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TERRITORIO, ESTADO.
Y SOCIEDAD:
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SERGIOBOISIER
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Estudiosy
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I
Territorio, Estadoysociedad:
Reflexiones sobre descentralizaci6n
ydesarrollo regional en Chile
Esta publicaci6n ha sido posible gracias alconvenio delaUnited
StatesAgency for International Development,
NOLAC-0777-A-00-9022-00
con The Research Foundation ofState
UniversityofNew York y !a Universidad Cat6lica deValparaiso.
Centro deEstudiosyAsistencia Legislativa, 1990
Universidad Cat6lica de Valparaiso
Sergio Boisier,1990
Pehu6n Editores, 1990
Maria LuisaSantander 537
Inscripci6n 76563
ISBN 956-16-02317
Disefio portada: Marcela L6pez
Disehio depfiginas: PatricioAndrade
Primera edici6n, diciernbre 1990.
Impreso enlos talleres de
Imprenta Alborada
Santa Rosa 2668, Santiago.
Impreso enChile / Printed in Chile
SERGIO
BOISIER
Territorio,
estado ysociedad:
Reflexiones
sobre descentralizaci6n
y desarrollo
regional
en Chile
"Casi sin darse cuenta, Cifuentes se transform6 en el centro de un movirniento localista, que al
comienzo se centraba en la promoci6n y afianzamiento de la Comuna de Coelemu, cosa qucse
manifestaria en un dignoedificio municipal, en buenas escuelas, en calles bien trazadasy firmes,
:nunabuenaPlaza de Armas,enbuenas instalaciones decorreo,telgrafoy registrocivil,enagen-
cia de ]a Caja Nacional de Ahorros, en la esperanza pr6xima de servicios bisicos: electricidad,
agua potable yalcantarillado; yen e sueiode contar algun dia con Licco, Hospitaly un equipo
deftibol en la liga regional".
"Seiores,basta yade prepotencia penquista, basta ya decantos desirena chillanejos; ya tenemos
m~s que suficiente con el centralismo impersonal santiaguino. Sefiores, con serena responsabili-
dad, anclado enla historia y con la mirada confiada enel futuro, meatrevo por fin, a declarar lo
queporahioshe Ilevado oculto en mi coraz6n: Coelemu est6i maduro para convertirse enprovin-
cia, la Provincia de Coelemu, capital Coelemu"
"Nuestracausanoprosperaporque laprovincializaci6n, lamentablemente, nosignifica nada.Ami-
gos,Coelemu naci6 para un destino m6s alto". Meneses habia entendidoy seadelant6 a levantar
su copa y a decir "vivala Repfiblica deCoelemu"y dirigi~ndose a Cifuentes le dijo,emocionado,
"asise genera lagrandeza, asise habla, Sefior Presidente".
Extractos deLaNueva Pivvincia
(Novela deAndrfsGallardo)
Prefacio
Fueunplacerrecibirytambitn aceptarlainvitaci6nparaescribirfnprefaciopa-
raestelibrosobredescentralizaci6n,primeroporqueSergioBoisieresunantiguo
amigoysegundo, porquecompartimosunfuerteiteriseneltemadeestelibro.
HabiendocomenzadoambosdesdeelcampodelaEcononiay teniendolosdos
uninterdsenelproblemadeldesarrolloregional,hemosllegadoparalelamentea
laconclusi6ndequelasformasdeorganizaci6ndelEstadoyde laempresason
partedeesteproblema.
Larelaci6nentrelaorganizaci6ndelEstadoyeldesarrolloregionalseapre-
ciafdcilmentealconsiderar, porejemplo,queciertasempresasrequierenporain-
gresarexitosamentealmercadodeformasespecificasdeinfraestructuraquede-
benserprovistasporelEstado.UnEstadofuertementecentralizado,talcomolo
indicaIaexperie(,zcia,colocardlosrecursosnecesariosparaesteFrop6sitodeuna
maneramenosf6cilaunaregi6nperifiricaqueloquelohariaunEstadodescen-
tralizado.
Sup6ngasequeel Estadofuesedescentralizadoyqueen todaslasregiones
se construyerala infraestructuraespecificarequeridaporlasempresas.Es mnuy
probablequenotodaslasempresam sobreviviianalacompetenciaquesedesa-
tariaentreellas.Lainversi6nen infraestructuraen algunasregionesseperderia
10
PREFACIO
enconsecuencia.
Dehidoaestoalgunosautoresargumentan
quela probabilidad
deunaineficiente
asignaci6n
derecursosesprohablemente
mayoren unsistema
descentralizado
queenunocentralizado.
Estaafirmaci6n
presume,
sinenhaqo,
queel Estadocentralizado
estariaen unamejorposici6n
queel Estadodescen-
tralizadoparaevaluarla factihilidad
de estasinversiones.
Laveracidad
de este
supuesto,
noobstante,
debeserdemostrada.
Otroargumento
encontradela descentralizaci6n
esdelsiguiente
tipo.Du-
ranteel altimosiglo,loscambios
en la tecnologia
dela producci6n
ydeltrans-
portehancontribuido
dediversasfnanerasamodificar
la escaladeproducci6n
y
la extensi6n
territorial
delosmercados.
Entantoqueen el pasadolosempresa-
rios competian
entresientoqueahoaseConsideran
cornomercados
regionales,
actua!mente
elloscompiten
enmnercados
nacionales
eintemacionales,
debidoen
parteasu integraci6n
fisica. Teniendo
en cuentael papeldelEstadoen la pre-
venci6nde conflictos
entresusciudadanos
venla provisi6n
demecanismos
de
resoluciln
deconflictos,
el Estadodebefuncionar
en aquellos
nivelesen donde
puedensurgirvariosdeestosconflictos.
Masespecificamente,
el Estadodebeevi-
tarcrearetenalidades,
estoes,nodebetomardecisiones
sininvolucrara
aquillos
queserdm afectadosporella.
Puestoquelasempresas
hoyfuncionan
virtualmen-
le todasdentrodelespacionacionail,
elEstadonosedeberiadescentralizar,
para
noperdersucapacidad
deevitaroresolverlosconflictos
entreellas.
Hayal mnenosdoscriticasque sepuedenlevantarfrenteaesteargumento.
Laprimeraesqueobviamente
todaviahaymuchasempresas
quenofuncionan
enel espacionacional:
comercio
al detalle, mayoreo,
industria
depequef-a
esca-
la, contratisvas,
industria
dematerialdeconstrucci6n,
etc.Para stasel argumen-
toanteriorescompletamente
irrelevante.
Adem-is,
hay quehacernotarquesepar-
te delsupuestode quelas regionesdeberian
serigualesentresi,al menos en
trmninos
delascondiciones
prevalecientes
deofertaydemanda
yen t rnnzosdel
accesoalasautoridades
delEstadocentral.Departicular
relevancia
es estetlti-
moaspecto,puestoqueaclaraquchayun segundosupuesto
implicito,
cual es que
lasasignaciones
guhernamnentales
se hariansin considerar
losaspectospoliticos
queestdnenvueltos
en la asignaci6n
de recursosven la posici6nrelativadelos
variosgruposregionales
interesados
en estasdecisiones.
Unprofundo
ataquea
estetipo desupuestos
es unodelostemasqueBoisierdesarrolla
en estelibro.
Hayunasegunda
cuesti6nsobresaliente:
la justiciasocial.
Elgradoal cualistasealcanzaderivadelosvaloresqueinspiranla acci6n
politica,yelpapeldelEstadoenestesentidoestarddeterminado
porel nivelde
11 PREFAClO
solidaridaddelosciudadanosdelpalsyde losliderespoliticos. Se tratadealgo
defundamentalimportanciatodavez quesediscuteelproblemadeldesarrollo
regionalyaqueserefierealahabilidaddelEstadocentralparaavudaraestable-
cerunadistribuci6nm4sequilibradadelingresoentrelasregiones.ElEstadopue-
delograrloasignandagastosa lasregionesdeingresosmcisbajosen cantidades
mayoresquelosingiesosquerecolectaahimtnimo. Esclaroquepensaren estos
t~rminosimplicaconsiderarunciertogradodecentralizaci6n.Sibienesunabo-
gadodeladescentralizaci6n,Boisiertainbiinhablaafavorde estetipodecen-
tralizaci6n.Pudieseparecerqueexistealgodeinconsistenciaen supensamiento
sobreesteaspecto.Noesiseel casosinembargo.
Seaquehablemosdecentralizaci6nodedescentralizaci6n,laorganizaci6n
essiempreinstrumentalen relaci6naun detenninadoprop6sito.Elprop6sitode
BoisieresIlegaraunadistribuci6nmnsequitativadelosingresosregionalesypa-
raellosefialac6tnolaorganizaci6ndelEstadoinfluencialapuestaen valorde
lospotencialesparaeldesarrolloregional.Sulibrotrataen consecuenciadelba-
lancedepoderdelosvariosnivelesdegobiernoenfavordeldesarrolloregional.
Loconsiderounaimportantecontribuci6n alpensamientosobreestainateria,no
s6loparaChile,sinotambinparaotrospaisesenArnicaLatina.
JosHilhorst
InstitutodeEstudiosSociales
LaHaya
Introducci6n
Seha dicho simultgneamrente tanto que la "democracia ofrece una oportuni-
dada la descentralizaci6n" como que, la "descentralizaci6n ofrece una opor-
tunidad a la democracia". Esta iltima expresi6n fue utilizada en 1989 por la
Comisi6n Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela
entantoqueporcoincidencia, enel mismo momento, utilic6la primera en un
articulo periodistico publicado por el diarioElSur,deConcepci6n (Chile).
Ambaslecturasparecen igualmenteverdaderas, pero es indiscutible que
en el Chilede comienzosde losaiosnoventa, es la renaciente democracia la
que ofrece una oportunidad (nica en la historia nacional para avanzar en el
camino de la transformaci6n deuna sociedad ydeun Estado tradicionalmen-
te muy centralizado, auna sociedad ya tin Estado descentralizado ynecesa-
riamente m~is democr~itico.
Se ha dichoyescrito hasta la saciedad que Chileconstituye un arqueti-
po de una sociedad cultural y politicamente centralizada en grado extremo.
Chile naci6 -como Naci6n- con la impronta de una elevada centrali7aci6n
heredada tantodelasparticulares condiciones en quesedio entre nosotros la
conquista espaiola como deuna tradici6n degobierno traspasada de Francia
a Espafia yde Espafia aAmerica Latina.
13
14
INTRODUCCION
La primera parte del tftulo del librocontiene un ordenamiento
de con-
ceptos que no es arbitrario. En Chile,fue el territorio y su particular forma,
estructuray ocupaci6npre-hisp~inica,
unelemento claveen relaci6nal tipo de
Estado que se estableci6 con el fin deejercer lasoberania. A suvez, lasocie-
dadpelitica, dela cual el Estado esel elemento definitorio, nodel6a la socie-
dad civil a su imagen ysemejanza.
Algunos cientistas sociales han establecido una clara cadena de causali-
dadentrelaconformaci6n
del Estado nacional, losefectos espaciales del r6gi-
men politico, el desarrollo espacial de lasociedad politica y los efectos del
patr6n espacial del sistema politico sobre lasociedad civil. No es fAcil enten-
der lanotable persistencia del centralismo
sin referencia aestos anteceden-
tes.
La centralizaci6n,
como cualquier modelo de organizaci6n social, tiene
m6ritosydesm6ritosencada momento hist6ricoygenera en consecuencia
ac-
titudesa favoryen contra.
Hist6ricamente
nohan faltado enChile ni estadistas favorablesa lades-
centralizaci6n
ni iniciativas politicas en torno a ella. Desde el Proyecto de
Constituci6n
Provisoria para el Estado de Chile de 1818, se pueden anotar
acontecimientos
politicos en 1825, 1826, 1850, 1859, 1889, 1925, 1960, 1968,
1974, 1
9
80y 1987querepresentan diferentes intentos,dedistinto origeny na-
turaleza,muchos de ellosfallidos,paraintroducir cambiosen el modelopoliti-
co centralizado deChile.
Es muy interesante reproducir -cien afios despu6s- parte del discurso
del Presidente Balmaceda al inaugurar el Viaducto del Malleco, monumental
obra deingenierfa dela6poca:
"Desdeantes queIlegara a laMonedaveniamospidiendo ladescentraii-
zaci6n del Gobierno de Chile. Yo he procurado la descentralizaci6n
politicayadministrativa
paraladescentralizaci6n
queiniciecomo minis-
tro yqueheconsumado. Yo hederramado lostesoros deChile, entodo
Chileyhe concluido con aquella politica econ6mica segtinlacualel cen-
troera el principio y el fin, el todo,y las extremidades
dela Reptiblica,
regionestributarias delacapital y susalrededores".
Comoacertadamente
sefialase undistinguido abogadointeresado enes-
tascuestiones: "Despu~s decien afios lasituaci6n es similar. Las regiones si-
guen siendo tributarias delacapital delaReptiblica; hoy Chiletiene doceco-
15
INTRODUCCION
loniasy una capital colonial"
La historia contempordinea y m~is reciente en relaci6n aintentos de po-
nerenpricticapoliticas dedescentralizaci6n
yde desarrollo regional (en bue-
na medida, las dos caras de una misma medalla) registra conocidos hitos en
las Administraciones
deAlessandri (reestructuraci6n
del Ministerio de Eco-
nomfa yde la CORFO en 1960), de Frei (creaci6n de]a Oficina de Planifica-
ci6n Nacionalyproyecto de Reforma Constitucional) ydePinochet (D.F.Ley
575/74, Constituci6n de 1980 y L.O. 18605/87).
Si se estudia con objetividad este perfodo de 30 afios, es flicil apreciar
quelatendencia hacia ]a descentralizaci6n
yhacia laorientaci6n social del de-
sarrollo desde el punto de vista geogr~ifico, es indiscutiblemente
creciente y
continua.
Ignalmente ycon independencia
dela racionalidad 6ltima, hay quereco-
nocerque fueel Gobierno Militarel queasumi6,entnninosfonnales,
el com-
promiso mAs ambicioso afavor de la descentralizaci6n.
Pero hay que desta-
car que tal compromiso nopodia ir mis ali del piano formal, por Jo menos
encuanto dicerelaci6n con unadescentralizaci6n
politica,puestoque como se
discute en el texto, hay una contradicci6n insalvable entre dicha descentrali-
zaci6n politica yun regimen autoritario, cualquiera sea su ideologia. Porello,
era previ,-ibieque elesfuerzo del Gobierno Militar liegase, mistemprano que
tarde, apunta de rieles. Ya en 1984 en declaraciones al diario ElMercurio
(4-8-84) el miembro de la Junta de Gobierno, general F. Matthei sefialaba:
"La regionalizaci6n se encuentra estancada"iAconfesi6n departes, relevo de
pruebas!A pesar de todo sin embargo, el proyecto descentralizador
del Go-
bierno Militar continu6 avanzando en t6rminos tantoftncionales
como terri-
torialeshasta Ilegar agenerarun fen6menoextremadamente
importante, si se
le conduce bien: unadialicticadescentralizadora,
en la que la ofertaguberna-
mental (con todas suslimitacionesy reservas) estimul6 la siempre latentede-
manda descentralista (que a veces se confunde con un mero sentimiento an-
ticapitalino) en sectores de la sociedad civil yde la sociedad politica.
Esasi que en la contienda electoral de diciembre de 1989, los candida-
tos tanto ala Presidencia de 1, Reptblica como al Parlamento no pudieron
eludir formular planteamientos acerca de la descentralizaci6n
ydel desarro-
loregionalylocal. El temaocup6un lugardestacado en lasbasesprogramaiti-
cas detodos los candidatos yelopuede atribuirse directamente aesteproce-
so dial6ctico y en particular al cuestionamiento
p6blico acerca de la
16
INTRODUCCION
legitimidad de la buscada representaci6n territorial por parte de un gran
n6mero de candidatos "cupulares"y"capitalinos".
Por primera vez en la historia polftica de Chile, lo que en un lenguaje
clfsico marxista se denominaria la cuesti6n regional, logra un espacio relati-
vamente significativo en eldiscurso politico chileno. Es posible que a media-
no plazo, el camino hacia la Presidencia de la Repiblica pase por el puente
de la descentralizaci6n.
El politico que haga la descentralizaci6n
en Chile
tendrdenormes posibilidades deencabezar el Estado (oelGobierno, sise mo-
difica el regimen politico). Esto comienza a ser percibidoen algunos sectores
de la vida politica nacional.
Resta todavia sin embargo traducir ese discurso en acciones de gobier-
noyescon respecto aestepaso que se abre un amplio abanicodedudas e in-
terrogantes.
Pareciera, si sejuzga por las actitudes inmediatas del nuevo Gobierno,
que en el proceso dial6ctico aludido, la iniciatva descentralizadora
tendria
que radicar ahora enla sociedad politica (la actuaci6n legislativa delosparti-
dospoliticos) en primer lugaryen la sociedad civil (en organizaciones como
CORCHILE, universidades, agrupaciones gremiales ysindicales, etc.) en se-
gundo.
Esta situaci6n puede ser sumamente positiva, porque si bien la descen-
tralizaci6n essiempreunactodevoluntarismo politicodelGobierno odel Par-
lamento,Ja descentralizaci6n comoprocesotieneopresuponeprofundasrafces
sociales yes siempre un movimiento colectivo de reivindicaci6n.
Loscambios politicosysociales,cuando sonproducto, node rupturas re-
volucionarias sinodeprocesos evolutivos m~is omenosracionalizados, requie-
rendel apoyo de distintasfuerzas ygrupossociales, entre ellos,de losintelec-
tuales, de los quehacen de la reflexi(5n ydela pluma, doctrina yespada.
Esconsiderablemente
escasa la literatura tccnica chilena sobre descen-
tralizaci6n (y desarrollo regional) si se compara con lo quese puedeobservar
enotrospaises latinoamericanos,
aun cuando, con laclara excepci6n del Perth,
el pais puede exhibir logros deconsiderable interdsen el contexto latinoame-
ricano. MAs atenci6n se ha dadosin duda ala cuesti6n local (municipal).
Estopuedejustificar en parte la pretensi6n decontribuir -mediante es-
te libro- a Ilenar ese espacio. Este texto tiene un tema 6nico: la descentrali-
zaci6nyeldesarrollo regional,perose adoptan diferentes aingulos para su dis-
cusi6n, desde ia teoria a la prkctica mis inmediata. Si bien el libro es una
17
INTRODUCCION
totalidad conceptual, cada ensayo puede leerse independientemente, de
acuerdo a los intereses del lector. Ello explica las inevitables pero necesarias
repeticiones, que se han mantenido intencionadamente.
El PrimerCapitulo, Unmarco conceptualparaanfilisisypoliticas, contie-
ne dosensayos recientes. Unode ellosdiscute la vital cuesti6n dela "construc-
ci6n social" de las regiones, partiendo de la hilp6tesis que: en Chile, asicofno
en ]a mayoria de lospaises latinoamericanos, las regiones son m~is una nece-
saria perovoluntaristacreaci6n institucicnal qucrealidades socialesyterrito-
riales; de aquf la necesidad de un proceso de construcci6n de ellas. El segun-
do ensayodiscute la descentralizaci6n, ponicndo el acento en lasconfusiones
semAnticasyconceptuales que seaprecian enel debate de esta cuesti6n yque
pueden Ilegar aentrabar seriamente todo proyecto politico descentralizador.
ElCapituloSegundo,Descetntralizaci6ny I'desarrolloregionalenChile.Con-
tribucionessocio-politicas,incluye asimismo dosensayos, uno intentando apli-
car misconcretamente ala realidad del pais el marco conceptual del capitu-
loanterioryel otroponiendo en relieve la importancia de la descentralizaci6n
ydel desarrollo regional en el coq)us doctrinario ypolitico de la Democracia
Cristiana, partido eje de la coalici6n del gobierno de transici6n democritica
yen consecuencia la responsabilidad detalcolectividad en relaci6naestecam-
po de la politica piblica.
El Capitulo Tercero, Estudiossohredesarrolloregional, tiene, como su
titulo lo indica, uncaricterm~is tdcnico eincluye cuatro investigaciones dena-
turaleza principalmente econ6mica sobre cuestiones agregadas de caricter
macro o sectorial, de nivel interregional asi como de nivel intrarregicnal.
El Capitulo Cuarto, Propuestasnacionalessobredescentralizacion' desa-
rrolloregional,tambi~n estA conformado por cuatrosecciones clue tienen que
ve con aspectos estrat6gicos del desarrollo regional desde el punto de vista
nacional.
El Capitulo Quinto, Propuestasregionalespararegionesprioritarias, asu-
me enlos dosensayos, un canicter miisbien especifico en referencia las regio-
nesdel Bio-Bfo, de Valparaiso yMetropolitana.
Todos losensayos fueron escritos durante los anos ochenta, si bien algu-
nos deellos han sidopublicados en 1990. Algunos fueronoriginalmente escri-
tos con la colaboraci6n de colegas planificadores regionales. Estoy profunda-
mente agradecido por la generosidad de Racil Mezzano, vin Silva, Verdnica
Silva yLuis Lira(en ordencronol6gico) porpermitirme aparecer como autor
18
INTRODUCCION
tinico.Parteimportante delos pos.bles mdritosde lostrabajos corresponde a
ellos y la totalidad delosposibles defectos mepertenece.
Estoytambidn muyagradecido porla paciencia yeficiencia de Margari-
ta Berton, Ana Maria GalazyAlicia Verdugo, secretarias del ILPES, quienes
durante varios afios han descifrado manuscritos y transcrito tediosos cuadros
sin perder el sentido del humor. El ILPES ha sido complaciente en proveer
las facilidades necesarias yes justo reconocer esto, sin lo cual este libro no
podriaver laluz. Desde luego, lasopiniones expresadas en este libroson per-
sonalesy nocomprometen enmodo alguno a las Naciones Unidas ni al Insti-
tuto.
Losensayosque dan formaa este librohan sidopreviamente publicados,
'a mayoria deellos en libros y revistas, tambinen peri6dicos, talcomose in-
dica a continuaci6n.
Palimpsestodelasregionescomo espaciossocialnenteconstruidos,en E.
Laurelli yA. Rofman (comps.): Descentralizaci6ndel Estado. Requerinientos
ypoliticasenla crisis,F.Ebert/Ediciones CEUR, BuenosAires, 1189 y en 01-
KOS, N03, julio-diciembre, 1988, Medellin, Colombia.
"La descentralizaci6n: un tema difuso yconfuso", en Revista Interameri-
canadePlanificaci6n,N 90, Sociedad Interainericana de Planificaci6n, Gua-
temala, 1990 y Documento 90/05, Serie Ensayos, APPR, ILPES, Santiago de
Chile, 1990.
Elpensamientodescentralistadelospartidospoliticos:un casodeestudio
fue publicado con el titulo "La Democracia Cristiana y ladescentralizaci6n:
uncompromiso doctrinario ehist6rico", enPgliticayEspiritu, N%385, julio-sep-
tiembre, Santiago deChile, 1989.
"Efectosregionales delapolitica fiscal en Chile"(con Rail Mezzano), en
S.Boisier:"Polftica econ6mica, organizaci6n socialydesarrollo regional".Cua-
deno N29,ILPES, Santiago de Chile, 1982.
"Polftica comercialydesarrollo regional: el impactodelapolitica de aper-
tura externa de Chile sobre la estructura industrial regional"(con lwin Silva),
'
en RevistaLatinoanericanade EstudiosUrbanosyRegionales,EURE, N34-
35, Instituto de Estudios Urbanos, U. Cat6lica de Chile, Santiago de Chile,
1985.
Regi6ndelRio-Bio:veinteaitosdepoliticaregional,Documento E/35,Pro-
gra"na deCapacitaci6n ILPES, Santiago de Chile, 1985y Documento deTra-
19
INTRODUCCION
bajo NO108, CentrodeEstudiosdel Desarroflo, CED,Santiago deChile, 1985.
"Propiedaddel capital ydesarrollo regional end6geno en el marco delas
transformaciones del capitalismo actual. Reflexiones acerca de laRegi6n del
Bio-Bfo"(con Ver6nica Silva) en F.Alburquerque, C.A.deMattosyR.JordAn
(eds.): Revoluci6ntecnolkgicayreestructuraci6nproductiva:impactosydesaflos
territoriales, IEU/ILPES,GEL, BuenosAires, 1990.
"Justicia y solidaridad regional", artfculo publicado por los diarios La
Epocade Santiago (19.7.89) yElSurde Concepci6n (1.8.89).
"Unapolftica econ6mica para ladescentralizaci6n", en "Poder Comunal
y Regional en una Democracia Moderna", CuademosUniversitariosN
0
I (Se-
ieSeminarios), U. Nacional Andrds Bello, Santiago de Chile, 1990 y como
articulo publicado porel diarioElSurde Concepci6n (19.11.89) con el tftulo
de"Recursos para lasregiones".
"El FNDR: iZc6mo transformar una alcancia en unacaja fuerte?" (con
LuisLira), artfculo publicado porel diarioElSurdeConcepci6n (18.1.90) ba-
jo el titulo "Fondos para la Regi6n" ypor el diario La Epoca de Santiago
(4.2.90) bajo el titulo "Reparos al Fondo Nacional de Desarrollo Regional".
"Unaagenda detrabajo sobre descentralizaci6n ydesarrollo regional en
el gobierno de transici6n", publicado por el diario La Epoca,de Santiago
(8.4.90).
"Desaffosb~isicos dela Quinta Regi61, enChile", en RevistaLatinoame-
ricamade EstudiosUrbanosyRegionales,EURE, NQ 34-35, Instituto de Estu-
dios Urbanos,U. Cat6lica de Chile, Santiago deChile, 1985.
"Lossietepecadoscapitales de lacapital yeldesarrollo delaRegi6n del
Bfo-Bfo: unbinomiopara potenciar lacalidad devida", enRevistaLatinoame-
ricanadeEstudiosUrbanosyRegionales,EURE, N946, Instituto de Estudios
Urbanos, U. Cat6lica deChile, Santiago de Chile, 1989.
Tengo laesperanza que este trabajo sea de utilidad para todos los inte-
resados en un tema crucial para lograr en Chile una democracia verdadera,
que no puede ser sinodescentralizada ypadezco de un incurable optimismo
en el sentido queen el Siglo XXI seleer6i en las enciclopedias: iChile,repaibli-
caunitaria,descentralizada!
Santiago de Chile, 1990.
CAPITULOI
Un marco conceptual
pnraaullisisypolfticas
1. Palimpsesto delas regiones
como espaciossocialmente construidos*
Not foundaE ;finished product in nqture, no. solely thecreation
ofhumanwill and fantasy, the reg'.:n, il, itscorrespondingarti-
fact, the city,is a collective work ofart.
L. Mumford
Prefacio
Comobiense hascftaladoennumerosas oportunidades,America Latina atra-
viesa porprocsos decambio quehabr~in demarcar definitivamente el perfil
con que ingresarAi al Siglo XXI.
Entreotrosaspectoscentrales "urgidosdemodernizaci6n"sehallan cucs-
tionesvinculadas aldesarrolG de ladescentralizaci6n, desconcentraci6n, yla
regionalizaci6n, nuevos modelos de articulaci6n entre el aparato central, el
*Pa:impsesto: Manuscrito antiguo queconserva huellas dcuna escritura anterior borrada artificial-
mente. (DiccionariodelaLengua Espaflola, Real Academia Espaiiola, XIX Edici6n, Espasa-Calpe S.A.) El
articulo original "Las regionescomo espacios socialmente construidos" fuepublicado enel ntimero35 de la
Revistadela Cepal,en 1988.
23
24
UN MARCO CONCEPTUAL
PARA ANALISIS Y POLITICAS
descentralizado
ylas organizaciones
rcgionalesy municipales.
Eltemadeladescentralizaci6n
polftica (territorial) esciertamente un te-
ma recurrente en lahistoria deAm6rica Latina, que hasta fecha reciente no
logra abrirse paso debido, probablemente,
al peso de lo que Claudio V61iz
llam6 "latradici6n ':entralista"deAmerica Latina (Vliz,1984). Sin embargo,
parecen soplarnuevosymdis poderososvientos quecorno talvez habria dicho
el poeta Vicente Huia-bro: "hinchan fa proa de ladescentralizaci6n".
Asiporejemplo,lafecha2demarzode 1988 marca un hitoen losesfuer-
zos descentralizadores
de los paises latinoamericanos.
Ese dfa, el Presidente
del Peripromulga laLey 24.793 que crea liRegi6n Grau,la primera regi6n
enAm6rica Latinaconfigurada coniouna entidad territorial con personalidad
juridica de derecho pi~blico dotada de autonomfa. Puede preverse un fuerte
efectodemostraci6n
sobre otrospaises enloscuales la descentrali7aci6n
(te-
rritorial) ocupa un lugar importante en eldiscurso yen el proyecto polftico.
Como ha sucedido tambi6n en otros paif;es, este acto fundacional
del
Perilgenera una situaci6n en licual "la institucionalidad
precede ala regio-
nalidad"en elsentido deuna creaci6n, no exenta dejustificado voluntarismo,
de una nueva estructura societal territorial. Esto plantea un formidable de-
saf.o profesional ala planificaci6n regional puesto que muchas de estas nue-
vas regiones deben ser enverdad construidas tanto po!itica como socialmen-
te. Para utilizar una feliz expresi6n de un polit6logo, en no pocos casos tales
regiones son verdaderas creaciones ex-nihilo.
La construcci6n
politica dice relaci6n al establecimiento
del aparato
polfticoy administradivo
delasnuevas regiones,algo quepuede hacerse inclu-
so pordecreto; laconstrucci6n
social, por elcontrario, debe hacerse desde y
con laembrionaria sociedad regional. Construir socialmente una regi6n sig-
nifica potenciar sacapacidad deauto organizacidn,
transformando
ua comu-
nidad inanimada, segmentada por intereses sectoriales,poco perceptivadesu
identidad territorial yendefinitiva, pasiva, en otra, organizada, cohesionada,
consciente de la identidaJ sociedac .regi6n, capaz de movilizarse tras proyec-
tospolfticos colectivos, esdecir, capaz de transformarse
en sujeto de su pro-
pio desarrollo. i,ngenieria social ut6pica?, idificil, pero inescapable necesi-
dad deuna descentralizaci6n
democritica?
Pero no secrea que este Jesaffo sepresenta s6loen loscasosen loscua-
les se establecen nuevas entidades territoriales.
Con diferencias mAs de for-
ma quede fondo, id6ntico problema sepresenta en lospaises en loscualesse
25
PALIMPSESTO DE LAS REGIONES
decide impulsar la descentralizaci6n fortaleciendo las entidades que confor-
man ladivisi6n politico-administrativa, puestoqueel centralismo hist6rico las
ha vaciado de todo contenido politico ysocial real.
En la construcci6n de un escenario mais favorable a la descentralizaci6n
-como el quecomienza aavizorarse enAmerica Latina- confluyen al menos
dos fuerzas, una actuando de arriba hacia abajo, incorporada cn li propia
dindmica de la faseactual dela expansi6n industrial yotra, quetrabaja deaba-
jo hacia arriba yque repcesenta la universal ycreciente demanda de las co-
munidadesal interiorde la Naci6n por mayores espacios deautorealizaci6n.
La posibilidad que ambas fuerzas confluyan en el mismo piano esIoque po-
sibilita la puesta en prfictica de proyectos politicos de descentralizaci6n yde-
sarrollo regional.
Desde el primer punto devista, Jose Luis Curbelo plantea que:
"La reestructuraci6n del orden econ6mico, a trav s de la aplicaci6n in-
tensiva de las nuevas tecnologias yla internacionalizaci6n de las opera-
ciones del capital a escala universal, corre paralela al proceso dep~rdi-
da de confianza y funcionalidad del Estado, tanto en su papel de
productor de bienes yservicios como de agente que posibilita la repro-
ducci6n del sistema econ6mico. El nuevo orden econ6mico parece estar
caracterizado por una parte,por la coexistencia de una alta concentra-
ci6n de la propiedad yel poder econ6mico en un n6mero reducido de
empresas gigantesyunmodelodeextremada descentralizaci6n en la pro-
ducci6n (la economia difusa) en el cual la fricci6n del espacio esti dejan-
do deserun obsticulo para la acumulaci6n. En estesentido, el contrato
social caracteristico del Estado del Bienestar pierde todajustificaci6n y
utilidad.Asimisino,Ia(reducci6ndelasbarrerasproteccionisms,eldehilita-
mientodelos Estados nacionalesysu descentralizaci6nsonfuncionalesa
lanuevafasedelaexpansi6ncapitalista". (Curbelo, 1986, subrayado nues-
tro.)
Mis adelante Curbelo agrega: "Por consiguiente, la tendencia aia des-
centralizaci6n delosEstadosnacionales esexplicabletanto desde lia 16gi-
ca delas exigencias dela propia acumulaci6n como desdela consecuen-
te 16gica del Estado capitalista en un periodo de crisis". (Op.cit.)
Desde un punto de vista complementario y usando la terminologfa de
26
UNMARCO CONCEP'TUAL
Jirgen Habermas,
cabe recordar que el Estado tiene funciones deaculnula-
ci6ny de legitizaci6n.
Dependiendo
d: lia etapa del desarrollo,
la funci6n de
acumulaci6n
puede Ilevaradiferentes formas de presencia
del Estado en el
sistema econ6mico:
fuerte por ejemplo durante la industrializaci6n
primaria
ymenos importante
en lifase actual,en la cualel Estado, para garantizar
la
acumulaci6n,
debe desprenderse
de una serie de tareas, dando pasoaun Es-
tado cuantitativa
y cualitativamente
diferenteqtue requiereautolegitimarse
en
su nueva forma, to que hace atravs leladescentraiizaci6n.
En laspalabras de Revel-Mouroz
:"Elr6gimen centralizado
podrfa usar
la descentralizaci6n
como una t6cnica de relegitimaci6n
..."(Revel-Mouroz,
1987.)
Corno fueseplanteado
en un documento
anterior(Boisier: 1987), lades-
centralizaci6n,
eldesarrollo
regionalylapla, ..,caci6n concertada
constituyen
hoy una trilhgia inseparable
y ellojustificadedicar laseccion siguiente a exa-
minar la idea en boga de!a"crisis"de la planificaci6n
y lasposibles oportuni-
dades de reformulaci6n
cluedichla "crisis"plantea.
La crisisde laplanificaci6n:
entre ia cruzylaespada
Con miicha frecuencia
se reitera quelia planificaci6n
-en cualquiera
de sus
varias dimensiones-
se encuentra en unprofundo estado de crisis.Si bienes-
ta afirmaci6n
es indudablemente
cierta, poco eslo que aporta en t rminos de
descubrir laverdadera
naturaleza
delacrisis,algo que sin duda ayudarfa asu-
perarla.
Usando lia formametaf6rica
seria posible encontrar
mAs de una simili-
tudentre laplanificaci6n,
latamenteconsiderada
ylht conquista ibericadelcon-
tinente american,3.
Esta aventura de la humanidad
fue unit saga fundacional
priicticamente
sin parang6n
en lihistoria del hombre y se realiz6con laayu-
da tanto delicruz cornodelhi espada.
Lacruz,es deciruna doctrina,lafecat6lica,trat6talvez infructuosamen-
te de dar uncontenido moral, una 6tica, alaconquista,
en particular
en rela-
ci6nat tratamiento
de lipoblaci6n
nativa. La espada, es decirelpoderpoliti-
co,indispensable
expresi6nde lavoluntaddeconquistayfundaci6nyrequisito
bisico para canalizar recursosypara modelar liinstitucionalidad
delos nue-
vos espacios incorporados
al poder metropolitano.
27
PALIMPSESTO DELAS REGIONES
La planificaci6n debeserentendida tambi~n comouna saga fundacional.
Comolo sefial6en alguna oportunidad Michel Rocard, porentonces ministro
del Plan en Francia, la planificaci6n global no esotracosa que Iaorganizacion
dela sociedad en el tiempo en tanto que lit planificacidn regional (yel orde-
namiento del territorio) no es sino 1:' organizaci6n de la sociedad en el espa-
cio. Tiempo yespacio son los ejes definitorios del cuadrante de la actividad
humana. Planificar esentonces refundar la sociedad alo largode ambos ejes.
Paraestolaplaniflcaci6nrequiereabin;i deunacruz,esdecir,doctrinay 14fa
espada, estoes,poderpolitico.
Si se admite que el hombre es el ctnico serviviente que es capaz depen-
sarydemodelar su propio futroyqueesta capacidad deriva de supropio li-
bre albedrfo,de su impronta como hombre,habria que concluir que tal capa-
cidad, que seconfundecon la idea misma delit planificaci6n, no puedejamfs
estaren crisis, en cuanto atributo esencial de la persona humana. Lo que si
puedehacer crisis esla cruz, o Iaespada, o ambas alit vez ytalvez asi habrfa
Clue entender li reiterada crisis de la planificaci6n.
El desaffo queenfrenta toda forma deplanificaci6n yen estecaso i pla-
nificaci6n regional es, pues,triple. Ilay que construir o reconstruir la doctri-
na; es necesario ubicar o reubicar su priictici en la estructura depoder yhay
que recuperar el sentido humanista de ella.
La reconstrucci6n doctrinaria debecomenzar desde lasfundaciones mis-
mas del edificio te6rico del desarrollo regional ypara ello seri- necesario for-
mular una pregunta, biisica enl todos los aimbitos de las ciencias sociales:
i,d6nde estiel hombre?, Zen qu monmento de la especulaci6n seborr6la idea
del hombre como objeto ysujeto del desarrollo?
Recuperada la noci6n fundamental del hombre comosujeto del desarro-
lo,serA preciso convenir en que el desarrollo regional debe estar al servicio
del hombre ynodel territorio. De estepunto debe partirtodo esfuerzo de re-
construcci6n te6rica.
El hombre aristotdlico -animalpolitico-
estambin Lin ser apegadoaun
espaciovital, decultivo o decaza -animal territorial- que en funcidn de su na-
turaleza gregaria se organiza -;n dosentornos: uno, elentorm social,Cie la tti-
bu a la compleja sociedad pest-industrial; otro, el entonloterritorial,de la al-
dea tribal tli aldea global de McLuhan. El entorno, social o territorial, tiene
que ser puesto al servicio de la persona hurnanaypara ello el hombre mismo
debe sercapaz demanejarlo o intervenir sobre su entorno.
28
UN MARCO
CONCEPTUAL
PARA ANALISIS
Y POLITICAS
Elentorno
territorial
presenta
varias escalas
quemantienen
definidas
re-
laciones
con la posibilidad
queel individuo
tienedeintervenir
en elias. Lapri-
mera es la escala
global,
denula posibilidad
deintervenci6n
para el irdividuo
yporlotantoarchivada
como una categorfa
puramente
referencial.
Lasegun-
da es la escala nacional,
entorno
sobre el cual el individuo
tiene capacidades
indirectas
deintervenci6n
a trav6s
de mecanismos
polftico-electorales.
Later-
cera es la escala
regional,
un entorno
de dimensi6n
media
para el individuo,
ni completamente
"macro"
ni completamente
"micro",
de amplias
posibilida-
des de intervenci6n
para alcanzar
objetivos
tanto
individuales
como colecti-
vo3. La cuarta
escala
es la escala
local, escenario
6ptimo
para la participaci6n
individual,
pero detamafio
insuficiente
para resolver
cuestiones
relativamen-
teagregadas
o de amplitud
colectiva.
En resumen,
la base territorial
se desa-
rrollacomo unodelosprincipales
intereses
sociales
acualquier
nivel deagru-
pamiento
ypor debajo
del nivel nacional
este inter6s
se centra
en la zona o
regi6n.
