubicacin del insumo.
c. El limitado nmero de operativos policiales para el control terrestre y fluvial de los in-
sumos qumicos, lo que sumado al limitado nmero de garitas de control en zonas cla-
ves como el VRAE, potencia los desvos ilcitos. Incluso, la adquisicin de las dos ga-
ritas de control mviles previstas en el PIR 2010, nunca lleg a materializarse.
d. La dispersin de esfuerzos en el control de los diferentes insumos qumicos.
e. La falta de asignacin de recursos econmicos suficientes por parte del Estado pe-
ruano para aplicar un plan nacional de control.
f. La falta de involucramiento de los empresarios y usuarios legales de los insumos
qumicos en la poltica de control, en la medida que existe evidencia que los insu-
mos qumicos desviados en gran parte provienen de la actividad formal de impor-
tacin y produccin.
71

g. Altos niveles de corrupcin de algunas autoridades involucradas en el control del
desvo de los insumos qumicos.
5.2.2 Decomiso de drogas
La poltica de decomiso de drogas ilegales no ha alcanzado resultados positivos fun-
damentalmente por las siguientes razones:
a. Altos niveles de corrupcin de algunas autoridades involucradas en el decomiso de
drogas.
b. La falta de asignacin de recursos econmicos suficientes por parte del Estado
peruano para realizar mayores operativos policiales y aplicar una estrategia de
decomiso eficaz y permanente.
c. Al igual que la erradicacin, se ha confiado el financiamiento de la tarea de inter-
diccin casi exclusivamente a la cooperacin internacional (particularmente la
estadounidense), la misma que se increment en el 2010, pasando de US$.11.5
millones en el 2008 a US$20.0 millones en aquel ao.
72

71
GARCA, Jaime y Jaime ANTEZANA. Diagnstico de la situacin de desvo de insumos qumicos al
narcotrfico. Lima, 2009.
72
72 Interdiccin
Grfico 19
Cooperacin internacional en interdiccin
(Millones de US$)
11.5
20.0
17.7
18.5
0.0
4.0
8.0
12.0
16.0
20.0
24.0
2007 2008 2009 2010
d. Limitada eficiencia de los servicios de inteligencia para detectar los puntos de pro-
duccin y distribucin de la droga.
5.2.3 Lavado de activos
Las razones que explican la poca eficacia del sistema de control antilavado en el Per
son las siguientes:
73
a. La existencia de un conjunto de problemas en materia de interpretacin y regula-
cin legislativa (administrativa, financiera y penal) que impiden una aplicacin
eficaz por parte de los operadores:
- Existencia de un gran desorden en la normativa aprobada para la prevencin y
deteccin de lavado de activos.
- Falta de claridad y definicin de los sujetos supervisores y de los sujetos obli-
gados del delito de lavado de activos.
- Imposibilidad legal de la UIF de exigir el cumplimiento de las normas a todos
los sectores involucrados, debido a que la naturaleza de sus funciones excede
el mbito de competencia de la SBS a la que se encuentra adscrita.

73
vos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomendaciones. Lima: IDEI, 2011, pp.409-417.
ZAMBRANO, Vernica. Evaluacin de la legislacin financiera, comercial y civil peruana en materia
de lavado de activos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomendaciones. Lima: IDEI, 2011,
pp.245-264.
- Debate sobre si el autor del delito previo puede ser a la vez autor del delito de
lavado de activos.
- La no consideracin de las personas jurdicas como sujetos activos del delito
de lavado de activos.
- La no sancin del cumplimiento tardo de la obligacin de comunicar una ope-
racin detectada como sospechosa.
- La no incorporacin de profesionales, proveedores y otros como potenciales
sujetos de control.
b. Existencia de un conjunto de problemas en el mbito de la prevencin y deteccin
del lavado de activos:
- Desconocimiento de gran parte de las autoridades sobre su condicin de suje-
tos supervisores del delito de lavado de activos.
- Necesidad de mayores competencias para la UIF, en particular en materia de
secreto bancario.

c. La existencia de un conjunto de problemas en materia de investigacin a nivel po-
licial:
- La existencia de diferentes unidades de la PNP encargadas de la investigacin
de este delito.
- Insuficiente nmero de personal calificado en el PNP para el anlisis econmi-
co y financiero de sus investigaciones.
- Temor de los profesionales contables o financieros de la PNP de ser denuncia-
dos y no contar con la defensa legal necesaria.
- Elaboracin de pericias contables por la PNP sin una coordinacin con los fis-
cales y jueces
d. La existencia de un conjunto de problemas en materia de investigacin a nivel del
Ministerio Pblico:
- Falta de cooperacin de los entes estatales y privados involucrados en brindar
informacin requerida por la fiscala, por ejemplo para levantar el secreto ban-
cario.
- Se deja la polica la formulacin de las hiptesis de investigacin lo que resul-
ta inaceptable en un sistema acusatorio de rasgo adversarial.
- Existen problemas para la pronta respuesta de las cartas rogatorias, originando
retraso en la investigacin fiscal.
- Ausencia de investigaciones conjuntas entre el Ministerio Pblico y entidades
como la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS), Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria
(SUNAT) y Contralora General de la Repblica (CGR).
- Insuficiente nmero de tcnicos y personal calificado para formular adecua-
damente la teora del caso.
74 Interdiccin
- Insuficiente formacin de los fiscales a nivel nacional en materia de tcnicas
de investigacin y litigio sobre el lavado de activos.
- Plazos de investigacin preliminar insuficientes.
e. Problemas a nivel judicial:
- Existencia de cuatro juzgados supraprovinciales sobre lavado de activos y una
sala penal nacional.
- Falta de cooperacin oportuna de las autoridades extranjeras para brindar in-
formacin sobre los procesados o sobre los bienes materia de delitos.
f. Problemas sobre la ley de prdida de dominio:
- Desconocimiento de los operadores de justicia sobre las caractersticas de esta
nueva institucin.
- Redaccin de la norma ambigua, deficiente y, en algunos casos, contradictoria.
g. Problemas en cuanto a la administracin y conservacin de bienes incautados por
la OFECOD:
- Demora excesiva en las rdenes de entrega de bienes a la OFECOD as como
en las rdenes de cumplimiento de las incautaciones.
- Falta de recursos de la OFECOD para mantener los bienes incautados de ma-
nera adecuada.
- Necesidad de mayor transparencia por parte de la OFECOD en la administra-
cin de estos bienes, a travs de un portal web actualizado.
5.2.4 Otras labores de interdiccin
Las otras labores de interdiccin analizadas, no han obtenido resultados importantes
por las razones que a continuacin se sealan:
a. La falta de voluntad poltica y compromiso por parte de las autoridades as como
su temor de enfrentar a algunos movimientos sociales, conduce a una cierta parli-
sis en las labores de interdiccin, como por ejemplo el decomiso y destruccin de
hoja de coca seca, que se exhibe pblicamente en diversas zonas cocaleras del pas.
b. La ausencia de un plan nacional de interdiccin que asigne responsabilidades y
comprometa los niveles de decomiso y destruccin, por materia prima, regin y
ao.
c. El limitado nmero de operativos policiales desarrollados para este objetivo.
d. La falta de asignacin de recursos econmicos suficientes por parte del Estado pe-
ruano para aplicar una estrategia integral y nacional de interdiccin.
e. Altos niveles de corrupcin de algunas autoridades involucradas.
La experiencia nos indica que una eficiente poltica de control de insumos qumicos
puede convertirse en un instrumento efectivo de lucha contra el narcotrfico, al pro-
vocar una cada del precio de la hoja de coca, como el que se produjo en el Per du-
rante la dcada del 90. En efecto, al incrementarse las acciones de interdiccin y
elevarse por tanto los costos para introducir insumos qumicos se desalienta a los
narcotraficantes de seguir operando en la zona, lo que a su vez provoca una cada de
la demanda y, por tanto, tambin del precio de la hoja de coca. Esta cada del precio
no solo desmotiva al campesino cocalero de seguir apostando por estos cultivos sino
tambin a los narcotraficantes quienes buscarn mercados de produccin y transfor-
macin ms propicios.
De otro lado, la experiencia colombiana nos demuestra que es posible incautar nive-
les considerables de insumos qumicos cuando se aplican estrategias eficientes con
bajos niveles de corrupcin. As, mientras que en el 2009 el Per decomiso 490TM
de insumos qumicos, Colombia decomiso 9,878.88 TM, esto es, 20 veces ms que
nuestro pas.
74

En cuanto al decomiso de drogas tambin resulta importante conocer los resultados ob-
tenidos en Colombia. As, en el 2009, mientras que el Per incaut 13.9TM de cocana,
Colombia incaut 203TM, es decir, 15 veces ms que el Per. Este resultado tan dispar
nos demuestra la viabilidad de estrategias de decomiso de drogas bien pensadas y eje-
cutadas.
75
5.3.3 Lavado de activos
Existen algunas experiencias positivas en el Per en relacin al delito de lavado de ac-
tivos. Este es el caso, por ejemplo, de la consolidacin de ciertas instituciones como la
Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) que ha logrado reunir a un conjunto de tcni-
cos especializados de reconocida solvencia moral, comprometidos en la lucha contra el
lavado de activos. Asimismo, entidades como la Superintendencia de Banca y Seguros
(SBS) viene cumpliendo una labor eficaz en el control de sus organismos supervisados.
Es importante, por tanto, que este grado de especializacin y de compromiso institu-
cional contra el lavado de activos se extienda a todos los organismos supervisores, a
efectos de que cumplan con las obligaciones que la ley les impone para prevenir y de-

74
cana. Lima: IDEI-PUCP, 2010, pp.14-15.
75
76 Interdiccin
tectar operaciones sospechosas que puedan implicar la comisin del delito de lavado de
activos.
En relacin a este punto, nuevamente habra que citar la experiencia colombiana a efec-
tos de concluir en la posibilidad de mejorar sustantivamente los resultados obtenidos en
materia de interdiccin. As, por ejemplo, mientras en el 2009 el Per destruy 1,242
laboratorios de produccin de drogas, Colombia en el mismo perodo report la
destruccin de 2,888, esto es, 133% ms.
76

Finalmente, nos parece importante dar cuenta de los escasos logros obtenidos por las
Fuerzas Armadas y el Ministerio de Defensa en su lucha contra los remanentes de
Sendero Luminoso en el VRAE, claro aliado del narcotrfico. La estrategia aplicada en
estos aos no ha logrado, lamentablemente, diezmar a esta fuerza militar terrorista,
capturar a sus principales mandos, controlar las rutas del narcotrfico y brindar plena
seguridad para el desarrollo de actividades lcitas. Esto ha impactado negativamente
favoreciendo el crecimiento imparable del narcotrfico en la zona. Este problema debe
ser enfrentado en el contexto de la lucha contra el narcotrfico y no como el accionar
militar de los 80s y 90s.
Los resultados de la interdiccin y del control de oferta han sido limitados y se requie-
re reforzar la labor de todas las entidades pblicas responsables. Las cuatro principales
lneas de accin que renen las actividades de interdiccin y control de oferta se han
agrupado en: i) control del desvo de insumos qumicos, ii) decomiso de drogas, iii)
otras labores como destruccin de pozas de maceracin y laboratorios y desarticulacin
de organizaciones del TID y narcoterroristas, y iv) comercializacin lcita de hoja de
coca.
A diferencia de la erradicacin, la interdiccin no tiene un plan anual que defina los ob-
jetivos y oriente el accionar de las instituciones responsables. Probablemente la falta
de una asignacin directa y adecuada de recursos haya limitado el establecimiento de
planes anuales. Las acciones de interdiccin tambin deben plantearse con una visin
de mediano plazo. La lucha contra el narcotrfico debe establecer hitos de avance que
comprometa a las instituciones pblicas responsables. Por ello, se plantea la necesidad
de establecer un Plan Multianual de Interdiccin, compuesto por Planes Anuales que
determinen en forma clara y precisa las metas y objetivos en cada una de las cuatro l-
neas de accin mencionadas en el prrafo anterior. El diseo estratgico de estos pla-
nes, adems, debe partir por establecer una lnea de base e identificar un diagnstico de
la situacin actual de las instituciones responsables, as como de las necesidades de re-