Noobstante
su ubicaci6n
relativa
en esta escala,
elentorno
regional
apa-
rece como
un escenario
extremadamente
complejo
(de hecho
mis complejo
queescenarios
territoriales
superiores,
debido
a su bajo grado
decerramien-
to) y por tanto debe serpensado
e intervenido
mediante
procesos
estrat6gi-
cos. (Matus:
1972.)
Comienza
entonces
adelinearse
]a idea de una estrategia
(de interven-
ci6n o de desarrollo
regional)
como pensamiento
ycomo acci6n.
Para enten-
derclaramente
el significado
de ello, talvezsea t6til recurrir
aunsfmil con el
juego
de ajedrez.
Eljugador
que tiene las piezas
blancas
inicia el juegoy en teorfa
dispo-
ne de veinte
formas
alternativas
deapertura.
Sin embargo,
la experiencia
so-
cialmente
acumulada
con estejuego
sugiere
quedel abanico
inicial
deposibi-
lidades
s6lo tresocuatro
movimientos
son recomendables
yen elloscentra
su
atenci6n
eljugador
en cuesti6n.
Mentalmente
estejugador
examina
cada una
de estasya reducidas
posibilidades
y sepregunta
acerca
dela reacci6n
de su
contrincante
frente
acada uno de tales posibles
movimientos.
N6tese
que el
segundo
jugador
tambi6n
dispone
deveinte
alternativas
te6ricas
para iniciar
sujuego;
en estecaso nuevamente
iaexperiencia
socializada
reduce
dristica-
mente
estasalternativas
yademdis
este segundo
jugador
cuenta
con una infor..
maci6n
adicional:
lajugada
previa
desu oponente.
Pero todo esto transcurre
porel momento
s6lo en el cerebro
del primer
jugador,
quien
comienza
asfa
29 PALIMPSESTO DE LAS REGIONES
construir unverdadero Airbol de probabilidades deacci6n-reacci6n. En otras
palabras, eljugador estAi construyendo su estrategia, queessimultineamente
una formaselectiva depensamiento (noeval6a todas lasalternativas sinos6lo
unas pocas) yuna forma reactivade reacci6n (para decidir cada movimiento
toma encuenta los movimientos pasados yfuturos de su oponente).
Hayque observar que para poderjugar ajedrez se requiere que eljuga-
dorconozca un reducido conjunto dereglasdeljuego,porejemplo, se requie-
reconocerel tipodetablero quese usa, elnombrey ladisposici6n delas pie-
zas,lasalternativasdemovimiento decada unadeellasylasformasdet6rmino
del juego. En otras palabras, parajugar (para intervenir) se requiere de una
teorfa.
Esta teoria es invariante con respecto ala realidad. Conocida la teorfa,
eljuego sejuega de manera id6ntica en cualquier parte.
En el campo ciertamente m~is complejo de laacci6n social, lateoria ne-
cesaria para estructurar unaestrategia de intervenci6n no es invariante con
respecto a larealidad, por el contrario, es interdependiente con ella. Es por
ello que en el esfuerzo por refundar ladoctrina del desarrollo regional no se
puede descansar exclusivamente en lareadecuaci6n delcuerpodeteorias tra-
dicionales o dominantes, puesto que ellas pueden mostrar una escasa vincu-
laci6n con el medio societal delos paisesen desarrollo.
Esto significa que desde elpunto de vista de ladoctrina serzi necesario
centrarel esfuerzo de reflexi6n en lainseparable trilogfarealidad-teoria-estra-
tegia1.
Para losefectos que aci interesan, larealidad estA representada por:
a) elsistema derelaciones sociales de producci6n, vale decir, elsistema
politico yecon6mico;
b) lamanifestaci6n hist6rica, concreta y localizada del sistema, o sea, su
estilo, queen laspalabras deGraciarena es "en esencia, politicasde desarro-
Hoenacci6n m~is lascontradicciones yconflictos que, deliberadamente o no,
seestinproduciendo"
(Graciarena:
1976);2
1. Unaexcclcnte dicusi6ndelas vinculaciones cnireteoria. realidadyestrategias dc desarrolloregional
cnAmdrica l.atinase encuentra en Icilmsingy Uribe-l-cheverria (1981)ytambidn,en una perspectiva ms
general en FriedmannyWcabcr (1982) yenGore (1984). entreotros.
2. ParaunanIisissobrelas relacionescntrccstilosdedesarrolloyestrategiasde dcsarrollo regionalpue-
de consultarsc IilhorstJ.(1981).
30
UN MARCO CONCEPTUAL PARA ANALISIS Y POLITICAS
c) el paradigma dominante de desarrollo regional cuyas caracteristicas
esenciales sonsu marcado sesgo industrializante, elconcomitante sesgo urba-
nizante ysu notoria tendencia centralizadora en el piano delos sistemas de-
cisionales yadministrativos.
3
Sobre esta 61tima caracteristica conviene sefialar queen tanto ella se re-
fiere a las relaciones territoriales dedecisi6n, la centralizaci6n estJ estrecha-
mente asociada ala nefasta separaci6n entresujetoy objetodeplanificaci6n,
]a quepudiese tener algfin valor como dicotomia analitica en aigunos campos
dela planificaci6n, peroqueintroducida en elpiano regional nopudo sinoali-
mentar poderosamente lasyafuertes tendenciascentralizadoras incorporadas
en el paradigma. En estadicotomfa el sujeto fue yes el Estado central ycier-
tamente centralizado, yel objeto fue yes la regi6n,precisamente considc, ada
como artefacto a merced del sujeto yperfectamente incapaz en el sentido
jurfdico,social ypolftico, porque, como es l6gico, nose conceden ni se reco-
nocen potestades nicapacidades alos objetos.
Enconsecuencia, se requiereuna teoria del desarrollo regional (que per-
mitaracionalizar laintervenci6n sobre elentorno regionalpara ponerloal ser-
vicio delhombre) que:
a) reconozca explicitamente la naturaleza del sistema sociopolftico en el
cualseinscribe ia regi6n,porejemplo, capaz dereconoceriaexistencia deuna
multiplicidad deactoressociales quetienenpapeleslegitimosquedesempefiar
aunque puedan en principio ser contradictorios;
b) reconozca la necesidad decoherencia nacional-regional
en funci6n del
estiloexistenteyque pueda identificar correctamente los ifmites de lo posible
o losgrados de libertad en materia deobjetivos ypolfticas regionales;
c) ofrezca posibilidad de modificarel paradigma dominante reemplazan-
do la relaci6n de subordinaci6n sujeto-objetopor una interdependencia
entre
sujetos,o sea transformando ala regi6n de un objeto aun sujeto yen conse-
cuencia reinsertando la planificaci6n regional en una nueva matriz de distri-
buci6n del poder.
3. Unaexcelentcsfntcsis delparadigma dominantc se cncucntra en StohrW.yF.Taylor(1981).
31
Laarticulaci6n entreelEstado yla Regi6n
Enla medida en que la regi6n pasa a convertirse en un sujeto,consecuente-
menteaparecerin dosactores en el desarrolloregional: el Estadoyla Regi6n,
ahora casi como un Estado. Por esoes que actualmente se tiende adefinir la
regi6n como una organizaci6n polftica territorial dotada de personalidad
juridica dederecho ptiblico que goza de autonomia.
,Qu6 repartici6n defunciones oqu6 divisi6nsocial del trabajoseprodu-
ce entoncesentre estosdos actores del desarrolloregional, -Inoantiguoyotro
deaparici6n
reciente?
4
Cuando se postula un proceso de desarrollo regional como un proceso
en elcualcomparten responsabilidades tanto el Estadocomo lapropiaregi6n,
surge]a necesidad Je sacar aluz las formas concretas mediante las cuales se
articulan ambos actores en tal proceso, para de ahiderivar recomendaciones
sobre las polfticas ptiblicas m~is adecuadas a la promoci6n del desarrollo.
El Estado condiciona el crecimiento econ6mico de una regi6n mediante
dos tipos deprocesos econ6micos. Por un lado, el Estado,a trav6s del sector
ptiblico, es el responsable de la repartici6n de los recursos pliblicos entre las
regiones mediante gastos decapital ygastos corrientes. En tal sentidoenton-
cesel Estado, atravOs del sectorp~blico de la economfa, cumple con una im-
portantefunci6ndeasignaci6ninterregional de recursos. Identificar yponer
enprcticalosprocedimientospara guiarcoherentemente talprocesohacons-
tituido, por lo demis, la funci6n y modalidad tradicional de la planificaci6n
regional. Hay que hacer notar que en el desempefio de esta funci6n el Esta-
do,probablemente, aunque no necesariamente, refleja la I6gica deexpansi6n
territorial delsistema econ6mico ydel estilo prevaleciente.
Porotrolado, elEstado,como 6nicoagentepoliticoconcapacidad legiti-
ma decoacci6n, impone al resto de los agentes econ6micos un determinado
cuadro depolftica econ6mica tanto de tipo macro como de tiposectorial que
produce impactoso efectos indirectosdevariadosigno ymagnitud encada re-
gi6n. En otras palabras, el cuadro general de la politica econ6mica noresulta
neutraldesdeelpuntodevistaregional.
4. El"actorantiguo" es, al contrariode to quc podtfapensarse. laregi6n, cuya existencia en los casos ,en
quevcrdadcramentc ellaexistecomo espaciosocialypolticoescotisiderabtemente anterioral Fstado,una
creaci6n socialmucho mlsreciente.
32
UN MARCO CONCEPTUAL
PARAANALISIS Y POLITICAS
J.esde esteAngulo, los efectos oimpactos regionales
deun determinado
conjunto de polfticas econ6micas
pueden resultar favorables
a una dretermi-
nada regi6n, encuyo caso esta acci6n indirecta
del Estado sesuma al impac-
to directo provocado
por la asignaci6n
de recursos a ella o, en otroscasos, ta-
les efectos pueden ser negativos de manera tal que la acci6n indirect. puede
anular y aun sobrepasar
lo que el mismo Estado hace directamente
en la re-
gi6n. Entales circunstancias,
situaciones
como la anterior dariinorigen a una
funci6n adicional de la planificaci6n
regional, a una funci6n decar~icter com-
pensatorio,
la que,mediante
procesos de negociaci6n
(polftica) buscari anu-
lar dichosefectos negativos,
porejemplo, porla via de una mayor gasto fiscal,
cuando menos en algunas regiones.
En el mejor de los casos entonces,
la acci6n del Estado provoca en una
regi6n coridiciones
favorables
al crecimiento
econ6mico,
pero cuando se tie-
nen presente
lascaracterfsticas
cualitativas
que diferencian
una situaci6n de
desarrollo
de una situaci6n
mis simple decrecimiento
econ6mico,
pronto se
concluye queel pasode una situaci6n aotra depende m~is de lo que la propia
regi6n pueda hacer (de su capacidad
deorganizaci6n
social) que de las accio-
nesdel Estado.
Esen talsentido que laarticulaci6n
entreel Estado (comoaparato piibli-
co) y]a regi6n (como actor social) resultacritica en losesfuerzos
para promo-
ver un autntico
proceso de desarrollo
regionai. Ninguna cantidad de recur-
sosvolcada por el Estado en unit regi6n es capaz de provocar su desarrollo
si
noexiste realmente
una sociedadregional, compleja,
con instituciones
verda-
deramente
regionales,
con una clase politica, con una clase empresarial,
con
organizaciones
sociales, sindicales
ygremiales
de base, con proyectos
politi-
cospropios,capaz deconcertarse
colectivamente
enposdel desarrollo.
Espor
ello que se produce una contradicci6n
en los tdrminos cuando se supone que
el solo Estado puede "desarrollar"
una regi6n.
Estaparece serla cuesti6n crucial del desarrollo
regional. Todolodemais
queda subordinado
al logro de un arreglo activo entre el Estadoy la regi6n.
Los recursos naturales,
la posici6n geogrfifica
de una regi6n, susventajas ab-
solutasy comparativas
son sin duda elementos
importantes
yfactores positi-
vos para estimular
el crecimiento
y un mejor equilibrio
entre regiones, pero
setratade factoresen tiltimo anilisissupeditados
alosasuntospoliticos yso-
ciales sefialados.
Esporello que enuna concepci6n
milsactualizada
ym,-s integral delde-
sarrollo regional seri preciso reconocer laexistencia de tres ftunciones coIl.
plementarias e interdependientes dentro delto quehabituatmente sChi dcnu-
minado"planificaci6n regional". Una primera funci6n, d ,asignacion h recur-
sos, econ6mica en su naturaleza, centralizada en su ejeiCucin6i yexvilen A'li
regi6n; una segunda funci6n,de compensaci6n,en relaciin a los imptation',1,W-
gativos delapolftica econ6mica, de naturaleza politica eln0 scnilia.C>U f
centrada en procedimientos y tambitn ex6gena alaregi6n, yuna tercIra~i iln-
ci6n, de activacidinsocial,de naturaleza social y ciertarnente descentralizada
yend6gena a laregi6n. Es,naturalmente, tuna conceplionmais comp1eja yde
m~s dificilpuesta en pr~ictica, pero I mismo tiempo potenciahIente m1is eli-
cazyque satisface dosde los requisitos de lareconstrucci6n te6rica, talconlo
se plante6
m~is
atrs.
5
Elitinerariode laconstrucciOn social regional
Qu6 serequiere en este intento de propuesta te6rica para transfornviar lare-
gi6n-objeto en una regi6n-sujeto, cuesti6n central en este arigumento?
Se requiere una diferente distribuci6n del poder politico en la socicdatd.
una suerte denuevo "contratosocial entre el Estado yLi socicdad civil, par-
cialmente expresada y organizada
en regiones. A esle nuevo "cotlr;itoSociat"
se Uega por medio deladescentralizaci6n politico-territorial.
DeaquiquedesarrolloregionalydesceLntralizacionterritorialsean dos pio-
cesosque en lapr~ictica definen unsolo proceso autocontenido, dCevidelte
naturaleza y dimensi6n tanto politica cor(o social.'
Ladescentralizacifn regional implica encasi todos loscasos lancccsidad
deconstruirpoliticanentelas regiones, o,como se ha sehalado en alguina opoi -
tunidad, hayque "politificar"las regiones. Esdecir, hay que dotar alas regio-
nes con 6rganos que configuren una estructura poltlica y administrativa
aut6noma de manera talque las regiones pasen atener categoria de o-gani-
zaciones polfticas territoriales con 1erech0 personalidad juridica de d ipu'btico
1t IOI- 5. Esteargumento cs una apretada sintesis ,clas hipolesissohrc dcsarrollorcgional c\ptil"t 1%.1
soen:Boisicr5., "Polftica ccon6mica,organizaci~n socialy desarrolloregional".( wadcrio X'2L). II P :".1;82,
Santiago de Chile.
6. Estapropuestaesdcsarrolladaen BoisierS.: "Los procesosde descent raliyacinydcdesar,-iAlo cglo-
nal en clcscenarioactualdeAmdrica Latina".Revistade la CEPAL, N"31, Santiagodc Chic, 1987.
34 UN MARCO CONCEPTUAL PARA ANALISIS Y POLITICAS
quegozan deautonomfa. Estos6rganos propiosson, convariadasdenomina-
ciones: una Autoridad Regional electa o semi-electa, una Asamblea Legisla-
tiva Regional, un Consejo Econ6mico y Social Regional y,los organismos de
Administraci6n Regional.
La redistribuci6n del poder a favor de las regiones requiere sin embar-
go de un receptor regional adecuado. Para que el desarrollo regional tenga
ademisunverdadero sentidodemocr~tico es necesario quelacuota depoder
politico entregada a la regi6n no tenga como depositario solamente una es-
tructura formalde organizaci6n o unsologrupo social dominante ytalvezre-
tardatario.Se requiere un receptor "socialmence adecuado" ytal receptor no
puedesersino la sociedad o comunidad regional organizada.
7
Esto, a su turno, implica en ]a practica la necesidad de construirsocial-
mente]a regi6n. El desarrollo regional tiene entonces tambien una importan-
te dimensi6n social. Comoya se dijo,construir socialmente una regi6n signi-
fica potenciar su capacidad de auto-organizaci6n, transformando una
comunidad inanimada, segmentada porihtereses sectoriales,pocoperceptiva
de su identificaci6n territorial yendefinitiva pasiva, en otra,organizada, co-
hesionada, consciente de la identidad sociedad-regi6n, capaz de movilizarse
trasproyectos politicos colectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto
desu propio desarrollo. Esta construccifn esevidentemente una tarea de na-
turaleza social y decaracteristicas particulares porque no toda forma de or-
ganizaci6n social regional es funcional aun desarrollo regional equitativo y
democritico; acAi se postula un desarrolloque presume una sociedad regional
organizada bajo el signo de la concertaci6n y la participaci6n social.
El 6nfasis que este autor ha colocado -aqui y en otros trabajos- en la
idea de"concertaci6n"regional puede inducirapensarquedicho6nfasisocul-
ta,premeditadamente o no, la importancia delconflicto social originado enla
confrontaci6n deproyectos politicos antag6nicos o enpugnas distributivistas
alinterior deuno de elloso en otras causas.
Desdeluegono :etratadeeso,pero sihayuna intenci6n deevitarla dei-
ficaci6n del conflicto ytambi6n una intenci6n de racionalizarlo mediante la
concertaci6n. En tal sentido,lascitas siguientes permiten hacerm~is claro es-
tepunto:
7. Como muchasde lasregiones usadasen planificaci6n son creacionese..nihilo(Palma: 1983) o cstAn
ccrcade serlo,darporcxistenteuna sociedad ocomunidad regionalorganizada puedcsercasi unaficci6n.
35
PALIMPSESTO DE IAS REGIONES
"Laconcertaci6n no debe entenderse nicomo una tregua social ni como
la biisqueda de neutralizaciones mutuas queterminarfan porparalizar el
sistema. La concertaci6n implica objetivar los conflictos, los recursos y
lasnecesidades de cada una de las partes y,en consecuencia, actuar en
una perspectiva dinimica yabierta". (Flafo yJim6nez: 1988.)
Asimismo, la siguiente afirmaci6n de Touraine parece muy pertinente:
"Debemosrechazar al mismotiempo la idea parsoniana de una sociedad or-
ganizada alrededor deun conjunto devalores especificados en normas socia-
les yencarnados en organizaciones, statusy rolesy laideaopuestadeunavi-
dasocial divididaen dosmundoscompletamenteseparadoscorrespondientesa
dosclasessociales, lacual afirmaquelaaparienciade algocomanalconjunto
delasociedadess6lounailusi6nfitilparalosinteresesde laclasedominante".
(Touraine: 1987-a, subrayado del presente autor.)
Laconcertaci6n no parece sin embargo posible si ella no se inscribe en
la paulatina transformaci6n dela regi6n de "objeto"a "sujeto", una necesidad
ala cualse apunta desde diversas trincheras.
Asfporejemplo,en unrecientelibro publicado enChile,Jordi Borja, Te-
niente-Alcalde deBarcelona yespecialista enGeograffa Urbana, planteacon-
ceptosmuy semejantes al sefialar que: "Ladescentralizaci6n esun procesode
caricter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia
de un sujeto (subrayado en el original) -una sociedad o colectividad de base
territorial- capaz deasumir lagesti6n deintereses colectivos ydotadoa lavez
de personalidad socio-cultural y politico-administrativa y, por otra parte,
transferencia a este sujeto de unconjunto decompetencias yrecursos (finan-
cieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que podri estionar
aut6nomamente en el marco dela legalidad vigente". (Borja: 1987.)
ZPuede un "espacio"oun "territorio"o atn una "regi6n",interpretadoes-
tetiltimoconceptodeunamanerasimplista,ser considerado unsujeto?Natu-
ralmente que no. La idea de la regi6ncomosujetos6lo puede ser entendida
teniendocomo tel6ndefondola existencia real de laecuaci6nsociedad-regi6n
ola identificaci6n entre contenedorycontenido, comoseha expresado entra-
8. En la mismaobra,Borja sefialaque "hayacuerdo generalsobre que lasdivisionesterritoriales deben
basarseen unidades conpersonalidad(subrayado en cltexto) social y/ocultural, conintereses comunes,que
justifiquenla existenciade estructuras polfticas representativasyquc facilitenla participaci6ncivica".(Bor-
ja: 1987,49.)
36
UN MARCO CONCEPTUAL
bajos anteriores. (Boisier: 1987.)
Pero en este aspecto es necesario ser enfitico: no hay desarrollo regio-
nal sin elpasodereionesobjeto, dominadasy manipuladas,
aregion'ssUjeto,
interdependientes
y autodeterminadas.
Negar la posibilidad de la region su-
jetoes negarsimplemente
li posibilidad del desarrollo regional,aunque afir-
mar sIeXistencia noproduce automiticamente
el desarrollo.
Otra vez Touraine: "El rolcentral otorgadoporla sociologia clhisicaa li
racionalizaci6n
ya limodernizaci6n
corresponde aqufa la libertadyhas-
ta, nisprofundamente,
alconcepto de sujeto, en tanto representa lica-
pacidad tie los hombres para liberarse a lia vezdelos principios trascen-
dentes y cornuinitarios".
(Touraine: 1987-a.) "La noci6n destjeto se
identifica con lht idea tie conciencia ..."(Op.cit.). "El acento puesto sobre
el suJjeto brintda ull principio deunitlad moderno, enteramente seculari-
zado, a l\idasocial, licualpuedc definirse desde entonces con totalin-
dependencia
tie la intervenci6n
del Estado". (Op. cit.).
Hay tin pulltoque debiera setremarcado ell relaci6n al paso-complejo
sinduda- desde una situaci6n caracterizada
poriaexistencia deuna multipli-
cidaddeactores regionales independientes
a una otra situaci6n el laque se
colItigLIra ull "SLIueto colectivo". Los "agentes regionales tie desarrollo" (a li
Wolfe) sost ieI presuLmiblellente
conflictosendospianos.Cada agente pue-
deteler una relaci6l conflictiva con otros agentesen la Inismareqi6l y tarn-
biill putetLe teller uilli relaci6n conflictiva conagentes externosa hi regidn, es
tiecir,se pIeide lhablar tie ullcampo teconflictos horizontal y tie till campo de
conflictos vertical (haciael exterior).
La coilcertaci6n
y portantolia configuraci6n
tie unsujetocolectilose fa-
cilita si ticticaimenlte se pone elacento en encontrar unconlindenomi nador
para el conjtl,to tie coflictosexternos para, posteriormente. avanzar en la
concertaci6n
u,tre actores (entro de la region. Poresto es que el rcgionalismo
es importante ai contribuiradibujarunfrenteconin relaci6n aagentesex-
en
ternos. Esto permite ilUe cadla agente suhordinesu racionalidad propia a un
proyecto colectivosin renunciar necesariamente
a ella.
El desafio tie "construcci6n
social" regional estarii siempre presente eil
sittuaciones en las cuales liinStitucionaidad
precedey pretende darorigen a
ia regionalidad.
En ciertos casos (Espafla puede ser un huen ejemplo cuando
37
se piensaenCatalufia, Galicia yel PalsVasco) lademanda regionalesel gati-
l de losproyectos descentralistas y dedesarrollo regional; en otros (Fran-
cia yen general Latinoam6rica), la ofertagubemamental (que obedece a dife-
rentes racionalidades) antecede ala demanda ysobreimpone al territoriouna
regionalizaci6n.
9
De inmediato seabre aquf unenorme einconcluso campo deensayo en
relaci6n ac6mo sedefine una regi6n yc6mo ello se traduce enpropuestas de
regionalizaci6n. Comoes bien conocido, la historia de esteasunto muestra la
err6nea primacia queadquiri6 la discusi6n sobrela naturaleza delcontenedor
(tamaho, limites, etc.) por encima de aqu6l1a que debiera haber privilegiado
la estructura delcontenido.En la pr~ictica ello result6 en el fracaso de la ma-
yorfa delos intentos de regionalizaci6n. Tal situaci6n pone de inmediato de
manifiesto la necesidad de"construcci6nsocial", como ha quedado en eviden-
cia, porejemplo, en Francia apartir de 1982. Unautorcomenta estodela ma-
nera siguiente:
"Deforma general, ellas (las primeras experiencias deplanificaci6n des-
centralizada) hanconstituidoungran caldo decultivodela cultura de ex-
perimentaci6n social ...Han sido, al menos en algunos casos, una opor-
tunidad para el reencuentro ypara una discusi6n global entre grupos y
entre intereses diversos que, a pesar de encontrarse en un mismo terri-
torio, se habfan habituado a considerarse como extranjeros.
"Lasprimeras experiencias de planificaci6n descentralizada tal vez han
tenidocomo inter6s inmediato principal el ser formas deautopedagogia
colectiva, formas deaprendizaje dela responsabilidad colectiva deunte-
rritorio y de su porvenir. Aunque han estado lejos degenerar un desa-
rrolloautocentrado 'en labase', hanhecho emergeroreemerger unacon-
ciencia territorial en una parte de la poblaci6n y de sus lideres.
Conciencia territorial queforja tanto mis nitidamente cuanto los agen-
9. Eneste contcxto, lasiguientc afirmnaci6n hecha porJ.Friedmann hace cxactamcntc veinteaflosatris,
siguc siendovalederae ilustra el problemaquc se comenta: "Apesarde que cada unadc las rcgioncs d Chi-
Ictienesu propio perfil econ6mico, las variaciones culturales entre ellasson pequehas. En t~rminosgenera-
tes, loschilenos constituyen unpucblo bastant:: homogdneoysu apcgo al terrufionatales muy dcbil. Porcs-
to las rcgiones dcl pais son misbien artcfactos econ6rnicos que entidadesorginicas hist6ricas yculturalesy
carecende toda cxprcsi6n polftica. Las provincias. que son las unidadesque las forman. noson sinosubdivi-
sioncsadministrativas conformadassiguiendoel mnodelodclsistcma prefectorial francds".(Fricdrnann: 1969.)
38 UN MARCO CONCEPTUAL PARAANALISIS Y POLITICAS
tes de un territorio tienen la oportunidad, por medio del trabajo en
comtin, de constatar que ellos pueden tener intereses comunes". (Plan-
que, 1985.)
Sepuede ilustrarprdicticamente esta situaci6n recurriendo precisamen-
teala reciente experiencia francesa.
La Regi6n Rh6ne-Alpes (capital Lyon) es la regi6n m~is importante de
Francia,despu6sde Ile-de-France. La Comisi6nPROSPECTIVE RHO-
NE-ALPES 1995-2000 (establecida por el Presidente y el Prefecto)
sefiala en su primer informe: "La constataci6n: una no regi6n".Agrega:
"Rh6ne-Alpesnotiene historia nigeografta comfin, notiene capitalidad,
notienecultura propia niidentidad", yconcluye: "Consecuencia: Rh6ne-
Alpes debe afirmar su existencia". La parte final del informe (cuyo tftu-
lo es "Condicionesde unparto feliz") plantea textualmente: "Perola cla-
ve de todo ino reside acaso en los espiritus? Puesto que no hay una
identidad hist6rica dela regi6n,no es preciso acasocon:.:ruir una identi-
dadvoluntarista 'politica',sobre todo en una perspectiva de integraci6n
europea? El ronalpinodesconoce suregi6n: ique'proyecto imaginar,que
haga quecada uno se incorpore en profundidad? iPuede razonarse so-
lamente 'en crudo', en relaci6n alosflujos exteriores que la regi6n bus-
cari 'captar', en relaci6n a 'redes' a las cuales ella deberia articularse?
iNoespreciso tambi6n apoyarse en fuerzas end6genas, con la ayuda de
unproyectosocialyculturalportadordevalores?
i.Ctiles son los lugares donde tales intercambios, esta construcci6n,
podrA hacerse?. (S.G.A.R, 1988, subrayado en el original.)
La tarea deconstrucci6n social de unaregi6n comienza porla investiga-
ci6n sobre el ntimero y tipo de agentes del desarrolo presentes en la regi6n
o, para ser mis preciso, el nfimero y tipo de agentes del desarrollo dela re-
gi6n ycontinia con la identificaci6n de los mecanismos de art;culaci6n que
aglutinana talesagentes yquepermiten hablardeunconjuntode agentes mis
quedeunasimple sumatoria de ellos.Estasson dosinformaciones bfsicas pa-
ra establecer mecanismos de activaci6n social.
En un reciente trabajo, Marshall Wolfe haceuna enumeraci6n de agen-
tesdel desarrollo que en principio puedeutilizarse directamente para identi-
ficar losagentes presentesenla regi6n ode la regi6n.*
Loimportante de tenerencuenta al observaresta listadeagentes esque
cada uno de ellos posee una racionalidadpropia.no necesariamente coinci-
dente.Es decir,cada uno deellos interpreta la cuesti6n regionalyenparticu-
lar su inserci6n en ela (los beneficios y loscostos relativos a una dada posi-
ci6n) deuna cierta manera, y esto constituye una delas barreras principales
al logro de unconsenso al interior de la regi6n. De nuevosurge acA la impor-
tancia de ia prdictica dela concertaci6n para armonizar estasdiferentes racio-
nalidades. Tambi~n es importante para este prop6sito el contar con una vi-
si6nholisticade la regi6n yde su desarrollo.
Aesteconjunto deagentes deldesarrollose leaplica la primera regla co-
rregida dela granja orwelliana, ya que si bien todos son "agentes", hay algu-
nos "misagentes"que otros. En este sentido debe recalcarse por un lado la
importancia de aqullosque influyende manera directasobre el usoderecur-
sos,yasea movilizindolosdesdeotrasregionesobienincidiendo sobre laapro-
piaci6n yreinversi6n regionaldelexcedente. Por otro, tarnbien debe Ilamarse
la atenci6n sobre la extrema importancia de una categoria de agentes -los
acad6micos e intelectuales- ya su locus institucional por excelencia: la uni-
versidad (o en general, los centros de investigaci6n cientifica y tecnol6gica).
Mdis adelante se volverA sobre la cuesti6n de la "universidad regional"como
posiblepunto focalde la "malla sinerg6tica" regional.
Desdeel punto devista formal,estosagentes pueden actuar individual o
colectivamente. En este(iltimocasoseagrupan enorganismos pfiblicosdena-
Wolfeemplea lassiguientcscategorfas:
1)Dirigentes poliicos;
2)Planificadores y dcmistecn6cratas;
3) Otros bur6cratas:
4) Capitalistas y empresanos;
5)Gerentes yotrostccn6cratas;
6)Oficialcsmilitares:
7)Jucces y abogados:
8)Dirigentcssindicalcs:
9)Dirigentes dceasociacionesde profesionales;
10) Propictaros de mediosde comunicaci6n;
11) Acaddmicos cintelectuales:
12) Dirigentcsde organizacionesreligiosas;
13) Dirigentes de organizacionesestudiantiles;
14) Dirigentes e ide6logosquc rechazan laeconomra de mercado;
15) Dingentcsdc movimientos delos pobresrurales yurbanos.(Wolfe: 1987).
40
turaleza generalmente consultiva, tales como Consejos Regionales de Desa-
rrollo u otros similares. En tales casos, la legitimidad de la representaci6n
CofIstituve un punto de crucial importancia
10
ortante como el niimero de agentes presentes en una regi6n es, por un
lado, Iadistinci6n entre agentesde la regi6n y agentes en ia regi6n yporotro,
el estudio de las formas sustantivasde articulacifn entreellos.La articulaci6n
o la referencia de los agent8s aun marco comin (algo que distatodavia de la
concertaci6on) se expresa ultural compartido o en un proyecto polftico re-
gional. El primero da cuenta de una entidad regionaladscrita yelsegundo da
cuenta Ie una identidad regional adquirida. Cualquiera sea el caso, se trata
del prinuipio deidentidadsefialado porTouraine como el primero de losele-
mentos (.efinitoriosde un "movimiento social" (regional en este caso). Como
lo indica lascrna, la identidad apela aciertascondiciones de base comparti-
dascolectivamente (Laserna: 1986) y que en el caso de la identidadcultural
regional t ienen quever con el paisaje,tradiciones,formas deorganizaci6n so-
cial, milos vexpresiones vinculadasal lenguaje,a la escritura, a]a mcisica y
danza vaotras formasdeexpresi6ncolectiva;en definitiva,comodiceS.Spoe-
rer,Iaidentidad hace relacidn ala forma en que "losdemis" percibenal indi-
Vilu( o a gI cupoel cuesti6n,es tanto una "internalidad"como una "externali-
dad".
Paicce util destacar en relaci6nal tema de la "cultura"regional que 6sta
se hasa, porun lado,en uncierto"acervo"hist6ricamente acumuladodesimbo-
los v%aloresque derivan principalmente de lia forma como el medio natural
influve ,;ohreuna multiplicidadde expresionescolectivas.Porotrolado,la cul-
turi es tambicn un procesoy como tal, dinimicoy de permanente creaci6n,
fu.,itremente inlluenciado por li paulatina conformaci6n de lia baseecon6mi-
Ca Iegiioal. Sin ir niislejos, pi~nsese en las mis importantes regiones mine-
ras en ,\mrica Latina v c6mo allise ha gestado todo un conjuntode expre-
siones culturales "construidas", complementando
los rasgos culturales
pre-existentes. Nocaheduda, elcampo deestudio dela"culturaregional" estg
todavia por explorar, tarea urgente si se quiere configurarla identidadde las
it, Ist, cs un icmia quecomien,/a aproducir un inienso debateen Chile, pals en clcual durantc clafho
1'M; dcicrentrare UnLitmarnienlo losConsejos Regionalesde Desarrollo. organismosde participaci6n re-
gional de carictcr consulivoestablecdos porel Gobierno, una buena idea de discutible reprcsentatividad y
icgifimida.d. pcroamn asi.de indistibleimportancia potencial.
Un proyecto politico regional es un elemento alternativo y/o comple-
mentario a lacultura regional desde el punto de vista del aglutinamiento de
losagentes regionales. Toda sociedad regional, yen cada etapa desu historia,
posee un proyecto politico explicito o implicito, de objetivos moltiples opar-
ciales,de naturaleza transformadora, conservadora o decompromiso yquese
refiere aladistribuci6n ms o menos coactiva del poder yde losrecursos so-
ciales. Hay que agregar que todoproyecto politico se basa explicita o implici-
tamente en unconjunto devalores ycreencias con respecto de laestructura y
funcionamiento de lasociedad, del cual deriva una visi6n del tipodesociedad
futura deseada ydel proceso decambio social tendiente aalcanzarla. En este
sentido, elproyectopoliticotiene una ideologiapredominante queinfluyetan-
to en laidentificaci6n de los finessociales como en lacalificaci6n de lalegiti-
midad de lusmedios que han de utilizarse para iicanzarlos (Solari et. aili.,
1980). Como la existencia de unproyecto politico regional presupone la exis-
tenciadeuna "sociedad"regional ycomo precisamente 6stadebe serconstrui-
dapara poderestructurar un proyccto regional, hay que corcluirque lacons-
trucci6nsocial regionalylaespecificaci6n delproyecto politicoson dostareas
simultinease interactuantes.
Sociedadregional,ideologiaymovimientosregionalesparecen sertrescon-
ceptos bisicos dentro de laidea general de "construcci6nsocial regional". La
noci6n desociedad regional debesercomprendida comoel espacio social, en
un sentidoamplio, donde seproducen yreproducen un conjunto depricticas
sociales particulares. Este concepto hace relaci6n auna unidad estructural y
politica en espacios sociales propios que interactian permanentemente con
otrosyquesemodifican deacuerdo alas fasesdeldesarrollo nacional (F.Cal-
der6n,citado porLaserna, 1986). El espacio social y elespacio geografico co-
rrespondiente estain ligados por un mapeamiento recfproco o una relaci6n
biunivoca.
La ideologfa es el regionalismo.La expresi6n "regionalismo"representa
estrictamente laidea de lo regional en acci6n, como una ideologia,como un
movimiento social o como elbasamento te6rico para laplanificaci6n regional
(Schwartz: 1974) porque, aparte de ser un hecho fisico, ia regi6n Ilega con el
tiempo aseruna conciencia colectiva. Enlas ya temporalmente distantes pa-
labrasde It.W. Odum: "El regionalismo (...) representa lafilosofia ylat6cni-
ca de laauto-ayuda, del auto-desarrollo, ylainiciativa mediante lacual cada
unidadarealesnosolamenteayudada, sinoquetambincomprometida alple-
42 UN MARCO CONCEPTUAL PARAANALISIS Y POLICAS
no desarrollo de sus propios recursos ycapacidades. Esto, por un lado, con-
trastacon la dependencia regional de la naci6n o con la submarginalidad de
una regi6ncomparada conotras; por otro lado, contrasta tambi6ncon la ex-
plotaci6n hecha porfuentes externas. Presupone que la clavepara la redistri-
buci6n de la riqueza y para ]a igualdad de oportunidades seencuentra en ]a
capacidad decada regi6n para crear riqueza y, mediante nuevosalcances en
el consumo debienes, mantener esa capacidad yretener esa riqueza en pro-
gramas bien equilibrados deproducci6n yconsumo". (CitadoporFriedmann
yWeaber: 1982.)
Losmovimientossociales regionales -queexpresanelregionalismodeuna
sociedad- son, en la definici6n deLaserna, acciones colectivas que explicitan
una identidad referida al espacio territorial regional al que reconocen o del
que reivindican ciertas particularidades (econ6micas, culturales, 6tnicas,
hist6ricas,geogrAficas, polfticas,etc.). (Laserna: 1986.) Tales movimientosre-
gionales, para poderconservar la ampliacapacidad inclusiva de labase terri-
torial deidentidad, estin continuamente enfrentados a la necesidad decons-
tituirse como Aimbitos y mecanismos de concertaci6n social, desarrollando
internamente pricticasdemocriticas a findequesu diversa composici6n pue-
da expresarse.
El soci6logo Bernard Poche en su trabajo Unedffinitionsociologiquede
laregion?habla dela "aspiraci6n regi)nal como movimiento social"yagrega:
"Ella hace de la reivindicaci6n regional un movimiento social caracterizado
por una situaci6n,la del desarrollo desigual generado por un Estado central
tecnoburocrAtico, ypor susactores,losde una lucha social construida sobreel
modelodelaluchadeclases.Habiendo sidola identidad local destruida en el
proceso dedesarrollo desigual, su reconquista sirve entoncesde vectora esta
lucha,cuya finalidad es lareconstituci6ndeunaautonomiaculturalyecon6mi-
casobre la base de la identidad reconstruida. La dimensi6n polftico institu-
cional es finalmente superada en beneficio de ]a dimensi6n de sociabiidad,
que 1a sustituye en el papel de organizador de la estructura social". (Poche:
1985, subrayado enel original.)
El cartcterpoliclasista de la generalidad delos movimientos regionales
esdestacado en el trabajo ya citado de Laserna, en el cual sefiala: "Entodos
loscasosdemovimientos regionales se puedeencontrar que la regi6n refiere
alconjunto de lossectores ygrupos que la habitan, proyectindose como una
mediaci6n 'superclasista' que tiende, sobre la com6n pertenencia a un terri-
43
torio,un arco de solidaridades que niega yrecubre las contradicciones inter-
nas dela sociedad regional". (Laserna: 1986.) El mismoautor agrega que es-
toes claramente perceptible en Bolivia (Flores: 1985; Sandoval: 1983), en el
Peril (Remy: 1984; Henriquez: 1986), en Colombia (Santana: 1983: Carrillo:
1981) y en Ecuador (Pachano: 1985),1
1
casosa los cuales habria que agregar
el conocido ejemplo de Chilo en Chile (Abalos: 1982).
Sobreel tipo de reivindicacidn incorporada en losmovimientos regiona-
les, se ha sostenido, potparte de quienes vendificil laestructuraci6n de ver-
daderos movimientos sociales "regionales"(en el estricto sentido de Tourai-
ne), que tales reivindicaciones serian puntuales yconcretas yno tie caricter
totalizante.
Sin desconocer que en no pocoscasos esefectivamente asi, nuevamente
opiniones como lasde Laserna y Poche avalan un punto devista diferente:
"En lamayor parte dielos casosconocidos, eladversario explicito tie los
movimientos regionales es el Estado". (Laserna: 1986.) Por su lado, Po-
chesefiala: "La regi6n movimiento socialesaparentemente unitconstruc-
ci6n militante clue integra, de una manera arbitraria, los problemas cul-
turales y las cuestiones ligadas a la problematticatie la domninaci6n
econ6mica.portodernisnosiempre enunciadas conrigor". (Poche: 1985,
subrayado del presente autor).
Ambos autores claramente aluden ala naturaleza totalizante Lie los mo-
vimientos regionales en los cuales elprincipiodeoposici6n deTouraine se ex-
presa en el Estado Despu(s detodo,la relaci6n entre el Estadoyuna regi6n
es holfstica primero que nada yparticularizada en segundo termino.
Poresopuede sostenerse clue losproyectos politicos regionales que dan
contenido a los movimientos regionales (y viceversa) cuestionan principal-
mente ladominaci6n.
Con losantecedentes expuestosya puede intentarsedelinear unasecuen-
cia deacciones que podria conducir al !ogroo al establecimiento tie las regio-
nes como cuasi-Estalos, esdecir, como sujetosresultantes deun proceso tie
constniccionsocial O'politica)regional, de elevado contenido descentralista.
El proceso de construcci6n reconoce como paso inicial el anilisis del te-
Estas refcrcnciasbibliogrifica.; sc cncuenlran identificadas en cltrabajode Lascma. l1.
44
jidosocialde la regi6n. El concepto de"tejido social" hace referencia, por un
lado,ala identificaci6n de losagentes del desarrollo regional de laregi6n(a
la Wolfe)y de las formasde articulaci6nque los entrelazan. Ya se seial6que
la articulaci6n sustantiva de los agentes regionales se establece a trav6s de la
referencia a una culturacotnifn,siempre complementada con la existencia de
unproyectopoliticoregional. Por otro lado, el tejido social tambi6n define el
conjunto de organizaciones sociales debase (untas vecinales, centros dema-
dres, centros juveniles, clubes deportivos, etc.) mediante lascuales la pobla-
ci6nlograenformaasociativa ciertosobjetivosquenotienen unalcance politi-
co,en el sentidoque noafectan a los recursossociales ni ala superestructura
social. Son organizaciones a travds de las cuales se expresa la "micropartici-
paci6n".
Hace bastantes afios que Friedmann explor6 una temfitica semejante a
6sta utilizando el concepto de "polo de desarrollo social".1
2
La noci6n de proyecto politico regional remite la construcci6n socialal
campo de las propuestas especificas que dan forma al proyecto y que en ge-
neral corresponden a reivindicaciones de diversa naturaleza que apuntan en
su conjunto a una diferente inserci6nde la regi6n el sistema politico y
en
econ6mico nacional. Se trata portanto de una cuesti6n permanentey no me-
ramente coyuntural y, por lo mismo, todoproyecto politico es unproyecto de
largo plazo, en el correcto entendido, claro esti,que el largoplazo no es algo
quecomienza en un futuro distante,sinoquecomienza aquiyahora; sesigue,
delpirrafo anterior,que todoproyecto regional cuestiona explicitp,o implfci-
tamente la dominaci6n (cuantitativa y/ocualitativa) queseejerce sobre ]a re-
gi6n.
El regionalismo, como ideologfa del proyecto politico regional, debeser
asumido por una sociedadregionalcuya existencia como expresi6n concreta
deuntejido social orgfinico e ideologizado, da cuentade unaregi6nsocialmen-
teconstruidaque expresa su propio proyecto politico mediante movinientos
regionalescuya principal y m~is permanentemente
y generalizada demanda es
lademandadescentralistapor una autonomia quedesemboque en la figura de
una regi6npoliticamenweconstruida. Tal regi6n, juridica y politicamente darAi
12. "Me rcfcrird a las pcrifcrias activas comopolos de desarrollosocial ...quc posccn una alta capacidad
potencial dc organizaci6npropia para alcanzar upcrecimiento ccon6micosostenido. Propongoquc denomi-
nemos csto, su capacidad dc desarrollo social". (Fiedmann: 1973.) Obsdrvesc la similitud,pcro s6locso, con
clconcepto dc capacidaddeorganizaci6nsocial-regional.
45
lugara lanoci6n deregi6n como cuasi-Estado.
Esteconcepto dela regi6ncomo "cuasi-Estado", esdecir,como una ins-
tituci6n politica dotada parcialmente delosatributos que se asignan al Esta-
do como asociaci6n de personas, es de particular importancia para el reem-
plazodela tfpica relaci6nde subordinaci6n entreel Estadoyla regi6n poruna
relaci6nconcertadaentreambos sujetos,relaci6nconcertada, interdependien-
tey solidaria que permite el surgimiento de nuevos instrumentos de planifi-
caci6ny gesti6n regional, como por ejemplo, los "contratos-plan"en la Fran-
cia descentralizada
actual.
13
Una cuesti6n importante en este planteamiento tiene que ver con el
estimulo a ]a concertaci6n regional o con los impulsos iniciales a la conduc-
ci6n delmovimiento regional. En un interesante aporte al estudio de losmo-
virnientos regionales,Abalos sefiala queel problema dela participaci6n en es-
tetipode movimientos puede serenfocado en dosniveles: uno se refierea ]a
capacidad de convocatoria para generar un respaldo masivo, mientras que el
segundo considera el origen y la naturaleza de los lideresy activistas de las
causasregionales. Seg6nAbalos, los movimientos regionales tratan de movi-
lizarverticalmente, esdecir, sinhacer referencia a losproblemasdestatus,de
clases sociales yecon6micas y de poder que se dan intrarregionalmente.
De
esta manera las proclamas regionalistas son aglutinantes de los diversos sec-
tores socialesy gruposocupacionales.
El segundo aspecto aconsiderar es el quese refiere al origen de los ac-
tivistas regionales. Abalossostiene que, siendo imposible definir con exacti-
tud su origen, parece razonable suponer que aqu611os que ejercen de lideres
tienen obviamente habilidades, conocimientos yperspectivas respecto al pro-
blema polftico regional superiores alas de la mayorfa de la poblaci6n local.
(Abalos: 1985.)
Probablemente esta capacidad de convocatoria ydeconcertaci6n seen-
cuentra potencialmente mis desarrollada en instituciones (pertenecientes o
establecidas en laregi6n) quepor supropia naturaleza yquehaceroperan con
13. El contratoglobal espreparado porel presidentedel ConsejoRegionalen rcprcscntaci6n de la regi6n
yel Administrador de la regi6n porla Reptiblica yen representaci6n del Estado.Los contratos deplanifica-
ci6n tienen tres componentes principales: programas deacci6n especffica, identificados porobjetivosycos-
tos;determinaci6n coneertada para modernizar laeconomia enlas etapasde insumosyde productos del pro-
ceso productivoydeterminaci6n tambidn concertada para promover unamayorjusticia social;yestrategias
para atendercaracteristicas regionalesespecfficas. (Benko: 1987.)
46 UN MARCOCONCEPTUAL PARA ANALISIS Y POLITICAS
enfoques multisectoriales y supra-clasistas. Si a esto seagrega el prestigio so-
cial queconfiere ya sea el saber cientffico o bien una postura moral, parecie-
ra queinstituciones como la Universidad o como la lglesia se encuentran en
una posici6n muy favorable para funcionar como agentes "inductores"inicia-
les de la concertaci6n social regional.
Aquf puede ser (itil una reflexi6n sobre la particular posici6n de la uni-
versidad regional (o, en general, de las instituciones de investigaci6n cientifi-
co-tecnol6gico) nos6loya como agenteinductor sinoademds,comopuntofo-
calde la"sinergia regional".
Puedehacerse una afirmaci6n que no requiere demostraci6n: lasregio-
nes(yporcierto lospaises) que nosean capaces de incorporarse -con inten-
sidad variable sin duda- ala actual revoluci6n cientifica ytecnol6gica, ver~n
pasar el Siglo XXI muy lejos de sus fronteras. Naturalmente que esto no es
equivalente a postularpara todaslasregionesreconversiones productivas que
la lievana fabricar "chips"desilicona o super-conductores decerimica t,otros
productos similares. Muchas regiones seguiran produciendo manzanas o
articulos artesanales de cuero, pero aun tales actividades deberin pasar por
elcedazo dela modernizaci6n tecnol6gica si sobre tales explotaciones preten-
de lograrse un verdadero desarrollo.
Cualquiera sea entonces la vocaci6n productiva deuna regi6n, la inves-
tigaci6n cientifica end6gena ysu aplicaci6n t6cnica a losprocesos deproduc-
ci6n, administraci6n ycomercializaci6n resulta clave.
Es obvio que ciertas regiones seestain incorporando o seincorporarin a
la "Tercera Ola" mediante procesos industriales basados en la presencia de
grandesempresas que repetirin -ahora en el marco de las actualescondicio-
nes industriales- el nebuloso balance de la industrializaci6n regional de las
dOcadas de loscincuenta yde los sesenta, esdecir, serinde nuevo m~is claros
losefectos decrecinientoque losdedesarrollo,como se muestra, porejemplo,
en la evaluaci6n dirigida por Stdhr yTodtling.(StohryTodtling: 1977.)
Pero 6se no puede 16gicamente ser el camino para la mayorfa delas re-
giones,nisiquiera esdeseablequeJo sea. Para muchas regiones, elcamino ha-
cia una impostergable modernizaci6n deberi estar basadoen I creaci6n ydi-
namizaci6n de un amplio conjunto de actividades productivas y de servicios
de mediana y pequefia escala, conunmuyelevadogradodeinteracci6ncapaz
de provocarverdaderos fen6menos desinergfa regional con utilizaci6n deto-
do elarsenalposibledela tecnologiacontemporinea.Esta interacci6n deberia
47
sercapaz dedar origen a una capacidad end6gena de investigaci6n cientifica
ytecnol6gica (aqufseinsertala universidad o institucionessemejantes) ytam-
bi6ndeberia sercapaz de originar una capacidad financiera end6gena.
No es una casualidad que hoy dia los show-casedel desarrollo regional
en elmundo nosean ya loscasos degrandes industrializaciones regionales ba-
sadas en polos perrouxianos (sur de Italia, nordeste del Brasil, Guayana Ve-
nezolana, L~izaro Cirdenas-Las Truchas en M6xico, etc.) si no losaparente-
mente mAs modestos pero mAs relevantes casos de Mondrag6n en Espaha o
el "TercerModelo" en Italia (Stihr: 1986), a los cuales podrian agregarse los
de Santa Catarina en el Brasil o deAntioquia en Colombia yotros. Estos es-
quemas tienen adem~is otras implicaciones, como lo indica Bitar:
"Elregreso a la democracia deberia descansar cada vez mis en los go-
biernos locales, en la descentralizaci6n regicnal y sectorial; adem~is de-
berian promoverse lascooperativasylasempresas medianasypequefias.
Estalinea de acci6n da lugar a las energias sociales e iniciativas locales
y disminuye la carga sobre el Estado, permiti6ndole al aparato p6blico
concentrarse efectivamente en los problemas estrat6gicos. Al mismo
tiempo, esto descentraliza los conflictos, previniendo quesobrepasen la
capacidad decontrol central". (Bitar: 1985.)
Estos casos de verdadero desarrollo regional, estructurados como lo
sefiala St6hr,con una fuerte sinergia, ponen de relieve otra vez el papel cen-
tral de la investigaci6n cientifica y tecnol6gica ypor tanto destacan el lugar
queen el 6xito deestas experiencias tienen los centros regionales de investi-
gaci6n CyT.La densidad de las interrelaciones entre talescentros yun vas-
toconjunto de organizaciones productivas, deservicios sociales, culturales y
de comunicaciones establecidas en la regi6n, parece constituir unacondici6n
necesaria para generar endogeneidad.
A la luz de estasreflexiones seria (itilpensar enel disefio deun m6todo
que permitiera construir la "malla"de sinergia potencial de la regi6n alrede-
dorde un "puntofocal" (como por ejemplo una universidad regional). Atftu-
lo de mera sugerencia, un m6todocomo el propuesto (tal vez ,:imilarformal-
mentea la t6cnica deeslabonamientos principales), permitirfa identificar no
s6lo la interacci6n existente entreel centro de investi,,'ici6n CyTyotras ins-
tituciones, sinoqueadem~is revelaria la falta de interacci6n sugiriendoenton-
ces trayectorias deacci6n.
Paraterminar,como yaesconocido, la concertaci6n, sea entrela regi6n
y el Estado, sea entrelos actores r aentesdentro de ia propia regi6n,puede
serconsiderada como el resultado de verdladeros procesos desinergfa social
propios deun sistema abierto como es toda regi6n. Por ello es que se aplican
aquilas ideas de Hak-n, quien sostiene que en un sistema abierto susdiver-
sos componentes prueban constantemente nuevasposiciones mutuas,nuevos
movimientos o procesos de reacci6n en los que siempre participan numero-
soscomponentes individuales del sistema. Bajo la influencia de la energia
constantemente aportada, uno o varios de estos movimientos o procesos se
muestran superiores alos dem~is (Haken: 1984). Como fuesefialado poreste
mismo autoren otra oportunidad, en esta aventura refundacional dela plani-
ficaci6n regional yde ladescentralizaci6n, esta energia noessino lavoluntad
politica colectiva de alcanzar una fasesuperior de desarrollo ydedemocracia
(Boisier: 1987).A laimplicitapregunta ,cerca dela"cantidaddeenergfa politi-
ca" necesaria de ser introducida al sistema para provocartalprocesosinerg6ti-
co, debe responderse que se trata deuna cantidad elevada, pero lejos -como
lo prueban los relativamente recientes casos de Francia yEspafia- de toda
utopfa revolucionaria.
Estadoydominaci6n regional
Es imposible entender laausencia de desarroiloo laexistencia de desarrollo
regional sin acudiralafigura del Estado como uno de los actores principales
de toda situaci6n regional. Puesto que no todos losactores envueltos en una
determinada situaci6n regional son iguales, es indispensable tener encuenta
las formas de dominaci6n yladistribuci6n de losrecursos de lasociedad, co-
mo bien Jo apuntan Solari, Boeninger, Franco yPalma. (Solari et.alli., 1980.)
Pero,iqu Estadoo cuilconcepci6n del Estadoes laque interesa de ma-
nera principal? Desde luego,se aludeal Estado como figura politica mdis que
como aparatoinstitucional ptiblico,y serequiere utilizar laidea deEstado en
susrniltiples facetas.
Si latarea de construcci6n social regional desemboca -como se anot6-
en el surgimiento deun cuasi-Estadoregional, cioes precisamente para per-
mitira laregi6n (porlo menosaalgunas de ellas) articularse adecuadamente
49
con elEstado y ellopresupone asuvez sacaraluzlas diversas racionalidades
(politica,econ6mica,juridica, etc.) que explican yguian laacci6n estatal.
O'Donell define eiEstado diciendo que: "Entiendo porEstado elcom-
ponente especfficamente pontico de la dominaci6n en una sociedad territo-
rialmente delimitada"(O'Donell: 1984) yMaranhao porsucuenta sefiala: "De
hecho, pues el Estado es fundamentalmente una relaci6n social de domina-
ci6ny,en lamedida en que fundamenta yorganiza las relaciones de domina-
ci6n atravts de instituciones que habitualmente gozan del monopolio de los
instrumentos de coerci6n dentro de un territorio definido, garantizando un
sistema que articula de modo desigual loscomponentes de la sociedad civil,
se revela en su faz de instrumento de clase". (Maranhao: 1982.)
Ahora, en cuanto aalgunas delasfunciones que precisamente el Estado
desempefia gracias asu capacidad de dominacidn, espertinente reproducir lo
sefialado al respecto por los autores recien citados.
Asfpor ejemplo, Maranhao apunta: "Sinembargo, en la medida en que
esas instituciones del Estado son consideradas como poseyendo un derecho
legitimo(subrayado en eloriginal) para garantizar elsisiema de dominaci6n
social, el Estado aparece como mediawlorde los conflictos sociales" (Maran-
hao: 19C"2). A su turno, O'Donell dice: "El Estado garantiza yorganiza lare-
producci6n de lasociedad quacapitalista porque se halla respecto de ella en
una relaci6n de 'complicidad estructural'. (O'Donell: 1984.) YSolari, Boenin-
ger,Franco yPalma destacan tresfunciones del Estado vinculadas asu papel
en laplanificaci6n, aparte deproveer laarena para la integraci6n de diversos
proyectos competitivos entre si: en primer lugar, el Estado aparece como el
titular de la voluntad jurfdica de laplanificaci6n; en segundo, el Estado apa-
rece como actor frente alasociedad civil y porultimo, el Estado aparece co-
mo mecanismo deintegraci6n y sustento de orden politico. (Solari et.al,
1980.)
Sin necesidad Oe compartir !:!s posiciones ideol6gicas quesirven de ma-
triz alos planteamientos citados, deellosse desprende unacuesti6n impor-
tante: ladominaci6nesun atributo intrfnseco al concepto mismo de Estadoy
ella esutil'zada conelprop6sito -entre otros- deorientarelsistema econ6mi-
co afin de alcanzarciertos objetivos expresados en una cierta lunci6nde pre-
ferencia social (en ellenguaje econ6mico) o en ui,'iertoproyecto politico (en
el lenguaje sociol6gico), porejempo,lIa maximizaci6n del ritmo de expansi6n
o el logrodeun determinado patr6n dereparto delariqueza uotros.Algunas
50
UN MARCO CONCEPTUAL
delas mtltiplescaras del Estado (mediador deconflictossociales, garante de
acumulaci6n, articulador dela integraci6n social) aparecen claramente deve-
ladas por losautorescitados. Podrfan agregarse, por supuesto, otras.
Considerando
la importancia atribuida al concepto de dominaci6n, este
debe ser precisado y es el propio O'Donell el que se encarga de ello en la si-
guiente definici6n:
"Pordominaci6n (o poder) entiendo la capacidad, actual y potencial, de
imponer regularmente ]a voluntad sebre otros, incluso, pero no necesa-
riamente,contra su resistencia. La dominaci6n esrelacional: es una mo-
dalidad devinculaci6n entre sujetossociales. Es pordefinici6n asim~tri-
ca,ya queesuna relaci6n dedesigualdad. Esa asimetrfa surgedelcontrol
diferencial deciertos recursos, gracias "Iloscuales es habitualmente
po-
sible lograr el ajuste de los comportamientos
y de las abstenciones del
dominado a la voluntad -expresa, ticita o presunta- del dominante. No
tienesentido intentar un inventario exhaustivo deesos recursos, pero es
titil distinguiralgunos muy importantescomosustento dela dominaci6n.
Elprimero es el c;..ntrol de medios decoerci6n fisica, movilizahles por si
o por intermedio deun tercero. Otroes el control de recursos econ6mi-
cos. Un tercero es el control de recursos de informaci6n en un sentido
amplio, incluso conocimientos
cientffico-tecnoldgicos.
El 61timo que in-
teresa sefialar esel control ideoldgico, medianteel cual eldominado asu-
me como justa y natural la relaci6n asim~trica de la que es parte y,por
tanto,no la entiende ni cuestiona como dominaci6n".
(O'Donell: 1984.)
Parautilizarla idea dedominaci6n en elcontexto delasregiones,en otras
palabras: para entender verdaderamente
qu6es lo que se quiere decircuan-
do se hace referencia a ariculaciones
del tipo dominaci6n-dependencia
en
modelos "centro-periferia"
ala Friedmann, es necesario introducir un parde
conceptos elementales dela teorfa general de sistemas.
Un sistema es una colecci6n de entidades uobjetos (animados o inani-
mados) quereciben ciertascorrientes de entrada y se encuentran limitadas a
actuar en forma predeterminada
sobre las entradas, para producir cierta co-
rrientede salida, con el objetode maximizar alguna funci6n de corrientes de
51
entrada
ysalida.
14
Hayquerecordar quelaesencia delanilisis sist6mico radica enelhecho
que,lo mejor para eltodo no es necesariamente lo mejor para cada compo-
nentedel sistema. Esto, puesto en otros t6rminos, significa que para optimi-
zarlaconductadelsistema, sedebesuboptimizaralossubsistemas.
Volviendo ahora al concepto de Estado, estavez con una aproximaci6n
desde elpensamiento de Laski m~is que desde la6ptica ideol6gica, elEstado
aparececomounaasociaci6ndepersonasosea,como unasociedad creada por
los hombres, con determinadas y conocidas caracteristicas (membresia obli-
gatoria, demarcaci6n territorial, uso legitimodela fuerza)que los individuos
establecen para que ella (esta sociedad o agrupaci6n particular Ilamada Esta-
do) realice ciertas tareas sociales que los propios individuos o sus asociacio-
nes(ahora intermedias) no pueden realizar (principio quedari origen al Es-
tado subsidiario) o no quieren realizar (principio que dari origen al Estado
"suplementario"y,porsupuesto,centralizado).
Una delastareas encomenda-
dasodelegadas en esta asociaci6n depersonas seri -en cualquiera de lasdos
situaciones- ladeoptimizarla conductadelsistemasocial en tnminosdealgu-
nosresultadoscolectivamenteaceptados,como por ejemplo, resultadosde pro-
ducci6n (maxim.zar el ritmo deexpansi6n deela)ode distribuci6n (alcanzar
undadoperfil de distribuci6n del ingreso). El t6rminosistemasocial emplea-
do reci6n denota en realidad una multiplicidad de sistemas, elregional entre
eflos.
Entonces se puede afirmar (yen esto se es totalmente coincidente con
Habermas), que una de las tareas asignadas al Estadr,es precisamente, yal
amparo de losestilos dedesarrollo vigentes, maxir: : r elritmo deaumento
delproducto social desde el puntodevista del conjunto de regiones que defi-
nen unsistema regional, cuyo perimetro, porasidecirlo,coirilidecon eltodo.
Parapoder darcumplimiento aun mandatodeeste tipo,el Estado deberAi su-
boptimizar uno o varios subsistemas (regiones). Es en este momento en que
ladominaci6n entra enjuego,porques6io porintermedio de taicapacidad es
queel Estado puedecumplir con su propia naturaleza yobjetivo.
Esteverdadero sentido yalcance de laarticulaci6n dominaci6n-depen-
dencia no ha escapado a la .itenci6nde algunos especialistas. Por ejemplo
14. Esta es ladefinici6n desistema propuesta hace mucho tiempopor R.B. Kreshncr que aparece. por
ejemplo,en Stanley.(Stanley: 1966.) La literaturasobre este temaes muyextensa yconocida.
52
UN MARCO CONCEPTUAL
Ch.Gore se refiere a eloen los t6rminos siguientes:
"Misadn, tan pronto como son establecidos
mecanismos
de coordina-
ci6n para planificar las asignaciones
de recursos al nivel regional, co-
mienzan a ser evidentes losconflictos entreel logro de los objetivos na-
cionales y los objetivos regicnales. E!gobierno puede sostener que sus
polfticas se han disefiado para servir al 'bien comiin' de todos los habi-
tantesdel territorio nacional. Perosin importar c6roo sedefina esta idea,
el alcance del 'bien comtin' a escala nacional serAi contradictorio
con su
logroa nivel regional yviceversa.1
5
Una politica quehipot6ticamente
sir-
va al 'bien comfin' de los habitantes del territorio nacional no servirAi al
'bien comfin' dela gente dealgunas regiones de eseterritorio ..."(Gore:
1984.)
Esasfqueel Estado limitalasposibilidades
de expansi6n material enal-
gunasregiones, o sea, impone una dominaci6n
cuantitativaenellas impidien-
do quese maximice su producci6n.
En otroscasos,algo mds sutiles, hay dominaci6ncualitaiva,puesto que
sibien seestimula al mfiximo la producci6n, sela orienta al mismo tiempo en
una direcci6n o mediante un estilo que no corresponde
a las necesidades re-
gionales sinoanecesidades
nacionales y/ode regiones distintas.
De hecho,la expansi6n territorial de un sistema capitalista expresado en
unestilo "maximalista"
deproducci6n, obedecea una l6gica interna queorien-
ta al sistema hacia]a penetraci6n de nuevosespacios (distintos deloslugares
de acumulac6n
tradicional) en los cuales impone -a una escala reducida- un
estilo en todosemejante alprevaleciente
a escala nacional eintroduce una re-
laci6n de dominaci6n
indispensable
para garantizar la reproducci6n
del
patr6n deacumulaci6n.
16
La dominaci6n que el Estado seve obligadoa imponersobreciertas re-
gionesno requiere deuna acci6n directa del Estado como tal, ni siquiera del
15. Esta es una cucsti6n muy bien pcrcibidaen algunas experincias nacionalcs.Por ejemplo.en Argenti-
na se crc6en ladecada dc los alos 50el Consejo Federalde Inversiones (CFI), una instiluci6n rcsullante de
unacuerdopoliticoenire las provinciasdelcual noforma parela Naci6nycuya finalidades representaryde-
fenderlos intcrescsdcl conjuntode lasp( vincias. interescsdistintosde losdc la Naci6n.
16. Numerosos autores han discutidola l6gicade expansi6n territorialdelsistema capilalista.dcsde diver-
sas perspectivas, comoporejemployentre otros. Ilarvey(1982). Boisicr (1982). de Mattos(1983).
53
Gobierno, como estructura politica (transitoria) de 61. La dominaci6n es me-
diatizada por las regiones m~is capitalizadas cuyos intereses coinciden casi
completamenteconlos"interesesgenerales"delasociedad,representados por
el Estado. iQu6 diferencia signiticativa hay entrelos "intereses"del paisy los
"intereses" de la regi6n cenual (de acumulacidn tradicional) cuando 6sta re-
presentapor ejemplo, un70 o un 80% de ia producci6n industrial,en un esti-
lo en el cual 6ste sea el sector motor?
17
.
Este fen6meno dedominaci6nque resulta dela naturaleza sistgmicadel
conjunto regional se reproduce es,-alonadamente hacia abajo. Asi por ejem-
plo, la regi6n Centro-Sur doninaaia regi6n Nordeste en el Brasil y cuando
se consideraasu vezala regi6n Nordeste como unsistema devariosEstados
federados, se podria constatar tal vez que Bahia domina aCeari y que en
Ceariel Municipiode Fortaleza dominaalos otrosmunicipiosyasi sucesiva-
mente.
Para toda regi6nes una cuesti6nfundamental "descubrir"qui(nla domi-
na yel tipode dominaci6nejercida. Para algunas regionesromper consu ar-
ticulaci6n dedominaci6n significaabrir ja puertapara transformarsu propio
crecimientoen desarrollo, en tanto que para ctrasIasuperaci6n de la domi-
naci6n significaliberarsu potencialde crecimientoecon6mico.En ambosca-
sos, aunque con caracteristicas diferentes, 6sta es probablemente la funci6n
mAs importante de un esfuerzoplanificadodedesarrollo regional yportanto
esta tarea sera tambien un componente b~isico delproyectopoliticoregional.
Pero i.es posibleromperuna relaci6nde dominaci6n-dependenciaentre,
porejemplo, ia Regi6n A(dominante) yla Regi6n B(dependiente) si elloes
elresultado de la doble16gica de la expansi6nterritorialyde la optimizaci6n
sist6mica?
Considerando inicialmente ladominaci6ncuantitativa,valedecir,aque-
lamodalidad dedominaci6nquese expresa en la imposici6n de unnivelyrit-
mo deproducci6n por bajola capacidad potencial regional,hay que convenir
en que tal modalidad opera atrav sdel proceso de asignaci6n inter-regional
derecursos
18
quecanaliza a estasregionesun flujoderecursosinferioral que
17. Atftulode ejemplo.cl EstadodeSergipc, que forma partcdel NEdclBrasil es"dcpendientc dc ydo-
minadopor": a)el Ehstado brasilcro: b) cl Fstadode SaoPaulo o:c)porcada unoyambos o.puesto de otto
modo,potSao Pauloen representaci6n del Estado nacional.
18. Suponiendoquc noexistan restriccioncs lactralesdecatictrestructural. comoporejcmplo,carencia
dcrecursosnaturalcso dc poblaci6n.
54
la economfa regional podrfa absorber sin generar presiones inflacionarias y
tambi6n mediante el posible impacto negativo del cuadro de la politica
econ6mica global ysectorial. Esfactible modificar el patr6ninter-regional de
asignaci6n de recursosporvia deun mejoramiento significativo de lacapaci-
daddenegociaci6nregional,fundada a su vez en la capacidad de organizaci6n
social de ]a regi6n, capacidad estrechamente asociada a la posibilidad deges-
taci6n de unproyecto politico regional.
19
La dominaci6n acAi denominada cualitativa, estoes,expresadaen uncon-
dicionamiento de ]a expansi6n regional a las necesidades de la regi6n domi-
nante,se manifiesta en relaci6n a las regiones de penetraci6n inmediata del
sistema,en lascuales se impone-comosesefial6- un estilosimilaralestilo glo-
bal dominante.
20
En este caso, producir una ruptura de la articulaci6n domi-
naci6n-dependencia puederesultar unacuesti6n muchom~iscompleja,enpar-
teporque acAla dominaci6npuedeademisadquiriruna dimensi6nideol6gica,
en el sentido en que lo apunta O'Donell yentonces no hay fuerzas sociales
(con poderpolitico) quecontesten la dominaci6n yen partetambi6n, porque
en el horizonte de estas regiones estAi su completa identificaci6n (e incorpo-
raci6n) con las fuerzas dominantes dela dupla nacional-regional. El 6xito de
estas regiones es el 6xito de la expansi6n del sistema y de su particular estlo
yviceversa.
La concertaci6n dela regi6n con el Estado a fin deidentificar yejecutar
proyectos enAireas (productivas o de investigaci6n) que satisfagan necesida-
descompartidas,puede seren estoscasos un buencamino parareducirlapro-
porci6nde actividades locales al servicio de los intereses de la regi6n domi-
nanteyaumentaren consecuencia laendogeneidaddel crecimiento, condici6n
yatributo deldesarrollode la regi6n.
21
Ya se dijo quetal concertaci6n s6loes
posible con regionespoliticaysocialmenteconstruidas.
19. Vdase, S.Boisier,Politicaecon6mica,organizaci6nsocialydesarrolloregional,ILPES, 1982,Santiago
de Chile.
20. Son,enconsccuencia, regionesde [a mlsalta prioridadrealen lascualeselmodo deproducci6nse ba-
sa enla industrializaci6nyen la urbanizaci6n ycorrcsponden aloscasos de desarrolloregional tradicional-
mentevistoscomo "exitosos". En otras palabras. son los nuevoscentrosdeacumulaci6n.
21. Nuevamcntelos "contratos-plan"en Francia proveen unbuenejemplo de acuerdosparacldesarrollo
compartido de actividadesypara el fomentocompartido de la investigaci6ncientfficaytecnol6gica. Vdasc
NotaNQI0.
55
La construcci6n social regional: ,lngenieria social ut6pica?
En el desaffo de construir socialmente las regiones existe el peligro perma-
nentedeceder a tentacionescentralizadoras, dominantes, autoritarias; en de-
finitiv i,tentaciones ex6genas a la regi6n. Naturalmente que poresa via la re-
gi6n nunca pasa de serobjeto,ahoraclaroestai, objeto demanipulaci6n social
y el hombre, objeto, sujeto y beneficiario del desarrollo, sigue convertido en
una entelequia.
Cuandoelloes asiseestA frentea unproyecto de ingenieria social ut6pi-
ca, para usar la expresi6n de K. Popper. Ingenierfa social ut6pica no s61o por
su carActer holistico sino ademis porque se agota en si misma sin conducir a
parte alguna y sin conexi6n con las fuerzas sociales quepodrian darleviabili-
dad. Deacuerdoa Popper,toda utopiasocial transformada en proyecto politi-
co(es decir,con control delpoder) conilevauna fuerte tendencia al autorita-
rismo.
La construcci6n social regional s6lo puede hacerse cony desdela comu-
nidadregional, aunque tsta sea al comienzojustamente incipienteypoco nfti-
da. La ayuda ex6gena -normalmente imprescindible al comienzo como me-
canismo inductor- debe cesar tan pronto sea posible.
Es necesario volver a una pregunta ya formulada: iqui~n puede o debe
actuar como inductor inicial en el proceso de poner en marcha a la comuni-
dadregional? Dejando de lado el surgimiento dehechos,internos o externos,
que pueden en ocasiones desatar tal proceso
22
la respuesta a esta pregunta
apunta tambi~n al papel potencial de las Organizaciones no Gubernamenta-
les(ONG), sinperjuicio del papel atribuido ala universidad regional como un
punto focal especial.
Hay ONG que operan preferentemente en pianos muy hWisicos desde el
punto devista social,
23
en tanto otras se mueven en pianos miis superestruc-
turalesy formalesy las hay realizando actividades en ambos pianos(la Iglesia
en particular). Las ONG cumplen al menos dos papeles significativos en el
contexto de la "construcci6n social regional"al contribuir con su sola presen-
22. Porejcmplo.catistrofe. naturales quc estimulanla solidaridadoacontecimicntos polliicosoccon6mi-
cosque provocan una rcacc16Sn colcutiva dcfcnsiva.
23. Las polifticasccon6micas nco-libcralcsensayadas en Amdrica L.atinaapartirdc los afhos70 han hccho
hjorcccr una granvariedaddc ONG "bhisicas'quc forman parte de lascslratcgiasdc sobrcvivcncia de los gru-
pos m~is pobresymarginalizadosdc la poblaci6n.
cia aladensificaci6n del tejido social (cuesti6n quetiene unvalor intrinseco)
yal funcionar en ciertos casoscomo"focosde inducci6n" deesta misma cons-
trucci6n. Eneste casocuentan con laconsiderableventaja deunalto grado de
receptividad yaceptaci6n por parte de lapoblaci6n, en particular en el seg-
mento m~is marginal de ella, ydeesta manera presentan una capacidad dear-
ticulaci6n considerablemente mayor quelasagenciasdelsector p6blico,usual-
mente consideradas sospechosas de paternalismo y clientelismo, como
mfnimo. La universidad regional (cuandoexiste) yla Iglesia fueron indicadas
m~is atr~is como dos potenciales agentes inductores.
El terna delpapel de lasONG en el desarrollo regional ha terminado por
adquirir un perfil propio yen consecuencia su tratamiento excede los lifmites
de este trabajo
24
.En cualquier caso, yaparte de Ilamar laatenci6n sobre 61,
de nuevo es necesario insistir en que laarticulaci6n yanimaci6n de ia comu-
nidad regional va de lamano con laespecificaci6n delproyecto politico regio-
nal,que ofrece el tel6n de fondo contra el cual proyectar -es decir,conducir
con objetivos establecidos- lacomunidad regional.
Proyecto politico regional que debe basarse en un ideologfa y en una es-
trategia de y para el desarrollo regional. En sus trazos gruesos, tal estrategia
tieneen partecomoobjetivo final el cerramiento selectivo2 delaregi6nydes-
cansa en un procedimiento deplanificacinnegociada
26
quees porpura defi-
nici6n, una modalidad participativa yconcertada deplanificaci6n. Enrelaci6n
alos paradigmas conocidos de desarrollo regional, la estrategia y en conse-
cuencia el proyecto politico regional toma elementos deunoydeotro, entan-
tose apoya en laarticulaci6n de losdosya mencionados sujetos o actores: el
Estado
ylaregi6n.
27
24. 1Iautortuvolaoportunidadde actuarcomo editorinvitadodcl nimero 29 de[a Revisia Latinoarne-
ricanade l-studioi Urbano.Regionahes (lUli-)publicadaporclInstituto delistudios UIIbanosdelaUniver-
sidad Cat6licade Chile (diciembre de1983). ntimerodedicadoporenteroal papel de las ONieneldesarro-
I1oregional.
25. l sta es una conocida propuestadceW.Si6hr(1981).
26. Fstapropucsta hIsido planteada porclautor en ]a Ret'ista d la CEPAI. NO 7. 1979. Santiagode
Chile.
27. Sehan planleadlo dudas en rclac16n especulica alcariictcrde "actor"atribuido eneste trabajoal Ista-
do, al cu-i se tiendc aconsidcrarmais hien corno "arena" de connlictos.intermediacionesyalian/as. Isel mis-
moTouraine quien afirma: "...en los pafsesdcfinidosmnis porsu proceso dc cambio hist6ricoy porsudesa-
rrolloqueporsu partucipaci6n en un tiposocietal. el EIstadoes cl actorprincipal, porque elpapel cspecifico
delFistadoesmantener la continuidadde lasociedad nacionalatravds dc suscampos ccon6micos y sociales
yfrcntc a otroslistados.amigos oenemigos". (Touraine: 1987h.) Igualposici6ncssustentadaenSolari. lke-
ninger, Francoy Palma (1980).
57
La anirnaci6n de la comunidady la paralela tarea de especificar el con-
tenidodel proyecto politico son dos asuntos en relaci6n a loscuales una ayu-
da puedeprovenir de la respuesta a una pregunta clave: ,qu6pueden hacer
losagentes deldesarrollo porel desarrollo de su propia regi6n? Esta pregun-
taobliga a estructuiar una respuesta que saque aluzuna explicaci6n coheren-
tedeldesarrollo regional en general (es decir,obliga a explicitar una teoria)y
queen la medida en que sea una explicaci6n noabstracta, socialmente articu-
lada, mostrari precisainente el papel de cada agente, desde los dirigentes
politicos hasta empresarios y dirigentes sociales cuyas tareas y responsabili-
dadesdebensereninarcadas en tareas institucionalesycolectivasdela regi6n.
Nuevamente cuidando de no caer en el papel del "ingeniero holista" de
Popper, no puede descartarse tan ligeramente el valor de un enfoque holista
en eldiagn6sticoregional. Uno de los problemas queaparece en los intentos
deayudar a articular al conjunto de agentes regionales es precisamente la vi-
si6nanalitica,segmentada, quecada uno de ellos tiene sobre la regi6n y sus
procesos decambio. Sobre todo cuando no existen profundos rasgoscultura-
les regionales, elconocimiento cientifico de la regi6n,desugestalt,cumple un
papel muy importante en este contexto.
Cabria ahora preguntar si todo el argumento desarrollado hasta el mo-
mento permite tener la seguridad de haber completado el proceso decons-
trucci6n social regional. La respuesta es inequivocamente negativa: nunca se
puede tener la seguridad de que la puesta en prhctica de una serie de accio-
nesdesembocarA en la buscada"construcci6n social regional". Dehecho, una
respuesta taxativamente positiva volveria a poner toda la cuesti6n en el cam-
po precisamente de la "ingenieria social ut6pica" o en el campo del volunta-
rismo ingenuo. Aunque no existe receta alguna para alcanzar elobjetivo dela
construcci6n social regional en un p!azo dado, es sin embargo fundamental
por lomenos tener unesbozo del objetivo; s6locuando seest6 enposesi6n de
una imagen aproximada de la sociedad y regi6n que se desea, s6lo entonces
sepuede empezar a considerar cudles son los mejorescaminos y medios para
su realizaci6n y trazar un plan para la acci6n pr:ictica.
Como si las dificultades internas (de la regi6n) al proceso de construc-
ci6n social fuesen pocas, todavia hayque mencionar el ambiguomarco exter-
noa la escala internacional como unpotencial escolloadicionalytambi6n,por
qu6 no mencionarlo, algunas dificultades ideol6gicas que naturalmente se
transformardln en dificultades politicas prhcticas. La ambiguedad del marco
58
UN MARCOCONCEPTUAL
externo se refiere al doble signo que sobre losprocesos regionales tienen las
mris importantes
tendencias tecnoi6gicas
que se manifiestan en ]a escala in-
ternacional,
pero querepercuten claramente en el nivel local, comoporejem-
plolastransformaciones
en la tecnologfa industrial yen la inform~itica;
el au-
tortuvooportunidad
de referirse marginalmente
aestostemasenotrotrabajo.