76
cursos humanos, materiales y econmicos para asumir el compromiso de lograr las me-
tas propuestas.
Una adecuada labor de interdiccin debe contribuir de manera efectiva a una interven-
cin integral que supone la estrategia nacional. En particular, la reduccin del desvo
de los insumos qumicos y de su ingreso a los valles de produccin cocalera afecta di-
rectamente a la produccin de drogas y a la demanda de los cultivos ilegales de coca.
Sin insumos qumicos, los precios de la coca que va a al narcotrfico caen y se desin-
centiva su demanda.
Con relacin a la comercializacin lcita de la hoja de coca, esta es una actividad im-
portante en la clara definicin de qu produccin cocalera es lcita y cul no. De
acuerdo a la legislacin peruana, la Empresa Nacional de la Coca (ENACO), tiene el
monopolio de la comercializacin de coca en el Per. As, es ilegal que se comercialice
cualquier volumen de coca fuera de ENACO. Sin embargo, como ya ha sido sealado,
ENACO solo comercializa (compra y vende) alrededor de 2,800TM anuales y se esti-
ma en 9,000TM (estimacin al 2004) el consumo lcito. Por lo tanto, es clave que
ENACO logre comercializar el 100% de lo que se considera lcito y de esta manera de-
finir claramente la produccin lcita de la ilcita.
El diseo de un Plan Multianual y sus respectivos Planes Anuales debe constituirse en
la hoja de ruta de las instancias responsables de su ejecucin, entre otras:
1. Direccin Antidrogas DIRANDRO Polica Nacional del Per
2. Ministerio Pblico
3. Ministerio de la Produccin
4. SUNAT
5. Direccin General de Capitanas y Guardacostas del Per DICAPI, Marina de
Guerra del Per
6. DEVIDA
7. Otras instituciones de soporte como las Fuerzas Armadas
8. FONAFE/ENACO Empresa Nacional de la Coca
9. Ministerio de Energa y Minas y OSINERGMIN
Metas:
a) Incrementar la incautacin de insumos qumicos al 7 % del volumen desviado al
ao 2012.
b) Incrementar la incautacin de insumos qumicos al 15% del volumen desviado al
ao 2013.
c) Incrementar la incautacin de insumos qumicos al 22% del volumen desviado al
ao 2014.
d) Incrementar la incautacin de insumos qumicos al 29% del volumen desviado al
ao 2015.
78 Interdiccin
e) Incrementar la incautacin de insumos qumicos al 33% del volumen desviado al
ao 2016.
a) Incrementar el decomiso de drogas al 10% del volumen potencial de produccin de
cocana al ao 2012.
b) Incrementar el decomiso de drogas al 20% del volumen potencial de produccin de
cocana al ao 2013.
c) Incrementar el decomiso de drogas al 30% del volumen potencial de produccin de
cocana al ao 2014.
d) Incrementar el decomiso de drogas al 40% del volumen potencial de produccin de
cocana al ao 2015.
e) Incrementar el decomiso de drogas al 50% del volumen potencial de produccin de
cocana al ao 2016.
5.4.3 Lavado de Activos
a) Al 2016, incrementar en 40% el nmero de investigaciones policiales y fiscales
sobre lavado de activos en relacin al nmero de investigaciones actualmente exis-
tente. Esto con el propsito de elevar la presin sobre los agentes fiscalizados.
b) Al 2016, incrementar en 40% los resultados exitosos a nivel judicial de las denun-
cias fiscales. Lo que implica fortalecer los informes y dictmenes, tanto en materia
probatoria como en las pericias contables y tcnicas.
c) Asegurar un mantenimiento y administracin eficiente de todos los bienes incauta-
dos por lavado de activos, de forma tal de evitar su deterioro o devaluacin.
a) En el 2012 incrementar la destruccin del nmero de pozas de maceracin y
laboratorios en 15% comparado con el ao anterior.
b) En el 2013 incrementar la destruccin del nmero de pozas de maceracin y
c) En el 2014 incrementar la destruccin del nmero de pozas de maceracin y
d) En el 2015 incrementar la destruccin del nmero de pozas de maceracin y
e) En el 2016 incrementar la destruccin del nmero de pozas de maceracin y
Acciones:
Aspectos institucionales
Las acciones de interdiccin van a requerir el diseo de un mando institucional articu-
lado que coordine los esfuerzos de todas las instancias del Estado que tienen alguna
responsabilidad en el logro de las metas planteadas.
La DIRANDRO y sus dependencias a nivel nacional tienen que ser redimensionadas de
acuerdo al tamao del enemigo que hay que enfrentar que es el narcotrfico, siempre
dispuesto a invertir millonarios recursos para facilitar su operatividad. Es el momento
de fortalecer a la DIRANDRO para evitar que en el futuro si la presencia del narcotr-
fico crece y se consolida en algunas regiones, se recurra a las Fuerzas Armadas y se
militarice la lucha contra las drogas.
La lucha contra el trfico ilcito de drogas debe ser una Poltica de Estado, aunque co-
mo se ha mencionado en este documento se precisa del liderazgo del propio Presidente
de la Repblica, debe convocarse la participacin tripartita del Poder Ejecutivo, Poder
Legislativo y Sistema Judicial.
En el control del desvo de los insumos qumicos, se requiere reforzar la labor institu-
cional del Ministerio de la Produccin y de la SUNAT. Estas dos instituciones tienen
a su cargo la implementacin del Sistema de Informacin para el Control de los Insu-
mos Qumicos. Como se ha indicado a la fecha, despus de ms de seis aos (2004)
que el Congreso de la Repblica dio la nueva Ley de Control de Insumos Qumicos y
Productos Fiscalizados, no han sido capaces de implementar esta herramienta clave pa-
ra controlar el desvo de insumos qumicos. Debe implementarse una nueva plataforma
informtica que funcione online, a nivel nacional y en tiempo real y que permita el in-
greso de todas las unidades operativas de la Direccin de Insumos Qumicos y Produc-
tos Fiscalizados de Lima y de sus similares en todas las regiones del pas. Del mismo
modo, se plante que la SUNAT asuma la operatividad tecnolgica de este sistema de-
bido a la gran capacidad en informtica que tiene esta institucin. Por su parte, las uni-
dades policiales tambin deben tener acceso a esta informacin para que les permita
realizar las investigaciones operativas para un control efectivo del desvo de los insu-
mos qumicos. Por su parte el Ministerio de la Produccin debe articular el esfuerzo de
captacin y procesamiento de la informacin de todas las Direcciones de Control de In-
sumos Qumicos de las regiones del pas, en especial de aquellas localidades en donde
se produce la droga y son trnsito de los insumos qumicos desviados.
Tambin se requiere estudiar las necesidades de recursos humanos, econmicos y ma-
teriales de la Direccin General de Capitanas y Guardacostas del Per (DICAPI) de la
Marina de Guerra del Per, para lograr un trabajo ms efectivo en el control del trans-
porte y exportacin de las drogas y de los insumos qumicos a travs de los puertos ma-
rtimos, lacustres y fluviales.
Acciones de Inteligencia
La labor de inteligencia es estratgica para poder hacer un seguimiento adecuado del
narcotrfico en todos sus mbitos: en la provisin de insumos qumicos; en el acceso a
recursos financieros y lavado de activos; en el transporte de drogas por las diversas vas
(rutas de herradura, caminos rurales, carreteras, ros, lagos, etc.); en los puntos de al-
macenamiento y acopio de drogas; en la exportacin de la droga a travs de los puertos,
aeropuertos, uso de embarcaciones en la costa del Pacfico y en los ros amaznicos; en
el traspaso de las fronteras con los pases vecinos (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia y
80 Interdiccin
Ecuador); asimismo, en la desarticulacin de organizaciones de narcotraficantes nacio-
nales e internacionales y de la red de firmas nacionales, regionales y locales que con-
forman el crimen organizado y tambin en el enfrentamiento a los remanentes narco-
senderistas. Por ltimo en la conexin de las organizaciones de narcotraficantes con
otras actividades ilcitas como el contrabando de bienes, el contrabando de combusti-
bles, la tala ilegal, la minera informal, la trata de personas, entre otros. Adems se de-
be articular esfuerzos con instituciones similares de los pases vecinos (Bolivia, Brasil,
Chile, Colombia y Ecuador) y Mxico para intercambios de informacin sobre las re-
des internacionales del crimen organizado.
Toda esta labor de inteligencia, bajo el liderazgo de la DIRANDRO debe recurrir a las
diversas instancias del Estado peruano que pueden aportar en un seguimiento de los
movimientos del crimen organizado vinculado al narcotrfico: la Direccin Nacional
de Inteligencia (DINI), la Direccin de Investigacin Criminal (DIRINCRI) de la PNP,
entre otros.
Elaboracin del Plan Multianual a nivel nacional
Las cuatro lneas de accin para una interdiccin y control de oferta ms efectiva y lo-
grar las metas propuestas en la ENLCD 2012-2016, van a requerir de planes multianua-
les que se implementen a nivel nacional. El enfoque Multianual permitir una visin de
mediano plazo de la intervencin del Estado en las acciones de interdiccin y de con-
trol de oferta. La cobertura nacional a su vez implicar una intervencin en todos los
mbitos en donde est presente el problema del TID como la produccin de drogas, el
abastecimiento de insumos qumicos, el transporte de la droga y los insumos qumicos
y las operaciones de lavado de activos.
Estos planes multianuales deben ser el instrumento principal que se convierta en la hoja
de ruta para una intervencin efectiva e inteligente de las acciones de interdiccin y
control de oferta. Debe definir la lnea de base y las metas y objetivos anuales para los
prximos cinco aos. Tambin identifica en forma clara los indicadores de xito, las
actividades que se deben llevar a cabo, las fuentes de medicin para determinar los lo-
gros, as como las instituciones e instancias responsables. Del mismo modo, se deter-
minarn los recursos econmicos, humanos y materiales necesarios, los mismos que
debern estar expresados en los presupuestos nacionales, como un compromiso del Es-
tado Peruano en la lucha contra el TID.
El establecimiento de lnea de base permitir una medicin adecuada del progreso de la
intervencin de las acciones de interdiccin. Alguna informacin ya est disponible
como el nivel de desvo de insumos qumicos en base a trabajos realizados. Con rela-
cin a las acciones para la destruccin de pozas de maceracin y laboratorios, se deben
realizar algunos estudios para estimar su nmero en los distintos mbitos cocaleros. La
microproduccin de drogas ha significado no solo el incremento del nmero de pozas
de maceracin y laboratorios, sino la incorporacin de un porcentaje por determinar
de los campesinos cocaleros que antes solo se dedicaban a la produccin de hoja de co-
ca que era vendida a los procesadores de droga.
As se tendra que plantear tres planes multianuales:
a) Plan Multianual de Control de Insumos Qumicos
b) Plan Multianual de Decomiso de Drogas
c) Plan Multianual de destruccin de pozas de maceracin y laboratorios y desar-
ticulacin de organizaciones del TID.
Lavado de Activos
Finalmente, en relacin a la lucha contra el lavado de activos, resulta fundamental des-
arrollar acciones a diferentes niveles. Concretamente, se plantea:
77
a) Realizar un conjunto de modificaciones legislativas en el mbito comercial, finan-
ciero y penal, destinadas a:
- Dotar a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) de la autonoma y las com-
petencias necesarias (incluidas las normativas y aquellas relativas al levanta-
miento del secreto bancario) para liderar con eficacia la lucha contra el lavado
de activos en el Per, y exigir a todos los sectores involucrados y rganos su-
pervisores el cumplimiento de las normas contra el lavado de activos;
- Precisar con claridad los sujetos supervisores y los sujetos obligados ante el
delito de lavado de activos, evitando las omisiones e imprecisiones actualmen-
te existentes, como sucede por ejemplo con los bingos e hipdromos;
- Superar las deficiencias existentes en diversos sectores para el conocimiento e
identificacin del cliente;
- Mejorar la regulacin sobre los requisitos que deben ser exigidos para los tra-
bajadores de los sujetos obligados;
- Establecer un modelo de manual interno para la prevencin del lavado de acti-
vos, estableciendo requisitos mnimos a ser considerados en el mismo;
- Estandarizar los alcances de las labores de supervisin a ser realizadas por los
diferentes rganos de supervisin;
- Ordenar toda la legislacin dictada en materia de prevencin y deteccin de este
delito en un texto nico ordenado, de forma tal de facilitar el conocimiento de la
normatividad actualmente dispersa, por parte de los operadores de justicia;
- Incluir a las personas jurdicas como sujetos activos de este delito, llenando el
vaco legislativo actualmente existente;
- Regular la situacin de las casas de cambio y de los cambistas informales, con
el propsito de evitar el lavado de activos a travs de esta actividad;
- Sancionar el cumplimiento tardo de la obligacin de comunicar operaciones
detectadas como sospechosas, a efectos de alentar a las autoridades a que
cumplan con esta obligacin de manera oportuna;

77
Estas acciones propuestas han sido tomadas de: VILLAVICENCIO, Felipe. Evaluacin de la legisla-
cin penal peruana en materia de lavado de activos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomenda-
ciones. En: IDEI. El Lavado de Activos en el Per. Lima: IDEI, 2011, pp. 417-430; y ZAMBRANO,
Vernica. Evaluacin de la legislacin financiera, comercial y civil peruana en materia de lavado de
activos: Efectividad, grado de cumplimiento y recomendaciones. En: IDEI. El Lavado de Activos en el
Per. Lima: IDEI, 2011, pp. 245-264.
82 Interdiccin
- Incorporar a los profesionales (abogados y contadores por ejemplo) y proveedores
como sujetos de control, en tanto potencialmente pueden incurrir en este delito.
b) Desarrollar programas de capacitacin a las diferentes autoridades supervisoras a
efectos de que conozcan sus obligaciones e interpreten de manera uniforme la le-
gislacin. Actualmente existen varios organismos supervisores designados como
tales por ley que desconocen la funcin que deben cumplir y los sujetos obligados
a los que deben supervisar.
c) Resolver los distintos problemas que se generan en el mbito de la investigacin
policial, para lo cual es necesario:
- Establecer una coordinacin eficaz entre las diferentes unidades de la PNP en-
cargadas de la investigacin de este delito, a efectos de evitar superposiciones;
- Elevar el nmero de personal calificado (peritos, contadores, etc.) para el an-
lisis econmico y financiero de las investigaciones;
- Asumir la defensa legal del personal policial y especializado en caso de ser
denunciados;
- Establecer canales de comunicacin con los fiscales y jueces en la elaboracin
de las pericias contables.
d) Resolver los problemas que se presentan en el campo de la investigacin del
Ministerio Pblico. Para tal efecto es necesario:
- Dotar a las fiscalas de mayor poder para recabar informacin de entidades
pblicas y privadas para la investigacin;
- Asumir directamente la formulacin de las hiptesis de investigacin, sin derivar
tal funcin a la PNP;
- Realizar investigaciones conjuntas con la UIF/SBS/SUNAT y la CGR a efectos
de compatibilizar criterios y compartir informacin;
- Incrementar el nmero de tcnicos y personal calificado para formular adecua-
damente la teora del caso;
- Capacitar a los fiscales a nivel nacional en materia de tcnica de investigacin
y litigio sobre lavado de activos;
- Establecer plazos reales para la investigacin preliminar.
e) En el mbito judicial, incrementar la cooperacin con las autoridades extranjeras a
efectos de obtener de ellas informacin oportuna y relevante.
f) Modificar la ley de prdida de dominio a efectos de eliminar las contradicciones y
ambigedades de la misma, as como capacitar a los operadores de justicia sobre
sus caractersticas y aplicacin.
g) Agilizar las rdenes de entrega de bienes incautados a la OFECOD, as como las rde-
nes de cumplimiento de las incautaciones. De igual forma dotar de mayores recursos a
esa institucin para el mantenimiento adecuado de los bienes incautados.
Presupuesto:
78
denominado Interdiccin. Como se ha mencionado anteriormente, es preciso aclarar
que estos montos son referenciales y no son exhaustivos ni cubren todas las necesida-
des presupuestales, pero es una primera aproximacin para comprender el orden de
magnitudes requeridas.
cesidades a partir del 2012 al 2016, si se quiere lograr las metas propuestas requerirn
un compromiso efectivo y esfuerzo sustancial del GdP en las acciones de Interdiccin,
planteadas en la ENLCD 2012-2016.
En este sentido, los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las
principales temticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. Estas ac-
ciones se centran principalmente en las reas de reduccin de decomiso de insumos
qumicos, decomiso de drogas, lavado de activos y otras labores de interdiccin. Asi-
mismo requieren la participacin de diversas instituciones pblicas, siendo el Ministe-
rio del Interior la principal y ms importante en cuanto a asignacin presupuestal, se-
guido de la SUNAT (sistema informtico de control de insumos qumicos), Ministerio
de Defensa (apoyo en seguridad) y la UIF Per. Una primera aproximacin indica que
los actuales (2010) niveles de asignacin presupuestal solo cubren alrededor del 56%
de las necesidades propuestas en el 2012, las mayores necesidades se refieren al control
de los insumos qumicos.
Cuadro N 10
Interdiccin/ Por Temticas
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Interd|cc|n 117.1S8 207.698 182.096 160.379 163.1S3 166.13S
uecomlso de lnsumos qulmlcos 13.943 86.990 38.971 34.703 34.736 34.771
uecomlso de drogas 41.713 34.279 33.373 36.362 37.836 39.264
Lavado de AcLlvos 22.998 27.281 27.938 28.634 29.372 30.133
CLras labores de lnLerdlccln 36.302 39.148 39.814 40.480 41.189 41.943