(Boisier: 1987.) Las dificultades ideol6gicas
se refieren ala dificultad quetie-
nenalgunos sectores marxistas ortodoxos enaceptar la idea de los movimien-
tossociales (yen este caso, regionales) yla estrategia de concertaci6n
como
formas de promover el cambio social. De hecho, com(o lo sefiala Castells, al
afirmarsu propia posici6n contraria ala ortodoxia "pordefinici6n, el concep-
todemovimiento socialcomo agente detransformaci6n
social esestrictamen-
te impensable
en la ttoria marxista. Existen luchas sociales yorganizaciones
de masas quese rebelan en defensa de sus intereses, mas no puede haber ac-
tores colectivos conscientes
capaces de liberarse por si mismos". (Castells:
1983.)
Edward Soja coment6 hace varios afios aprop6sito deesta misma cues-
ti6ny acerca dela obra cumbre de Lef~bvre: "En su conceptualizaci6n de es-
ta revoluci6n urbana, Lef~bvre pareci6 estar sustituyendo
el conflicto decla-
se porel conflicto espacial-territorial
como la fuerza motivadora
detriisde la
transformaci6n
social radical. Porcien afios, habia sido una costumbre entre
losacadfmicos marxistas ortodoxos resistir tales aparentes intentos para des-
viarla atenci6n delconflicto declase comodudosos revisionismos,
yLef~bvre
no serfa una excepci6n".
(Soja: 1987.)
El hecho concreto es que en muchas regi 'nes una parte de los agentes
potencialesdedesarrolloorientan suacci6n politica en funci6n dela ideologfa
marxista, y es de suponer entonces que al menos los m~isperspicaces yorto-
doxos de ellos noadrnitirin la consolidaci6n
de un proyecto politico regional
que porpura definici6n es antag6nico
atalconcepci6n. Ciertamente,
comolo
ha hecho notarC.deMattos,estosst-,tores noson los uinicosquepueden opo-
nerse a la concertaci6n.
Para colocar nuevamente
al hombre en el centro delos procesos de de-
sarrollo y para colocar el territorio region,,' ilservicio del hombre, la cons-
trucci6nsocial regional serAi un proceso osciiante entre tareasyobjetivosa ni-
vel de microescalas(de acci6n, producci6n,
movilizaci6n,
etc.) tantocomo a
nivel demacroescalasasociadas a la confrontaci6n
ideol6gica,
ala concerta-
ci6n ya la internalizacion
del cambio tecnol6gico.
59
Por ello es que este proceso se apoya en la reflexi6n regionalista mi-
croc6smica de Gabriela Mistral: "Engeografta como en amor,el queno ama
minuciosamente,
virtud a virtudyfacci6n a facci6n, el atolondrado que suele
serunvanidosillo, quemira conjuntos kilom6tricos ynoconoce ysaborea de-
'
talles, nive, ni entiende, ni ama tampoco" ,tantocomo en la macroc6smica
invitLci6n a construir un mundo nuevo, de Pablo Neruda: "Subea nacer con-
migo, hermano".
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2.LaDescentralizaci6n: untema difusoy confuso
La Rep6blica, una eindivisible,reconoce y promueve las auto-
nomias locales; aplica en los serviciosque dependen del Estado
la misampliadescentralizaci6n administrativa;adaptalosprinci-
piosylos m'todos de su lcgislaci6n alas exigencias de la auto-
nomfa de la descentralizaci6n.
Constituci6nItaliana (Art.5)
Introducci6n
El discurso descentralista enlos parses latinoamericanos gana espacio po!Iti-
co paulatinamente, aunque la brecha entre discursoy realidad todavia esex-
traordinariamente amplia. En el piano de las Cartas Fundamentales, Perd
(1979), Chile (1980) y Guatemala (1985) han introducido sendas reformas a
favorde la descentralizaci6n en susvarias acepciones yla nueva Constituci6n
del Brasil (1988) va todavia m~is lejosdesde el puntodevistadela polftica fis-
cal. En Venezuela, la Comisi6n Presidencial para la Reforma delEstado (CO-
PRE) ha propuesto profundasreformas que buscan recuperar el federalismo
venezolanoy establecerunavasta descentralizaci6n. El reciente debatepoliti-
63
64
UN MARCOCONCEPTUAL PARA ANALISIS YPOLITICAS
co en Chile, motivado por las elecciones presidenciales y parlamentarias de
diciembre de 1989, coloc6en unpiano significativo -aunque no en un primer
piano- diersspropuestas program~iticas para avanzar en el terreno de h.
descentralizaci6n politica yterritorial, m~is alii de lo iniciado por el Gobier-
no Mlitar.
Ladescentralizaci6n, transformada en proyecto politico,se extiende, pe-
ro estadifusi6n estAi almismo tiempo entrabada por laconfusi6n que acom-
pafia amuchos planteamientos. Quiz~is ello pueda explicar el que todavfa sea
un tema que goza -al igual que otros como libertad, democracia o familia-
del privilegio que prdicticamente nadie se declare en contra, pero que goza
tambi6n de otro privilegio: el que pocos se comprometan efectivamente con
61.
Laconfusi6n nos6loentraba ladifusi6n de]a descentralizaci6n; m~isque
eso,puedetransformarse en suverdadera mortaja ypuedeliquidar unimpor-
tante proceso social, que tiene un considerable potencial democrAtico, pero
que no constituye, como ciertos autores insisten en sostener, la nueva pana-
cea deldesarrollo regional o el6ltirioas sacado de lamanga de los planifica-
dores regionales antes dela medianoche'.
Misde algtan autor se ha preguntado, en referencia aAmerica Latina,
porqu6ladescentralizaci6nahora,afines del Siglo XX. Es ciertamente una
pregunta cuando menos mal formulada, porque el debate entre proyectos
politicos centralistas ydescentralistas, aveces bajo la forma de los modelos
cliAscos de organizaci6n politica (unitarismo y federalismo) ha acompafiado
a lahistoria de los paise latinoamericanos desde su independencia, resol-
vi6ndose esta pugna en algunoscasos mediante guerras civiles.
La descentralizaci6n hasido un tema recurrente enla historia politica de
Am6rica Latina (Boisier: 1987), de manera que lo que corresponde indagar
espor qu6vuelve asurgircon tantafuerza,pero en el entendido que no es la
primera vez que ello ocurre ynoserAi probablemente la Oiltima.
La pregunta veidaderamente pertinente es si ahora resulta posible o no
romper con la culturacentralistade Am6rica Latina, tan certeramente estu-
diada por V61iz(V61iz: 1984) y qu6formas de organizaci6n social y politica
podrian surgir, aquC costos, en quC momentoy en cu~iles lugares.
1. Alusi6nal art(culodeeste mismoautor itulado"i.Qudhacer con laplanificaci6n regionalantes dc la
medianoche?",Revista de la CEPAL, NQ 7.1979.Santiago de Chile.
65 LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO YCONFUSO
Lasfuerzas estructuralesde ladescentralizaci6n
Independientemente de las circunstancias particulares de cada pais, resulta
posible identificar en la hora actual ciertas tendencias en los procesos
econ6micos, socialesypoliticos,visiblesen todo el mundo,quetienden a crear
escenarios m~is favorables a los proyectos descentralistas. Se trata de por lo
menoscuatromegatendencias queatraviesan la cada diamistenue Iinea dela
divisi6n ideol6gica del planeta, ypara desmitificar la descentralizaci6n o pa-
ra quitarle atributos imaginarios de una uotra especie, es conveniente volver
a resumirtales tendencias.
Enprimer t~rminocabe citarla actual revoluci6ncientificaytecnol6gicacomo
un fen6meno que a trav sde sus efectos en la esfera de laproducci6n,de la
informaci6ny del transporte estAi produciendo un nuevo paisaje industrial o
una nueva geograffa industrial. Se ha denominado aesto como la economia
difusa(Vizquez Barquero: 1986; Curbelo: 1987) ocomo unaeconomiadegeo-
metrfavariable(Castells: 1989), cuyas caracteristicas esenciales son, porel la-
do de la organizaci6n industrial, el reemplazo del modelofordista(Gatto:
1989); por el lado dela organizaci6n sindical, el quiebre del sindicalismo de
granescalaypornuevas relaciones capitai-trabajo; por el ladodelatecnologia
productiva, la preeminencia de los insumos de "conocimiento"por sobre los
insumos tradicionales; y,finalmente, por el lado del asentamiento territorial
del nuevo parque industrial, la presencia de estructuras industriales que in-
corporan procesos dedeslocalizaci6n,desconcentraci6ny,eventualmente, de
descentralizaci6n.
Especificamente,losimpactos dela revoluci6n cientificaytecnol6gica en
la esfera de la producci6n pueden sintetizarse en los dos siguientes aspectos
principales:
a) La nuevatecnologia industrial ha trasladado la importancia delaseco-
nomiasdeescaladesde la fase de emsamblado final del producto alas fases
defabricaci6n departescomponentes, acentuando la flexibilidad derespues-
taindustrialantevariaciones delademanda. Dornbusch planteaconcretamen-
teeste argumento al comentar sobre la fabricaci6n deautomotores:
"Elcaso del 'Escort' europeo es interesante, ya que muestra que]a eco-
nomfa de escala no implica quela industria debe estarubicada en un lu-
garmas que en otro. Revela m6s bien que las economfas de escala son
unacuesti6nquesurgeen laetapadeespecificaci6n yproducci6n de par-
tesy en menor medida en el ensamble. Esono significa de ning6n modo
quela producci6n de partes no se pueda dispersar. En verdad, es ente-
ramente razonable que las ganancias provenientes de las ventajas com-
parativas y delas economfas deescala se puedan lograrjuntamente con
lacreaci6n deunmercado ampliado paraautom6viles,yconlocalizaci6n
regional delaindustria deautopartes yde ensamble que refleje lasven-
tajas comparativas dentro de launi6n." (Dornbusch: 1986.)
b)La fabricaci6n porsistemas, tales como CAD,CAM yFIM (Compu-
terAssisted Design, Computer Assisted Manufacturing y Flexible Integrated
Manufacturing), permiteproducirpiezas endistintos iugares deunpafs (o del
mundo) para ser ensambladas en cadenas de montaje directamente ligadasa
los mercados finales. Ello permite disociar espacialmente las distintas unida-
desproductivas sin romper launidad funcional del proceso ymaximizando la
productividad y rentabilidad de cada Iocalizaci6n. (Scott: 1988.)
En laesfera de las comunicaciones, el efecto de larevoluci6n cientifica
ytecnol6gica seexpresa en innovaciones talescomo lacomputaci6n en Ifnea,
fibras 6pticas, sistemas de transmisi6n de imigenes ydatos (telefax, fonovi-
deo,etc.) yotros que facilitan la segmentaci6n espacial de las funciones em-
presariales, al mediatizar electr6nicamente lacomunicaci6n "caraacara".
En laesfera del transporte, el impacto de la revoluci6n cientffica ytec-
nol6gica tiene su expresi6n m~is clara en laexpansi6n de trenes de alta velo-
cidad (Francia, Jap6n, Alemania, Italia), en los nuevos sistemas intermodales
que permiten el transporte sin ruptura de carga, en la superaci6n de lasatu-
raci6n del trificoa6reo, tan visible diez afios atris,y en lasubstituci6n entre
elementos transportables (menos peso y mayor valor unitario por unidad ta-
rifaria).
Todos estos efectos configuran lanueva econonidadegeoinetriavariable
que genera un espacio potencial para una mayordescentralizaci6n decisional
yterritorial.
EnsegundotOrmino debedestacarse el procesodereestructuraci6npoliti-
cadelEstado yadmsnitsrativadelgobiernocomo una fuerza verdaderamente
67
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO Y CONFUSO
transideol6gica que empuja la descentralizaci6n.
Como en muchos otros6rdenes decosas, acA se descubreuna operaci6n
dial6ctica. Loscambios en el sistema de producci6n industrial ylos cambios
consecuentes en el modelodeacumulaci6n delaseconomias industrialesnue-
vasymaduras,ponen enjaque lafunci6nde acumnulaci6n del Estado (Haber-
mas: 1973). Nilasformasprecedentes deacumulaci6n directa del Estado(pro-
piedad ptiblica) ni las formas indirectas de apoyo (ciertas pdlfticas pfiblicas)
son ya titilesyportanto el Estado atraviesa por un proceso de metamorfosi.
para dar origen aun "nuevo"Estado, funcional alas nuevas condiciones (Lin
ejemplo de elio son las modernas politicas deapovo a la investigaci6n cienti-
fica ytecnol6gica en vez de politicas de fomento industrial o la conducci6n
estatal de nuevas formas de inserci6n internacional yde desregulaci6n inter-
na).
Es aclaratoria en este sentido la argumentaci6n de J.L. Curbelo al
sefialar
2
:
"La reestructuraci6n del orden econ6mico, atrav6s de iaaplicaci6n in-
tensiva de las nuevas tecnologas y la internacionalizaci6n de las opera-
ciones del capital a escala internacional, corre paralela al proceso de
p6rdida de confianza yfuncionalidad del Estado, tanto en su papel de
productor de bienesyservicios como de agente que posihilita la repro-
ducci6n del sistema econ6mico. El nuevo orden econ6mico pareccestar
caracterizado, por una parte,por lia coexistencia de una alta concentra-
ci6n de la propiedad y el poder econ6mico en un numero reducido de
empresas gigantesyunmodelode extremada descentralizaci6n enla pro-
ducci6n (la economfa difusa), en el cual la fricci6n del espacio estAi de-
jandc de ser un obstdiculo para ia acumulaci6n. (...) En este sentido, el
contrato social caracteristico del Estado del Bienestar pierde todajusti-
ficaci6n y ttilidad. Asimismo, la reducci6n de las barreras proteccionis-
tas,el debilitamientodelosEstadosnacionalesysudescentralizaci6n son
funcionales a la nueva fase de iaexpansi6n capitalista ...
"Porconsiguiente, la tendencia ala descentralizaci6n de los Estadosna-
cionaleses explicable tanto desde la l6gica de lasexigencias dela propia
2. Utilicd iddntica ciaen el trabajotuitladoPalimpsesto delasregionescomo espaciossocialmentecons-
truldos,ILPES/APPR, Seric Ensayos, Documento88/02, 1988, Santiago, Chile.
68 UN MARCOCONCEPTUAL PARA ANALISIS Y POLITICAS
acumulaci6n comodesde laconsecuenie iogica del Estado capitalista en
unperfodo de crisis". (Curbelo: 1986.)
Desde elpunto devista del gobierno, es interesante observar que en un
grupo de catorce parses industrialmente avanzados y democriticos, elgasto
delgobiernogeneralcomo porcentajedel P1B haaumentadopersistentemente
en ladrcada de lossetenta (en promedio, un 10.0%), si bien cuando se sepa-
ra ladrcada en quinquenios, severifica una menor tasade crecimiento dees-
tecociente en elquinquenio final de ad6cada (en promedio,un 3.5%),como
se muestra en elCuadro 1.Estascifras ensefian que lamentada reducci6n en
el tamafio del sectorpfiblico admitevariaslecturas. En efecto,se puede redu-
cirese tamafio porlavfade eliminar o transferir funciones burocriticas,pe-
roello nonecesariamente equivale a reducir el tamafho desdeelpuntodevis-
Cuadro 1: Cambios en el gasto del gobierno general como porcentaje dePIB
Pais 1970/80 1975/80
Suecia +20.09 +12.57
B&lgica +15.10 + 6.98
Jap6n +11.40 + 4.54
Francia + 8.38 + 3.87
Noruega + 8.77 + 3.28
Austria + 8.35 + 2.89
Australia + 8.55 + 2.76
Italia +10.85 + 2.74
Finlandia + 6.97 + 2.10
UK + 9.00 + 1.16
Suiza + 8.38 + 0.91
CanadS + 5.49 + 0.87
USA + 3.05 0.21
Alemania + 9.56 0.39
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LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO Y CONFUSO 69
Cuadro 2: Participaci6n porcentual del gobiernocentral en elgasto del gobiernogeneral
Pais 1950 1973
Suecia 54.3 32.0
B6lgica 66.9 49.0
Jap6n 56.0 35.4
Francia 53.7(1960) 45.6
Noruega 85.8 74.0
Austria 73.0 37.1
Australia 79.9 55.6
Italia 58.0 39.9
Finlandia 61.7 47.9
UK 72.5 56.3
Suiza 28.1 (n.d.)
Canadd 54.7 41.9
USA 54.4 38.3
Alemania 35.2 20.9
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tadelgasto. Al mismotiempo, entre 1
95
0y 1973 (Cuadro 2) en los mismos
paises hay una notable transferencia de recursos en t6rminos interguber-
namentales (desde el gobierno cesitral a gobiernos sub-nacionales). Si bien
los periodosa los quese refieren los datos no son los mismos, las cifrasre-
velan un profundo cambio estructural a nivel del Estado como aparato ad-
ministrativo, cambio estrechamente asociado al proceso de descentraliza-
ci6n.
uAIl es la situaci6n enAm6rica Latina? Esta es un pregunta dificil de
responder dada la precariedad de la informaci6n. De una forma meramente
exploratoria, se ha preparado el Cuadro 3,que muestra para un nomero de
paises, la proporci6n delgastode losgobiernolocales (s6lo municidios) en el
gasto ptiblico. Los datos iniciales, correspondientes a la d~cada de lossesen-
ta,fuerontomadosdeltrabajo clisico deW.St6hr(St6hr: 1972), en tantoque
Cuadro 3: Gasto de gobleraios locales (municipios) como porcentaje delgasto pfiblico
Pais
Stohr GFSY
Bolivia 2.20 (1958) 1.84 (1984)
Brasil
8.00 (1966) 6.30 (1985)
Colombia
12.60 (1958/60) 9.10 (1983)
Costa Rica 4.40 (1966) 3.90 (1985)
Chile
2.52 (1966) 8.00 (1986)
Ecuador
18.00 (1963) 12.40 (1980)
ElSalvador 3.20 (1967) 5.80 (1978)
Guatemala 10.30 (1-960/67) 4.60 (1983)
Honduras
9.50 (1966/67) 7.50 (1976)
M6xico 2.40 (1958) 2.90 (19&)
Venezuela
2.48 (1964/68) 2.40 (1979)
Fuentes: St6hrW., Eldesarrolloregional enAnirica Latina,SLAP, 1972, Buenos Aires.
FMIGovernment FinanceStatistics Yearbook, 1987,Washington D.C.
losfinales (principalmente correspondientes a lad~cada delos ochenta) han
sidoextraidos del Government Finance Statistics Yearbook (GFSY) del afio
1987.
Serfa en extremo aventurado sacar conclusiones apresuradas del Cua-
dro3dada iaheterogeneidad delas cifras.Hay, detodosmodos,un cierto pa-
ralelismoentreambascolumnasyelhechoque,6lo Chile,ElSalvadoryMdxi-
co muestren un alza en los valores del gasto (porcentual) de los gobiernos
locales no es nada ajeno a larealidad. En el caso de Chile, ]a Reforma del
Regimen Municipal hecha enlos afios setenta sinduda signific6 unclaro pa-
sodescentralizador desdeelpunto devista financiero
3
.
Encualquier caso,yporlomenosdesde el puntodevista econ6mico-fis-
cal,lacentralizaci6n latinoamericana espatentesiselacomparaconlospafses
3. Enclatro 1988ciconjuntode losmunicipioschilenosdispusodeingresosequivalentes a6.0millones
de d6lares,unacifraccrcana al 18% delgastofiscal.
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO Y CONFUSO 71
democr~ticosindustrializados, noobstantelosavancesnotoriosqueenlosiilti-
mosafiosse observanen Brasil (a partirdelasdisposiciones fiscales dela nue-
va Constituci6n), en Colombia (a partir de la elecci6n popular dealcaldes) y
en Chile 'a partir del nuevo rigimen municipal).
Pero la reestructuracin del Estado no obedece s6lo a la necesidad de
poner a tono el Estado (y el gobierno) con las nuevas formasde acumulaci6n
ydeinserci6n internacional, tambin ella obedece aia necesidad de le itimar
un nuevo orden politico reemergente en todo el mundo: la democracia .
Como lo sefiala Faletto:
"Ensuma,enAmtirica Latina, eldesafto queenfrentael Estado enelpia-
no politico es la modificaci6n de su regimen, que necesariamente debe
ser profunda, puesto que tiene que encarar el problema de implantary
ejercer ia democracia en una sociedad actualmente corporativizada, de-
sarticulada y sin un claro sistema de hegemonia". (Faleto: 1989.)
Misprecisamente, Revel-Mouroz decia: "Elregimen centralizado podria
usar la descentralizaci6n como una ttcnica de relegitimaci6n ..."(Revel-
Mouroz: 1987.)
Entercer tt.rminohay queapuntar a la crecientey universal demanda de
cuerposorganizadosde la sociedadcivil (muchos deellosdenaturaleza territo-
rial)pormayoresespaciosdeautorrealizaci6n,que supone tantodescentraliza-
ci6n (cesi6n de poder)como autonornia (campos especificosdecompetencia).
Pareciera serque tanto individuos comocolectividades Ilegan paulatina-
mente a una mayoria de edad: se toma conciencia de la posibilidad y conve-
niencia de la capacidad de auto-gobierno y auto-representacion. Crece el es-
cepticismo y desconfianza por las organizaciones nacionales -incluso las
organizaciones politicas- acusadas de anquilosamiento, burocratismo y cen-
tralismoy miispreocupadas de atender asus objetivos funcionales deperma-
nencia y expansi6n que a la adecuada representaci6n de los intereses socia-
5
les.
4. Qucasuvc, sunl nuevas fotrnias .proccduienlos: oiisconsensual,con un mais deslacadopapel de
lasociedad civil, no solodc la socicdad prxlica, con el dcsaliode articulardisensos tantocomoampliar los
consensos. etc.St se traiasc s61o de la "vieja"dernocracia, el "vaejo" - ,tadoseifa afinfuncional.
5 No xwos autores -entre ellosel queescribe- consideran la categoria socio-territorialregi6n como
una barrera al peligro de un vcrdaderoanarquismo territorial en situaciones de exacerbado localismo.
Por supuesto que "detris"de esta demanda act(Jan fuerzas diversas que
confieren particularidad a lo quede todos modosse configura como una me-
gatendencia universal: etnia, religi6n, cuestiones economicasy cuestiones pu-
ramente polfticas ayudan adibujar y a poner en marcha movinientossociales
territoriales y/opartidospoliticosconclara identidad regional quecuestionan
-por sobre cualquier otra consideraci6n- ia dominaci6nejercida por un Es-
tado central porsiyantesi o por mediode interp6sitos representantes: lasre-
giones centrales. (Boisier: 1988.)
Alvin Toffler fue premonitorio hace casi ya una d~cada al incluir en su
conocido libro La terceraola un capitulo titulado "El fraccionamiento de ia
Naci6n" en el cual, con su peculiar estilo, da cuenta delas inncimeras reivin-
dicaciones auton6micas tanto en pafses capitalistas como socialistas (Toffler:
1981). Releer hoy estecapitulo escomo leer un resumen de las noticias inter-
nacionales en cualquier semanario.
Estas reivindicaciones estin intimamente ligadas a una suerte de revita-
lizaci6n de la participaci6n. Asi, Hopenhayn sefiala queentre laspolfticas pa-
ra estimular la participaci6n dentro de la matriz contra-hegem6nica figura la
descentralizaci6n. En suspropias palabras:
"Descentralizaci6n de gestiones y decisiones ydesconcentraci6n de re-
cursos. Lamatrizcontra-hegem6nica dela participaci6n requiere depro-
cesos de descentralizaci6n que permitan fortalecer la gesti6n yel uso de
recursos en losespacios locales. Una delas tareas de mayoralcance y re-
levancia para el diseflo y la aplicaci6n depoliticas sociales que aspiren a
potenciar sus efectos con una recepci6n participativa en la comunidad,
es investigar y disefiar modelos de articulaci6n entre los gobiernos loca-
lesy las orgarizaciones ,1 base. La descentralizaci6n obliga a replantear
la relaci6n entre organismos centrales de planificaci6n, oficinas ministe-
riales vinculadas a la ejecuci6n de politicasy programas, los municipios
ycomunidades. Losrecursos nopueden quedar atascados enlosorganis-
mosejecutantes sino quedeben Ilegar a la comunidad para que stapue-
da optimizar su uso mediante la participaci6n social." (Hopenhayn:
1988.)
En cuarto t6rminohay que hacer referencia a la tendencia a la privatiza-
ci6n de actividades productivas y de servicios como otra megatendencia que
73
UN TEMA DIFUSO Y CONFUSO
LA DESCENTRALIZACION:
contribuye al disefto deescenarios favorables a la descentralizaci
6
n.
En estricto rigor juridico, la privatizaci6n
es un acto formal de descen-
tralizaci6n,
en cuanto privatizar significa traspasar funcionesa entesdotados
de unapersonalidad
juridicadistintade aqu~l que previamente
era responsa-
blede la producci6n y/oprestaci6n de bienesy/o servicios.
Recientemente
J.Martin haescritojustificadamente
quelaprivatizaci6n
es un tema candente y como todos los temascon esta caracteristica,
ha sido
mejor postulada o atacada que entendida
6
.
"Lasrazones de la preocupaci6n
generalizada
por el tema son claras y
aunquevariande unpais aotro,algunascuestiones
bsicascomunessub-
yacen en losanilisis comparativos.
Entre ellas, cabe destacar tres: a) El
desequilibrio
del financiamiento
pitblico, agravado porlas restricciones
recientes yporel continuo incremento
de las demandas ycostos; b) la
inquietudpor la calidad dela gesti6n piblica,influida negativamente
por
los interesescreados de grupos corporativos
yporla rigidez de lasburo-
cracias centrales para acompafiar yresponderaperiodos de rApido cam-
bio;y, c)la comprobaci6n
de evidentes ineficiencias
globales en las eco-
nomias de la regi6n yla necesidad de incrementar
su competitividad
externa yracionalizar su funcionamiento
externo.
"Enesta perspectiva,
una mayordescentralizaci6n
de las decisiones apa-
rececomo uno de loscaminos para movilizar recursos mediante nuevos
procedimientos
ysuperardeficiencias
de gesti6n y,porotra parte,como
una esperanza para mejorar las perspectivas
de adaptaci6n
al cambio y
a la innovaci6n.
No obstante, cabe advertir que,en este enfoque, las de-
mayor nitidez que las
ficiencias del sector p6blico son percibidas con
oportunidades
reales yefectivas que ofrece el sector privado; estoes, se
contrasta una imagen concreta del sectorpfiblicocon unavisi6n m~isbien
En torno al tema de la privatizaci6n
se
idealizada delsectorprivado (...)
ha ido conformando
por agregaci6n una significativa
lista de objetivos.
Entre ellosdestacan: a) mejorar el nivelde desempefho
econ6mico delas
empiesas,
loque incluye incrementos
en su eficiencia productiva y asig-
nativa; b)darsoluci6n alasdificultades
derelacionamiemto
entrelosor-
6. Lomismo puede decirse, porsupuesto,de la desccniralizaci6n
ynihablar siquicradc [a dupla priva-
tizaci6n-desccntralizaci6n.
74
UN MARCO CONCEPTUAL
PARA ANALISIS
Y POLITICAS
ganismos
del gobierno
central y las empresas
ptiblicas;
c) generar,
por
medio de]a venta de activos productivos,
ingresos fiscales; d) promover
una mayor difusi6n
de lapropiedad
accionaria:
democratizaci6n
de la
propiedad
o capitalismo
popular;
y, e) atenuar
el poder de los diversos
gruposqueejercen presiones
corporativas
sobrelaempresap6blica (pro-
veedores,
contratistas,
bur6cratas
ysindicatos)".
(Martin:
1988.)
Cabeagregar a estasconsideraciones
lasiguiente.
Es bien distinto, des-
de un ingulo social, el efecto de una privatizaci6n
si se atende al imbito en
quese define lanaturaleza
de ]a personeria
juridica del re:ceptor del actopri-
vatizador.
Ental sentido, un receptor que detenta una personerfa
jurfdica dedere-
choptblico,
como por ejemplo, gobiernos
locales uorganizaciones
territoria-
lessin finesde lucro (corporaciones
de desarrollo,
juntasde ve,:inos),
confie-
re, por este solo hecho, un alcance
esencialmente
de descentralizaci6n
territorial
y en algunos casos,politica tambi6n,
al acto privatizador.
Tal situa-
ci6n habria quevalorarla
muypositivamente
desdeel puntodevista del desa-
rrollo regional,
por ejemplo. Distinto
serfi el caso si el receptor
es una perso-
na juridica
de derecho
privado, con objetivos
de lucro, en cuyo caso ]a
privatizaci6n
y descentralizaci6n
se ajusta estrictamente
a los prop6sitos
sefialados
por Martin.
Cualquiera
sea sin embargo
lasituaci6n
concreta queda en pie el hecho
-que disgusta
amuchos por razones ideol6gicas-
que laprivatizaci6n
es una
modalidad
de descentralizaci6n
y en consecuencia,
otra de las megatenden-
ciasa favor deella.
En resumen,
elhechoqueladescentralizaci6n
vuelva aaparecer
coninu-
sitada fuerza en la hora actual no parece responder
aninguna "conspiraci6n
perversa",
sinoaia dindmica
yala racionalidad
de un conjunto
de tendencias
de variada naturaleza.
Una reacci6n social sensata estratar deaprovechar
positivamente
tales
tendencias
para ponerlasal servicio de objetivos
entornoaloscualeshay po-
ca discusi6n:
misdemocracia,
mejor balance geogrifico
del desarrollo
y miis
confianza
enlas capacidades
de lasociedad
civil.
75
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSOY CONFUSO
Algunos equivocos entomoa la descentralizaci6n
Revisando la abundante literatura reciente sobre 'tema, se descubren mu-
chos aciertosy no pocos errores enlos argumentos en proo en contra de la
descentralizaci6n. Porsupuesto queloque interesa enesta oportunidad es re-
ferirse a losequivocos o errores, de entre los cuales sehan seleccionado los
siguientes.
Unerrordesinonimia
Unaprimera fuentede confusi6n en relaci6n altema de]a descentralizaci6n
deriva de una cierta liviandad en el uso del lenguaje que leva a emplear
comfinmente comosin6nimos conceptos y palabras de uncontenido comple-
tamente diverso.
Asiporejemplo, lost6rminosdeslocalizaci6n,desconcentraci6ny, cierta-
mente, descentralizaci6n,se intercambian como si fuesen distintas etiquetas
de un 6nico producto. Esnecesario entoncesvolver a hacer la siguiente y co-
nocida precisi6n deconceptos.
Comenzando por el concepto mdis simple qne suele serconfundido con
la idea dedescentrahzaci6n, la deslocalizaci6nFparece como el acto de tras-
ladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio
odeadministraci6n.Conlapuradeslocalizaci6n nocambia nadadesdeelpun-
todevistadecisional,s6lohay uncambiodelugar.Eltraslado delacapital del
Brasil desde Rfo de Janeiro a Brasilia constituye el ejemplo clisico en esta
materia.
Elsegundo conceptoeselconcepto dedesconcentraci6n,unacto median-
te el cual se traspasan capacidades para tomar decisiones desde un nivel de-
terminado de la estructura administrativa a otronivel de rango inferior den-
trodela propia organizaci6n en forma exclusivaypermanente. Hay que tener
presente queparadesconcentrar nose necesitacrear nuevosorganismos; sim-
plemente aquellas partesdela organizaci6n que seencuentran en niveles su-
bordinadosreciben atribuciones (poder) adicionales. Enconsecuencia, losor-
ganismos desconcentrados no necesitan una personalidad juridica propia
(operan con la personalidad juridica del entecentral) ni tampoco requieren
un presupuesto propio (operan con los recursos traspasados por los niveles
76
superiores de lamisma organizaci6n)
y susnormas administrativas
y de per-
sonalson lasmismas reglasque regulan laactividad del organismo al cual per-
tenecen. En un Banco estatal, ]a autorizaci6n permanente para que una su-
cursal regional administre cr6ditos hasta por un monto determinado,
constituye unejemplo de desconcentraci6n.
Por 6ltimo, el concepto miscomplejo: ladescentralizaci6n.
Descentrali-
zar significa reconocer determinadas
competencias aorganismos que no de-
pendenjuridicamente del Estado. Para que ellopueda ser asf,los organismos
descentra!izados
necesitan tener personalidad
jurfdica propia, presupuesto
propioynormaspropias de funcionamiento.
El rasgo definitorio yexclusivo de ladescentralizaci6n
consiste en que
6steesunacto queinvolucra asujetosquedetentandiferentespersoneriasjuridi-
cas.
7
Una discusi6n mdis extensa deestosconceptos seencuentra en un recien-
te trabajo de E. Palma yD. Rufi~in (Palma y Rufifin: 1989), como asimismo
en el excelente librode Nogueira yCumplido tituladoDerechoPolitico. Intro-
ducci6nala Politicay TeoriadelEstado(Nogueira y Cumplido: 1987), ',arti-
cularmente el Capftulo IX.
La dualidad de personas jurfdicas eslo fundamental en materia de des-
centralizaci6n
y por ello es que sesostuvo m~is atris que laprivatizaci6n es
efectivamente
una forma de descentralizaci6n.
Unerrortipol6gico
Otra fuente de errores deriva de un mal manejo de las diferentes clases que
distinguen lasvarias modalidades de ladescentralizaci6n.
Ladescentralizaci6n
-como se sabe ocomo debiera saberse- puedeser
funcional,territorialopolitica.Cualquiera de estas formas "puras"de lades-
centralizaci6n
puede combinarse con otras, dando origen a formas "mixtas",
como se muestra en el cuadro siguiente.
Siempremanteniendo presente la caracterfstica
b~isica de]a descentrali-
zaci6n,laexstencia dedospersonasjurfdicas sin relaci6n dedependencia, un
proceso de descentralizaci6nfuncional
impilca e! reconocimiento
de compe-
7. La delegaci6n, otroconcepto conexo, consiste en latransferencia delejercicio d:compctencias, fun-
cionesoautoridad,exprcsamente autorizados yporel tiempoquedetermine clcuerpolegal.
77
tencias especfficas odelimita, )s as6lo unsectordeactividad, al ente descen-
tralizado.
La descentralizaci6n territorialpresupone el traspaso depoder decisio-
nal a 6rganos cuyo dmbito de actuaci6n o cuya jurisdicci6n estAi constituido
porun territorio o localidad. Sibien tales 6rganos tienen personalidadjuridi-
ca propia,mantienei unarelaci6n dedependenciajer~irquica enlageneraci6n
desus autoridades.
Ladescentralizaci6npolitica, forma mdixima de la funci6n descentraliza-
dora,seestablece cuando el cuerpo descentralizado segenera mediante pro-
cesos electorales.
"Cuando la descentralizaci6n comporta formas de condicionamiento,
juridicamentedisciplinadas, porparteuecuerposelectoraleslocalessobre
las estructuras administrativas descentralizadas, se puede reconocer el
cartcterpoliticode las estructuras descentralizadas y hablar de descen-
tralizaci6n politica,ya se refiera el fen6meno al nivel municipal o alpro-
vincial yregional". (de Vergottini: 1986.)
El panorama de las formal "puras"de la descentralizaci6n se amplia al
darcabida aformaso modalidades"mixtas",deentrelascuales,seg6n semues-
tra en el grificoprecedente, la ';,l'entralizaci6npolitico-territorialrepresenta
una de las modalidades demayu ,,terds desde el puntodevistadel desarro-
Ho regional o local.
Tiposy modalidades de descentralizaci6n
Funcional
Territorial
PGl'tica
Funcional Pura (1)
Mixta (5)
Territorial Mixta (4) Pura(2) Mixta (6)
Politica
Pura (3)
Ejemplos: (1)Empresa pfiblica degencraci6n el~ctrica; (2) Gobierno regional designado; (3) Or-
ganismo parlamentario nacional; (4) Banco Ganadero dela Regi6n Sur;(5)Asociaci6n Nacional
de Empresarios Metalirgicos; (6) Consejo Regional de Desarrollo (electo) de la Regi6n Norte.
78
UN MARCO CONCEPTUAL
PARA ANALISIS YPOLITICAS
Unerrorpolitico
Algunos autores noestablecen
claramente
lanecesaria
relaci6n entredescen-
tralizaci6n
ydemocracia.
Porejemplo, E.Palma yD. Rufiin sostienen eljuiciosiguiente:
"Perocomoya sefialamos
anteriormente,
serfa err6neoentender queun
r6gimen politicamente
centralizado
esantidemocritico
y quepor elcon-
trario un r6gimen descentralizado
gozaria, por estes6Io hecho, dela le-
gitimidad
democrfitica,
puesto que elconcepto de democracia
no es un
concepto
administrativo
sino politico y sobre todo social, y el ejercicio
del poder democrAtico
supone una seriede relaciones politicas y socia-
les que pueden darse tanto dentro de un r6gimen centralista
como des-
centralista.
La historia muestra c6mo ciertas democracias
repre-
sentativas
han permitido
desarrollar
relaciones
polfticas y sociales
democriticas
permitiendo
porparteno s6lo dela sociedad politica, sino
tambi6n de la sociedad civil de los pafses, un importante
control hacia
sus representantes.
"Sinembargo la descentralizaci6n
polftica puede, bajo ciertas condicio-
nes,contribuir
alademocratizaci6n
delpais porqueenprincipio favore-
ceotrosmecanismos
departicipac:6n
delasociedad civil nodirectamen-
te relacionados
con la representaci6n
parlamentaria
y p rque permite
reforzar elderecho desufragio. Esereforzamiento
serefiere alhechode
quelosciudadanos
no s6lovan a elegir a lasautoridades
que gobiernen
enlaAdministraci6n
Central,sinotambi6n en espacios territoriales
mAs
reducidos."
(Palma y Rufign: 1989.)
Otroespecialista
hamantenido
una posici6n similar alsostener:
"Lasformasy alcance posible dela macro-participaci6n
depende direc-
tamente deia naturaleza
delr6gimen politico imperante;
s6loexiste de
maneramuyparcialodeformada
ensituaciones
nooemocriticas.
Lapar-
ticipaci6n a nivel intermedio
y de base requiere, como cond,;ci6n
esen-
cial de posibilidad,
cierto grado de descentralizaci6n
del proceso social
de decisiones.
Puedeexistirun altogradodecentralizaci6n
tantoenuna
democracia
polfticacomoen unrdgimenautoritario,
en tantoqueestam-
79
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO YCONFUSO
binposibleconcebir4mbitosdedecisi6ndescentralizadosensistemasno
democrdticos."(Boeninger: 1982, subrayado poreste autor.)
Porel contrario, acAi se sosteadrAi que sibien algunas formas de descen-
tralizaci6n sonposiblesen sistemas no democr~iticos, lacuesti6n central radi-
ca en que ladescentralizaci6npolitica(pura o inixta) s6loesconcebibleen el
6tmbitodesistemaspoliticosdemocrdticos.
La democracia esfornaysubstanciay un sistema politico, para calificar
como democr~itico, debe permitir el ejercicioformalde ella yel beneficio re-
al derivado de su prictica. Loformal, separaci6n de poderes,renovaci6n pe-
ri6dica de autoridades mediante procesos electorales (universales, informa-
dos, libresysecretos); losubstancial, reparto equilibrado delpoder, igualdad
deoportunidades, respeto a las minorias, protecci6n a ciertos grupos pobla-
cionzes ysociales, etc. No es en absoluto impropio sostener que laformay
subsianciade lademocracia seexpresa en lavivencia permanente delosdere-
choshumanosestablecidos porlasNaciones Unidas,ensu totalidad,pero par-
ticularmente delosestablecidos apartir del Art.21 de laDeclaraci6n Univer-
sal delosDerechos Humanos.
Si la caracteristica definitoria de ia descentralizaci6n polftica consiste,
segnsesefial6, enlageneraci6n delente descentralizado medianteprocesos
electorales,y si 6stossignifican en laprActica abrir espacios politicos quepue-
denserIlenados porcorrientespoliticas diferentesyatnantag6nicas a lasdo-
minantes, i,c6mo y en ,irtud de qu6 podria suponerse que sistemas no de-
mocr~iticos permitiesen talapertura?
De nuevo es preciso citara deVergottini:
"Unsegundo caso derelieve sutancial deladescentralizaci6n politicase
tienecuandolaexistencia deentes politicosdiferenciados respectoalEs-
tadocentral puede serutilizada como ocasi6nde garantiadelatotalidad
delsistema politico-constitucional en cuanto que lospartidos nacionales
delaoposici6n en el Parlamento estatal pueden tenerlamayoriaen las
Asambleas regionales, asegurando un mejor equilibrio politico-institu-
cional, comomuestran lasexperiencias austriacas, alemanasy laitaliana
misma. En esta hip6tesis,poriotanto,lapresencia de entespoliticos re-
gionales no destaca como una garantia directa de lascomunidades terri-
toriales, sino como garantia de las minorias polfticas de oposici6n ani-
vel nacional." (de Vergottini: 1986.)
Distintoes,sinembargo,sostenercAndidamente queIadescentralizaci6n
politica esigual ademocracia. La descentralizaci6n escondici6n necesaria pe-
rojamis suficiente de IaprActica democritica. Lo que induce a error a mu-
chos analistas en relaci6n a este punto es Iaverificaci6n hist6rica en el senti-
dodequepara avanzar en ciertos aspectos del complejo democritico, ha sido
necesario un mayor grado de centralizaci6n, como Iahistoria de Francia lo
muestra.
Se ha dicho,y con raz6n, que deacuerdo aIalinea argumental anterior,
Iadescentralizaci6n politica s6lopuede serimpulsada pordem6cratas verda-
deros,poraqu6Hos que est6ndispuestosa aceptar loscostospoliticos del jue-
go democrAtico. iOtra raz6n mAis para dificultar Iaejecuci6n de un proyecto
politico descentralizador!
Unerrorde16gicaprocesal
Tambi6nse repitefrecuentemente enlosargumentos en torno aIadescentra-
lizaci6n un error en relaci6n a Ianaturaleza del proceso mismo de Iadescen-
tralizaci6n, aIaforma en que sedesencadena ya su desarrollo siguiente. Es-
teerrorconsisteenatribuiruncar~icterlinealyunivocoalproceso,atribuyendo
su puesta en marcha ya sea al Estado-Gobierno solamente o a Iasola fuerza
delasluchas sociales.Sedesconoce sucaricterdialctico,esencial para enten-
der ]a pr~ictica de Iadescentralizaci6n.
En primer lugar, hay quesefialar que ]a descentralizaci6n no se produce
en un marco de situaciones ideales ni menos en un vacuumpolitico, sino en
un marco politico concreto yespecifico: el r6gimen politico unitariocentrali-
zado, tal como clarame.ite lo sefiala el tratadista espafiol Baena del Alc~izar:
"Debeadvertirse queuna delas coordenadas politicas de Iadescentrali-
zaci6n consiste en que se da siempre en un Estado centralista. En efec-
to, Iadescentralizaci6n supone partir del punto de vista deque Iatotali-
daddela, funcionesptiblicascorresponde al Estadoydeque6steadopta
la decisi6n detraspasarlas parcialmente aotras entidades.
"Ladescentralizaci6n es,portanto, resultado de unvoluntarismo politi-
codel Parlamento, si lasfuncionesse traspasan por Ley, o del Gobierno,
si el traspaso se hace por decreto. Los entesbeneficiarios de Iadescen-
81 LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO Y CONFUSO
tralizaci6n, por regla general, noson consultados por elEstado Central,
de modoquepueden recibirlasfunciones encondicio,' .s queno son las
deseadas por elos."(Baena delAlcfzar: 1989.)
A laluz del argumento anterior, posturas como las del especialista co-
lombiano Restrepo aparecen como afirmaciones tautol6gicas:
"Por otrolado,cabedestacarque enlamayorfa deloscasos, son losmis-
mos Estados centrales los que impulsan los procesos de descentraliza-
ci6n buscando conello administrar mejor, dividir para reinar.General-
mente, la descentralizaci6n no es el resultado de luchas democrticas
territoriales quo buscan con ello liberarsedel autoritarismo delEstado y
de suburocracia centralizada; se trata m~is bien de iniciativas del grupo
en el poder." (Restrepo: 1987.)
Aceptado el carfcter dial6ctico del proceso, no resulta indiferente sin
embargo cuAl es el actor politico que inicia el movimiento descentralizador.
Si es el Estado, ]a descentralizaci6n puede caer en un vacfo formalista o, lo
queespeor, puedetransformarse precisamente enun ejercicio no democrfiti-
co,en todosaquelloscasos enque noexiste unreceptorsocialy politicamente
adecuado. De aqufque se haya insistido fuertemente enotras oportunidades
en la necesidaddeconstruirsocialmentelasregionesparaprepararlas para una
prdctica democrAtica de la descentralizaci6n pollticay territorial(Boisier:
1988). Siel actorpolitico queinicia elproceso esprecisamentela Regi6n(con-
siderada como un cuasi-Estado), lasposibilidades de un uso democrAtico del
poder transferido son considerablemente mayores, aunque en este contexto
nada sepuede dar porestablecido.
Elcaso chileno actual pone de manifiesto el car~icter dialectico atribui-
do a este proceso. La demandadescentralista,que es hoy dia expresiva tanto
enlasociedad civil como en ]a politica, ha sido activada poderosamente por
la ofertadescentralista,planteada por el discurso politico del Gobierno Mili-
tar,independientemente desi esa oferta consistia realmente en unapro! ,ues-
tadedescentralizaci6n o,como esefectivamente elcaso, selimit6 a etiquetar
como descentralista un proceso dedesconcentraci6n funcional y territorial.
Endefinitiva, elm6ritode una descentralizaci6n polftica no esatribuible
anadie en particular; es unm6rito delasociedad en su conjunto.
82
Unerrorde omflisi6nz
Llama profundamente
laatenci6n en la discusi6n sobre descentralizaci6n
el
hecho que,teniendo ladescentralizaci6n
dosdisciplinas matrices -el derecho
y la economia- iamayor parte del debate, por Jo menos en America Latina,
se ha basado s6lo en lavertiente juridica.
Sin embargo, lateoria econ6mica ha dado un fuerte respaldo a la des-
centralizaci6n. A partir de la dtcada de los cincuenta, la economia propor-
cion6 lascontribuciones
fundamentales deloque seha denominado comoj,-
deralismofiscal.
Sinttticamente
puede sefialarse que lateoria del federalismo fiscal pre-
tende proporcionar tanto unajustificaci6n normativa de la descentralizaci6n
de lacosa ptiblica como criteriosdedescentralizaci6n
eficientes desde elpun-
tode vista de lateorfa econ6mica. La conclusi6n que se deriva de todo este
cuerpo te6rico puede ser sintetizada en un concepto muy simple: lisuperior
eficiencia, para iguales condiciones de costo,delasestructuras colectivas des-
centralizadas en comparaci6n con lascentralizadas.
Sibien son varias las contribuciones
al desarrollo delateorfa del federa-
lismofiscal, existen dosfundamentales:
elplanteamiento deTieboutcomo me-
canismo para revelar correctamente
las preferencias individuales (el proceso
de "votaci6n con los pies") y elasi Ilamado teorema de ladescentralizaci6n,
formulado inicialmente por Pennock y reformulado por Oates (Pennock:
1959; Oates: 1977).
En lateoria del federalismo fiscal las ventajas en eficiencia que derivan
de la descentralizaci6n
de liactividad piblica suelen demostrarse mediante
el"teoremadelidescentralizaci6n".
Esteteoremasostiene que,enigualescon-
dicionesdecosto,nuncaserc'ins eficienteelsuministrocolectivodeun bienme-
diantefonnascentralizadasque descentralizadas.
Intuitivamente el contenido
deeste teorema parece muy p!ausible. Efectivamente,
en comparaci6n con el
suministro colectivo centralizado -que pordefinici6n ofrece la misma canti-
dad del bien en cuesti6na todoslos ciudadanos-, el suministro descentraliza-
domediante jurisdicciones geogrificas separadas y distintas parece que hace
posible ia oferta de niveles distintos del bien en cada jurisdicci6n permitvn-
do asfun mayor ajuste entre las cantidades surninistradas y las preferencias
individuales. La existencia de costos distintos a distintos niveles de produc-
ci6n, debido a economias deescala, en contra delo que a veces se sostiene,
83
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSO YCONFUSO
no invalida necesariamente el teorema de la descentralizaci6n, sino que me-
ramente sirve para determinar el nivel 6ptimo de descentralizaci6n para su-
ministrar losdistintos bienes yservicios ptblicos.
La primeraexposici6n delteorema deladescentralizaci6n sedebeaPen-
nock. Este lo present6 como un problema de selecci6n de alternativas bina-
rias mutuamente exclusivas, sosteniendo que en la selecci6n de entredos al-
ternativas mutuamente excluyentes, nunca las elecciones centralizadas
producirian un menor ntlmero fie "frustraciones"que las elecciones descen-
tralizadas, hechas enjurisdiccionis distintas.
Porsupuesto que el nthmero de frustraciones dependerai de c6mose dis-
tribuyan laspreferencias entre lasjurisdicciones de una estructura descentra-
lizada, pero el teorema de la descentralizaci6n aseguraque elnim'erodefrus-
tracionessiempreserdmenorhajodecisionesdescentralizadas.En el peordelos
casos, cuando el ntimero de frustraciones sea mAximo con la descentraliza-
ci6n, esta cifra se igualari al ntimere de frustraciones que se obtendrIa con
decisiones centralizadas. Se pueden darpruebas formales (matemfiticas) del
teorema de la descentralizaci6n, pero ello escapa un tanto aia naturaleza de
este trabajo.
Unaconfusi6naviol6gica
Enel pianode losvalores,se produce si no unerror,una situaci6n pococlara.
Casi todos losautores atribuyen a la descentralizaci6n una connotaci6n
meramente instrumental.Se laconsidera uninedio, om~isconcretamente, una
cuesti6n administrativasolamenie.
Porejemplo, Baena del Aicfizar es en este sentido enffitico:
"Endefinitiva,
la desceritralizaci6n
tienesiempre uncarficter administra-
tivo"(Baena del Alcazar: 1989, 15).
Tambi6n de Mattosparticipa de una posici6n similar, que en honorala
verdad, aparece como dominante en la vasta mayoria delos autores contem-
porfineos; sostiene de Mattos:
"Noparece sensato sostenerque una reforma decar'cterpolitico-admi-
84
UN MARCO CONCEVUAL PARA ANALISIS Y POUTICAS
nistrativoporsi sola, sea capaz de modificar el tipo de sociedad en que
se implanta." (de Mattos: 1989, 40, subrayado del propio autor.)
Aunque Palmay Rufiiin, en eltrabajoya citado deestosautores,comien-
zan por reconocer elcariicterpoliticode lidescentralizaci6n, pareciera que
tienden sin embargo aprivilegiar su naturaleza administrativa,al enfatizar las
cuestiones referidas a la transferencia de competencias administrativas por
sobre laredistribuci6n del poder.
Ladualidadpoliticavadministrativade lidescentraIizaci6n estA bien ex-
presada en lipropuesta sobre descentralizacci6n formulada por la Comisi6n
para la Reforma del Estado (COPRE) de Venezuela:
"Porestas razones, un problema que en principio tiene aspecto adminis-
trativo, y que fue tratado como tal durante mucho tiempo, se revela en
realidad como eminentemente politico." (COPRE: 1989.)
Peroelmeollo del asunto no resideen esta naturaleza dual de iadescen-
tralizacidn, que ya fue, por lo demis, discutida en piginas precedentes, sino
en elaspecto siguiente.
Entanto lidescentralizaci6n supone una,reJorma,sea del Estado, seadel
gobierno,ella asume un cariicter instrunmental,medio al servicio dealgunos fi-
nesysusceptible entonces de todaclase de reservas en cuanto a suconvenien-
cia, oportunidad, costos, alcances, etc. En tal sentido, lia descentralizaci6nes
unacuestiOininstnimentalparatodos.
Secomplica lisituaci6n y se enturbia aveces lidiscusi6n cuando se re-
conoce ademfis quepara algunosla descentralizaci6nestanizhinuna cuestitin
finalista,indisolublemente ligada auna utopia social ypor tantoun asuntoclue,
porencima delegitimasconsideraciones inmediatistas, presupone una suerte
de biisqueda y lucha permanente e irrenunciable. Naturalmente, un fin en si
mismo -un objetivo finalista- s6Io puedeestablecerse acudiendo ajuiciosde
valor, a juicios 6ticos, sobre los cuales no tiene sentido discutir.
Esta eslia en lique reconocen filas todos los que buscan una
situaci6n
organizaci6n social en licual el Estado tiene un papel subsidiario;solidario
ademAs para quienes reconocen como su matriz doctr-naria el humanismo
cristiano, o prescindente para losque militan en lacorriente del liberalismo.
Desde liperspectiva del Estadosubsidiario y solidario,se aboga poruna
85
estructuraci6n piramidal de li sociedad, lht que se organiza en mltiples aso-
ciaciones de imbitoy complejidadcreciente,desde li familia hasta ei Estado,
la asociaci6n politica por excelencia. Cada nivel de esta pirimide asociativa
secreapara satisfacer necesidades colectivas que lasderango inferior nopue-
den(o nodeben) satisfacer,reservando al Estado no s61o aquello que resulta
deesteprincipiogeneral, sinotambhin las funcionesqueel interds socialacon-
seja no dejar entregadas a entidades menores, desde funciones vinculadas a
la defensa pasando porfuncionesecon6micas hasta aqudlas relacionadascon
]a coordinaci6n, li administracifn, li justicia y, en general, ]a consecuci6n del
bien comun.
Pero las asociaciones intermedias libremente establecidas no son todas
iguales, incluso dentro de un mismo nivel piramidal (por ejemplo, coexisten
municipios ricos y municipios pobres).
La sola aplicacifn de lit noci6n de susidiaridad podria generar situacio-
nesde intolerable injusticia, con un alto potencial de violencia politica, si no
esacompanada deli aplicaci6n sistemitica del principio desolidaridad,ejer-
cido porel Estado precisamente para garantizar el bien comn.
Algunas de estas asociaciones intermedias son de naturaleza territorial,
esdecir,surgen como agrupaciones cuya articulaci6n fundamental deriva del
hecho de compartir un territorio que tiene caracteristicas que son internali-
zadas por los individuos al punto de constitui. el elemento chive de diferen-
ciaci6n con otros individuos o grupos. Asociacionus de vecinos, localidades,
provinciasy regionesson, porsupuesto,ejemplosobvios deestaforma deaso-
ciaci6n. En una sociedad organizada de forma que el Estado cumple,con in-
tensidad variable, un papel subsidiario, cada una de estas asociaciones posee
unespaciodle realizaci6Iiaut6noo.Aquise encuentraelfundlnentoontologi-
codeladescentralizaci6npoliticaterritorial,conlopotenciaci6ndeese espacio
derealizaci6n.
Otrosvarioserrores
Otros treserrores de menorcalibre sirven para cerrar esta secci6n.
En primer lugar,algunos autores han sostenidoequivocadamente que la
descentralizaci6n atentarfa a la "fortaleza"del Estado Nacional.
Sobre estepunto de Mattos sostiene concretamente:
86
"Comorespuesta, tanto enla teoria como en la pr~ictica concreta, se han
producido un conjunto de proposiciones que,en lo esencial, apuntan al
desmantelainiento
de los Estados nacionales y, enparticular, alos rema-
nentes del Estado del Bienestar que habian logrado subsistir hasta aho-
ra."(de Mattos: 1989, 28, subrayado del presente autor.)
En rigor, las cosas son bien distintas.La descentralizaci6npolitico-teNi-
tonaldel Estado reduce ciertamente el Ambito del gobierno central, pero en
]a medida que el propio acto descentralizador
crea cuasi-Estadosregionales
(regiones ygobiernosregionales electos) ellobien puede resultaren unforta-
lecimientodel Estadonacional, concebidocomo la suma del remanente Esta-
do central ylos nuevos cuasi-Estadosregionales. Hay aquf, ademfis, un cam-
po donde el concepto desinergiopuedepla:;marse en la realidad concreta.
En segundo lugar e intimamente conectado con el punto anterior, hay
una tendenciag aconsiderar la redistribuci6n del poder politico contenida en
un proyecto descentralista, como unjuego desuma ceroentre el nivel central
y el local de gobierno.
Misque un dato,el poder politico secreayrecrea permanentemente
en
todoproceso de cambio social. Siel poder deriva del control diferenciado que
distintosactores tienen sobre recursos escasos, una modificaci6n enel "grado
de escasez"de un recurso,porejemplo un aumentodel conocimiento cientifi-
co y tecnol6gico, crea nuevas formas de poder.
Desde el punto devista de la administraci6n
ptiblica, Goldsmith yNew-
ton Ilegan auna conclusi6n similar:
"La expansi6n del gobierno, dicho de otro modo, no es un fen6meno de
suma-cero en el cual el centro gana a expensas de otros niveles, sino un
procesoacumulativo enelcualel alcancey la penetraci6ndelsectorpt~bli-
co ha aumentado, transformando
en mayores y en mAs fuertes a todos
los niveles de gobierno, pero a algunos proporcionalmente
mis que a
otros."(Goldsmith yNewton: 1988.)
Por i6ltimo, tambi nsuele cometerse el error depresentar la centraliza-
ci6nyla descentralizaci6n
como unpar deconceptosdicot6micos.Sin embar-
8. Ala cual esteautor noha escapado en algunasoporlunidades.
87
LA DESCENTRALIZACION: UN TEMA DIFUSOY CONFUSO
go no esasi, sino que:
"...pareciendo correcto considerar los procesos de descentralizaci6n y
de centralizaci6n como tendenciasque pueden convivir en el mismo or-
denamiento sin excluirse mutuamente: un Estadototalnentecentraliza-
donoexisteyunadescentralizaci6nilimitadaconduciriaalasecesi6no a
ladesrnembraci6ndelEstado".(de Vergottini: 1986, subrayado en el ori-
ginal.)
Porlo demis,en t~rminos dinimicos, un provecto politico descentrali-
zador a nivel nacional contiene siempre el peligro de aumentar simultanea-
mente la centralizaci6n en niveles locales, una situaci6n nada de infrecuente
en la prictica.
,Panacea o reformaadministrativa?Ni tantonitanpoco
En un difundido, reciente yya citado trabajo, de Mattos se eMple6 a fondo
(de Mattos: 1989) para prevenir acerca de la repetici6n hist6rica de errores
porparte delos especialistas en desarrollo regional, poniendo en descubierto
una supuesta "ingenuidad"
9
de tres acad6micos caracterizados en su opini6n
por abogar aultranza afavorde la descentralizaci6n: un europeo (Jordi Bor-
ja),unnorteamericano (DennisRondinelli) yunlatinoamericano (Sergio Boi-
sier).
Probablemente una lectura mais cuidadosa de los trabajos de este trio
habi-ia bajadoconsiderablemente el tonodelarticulo referido,porque lejosde
propugnar nuevaspanaceas,losautores criticadosparecen serparticularmen-
tecuidadosos al respecto.
Asipor ejemplo, Rondinelli sefiala:
"Ainlos m~is fuertesabogadosde la descentralizaci6n reconocen que no
se trata de una panacea para curar los males econ6micos ysociales de
los pobres yque no cambiarA por sisola las relaciones politicas ysocia-
les quehanobstaculizado una participaci6n mayorenlaplanificaci6n del
9.Que lamcntabhemcntc ya nopodrfa seratribuida-i una "cndida"yperdidajuventud.
desarrolloyen la administraci6n, en el pasado."(Ronilinelli yCheema:
1988.)
Elmismo autorhacesuya una opini6n deGriffin, quien por su partedi-
ce: "... esconcebible, incluso probable en muchos paises, queel poder al
nivel local sea misconcentrado. miselitista yejercido en contra de los
pobres de una manera mdsbrutal queen el centro. Deesta manera, una
mayordescentralizaci6n nonecesariamente implicauna mayordemocra-
cia, ni hablarde 'poderpopular'. Tododepende delascircunstancias ba-
jolas cuales ocurre la descentralizaci6n" (Griffin, citado por Rondinelli
yCheema).
Por su lado, Borja, misalii de una indudable pasi6n catalana y cierta-
mentehispinica en el lenguaje, es igualmente precavido en la hora del balan-
ce dela descentralizaci6n, alcomentar especificamente sobrelos"objetivosy
efectos perversos de la descentralizaci6n del Estado". (Borja: 1988, 114 y si-
guientes.) Concretamente, Borja apunta en otra secci6n de su trabajo:
"Peroel proceso dedescentralizaci6n no es un caminoficil ysin contra-
tiempos,el m6todo utilizado noevita lascontradicciones, los medios de
que disponemos noson siempre losadecuados e incluso el mismomode-
lo dedescentralizaci6n tiene una ambici6n quetalvezes excesiva." (Bor-
ja: 1988, 170.)
El (iltimo de los autores criticados
l
ha sido enfitico en sefialar o en
apuntarque la descentralizaci6n es una condici6n necesaria deun bienenten-
dido desarrollo regional (BoisierySilva: 1990) peronoun fin en simismo,ex-
cepto en el planoaxiol6gico misgeneral al cual sehizo referencia m~is atris.
,C6mo podrfa argijirse seriamente que se otorga a la descentralizaci6n
un ut6pico cardicter de "panacea"si en el mismisimo trabajo criticado por de
Mattosse sefiala al responder a la pregunta acerca de los requerimientos pa-
ratransformar las regiones de regiones-objeto a regiones-sujeto:
"Serequiere una distribuci6n diferentedelpoder politicoenla sociedad,
10. Noresulta muyelcgantc hacer unadefensa personal, pero enla hora "unddcima" cada unodcbe res-
ponsabilizarse ydarcucntddc susescritos.
89
unasuerte denuevo 'contrato social' entre elEstado yla sociedad civil,
parcialmente expresadayorganizada en regiones.A este nuevo'contra-
tosocial' se Ilega pormedio de la descentralizaci6n politico-territorial.
Ladescentralizaci6n regional implica encasi todosloscasoslanecesidad
deconstruirpoliticamente(subrayado en el original) lasregiones."
"... carficter verdaderamen-
Para queeste proceso adquira, adkmas,uni
te democrdtico es necesario queeireceptor de lacuota depoder politi-
coentregada alaregi6n, no sea s6io una estructura formal de organiza-
ci6n o un grupo social hegem6nico. Se requiere un depositario
'socialmente adecuado', que no puede sec otro quelasociedad ocomu-
nidad regional organizada. A su turno,ello implica en laprictica la ne-
cesidad de construirsociahnente (subrayado en el original) la regi6n."
(Boisier: 1987.)
ZEs estopanacea osimplementc un medio? Importanteafin de cuentas,
peros61o un rncdio en este contexto.
Enun mundoen quelasideologfasylosparadigmas sederrumbh:n o des-
dibujan, volvera proponer "panaceas", una especie devulgarizaci6n deldog-
ma, seriaextemporineo, pordecir lo menos.
Si el problema especifico delsubdesarrollo regional o el problema rds
general de lainequidad social es atribuido aunaconstelaci6n defactorescau-
sales -como todoel mundo sostiene-atribuirle aladescentralizaci6n, sea ha-
jo las modalidades puras,sea bajo las modalidades mixtas, unavirtud mfgica
quelaconvertirg enla soluci6nde tales problemas, seria equivalente asoste-
nerquelaLey delaVariedad Necesaria deAshbyes una tonterfa monumen-
tal.
Asfque descontada lacondici6n de "panacea"de ladescentralizaci6n",
habrfa que preguntarse si ella s6lo queda como una reforma administrativa
m6s,conveniente con todo,pero s6lo eso.
Por supuesto quetal interpretaci6n debe ser inmediatamente descarta-
daen !amedida enqueelproyecto descentralista asume una dimensi6npoliti-
ca,sea territorialo no. Otracosa,como seadelant6,essi losresultadosde una
descentralizaci6n politico-territorial seajustan o noal escenario politico ima-
ginado por losgruposen el poder,queson losque hacenladescentralizaci6n.
11. Queningunode los tres autorescriticados le atribuye.
90
UN MARCO CONCEPTUAL
PARAANALISIS
Y POLITICAS
A6n Pretece!e,
undestacado
criticodela descentralizaci6n
en Francia,
admitiendo
que a partirde 1985 la derecha
gan6 considerable
espacio politi-
colocalgracias a ]a descentralizaci6n
12
,no desconoce
que:
"Enel largoplazo,sin errbargo,
]a descentralizaci6n
puedeefectivamen-
tecrearnuevas condiciones
para el debatepoliticolocalyparaelcontrol
ciudadano.
Podria quizds ayudar aproducir
nuevas generaciones
de mi-
litantes y elites, esp-cialmente
si los movimientos
politicos
evitan el di-
reccionamiento
haciaotrafascinaci6n
quetambi6n
emerge al nivellocal:
lapolitica
delosmediosde masas (masas-media)
quemanipula
a losciu-
dadaros
envez de ayudarlos
a tomarel poder." (Preteceille:
1988.)
La descentralizaci6n:
un signodelostiempos,
una nuevamodalidad
con-
tractual
entr ,,el Estado yla sociedad
civil, un fundamento
de algunas
utopias
sociales,
pero, en un sentido inmediato,
un procedimiento
de acci6n politica
que requiere
ser desmitificado,
revalorizado,
clarificado
ypuesto al servicio
de una verdadera
democracia.
Ello s6lo serAi posible
mediante
]a puesta en
pr~lctica
de una dial6ctica
polftica ysocial entreel Estadoyla sociedad
civil.
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CAPITULO II
Descentralizaci6n , esarrollo regional enChile:
contribuciones socio-politicas
1.La construcci6n (democratica) de las regiones
enChile: unatarea colectiva
Introduccin
Apartir deunhecho consumado,valoradocomo positivoperoalmismotiem-
po como limitado, cual es el reconocimiento constitucional de las regiones
(Art.3, Constituci6n de 1980) como primera instancia territorial para efectos
de gobierno y administraci6n interior, se exploran en este artfculo algunas
lIfneas de reflexi6nyde acci6n quepueden 2:ontribuir allogro de una efectiva
descentralizaci6npolitica,quenoestdcontempladaen eltexto constitucional.
En este contexto, la tesis principal que se plantea expresa la necesidad
de"construir"socialmente lasregiones de Chilea fin deposibilitar enelfutu-
ro pr6ximo un ejercicio temporalmente gradual y geogr~ificamente selectivo
deuna descentralizaci6n politica territorial conun fuertecontenido dedemo-
cracia nos6lorepresentativa sinotambi6nparticipativa. SeestAconsciente del
peligro del uso de la idea de"construcci6n social", cara al pensamiento ilumi-
nista, pero aun asi el tOrmino tiene las connotaciones positivas de una idea
fuerza.
Estatesis sebasa, asuturno,enunahip6tesis quesostiene quelasregio-
nes en Chile son creacionesinstitucionalesmtis que realidades sociol6gicas y
97
98
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO REGIONAL EN CHILE
culturales. Esta hip6tesisno esnueva; en 1969 unode losmds destacadosase-
sores extranjeros del Gobierno de Chile escribia que: "A pesar de que cada
una de las regiones deChile tiene su propioperfil econ6mico, las variaciones
culturales entre ellas son pequefias. En t&rminos generales los chilenos cons-
tituyen un pueblo bastante homogdneo y su apego al terruho natal es muy
d~bil. Poresto las regiones del pais son milshien artefactos econ6micos que
entidades orgfinicas hist6ricas yculturales ycarecen detoda expresi6n polfti-
ca". (Friedmann: 1969.)
Sepostula clue"construir"socialmente una regi6n significa potenci.ir su
capacidad de auto-organizaci6n,
transformando
una comunidad inanimada,
segmentada porintereses sectoria',, pocoperceptiva desu identidad territo-
rial yen definitiva pasiva, en otra, organizada, cohesionada, consciente de la
identidadsociedad-regi:n,
capazde movilizarse trasproyectospoliticos colec-
tivos, es decir,capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo.
Si bien la "construcci6n social regional" puede presentarse como una
cuesti6n conceptual y por tainto de elevado contenido te6rico, noes menos
cierto que se refiere aasuntos concretos visibles en varias regiones de Chile,
asuntosque deben serentendidos corno serios escollosaladescentralizacion.
Por ejemplo, la "construcci6n social regional" significa -en el caso de la Re-
gi6n de Vaiparaiso- lasuperaci6n de latensi6n San Antonio-Valparaiso
o la
articulaci6n preferente de LosAndesalacapital regional; en el casodela Re-
gi6n del Bio-Bio, ia"construcci6n social regional" implica laeliminacidn delas
rivalidades y formas de dominacidn ycentralismo entre Concepci6n, Chilhin
yLosAngeles; en la Regi6n deAntofagasta significa laposibilidad deque em-
presarios, asalariadosytecn6ratascompartan un mismo "proyecto"regional,
en tanto que en la Regi6n de la Araucania la"construcci6n social" tiene que
ver con etnias. No se traa de una panacea capaz de superar toda expresi6n
deconflictos territoriales, de clase o 6tnicos,sino de unesfuerzo consciente y
permanente en lirecci6n, con 6xitosavaros yfracasos probablemente ge-
nerosos.
Talprocesoc. Iucci6n social -quenodebeconfundirse ni transfor-
marse en un proyecto de "ingenierfa social ut6pica"-debe plasmarse sobre la
base de laconcertaci6n social regional encauzada mediante un ejercicio per-
manente de planificaci6n participativa, tan end6geno al conjunto desectores
sociales de laregion comosea posible,porque i.qui6n puedeconsiderarse le-
gitimizadoaprioripara promover esteproceso?
99 LACONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
En este contexto, la identificaci6n de los agentes del desarrollo regional
ysu articulacion por medio de un marco cultural regional y por medio de un
proyecto politico regional, constituye el elemento clave de la transformaci6n
delas regiones de meros objetos o artefactos averdaderos sujetos colectivos
capaces de concertarse activa ysolidariamente conel Estado en el logrodeun
desarrollo regional autosustentado ysocialmente equitativo.
La introduccifn del concepto deprovectopoliticoregionalimplica hacer
explicitasu ideologia (el regienalismo), susobjetivos permanentes (modificar
la forma de inserci6n de la regi6n en el sistema nacional de regionesyen su
estructura dedominaci6n), su forma de expresi6n politica (partidos politicos
regionaleso movimientos sociales regionales), su conduccion (formas de lide-
razgoregional), susdemandas de tipo inmediatista (li Jescentralizaci6n), sus
oponentes (el Estadoyla misma mentalidad centralista) y su capacidad para
generar impulsosend6genosde crecimiento (ciencia ytecnologia en las regio-
nes,empresas regionales, sistema financiero end6geno, etc.).
El puntode partida
En America Latina yenChile se estin gestando condiciones que hacende la
descentralizaci6n politica regional una utopia posible. Ello es asiporque pa-
rece probable cruzar en un mismo piano la demanda descentralista que surge
deabajo hacia arriba, desde el seno de lascomunidades subnacionales, con la
ofertadescentralista, que corresponde ahit fase actual del desarro~lo del siste-
ma productivo ytecnol6gico mundial. Ambas tendencias, pero estructuradas
sobre contenidos distintos han estado presentesen la sociedad chilena desde
los inicios mismos del E.,tado-Naci6n.
La reestructuraci6n del orden econ6mico, atrav~s de la aplicaci6n inten-
siva de las nuevas tecnologias yla internacionalizaci6n de lasoperaciones del
capital aescala universal, corre paralela al proceso de pdrdida deconfianza y
funcionalidad del Estado, tantoen su papel de productor debienesyser'icios
como de agenteque posibilitala reproducci6n Jel sistema econ6mico. El nue-
voorden econ6mico parece estar caracterizad x,por unit parte, por la coexis-
tencia de una alta concentraci6n dela propiedad yel poder econ6mico en un
ntlmero reducido de conglomerados yun modelo de extremada descentrali-
zaci6n en la producci6n (la economia difusa) en elcual el espacio esti dejan-
100
DESCENTRALIZACION
Y DESARROILO REGIONAL EN CHILE
do deserun obstficulopara la acumulaci6n. En estesentido,el contratosocial
caracterfstico del Estado del Bienestar iniciado en Chile en la ddcada de los
veintepierde parte desu justificaci6n yutilidad. Por otro lado, li salida dela
doblecrisischilena, li crisis de reinserci6n externa yli crisispolitica interna,
implicarii por una parte nuevas tareas del Estado ypor otra, el traspaso de
competencias ala sociedadcivil, una aparentecontradiccion queencuentra su
soluci6n en la descentralizacidn.
Porconsiguiente, la tendencia a]a descentra-
lizaci6n del Estado nacional es explicable tanto desde lia 16gica de las exigen-
cias de li propia acumulaci6n como desde !aconsecuente 16gica del Estado
capitalista en un periodo de crisis. Por ello es clue un regimen historicamente
centralizado (como el chileno) podria usar li descentralizaci6n
como una
t6cnica de relegitirnaci6n.
Esta situaci6n esti revitalizando la regionalizaciony,en consecuencia, el
desarrollo regional, en li medida en quela descentralizaci6n requiera de una
base geogriica para su funcionamiento ypor tanto hoy dia se oh:,ervan nue-
vas propuestas para estahlecer regiones o al menos para iortalecer -como
quiera que esto se entienda- alasviejas entidades de li divisi6n polftico-ad-
ministrativa.
En cualquier caso, 2sto plantea un fo~rmidable desaffo profesional ala
planificacidn regional puesto que muchas de estas nuevas o viejas regiones
(multiprovinciales
como li Regi6n del Bio-Bio o monoprovinciales
como la
Regi6n dc Antofagasta) deben ser en verdad construidas tanto polftica como
socialmente, ya que en no pocos casosse trata de verdaderas construcciones
ex-fihilo,para utilizar una feliz expresi6n tie un polit6logo chileno.
La construcci6n politica dic,.. relaci6n con el establecimiento del apara-
to politicoyadministrativo de las nuevas regiones (algo asicomo un Estado
weberiano regional) asunto que puede hacerse incluso por decreto. la cons-
trucci6n social, porel contrario, debe hacerse desde ycon la embrionaria so-
ciedad regional. Como se dijo, construir socialmente una regidn significa po-
tenciar su capacidad Lie auto-organizacion,
transformando una comunidad
inanimada, segmentada por intereses sectoriales o de clase, poco perceptiva
d- su identidad territorial yen definitiva. pasiva, en otra. organizada. cohesio-
nada, consciente de la identidad sociedad-regi6n,
capaz de movilizarse tras
proyectospoliticoscolectivos, esdecir, capazdetransformarse en sujetode su
propio desarrollo.
Como se ha sefialado en varias oportunidades, la descentralizacidn,
el
101
LACONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
desarrollo regional yla planificaci6n concertada constituyen hoy una trikgi
inseparable ypor tantosi sedesea impulsar de una manera racional el proce-
so de desarrollo regional descentralizado, prinero que nada se debe sortear
la situaci6n de crisisen la quese encuentra la planificaci6n en general yla pla-
nificaci6n regional en particular. Esta crisis se refiere simultineamente ala
doctrina (o teor ., a ia inserci6n de la planificaci6n en la estructura de poder
yal perdidocarficter humanista de ella.
La superaci6n de esta crisis debe comenzar desde las fundaciones mis-
mas del edificio te6rico del desarrollo regional, vpara ello es necesario for-
mular una pregunta bisica: id6nde esti el hombre'?; i.en tute momento dela
especulaci6n te6rica se borr6 lIa idea del hombre como objetoy sujetodel de-
sarrollo? Recuperada ia noci6n fundamental del hombre corno sujeto del de-
sarrollo,serAi preciso convenir en que el desarrollo regional debe estaral ser-
viciodel hombre ynodel territorio. Deeste punto hurnanista debe partir todo
esfuerzo de reconstruccion te6rica.
El hombre aristot~lico -animalpolitico- es tambi(n unser apegado aun
espacio vital, de cultivo ode caza -animalterritorial- que en funci6n de su na-
turaleza gregaria se organiza en dos entornos: uno, el entornlosocial,de la tri-
bu a la compleja sociedad post-industrial; otro. el entorno territorial, de la al-
dea tribal ala aldea global: ambos "entornos"constituyen tanto li sociedad
civil corno la politica.
El entorno, social o territorial. tiene que ser puesto al servicio dela per-
sona humana ypara elloel hombre mismo debeser capazde manejar o inter-
venir su entorno.
La complejidad del entorno territorial -de aqui en adelante la regi6n-
debido asu hajo grado decerramiento, exige comocondicidn desu propia in-
tervencion el desarrollo de una estrategia como procedimiento tantode pen-
samiento como de acci6n. De hecho, una regi6n como porejemplo li Regi6n
de Los Lagos o cualquier otra, constituye un conjunto de sistemas (social,
econ6mico, ecol6gico. tnico. politico, etc.) infinitamente mas complejo lue
el pais,porque no tiene fronteras legales, nocontiene un "Estadoordenador",
tiene escaso "aumcontrol". es dependiente, dominada, etc.A su vez, el disefio
estrategico requiere de una teoria que confiera la racionalidad al diseno ya
su turno, la teoria aser utilizada debe estar configurada por un conjunto de
hip6tesis capaces de explicar la realidad de!propio entorno. Por elloen la ta-
rea dereconstrucci6n y reinserci6n de la planificaci6n regional espreciso ela-
102
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE
borar una teorfa pertinente alarealidad del medio en que se aplica ycapaz
de romper conladualidad entre sujetoyobjeto en elcampo del desarrollo re-
gional. Como se sabe, en tal dicotomia el sujeto fue yesel Estado central y
centralizado
y elobjeto fueyes laregi6n, precisamente
considerada
como un
artefacto amerced del sujeto y perfectamente
incapaz en elsentidojurfdico,
social ypC!itico, porque,comoes 16gico, no se conceden ni se reconocen po-
testades ni capacidades
alos objetos.
Unacondicirn necesaria: unia planiticacidn
societal
te6ricamente
consistente
Enla medida en que se busca latransformaci6n
deuna regi6n deobjetoasu-
jeto,el procesodedesarrolloregional seri protagonizado
entonces pordos ac-
tores opordos sujetos: el Estado ylaRegi6n, ahora casicomo un Estado.Por
ello es que actualmen'
2se tiende adefinir la regi6n como una organizaci6n
polftica territorial dotada depersonalidad
juridica dederechoptiblico que go-
za de autonomia.
i,Qu repartici6n de funciones oqu6divisi6nsocial del trabajo seprodu-
ceentre estos dos actores o sujetos del desarrollo regional?
El Estado condiciona el crecimiento
econ6mico de una regi6n mediante
dos tipos deprocesos econ6micos.
Por una parte, el Estado, a trav6sdel sec-
torpfTblico es responsable
de larepartici6n de los recursos p6blicos entre las
regiones. En talsentido el Estado cumple con una importantefunci6n
deasig-
naciOninterregional
de recursos que en buena medida cond;r"ona
y es asu
vez condicionada
por lia6gica de expansi6n territorial de un sistema capita-
lista queposeeun determinado
estilo dedesarrollo. (Boisier: 1982.) Identifi-
caryponeren priictica losprocedimientos
para guiarcoherentemente
talpro-
ceso ha constituido
lafunci6n tradicional
de laplanificaci6n
regional.