78
Acosta.
84 Interdiccin
Cuadro N 11
Interdiccin/ Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Interd|cc|n 117.1S8 207.698 182.096 160.379 163.1S3 166.13S
uLvluA - CM 803 1.478 1.360 1.604 1.631 1.700
MlnlsLerlo de la roduccln 300 634 2.032 2.063 2.096 2.131
MlnlsLerlo del lnLerlor - rocuradurla 394 1.981 2.133 2.344 2.349 2.773
MlnlsLerlo publlco 34 2.700 2.937 3.193 3.473 3.781
SunA1 - 23.018 23.621 1.322 1.322 1.322
unldad de lnLellgencla flnanclera 6.760 9.637 10.140 10.647 11.180 11.739
Cuadro N 12
Interdiccin/ Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Interd|cc|n 117.1S8 207.698 182.096 160.380 163.1S4 166.13S
Invers|n en recurso humano 64.7S1 69.496 73.280 74.290 7S.444 76.663
AslsLencla Lecnlca - 162 162 162 162 162
lanllla 64.731 69.334 73.118 74.128 73.282 76.301
Gasto operat|vo S0.097 66.674 67.287 68.779 70.400 72.162
8lenes 13.643 28.099 29.193 30.382 31.676 33.084
Servlclos 34.434 38.373 38.094 38.397 38.724 39.077
Invers|n en cap|ta| 2.311 71.S28 41.S28 17.311 17.311 17.311
LqulpamlenLo 2.311 11.311 3.311 3.311 3.311 3.311
lnfraesLrucLura - 36.000 12.000 12.000 12.000 12.000
SlsLemas lnformaLlcos - 24.218 24.218 - - -
6. DESARROLLO ALTERNATIVO
La ENLCD 2007-2011, que fue actualizada en Abril de 2010,
79
respecto al desarrollo
alternativo integral y sostenible, tiene como objetivo estratgico, mejorar las condicio-
nes econmicas, sociales, polticas y ambientales que favorezcan el desarrollo de eco-
nomas lcitas en las zonas de influencia de cultivos ilcitos de coca.
Tambin se plantearon cuatro objetivos especficos:
i. Impulsar propuestas productivas y de infraestructura econmica que sean sos-
tenibles y participativas orientadas a la prevencin y abandono del cultivo de
coca para uso ilcito.
ii. Impulsar el desarrollo del capital social y humano fortaleciendo las organiza-
ciones sociales y mejorando la infraestructura y los servicios sociales bsicos.
iii. Consolidar y expandir la presencia y accionar de los organismos del Estado en
las zonas con cultivos ilcitos, articulando a las organizaciones sociales y de
base.
iv. Prevenir y recuperar significativamente la degradacin del ecosistema como
consecuencia del cultivo de coca.
80
Se plante como indicador de impacto la independencia de la economa de la coca de las
familias del mbito rural en las zonas de desarrollo alternativo integral y sostenible.
Con relacin a los indicadores de resultados, la ENLCD defini los siguientes:
i. Ingreso Familiar Mensual en los distritos que conforman las zonas de inter-
vencin.
ii. ndice de asociatividad en actividades productivas.
iii. ndice de gobernabilidad de la gestin de los Gobiernos Locales en los mbitos
del desarrollo alternativo integral y sostenible.
iv. ndice de Gestin Ambiental de los Gobiernos Locales en los mbitos del de-
sarrollo alternativo integral y sostenible.
81
Un primer comentario que debe ser formulado, es que esta definicin de indicadores es
muy general y no plantea el detalle requerido para hacer la medicin respectiva; tam-
poco define el o los medios de verificacin que van a permitir la evaluacin de los re-
sultados.

79
DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Primera Actualizacin. Lima,
diciembre de 2009, p.44
80
diciembre de 2009, p 49 y 50
81
diciembre de 2009, p 50
86 Desarrollo Alternativo
El resultado esperado de la ENLCD se defini como aumentar la cobertura de benefi-
ciarios del desarrollo alternativo integral y sostenible en las zonas de intervencin.
82
Sin embargo, esta definicin de resultado no contiene metas precisas, tampoco guarda
relacin con los indicadores mencionados y deja de lado la meta general que se plante
en la primera versin de la ENLCD 2007-2011, que fue aumentar en 40% la cobertura
de beneficiarios del Desarrollo Alternativo en las zonas de intervencin.
83
Adems, no
se plantean resultados por regiones que sera lo ideal para poder medir la actuacin de
sus autoridades polticas e instituciones pblicas.

Y es que la forma como se implementan las acciones para los programas de desarrollo
alternativo involucra a un conjunto de instituciones pblicas del gobierno central, re-
gional y local. Pero sobre todo requiere de una articulacin y coordinacin para lograr
una real complementacin de todos los esfuerzos y obtener mejores resultados. En ese
sentido, todas estas instituciones deben asumir su propia responsabilidad en un esfuer-
zo integrado.
De otro lado, existen un conjunto de indicadores que permiten hacer una evaluacin
objetiva de los resultados de los programas de desarrollo alternativo. Pero la principal
fuente de informacin proviene del Programa de Desarrollo Alternativo de USAID
(PDA-USAID), ya que cuenta con una unidad de monitoreo especializado que funciona
en DEVIDA y que permite registrar de forma detallada todas las actividades realizadas
y todos los aos efecta un informe de impacto.
Como se ha indicado el nico resultado esperado que estableci la ENLCD 2007-2011
(actualizada en el 2010) fue la de aumentar la cobertura de beneficiarios del desarrollo
alternativo. De acuerdo al siguiente cuadro, esta meta s se habra cumplido. El in-
cremento de familias beneficiarias del PDA entre los aos 2006 y 2010 fue de 62.3%,
mayor inclusive a la meta que originalmente (2007) plante la ENLCD 2007-2011 de
40%.

82
diciembre de 2009, p 51
83
DEVIDA. Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011. Lima, enero de 2007, p.28
Cuadro N 13
Programa de Desarrollo Alternativo USAID/DEVIDA
Perodo 2003-2010 / Todos los cultivos
(Familias Beneficiarias)
2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010 1ota|es
keg|n
Iam. Iam. Iam. Iam. Iam. Iam. Iam. Iam. Iam.
Ayacucho 3,429 1,320 0 0 0 0 0 0 4,949
Cusco 338 371 0 0 0 0 0 0 929
Punuco 2,329 3,347 1,614 1,473 494 213 1,363 1,333 12,768
!unln 707 44 0 0 0 0 0 0 731
LoreLo 0 0 0 0 228 207 86 120 641
San MarLln 6,098 3,873 3,383 11,332 10,114 2,866 9,091 2,212 49,173
ucayall 3,038 4,160 3,126 3,386 1,328 2,010 1,424 1,312 21,984
1ota|es 18,1S9 13,S17 8,12S 16,391 12,364 S,296 12,166 S,177 91,19S
1ota| acumu|ado 18,1S9 31,676 39,801 S6,192 68,SS6 73,8S2 86,018 91,19S
Fuente: Base datos del operador del PDA-USAID (Chemonics)/Monitoreo-DEVIDA.
El cuadro anterior tambin muestra que, entre los aos 2007 y 2010, el mayor esfuerzo
del PDA-USAID se concentr en las regiones de San Martn (71%), Ucayali (18%) y
Hunuco (11%). Otras regiones con fuerte produccin de coca ilcita (como Ayacucho,
Cusco y Puno), no tuvieron PDA-USAID, aunque a travs de los Planes de Impacto
Rpido de financiamiento directo del presupuesto nacional, tuvieron el financiamiento
de algunas actividades y proyectos productivos aislados que no sera conveniente asig-
narles caractersticas de programas de desarrollo alternativos.
Tambin se pueden medir los resultados por el nmero de hectreas que ha apoyado el
PDA-USAID en todos los cultivos (cacao, caf, palma y otros). El incremento ha sido
de 60% entre los aos 2006 y 2010, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Cuadro N 14
Perodo 2003-2010 / Todos los cultivos
(Hectreas)
2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010 1ota|es
keg|n
nas. nas. nas. nas. nas. nas. nas. nas. nas.
Ayacucho 3,132 1,222 0 0 0 0 0 0 4,374
Cusco 342 311 0 0 0 0 0 0 833
Punuco 894 2,703 1,163 1,144 337 187 1,007 1,100 8,337
!unln 998 44 0 0 0 0 0 0 1,042
LoreLo 0 0 0 0 63 163 68 118 412
San MarLln 4,203 1,668 3,476 8,412 9,340 2,361 7,863 2,112 39,639
ucayall 6,220 4,326 4,394 4,948 1,837 1,028 1,119 1,130 23,202
1ota|es 16,011 10,474 9,03S 14,S04 11,S77 3,939 10,0S9 4,460 80,0S9
1ota| acumu|ado 16,011 26,48S 3S,S20 S0,024 61,601 6S,S40 7S,S99 80,0S9
El principal cultivo que se ha promovido en los programas de desarrollo alternativo ha
sido el cacao, lo que ha requerido el diseo de acciones multianuales para darle soste-
nibilidad a la intervencin hasta el momento en que ingresan estos cultivos a su mayor
produccin. Por su parte, en el cuadro 15 se da cuenta del nmero de hectreas y fami-
lias beneficiarias que han sido apoyadas por el PDA-USAID para el cultivo de este
producto, entre los aos 2003 y 2010. Del mismo modo, el PDA-USAID tambin ha
promovido el cultivo del caf; as, en el cuadro 16 se presentan las estadsticas corres-
pondientes para el perodo 2003 al 2010.
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Otro de los componentes de los programas de desarrollo alternativo se refiere a las in-
versiones realizadas en infraestructura econmica y social bsica, que contribuyen a
mejorar el entorno de las comunidades que participan del PDA. As, en el siguiente
cuadro se presenta el listado de proyectos de infraestructura bsica que han sido im-
plementados por el PDA-USAID, entre los aos 2003 y 2010:
Cuadro N 17
Perodo 2003-2010 / Infraestructura
(Infraestructuras diversas)
1|po proyecto 2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
reas deporLlvas / 8ecreaLlvas 9 1 7 1
Aulas /coleglos 10 73 29 43 39 6 3 1
Camlnos veclnales 13 14 36 11 13 1 7
uefensas rlberenas 2
LscallnaLas 4
lnfraesLrucLura comunal 3 2 3 7 4 1
lnfraesLrucLura producLlva 7 4 7
Cbras de arLe 4 3
uenLes 3 12 16 3 3 3 2 1
uesLos de salud 8 6 1
SlsLemas de agua poLable 13 23 40 11 13 4 6
SlsLemas de acanLllados 1 1 4
Canal de regadlo 2
Locales de uso mulLlple 19 33 42 22 14
SlsLemas de elecLrlflcacln 9 6 6 13 3 1
1oLales 73 211 193 113 113 14 24 3
Otra forma de medir los resultados de la intervencin de los programas de desarrollo
alternativo es a travs de encuestas a agricultores pertenecientes a comunidades que
han participado en los PDA y a otros agricultores de comunidades que no han partici-
pado en los PDA (NO PDA). De esta manera se puede comparar los resultados de las
encuestas y determinar el impacto de las intervenciones desplegadas por los PDA.
Como se ha indicado, todos los aos en que se ha implementado el PDA-USAID, se
han realizado los estudios de impacto y encuestas que sustentan la informacin presen-
tada en el siguiente grfico:
Se puede apreciar que los agricultores que han participado en el PDA-USAID opinan
que ha mejorado su situacin econmica de 34.5% en el 2006 a 39.7% en el 2009.
Comparado con aquellos agricultores que no han participado en el PDA-USAID, donde
lamentablemente hay una reduccin de 29.6% en el 2006 a 28.7% en el 2010.
Grfico N 20
Opinin de agricultores sobre su situacin econmica
% Agricultores que opinan que ha mejorado su situacin econmica,
por dominios PDA, NO PDA (aos 2006-2009)
34.5
29.6
36.0
30.0
39.5
27.7
39.7
28.7
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
PDA NO PDA
2006 2007 2008 2009
Fuente: Informe Encuesta Impacto PDA 2009, GDA Oficina de Monitoreo DEVIDA.
Si se analiza la situacin de pobreza, como se puede apreciar en el siguiente grfico,
en los aos 2006, 2007, 2008 y 2009 los niveles de pobreza disminuyeron, sin embargo
el porcentaje de familias pobres en el mbito de intervencin del programa es an ma-
yor al porcentaje nacional.
Grfico N 21
Niveles de pobreza Perodo 2006-2009
6.2. Diagnstico
En el perodo 2002-2007 el Programa Desarrollo Alternativo tuvo un enfoque de re-
duccin sostenible de los cultivos de coca por la va del desarrollo integral y la concer-
tacin, tanto con las comunidades para reducir voluntariamente los cultivos de hoja de
coca, como con los gobiernos locales y regionales, para reconocer que el narcotrfico
era un obstculo para lograr el desarrollo regional.
Para el logro del objetivo planteado se deba cumplir cuatro condiciones tal como apa-
recen en el esquema del siguiente:
Grfico N 22
Condiciones para la reduccin de los cultivos ilegales de coca
Los avances positivos logrados en la lucha contra las drogas en la etapa 2002-2007,
permiti replantear un nuevo marco de resultados del Programa de Desarrollo Alterna-
tivo en su etapa 2008 2011, orientado bsicamente a la consolidacin de estos logros
en comunidades que participaron en la erradicacin voluntaria e involucramiento de
nuevas comunidades que deseasen participar bajo el nuevo enfoque de intervencin del
programa. Asimismo, se implementaron las intervenciones del PDA post-erradicacin.
Grfico N 23
Efectos de los PDA
Fuente: Informe Encuesta Impacto PDA 2009, GDA Oficina de Monitoreo DEVIDA
Tambin se establecieron cuatro condiciones tal como aparece en el esquema anterior y
la bsqueda de cuatro resultados intermedios:

Resultado 1: Desarrollo econmico sostenido de las familias PDA. A travs de este re-
sultado se busca incrementar los ingresos lcitos de las familias, desarrollando activi-
dades agrcolas y actividades econmicas viables que alienten el cambio de comporta-
miento hacia estilos de vida lcitos.
Para alcanzar este resultado se toma en consideracin la viabilidad econmica de la
agricultura, la eficacia de las organizaciones de productores locales, el aumento de la
inversin privada, el acceso al crdito y a los servicios financieros, el manejo adecuado
de los recursos naturales, las alianzas pblico/privadas para inversin y la infraestructu-
ra econmica y de servicios pblicos.
Resultado 2: Capital social construido en las reas meta. Con este resultado se busca
incrementar el capital social, el que es considerado como un factor fundamental para
lograr la sostenibilidad de los cambios de comportamiento hacia estilos de vida lcitos.
El capital social implica un nivel creciente de confianza entre las familias de la comu-
nidad, un liderazgo consolidado, mayor confianza hacia el Estado y una visin comn
del desarrollo local.
Los factores que influyen en este resultado incluyen: identidad comunal fortalecida, or-
ganizaciones de base en la comunidad consolidadas, liderazgo comunal fortalecido, es-
tablecimiento de vnculos entre la comunidad y el Estado, y la promocin de los roles
de las mujeres dentro de las familias y las comunidades.
Resultado 3: Gobernabilidad fortalecida en las reas meta. Para el logro de este resul-
tado se busca la participacin de los gobiernos locales y regionales para promover la
participacin ciudadana, se asegura la inversin pblica, se facilita la inversin privada
y el desarrollo econmico y se promueve formas de vida lcita.
La gobernabilidad fortalecida implica el fortalecimiento de las capacidades de los go-
biernos locales, la incorporacin de los gobiernos regionales como aliados claves del
PDA, reforzamiento de la capacidad institucional de DEVIDA y de otras entidades na-
cionales gubernamentales y no gubernamentales relevantes.
Resultado 4: Estilos de vida lcitos promovidos en reas meta. Alcanzar este resultado
implica realizar acciones de sensibilizacin a las familias participantes y al pblico en
general, para lograr que un mayor nmero de pobladores favorezca los estilos de vida
lcitos y rechace los cultivos ilcitos y el narcotrfico.
Los factores que influyen en este resultado incluyen: Desarrollo de estrategias comuna-
les de cambio de comportamiento para los lderes y los miembros de la comunidad, es-
trategias y acciones de comunicacin puestas a disposicin de los gobiernos locales y
regionales y aliados clave, acciones apropiadas de comunicacin a nivel regional y na-
cional, y consolidacin de una masa crtica de actores pblicos y de la sociedad civil
adecuadamente informados y con voluntad de accin en temas de la lucha contra el tr-
fico ilcito de drogas.
mbitos de aplicacin de los PDA
Como se ha visto, el concepto de desarrollo alternativo implica una intervencin muy
bien estructurada, de largo plazo y complementada con otras acciones en la LCD. En
ese sentido, es importante distinguir aquellos mbitos en los que efectivamente se ha
venido aplicando en forma sostenida el desarrollo alternativo.
En los ltimos aos, el desarrollo alternativo se ha aplicado bsicamente en el Alto
Huallaga y con mayor nfasis en la regin de San Martn y en forma parcial en Ucayali
y Hunuco. En el resto de regiones (diez) con cultivos ilegales de hoja de coca no se
han aplicado programas de desarrollo alternativo. Esta situacin es una tremenda limi-
tante para una efectiva ENLCD.
Sin embargo, es preciso indicar que a travs del PIR se vienen impulsando algunas
actividades y proyectos calificados como desarrollo alternativo, pero se tratan de iniciativas
dispersas que si bien favorecen el desarrollo productivo local, no estn directamente
articuladas ni complementadas con otras intervenciones para una efectiva lucha contra
las drogas.
Gestin de los PDA
Como se ha indicado, los programas de desarrollo alternativo son operados directamen-
te a travs de la cooperacin internacional, esto les ha permitido una mayor flexibilidad
en el uso de los recursos y recurrir a especialistas para el diseo e implementacin de
los diversos componentes del programa. Ms bien, la participacin de DEVIDA ha es-
tado centrada principalmente en el monitoreo de las actividades. Esta situacin es im-
portante tenerla en cuenta, ya que uno de los desafos para el prximo lustro es poder
transferir toda esta experiencia y metodologa al Estado peruano y se espera que se
pueda utilizar con eficiencia los recursos econmicos.
Financiamiento de los PDA
Con relacin al financiamiento de los programas de desarrollo alternativo el aporte de
la cooperacin internacional (principalmente la de USAID) ha sido y sigue siendo la
principal fuente. El Estado peruano an no ha priorizado el financiamiento de esta acti-
vidad.
Esta es una situacin de suma preocupacin, sobre todo porque los recursos de la co-
operacin internacional tienen una tendencia decreciente que no est suficientemente
compensada por la asignacin del Presupuesto Nacional, tal como se puede apreciar en
el grfico. Adems los programas de desarrollo alternativo bien estructurados tienen un
mbito geogrfico de aplicacin muy limitado frente a los cada vez ms extensos mbi-
tos de cultivos ilcitos de hoja de coca.

Grfico N 24
Cooperacin Internacional y Presupuesto Nacional para el Desarrollo Alternativo
Perodo 2004-2010
(Millones de US$)
Fuente: Estudio del Impacto Social y Econmico del
Consumo de Drogas en el Per DEVIDA.
59.85
88.05
53.94
63.84
35.14
29.11
28.15
6.2 6.2
13.4
14.4
12.0
8.7
15.2
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cooperacin Internacional Presupuesto Nacional
a) La experiencia de la implementacin de los programas de desarrollo alternativo
que son o han sido promovidas por la cooperacin internacional especialmente por
USAID, UNODC y GTZ muestran resultados muy positivos. En ese sentido se de-
be aprovechar todo este esfuerzo institucional desplegado: la metodologa que se
ha aplicado; el planeamiento estratgico de las intervenciones; la definicin de los
componentes, actividades, indicadores y resultados; la implementacin efectiva de
las acciones; y, la evaluacin y monitoreo de toda la intervencin.
Esta valiosa y comprobada experiencia debe ser replicada a travs de DEVIDA que
ha sido la contraparte y receptora de todo el trabajo desarrollado. Hay que sistema-
tizar estas intervenciones para trasladar las capacidades en las propias instituciones
del GdP como DEVIDA, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Medio Ambien-
te y gobiernos regionales y locales.
b) Las intervenciones de los programas de desarrollo alternativo tienen que ser pro-
gramadas y financiadas con una perspectiva de mediano plazo. Los objetivos que
plantean estos programas en los aspectos productivos, organizacionales, institucio-
nales y sociales son de largo alcance y los beneficiarios deben tener la confianza
que hay un apoyo sostenido. Si no se tiene la posibilidad de tener un financiamien-
to multianual asegurado es mejor no comprometerse para evitar el rechazo de los
beneficiarios.
c) Las intervenciones en el mbito productivo (el tipo de cultivos, las actividades de
asistencia tcnica y capacitacin) deben ser definidas en forma participativa con
las comunidades y no impuestas por los promotores. La orientacin al mercado
(nacional y extranjero) debe prevalecer en todo este proceso, asegurndose que la
produccin tenga un destino que permita una rentabilidad real a los productores.
d) Las organizaciones sociales (comunidades) y productivas (asociaciones y coopera-
tivas) han sido las contrapartes que han permitido y facilitado la incorporacin de
las familias productoras. No solo para la toma de decisiones, desde la renuncia a
los cultivos ilcitos, sino tambin para la propia implementacin de las actividades
de intervencin como la asistencia tcnica, capacitacin, procesamiento y comer-
cializacin.
e) Si bien el apoyo de las autoridades polticas favorece y facilita la implementacin
de los programas de desarrollo alternativo, no siempre existe el respaldo requerido,
ms an cuando existen los condicionamientos respecto a la eliminacin o reduc-
cin de cultivos ilcitos de coca. Una vez que los programas tienen la acogida de
las comunidades y se experimentan los cambios esperados, se facilita el apoyo de
las autoridades pblicas.
f) La aplicacin de los programas de desarrollo alternativo se realiza en mbitos don-
de hay o ha habido cultivos ilcitos de hoja de coca. Por lo tanto, uno de los indica-
dores principales que se debe considerar es la reduccin o eliminacin de cultivos
ilcitos; de alguna manera, ese es el fin primordial de estos programas, la LCD.
Visto de otra manera si como resultado de la implementacin de los programas de
desarrollo alternativo no se logra una reduccin sustancial de los cultivos ilegales
de coca en ese mbito de intervencin, se puede afirmar que no se ha cumplido con
el resultado principal.
De all la necesidad de complementar los PDA con otras intervenciones para una
efectiva LCD: la interdiccin de insumos qumicos, el control de las operaciones
de lavado de activos y la erradicacin de cultivos ilegales. La experiencia en el Pe-
r seala que la erradicacin de cultivos ilegales, voluntaria o programada, forma
parte de una intervencin efectiva en la LCD.
Es ms, la experiencia en el Per (VRAE) tambin seala que la sola aplicacin de
programas de desarrollo alternativo no logra por s sola la reduccin de cultivos
ilcitos.
g) Existen diversos factores que influyen en la decisin de los productores y sus co-
munidades para aceptar participar en los programas de desarrollo alternativo, sobre
todo si esta participacin implica la renuncia a mantener cultivos ilcitos, como es
el caso del PDA-USAID:
84

Hay una racionalidad econmica, que tiene que ver con la rentabilidad que le
da la produccin de cultivos ilcitos frente a los cultivos lcitos. Esta misma ra-
cionalidad tambin toma en cuenta el perodo que toma la cosecha de los cul-
tivos lcitos (caso de caf y cacao es mnimo de tres aos). De all la importan-
cia de aplicar otras acciones para la LCD como el control de los insumos qu-
micos que podra reducir la demanda de coca ilcita y afectar su precio de
compra y por lo tanto su rentabilidad. Asimismo, la erradicacin sostenida de
cultivos ilegales tambin afecta la expectativa econmica del cultivo.
Hay una racionalidad sociolgica, que tiene que ver con la situacin de insegu-
ridad en que estn expuestas permanentemente las comunidades con cultivos
ilcitos y el riesgo que significa para sus familias al estar en contacto con el
narcotrfico. Del mismo modo, la falta de acceso a servicios bsicos por parte
del Estado como salud, educacin, seguridad y justicia. Por ello el enfoque de
desarrollo alternativo tiene tambin que incorporar estos elementos en una
propuesta integral que signifique un cambio de vida favorable para estas co-
munidades, como inversin en infraestructura bsica de educacin, saneamien-
to, postas de salud, caminos rurales, puentes, electrificacin, comisaras, juz-
gados de paz, entre otros.
El programa de desarrollo alternativo debe ser el centro de la poltica antidroga. El
principal problema es que el Per es un productor de drogas porque la materia prima
principal, la hoja de coca, se produce en el pas. Como se ha indicado, existen trece
(13) regiones productoras de hoja de coca que van al narcotrfico con alrededor de