En elcasodeChile,tal funci6n de asignaci6n puedeser aproximadamen-
te"medida"atrav~s de lalnversi6n Pfiblica Regionalizada
(incluye losMinis-
teriosdeObrasPfiblicas, Vivienda, Salud,Educaci6n yelFondoSocial, el Fon-
do Nacional de Desarrollo
Regional yIalnversi6n Municipal).
A lo menos durante los siete aflos comprendidos
entre 1980 y 1986, el
promedio de la inversi6n pt~blica asignada a !ai Regi6n Metropolitana
hasido
delorden del 35% del total, de acuerdo a cifras oficiales. Esta esuna cifra in-
103
LA CONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
cluso levemente superior a li que ODEPLAN sefialaba como promedio del
cuatrienio 1965/1968 (33.9%) auncuando la actual RM es m~is pequefia que
la delperiodosefialado, ya que ahora no incluyeel antiguo Departamento de
SanAntonio. La oposici6n estadisticausada frecuentemente ahora porODE-
PLAN, Regi6n Metropolitana-Resto
Regiones es una simplificaci6n que im-
pide, por ejemplo, descubrir la real modalidad de li funci6n de asignaci6n y
su congruencia o incoherencia con las prioridades regionales establecidas ofi-
cialmente. Sin embargo, si este asunto sejuzga por medio de la distribuci6n
regional del FNDR se pueden constatar situaciones que debernin ser corregi-
das; por ejemplo, entre 1976 y 1983 el aporte del FNDR ala Regi6n del Bio-
Bio, prioritaria porexcelencia, ha sido solode un 6%,interioren un21% a un
te6rico aporte igualitario por regi6n. Como es relativamente obvio que el
"Resto Regiones"deberecibir recurso- relativamente mayores a losasignados
a la RM, lo que interesa en iltima anilisis es la distribuci6n entre todas las
regiones, estoes, el perfil de la distribuci6n.
Por otro lado, el Estado impone al resto de los actores econ6micos un
determinado cuadro de politica econ6mica global y sectorial queproduce im-
pactos o efectos de variado signo y magnitud en cada regi6n. En otras pala-
bras,elcuadro dela politica econ6micanoresultaneutraldesdeelpuntode vis-
ta regional.Tales impactos pueden favorecer o pueden frenar el crecimiento
econ6mico regional.
Porejemplo,Iaacelerada reducci6n arancelaria puesta en prfictica entre
1974 y 1980, que significd reducir el aranc-I modal del 90% al 10%, provoc6
efectos devastadores en li estructura del sector industrial manufacturero en
lasregionesde Valparaitso y Bio-Bio. Posiblemente no previstos, estosefectos
fueron equivalentes a una p~rdida de 21.000 empleos industriales en el con-
junto de las dos regiones,s6lo considerando el estrato de lagran industria, es
decir, aqudlla con tamafio igual o superior alas 50 personas ocupadas. (Boi-
sier, S. e I.Silva: 1985.)
En el mejor de los casos entonces, la acci6n del Estado provoca en una
regi6n condiciones favorables al crecimiento econ6mico, pero cuando se tie-
nen en cuenta las caracteristicas cualitativas (por ejemplo, creciente auto-
nomfa, creciente apropiaci6n de! excedente, creciente inclusi6n social, etc.)
quediferencian unit situaci6n de desarrolloregional de una situaci6n missim-
ple de crecimiento econ6mico, pronto se concluye que el paso de uni situa-
ci6n a otra depende m~is de loque la propia regi6n pueda hacer -de su capa-
104
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE
cidaddeorganizaci6n
social- que de las acciones del Estado.
Esta "capacidad de organizaci6n
social regional" s61o puede expresarse
verdaderamente
en contextos politicos democr~iticos
ptiestoque requiere de
elevados niveles de una legitimizada participaci6n
y concertaci6n.
Por ello es
que puede afirmarse que en Chile es d~billa organizaci6n
social regional, in-
dependientemente
del nimerode organizaciones
socialesdebase (sindicatos,
juntas devecinos, etc.), toda vez que el concepto alude m~is bien asu articu-
laci6n que al nfImero de ellas.
Es en talsentido quela adecuada articulaci6n entree! Estadoy la regi6n
resultacriticapara promoverunaut~nticoprocesode desarrolloregional. Nin-
guna cantidad de recursos volcada por el Estado puede generardesarrollo, si
no existe una sociedad regional con "voluntad dedesarrollo". La mencionada
articulaci6n hace referencia no s6loa una macro concertaci6n;
tambi n seex-
presa en el reparto concreto decompetencias
dediversa indole entre el Esta-
do yla regi6n.
Por ello esque en unaconcepci61 m~is actualizada ymais societal del de-
sarrollo regional serAi preciso reconocer iaexistencia de tres funciones com-
plementarias
einterdependientes
dentro de loque sedenomina como "plani-
ficaci6n regional". Una primera funci6n: asig.iacion(lerecursos,econ6mica en
su naturaleza,centralizada
en su ejecuci6n yex6gena ala regi6n; una segun-
da funci6n: compensaci6n,
cuyoprop6sito esanular los efecto. negativos de la
politica econ6mica en algunas regiones, de naturaieza politica en lo esencial,
desconcentrada
en procedimientos
ytamhin ex6gena ala regi6nyuna terce-
ra funci6n: activaciknsocial,de naturaleza social yciertamente descentraliza-
da yend6gena ala regi6n.
Esta concepci6n tieneimplicaciones
claras -pero nodesarrolladas
en es-
te trai ajo- sobre la estructura yfunciones de la Oficina de Planificaci6n
Na-
cional (ODEPLAN)
y sobre las Secretarias Regionales de Planificaci6n
y
Coordinaci6n
asi co;no sobre otras instituciones
del Gobierno Central (Mi-
nisterio del Interior) tanto como sobre organismos propiamente
regionales.
Otracondici6n igualmente necesaria
Wu se requiere en este intento de reconstrucci6n
te6rica para transformar
una region-objeto
en una region-sujeto,
cuesti6n central en esta propuesta?
105
Serequiereunadiferentedistribuci6ndelpoderpoliticoen I( sociedad,una
suertedenuevocontratosocial entre elEstadoy lasociedadcivil, parcialmen-
teexpresada y organizada en regiones. A este nuevocontrato se llegapor me-
diodeladescentralizaci6npolitico-tenitorial que quiebreel modelo centralis-
ta hist6rico de Chile, quesigui6 un pal-ir como el siguiente:
"Eldesarrollo de Chile comonaci6n adopt6 laform'i de un Estado que
se asienta progresivamente sobre un territorio y no elmodo inverso, es
decir,deaqu~llos queseconstituyeron porpactosoagregaciones que de-
.'ivaronen formas federales. No hubo una unificaci6n consensual, sino
unaimposici6n de normas comunes desde un centro dominante. A esta
tendencia hay que afiadir rasgos propios del caso especifico chileno.
Nuestra herencia colcnial ibhrica fue preponderantemente
horbhnica,
centralizada y absolutista. Por lIt 6poca en que fuimos colonizados, esto
se hizo bajo el signocentralista y no aqu~l dela Espafia de origen nacio-
nal, respetuosa de las comunidades locales.
"Esteinicio ultraunitario tuvo, asu vez,unefectoespacialsobreelrdgimen
politico Cre6,desde el inicio,unitdesmesurada concentraci6n en elsis-
tema de decisiones, que se plasm6 en la normativa juridica. Las institu-
ciones censitarias fueron su primera manifestaci6n. Luego los pactos
hist6ricos de hegemonia politica se articularon a travs del presidencia-
lismoyde susdelegaciones territoriales, a travsde lasfiguras de inten-
dente, y gobernadores, maispropiosdel traspasodeatribuciones en laje-
rarquia militar. Asi se logrd trabar entre si los intereses agricolas,
mineros,comerciales, financieros e industriales. Fue por medio de lide-
razgospersonalesy de lospactosfamiliaresquelossacralizaron muypro-
pios desociedades tradicionales, que se perfeccionaron los mecanismos
decompensaci6n. Esto se hizo a traves del predominio territorial.
"La forma de gobierno administrativo -el Estado como burocracia cen-
tralizada- se consagr6 institucionalmente en lIt normativa corespon-
diente para prestar apoyo y servicio a lo decidido. La forma dedesarro-
1lo de la ciudadanfa, sistemas electorales y lit forma adquirida por la
comunidad politica y sistema de partidos, fue asimilada a lo mismopara
generar formas depresi6n y control sobre laadministraci6n central bu-
rocrditica del Estado. Los partidos adquirieron asiestructuras centraliza-
das,ya que eln'cleo de lavida politica obligaba a concurrir al centro.
106
DESCENTRAIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
"Dadotodoloanterior,
lasociedad
civiltanhiMnqued6sometida
alpatr6n
espacia!
delasociedad
politica.Lademanda
de acciones
u omisiones
gu-
bernamentales
inpuso
nmoalidades
centralizadas
de.organizaci6n
alos
grupos sociales
para la representaci6n
de intereses.
De este modo, se
conforman
confederaciones
olederaciones
nacionales
enloscampos
gre-
miales, mutuales,
sindicales,
profesionales,
etc., para influirsobre el sis-
tema central de decisiones,
que se concretaban
en la administraci6n
gu-
bernamental.
Este esquema
ha obligado
aque el sistema
de medios de
conunicaci6n
demasas yel conjunto
mais significativo
decontenidos
de
los mismos,
tambi~n
siga el camino paralelo
a!del Estado. Asi, la con-
ciencia colcctiva
tambin
se ba estructurado
centralizadamente.
Se ha
concentrado
y centralizado
la visi6n del pasado,
es decir, de la historia,
la informaci6n
dei presente
y la elaboraci6n
de proyectos,
segin lo que
diga el centro dominante".
La descentralizaci6n
implica en el caso chileno la necesidad
de construir
politicanzente
las regiones.
Pero para que el poder cedido a las regiones
via
descentralizaci6n
pueda ser utilizado
democraitica
y participativamente
al in-
terior de ellis,se requ-ere
de la existencia
de un receptor
regional
adecuado
y tal receptor
no jpuede ser sino la sociedad
o comunidad
regional
organiza.
da, capaz de utilizar todos los canales
de mediacifn
polfitica
ysocial.
Esta misma idea esrecogida
en el iimbitolocal en unlibrodel GIA (Gru-
po de Investigaciones
Agrarias)
de reciente
aparici6n:
"Los riesgos, justamente,
de la descentralizaci6n
del poder, hacen que,
en paisescon gobiernos
democrfiticos
senote ungran temor deiaelites
del gobierno
centralatransferir
funciones
aut6nomas
alosgobiernos
lo-
cales. Tal temor proviene
del hecho que se ha comprobado
que en mu-
chos municipios
losdepo,Jtarias
de las nuevas atribuciornes
y funciones
noson necesariamente
la comunidad
organizada
en forma democrfitica,
sino las oligarqufas
locales,
que usan las nuevas atribuciones
en su pro-
pio provecho".
(Rivera:
1988.)
De aquf que la descentralizaci6n
implica
en la pr~ictica
la necesidad
de
construirsocialnente
fa regi6n ypor elloesque '. desarrollo
regional
tiene una
profunda
connotaci6n
sociol6gica.
La construcci6n
social regional
yenconse-
107
cuenciala organizaci6nsocial dela regi6n espostilada bajoelsigno dela con-
certaci6nylaparticipaci6n.No esposible en esta oportunidad referirse exten-
samente alcarfcter equivoco queha asumidoel vocabloparticipaci6n;
s6loes
posibledeclararse deacuerdo con M. Hopenhayrn sefialando quetodaslasmo-
tivaciones queestdn detrAs de la idea departicipaci6n se remiten, en (jlti'io
t6rmino, a una que compromete a la existencia humana como tal, asaber: la
voluntad de cada cual desermenosobjetoy ,,nitssujeto.
Por otrolado el 6nfasisen la concertaci6n no significa neg-tr uocuit,r la
existencia eimportancia delosconflictos al intericrdc 'Itsregiones, por:jem-
plo, los conflictos de clase o losconflictos entre provincias. La concertaci6n
nodebe entenderse nicomo una treguasocial nicomola bisquedade neutra-
lizaciones mutuas, que terminarian por neutralizar el sistema. La concerta-
ci6nimplica objetivar losconflictos, losrecursosylas necesidades decada una
de las partesy,en consecuencia, actuar en una perspectiva dinfimica yabier-
ta, distinta de escenarios de suma cero.
No obstante la concertaci6n no parece posible si ella nose inscribe en la
paulatina transformaci6n de la regi6n deobjetoasujeto.Naturalmente quela
regi6ns6lo puedeserentendida comosujetocuando existecomo tel6nde foi-
do la ecuaci6n sociedad-regi6n o la identificaci6n entrecontenedor y conte-
nido, cuesti6n intimamente vinculada a la identidad regional. Para este
un
prop6sito el regionalismo es importante al contribuir a dibujar frente
com6n en relacidn aadversarios externos; esto permite que cada agente re-
gionalsubordine su racionalidad propia aun proyecto colectivo sin renunciar
necesariamente aella.
El desaffo de la construcci6n social regional estari siempre presente en
situaciones en lascuales la institucionalidndprecede ypretende dar origen a
la regionalidady6sta es precisamente la situaci6n chilena. Tambi n esla si-
tuaci6n que sevive en otrospaises latinoamericanos
ynorejemplo, en Fran-
cia, apartir de 1a Ley de Descentralizaci6n
de 1982.
El itinerariode ia construcci6n social regional
La tarea de construcci6n social de una regi6n comienza por la investigaci6n
sobre el nimeroytipo de agente del desarrollo presentes en la regi6n y con-
tintacon la identificaci6n de losmecanismos de articulaci6n queaglutinan a
108
13ESCENTRALIZACION
Y DESARRO
L! C REGIONAL
EN CHILE
talesagentes y quepermiten
hablar de un conjunto
de agentes m~isquede una
sumatoria
de ellos. Sepueden emplear
lascategorias
siguientes
para una pri-
mera aproximaci6n:
1) dirigentes
politicos;
2) planificadores
y demis
tecn6cratas;
3) otros hur6cratas;
4) capitalistas
y empresarios;
5) gerentes
y
otrostecr6cratas;
6) oficialesmilitares;
7) juecesyabogados;
8) dirigentes
sin-
dicales;9) dirigentes
deasociaciones
deprofesionales;
10) propietarios
deme-
dios decomunicaci6n;
11) acadmico;
e intelectuales;
12) dirigentes
de orga-
nizaciones
religiosas;
13) dirigentes
de organizaciones
estudiantiles;
14)
dir.gentes
e ide61ogos
que rechazan
el orden econ6mico
prevaleciente
(entre
los cuales secuentan los descentralistas);
15) dirigentes
de los movimientos
de lospobres ruralesy urbanos.
Aunque estalistadeagentes notienenecesariamente
una corresponden-
cia punto apunto con lia coinposici6n
de los COREDES
en Chile, resulta de
todos modos interesante
contrastarla
con lIa estructura
de un Consejo
cual-
quiera, en este caso el COREDE
dela Regi6n de la Araucanfa.
En este ejer-
cicio se constata
la ausencia
absoluta
deagentes correspondientes
a las cate-
gorfas 5, 7, 10, 12, 13, 14 y 15. Las tiltimas cuatro omisiones
se explican
claramente
sobre lia base deconsideraciones
ideol6gicas
y politicas,
algo que
tendrA que ser revisado
a f'ituro; llama poderosamente
la atenci6n
la ausen-
cia de propietarios
o administradores
de medios de comunicaci6n,
si se con-
sidera la importancia
de ellosen la gestaci6n
derealesprocesos
dedesarrollo
regional.
Talvez el legislador
consider6
la poca relevancia
quetienen en Chi-
lelos medios de comunicaci6n
autdnticamente
regionales,
aun cuando tal ex-
plicaci6n
resultarfa
a todas luces insatisfactoria.
Otro hecho que llama pode-
rosamente
lIa atei;i6n
al revisar la composici6n
de este COREDE
(cuesti6n
quetambidn
tendrAi que ser revisada)
es la representaci6n
de las Fuerzas
Ar-
madas,en cuantoalafonnaarhitraria
en queellaseejerce.La ley orgiinica
de
los COREDE
establecid
que son los Comandantes
en Jefeinstitucionales
yeJ
General
Director
de Carabineros,
quienes
resuelven
cuando sus respectivas
instituciones
tienen asiento en la regi6n. Como lo sefiala M. Errfizuriz,
uno de
los integrantes
dela Comisi6n
Legislativa
que se ocup6 de este asunto, la ley
no les fij6 pariimetros
de dotaci6n,
ntimero,
graduaci6n
del oficial mdis anti-
guo,nada. Se prefirid que fuesen ellos quienes lodecidan
y tambin
quienes
nombren
;!su representante
en cada COREDE
que corresponda.
Asi se ex-
plica ue lIa Armada
est representada
en el COREDE
de ta Araucania
por
un teniente
que ocupa elcargo deCapitfin
dePuerto en Puc6n. Seexplica, pe-
109 LA CONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
rono se entiende.
En la lista de"agentes"propuesta por Mashall Wolfe (Wolfe: 1987), los
dirigentes politicos, contoda 16gica, aparecen no porcasualidad en el primer
lugar,ervirtud desumayorcapacidadde representaci6n, iediaci6ne influen-
cia sobre decisionescolectivas nacionales (es decir,decisiones poiiticas) que
son de interispara la regi6n.
Enel caso de Chile en la actualidad, estos "agentes"(dirigentes politicos
o partidospoliticos) bien podrian estaren el filtimo lugar si los agentes se or-
denasen es!-ictamentedeacuerdo ala percepci6n quela poblaci6n tieneacer-
ca de su importancia.
En una encuesta efectuada en 1988 en la Regi6n dcl Bfo-Bio, un 36.5%
de losencuestados piensan que los partidos polfticos nopuedenaportarnad
albienestardelaspersonasen aregi6nyun45.2% opinaque lospartiLaT; politi-
cosnohanaportadonadaalbiendelaregi6n.(FLACSO: '
Estoparece serel resultado deuna suertc de intercci6nsubliminal por-
queno se podria afirmar quela alta dirigencia de lospartidos politicos nacio-
nales haya conferido ala descentralizaci6n val desarrollo regional 11i lugar
preponderante en eldiscurso politico chileno. Escierto que en el ProyectoAl-
ternativode la Democracla Cristiana, asicomoen]a PautaparalaElaboraci6n
delProgramadel Partido por lia Demociacia (e incluso en la Declaraci6n, de
febrero de 1988, de los Seis Partidos Concertados) yen declaraciones recien-
tesde sectores de la derecha el tema es recogido, peroparece responder mis
a la presi6n de aigunosespecialistas que a un intimoconvencimiento cupular.
Volviendo detodas formas a la lista de agentes es importante teneren
cuenta quecada unode estosagentes posee una racionalidadpropia, no nece-
sariamente coincidente. Es decir, cada urio de ellos interpreta la cuesti6n re-
gionaly en particular su inserci6n en ella (costosy beneficiosde una dada po-
sici6n) de una cierta manera yello constituye un escollo significativo para la
concertaci6n. Es importante para superar estas visiones segmentadas, una
aproximaci6n holisticaala cuesti6nregional, en cuya permanente difusi6nlos
medios decomunicaci6n social tienen una tarea importante que cumplir.
Eneste terrenohay mucho porhaceren Chile.Si bien lascondiciones en
que se desenvuelve ]a comunicaci6n social regional son precarias y debe so-
portar la avasall,- dora penetraci6n de los medios centrales,centralistasy cen-
tralizadures(e incluso de losmedios internacionales) ejemplos como el diario
ElSur(Concepci6n) y el Canal deTelevisi6n dela UCV (Valparaiso) son es-
110 DESCENTRALIZACION
timulantes. ZPorqu6la administraci6n regional noestimula lacreaci6n depe-
qu.cfiasperoactivasagencias noticiosas regionales quepudiesen alimentarpe-
ri6dicamente a lasradios y a los peri6dicos locales? Estas mismas pequefias
agenciaspodriar contratara bajo costola colaboraci6n deespecialistas en de-
sarrollo regional que contribuyesen, mediante artfculos sencillos pero pene-
trantes, a socializar una concepci6n global del problema regional, una cues-
ti6n indispensable para aumentar la racionalidad delasdemandas regionales.
A este conjunto de agentes se le aplica la primera regla corregida de la
granja orwelliana, porque si bien todos son agentes, hay algunos "m~is agen-
tes" que otros. En este sentido puede ser titil recalcar ia importancia de
aqu61Hos (como los einpresarios) que influyen de manera directa sobre el uso
derecur;os, yasea movilizindolos desde otrasregiones o ,ien incidiendo so-
brela apropiaci6nyreinversi6n regionalde!excedente. Tambi6ndebe liamar-
se]a atenci6nsobre la extrem, importancia de una categoria deagentes -los
acad6micos e intelectuales- y a su locus institucional por excelencia: la uni-
versidado en general, loscentros regionales de investigaci6n cientifica ytec-
nol6gica. Ciertamente,elpapel predominante de algunosagentesdebe seren-
tendidoenfunci6n delosobjetivosprioritarios del observador odel momento
y debe en consecuencia servistocorno algo cambiante a lo largo del tiempo.
El estudio de las formas sustantivas de articulaci6n entre los diversos
agentesllevaa invocar unreferentecultural compartido oaunproyecto politi-
coregional.Cualquiera sea el mecanismo dearticulaci6n seestAi frentealpin-
cipiodeidentidadsefialado por Touraine omo el primero de los elcmentos
definitoriosdeunmovimiento social(regional en estecaso).Laidentidad ape-
la a ciertas condiciones debase compartidas colectivamente y que en el caso
de laidentidad culturalregional tienenque vercon elpaisaje, tradiciones,for-
masdeorganizaci6n social, mitosy expresionesvinculadas al lenguaje, a la es-
critura, a la m6sica y danza ya oti-as formas de expresi6n colectiva. En defi-
nitiva, la identidad hace relaci6n a ]a forma en que los "demils"perciben al
individuo o al grupo en cuesti6n, estanto una internalidadcomo una externa-
lidad.Es 6til destacar que]a cultura regional se basa,por un lado,en un tAer-
tostock hist6ricamente acumulado de simbolos y valores que derivan princi-
palmente de la forma como el medio natural influye sobre una multiplicidad
deexprer:oues colectivas y, porotro, lacultura estambi6nunprocesodinimi-
coy enpermanente creaci6n, fuertemente condicionado porla paulatinacon-
formaci6n de la baseecon6micaregional.
111 LACONSTRUCCION DELAS REGIONES EN CHILE
Incluso seayudaalapaulatina conformaci6n de unacultura regional me-
diante lareiteraci6n sistem, tica deeventos que"introducen"ciertaspautasy
formas de cultura en las regiones que con el tiempo llegan a ser internaliza-
das.Porejemplo,lasSemanas Musicales de Frutillar oen unpiano m~is frivo-
lo,elFestival delaCanci6n de Vifia del Mar, i.noforman parteya delaima-
gineria regionaly por tanto de su identidad cultural?
Comoapunta H. Godoy:
"Existenen Chile una serie deculturas regionales, diferenciadas entresf
porcondiciones del medio geogrifico yde susrecursos naturales, por la
formaci6nde su estructura social ypor el desenvolvim,'ento hist6rico de
sus instituciones.
"Regi6nyculturaaparecen vinculadaspor nexosdereciprocidad. La cul-
turacontribuye aconfigurar cada regi6n yeldesarrollodeaqu(lla forta-
lece la regi nalizaci6n. Por ello, en gran parte laregionalizaci6n es un
proceso cultural, adem~is deecon6mico y politico-administrativo.
"Ala seriedemanifestaciones objetivasdelasculturasregionales yamen-
cionadas habria que agregar los aspectos subjetivos, que se refieren al
conocimiento, difusi6n y aprecio de los valores regioniales, es decir, al
grado deconciencia existente en los miembrosde cada regi6n acerca de
lapropia identidad cultural. Estecomponente subjetivo de las culturas
regiov-les es deficitario debido al desconocimiento de dichas culturas,
aun enirelos habitantes de las respectivas regiones.
"Entrelosfactoresqueinciden enesta faltade reconocimiento delascul-
turasregionales pueden mencionarse el tradicionalcentralismo politico-
adminisirativodel pais;iaorientaci6n antigua denuestra 61ite,misorien-
tada hacia Europa quea Chileysus regiones; algunos rasgos del sistema
educativo yde los medios de comunicaci6n; las frecuentes migraciones
de profesionales, artistas e intelectuales de cada regi6n; laprocedencia
ex6gena de sectores significativos de funcioi iriosptiblicos yde empre-
sasprivadas; el papelnivelador de latecnologia, ia industriayel urbanis-
mo; finalmente y,como consecuencia, laescasez de investigaciones sis-
temticas sobre lasculturas regionales.
"El estudio y fomento delos valores culturales de las regiones seria un
medio de que 6stas recuperen su memoria yconciencia colectivas para
que puedan progresar sin perder su fisonomfa. Deeste modo se asegu-
raria a sus miembros un sentimiento de pertenencia como fuerza cohe-
sionadora de iacomunidad regional ynacional. En este aspecto lescabe
un rolprotag6nico a losestablecimientos regionales deeducaci6n". (Go-
doy: 1988.)
A prop6sito de losefialado por Godoy en el 61timnopirrafo ypensando
en la Regi6n delaAraucania, icuAntos egresados delaeducaci6n mediaestin
familiarizados con lospersonajes hist6ricos delaregi6n? iCu~intos han leido
Fronterade Luis Durand, una epop yica novela de la colonizaci6n regional?
,Cuintosconocen detalladamente a Neruda, elhijo mAs dilecto delaregi6n?
,CuAntossaben del primerpoema 6pico chileno,PurinInd6nito,referidojus-
tamente a una delas ciudades regionales? Esto sin siquiera hablar del cono-
cimiento de la cultura mapuche cuyo pueblo entrega -entre otras cosas- el
patronimico regional. Es cierto, como lo afirma Godoy, que alos estableci-
mientos regionales de educaci6n como instituciones ya los profesores como
"agentes"
lescabe en este aspec, una gran responsabilidad.
Un proyecto politico regional es un elemento indispensable,aveces sus-
titutoy siempre complementario a lacultura regional, desde el punto de vis-
ta del aglutinamiento de los agentes regionales. Toda sociedad regional y en
cada etapa de su historia posee unproyecto politico explicito o implicito, de
objetivosmtltiplesoparciales,de naturaleza transformadora, conservadorao
de compromiso yque se refiere a ladistribuci6n del poder y delos recursos
sociales. En el caso especifico regional, todo proyecto politico cuestiona
adem~is, ]a inserci6n delaregi6n en el sistema regional nacional yen latrama
de relaciones dedominaci6n ydependencia que articula al sisterna. Como la
existencia deun proyecto politico regional presupone laexistencia deuna so-
.:iedadregionalycomo precisamente 6sta debe serconstruida para poderes-
tructturarun proyecto regional,hay queconcluir quelaconstruccion social re-
gional y la especificaci6n del proyecto politico son dos tareas simultineas e
interactuantes.
Hayque agregar que como todo proyecto politico se basa en un conjun-
to de valores con respecto de la estructura y funcionamiento de lasociedad,
delcual deriva L'na visi6n del tipo de sociedad futura deseada y del proceso
para alcanzarla, todoproyecto politicotiene entonces una ideologfa.
Sociedadregional,ideologia,proyectopoliticoym'ovimientossocialesregio-
nalesparecen ser cuatro conceptos bAisicos dentro ielaidea de laconstruc-
113 TA CONSTRUCCION DE ILAS REGIONES EN CHILE
ci6n social regional. La ideologiaes el regionalismo.La expresi6n "regionalis-
t
o" representa la idea de lo regional en acci6n porque aparte de ser un he-
cho fisico, la regi6n Ilega con el tiempo a ser una concioncia colectiva. El re-
gionalismo representa la filosoffa y la t~cnica de la auto-ayuda, del
auto-desarrollo, de la iniciativa mediante la cual cada unidad territorial esno
s6lo ayudada, sino que tambincomprometidaal pleno desarrollo de suspro-
pios recursos y capacidades. El regionalismo es la expresi6n territorial de ]a
solidaridad, si bien precisamente la ausencia de esa solidaridad puede trans-
formar el regionalismo en una fuerza disruptiva.
Unproyecto politico regional, por pura definici6n, es unproyecto socia-
lizado, nocupular y denuevo entonces hay que llamir la atenci6n al papelde
los medios de comunicaci6n social y al uso de un le!iguaje que lo haga com-
prensible a toda la comunidad.
El diario ElSurde Concepci6n, probablemente el ejemplo m~is destaca-
dodeuna prensa altamentecomprometida con el desarrollo regional, hacrea-
do un personaje infantil (un dihujo animado) corno simbolo de la identidad
regional, personaje hautizado como Traf, palabra queen lengua mapuche sig-
nifica "juntoa" (ia regi6n). Los dibujos de esta "mascota del desarrollo regio-
nal"se usan para socializar conceptos y mensajes regionalistas en un lengua-
je de amplia penetraci6n masiva. iUn ejemplo a imitar!
i,Se ha dado en Chile la existencia de "proyectospoliticos regionales"?
Aunque no han sido estudiados como tales, no se trata de un fen61neno aje-
no. El movimiento de la comunidad de lquique a fines de los sesenta que ob-
tuvo la creaci6n del Cornit6 Programador de Inversiones de Iquique y Pisa-
gua,el movimientode lacomunidad dela ProvinciadeCautin (tambiri a fines
delos sesenta) en torno a su separacifn de la regi6n contormada con Val,'!i-
via yOsorno y que encontr6 su aipice en la elecci6n complementaria para su-
plirla vacante senatorial producida por la muerte del Senador J. Garcia, ob-
tuvo como resultado la creaci6n de la Regi6n de Cautin (posteriormente
Regi6n de la Araucania con la incorporaci6n de Malleco) y sobre todo el pro-
yecto desarrollista de ia Regi6n del Bio-Bfo expresado formalmente en la Es-
trategiade Desarrollo Regional (1966-1970), son ejemplos deproyectospoliti-
cos regionales expresados a veces mediante conflictos con el centro y que
lograron en algunos casos desatar verdaderos movimientos sociales regiona-
les.
114 DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO REGIONAL EN CHILE
ZMovimientos sociales regionales opartidos politicos regionales?
Losmovimientosregionalesson acciones colectivas que explicitan una identi-
dad referida a un espacio territorial al que reconocen o del que reivindican
ciertas particularidades. Tales movirnientos, para poder conservar la amplia
capacidad inclusiva de la base territorial de identidad, estin enfrentados a la
necesidad de constituirse como Ambitos deconcertaci6n social desarrollando
internamente pr~icticas democriticas a fin dequesu diversacomposici6n pue-
da expresarse. Son,por definici6n, movirnientos policlasistas cuyo adversario
(principio de oposici6n deTouraine) es, en la generalidad de loscasos, el Es-
tadoylaproblemAtica dela dominaci6n. Portantoson movimientos totalizan-
tes (principio de totalidad deTouraine) toda vez que la relhci6n entre el Es-
tadoyuna regi6n es una relaci6n que articula la totalidadde lasvinculaciones
politicas, sociales yecon6micas en el conflicto regi6n-nacion.
Es conveniente distinguir, a objeto de evitar interpretaciones err6neas,
entremovimientos socialesdelaregi6nymovimientos socialesenlaregi6n,co-
mo han sidopor ejemplo, losmovimientos esbozados afios atrAs por los pro-
ductores delecheypor losproductores de trigo en el surdel pais. Muchas ve-
ces tales movimientos, que son esencialmente sectoriales, tienen una
demarcaci6n regional porque la actividad econ6mica en torno ala cual se es-
tructuran la tiene, pero ello no basta para calificarlos como movimientos re-
gionales en el sentido de movimientos de laregi6n. Durante el regimen mili-
tar el 6inico caso claro (bien estudiado y bien conocido por lo dem~is) de un
movimiento propiamente regional fue el queseprodujo en Chilo6 en tornoal
Proyecto Astillas de Chilo6, un movimiento que enfrent6 exitosamente a la
comunidad entera con el Gobierno yla corporaci6n japonesa Marubeni Cor-
poration.
Tantolosmovimientos socialesregionalescomolospartidos politicos re-
gionales son formas de expresi6n ymediaci6n de demandasy por tanto cabe
aquf uncomentario breve sobre lospartidospoliticosregionales.
El 6xito deuna fuerza politica regional dependedeque loselectoresper-
ciban que sus intereses y expectativas relacionadas con cuestiones que se di-
rimenen el piano local yconcuestiones que sedirimen en la relaci6n regi6n-
naci6n, pueden ser defendidos por una entidad politica aut6noma mis
adecuadamente que por la expresi6n regional de un partido nacional. Asi, la
aparici6n deuna fuerza politica regional deimportancia incorpora unelemen-
115 LA CONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CIILE
to cualita,,ivamente distinto aljuego electoral del distrito, que hace que este
juego se desdoble; las orientaciones politicas globales representadas por los
partidos nacionales son cruzadas por una interpelacion quepropoleconstituir
elinterscontinen terminosdeunconflictoprimordial:el dela regi6n frente al
poder central, en lugar de aqullos en los quecentran su propuesta de hien
comin los partidos nacionales.
Ahorabien, para que esa interpelaci6n resulte exitosa, parece indispen-
sable contarcon dosgruposdeelectores.En primer lugar, con lht existencia de
unnimero importante de electores conuna cultura politica obien fundamen-
talmenteparroquial, localista, obien en la queprevalezca una percepci6n del
inter(s regional como irreconciliablemente opuesto al interes expresado por
el podercentral (el Estadonacional). Eneste caso,suslealtades se expresariin
fundamentalmente en el piano regionai yresultarii maisprobable que respon-
dan ala propuesta de un partidode ese aimbito. En segundo lugar, el partido
necesitasortearun obstaiculonada sencillo: lograr laadhesi6ndeaquelloselec-
toresconuna cultura politica misclaramente orientada alsisterna politico na-
cional; en otraspalabra:;, debe lograr que estos electores desdoblen sus pre-
ferencias. desconociendo la expresi6n local del partidoqueapoyan en elpiano
nacional.
Lospartidos politicos regionales han sido un ratraavisen la politica chi-
lena, con excepci6n del ya fenecido Partido Magalhinico ydel nuevo Partido
del Sur (Regi6n de la Araucania). Diferente e interesante ha sido el caso de
la Argentina. (Palermo: 1988.)
Eneste ordende ideas,un cientifico social chileno ha escrito en relaci6n
a la interacci6n entre descentralizaci6n yconformaci6n de la clase politica:
"La descentralizaci6n contribuiria arenovar la clase politica nacional, la
queprocederia areclutar asus miembros desde unit base territorial mas
amplia ymiis cercana alos problemas concretos de la poblaci6n.
"Laimportancia de este poderoso factor de renovaci6n no deheria ser
menospreciada en un pais corno Chile, cuya clase politica tendi6 en el
pasado aencapsularse, reproduciendose at si misma con escasa permea-
bilidad alos grupos mAis activos, renovados o creativos que surgian des-
de la base social o geogrAfica del pais.
"Desdeesa perspectiva, la descentralizaci6n tieneuna virtudesencial res-
pecto delosrequerimientos nacionales de dar estabilidad ala futura de-
mocracia; permite descubrir laexistencia de tareas no antag6nicas, que
refnen a lagente en torno a cuestiones menos ideol6gicas y, por lotan-
to,menos divisivas queen el pasado.
"Undesarrollo de ]a regi6n o provincia supone, de parte de ]a comuni-
dad local, una intensa valorizaci6n de sus instituciones (universidades,
centros de investigaci6n, agrupaciones de profesionales, sindicatos,jun-
tasde vecinos), en cuanto constituyen el espacio natural para iniciar el
proceso creativo de pensar la propia unidad territorial, imaginando su
futuro y generando ideas para acercarse a 61".(Foxey: 1986.)
En relaci6na laposibilidad deabrir espacios para laexistencia departi-
dospoliticos regionalesen Chile, las reaccionesde dirigentes politicos no han
sidofavorables engeneral aella. En 1984 ycon motivo delas discusiones ini-
ciales en torno a laley sobre partidos politicos, el diarioElMercuriorecogi6
opiniones como lassiguientes (en lasque se mezclan juicios sobre elnamero
de firmasinicialmente requeridas y laidea misma de partidos politicos regio-
nales):
"Encontradasreacciones frente a las quince milfirmas fijadas en princi-
pio como requisito para lacreaci6n departidos politicos regionales, ma-
nifestaron dirigentes de diversas tendencias del pais.
"Personeros de oposici6n reiteraron su desacuerdo con Ia formaci6n de
ese tipode colectividades.
"EnAntofagasta, un dirigente dela Uni6n Nacional, seial6 que funda-
mentalmente crefa en los partidos politicos de irdolenacional, pero que
novefa inconveniente en los regionales.
"Para el presidente de la Democracia Cristiana de esa ciudad, la inicia-
tiva no tiene sentido alguno, ya que una cosa es partido regionalista y
otra sustentar principios e ideasregionales. Similarpostura manifest6 el
presidente del Partido Radical, para quien lasgrandescolectividades de-
bendestacarse porla defensa delas regiones del pals.
"Por suparte, personeros del Partido Nacionalde Iquique,consideraron
positiva la ideaya que permitiri la formaci6n de grandes corrientes de
opini6n y el desaparecimiento de laspequeflas.
"EnTemuco, un ex-parlamentario
del PADENA yla DC,afirm6 no ser
partidario de lospartidos regionales, ya que s6losirven para crear con-
117
fusi6n yenturbiar el panorama politico.A sujuicio su presencia permi-
tirfa quecualquier politico formara su propiacapilla en ia regi6n, lo que
harfa surgirmuchos partidos menores. Ellose contraponecon la idea de
tener pocos, afirm6.
"Por su parte, en Temuco, un ex-parlamentario nacional manifest6 que
le parecia buena la creaci6n de partidos regionales ya que la gente que
representa asu propia zona defiende mejorsus intereses.
"En Valdivia, Cepresidente
de lht DC asegur6 que hay malos anteceden-
tescon respecto a los movimientos de caracter regionalista. A su juicio,
basadoenantecedentes hist6ricos comoel PartidoAgrario Laborista, las
colectividades regionales no obtendrian ningn resultado.
"Similar postura nanitest(6 un ex-miembro del Moviimiiento VientoSur,
de tendencia regionalista. Cuando toda li ciudadania valdiviana se reu-
ni6 en torno a li creaci6n tice li nueva regi6n, en tres meses juntamos
veinte ril firmas, utilizando todas las fuerzas de li cormunidad. Asf que
un movimiento po'litico nojuntaria quince rilfirmas ni en diez aritos.
"En Concepci6n, dirigentes de diversascorrientes richazaron el numero
exii~ido. Al respecto. un ex-diputado nacional expres6 clue dadas las con-
diciones sociales dcl pais, las exigencias del pryeCtO ie partidos politi-
cos darii lugar a lia compra tie militantes mediante un pago. t6rmuila de
inmoralidad que nos harii retroceder at lhi,poca del cohecho.
"Para elsocial demncrata presidente de lit AD provincial, lospartidos rt-
gionales no tienen sentido. Por su parte,el presidente de la DC local di-
jo que su colectivicad es partidaria tie las grandes corrientes politicas v
que anosotros no nos asusta tlfijacion de cifras elevadas para inscribir-
noscomo pirtidos politicos." (ElAlercuio:3junio 1984.)
Como sedice en el 1kxicojuridico, "aconfesi6n de partes,relevo deprue-
bas". No obstante y a pesar de estas opiniones cupulares, los partidos politi-
cos regionales pueden representar un canal adecuado de mediaci6n y repre-
sentaci6ny habrii quemeditarsohreelespacio quedehieran teneren unfuturo
democritico.