84
Otras cooperaciones no lo indican como requisito.
55,000 hectreas (de cultivos ilcitos) y que involucran alrededor de 60,000 familias de
cocaleros.
Adems, como se ha identificado en diversas publicaciones, la mayor parte de cocaleros
estn en situacin de pobreza, sea por ingresos o por carencias en necesidades bsicas
insatisfechas.
En ese sentido, se debe comprender que el xito de la lucha contra el TID en el Per es-
t estrechamente ligado con la incorporacin de los productores cocaleros a las activi-
dades econmicas lcitas y sostenibles, que les permita salir de su situacin de pobreza.
A su vez esto debe estar representado en una sustantiva reduccin de la presencia de
cultivos ilegales de coca.
Aunque se menciona en varias partes de este documento, es importante resaltar nueva-
mente que el desarrollo alternativo es el centro de la poltica antidrogas, pero que es
necesario la accin integral de otros componentes de la poltica de lucha contra el TID:
erradicacin, interdiccin de insumos qumicos, destruccin de pozas de maceracin y
laboratorios, desarticulacin del crimen organizado y el control del lavado de activos.
La experiencia en el Per ha mostrado que si solo se implementan programas de desa-
rrollo alternativo sin erradicacin, como en el VRAE, no hay una reduccin de cultivos
ilegales. Del mismo modo, si solo se implementan programas de erradicacin no per-
manentes sin desarrollo alternativo, como en Puno, La Libertad o Loreto, al cabo de
unos aos regresan los cultivos ilegales.
Lo que ahora se conoce como el Modelo San Martn, se basa en que se ha logrado im-
plementar un programa de desarrollo alternativo que ha ido perfeccionndose en los l-
timos aos, as como en la permanente presencia de la erradicacin (es la nica regin
en el Per en que se ha erradicado en los ltimos 15 aos). Esto ha permitido una re-
duccin de cultivos ilcitos de alrededor de 30,000has en el ao 1992 a menos de
400has en el 2009, aunque en el 2010 se incrementaron los cultivos ilegales a 1,725has
(la erradicacin en el 2010 en San Martn cay a 612has). Adems, los indicadores so-
ciales y econmicos han mejorado sustancialmente en los ltimos aos. Sin duda, esta
experiencia exitosa en la lucha contra el TID puede replicarse, con las adaptaciones ne-
cesarias a otras reas productoras de cultivos ilcitos de coca y de drogas.
Los programas de desarrollo alternativo, aplicados en forma integral como se describe
en este documento, ha sido aplicado solo en el Alto Huallaga y principalmente en San
Martn, en menor medida en el norte de Hunuco (frontera con San Martn y Puerto In-
ca), en Ucayali y en Pasco (Oxapampa). Los recursos para financiar estas experiencias
provienen principalmente de la cooperacin internacional.
Enfrentar el problema del TID a nivel nacional requiere que se disee e implemente un
Plan Multianual de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, que considere una in-
tervencin de mediano plazo en los prximos cinco aos (2012-2016) de acuerdo a la
nueva ENLCD. Asimismo en todo el mbito nacional, para que el Estado peruano
asuma responsabilidad en todas las regiones donde existen cultivos ilegales de coca y
produccin de drogas.
Este esfuerzo requerir de la participacin de varias instituciones pblicas, entre otras:
a) DEVIDA
b) Ministerio de Agricultura
c) Ministerio del Ambiente
d) Gobiernos Regionales
e) Gobiernos Provinciales
f) Gobiernos Locales
Metas:
a) Reducir los niveles de pobreza, al 2016, a la mitad de los indicadores actuales, en
aquellos mbitos de intervencin de los programas de desarrollo alternativo.
b) Implementar programas de desarrollo alternativo integral y sostenible post erradi-
cacin que acompaen a las labores de erradicacin de acuerdo al Plan Multianual
de erradicacin.
c) Instalacin, mantenimiento y mejora de 35,000 hectreas de cultivos lcitos (cacao,
caf y otros) al 2012.
d) Instalacin, mantenimiento y mejora de 50,000 hectreas de cultivos lcitos (cacao,
e) Instalacin, mantenimiento y mejora de 65,000 hectreas de cultivos lcitos (cacao,
f) Instalacin, mantenimiento y mejora de 80,000 hectreas de cultivos lcitos (cacao,
g) Instalacin, mantenimiento y mejora de 95,000 hectreas de cultivos lcitos (cacao,
h) Reforestacin de 2,000 hectreas degradadas por los cultivos ilegales de coca al
2012.
i) Reforestacin de 5,000 hectreas degradadas por los cultivos ilegales de coca al
2013.
j) Reforestacin de 10,000 hectreas degradadas por los cultivos ilegales de coca al
2014.
k) Reforestacin de 20,000 hectreas degradadas por los cultivos ilegales de coca al
2015.
l) Reforestacin de 30,000 hectreas degradadas por los cultivos ilegales de coca al
2016.
Acciones:
Aspectos institucionales
Los resultados auspiciosos del desarrollo alternativo implementado, principalmente en
San Martn, se ha forjado sobre la base de un soporte institucional donde han participa-
do el sector pblico, sector privado (comunidades de productores, cooperativas y aso-
ciaciones de productores) y la cooperacin internacional. Pasar de una estrategia foca-
lizada a una de nivel nacional requerir fortalecer las capacidades de la instituciones in-
tervinientes y la participacin activa de otras como el Ministerio de Agricultura y el
Ministerio del Ambiente, que deben ir asumiendo mayor responsabilidad en el futuro.
Actualmente, DEVIDA es quien monitorea el PDA operado con el apoyo de la coope-
racin internacional. Para asegurar una integralidad de la intervencin se deben incluir
aspectos productivos, infraestructura bsica de educacin y salud, infraestructura fsica,
seguridad y comunicacin social. La operatividad integral del programa, es clave para
el logro de las metas propuestas. De alguna manera la experiencia de DEVIDA con la
implementacin de los Planes de Impacto Rpido (del 2007 al 2011) han permitido co-
nocer mejor las limitaciones institucionales, sobre todo de los gobiernos locales, en la
ejecucin de las actividades y proyectos de inversin pblica. En la prctica el princi-
pal desafo es trasladar la experiencia de los operadores de la cooperacin internacional
en los programas de desarrollo alternativo (Gestin de los PDA) al Estado Peruano.
DEVIDA podra ser el receptor de esta experiencia y tendra el reto de expandir esta
experiencia a nivel nacional.
Gobiernos regionales, provinciales y municipales estn ms cerca de las zonas de pro-
duccin cocalera y su respaldo significa el apoyo poltico a las acciones del desarrollo
alternativo integral y sostenible. Adems del importante respaldo poltico, estos go-
biernos tambin contribuyen con sus recursos econmicos a complementar las acciones
para el desarrollo. La implementacin de actividades y proyectos de inversin en los
niveles locales contribuyen a crear las condiciones para mejorar la competitividad de
los productores. El diagnstico actual, como se ha mencionado, determina que hay una
tremenda debilidad en los gobiernos locales para una efectiva identificacin, progra-
macin y ejecucin de actividades y proyectos de inversin pblica.
El Ministerio de Agricultura, debe jugar un rol clave en el futuro. Los programas de
desarrollo alternativo tienen un componente fuerte de apoyo productivo agrario. En los
ltimos aos se la promovido la produccin y comercializacin del cacao, caf y en
menor medida la palma. A travs de la asistencia tcnica, la capacitacin y la entrega de
semillas y plantones se ha desarrollado una actividad productiva sostenible. La propuesta
para que el prximo quinquenio (2012-2016) se amplen y expandan los programas de
desarrollo alternativo a nivel nacional requerir del apoyo de la infraestructura institu-
cional y de recursos del Ministerio de Agricultura y de las Direcciones Regionales de
Agricultura. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que tambin es necesario un pro-
ceso de modernizacin y fortalecimiento institucional del sector agrario.
Las lneas estratgicas del desarrollo alternativo tambin tienen un enfoque y compo-
nentes de sostenibilidad ambiental. Tanto en la promocin de productos agrcolas
orgnicos as como la implementacin de tecnologas productivas sostenibles que
combinan la plantacin de otros cultivos y rboles para sombra. Del mismo modo, los
programas DAIS (Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible) impulsados por
DEVIDA estn considerando actividades de reforestacin de reas afectadas por la presencia
de cultivos ilegales inclusive en zonas de amortiguamiento de Reservas Nacionales. En
ese sentido, el Ministerio del Ambiente, tambin debe involucrarse en apoyar el DAIS.
Elaboracin de Plan Multianual a nivel nacional
Como se ha indicado la implementacin del desarrollo alternativo ha sido muy focali-
zado, debido principalmente a que los recursos han provenido principalmente de la
cooperacin internacional. La necesidad de llegar a las metas planteadas en este docu-
mento significa generar un plan multianual, dado el tipo de actividad productiva que
debe alcanzar su sostenibilidad econmica a mediano plazo. Del mismo modo, se re-
quiere expandir el programa a otros mbitos geogrficos de cuencas cocaleras donde
actualmente no se aplican los programas de desarrollo alternativo.
Partiendo de las metas mencionadas, se debe desagregar en detalle los indicadores para
su cumplimiento y las fuentes de informacin objetiva para la verificacin del cumpli-
miento. Asimismo, la determinacin de todas las actividades que se van a llevar a cabo,
as como la identificacin de los responsables de su ejecucin.
Este Plan Multianual debe recoger las necesidades econmicas de las distintas institu-
ciones pblicas para asumir las responsabilidades identificadas y asegurar el logro de
las metas esperadas. El financiamiento de los recursos debe provenir principalmente
del Tesoro Pblico y se puede apalancar con los recursos de la cooperacin internacio-
nal que ha venido apoyando estos proyectos, sobre todo la de Estados Unidos, Unin
Europea, Alemania y Naciones Unidas.
Programas post erradicacin
Se ha mencionado la importancia de acompaar los programas de desarrollo alternativo
con programas de erradicacin de los cultivos ilegales, solo as se puede asegurar una
reduccin sostenida de la produccin de drogas. Los productores cocaleros se oponen a
los cultivos de coca argumentando que es su nico sustento econmico. Las labores de
erradicacin no siempre han sido acompaadas por programas permanentes de desarro-
llo alternativo.
La intervencin integral que se propone es este documento contiene acciones y planes
nacionales de erradicacin, interdiccin y desarrollo alternativo. Estos programas de-
ben estar articulados tctica y operativamente. El Estado Peruano debe dar un mensaje
muy claro frente a los productores cocaleros en el sentido que se deben reducir los cul-
tivos ilegales, pero tambin que estar presente ofreciendo los programas de desarrollo
alternativo post erradicacin para que los productores cocaleros puedan contar el apoyo
para sustentar actividades econmicas lcitas.
Presupuesto:
85
denominado Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible. Como se ha mencionado an-
teriormente, es preciso aclarar que estos montos son referenciales y no son exhaustivos
ni cubren todas las necesidades presupuestales, pero es una primera aproximacin para
comprender el orden de magnitudes requeridas.
es decir el nivel de gasto e inversin pblica efectivamente realizada el 2010.Las nece-
sidades a partir del 2012 al 2016, si se quiere lograr las metas propuestas requerirn de
un compromiso efectivo y esfuerzo sustancial del GdP en las acciones de Desarrollo
Alternativo Integral y Sostenible, planteadas en la ENLCD 2012-2016. Estas proyec-
ciones suponen que en el prximo quinquenio se mantendr el apoyo de la cooperacin
internacional en los programas de desarrollo alternativo en los niveles actuales (2010).
Los siguientes cuadros presentan las necesidades presupuestales por las principales te-
mticas planteadas, por instituciones y por categora de gasto. Estas acciones se centran
principalmente en las reas de programas productivos, reforestacin y educacin am-
biental, inversin social e inversin en infraestructura fsica bsica. Asimismo requie-
ren la participacin de diversas instituciones pblicas, siendo los sectores productivos
del Poder Ejecutivo y los gobiernos regionales y locales, las principales instituciones
ejecutoras de estas actividades. Una primera aproximacin indica que los actuales
(2010) niveles de asignacin presupuestal solo cubren alrededor del 8% de las necesi-
dades propuestas en el 2012, las mayores necesidades se refieren a los programas pro-
ductivos y es preciso reiterar que las metas tambin estn referidas a la reduccin de la
pobreza.

85
Acosta.
Cuadro N 18
Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible/ Por Temticas
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Desarro||o A|ternat|vo 19.810 247.107 314.469 388.724 480.169 S74.430
rogramas producLlvos 14.438 136.630 213.207 273.100 331.968 428.966
8eforesLacln y educacln amblenLal 3.332 29.011 30.743 32.280 33.894 33.388
lnversln soclal - 21.476 26.330 32.877 40.771 30.622
lnfraesLrucLura flslca - 39.970 43.969 48.467 33.336 39.234
Cuadro N 19
Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible/ Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
uLvluA - CM 19.810 30.686 34.261 36.973 39.821 62.813
Coblernos reglonales - 46.331 48.838 31.301 33.866 36.339
uLvluA - CM - SecLores producLlvos - 109.890 163.330 222.730 297.000 371.230
Cuadro N 20
Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible/ Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Invers|n en recurso humano - 31.18S 44.SS0 S7.91S 71.280 84.64S
lanllla - 31.183 44.330 37.913 71.280 84.643
Gasto operat|vo 19.810 1S4.476 199.400 249.46S 314.S81 379.909
8lenes 3.332 83.634 114.371 149.237 198.894 248.637
Servlclos 14.438 68.823 84.829 100.207 113.687 131.272
Invers|n en cap|ta| - 61.446 70.S19 81.34S 94.307 109.876
LqulpamlenLo - 21.476 26.330 32.877 40.771 30.622
lnfraesLrucLura - 39.970 43.969 48.467 33.336 39.234
7. COOPERACIN INTERNACIONAL
La Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2007-2011 no establece metas en
relacin a la bsqueda de mayores y mejores niveles de cooperacin internacional para
esta causa, lo cual es una grave omisin dada la histrica importancia de estas fuentes
en el sostenimiento de la lucha antidroga en el Per. No obstante, en distintas partes de
este documento se plantea la necesidad de desarrollar un liderazgo internacional en el
combate al TID, estrechar la coordinacin con las instituciones competentes de otros
pases,
86
todo ello con el lgico propsito de incrementar o al menos mantener los nive-
les de cooperacin internacional hacia el Per en materia de lucha antidroga.
Sin embargo, si revisamos las cifras entre el 2006 y el 2010, comprobaremos que en
trminos generales se ha producido una fuerte reduccin del apoyo financiero de la co-
operacin internacional hacia el Per en materia de lucha antidroga.
As, en lo que a erradicacin corresponde, en el 2007 la cooperacin estadounidense
para este tema fue de US$.32.5 millones; en el 2008 se redujo a US$.20.5 millones,
mientras que en el 2009 decreci hasta los US$.14.4 millones, aunque en el 2010 se in-
crement a US$.18 millones. En sntesis, la ayuda internacional en materia de erradica-
cin se redujo en 45% en los ltimos cuatro aos.
87

Grfico 25
Cooperacin internacional en erradicacin
(Millones de US$)
18
14.4
20.5
32.5
0
5
10
15
20
25
30
35
2007 2008 2009 2010

86
DEVIDA, diciembre de 2009, pp.40, 47-48.
87
106 Cooperacin Internacional
En materia de interdiccin, se ha producido ms bien un ligero incremento de la coope-
racin internacional (particularmente la estadounidense), la misma que aument entre
el 2007 y el 2010, en 13%.
88

Grfico 26
Cooperacin internacional en interdiccin
(Millones de US$)
11.5
20.0
17.7
18.5
0.0
4.0
8.0
12.0
16.0
20.0
24.0
2007 2008 2009 2010
Sin embargo, en lo que a desarrollo alternativo se refiere, si tomamos en cuenta el
aporte de las distintas fuentes de cooperacin (EE.UU., Unin Europea, Alemania,
NN.UU.), esta se ha reducido de manera sostenida desde el 2005 en adelante, en casi
un 68%, como se puede apreciar en el siguiente grfico:

88
Grfico 27
Aportes de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo 1984-2010
(Millones de US$)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
84-
89
199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010
ONUDD USAID Unin Europea Gobierno Alemn - KFW
Fuente: DEVIDA, Oficina de Monitoreo.
Adicionalmente, no se ha logrado articular un esquema de cooperacin integral y per-
manente con pases como Colombia y Mxico, y menos an con Espaa y otros pases
europeos, no obstante la interrelacin existente entre estos y el Per, como pases pro-
ductores, de trnsito y de consumo.
7.2. Diagnstico
Las razones que explican la reduccin y limitacin de la cooperacin internacional en
materia de lucha contra las drogas son las siguientes:
a. El escaso presupuesto nacional antidrogas, que pone en evidencia ante los agentes
cooperantes el bajo nivel de compromiso poltico del Estado peruano en esta mate-
ria, desalentando un incremento de la cooperacin.
89

89
En su visita oficial a Guatemala, el 7 de diciembre de 2010, el Secretario de Estado Adjunto de Estados
Unidos para Latinoamrica, Arturo Valenzuela, advirti de que la cooperacin internacional cesar el
apoyo financiero a los pases de la regin que no aporten de sus propios recursos para combatir el nar-
cotrfico y el crimen organizado. Especficamente seal: La comunidad internacional no va a seguir
apoyando a pases [en la lucha contra el narcotrfico] que no tienen la voluntad interna [] de generar
los recursos necesarios para poder ir solucionado sus propios problemas.
Vase:URL:<http://www.infolatam.com/2010/12/07/ee-uu-descarta-presencia-militar-en-
centroamerica-para-combatir-el-narcotrafico/>.
108 Cooperacin Internacional
b. La reduccin general de la cooperacin internacional hacia el Per, al convertirse
este en un pas de renta media.
c. La crisis financiera internacional que ha provocado un ajuste en todas las econom-
as desarrolladas, impactando negativamente en las fuentes cooperantes.
d. La conviccin por parte de las autoridades de los Estados Unidos de Amrica
(principal pas cooperante del Per en esta lucha) de que la droga que se consume
en su territorio proviene fundamentalmente de Colombia (87%), mientras que la
droga proveniente del Per se dara en una mnima proporcin (menos del 10%).
Asimismo, se ha producido en este pas un cambio de estrategia para con la regin
andina en beneficio de la regin centroamericana y mexicana (pases de acopio y
trnsito de la droga hacia los EE.UU.), a fin de controlar mejor los espacios geo-
grficos ms cercanos a su territorio.
e. La incomprensin y/o diferente visin, particularmente de los pases europeos, so-
bre los elementos que deben componer una estrategia antidroga, lo que lleva a que
la cooperacin de estos pases se limite al mbito del desarrollo alternativo y la
prevencin, no extendindose a otros campos igualmente importantes como son los
de la interdiccin y erradicacin.
f. El poco nfasis de nuestra poltica exterior en la bsqueda de nuevas fuentes co-
operantes y de un incremento de los niveles existentes, anuncindose recin en la
segunda mitad del 2009, la reincorporacin de este tema en la agenda central del
Ministerio de Relaciones Exteriores.
90
g. La ausencia de campaas internacionales emprendidas por el Per en el exterior,
para convencer a los agentes estatales, de los congresos y dems autoridades perti-
nentes, sobre el impacto negativo que la produccin de drogas en el Per acarrea
para los Estados cuya cooperacin se solicita, as como sobre el efecto globo
(desplazamiento de la produccin de drogas) que viene producindose entre Co-
lombia y Per.
h. Si bien en los ltimos dos aos se ha comenzado a buscar con pases como Colom-
bia, Mxico y Espaa, mayores niveles de cooperacin, an no se ha logrado esta-
blecer y articular un sistema integral y permanente de cooperacin en los diferentes
mbitos de la lucha contra el narcotrfico, no obstante la interdependencia entre es-
tos pases.
i. Con relacin al Brasil, hay que tomar en cuenta el incremento en el consumo en
sus principales ciudades, as como el paso de trnsito hacia otros pases. Preocupa

90
Declaracin del Ministro de Relaciones Exteriores, Jos Antonio Garca Belaunde, el 17 de setiembre
de 2009, en Radio Programas del Per: Debemos retomar el tema del narcotrfico como una de las
prioridades de la poltica exterior peruana y la cooperacin que se puede generar en ese sentido. Lo
ocurrido en el Valle de los Ros Apurmac y Ene (VRAE) demuestra hasta qu punto est la implicancia
del narcotrfico con el terrorismo. Nuevas amenazas a los pases y cmo debemos actuar.
el incremento de los cultivos ilegales cerca a su frontera en Caballococha, as la
como la prxima finalizacin de la carretera Interocenica y su uso como ruta de la
droga. Todo esto plantea la necesidad de aunar esfuerzos para un mejor control de
la frontera comn y mejorar la cooperacin bilateral para enfrentar al TID.
La experiencia de pases con realidades similares a la peruana, como es el caso de Co-
lombia, nos indica que una agresiva poltica exterior puede conseguir mejorar notable-
mente el nivel actual de la cooperacin antidroga. Este pas, por ejemplo, en el perodo
2003-2008 consigui US$.600 millones para programas de desarrollo alternativo,
mientras que el Per solo consigui US$.336 millones;
91
es decir, Colombia recibi
79% ms que el Per en el mismo perodo y para el mismo rubro.
La estrategia colombiana no solo parte en comprometer dentro de su presupuesto na-
cional niveles similares y hasta mayores de dinero de los que recibe por parte de la co-
operacin internacional (lo que le da mayor legitimidad y fuerza a su pedido) sino que
tambin busca adecuarse a los puntos de inters de dicha cooperacin. Sobre esto lti-
mo, por ejemplo, ha sido particularmente efectivo en vincular la produccin de drogas
en Colombia con los daos al medio ambiente, elemento central de preocupacin de la
poltica exterior de los pases europeos y de los EE.UU.

91
cana. Lima: IDEI-PUCP, 2010, pp.16-17.
110 Presupuesto Nacional
8. PRESUPUESTO NACIONAL
Una efectiva poltica de lucha contra las drogas (LCD) en un pas requiere no solo del
respaldo poltico al ms alto nivel, que se evidencia por un discurso claro y contunden-
te frente a la amenaza de la presencia del narcotrfico, sino de la efectiva asignacin de
recursos econmicos del Presupuesto Nacional a las distintas instancias y entidades
pblicas involucradas en esta tarea.
En los ltimos aos, el Gobierno del Per (GdP) ha mostrado un mayor compromiso
con la LCD, reflejado principalmente en dos hechos que se van a mostrar a continua-
cin: el incremento de recursos presupuestales a diversas instituciones pblicas vincu-
ladas a la LCD y la implementacin del Plan de Impacto Rpido (PIR) desde el ao
2007.
Sin embargo, tambin es cierto que estas iniciativas han sido insuficientes, lo que se
evidencia con el crecimiento sostenido de los cultivos ilegales y la produccin poten-
cial de drogas desde el ao 2000.
El presenta anlisis se centra en la disposicin presupuestal respecto al problema de la
produccin de drogas cocanicas en el Per, el cual se ha elaborado en base al Estudio
del Impacto Social y Econmico del Consumo de Drogas en el Per,
92
publicado por
DEVIDA en diciembre de 2010, as como informacin del PIR y del Ministerio de
Economa y Finanzas, de esta misma institucin.
Anlisis de las asignaciones presupuestales
Ha habido una asignacin creciente de recursos del Presupuesto Nacional para finan-
ciar las acciones de las diversas instituciones pblicas en la lucha contra las drogas.
Como se puede apreciar en el siguiente grfico, los gastos gubernamentales directos
para la lucha contra las drogas crecieron de US$.13.4 millones en el ao 2002 a
US$.88.13 millones en el 2010, es decir, casi 6.6 veces en 8 aos. Estos importes no
incluyen las donaciones provenientes de la cooperacin internacional.
Este crecimiento ha sido mayor a partir del ao 2007 y, como se ver ms adelante, dos
factores que influyeron fueron la asignacin de recursos para enfrentar la situacin de
seguridad en el VRAE y la implementacin de los PIR formulados por DEVIDA.
Si bien es cierto que la economa peruana ha tenido un desempeo favorable en estos
aos y, por lo tanto, ha habido una mayor disposicin de recursos en general para el
Presupuesto Nacional (ejecutado), este solo creci en 2.3 veces en el mismo perodo.

92
Las cifras para el ao 2010 no reflejan el nivel de ejecucin real del Presupuesto, por lo que podra te-
ner algunos ajustes.
Grfico N 28
Gastos gubernamentales directos para la lucha contra las drogas
Perodo 2002-2010
(Millones de US$)
13.40
22.59
30.77
31.24 30.82
37.28
74.30
88.23 88.13
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Consumo de Drogas en el Per DEVIDA.
En el siguiente grfico se presenta el gasto gubernamental para la LCD expresado en
porcentaje del Presupuesto Nacional ejecutado, indicador que permite determinar si ha
habido un incremento relativo de los recursos del Estado en la LCD. Efectivamente ha
habido un crecimiento de un poco ms de dos veces entre el ao 2002 (0.13%) y el
2010 (0.31%) y, aunque los niveles siguen siendo insuficientes, hay una tendencia po-
sitiva que debe ser reforzada en los prximos aos.
Grfico N 29
2002-2010
(% del Presupuesto Nacional Ejecutado)
0.13
0.19
0.24
0.22
0.20
0.22
0.37
0.33
0.31
0.00
0.0S
0.10
0.1S
0.20
0.2S
0.30
0.3S
0.40
2002 2003 2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
Fuentes: Estudio del Impacto Social y Econmico del
Consumo de Drogas en el Per. DEVIDA y MEF.
Con relacin al detalle de los recursos asignados por estrategia de intervencin, como
se aprecia en el siguiente cuadro, en todos los subprogramas ha habido un incremento
en los ltimos aos. Las acciones de interdiccin y desarrollo alternativo concentran
los mayores recursos asignados. Tambin es importante destacar que entre los aos
2002 y 2010, los gastos gubernamentales para desarrollo alternativo crecieron 6 veces,
para prevencin crecieron 1.7 veces y para interdiccin 8.4 veces. Asimismo, cabe
mencionar que los gastos para el planeamiento institucional han tenido una leve varia-
cin, lo que significara una mayor eficiencia en el uso de estos recursos.
Cuadro N 21
Perodo 2002-2010 / Sub programas
(Miles de US$)
Su88CC8AMA 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010

uesarrollo AlLernaLlvo 994 2.969 13.397 14.367 11.977 8.726 13.216 6.213 6.178

revenclon ? 8ehablllLaclon 984 334 469 374 349 792 1.731 2.380 1.672
lnLerdlcclon, Lavado ue ulnero
? uellLos 8.811 16.448 14.188 12.014 14.212 22.326 46.477 73.193 73.821
ConLrol ue 8lesgos ? uanos
ara La Salud 111 123 137 841 1.893 2.477 7.932 1.731 3.143

laneamlenLo lnsLlLuclonal 2.499 2.696 2.381 3.443 2.389 2.738 2.919 2.713 3.318

1oLal 13.399 22.390 30.773 31.238 30.822 37.279 74.293 88.233 88.132
Consumo de Drogas en el Per DEVIDA
El siguiente cuadro presenta el detalle de los gastos por las principales Entidades pbli-
cas a cargo de la ejecucin de las actividades. Es importante destacar la asignacin de
recursos para el Ministerio de Defensa debido a que asumi la responsabilidad de in-
tervenir en el Valle del Ro Apurmac y Ene (VRAE) para combatir a los remanentes
de Sendero Luminoso que estn articulados al narcotrfico.

Cuadro N 22
Perodo 2002-2010 / Entidades
(Miles de US$)
Ln1luAu 2002 2003 2004 2003 2006 2007 2008 2009 2010

MlnlsLerlo uel lnLerlor 8.811 8.236 8.813 10.643 13.411 13.272 28.682 31.362 36.262

uevlda 4.477 6.019 20.781 17.773 14.832 12.733 14.272 10.433 9.730

MlnlsLerlo ue uefensa - 8.212 1.020 1.107 680 6.317 13.306 42.894 32.239

CLros Coblerno CenLral 111 123 137 1.688 1.883 2.836 12.778 3.071 4.181
Coblernos 8eglonales ? Loca-
les - - - 12 13 79 3.037 234 3.700

1C1AL 13.399 22.390 30.773 31.226 30.822 37.278 74.293 88.233 88.132
Consumo de Drogas en el Per-DEVIDA.
El citado Estudio del Impacto Social y Econmico del Consumo de Drogas realizado
por DEVIDA (diciembre 2010) que contiene el anlisis de los gastos gubernamentales
es una primera aproximacin bien fundamentada de los recursos que viene disponiendo
el GdP en la LCD. Sin embargo, se requiere la inclusin de otros gastos que no han si-
do debidamente identificados como los realizados por el Ministerio de la Produccin y
la SUNAT en el control de los precursores qumicos; el Poder Judicial y la Fiscala de
la Nacin en las judicializacin e investigacin de trfico ilcito de drogas (TID); la
Superintendencia de Banca y Seguros con su Unidad de Inteligencia Financiera y la de-
teccin de casos de lavado de activos; entre otros.
Anlisis del Plan de Impacto Rpido
93
El GdP, a travs de DEVIDA, concibi un novedoso instrumento de poltica pblica
que permite al Estado Peruano financiar por primera vez directamente la lucha contra
las drogas bajo los conceptos modernos de presupuesto por resultados y prevencin de
conflictos en las cuencas cocaleras.
El Plan de Impacto Rpido de Lucha contra las Drogas PIR, es un instrumento opera-
tivo promovido y coordinado por DEVIDA que permite priorizar y financiar la ejecu-
cin de determinadas Actividades y Proyectos propuestos por Entidades Pblicas del
nivel del Gobierno Central, Gobiernos Regionales y Locales con el fin de contribuir al
logro de los Objetivos Estratgicos de la Estrategia Nacional de Lucha contra las Dro-
gas -ENLCD 2007-2011. El PIR es directo, especfico, descentralizado, transversal y
multisectorial.
Como se puede apreciar en el siguiente cuadro, ha habido una evolucin favorable del
PIR en los aos 2007,
94
2008,
95
2010
96
y 2011. Salvo el caso del ao 2009 en que no
hubo una asignacin presupuestal debido al recorte del gasto fiscal por la situacin de
la crisis mundial. Al incremento del Presupuesto Asignado hay que agregar que cada
ao se han incorporado ms entidades ejecutoras del gobierno central, regional y local.
Del mismo modo, se han incorporado cada vez ms actividades y proyectos de inver-
sin en un mayor nmero de localidades a nivel nacional.