Unai cuesti6n importante en estecontexto tiene quever con el estimulo
a la concertaci6n regional y a la conduccidn del movimiento regional. Segn
se ha sefialado, parece razonable suponer que los agentes del desarrollo que
ejercen ademis un papel de lfderes, serian aqullos que tienen obviamente
habilidades, conocimientosy perspectivas respecto a laproblemitica regional
superiores a lasdelamayoria de lapoblacidn.Probablemente esta capacidad
deconvocatoria y direcci6n seencuentra potencialmente m~is desarrollada en
instituciones que por su propia naturaleza y quehacer operan con enfoques
multisectorialesy supraclasistas. Si aelloseagrega elprestigio social quecon-
fiere, ya sea el saber cientffico o bien, una postura moral, pareciera ser que
instituciones como la universidad o la iglesia se encuentran en una posici6n
muyfavorable para actuarcomo agentes "inductores"iniciales delaconcerta-
ci6n social regional.
Ciencia ytecnologia: manzanasy ciberntica
Aquipuede ser 6til una reflexi6n sobre el particular papelpotencial de launi-
versidad regional (o en general, de las instituciones de investigaci6n cientifi-
co-tecnol6gico) no s6locomo agente inductorsino ademiscomopunto focal
de hi sinergia regional. En este contexto, el procesode conformacidn de uni-
versidades regionales dotadas deuna cierta masa crftica debeservalorado co-
mo un paso de alta potencialidad. A las ya existentesy prestigiosas universi-
dades regionales (Cat6lica de Valparaiso, Concepcion yAustral de Valdivia)
comienzan a agregarse confuerza la de la Frontera en Temuco, ladel Norte
en Antoflagasta, la del Bio-Bio en Concepci6n y otras. Parece fundamental
ofrecerles un marco claro de especializaciones relativas ysobre todo parece
fundamental evitar queestas instituciones sedesliguen del todoo searticulen
pocoa la realidad,a losproblemasya los desaffos desusregiones porque, sin
duda, la universidad esel cerebro detoda regidn.
Tamhbin conviene acai referirse a lasambigoiedades que se presentan en
torno a la naturaleza regional asignada a estas universidades y a su no oculta
lucha portransformarsejustamente en universidadesnacionales poriavia pre-
ferente de una especie de mimetismo desus programas de formaci6n profe-
sional en relaci6n al "medio",en estecaso representado porel conjunto de los
programas formativos ofrecidos por las universidades capitalinas tradiciona-
les. La verdad esque una universidad sita en una region debe ser simult~inea-
mente regionalynacional,pero en el siguientey estricto sentido: se es univer-
sidad regional por lhnaturaleza e importancia de las articulaciones entre las
funciones universitarias (formaci6n, investigaci6n y extensi6n) yla realidad y
119
necesidades de la regi6ny se es(o se debeser) universidad nacionalpor laex-
celencia de algunas ireas de esas funciones, y no por repetir, no importa si
mediocre o brillantemente, to que hacen las universidades dela capital. Por
ejemplo, la Universidad Austral parece set una instituci6n academica que
cumplecon ambais condiciones: varios de suscampos detrabajo estiin fuerte-
menteasociados a los problemasypotencialidades de losrecursosyde laeco-
nomfa regional y tambin varios de ellos poseen un nivel de excelencia
acad6mica tal,que se distancian considerablemente de campos sinilares de-
sarrollados en otras instituciones, como parece ser el caso en rclacidn a Me-
dicina Veterinaria, Ingenierfa Forestal y otros.
Puede en este contexto hacerse unit afirmacidn que no requiere demos-
tracidn: los paisesy por cierto las regiones que nosean capaces de incorpo-
rarse -con modalidad variable- a la actual revoluci6n cientifica y tecnol6gi-
ca,ver.npasarel Siglo XXI muy lejosde susfronteras.Esto noes equivalente
apostular para todaslas regiones reconversiones productivas que laslleven a
fabricar chips desilicona o superconductores de cerimica u otros productos
similares. Muchas regiones seguirdinproduciendo manzanaso productosde ia
madera o articulos artesanales, pero aun tales actividades deberin pasar por
el cedazode la modernizacidn tecnologica si sobreellas sepretende lograr un
autentico desarrollo.
Como ha sido comentado tanto en la prensa como en publicaciones es-
pecializadas, para los productores de manzanas de la Regi6n del Maule por
ejemplo, exportar sus productos al mercado europeo significa hoy porhoy in-
corporar una cantidad considerable de tecnologia, desde la plantaci6n inicial
ala cosecha, o desde sta al mercado consumidor situado en Europa; dehe-
cho, 6ste y otros productos considerados normalmente como "primarios"re-
quieren hoy dia personal altamente especializado precisamente debido a la
cantidad detecnologfa que incorporan, sea en lit producci6n misma, sea en la
comercializaci6n.
Cualquiera sea entonces la vocaci6n productiva de una regi6n, la inves-
tigaci6n cientifica end6gena y su aplicaci6n t~cnica a losprocesos de produc-
ci6n, administraci6n y comercializaci6n esuna cuesti6n clave.
Esobvio queciertasregiones seestAn incorporando ala TerceraOlame-
diante procesos industriales basados en la presencia de empresas (con varia-
dosesquemas depropiedad) degrantamafio ocon unamuy elevada densidad
decapital que repetirin el nebuloso balance dela industrializaci6n regional
120
DESCENTj(ALIZACION
YDESARROI-1-0
REiIONAL
EN CHILE
delas d adas pasadas, es decir,se-iln nuevamcnte
mA;visibles los efectosde
crecimiento
que los efectos de desarrollo.Pero se nopuede ser el camino pa-
ra ia mayorfa de las regiones, ni siquiera esdeseable que lo sea. Para muchas
regiones el camino hacia una impostergable
modernizacion
deberi estar ba-
sadoen iacreaci6n y dinamizaci6n
deun ampliocenjuntode actividades
pro-
ductivas v de servicios de mediana y pequebia escala, conanmuv elevadogra-
doae interacci(oncapazdeprovocarvcrdaderos
t'en6menosdesinergiaregional
con utilizaci6n de todo elarsenal posible de latecnologia contemporanea.
La
multiplicaci6n
deestas interacciones
deberia ser capazde darorigen a una ca-
pacidad end6gena de investigaci6n
vtarnbin deberia ser capaz de originar
una capacidad
financiera end6gena.
Noes una casualidad
que hoy loscasosde mostradordel desarrollo regio-
nal no sean ya los casos de grandes industrializaciones
regionales basadas en
polos, sino los aparenternente
mnis modestos pero mas relevantes
casos tales
como el de Mondrag6n
en Espaia o el "TercerModelo"en Italia, a loscuales
podrian agregarse los del Estado de Santa Catarina en el Brasil o el del De-
partamento
de Antiocluia en Colombia
y otros. Estos casos deverdadero
de-
sarrollo regional, estructurados
con una fuerte sinergia, ponen de relieve en-
treotrascosasel papel central de lainvestigaciin
y portanto destacan el lugar
que en el exito tie estas experiencias
tienen loscentros regionales
de investi-
gaci6n cientifica v tecnol6gica.
Peroseria completamente
aijenoa la realidad suponer que el indispen-
sable proceso de creacidn de una capacidad cientifica y tecnologica
regional
-o sea, end61ena-
pudiese hacerse sin la direcci6n superior del Estado, a
quien le cabe no s6lo dibujar el mapa Lie lasvocacicnes
" especializaciones
cientifico-tecnol6gicas
en tcrrninos regionales, sino tamln
1
ien el apoyo activo y
e!,ctivo de unapolitica cientificavtecnol6gica
regioncl(es decir, un conjunto
de prograrnas,
proyectos, recursos e instituciones),
talcomo se haceporejem-
ploen Francia. aunque este no esel 6nicomodelo aconsiderar.
LaCONICYF
debedarpasoa una estructura
porregionesy loslazos universidad-sector
pro-
ductivo deben ser reforzados,
incluso por lavia tributaria.
El bien publicitado
libroLieI. Lavin,LaRevoluci6n
Silenciosa, anota pu'-,-
tos a su favor al destacar unit serie de nuevas actividades
regionales
-todas
vinculadas
a los recursos naturales- que se han desarrollado
en varias regio-
nes mostrando
elevados indices de "modernidad"
tecnol6gica.
Se puede dis-
crepar del "mensaje"deLavin y se pueden refutar muchos desus argurnentos
121 LACONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
desde el punto de vista del desarrollo regional, como por ejemplo, lanueva
"teoria"de lospolosde desarrollo, queahora parecerian surgir comocallam-
pasdespu6s de laIluvia o la conveniencia de fundar el desarrollo a largo pla-
zo en el aprovechamiento delas ventajas comparativas estAticas ligadas a los
recursosnaturales, argumentos quecontradicen la16gicaecon6mica y quedan
laespalda a la mayor a de las teorfas modernas del desarrollo, fuertemente
asociadasa lacreaci6n devciitajascomparativas dindinicasyen consecuencia
vinculadas a una industrializaci6n selectiva. Peroellodetodos modos no nie-
galaimportancia de laincorporaci6n detecnologia que seobserva enmuchas
deestasnuevas actividades regionales. En estecampo, las aplicaciones prActi-
cas de las investigaciones de instituciones comola Fundaci6n Chile (sal-
monfdeos,berries, queseria, etc.) o del Instituto Tecnol6gico de la Leche (U.
Austral de Valdivia) o de otros centros universitarios regionales en biologia
marina,fruticultura, silvicultura, etc., son decrucial importancia. De nuevoes
preciso reclamar al Estado el traslado a regiones de los grandes institutos
pfiblicos de investigacidn y fomento, como una forma decontribuir a generar
masascriticas de investigaci6n.
Primus interpares: las regiones prioritarias
En elsegundo pfirrafo de este documento sesefial6 quelaconstrucci6n social
delas regionesde Chile posibilitari en el futuro prdximo un ejercicio tempo-
ralmentegradualy geogrificatnenteselectivode una descentraIizaci6n politica
territorial con un fuerte contenido dedemocracia nos6lo representativa sino
tambi6n participativa. Esto equivale a sostener que elproceso de descentra-
lizaci6n y de desarrollo regional integral comenzara en algunas regiones pri-
mero que en otras, es decir, serii necesario atenerse a un estricto cuadro de
prioridades en el desarrollo regional.
Laexperiencia en materia depolitica econ6mica representada porlosal-
tibajosen el desempefio econ6mico tanto de Chile como de otros paises lati-
noamericanos durante las Oiltimas dos d6cadas, ha dejado una ensefianza
particularmente clara: la necesidad de garantiza. los equilibrios macro-
econ6micos tanto entre el piano real y elplan, monetario como entre diver-
sasvariables y parimetros rr.acroecon6micos (precios, salarios, masa mone-
taria, tipo de cambio, tasa de interOs, etc.). Esto no debiera constituir una
122
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE
propuesta demasiado novedosa para loseconomistas
si no fuese porel hecho
que1o querealmente seha aprendido es elvalorpoliticodeestosequilibrios,es
decir,la importancia de ellos para garantizar niveles aceptables de goberna-
bilidad democrfitica y de absorci6n de demandas sociales dentro de los limi-
tes de la eficiencia econ6mica. De hecho en el caso de Chile, los pronuncia-
mientosenmateria depolfticaecondmica formuladosporprfcticameate
todas
lascorrientes polfticas enfatizan precisamente
la necesidad de resguardar ta-
lesequilibrios, pero claro, sin liegar a transformar
ello en un fin en sf miswo.
Desde el punto de vista del desarrollo regional tambi6n es preciso res-
guardar un ciertoequilibrio macroecon6mico
entre elcrecimiento global del
pais yel crecimiento
de las regiones. Por lo menos acorto y mediano plazo
generalmente
se presenta una suerte de intercambio negativo entreel creci-
miento acelerado de una o varias regionesyel crecimiento
del pais como un
todoydeello resulta,!anecesidadde establecerclaramente lasprioridades re-
gionales. Esta es una cuesti6n central en el pensamiento
econ6mico y ha es-
tadopresente en losdocumentos
oficiales sobre eldesarrollo regional deChi-
le desde la Administraci6n
de Frei hasta el mormento.
Porejemplo, en 1968 yen 1978 la ODEPLAN escribia:
"ElPlanNacional de Desarrolloplantea porprimeravezenforma explfci-
ta la necesidad de provocar, paralelamente
con el crecimiento
general
delpais,unprocesodedesconcentraci6n
dela actividadecon6mica ydes-
centralizaci6n
en la toma de decisiones tanto para el sector p6blico co-
mopara el privado. Dentro de este esquema, la Regi6n del Bio-Bfo tie-
ne una primera prioridad en la asignaci6n de recursos dado que,
concentrando
unesfuerzo importante en estaregi6n, seminimiza elcos-
to social implicito en una polftica de desconcentraci6n
econ6mica."
(ODEPLAN:
1968.)
"Esmuy probable queen el corto plazoto, objetivos regionales resulten
claramente conflictivos
con los nacionales, si estos 6ltimos implican un
6nfasismarcado en cuestiones decrecimientoyeficiencia. iDebeseguir-
se el sendero de la mayor eficiencia econ6mica de corto plazo, aunque
elloagrave la concentraci6n
ec'nn6mica en lospolosya existentes? 0, por
elcontrario ideben desplazarse los recursoshacia las regiones posterga-
das, aunqueello difiera o reduzca, o ambascosas,el retornode estas in-
versiones?
LACONSTRUCCION DE LAS REIOVNES ENCHILE
123
"Anteestas interrogantes se postula una orientaci6n selectiva deldesa-
rrollo, dadoquelaescasezde recursos financierospara formaci6n deca-
pital impedirfa implementar una estrategia que se propusiera lograr el
desarrollo integral del espacio geogrdifico, sin sacrificar en forma sensi-
bleelritmo decrecimiento delaeconomia ensuconjunto. Este desarro-
loregional selectivo se basa enuna concentraci6n deesfuerzo y canali-
zaci6n de recursos hacia determinados lugares del espacio geogrifico,
que posibiliten el surgimientode nuevospolosdecrecimiento ..."(ODE-
PLAN: 1978.)
Posteriormente a 1978 deja deexistirunaestrategia explfcita dedesarro-
loregional. Se asistem~is bien a un escenario en elcual el crecimiento de las
regiones es algo desordenado, importante sin duda en ciertos casos, produc-
toderivado oelosefectosregionalesdeunaestrategiaglobaldecrecimiento,que
no deja de anotar procesos puntuales positivos,pero que en unaperspectiva
de mayorplazo yracionalidad, no ofrece un marcoclaro ysostenido paraor-
denar el desarrollo regional del pais.
Cuandose introduceen esteterreno laidea delas prioridades del desa-
rrollo regional surgen amenudo confusiones importantes.
Todaslas regionestienen -dentro deuna estrategia nacional dede. arr,-
Ho regional- un papel definido que jugar en t6rminos de su contribuci6, al
crecimiento econ6mico nacional. Por ejemplo, laRegi6n de Antofagasta es
unaregi6n dealtaprioridad desde el puntodevista de sucontribuci6n alage-
neraci6n de divisas del pais; la Regi6n de laAraucan~a es similarmente una
regi6nde alta prioridad desde elpunto devista de laproducci6n detrigoo de
laseguridad alimentaria deChi;1L: Regi6n de Valparafso esuna regi6n tam-
bi~n de alta prioridad desde el prontode vista del comercio internacional o
mis precisamente, desde elpunto devistade lainfraestructura para elcomer-
cio internacional yasisucesivamente.
Pero estasprioridades son s6loprioridadessectoriales;en otraspalabras
son prioridades parciales, que deben ser tenidas encuenta por lapolitica re-
gional,pero no liegan aconstituirel elemento central de ella.
Esuna cuesti6n obvia que no todas lasregiones pueden desarrollarse si-
mult~ineamente al inismo,itmo o generando simult~ineamente id~nticos pro-
cesos de desarroilo integraly,por tanto, lapolitica regional debe identificar
las regiones en lascuales es posible lograr a mediano plazo procesos integra-
124
DFSCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
les de desarrollo
regional que permitan
alcanzar simultineamente
losobjeti-
vos econ6micos,
sociales, polfticos y espaciales
que caracterizan
la idea mis-
ma del desarrollo
regional.
Como las regiones prioritarias
desdeun puntodevistaagregadooglobal
necesariamente
deben ser reg,,ones ya complejas,
con sistemas econ6micos
amplios y diversificados,
conciudades
suficientemente
grandes ycon una es-
tructura social relativamente
avanzada,
elloconduce aaceptar necesariamen-
teun numeromuy reducido de regionesglobahenteprioritaris
en elcaso de
Chile. Porlo demAis, cabeobservar que el establecimiento
de "muchas"
prio-
ridades equivale en 16gica estricta al establecimiento
de ninguna.
En Chile,en un primer examen, s61ola Ri'gi6n del Bfo-Bfo cumple con
el conjunto de condiciones
que aparecen
como prerrequisitos
para desatar
procesos integrales
de desarrollo
regional.
La Regi6n de Valparaiso
tambi6n
deberia en principio
ser incluida en esta categorfa,
pero aquf el problema
es
untanto mais complejo.
En efecto, esta regi6n debe definir -con laparticipa-
c:5n activa de su poblaci6n-
su particular
relaci6n estrat6gica
con la Regi6n
Metropolitana.
Las fuerzasciegas del mercado ylapropia acci6n del Gobier-
no(instalaci6n
del Congreso
en Valparaiso,
nuevos tfineles proyectados
en 1a
Ruta 68, etc.) tienden a integrar la regi6n ala RM, definiendo
asi una gran
Macrorregi6n,
para lacual no deberia, obviamente,
establecerse
una primera
prioridad
desde el punto de vista de la acci6n del sector ptiblico en favor del
desarrollo
regional;
sin embargo,
si seoptase por una estrategia
opuesta -de
diferenciaci6n
con respectoala RM- lasituaci6n seria porcompleto
diferen-
te.
A estasdos regiones, que han sido consideradas
tradicionalmente
como
regiones prioritarias
deben agregarse
sin embargo,
por razones hist6ricas
y
geopoliticas,
lasdos regiones extremas
del territorio nacional, ladeTarapaci
ylade Magallanes.
Enambas, lasituaci6n adquiere matices significativamen-
te distintos.
La Regi6n de Tarapacii
esprobablemente
ia(nica verdadera
re-
gi6nfronteriza
de Chile, si hien todas :;as region.s constituyen
zonas de fron-
tera,s6lo enlaPrimera Regi6n semanifiesta
lasingularidad
deuna verdadera
regi6n fronteriza:
lielevada interacci6n
de la poblaci6n
y el efecto nitido de
mdis deun modelo depolitica econ6mica.
Probablemente
entonces, laRegi6n
de Tarapaci mereceria
beneficiarse
de un IlstatutodeRegi6nFronteriza,
que
implica algo m~is que beneficios
particulares.
Estascuatro regionesque deberian ser consideradas
como lastinicas re-
125 LA CONSTRUCCION DE LAS REGIONES EN CHILE
gione!; prioritarias,hay que repetirlo,desdeelpuntode vistadeun procesoin-
tegraldedesarrolloregional,representan un 32.3% del territorio, un 27.5% de
la poblaci6n y un 20.0% de lafuerza de trabajo ocupada en el sector indus-
rial.
Poderydominaci6n regional
Elproyecto politicode laregi6n, queservirA debandera al movimiento social
regionalo aun partido politico regional y regionalista, cuestiona, como se di-
jo, la inserci6n de laregi6n dentro de la estructura nacional-regional de do-
minaci6n ydepenidencia. Esta es una cuesti6n compleja que requiere de un
cierto nivel de detalle en elanilisis.Como quiera que se defina el Estado, la
dominaci6nparece ser un atributo importante de61. Sedebe entender lado-
minaci6n como lacapacidad de imponer lavoluntad sobre otros, incluso, pe-
rono necesariamente, contra su resistencia. La dominaci6n espor definici6n
asim6trica ya queCs una relaci6n de desigualdad.Estaasimetria surgedelcon-
troldiferencial deciertosrecursos,graciasa loscuales esposible lograrel ajus-
tede loscomportamientos deldominado alavoluntad -expresa otaicita- del
dominante. Algunos de estos recursos son: el control de los medios de coer-
ci6n fisica, el controlde losrecursos econ6micos, el controlde losrecursos de
informaci6n yconorimiento ypor tiltimo, el control ideol6gico, mediante el
cual eldominado asume comojusta ynatural larelaci6n asimttrica de laque
esparteypor tanto no laentiende ni lacuestiona como dominaci6n.
Por otrolado, deberecordarse que el Estado se define polfticamente co-
mo unaasociaci6nde personascondeterminadascaracteristicas quelosindivi-
duoscrean para realizarciertas tareas sociales que los individuosysusasocia-
ciones primarias no pueden realizar (principio que darAi origen al Estado
subsidiario ysolidario) o noquieren realizar (principio que dariorigen al Es-
tado suplementario ycentralizado). Una de las tareas encomendadas aesta
asociaci6n de personas serti, encualquier caso, optimizarlaconluctadelsiste-
masocialentrMninosdealgunosresultadoscolectivamenteaceptados,como por
ejemplo, maximizar el ritmo de expansi6n de la producci6n, o alcanzar una
dada distribuci6n del ingreso opreservar lacalidad del medioambiente.Aho-
ra bien, un axioma bfisico del anilisis general de sistemas sostiene que para
optimizarla conductadeunsistemadebesuboptimizarseaalgunossubsistemas.
Cuando se combinan losconceptos de lateoria politicadel Estado con
losde lateorfa general desistemas,es flicilcomprender queuna de las tareas
asignadas alEstado esprecisamente, y al amparo de losestilos de desarrollo
vigentes, maximizar el ritmo de aumento del producto econ6mico desde el
punto devista delconjunto de regiones que definen unsistenaregional. Para
poder dar cumplimiento a un mandato de este tipo, el Estado dehe suhopti-
mizarel resultado de unoovariossubsistemas,es decir,regiones. En este mo-
mentoladominaci6n entra enjuego, porque s6lo por intermedio de tal capa-
cidad es que elEstado puedecumplir consu propia na uraleza y ohjedvos.
Porelloesque seha afirmadoque tanpronto como son establecidos me-
canismosdecoordinaci6n para planificar laasignaci6n derecursos ainivel re-
gionai. conmienzan a serevidentes los conflictosentre el logro de los objetivos
nacicnAes y los objetivos regionales. Un gobierno puede sostener que sus
politicas se han disehado para servir el "biencomtin" de todo. ._shabitantes
del territorio nacional, pero, sin importar c6mo ello se defina, el alcance del
"biencomIn"a escala nacional sericontradictorio consu logro a nivel regio-
nal y viceversa.
Es asicomo el Estado limita las posibilidades de expansi6n material en
algunasregiones (impone unadoininaci6tcuatitatiia)impidiendoque sema-
ximice su producci6n en tantoque en otros casosm~is sutilesel Estado impo-
neunadominaci6tncualitativa,puesto quesi bienseestimula al maiximo lapro-
ducci6n regional, ,stase orienta a servir las necesidades de otras regiones
dominantes.
Naturalmente que el Estado no necesita actuar por simismo para reali-
zar esta operaci6n. La dominaci6n es mediatizada porlas regiones m~is capi-
talizadas del pais, cuyos intereses coinciden casi completamente con los inte-
resesgeneralesde la seciedad, representados por el Estado. Por ejemplo, en
muchos aspectos puede resultar dificil distinguir entre los intereses de la Re-
gi6n Metropolitana y los intereses detodos loschilenos, te6ricamente repre-
sentados por el Estado. Este fen6meno de dominaci6n y dependencia regio-
nal que resulta de lanaturaleza sistdmica del conjunto regional se reproduce
escalonadamente
de arriba hacia ahajo (de aqui que sea frecuente la queja
por el centralismo al interior de ias regiones) y portanto para toda regi6n es
una cuesti6n fundamental "descubrir"qui n ladomina yel tipode dominaci6n
ejercida. Para muchas regiones, romper conla dominaci6n es liberar su po-
tencial de crecimiento econ6mico en tanto que para otras es abrir la puerta
127
paratransformar sucrecimiento econ6micoenunverdadero desarrollo regio-
nal. Poresta raz6n esto constituye el eje de todo proyecto politico regional.
Pero todoesto requiere deun lenguajeadecuado para sucomprensi6n colec-
tiva.
Amodo de advertenciaprecautoria
Enel desafio de la construcci6n social regional existe el peligropermanente
decedera tentaciones centralistas,dominantes yautoritarias queporsupues-
tomantendrian a la regi6n en calidad deobjeto. Tambi6n existeel peligro de
caerenun extremovoluntarismo holistico quetransformaria todala propues-
ta en un proyecto de ingenieriasocialut6pica,en la expresi6n de Popper. La
construcci6n social regional s6lo puedehacerse con ydesde la comunidad re-
gional, aunque 6sta sea al comienzo justamente incipiente y poco nitida. La
ayudaex6gena normalmente imprescindiblealcomienzo comomecanismo in-
ductor,debe cesar tan pronto sea posible. En esteproceso, un papel relevan-
te puedenjugar las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) quecontri-
buyen con su sola presencia a densificar el tejidosocialde base y que son
miradas porlas comunidades conmenos desconfianza quelasorganizaciones
del sector p6blico.Tejido social, por lo demfs,que debe ser rfipidamente re-
constituido, nos6lorecuperando suscomponentes misduramentedestruidos
durante esteperiodo, sinodandoespacio derepresentaci6n formal a unamul-
tiplicidaddeorganizaciones debase surgidas,pordistintasrazones,enlos61ti-
mosaftos.
Endefinitiva, el desarrollo regional es unasunto que interesa atodosen
lasociedad. Interesa desde luego al habitante deprovincia, quienobserva que
lasposibilidades deauto-realizaci6n en la provincia -sea comoindividuo, sea
como miembro de grupos- se distancian m~is ym~is de las que corresponden
al habitante metropolitano, independientemente
de algunos 6xitos de corto
plazo. Por lo tanto, para el provinciano se abren dos alternativas: o emigra o
se compromete activamente en la lucha por el desarrollo regional. Interesa
tambi6n al habitante metropolitano, quien observa que su habitat correel re-
alpeligrodeconvertirse amediano plazoenun lugarinhabitabledebido a una
multiplicidad deproblemas; para el habitantemetropolitanoseabren tambi~n
dosalternativas: o emigra (algo que masivamente no resulta ficil) o se corn-
128
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
promete
activamente
con el desarrollo
de las regiones
y con el control
de la
expansi6n
metropolitana.
Puedeapreciarse
que ambos intereses
resultan
ab-
solutamente
complementarios.
Ypuesto queen verdad
toda la poblaci6n
de-
bieraestarcomprometida
en esteesfuerzo,
iporqu no habrian
deestarlo los
politicos,
alo menos los mlisperspicaces
deellos, auncuando
ninguno
hapro-
puesto incluir entrelasreformas
constitucionales
alguna quepermita
dotarde
personalidad
jurfdica
dederecho
ptiblico a]as regiones?
i.SerAi queelloescon-
siderado
un atributo
del legislador
yno del constituyente?
Nadie puede autornarginarse
oser marginado
del esfuerzo
deconstruc-
ci6nsocial regional,
uatarea de todosypara todos e imprescindible
compo-
nentedeunproyecto
nacional
democritico
que procure
una distribuci6n
mAs
equilibrada
del poder politico
en la sociedad
chilena.
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2.El pensamiento
descentralista
de lospartidos
politicos:
uncaso deestudio
MarcoInicial
Soplanvientos descentralizadores
en Am6rica
Latina y en Chile, quetal vez
hagan brotarla semilladela utopiadeun nuevocontrato
socialentreel Esta-
doy la sociedad
civil, nuevocontrato
que puede ofrecer un marco m~is esta-
blepara un desarrollo
politico democrditico.
Estos vientos descentralizadores
parecen
soplar desde cuatro nuevos
puntoscardinales:
la actual revoluci6n
cientifica
y tecnol6gica,
lasdemandas
dela sociedad civil, la reestructuraci6n
del Estadoy,finalmente,
las tenden-
ciasa laprivatizaci6n
de actividades
productivas
y deservicio. Por supuesto,
se trata decuatro fen6menos
intimamente
relacionados
entre si,con fuertes
corrientes
deretroalimentaci6n.
Larevoluci6n
cientifica
y tecnol6gica
-la Tercera Ola- en cuanto signi-
fica trascendentales
modificaciones
enlos sistemas deproducci6n
(robotiza-
ci6n, miniaturizaci6n,
flexibilizaci6n,
traslado de economfas
de escala "hacia
atris",etc.), de comunicaci6n
(fax, fonovideo,
fibra 6ptica, computaci6n
en
linea,etc.) ydetransportes
(sustituci6n
demateriales
porinformaci6n,
trenes
dealta velocidad,
nuevos sistemas
intermodales,
etc.) estA produciendo
una
131
perceptible modificaci6n en elpaisajeindustrial:plantas industriales mispe-
quefias, dispersas en el territorio, con separaci6n geogrifica delas funciones
empresarialesycon una elevada interacci6n sectorproductivo-sector cientifi-
co y,ecnol6gico.
Ning6n pais puede darse el lujo depermanecer ajeno aestastendencias,
puesto quesimplemente ellasestAn incorporadas en lasnuevas formasdepro-
ducci6n. El pretender ignorar estos fen6menos o la incapacidad para enfren-
tarlos dinimica y positivamente hari que lospaises (ylas regiones dentro de
ellos)vean pasarel Siglo XXI muy lejosde sus fronteras.
Las demandas de la sociedad civil poruna mayor autonomfa de sus or-
ganizaciones intermedias (tanto funcionales como, especialmente, territoria-
les) apuntan en unit direcci6n coincidente. No esexagerado decir que en to-
dos los Ambitos territoriales (comuna, provincia, regi6n) la gente piensa que
ellosmismosson los maiscalificados para manejaruna partesubstancial delos
asuntos(y delosrecursos) quelescompeten, aunquenosiempre sesabec6mo
canalizar tal sentimiento.
Surge unanueva dialtcticadecaricterterritorial. La homogenizaci6n del
espacio internacional yde los espacios subnacionales resultado de la combi-
naci6n delas nuevas formas de organizaci6n delcapital ydelas nuevas tecno-
logfas produce, en los paises, pero quizis m~is notoriamente en las regiones,
una reacci6n que revitaliza la identidad, rescata lasparticularidades de la vi-
da cotidiana e induce respuestas sociol6gicas y tecnol6gicas imaginativas y
creativas. Hay una conciencia renovada de la alienaci6n, nos6lo de la socie-
dad de masas, sinode la sociedad hipertecnificada.
Una pequefia ypoco conocida novela de politica-ficci6n, magistralmen-
te escrita por Andrds Gallardo, La nueva provincia (Fondo de Cultura
Econ6mica, M6xico, 1987), revela mejor quemuchos sesudosestudios,el sen-
timiento latente entre loschilenos por mayoresespacios de realizaci6n colec-
tiva. El personaje central de esta novela, el sempiterno Alcalde de Coelemd,
siempreen busca deformas deelevarel estatusde sucomuna yporello,siem-
preoscilante en relaci6n alos sucesivoscandidatos presidenciales, declara en
1964 suadhesi6naEduardoFrei, porque: "sesabia queel candidato dabagran
importancia aestos movimientos localistas".
Por otro lado, el Estado esti en crisis alo largo yancho del mundo. En
particular, el liamado "Estadodel Bienestar", que en Chile comienza aperfi-
larseya en losanosveinte, estisumergido en una hondonada de iacualsaldrA
133
EL PENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIDOS POLITICOS
implantando nuevas formas d'e acumulacidn ybuscando nuevas formas de le-
gitimizaci6n, la descentraIizaci6n entre ellas. En el caso de Chile, li salida de
la doblecrisis del pais,li crisisde reinserci6n internacional yli crisispolitica
nacional, plantea demandas contradictorias al Estado: nuevas funciones para
liderarel escape de la crisis internacional ytransferencia defunciones ala so-
ciedadcivil, para sortear li crisis nacional. Talcontradicci6n -entre el mais y
el menos- s6lo puede resolverse en el marco de un proyecto politico descen-
tralista.
Privatizar es ciertamente una forma de descentralizar. Perode';centrali-
zaci6n noes sin6nimode privatizaci6n yhay quetener cuidado deno caeren
trampas conceptuales ysemrinticas.
Hay que distinguir entre diferentes "receptores"de la privatizaci6n, en
particular entre aqu(llos cuyo prop6sito es li obtenci6n de unaganancia o lu-
cro(completamente legitimo por lo deris)mediante la propiedad y gesti6n
de la actividad privatizada (situaci6n muy com6n entre nosotros) y aqu llos
cuyo prop6sito es li prestaci6n de un servicio colectivo sin fines delucro, me-
diante li propiedad ygesti6n de li actividad privatizada ytraspasada (una for-
ma muy deseable de descentralizaci6n).
Las dos formas de descentralizaci6n-privatizaci6n,
son formalmente si-
milares, perocon diferencias de fondo substanciales. En tanto li primera sig-
nifica unit reducci'n del Estado (cuesti6n que puede serperfectamente legiti-
ma), li segunda implica un fortalecimiento de li sociedad civil que puede
significarshnultnLeamenteunfortalechnientodelEstadonacional,en li medi-
da en quelos entes depositarios deesta forma de privatizaci6n sean colectivi-
dadespoliticasterritorialesque son parte de un concepto misamplio de Esta-
do, como seria el caso de los gobiernos regionales.
Asi que sumandoyrestando,parece que el pais enfrentar'i un futuro in-
mediato ymediato marcado por li presencia de tendencias descentralistas. El
queeliaspasen aformarpartedela priictica cotidiana dependera, parcialmen-
te,delcontenido descentralista del proyecto politico nacional. Sies asi, esper-
tinente preguntarse acerca de li manera en que estas cuestiones son recogi-
das en el discurso politico de ha Democracia Cristiana chilena, dada su
importancia relativa en li configuracifn de tal proyecto. Es por cierto igual-
mentelegitimoynecesario plantearidOntica pregunta en relaci6n aotrasfuer-
zas polfticas de importancia nacional.
Elcompromiso doctrinario
Ahora bien, puesto que se trata de una cuesti6n ideol6gica sobre un asunto
que envuelve parcial pero necesariamente al Estado, lavisi6n que se tenga
acerca de6steydesus relacionescon lasociedad, inevitablemente sereflejar,
sobre laconcepci6n deladescentralizaci6n.
La Democracia Cristiana tomapartidopor lanoci6n del Estadosubsidia-
rioysolitrio.Comotantos otrosconceptos,lanoci6n de"subsidiariedad",apli-
cada al Estado, ha sido manoseada yengafiosamente utilizada afavor de una
posici6n ultra liberal,cuya utopia no tiene nada que ver con lasolidaridad y
simucho con una competencia darwiniana entre los hombres. Desde lapers-
pectiva del Estado subsidiarioy solidario se aboga por una estructuraci6n pi-
ramidal de lasociedad, laque seorganiza en mtiltiples asociaciones de Ambi-
to y complejidad creciente, desde la familia hasta el Estado, la asociaci6n
polfticaporexcelencia. Cadanivel deestapir~imideasociativa secrea para sa-
tisfacer necesidades colectivas que lasde rango inferior no pueden (o no de-
ben) satisfacer, reservando al Estado nos6lo aquello queresulta deeste prin-
cipio general,sinotambi~n lasfuncionesque elinter6s social aconseja no dejar
entregadas aentidades menores, desde funciones vinculadasa ladefensa, pa-
sando por funcionesecon6micas, hastaaquOllas relacionadas con lacoordina-
ci6n,laadministraci6n, lajusticia yengeneral, laconsecuci6n delbien comtin.
Pero las asociaciones intermedias libremente establecidas no son todas
iguales incluso dentro de un mismo nivel piramidal (por ejemplo, coexisten
municipios ricos ymunicipios pobres). La iola aplicaci6n delanoci6n desub-
sidiariedad podrfa generarsituacionesdeintolerable injusticia, conun altopo-
tencial deviolencia politica, si no esacompafiada de 1a aplicaci6n sistemAtica
del principio de solidaridad,ejercido por el Estado,precisamerte paragaran-
tizarelbien com n.
Algunas de estas asociaciones intermedias son de naturaleza territorial,
esdecir,surgen como agrupaciones cuya articulaci6n fundamental deriva del
hecho de compartir un territorio que tiene caracterfsticas que son internali-
zadas por los individuos al punto de constituir el elemento clavede diferen-
ciaci6n con otros individuos o grupos. Asociaciones de vecinos, municipios,
provincias yregionesson,porsupuesto, ejemplos obvios deestaforma deaso-
ciaci6n. En una sociedad organizada de forma que el Estado cumple, con in-
tensidad variable, un papel subsidiario, cada una de estas asociacionesposee
135
EL PENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIDOS POLITICOS
unespaciode realizaci6naut6nono.Aquf se encuentra el fundamento de la
descentralizaci6n territorial, como potenciaci6n de este espacio de realiza-
ci6n.
Alposeer cada colectividad territorial un espacio de realizaci6n aut6no-
mo, esd, cir, propio ydiferenciado, se deduce entonces que el desarrollo re-
gional,considerado como unproceso nacional osea, incluyendo a todoelcon-
junto de las colectividades territoriales, tiene por prop6sito fundamental
garantizarla diversidad dentro dela unidad nacional, es decir,eldesarrollore-
gionalanivelnacionalpresuponenecesariamenteunadosisdedescentralizaci6n
quepermita a cadacolectividad, dentrodelmarcojuridicounificador dela na-
ci6n y tambi6n dentrodel marco ordenador deuna estrategia nacional dede-
sarrolloregional, optarporsuspropios estilosde desarrollo yponer en prActi-
ca las medidas de orden econ6mico o administrativo congruentes con tales
opciones.
Porello es que hoy dfa losconceptos dedescentralizaci6n(polftica y te-
rritorial)y dedesarrolloregionalson considerados como las dos caras de una
t6nica moneda.
Asi quepara la Democracia Cristiana, la descentralizaci6n debe seren-
tendida como unacuesti6ndoctrinaria.Es parte inseparable desu concepci6n
acerca del Estado y, sobre todo, es parte inseparable de su concepci6n del
hombre yde la manera deorganizar la sociedad civil, o sea, el entorno social
y territorial del individuo. Pero tambi6n la descentralizaci6n (yen consecuen-
cia el desarrollo regional) es para la Democracip Cristiana, un compromiso
hist6rico.
El compromisohist6rico
Treinta afios hacen algode historia. En 1958, unodelos mlis destacados eco-
nomistas que seha dadoen Chile,Jorge Ahumada, escribia un libromagistral
que todavia mantiene una buena dosis de vigencia, Envezdelamiseria(Edi-
torialdel Pacifico,Santiago, 1958), queservirfa comofundamentoprogramAiti-
code la primera postulaci6n de Eduardo Freia la Presidencia y, cuando 6ste
efectivamente la alcanz6 en 1964, el libro se transform6 en el virtual progra-
ma degobierno. En elcertero diagn6stico queAhumada present6en su libro,
anotaba al centralismocomoelcuarto enemigodelmejoramientodelpatr6nde
136
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE
vidadeloschilenos.Textualmente
sefialaba Ahumada:
"Esevidente que la actividad econ6mica y la poblaci6n no pueden con-
centrarseadinfinitumen una sola regi6n del paissin que ilegue tin mo-
mento en que no s6lo la zona deconcentraci6n
yea disminuir su ritmo
decrecimiento,
sino quetodo elrestode la naci6nlohaga. Porotrapar-
te,tambi6n esevidentequecadakil6metro delterritorionacional nopue-
de desarrollarse
econ6micamente
al mismo ritmo que cualquier otro
kil6metro. Siempretendrdi que haberzonas quesedesarrollan
masrapi-
damente queotras,zonasquevean perdersu posici6n relativa dentrodel
pafs yzonas que experimenten
la expansi6n econ6mica s6Io como con-
secuencia delefectodearrastrequeejercun otraszonas."