93
Las cifras del PIR estn incluidas en los cuadros N 23 y N 24.
94
Ley N 29035 Ley que autoriz un Crdito Suplementario en el Presupuesto del Sector Pblico para
el ao fiscal 2007.
95
La Ley 29142 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2008.
96
La Ley 29465 Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2010.
Cuadro N 23
Plan de Impacto Rpido del perodo 2007-2011
Entidades ejecutoras y actividades y proyectos
(Miles de NS/.)
Anos
n de LnLldades
L[ecuLoras
n de AcLlvldades y
royecLos
resupuesLo Aslgnado
Mlles de nuevos Soles
2007 3 6 10.902,7
2008 29 39 33.223,4
2010 38 32 93.003,8
2011 30 96
113.134,1
Fuente: DEVIDA.
En el siguiente cuadro se puede analizar la asignaciones detalladas del PIR por
programa estratgico de la Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas (ENLCD).
El programa de desarrollo alternativo sostenible concentra los mayores recursos
seguido del programa de interdiccin. En la medida en que aumentan los recursos del
PIR y se incrementan el nmero de entidades ejecutoras y las actividades y proyectos,
se hace ms compleja la ejecucin presupuestal, sobre todo cuando dependen de los
entidades ms dbiles como son los gobiernos locales. El reto de DEVIDA no es solo
lograr una asignacin de recursos presupuestales para el PIR cada ao, sino tambin la
propia implementacin de los mismos. El ao 2010 presenta un nivel de ejecucin de
alrededor de NS/. 41 millones frende al monto original del PIR de alrededor de NS/. 93
millones, recortes del Minisetrio de Economia y Finanzas
97
explican en parte este
problema por alrededor de NS/. 13 millones, pero tambin la ineficacia el algunas
instituciones en poder ejecutar sus actividades y proyectos como el Ministerio del
Interior que no pudo comprar las garitas mviles por alrededor de NS/. 23 millones,
entre otros.

97
Decreto de Urgencia 037-2010
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2
4
Programacin presupuestal estratgica y presupuesto por resultados
El GdP es conciente que en los ltimos aos, el gasto pblico en el pas ha mantenido
una tendencia creciente, sin embargo no se ha evidenciado en mejoras sobre las condi-
ciones de vida de la poblacin. En ese sentido, el Ministerio de Economa y Finanzas
desarroll la metodologa de la Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE), a tra-
vs de la cual las instituciones pblicas podrn identificar adecuadamente las interven-
ciones ms eficientes y eficaces contribuyendo a mejorar la calidad del gasto. Esto
permitir una aplicacin progresiva del Presupuesto por Resultados (PPR) en el Per.
DEVIDA consider que con el fin de mejorar las asignaciones presupuestales para la
implementacin de los programas de la ENLCD, era necesario involucrarse en la me-
todologa del PPE y del PPR. Esto permitira adems una mejor articulacin de sus in-
tervenciones a nivel de las entidades del Gobierno Nacional, Regional y Local, lo cual
es concordante con su responsabilidad de diseo y conduccin de la poltica nacional
antidroga y del PIR.
Durante el 2010, DEVIDA ha venido elaborando el diseo de dos Programas Estratgi-
cos (PE), uno orientado a las intervenciones de prevencin del consumo de drogas y
otra a las intervenciones de desarrollo sin drogas cocanicas que incluye reduccin de
la oferta ilegal de drogas que implica los programas de desarrollo alternativo.
Para el 2011 el MEF ha reajustado su metodologa presupuestaria y ahora se viene im-
plementando el Programa Presupuestal con Enfoque de Resultados (PPER) y se espera
que para el 2011, se pueda iniciar la implementacin de tres PPER: Prevencin, Desa-
rrollo Alternativo Integral y Sostenible y de Control de Oferta. Asimismo, se tiene pre-
visto que para la aplicacin del Presupuesto Nacional 2012, DEVIDA pueda imple-
mentar plenamente estos PPER, reemplazando al PIR y mejorando sustancialmente el
resultado de sus intervenciones.
Cooperacin Internacional y el aporte nacional
Como se ha podido apreciar, ha habido un creciente aporte de recursos del propio GdP
para financiar las acciones de la LCD. Tambin es importante sealar que los recursos
de la cooperacin internacional se han venido reduciendo en los ltimos aos de US$
155.09 millones en el 2005 a US$ 67.14 millones en el 2010. Por su parte, hay que
destacar que, en ese mismo perodo, los recursos nacionales se han incrementado de
US$ 31.24 millones a US$ 88.13 como se aprecia en el siguiente grfico:
Grfico N 30
Cooperacin internacional y presupuesto nacional para la lucha contra las drogas
2004-2010
(Millones de US$)
116.16
1SS.09
113.17
118.91
87.9S
62.37
67.14
30.77 31.24 30.82
37.28
74.30
88.23 88.13
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
180.00
2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
Cooperac|n Internac|ona| resupuesto Nac|ona|
Fuente: Estudio del Impacto Social y Econmico del Consumo de Drogas en el Per DEVIDA.
En el siguiente grfico se presenta un comparativo entre los aportes de la cooperacin
de los EE.UU., en la lucha contra las drogas y el aporte del propio GdP que, como se
puede apreciar, se ha logrado balancear con mayores recursos de este ltimo debido
principalmente a mayores recursos por el PIR (2007 y 2008) as como mayores recur-
sos para la intervencin del Ministerio de Defensa en el VRAE.
Grfico N 31
Cooperacin de EE.UU. y presupuesto nacional para la lucha contra las drogas
2004-2010
(Millones de US$)
30.77 31.24 30.82
37.28
74.30
88.23 88.13
10S.41
140.44
100.97 101.72
81.6S
S9.97
66.16
0.00
20.00
40.00
60.00
80.00
100.00
120.00
140.00
160.00
2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
resupuesto Nac|ona| Cooperac|n LLUU
Un anlisis ms detallado respecto del origen de los recursos, muestra que para el caso
de los programas de desarrollo alternativo el aporte de la cooperacin internacional ha
sido y sigue siendo la principal fuente de financiamiento. El GdP an no ha priorizado
el financiamiento de esta actividad poniendo en serio riesgo su sostenibilidad en el fu-
turo, tal como se puede apreciar en el siguiente grfico:

Grfico N 32
Cooperacin internacional y presupuesto nacional para el desarrollo alternativo
2004-2010
(Millones de US$)
S9.8S
88.0S
S3.94
63.84
3S.14
29.11
28.1S
13.4
14.4
12.0
8.7
1S.2
6.2 6.2
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
S0.00
60.00
70.00
80.00
90.00
100.00
2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
En el siguiente grfico se muestra los recursos de la cooperacin internacional y del
GdP destinados al financiamiento de las acciones de interdiccin. Si bien hay que re-
conocer la mayor asignacin presupuestal del GdP, aunque no se presenta la informa-
cin detallada, la erradicacin de los cultivos ilegales es financiada bsicamente por la
cooperacin de EEUU.
Grfico N 33
Cooperacin internacional y presupuesto nacional para la interdiccin
2004-2010
(Millones de US$)
S4.93
6S.37
S7.93
S4.41
S1.96
32.84
38.01
14.2
12.0
14.2
22.S
46.S
7S.2
73.8
0.00
10.00
20.00
30.00
40.00
S0.00
60.00
70.00
80.00
2004 200S 2006 2007 2008 2009 2010
8.2. Diagnstico
Con relacin a los gastos gubernamentales directos para la lucha contra las drogas, si
bien es positivo el hecho que ha habido una creciente asignacin de recursos en los
ltimos aos, no se debe dejar de tomar en cuenta que en terminos de resultados
generales no ha sido positivo, el narcotrfico ha crecido en el Per desde el ao 2000.
Por un lado, se ha producido un incremento sostenido de los cultivos coca: de 1999 al
2010 se ha incrementado en 22,500 hectreas (de 38,700 hectreas a 61,200 hectreas)
lo que equivale a un incremento de 58.14%. Y, de otro lado, entre el ao 2000 al 2010
la produccin potencial de cocana se increment en un 124.82%, pasando de 141TM a
321TM.
Los principales problemas que an se mantienen en el mbito del presupuesto nacional
son:
i. La asignacin de recursos presupuestales por parte del GdP es an insuficiente
frente a los dineros que invierte en narcotrfico.
ii. Los recursos asignados no necesariamente estaran siendo utilizados de la ma-
nera ms eficaz y eficiente.
iii. Para tener un cabal anlisis del uso de los recursos presupuestales se requiere
que previamente se definan los objetivos y metas, sus indicadores y medios de
verificacin de resultados. Si bien existen algunos indicadores en la ENLCD,
98
estos no estn debidamente explicitados ni detallados, adems no existen re-
sultados esperados cuantificables y por lo tanto no hay forma de medir la efi-
ciencia de las intervenciones y sus resultados.

Por otro lado, el PIR fue una seal importante del inters del GdP en la LCD. An
quedan aspectos que deben ser afinados para un resultado ms efectivo. Hay mejoras
que concretar en todas las etapas y en el proceso del PPER (que reemplaza al PIR),
desde su diseo hasta su ejecucin y evaluacin final, adems de lograr una cada vez
mayor asignacin de recursos presupuestales.
Las principales procesos que deben ser fortalecidos en el PPER (antes PIR) son:
i. La identificacin y calificacin de las actividades y proyectos que formarn parte
del PPER. Estos deben formar parte de una decisin estratgica articulada a los
programas nacionales de la ENLCD.
La elaboracin detallada de los programas nacionales de prevencin, desarrollo
alternativo integral y sostenible y de interdiccin deben ser debidamente
formulados. Mientras no se cuente con estos programas nacionales no se tendr
una visin clara de cmo alcanzar los objetivos generales y especficos de la
ENLCD. El Proceso Operativo no tendr un slido sustento para su formulacin
dentro del Marco Lgico Presupuestal. Es imprescindible que DEVIDA avance en
el desarrollo de los programas nacionales.
ii. Adems, para una identificacin adecuada, las actividades y proyectos deben estar
articulados a un conjunto de objetivos y metas con indicadores anuales y medios
de verificacin claramente establecidos y resultados esperados cuantificables. Es
decir no debe ser una simple suma de actividades y proyectos que reunan ciertos
requisitos. Esta labor es ms compleja si tomamos en cuenta las debilidades
institucionales, principalmente de recursos humanos capacitados, que tienen las
entidades pblicas que participan en el PIR como los gobiernos locales. DEVIDA
tiene que asumir esta reponsabilidad.
iii. La ejecucin de las actividades y proyectos, tiene dos dimensiones que requieren
ser mejoradas: Por un lado, su ejecucin articulada en funcin a una intervencin
territorial inteligente que busque lograr determinados impactos (indicadores que
han sido previamente establecidos) donde se conjuguen las acciones de
interdiccin, erradicacin, desarrollo alternativo y prevencin. Por otro lado,
existen entidades pblicas, sobre todo gobiernos locales, con limitaciones
institucionales y administrativas para cumplir eficazmente con todos los procesos
presupuestales (compras y adquisiciones) para una ejecucin efectiva del gasto
presupuestado.

98
DEVIDA, diciembre de 2009.
La ejecucin articulada de actividades y proyectos requiere del concurso de las
principales entidades que lideran los distintos componentes o programas
nacionales de la ENLCD. DEVIDA es la institucin resposable de disear y con-
ducir la poltica nacional de lucha contra el trfico ilcito de drogas, el consumo
ilegal de drogas txicas, promoviendo el desarrollo integral y sostenible de las zo-
nas cocaleras del pas.
99
En ese sentido, a travs de su Consejo Directivo se debera
programar la accin integrada con una visin territorial de las distintas interven-
ciones de las instituciones involucradas en la ENLCD y el PPER.
iv. Respecto de la ejecucin presupuestal del PPER, sta no escapa al problema de ca-
pacidades institucionales que tienen algunas entidades como los gobiernos locales,
esta situacin limita las posibilidades de una implementacin ptima de las activi-
dades y proyectos. La experiencia de estos aos muestra que la principal debilidad
se encuentra en la falta de recursos humanos debidamente capacitados en la fun-
cin pblica pertinente (normas presupuestales y de compras gubernamentales).
DEVIDA ha venido apoyando directamente a los gobiernos regionales y locales
para un uso efectivo de los recursos del PIR, a travs de la asistencia tcnica y ca-
pacitacin de las reas responsables.
v. El monitoreo y evaluacin de las actividades y proyectos a cargo de DEVIDA.
Uno de los aspectos claves del PIR/PPER es que se le asigna un rol supervisor a
DEVIDA para asegurar que las entidades implementen debidamente sus
respectivas asignaciones presupuestales. DEVIDA require monitorear desde el
inicio estas acciones, as como evaluar el impacto de las intervenciones en la
ENLCD.
La evaluacin del impacto generado por las actividades y proyectos del PIR/PPER
no se realiza en forma adecuada principalmente, como se ha indicado anterior-
mente, por carecer de los programas nacionales desarrollados y estructurados. Es
decir que al no contar con metas y objetivos, lneas base e indicadores de gestin a
ese nivel, no hay forma de realizar una adecuada evaluacin de los resultados.
Tampoco es factible priorizar las actividades y proyectos en funcin del mayor
impacto que pudieran tener en la implementacin de la ENLCD.
a) Es factible que el GdP asigne mayores recursos presupuestales para la LCD. La
creciente disposicin de recursos pblicos determina que el pas est preparado
financieramente para ir asumiendo mayor responsabilidad directa en la LCD. Sin
embargo, no es solo una situacin de mayores recursos, tambin es necesario
mejorar los resultados de las intervenciones de las entidades pblicas.

99
Artculo 2 del Decreto Legislativo N 824, Ley de Lucha contra el Trfico ilcito de drogas de Drogas,
modificado por la Ley N 28003.
Para mejorar estos resultados se requiere desarrollar los programas nacionales de la
ENLCD, para que cada entidad articule su intervencin con una visin integral del
territorio en el que se espera lograr determinados impactos. Los programas
nacionales a su vez deben tener los componentes, subconponentes, actividades,
objetivos, metas, resultados, indicadores, medios de verificacin y responsables
claramente definidos.
b) La Programacin Presupuestal con Enfoque de Resultados, es un mecanismo que
debe continuar para la implementacin de los programas de prevencin del con-
sumo de drogas y desarrollo alternativo integral y sostenible y control de ofer-
ta. La metodologa establecida por el Ministerio de Economa y Finanzas, permi-
tir que las futuras intervenciones de la ENLCD estn mejor diseadas y sus im-
pactos tengan mejores resultados.
c) Los gobiernos locales ms pequeos no tienen la capacidad institucional suficiente
para poder implementar y ejecutar las actividades y proyectos que le han sido
asignados por el PIR/PPER. Ha sido adecuada la provisin de asistencia tcnica y
capacitacin por parte de DEVIDA, as como otros apoyos del gobierno central a
travs de la Secretara de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de
Ministros y la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico
del Ministerio de Economa y Finanzas.
Sin embargo se requiere que este apoyo sea sostenido debido a la contnua rotacin
de los empleados de los gobiernos locales que son debidamente capacitados pero
que no permanecen en los cargos pblicos. Es importante que el apoyo se otorgue
con la debida anticipacin para poder cumplir con los plazos presupuestales
determinados. Tambin que se sistematice la experiencia de la asistencia tcnica y
capacitacin para que se pueda replicar en prximas intervenciones.
La presencia y asistencia del Ministerio de Economa y Finanzas es fundamental
ya que es el sector de donde dependen la medidas presupuestales y las
disposiciones para la ejecucin presupuestal a travs de las compras y
adquisiciones pblicas del Organismo Supervisor de Compras Estatales OSCE.
Los gobiernos locales tienen mayor inters en recibir la asistencia tcnica y la
capacitacin cuando el MEF respalda estas accciones.
9.4. Propuesta Presupuestal ENLCD 2012-2016
100
Como se ha indicado, el logro de objetivos y metas sustanciales en la lucha contra el
TID en el prximo quinquenio requerir de una estrategia integral, que tome en cuenta
las experiencias exitosas de intervencin que se ha ejecutado en los ltimos aos; que
exista una decisin y respaldo al ms alto nivel poltico del GdP, es decir, del propio

100
Acosta.
Presidente de la Repblica; que se otorgue una asignacin adecuada de recursos
presupuestales; y, que se logre una gestin eficaz y eficiente del conjunto de
instituciones pblicas responsables del diseo y ejecucin de los distintos componentes
de la ENLCD 2012-2016.
Las necesidades presupuestales proyectadas en este documento arrojan un nivel
mnimo de inversin de NS/.4,283 millones para el quinquenio 2012-2016. El principal
componente es el de desarrollo alternativo integral y sostenible que demandara NS/.
2,004 millones.
Si bien estos recursos son sustanciales y ser todo un desafo presupuestal
comprometerlos, su priorizacin es central en las actuales circunstancias descritas en
este documento para evitar que el narcotrfico se reinstale nuevamente en nuestro pas.
Adems, hay que tomar en cuenta que el enfoque integral de la ENLCD 2012-2016
planteada, tiene como centro de atencin las poblaciones cocaleras (ms de 300,000
personas) que podran tener una actividad lcita a travs del apoyo sostenido del GdP y
lograran superarar su situacin de pobreza y pobreza extrema en la que se encuentra la
mayor parte de ellos.
En el siguiente cuadro se detallan los requerimientos presupuestales de los
componentes de la ENLCD para los prximos cinco aos:
Cuadro N 25
Por Componente Estratgico
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Marco lnsLlLuclonal 23.837 30.837 31.903 36.079 37.370 61.399
revencln 9.617 38.684 39.860 42.833 46.093 31.139
8educcln de los culLlvos lllclLos 36.796 120.326 173.470 196.021 202.233 209.001
lnLerdlccln 117.138 207.699 182.096 160.380 163.134 166.133
uesarrollo AlLernaLlvo 19.810 247.108 314.469 388.723 480.168 374.431
1ota| 229.238 664.674 763.800 844.038 949.040 1.062.32S
Este cuadro presenta las necesidades presupuestales clasificadas por las instituciones
pblicas responsables de implementar la ENLCD.
Cuadro N 26
Por Instituciones
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
uefensorla 49 243 268 281 294 310
uLvluA - CM 32.828 69.972 73.348 76.103 79.001 82.040
uLvluA - CM - SecLores producLlvos - 109.890 163.330 222.730 297.000 371.230
Lmpresa naclonal de la Coca SA - 4.333 3.737 6.043 3.441 7.747
LSSALuu - Seguro soclal del eru 673 2.610 2.839 3.089 3.360 3.633
lnsLlLuLo naclonal enlLenclarlo - 1.783 1.108 1.113 1.122 1.129
MlnlsLerlo de Lducacln 1.269 13.068 13.317 14.021 14.318 13.073
MlnlsLerlo de la Mu[er y uesarrollo soclal 32 824 1.381 2.029 2.677 3.323
MlnlsLerlo de la roduccln 300 634 2.032 2.063 2.096 2.131
MlnlsLerlo de Salud 4.904 9.223 9.243 9.343 9.497 9.724
MlnlsLerlo del lnLerlor - ClLCCu - CC8AP 23.094 38.402 88.603 103.793 104.208 104.642
MlnlsLerlo del lnLerlor - rocuradurla 394 1.981 2.134 2.344 2.349 2.773
MlnlsLerlo del lnLerlor -ul8AvCL 4.342 10.833 10.833 10.833 10.833 10.833
MlnlsLerlo publlco 14.144 28.730 30.308 32.347 34.230 36.161
oder [udlclal 170 11.048 11.348 12.073 12.624 13.203
SuperlenLencla naclonal de AdmlnlsLracln
1rlbuLarla - 23.018 23.621 1.322 1.322 1.322
unldad de lnLellgencla flnanclera 6.760 9.637 10.140 10.647 11.179 11.739
Coblernos reglonales 2.070 30.030 32.377 34.819 37.384 60.078
1ota| 229.238 664.674 763.800 844.038 949.040 1.062.32S
Finalmente, el siguiente cuadro presenta las necesidades presupuestales clasificadas por
categora de gasto.
Cuadro N 27
Por Categora de Gasto
2010* 2012 2013 2014 201S 2016
Invers|n en recurso humano 108.349 227.066 2S1.2S9 273.734 296.916 322.247
AslsLencla Lecnlca 270 6.436 6.107 6.323 6.107 6.323
8onlflcacln especlal - 333 333 333 333 333
CapaclLacln 224 11.347 12.032 12.839 13.999 13.788
lanllla 107.833 208.729 232.363 234.017 276.273 299.601
Gasto operat|vo 111.0S9 290.70S 387.362 4S8.S17 S27.37S S99.7S9
8lenes 31.130 136.781 169.323 207.847 261.214 313.279
Servlclos 79.929 133.924 218.039 230.670 266.162 284.480
Invers|n en cap|ta| 9.830 146.903 12S.179 111.787 124.749 140.318
LqulpamlenLo 2.311 32.787 31.860 38.188 46.082 33.933
lnfraesLrucLura 7.331 88.994 68.344 72.843 77.911 83.630
SlsLemas lnformaLlcos 189 23.122 24.974 736 736 736
1ota| 229.238 664.674 763.800 844.038 949.040 1.062.324
En el siguiente grfico se aprecian las brechas de financiamiento si comparamos las
necesidades presupuestales del ao 2012 comparado con el presupuesto ejecutado el
2010. Permite identificar aquellos componentes que requieren mayor atencin y es-
fuerzo presupuestal.
Grfico N 34
Brecha de Financiamiento por Componte de ENLCD
Comparativo 2010-2012
(Porcentajes)
resupuesto S0,8S8 38,684 120,326 207,699 247,108

8recha 49 7S S3 44 92
I|nanc|ado S1 2S 47 S6 8
Marco
|nst|tuc|ona|
revenc|n
keducc|n de |os
cu|t|vos |||c|tos
Interd|cc|n
Desarro||o
A|ternat|vo
Fuente: MEF, 2010. Elaboracin: IDEI
Finalmente, el siguiente grfico tambin presenta las brechas de financiamiento del
2012 comparado del 2010, clasificadas por categora de gastos.
Grfico N 35
Brecha de Financiamiento por Categora de Gasto ENLCD
Comparativo 2010-2012
(Porcentajes)
resupuesto 22S,831 133,887 304,9SS 664,674

8recha 48 98 64 66
I|nanc|ado S2 2 36 34
Gasto operat|vo Invers|n en cap|ta|
Invers|n en recurso
humano
1ota|
Fuente: MEF, 2010. Elaboracin: IDEI
Conclusin
La ENLCD 2007-2011 plante un conjunto de metas y ojetivos que no fueron
alcanzados. La revisin de los hechos ocurridos durante ese perodo determinan que no
hubo una aplicacin efectiva de todos los componentes de la estrategia a nivel nacional.
Como resultado, lamentablemente se han incrementado los cultivos ilegales y la
presencia del narcotrfico en el pas, acentundose el efecto globo del desplazamiento
de cultivos ilegales de hoja de coca de Colombia al Per.
Si bien en el discurso poltico, al ms alto nivel, hubo declaraciones y expresiones
contundentes frente al narcotrfico, estas no se expresaron en un verdadero liderazgo y
apoyo para una efectiva implementacin de la ENLCD. Esto se expres en la limitada
asignacin de recursos presupuestales y la limitada accin de la mayor parte de
instituciones pblicas con responsabilidad en la lucha con el trfico ilcito de drogas.
No obstante, algunas acciones fueron positivas y de ellas se pueden extaer lecciones
para replicarse en el nuevo quinquenio 2012-2016. Por un lado, la consolidacin de la
intervencin en la Regin San Martn (Modelo San Martn), ha permitido una
reduccin significativa y sostenida de cultivos ilegales de coca y la conversin de
cocaleros a productores de cultivos lcitos principalmente de cacao, caf y palmito.
Esta experiencia se basa en la aplicacin sostenida de los programas de desarrollo
alternativo (programas productivos, infraestructura social e infraestructura fsica
bsica); la erradicacin sostenida de cultivos ilegales; la interdiccin y control de
insumos qumicos; y, una mayor presencia del Estado, entre otros.
Los programas de desarrollo alternativo alcanzaron en el ltimo quinquenio resultados
muy alentadores, consolidndose una metodologa de trabajo que puede ser la base
para un enfoque de desarrollo rural para otras reas donde se requiere una intervencin
ms efectiva del Estado para la reduccin de cultivos ilcitos y la lucha contra la
pobreza.
Del mismo modo, la erradicacin de cultivos ilcitos ha sido la otra medida
complementaria al desarrollo alternativo, all donde se ha aplicado ambas acciones se
130 Conclusin
ha logrado una reduccin sostenida de cultivos ilegales. Erradicacin sin programas de
desarrollo alternativo no tiene resultados sostenibles y viceversa.

El diseo e implementacin del Plan de Impacto Rpido (PIR) tambin es una medida
a destacar, ya que signific por primera vez un intento de articular esfuerzos
presupuestales para la lucha contra el trfico ilcito de drogas involucrando a buena
parte de los sectores del gobierno nacional responsables, as como a las instancias de
los gobiernos regionales, provinciales y distritales. Aunque, como lo describe este
documento, existen todava desafos presupuestales para un enfoque ms estratgico y
por resultados. Sin embargo, el PIR ha sido una experiencia valiosa que ha mejorado
ao a ao; y una buena base para la aplicacin del nuevo enfoque del Ministerio de
Economa y Finanzas que es el Programa Prespuestal con Enfoque de Resultados
(PPER) que se espera se implemente desde el 2012 en la lucha contra las drogas.
Estas experiencias positivas han sido tomadas en cuenta en la elaboracin de los
lineamientos para la nueva ENLCD 2012-2016. La metas planteadas en los distintos
componentes de la estrategia nacional: Marco Institucional, Prevencin, Reduccin de
Cultivos Ilcitos, Interdiccin y Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, son
realistas y factibles de lograr si hay conviccin y respaldo poltico.
Con el fin de hacer un aporte ms serio se han identificado las necesidades presu-
puestales para cada uno de los componentes mencionados, de esta manera se puede
tener una idea cabal del esfuerzo que tiene que hacer el Estado y si est dispuesto a
asumir con responsabilidad esta inmensa tarea de luchar contra el narcotrfico.
A partir del 28 de julio del 2011, un nuevo gobierno asumi el poder en el pas. En el
discurso ante el Congreso de la Repblica del Presidente Ollanta Humala en el acto
inaugural de su gobierno, se referi a la lucha contra el narcotrfico destacando la
aplicacin de programas de desarrollo alternativo integral y sostenible as como la no
legalizacin de la drogas ni de los cultivos ilctos y ha manifestado su intencin de
reducir el rea de produccin de cultivos ilcitos. Uno de los primeras accciones que le
corresponde al nuevo gobierno es la formulacin de la ENLCD 2012-2016; el presente
documento aporta un conjunto de lineamientos que esperamos contribuya a este
importante instrumento estratgico.
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UNA ESTRATEGIA PARA EL GOBIERNO 2011-2016

resupuesto S0,8S8 38,684 120,326 207,699 247,108

resupuesto 22S,831 133,887 304,9SS 664,674

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