En elmismo libro, enla partedesugerencias
estrat6gicas,
Ahumada sos-
tenfa que: "Elaumentodelas facilidades deproducci6n hay quedistribuirlo
a
lolargo delterritoria ydeun modo econ6mico".Es interesante
-por suvigen-
cia- reproducir parte del argumento deAhumada a este respecto:
"Seinsinu6 antes queel pais debehacer unesfuerzo para crear doscen-
trosindustriales importantes,
ademisdeSantiago y Concepci6n;
unoen
el Nortey otroen el SenodeReloncavi, ydebe, adem~s, acelerar lomis
posible el desarrollo de Concepci6n.
"ElEstado tienemuchos instrumentos
paraacelerar la descentralizaci6n.
Unodeellos esla disminuci6n
dela intervenci6n
estatal almfnimo com-
patible con el desarrollo y la estabilidad
y la m~ixima descentralizaci6n
dela maquinaria estatalque sea compatible conla eficiencia administra-
tiva. Asf se evita que aquellas industrias que preferirfan localizarse allf
donde hay mano deobra barata,prefieran hacerlo enSantiago s6lopor-
que ]a tramitaci6n
burocritica,
incluso la bancaria, hay que hacerla en
esa ciudad.
"La modernizaci6n
delsistema detransporte yla revisi6n delsistema de
tarifaspara evitar la discrimina,-i6n
contra losproductores
deprovincia
puedeserotrodelosinstrumentos
importantesen la lucha contrael cen-
tralisrno. Pero el Gobierno tambi6n puede utilizar loscr6ditos de modo
de favorecer alas industrias que se establezcan en los centros que mis
convengan al inter6s nacional. De igual modo sepodrd utilizar el meca-
ELPENSAMIENTO DESCENTRALISTA DELOS PARTIDOS POLITICOS
137
nismo tributarioydesubsidios.Ala larga,el Fiscoyelpais enterosaldrAn
ganando si se le rebajan los impuestos a una industria acondici6n que
no seinstaleen Santiago.Por61timo, tambi6nparece recomendable pro-
cederazonificar loscentros industriales que se escojan yacrear las fa-
cilidadesproductivas indispensables, como aguay energfa, habitaciones
para los obreros, escuelas yhospitales."
Desde el punto devista dela acci6n p6blica propiamente tal, sibien con
anterioridad a1964 el Gobierno (la Administraci6n Alessandri en estecaso)
habia iniciado timidamente acciones de desarrollo regional como parte de la
respuestaaiasituaci6n decatistrofecreada en 1960, esla Administraci6n del
Presidente Frei la que instaura, a trav6s de la nueva Oficina de Planificaci6n
Nacional (ODEPLAN) una amplia ysistemitica obra naciornal afavor del de-
sarrollo regional, que comienza por el establecimiento de la regionalizaci6n
(en conformidad ato dispuesto en la Ley 16.635 de 1967) ycontinua con una
seriede acciones entre lasquecabe destacar losdiversos estudios decaricter
t6cnico, la formulaci6n de las estrategias de desarrollo para has regiones de
Bio-Bio, Maule yMagallanes, la aplicaci6n deunaexitosa polftica de localiza-
ci6n industrial,la modificaci6n dela Junta deAdelanto deArica yla creaci6n
de la Corporaci6n de Magallanes,delComit6 Programador deInversiones de
Iquique yPisagua yde la Corporaci6n Industrial de Cautin,el establecimien-
to del Consejo Regional de Intendentes enla Regi6n del Bio-Bioy en la Re-
gi6ndel Maule ytantasotras iniciativas que seria largo enumerar. Hay estu-
diosque analizan con detalle loslogros yfrustraciones de este periodo.
En el primer documento oficial emanado de la ODEPLAN en 1968
(Politicade desarrollonacional. Directi'asnacionalesy regionales,p. 110) se
decfa:
"ElPlan NacionaldeDesarroloplantea porprimeravezenforma explici-
ta ]a necesidad de pro, -car, paralelamente con el crecimiento general
delpais,unproceso dedesconcentraci6n de laactividadecon6mica ydes-
centralizaci6n de la toma de decisiones tanto para el sector publico co-
mo para el privado."
La importancia dela descentralizaci6n (y del desarrollo regional) no es-
cap6 a la atenci6n del Presidente Frei, quien no s6lo estimul6 perr.:anente-
138
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
mente las tareas en este campo de la Oficina de Planificaci6n
Nacional
sino
que escribi6 en su libroAimfricaLatina:opci6nyesperanza:
"Ladescentralizaci6n
del poder no tiene sentido si no hay una organiza-
ci6n aut6ntica de las basessocialescapaces de asumirlas tareas y]a par-
te deresponsabilidad
que hacen posible su participaci6n
e integracion".
Asi que en esta perspectiva
es perfectamente
claro que tanto la Admi-
nistraci6n
de Allende como la de Pinochet, heredan,modifican
y ponen en
pr6cticamuchasideasypropuestas
delGobierno
deFrei.El Fondo Nacional
de
Df-arrollo
Regional es el mejor bot6n demuestra de la afirmaci6n
anterior,
ya que fue planteado
formalmente
en el documento
Eldesarrolloregionalde
Chileen ladecadade lossetenta, una de las tlltimaspublicaciones
de la ODE-
PLANdurante la Administraci6n
de Frei.
La permanente
preocupaci6n
de la DCpor la descentralizaci6n
y el de-
sarrollo regional, que se habia manifestado
antes deasumir el gobierno en el
ya comentado
libro de J. Ahumada,
En vez de lamiseriayen el Libroazulde
losprofesionales
y t6cnicos adherentes
ala candidatura
deE. Frei en 1963, es
nuevamente
recogida en el trabajocolectivo liamadoProyectoalternativo,
eje-
cutado porun vasto conjunto deprofesionales
ytecnicos dirigidos porS.Mo-
lina en 1984.
De la doctrinaa iaacci6n: unaagenda de gobierno
El citado Proyectoalternativo
de la Democracia
Cristiana
tuvocomo objetivo
fundamental
servirdepuntodeencuentro
oquiz~ismisprecisamente,
dereen-
cuentro,para unnumeroso
contingente
de profesionalesy
t6cnicos quehabian
sido dispersados
de sus lugares y de sus pr~icticas
de interacci6n
por el Go-
bierno Militar. Paralelamente,
se trataba tambien de mantener
vigente una
opci6n de gobierno
actualizada
alas nuevas condiciones
creadas en el pais.
El capitulo titulado "Eases de discusi6n
para una polftica regional alter-
nativa"haconstituido
enlostOltimosafioslamatrizdela cualhan surgidoenun-
ciados concretos
en esta materia, comoporejemplo, loscontenidos
en la "De-
clarac;6n de los Seis PartidosConcertados
porel No", emitida en febrero de
1988 y que tiene ]a forma de una declaraci6n
programAtica
de gobierno.
Es
139
ELPENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIDOS POLITICOS
imprescindible en consecuencia reproducir acA dicho capitulo inextenso.
Marcopoliticoeinstitucionaldeldesarrolloregional
"Lanecesidad deunmarco institucionalparaelprocesodedesarrolo re-
gional surge deuna opci6npolftica ysocialtrascendente hecha porla so-
ciedad chilena.
Dentrodela estructurajuridico-politica
delassociedades humanas, exis-
ten diversas formas deorganizaci6n para su direcci6n yadministraci6n.
Aqufnos movemos dentro del sistema delas Naciones Estados: 6stasse
configuran porun sentimiento de pertenencia de ungrupo de personas
que habitan un territoriojuridicamente limitado, con formas culturales
especfficas a las que sienten adscribirse y con un cierto ordenamiento
jurfdico. Los paises, pordiversas razones, organizan atravsdie normas
elasentamientodesushabitantes dentrodelterritorio nacional yloslimi-
tes de 6ste. Asimismo organiz-n sus limites territoriales internos, fijan
susautoridades yorganismos administrativos yles fijan sus facultad..,y
atribuciones.
Dentro de este sistema, la sociedad chilena ha madurado su conciencia
sobre estederecho politico de lasasociaciones territoriales depersonas,
sabeque 6stas tienen la posibilidadycapacidad -porque su concierto de
voluntades personales escapaz de generarla ytomarconciencia de ella-
paraexigirselereconozca, al misaltoniveljerirquicodela normajuridi-
ca (el constitucional ylegal), el derecho aasumir, como tales asociacio-
a
nes, responsabiliJades
y ejercer ciertos derechos politicos colectivos,
ejercer su propio gobiernoyadministraci6n en determinados niveles te-
rritoriales, a generar sus propios organismos colegiados tie decision
politica (aqu61la quemira alos negocios piblicosen general) yaconsti-
tuirsus organismos de participaci6n econ6mica.
Lavoluntad general opopular, segcin el caso, que escapaz de generar el
sistema nacional de potestades pitblicas, de modalidades de gobierno y
administraci6n politica, deautoridadesyserviciospitblicos,lo es,asimis-
mo, para determinar aestesistema respecto de las asociaciones territo-
riales de personas, d~indole el rango constitucional necesario.
Esesta base politico-institucional
en que descansa el derecho de las re-
140
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
gionesy de lascomunas
a susformas
potenciales
de autogobierno,
den-
tro deun futuro
esquema
de organizaci6n
constitucional
del regimen
de
gobierno
y administraci6n
de la Reptiblica.
Lasconsideraciones
sobre las diversidades
culturales
o 6tnicas
de estas
asociaciones,
como asimismo
las relativas
a conceptos
dejusticia
redis-
tributiva,
de eficiencia
en lagesti6n
delosasuntos
sociales,
de necesidad
defrenar
la concentraci6n
metropolitana
deSantiago
oaqu6llas
quemi-
ran ala conveniencia
dela descentralizaci6n
y/odeladesconcentraci6n,
son, meramente
complementarias
de estederecho
politico
colectivo
b6si-
CO.
Problema
distinto
ymeramente
funcional
esel dedeterminar
atrav6sde
qu6 instrumento
se hace vaier este derecho
frente
al Estado.
El miis
id6neo
es el del plan nacional
y sus derivaciones.
Su elaboraci6n
de-
mocrditica
asegurari
la cohesi6n
delas acciones
queseileven
aefecto en
los diferentes
niveles
territoriales
y funcionales,
y, la necesaria
solidari-
dadecon6mica
entre regiones
ycomunas
ricasy regiones
ycomunas
po-
bres.En este marco institucional
'la descentralizaci6n
yla desconcentra-
ci6n,al crearunequilibrio
armonioso
entreelpodercentral
ylospoderes
de lasasociaciones
territoriales
de personas,
permiten
reforzar
el prin-
cipiopolitico
deunidad
nacional'.
Ladescentralizaci6n
(instrumento
mediante
elcual operadichoderecho
politico
bisico)
en elcuadro
antesesbozado
se caracterizarfa
por:
a) Una politizaci6n
creciente
de los mecanismos
mediante
los cuales
la
sociedad
realiza
suspreferencias,
estableciendo
a nivel nacional
los me-
canismos
deplanificaci6n.
Mediante
el plany demanera
permanente
se
entrelazardn,
ensu interior,
losmecanismos
de la negociaci6n,
del arbi-
traje deintereses,
de lasrelaciones
contractuales
y el debate
politico;
b) La descentralizaci6n
delos instrumentos
del desarrollo
econ6mico
y
social;
ello permitirAi
utilizar
yactivar,
en mejor forma,
hiscapacidades
deproducci6n
y de inventiva
ligadas
a una riqueza
local inexplotada.
En este contexto,
en nuestra
opini6n,
se materializardi
el marco
org~ini-
coy funcional
para el ejercicio
del derecho
que hemos
mencionado.
En
una primera
etapa, los niveles
territoriales
regi6n
y comuna
son expo-
nentes
adecuados
deasociaciones
territoriales.
La constituci6n
politica
debiera
consagrar
en su texto la base de sus es-
tatutos
jurfdicos:
organizaci6n
ypotestades.
141
LOS PARTIDOS POLITICOS
EL PENSAMIENTO
DESCENTRALISTA
DE
Elreconocimiento
constitucional
delderecho de lasregiones y comunas
a dirigir sus asuntos y negocios piiblicos,dentro deciertos rangos, hace
necesario
definir una estructura depotestades
normativas;
de gobierno
y administraci6n;
de control; y econ6micas
y financieras,
como asimis-
mo, definir una estructura
de 6rganos y autoridades
representativas
de
estas potestades.
La diferencia
de potestades,
de 6rganos y deautoridades
entre regiones
ycomunas debiera ser de magnitud (cuantitativa)
y node esencia (cua-
litativa).Hasta undeterminado
niveldeasuntosydesde ahi hacia uncier-
to limite, estaria la linea divisoria entre ellas (ciertos criterios t cnicos
para intentar esta diferenciaci6n
son posibles).
Debiera establecerse
elprincipio general de laposibilidad
deacceder al
estatutojuridico
constitucional
deregi6n a aquellasactuales regionescu-
ya poblaci6n
asihubieren manifestado
su voluntad politica mediante
re-
fer6ndum interno,a lo menos por losdos tercios de susciudadanos.
Los contenidos
bisicos de estos estatutos de rango constitucional
de-
berian contemplar:
a) Un6rganononnativo
facultado para dictar leyes regionalesy/o muni-
cipales, sobre materias a ser determinadas
dentro de los limites que se
definan. Enprincipio ellas abarcarian
latotalidad delos negocios p6bli-
cosen dichos niveles,con excepci6n
de aquellas materias expresamente
reservadas a laspolitica de ordenyseguridad,
tributosde car~icter nactio-
nal, partidasde importancia
nacional del presupuesto
y otras que sees-
timenserdecompetencia
similar. Estariaformadoporlosrepresentantes
territoriales
elegidos porsufragio universal,
democriticamente.
b)Un 6rganoejecutivo(gobierno
yadministraci6n)
concompetencia
y fa-
cultades econ6micas,
financieras,
sociales yculturales
a ser definidas en
cuanto a su rango y magnitud,
e integrado
por representantes
del 6rga-
no normativo
elegido y presidido por el presidente
deeste Lltimo.
c) En materia judicial,laregla general seria ladequela competencia
de
laAdministraci6n
de Justicia estarfa reservada
al 6rgano nacional.
d) Un representante
del Gobierno
Central ante la Regidn, agente del
Presidente
de la Repiblica
y decada uno de losministros del Gabinete,
queasegura ladirecci6nycoordinaci6n
de losservicios nacionales
en es-
tosniveles territoriales
y latoma de decisiones
en armonia con los inte-
reses regionales.
142
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
EN CHILE
e) Especial
menci6n
merece
el sistema
de planificaci6n
dentro
de este
cuadro
politico-institucional.
La planificaci6n
no podrfa
limitarse
a un
mero
mecanismo
de regulaci6n
macroecon6mica,
sino quedebiera
con-
vertirse
en una nueva
forma
de encarar
el problema
de desarrollo:
debe
tener
una visi6n
social
yglobal
de 6ste, debe
seruna opci6n
polftica
que
apunte
a hacer
participar
a]a mayor
cantidad
de personas
en la defini-
ci6n y construcci6n
de su futuro.
Edificando
el plan
nacional
sobre
los
protagonistas
reales
del desarrollo,
la planificaci6n
descentralizada
se
transforma,
asi, en un proyecto
que armoniza
eficacia
econ6mica
y de-
mocracia
politica.
Prioridades
regionales
Un elemento
central
en la formulaci6n
de una polftica
regional
esla de-
finici6n
de las regiones
prioritarias.
Es importante
hacer
una aclaraci6n
con respecto
aeste punto.
Todas
las
regiones
tienen
-dentro
de una estrategia
nacional
de desarrollo
regio-
nalun papel
definido
quejugar
en t6rminos
de su contribuci6n
al cre-
cimiento
econ6mico
nacional.
Porejemplo,
]a Regi6n
IIesuna region
de
alta prioridad
desde
el punto
devista
de la generaci6n
dedivisas;
li Re-
gi6n IX essimilarmente
una regi6n
de alta prioridad
desde
el punto
de
vista de la producci6n
de trigo;
]a Regi6n
V es una regi6n
dealta priori-
dad desde
el punto
de vista del comercio
internacional
() mzis precisa-
mente,
desde
el punto
de vista
de la infraestructura
del comercio
inter-
nacional
yasi sucesivamente.
Peroestas
prioridades
sons6lo prioridades
sectoriales;
en otras
palabras
son prioridades
parciales
que deben
sertenidas
encuenta
por la politica
regional,
pero no llegan
aconstituir
el elemento
central
deella.
Es una cuesti6n
obvia
que no todas
las regiones
pueden
desarrollarse
si-
mult~ineamente
al mismo
ritmo
o generando
simult~ineamente
identicos
procesos
dedesarrollo
integral
ypor tanto
la politica
regional
debe
iden-
tificar
las regiones
en lascuales
es posible
lograr
amediano
plazo
proce-
sos integrales
de desarrollo
que permitan
alcanzar
simultineamente
los
objetivos
econ6micos,
polfticos,
sociales
y espaciales
generales
dldesa-
rrollo
regional.
143 EL PENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIDOS POLITICOS
Como las regiones prioritarias en una perspectiva global necesariamen-
te deben serregiones ya complejas, con sistemasecon6micos amplios y
diversificados, con ciudades suficientemente grandes ycon una estructu-
ra social relativamente avanzada, elloconduce a aceptar necesariamen-
te un nfimero muy reducido de regiones globalmente prioritarias, porIo
menos en el caso de Chile. Desde el punto devista complementario de
la racionalidad econ6mica estasituaci6n es tambiin ficilmentejustifica-
ble: muchas prioridades equivalen a no fijarprioridades en li realidad.
En Chile s6lo las Regiones V y VIII (Valparaiso y Concepci6n) tienen
condicionescomo para cumplir con los prop6sitosgenerales de li politi-
ca regional, insistiendo nuevamente, desde el punto de vista de li gene-
raci6n a mediano plazo de procesos integrales dedesarrollo.
A estas dos regiones deben agregarse sin embargo, por razones hist6ri-
casy geopolfticas, las dos regiones extremas del territorio, la Iy la XII.
Estas cuatro regiones prioritarias representan un 32.3% del territorio,
un 27.5% de la poblaci6n, un 20.0% de la fuerza de trabajo ocupada en
el sector industrias y en ellas se encuentra un 26.0% de li poblaci6n 'po-
bre' del pais.
Estas prioridades de la politica regional deberAn servir como criterios
bfisicos para la asignaci6n de recursos, para el uso de politicascompen-
satorias, para la implementacifn inicial del sistema institucional regio-
nal (para li descentralizaci6n efectiva) y para 1a G:lnamizaci6n social.
Politicasespecificas
La estrategia democrfitica de desarrolo regional se estructurarli en tor-
noa lassiguientes politicas bisicas, sin perjuicio deluso permanente de
laspoliticas sectoriales a fin de ponerlas, cuando sea el caso, al servicio
del desarrollo regional:
Politicade descentralizaci6ny admninistraci6nregional:En conformidad
con los objetivos anteriormente discutidos en este documento, li politi-
ca dedesarrollo regionalconsulta una reforma constitucional quepermi-
ta pasar de la descentralizacin administrativa actual a una verdadera
descentralizaci6n polftica, a ser ensayada inicialmente en las regiones
144
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE
prioritarias. Talreforma debe permitir crear en dichas regiones his es-
tructuras e instituciones correspondientes
a una situaci6n de descentra-
lizaci6n. En este mismo contexto se postula la creacidn de un Consejo
Nacional de Desarrollo Regional, presidido por el Presidente de [a
Reptblica yconformado porlos ministros del Gabinete que lia leydeter-
mineypor todos los intendentes regionales.
Politicade industrializaci6n
regional: En el marco de la politica nacional
dere-industrializaci6n
(basada en eldesarrollo delcicloproductivoytec-
nol6gico completo de los sectores conventajas comparativas
internacio-
nales) se establecerii un sistema de localizaci6n industrial regional con
particular nfasis en las regiones prioritarias y haciendo uso de toda la
gama de instrumentos
depolitica econ6mica en manos del Estado.
Politicadie financiainiento
regional.El actual Fondo Nacional ieDesa-
rrollo Regional deberii ser mantenido elev-indose sustancialmente
su
monto.El FNDRseri utilizadocomopolitica fiscalcompensatoria
en las
regionesprioritarias. Paralelamente
seestimulari laregionalizaci6n
ban-
caria ylacreaci6n de instituciones regionales de financiamiento.
Politica derelocalizaciOn
deinstitucionespiiblicas:El Estado dehericorn-
prometerse en una audazpolitica de relocalizaci6n
regional de partedel
aparato burocriitico del sectorpfiblico. Estopuedecomenzar porel tras-
lado de los institutos descentralizados
de investigaci6n
sectorial alas re-
giones en donde laexplotaci6n de los respectivos recursos naturales sea
intensa; por via del ejemplo, el traslado del Instituto de Fomento Pes-
quero aValparaiso, el Institutode Recursos Forestales aConcepci6n, el
InstitutodeInvestigaciones
Minero Metal6rgicos
a Antofagasta (oaVal-
paraiso), etc.
Politicade controldela Regi6n Metrovolitaua:
Como se ha sefialado, no
existe lamenor posibilidad de 6xito de una politica de desarrollo regio-
nal si 6sta no incluye en si misma los mecanismos necesarios para poner
freno a]a expansi6n de Santiago.
"La politica para la Regi6n Metropolitana
debe descansar en el uso de
instrumentos administrativos
(regulaci6n en el uso del suelo,prohiici6n
145
ELPENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIIDOS POLITICOS
drfsticapara la instalaci6n de nuevas industrias,control dela calidad dcl
medio ambiente, etc.) yen instrumentos econ6micos (tributaci6n dife-
renciada,tarifas realesdeserviciospfiblicos,etc.) queconijuntamente con
una decidida voluntad politica hagan posible revertir li tendencia con-
centradora en t capital.
Politicade]tJinquiciasregionalhs.Abandonianto el modelo irrcalmente
competitivo, el Estado usarfi un conjunto de instrumentos ie politic.i
econ6mica (fiscales, arancelarios, tributarios, monetarios, etc.) ie ina
manera regionalmente discriminada -no en todas las regiones- pero a
lo menos en las regiones prioritarii .
Politica.,ociaIregional.El logro ie los objetivos de desarrollo regional
presupone profundos cambios sociales a nivel tie las regiones, camnbios
quedebn estimularse Lie manera gradutalI. La politica regional en su di-
mensi6n social, estar;i asociadia a li orgaliiiZaci(n de li sociedad regional
buscando paulatinamente litgeneracion dfverdaderas comunidadies re-
gionales,autoidentificaidas, con capacidad tie movilizaci6n socialycapa-
ces de tornar en sus manos las responsabilidales tie utna descentraliza-
ci6n polftica efectiva".
Hasta aqu
5
I propuesta delProvectoalternativo.Sin embargo ytalvez tie
una manera parecida a lo clue sucede con los hijos despuS tie aLgunos afios,
los lazos de li paternidad parecen diluirse y en 1989 se afiora unt posicion
mas clara y decidida de la DCen torno al desarrollo regional y li descentrali-
zacion. Politicamente es bueno Clue el tema deje tie ser un monopolio, pero
politicamente es al mismo tiempo insensato aba ndonarlo. Peor todiviictliln-
do no faltan ni ideas ni personas y s6lo parece faltar una percepci(in noder-
na de li politica y unia voluntad real tie comprometerse con tin mejor tcestino
de li "periferia"del pais, t rode vive, mal tILIe mal, el sesenta porciento de la
poblacidn, tlue quisiera representarse politicamente asimisma, sin necesidad
de intermediarios capitalinos.
A mediaIos del afio 1989 y elegido ya el canditato presidencial por el
conjunto departidos integrantes tie li Concertaci6n, la Democracia ('ristiand
reactiva las Comisiones de Trahajo Clue originalmente habian formado parte
del Proyecto Alternativo y el tema tie li tlescentralizai6n regionales entrega-
146
DESCENTRALIZACION
doa la Comisi6n deDescentralizaci6n
yDesarrollo Regional, que elabora un
primer informe sobre la materia, actualizando el trabajo previo del Proyecto
Alternativo. Esimportante rescatar acA algunasdelas ide.spresentadas en 0
informe, agrup~indolas en dos grandes cuerpos: a) losprincipiosblisicosque
enmarcan ahora la propuesta; y,b) laspoliticasdurantelatransici6n.
a)Principiosbelsicosdelapoifticaregional
i)Equilibrios macroecon6micos
ycrecimiento regional. La experien-
cia en materia de politica econ6mica representada por los altibajosen el
desempefio econ6mico tantode Chilecomo deotrosparses latinoameri-
canosdurante lasdos iiltimas d6cadas ha dejado una ensefianza particu-
larmente clay a: lanecesidad degarantizarlosequilibrios macroecon6mi-
cos tanto entre el piano real y el piano monetario como entre diversas
variables ypariimetros macroecon6micos.
Estonodebiera constituiruna
propuesta demasiado novedosa si no fuese porel hecho que lo que real-
mente se ha aprendido es el valor politico de estosequilibrios, es decir,
la importancia de ellospara garantizar niveles aceptables tie gobernabi-
lidaddemocr~itica ydeabsorci6ndedemandas socialesdentrodelos limi-
tesde ]a eficiencia econ6mica.
Desde el punto de vista del desarrollo regional tambi6n espreciso res-
guardar un cierto equilibrio macroecon6mico
entre el crecimiento glo-
bal del pais y el crecimiento de las regiones. Por lo menos acorto y me-
diano plazo, generalmente
se presenta una suerte de intercambio
negativoentre el crecimiento acelerado de una ovarias regionesyel cre-
cimiento del pais comoun todo yde elloresulta la necesidad deestable-
cer claramente las prioridades,regionales.
ii)Gradualidady selectividad.Un desarrollo regionalcon un altocon-
tenido dedescentralizaci6n
es unproceso sumamente complejo, sea por
la dificultad de romper con un centralismo hist6rico que se ha conver-
tidoen un rasgo cultural, sea por la variedad decondiciones que deben
estarpresentes en una region para que ella pueda absorberpotestades y
recursos adicionales para su propio beneficio sostenido. Por esta raz6n,
es necesario plantear desde el inicio la naturaleza gradual y altamente
147
ELPENSAMIENTO DESCENTRALISTA DE LOS PARTIDOS POLITICOS
selectiva (dentrodel pals) que tendriunproceso dedesarrollo regional,
ya que es completamente imposible lograrlo simultineamente en todas
las regiones. Desde el punto devista de Iadescentralizaci6n esto signifi-
ca que si bien IaConstituci6n debe reconocer un derecho general ala
descentralizaci6n politica regional, Iaconcreci6n de tal derecho deberi
ejercitarsepaulatinamente, ensayando formasavanzadas dedescentrali-
zaci6n politica en algunas regiones inicialmente.
iii) Justicia ysolidatidad regional. El gobierno democrAitico otorgari
una claraydecidida prioridad alas politicas socialescon elfin decorre-
gir aceleradamente las carencias acumuladas, responder dentro de un
marco deeficiencia macroecon6mica alas demandas reprimidasyasen-
tarconsecuentemente sobre bases reales y estables Iarecuperaci6n de-
mocritica.
Por otro lado, el gobierno democritico tambi6n otorgari una alta valo-
raci6n al desarrollo regional, loquesignifica en Iaprictica atender prio-
ritariamente lasnecesidades dela poblaci6n delasregionesporsobre las
necesidades de Iapoblaci6n de Santiago.
Se dice que Iamayor cantidad de poblaci6n en situaci6n de pobreza se
encuentra en Santiago yque como ela esti mejor organizada presiona
con mayorfacilidad al Estado, oblig~indolo en Iarealidad aconcentrar el
gastosocial enla capital. Esta contradicci6n se ha resuelto hist6ricamen-
tea favor deIacapitalyen contra de los intereses de Iapoblaci6n regio-
nal.
iC6mo romper esta contradicci6n y viabilizar el desarrollo regional?
Enprimer lugar,escierto que IaRegi6n Metropolitana tienem;is pohla-
ci6n en situaci6n de extrema pobreza (494.493 personas) que cualquier
otraregi6n, peronoesmcnosciertoqueelconjunto delasRegiones VIII,
IXy X (Nuble aChilo6) tiene todavia una cantidad mayor Lie poblaci6n
encondicionesdeextrema pobreza,puestoquealliseregistraron en 1982
517.363 personas en es, categoria.
En segundo lugar, Iaproporci6n de familias bajo Ia"canasta minima"en
1983 es m~is del dobleen la Zona Sur (Regiones IX aXII) que en IaRe-
gi6n Metropolitana, 49.7% versus 22.8%. La proporci6n de familias ba-
joIa"canasta minima" es -a nivel nacionalde un 55% en el sector ru-
148
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO REGI(ONAI. EN CHII..
ral (que no registra este tipode situaci6n en liRegi6n Metropolitana)y
deun 27% en el sector urhano.
Estascifrasdebieran ser suficientes para respaldaren los hechos unit le-
vada prioridad ala atenci6n de lapohiaci6n que vive en elSurdCel pais.
Pero hay otros hechos. Segcin ODEPLAN la Regi6n Metropolitana re-
dujosu "peso"relativo en lieconomia nacional desde un 49.21r' en 1070
aun 43.7c%en 1983. Esto se explica porque se redujo en terminos abso-
lutos el Prodacto Geogrfitico Bruto per cipita de liRegi6n Metropoli-
tana en elmismo periodo (elproducto per ciipita en la Region Melropo-
litana se redujo en un 23%- en tanto que en el pais se redujo s6lo en un
3%l"). Sinmulinearmente
el total de pobres en elGran Santiago auiient,
de Lin 28.5% en 1969 aun 45.4% en 1985.
Por lo tanto lireducci6n en el producto per cipita se hizo con un em-
peorarniento en lidistribuci6n delingreso, esto es, acosta Lie los "po-
bres"Nfavoreciendo alos "ricos".
Aquf se introtLuce linoci6n de justiciaregional: los recursos para aten-
der alos"pobrcs" iela Regi6n Metropolitana dehen provenir tie los "ri-
misma Regi6nMetropolitanaynosedebe pedir all
cos"tie !ia
habitante
tie, por ejemplo, liRegion tie liAraucania que contribuva (Via uso de
los flodos fiscales generales) aresolver problemas que otros enjListicia
dehen asumir. La politica fiscal dehe usarse dentro cielhi Regi6nMetro-
politalna para talesprop6sitos.
Entonces lijusticia regional secomplernenta con lisoli(Iari(lalregional,
ejercida por el Estado a favor delipoblachin regional, puesto clue el
aporte tie los "ricos"del Sur por ejemplo, no serfa suficiente para mejo-
rar significativaniente
la situaci6n Lie los "pobres"del Sur (los "riCos" del
Sur son menos "ricos"y menos numerosos clue los "ricos" tie la Regi6n
Metropolitana.
Sloasi se pueden atender simultainearente
los objetivos sociales yre-
gionales.
h)Politicasdurante latanlsici6ii
i)En elcampo juridico einstituCional. Dado que la estructura iego-
hierno interior esproducto de una normativa vigente y en aplicacisn, la
149
ELPENSAMIENTO DESCENTRALISTA DELOSPARTIDO POLITICOS
Comisi6n estima que inicialmente corresponde asumiresta realidad, co-
nocerla y administrarla eficientemente.
Sinperjuicio deIoanterior, dehe procederse d- iii-nediato a articular las
alianzas politicas aobjeto deestudiar las medidas nflccsarias para modi-
ficar las I-eyes Orginicas Constitucionales en las siguiente materias:
- Los intendentes. Designaci6n, atrilucionesyduraci6n tie suscargo-.
- Organos politicos regionales ylos COREDES. Naturaleza yojeti-
vos,composici6n ydesignaci6n desusmiembros,atribuciones yduraci6n
de los cargos.
- Flexibilizacidn o mantenci6n detrabas legalesy administrativas pa-
ra vinculaciones econ6micas del sector estatal, el gobierno regional, el
gobierno comunal, el sector privado, las universidades regionales y los
inversionistas nacionales yextranjeros.
- Capacid:&d legal de los gohiernos regionales para crear y/o modifi-
car instrurnentos de financiamiento.
- Regulaci6n institucional, legal y administrativa de los instrurnentos
definanciamiento regional.
-Mecanismos de democracia directa a nivel regional.
ii)En el campo social.En unitconcepci6n democriticayparticipativa
'om(olit quesostenernos, seria un errorpensarqueelEstado, porsyall-
te si, fuese capaz tie generar procesos integrales dedesarrollo regional.
Aiosumo, el Estado puede ydebegenerar lascondiciones para elcreci-
miento econ6mico, peroelpaso de alli a situaciones dedesarrollo esunt
responsahilidad colectiva e irrenunciable delascomunidades regonales,
que debenorganizarse para ello. De esta manera el desarrollo regional
resulta en unit tarea compartida con clarasy definidas responsabilidades
entre el Estado y lIt propia regi6n.
Consecuentemente,
elgobierno democritico orientara acci6n social su
a nivel regional itreconstruir el tejido social. Esto se traducirii en meldi-
das tendientes afortalecer las organizaciones sociales existentesy apro-
mover lit creaci6n de cuerpos internedios que faciliten lit concertaci6n
social y politica Al interior de las regiones, Onicaforma para que estas
puedan asurnir su responsabilidad en el proceso dedesarrollo.
Esta tarea seri l]evada acabopor los intendentes regionales. Para estos
efectos se transformarH la actual Secretaria de los Gremios en una Se-
cretarfa Regional de Coordinaci6n Social, 6rgano ejecutivo responsable
depromover laorganizaci6n de lacomunidad regionaly servir dev.ncu-
lo entreelgobierno regionalylasm~ltiples formasasociativas quesege-
neren.
iii) En el campo econ6mico. El fortalecimiento ydinamizaci6n de las
economias regionales no es independiente delproceso dedesarrollo ge-
neraldel pais.Consecuentemente, las medidastendientes aestimular el
crecimiento econ6mico de las regiones se inscriben dentro dela polftica
econ6mica que implementari el gobierno democritico.
Esto significa que se privilegiari lageneraci6n de empleos productivos
respetando los equilibrios macroecon6micos, se estimulari la iniciativa
privada aasumir un rolprotag6nico en el aumento delaproduce "n yse
fomentar~in lasexportaciones. La consecuci6n deestosobjetivossupone
quelaseconomiasregionalesseancapacesdedesarrollarestructuraspro-
ductivas s6lidas, dinimicas y tecnol6gicamente avanzadas.
Enestecontexto, lapolftica decesarrollo regional se orientarAi a lacrea-
ci6n de "circuitostecnol6gicos regionales" (CTR)vinculados alossecto-
res con ventajas comparativas internacionales o asectores con alto po-
tencial de crecimiento en base al mercado interno. Los CTR son
agrupaciones deempresarios, universidades ycentros tecnol6gicos orga-
nizadas en tornoaprogramas de perfeccionamiento z6cnico yempresa-
rial tendientesamejorareldisefio ycalidad delosproductosyelevar los
niveles de producci6n yproductividad.
Estas agrupaciones operan porramas de actividad y sufinalidad consis-
te en lacreaci6n de complejos productivos dealta eficiencia ycon capa-
cidad para operar en mercados de elevada competitividad. La creaci6n
delosCTR supone laconcertaci6n deinteresesyvoluntades entrediver-
sos actores sociales y una activa participaci6n de las autoridades regio-
nales.
Elcomponente econ6mico deIapolitica dedesarrollo regional seimple-
mentari atrav6s dt,los siguienres instrumentos:
- FondoNacional de Desarrollo Regional. SefortalecerAi el FNDRin-
troduciendo una modalidad derepartoentreregionesconsisi.enteconlas
prioridades que establezca lapolftica de desarrollo regional. Los recur-
sosdel FNDRse destinar~in al financiamiento de: i)proyectos de inver-
151
ELPENSAMIENTO
DESCENTRALISTA
DE LOS PARTIDOS POLITICOS
si6ndelos gobiernosregionales noincluidos enlos presupuestos
secto-
riales regionalizados;
ii) estudios de factibilidad de proyectos de inver-
si6n directamente
productiva con 6nfasis en proyectos vinculados a los
CTRyque beneficien aempresas pequefias ymedianas; iii) subsidios a
tasasdeinter6s decr(ditosparalaimplementaci6n
deproyectosproduc-
tivos, especialmente aqu6llos incluidos enii.
- Banco deDesarrollo Regional.SecrearA unBanco deFomento des-
tinado a canalizar recursos de inversi6n a lasregiones. El capital inicial
del Banco provendrd
degrants ycr ditosexternos delargo plazo; poste-
riormente se incrementarA
mediante la emisi6n debonosy titulos tanto
enel paiscomo en el extranjero.
El Banco constituirA
elmecanismo
de
transferencia
deloscr6ditos queelgobiernocontratepara financiar pro-
yectos dedesarrollo regional ycomunal.
Lasoperaciones
del Banco serindecardcter comercial,
podri financiar
cualquiertipodeproyecto delasregionesquegaranticen
larecuperaci
6
n
delos recursos yfinanciari
en condiciones
especiales los proyectos que
cuenten consubsidio delFNDR (percibiendo
enesecaso elsubsidioco-
rrespondiente).
- Sociedades
mixtas de desarrollo
regional. Estassociedades
sf cons-
tituirincon participaci6n
de agentes ptiblicos y privados deuna regi6n.
Su objetivo esla promoci6n
de inversiones
productivas
en sectores yte-
rritorios especificos dela regi6n.
Estassociedades
participarin
enformaactiva enlacreaci6n desinergias
paraestimular el desarrollo
a trav6sde la creaci6n denexos decoopera-
ci6n entre losactores locales (autoridades
regionales
y locales, empre-
sas,universidades,
centros de formaci6n,
etc.). ApoyarAn la creaci6n de
medios para dotar a la regi6n de servicios adecuados
y promovernn
su
uso. Entre otros aspectosestimularin
la creaci6n decentros tecnol6gi-
cos regionales,
promovern
iniciativas
tendientes a fomentar el acerca-
miento de empresas, implementarin
acciones especificas
de apoyo a las
pequefias
y medianasempresas,
fortalecerln
lossistemaseinstituciones
de formaci6n
de recursos humanos,
fomentarin
las relaciones
entre in-
proyectos regionales
especificos.
dustrias y universidades
en torno a
Tambi6n tendrin capacidad parapromover yparticipar en mecanismos
deingenieria
financiera
(sociedades
concapitalde riesgo,factoring,
lea-
sing,etc.).
152
DFSCENTRALIZACION
Y DESARROI-1-0
REGIONAI
I-N CHILE
iv) Enelcampo del sector ptblico de apoyo y forniento
tecnologico.
Aca lIa Cornisi6n
reitera la propuesta
de trasladar
definitivamente
atre-
giones los orgaliaismos
estatales
y paraestatales
de apovoy Iom,.mto
cientilico
ytecnol6gico
y que actualmente
se encuentran
locilizados
en
Santiago. l-std anCedidah debe contribuir iforniar "masas criticas" ie in-
vestigaci6ncientilica
ytecnol6gica
en ciertas regiones.
Al Iomento
de redactar este docurnento
no seconocia todavia una re-
aCcionolic;,I atlas propuestas
anteriores.
No lha sido ficilen todo caso, pait
tste \,(, eros temas considerados
mis bien como "contesta
rios", atravesar
los
"filtros"
i1npuestos
por lacautelosa
posici6n
de los mnacroeconomistas
que a
veces,por pre.'tar deasiaIda
atenci6n al cuidado de lascuentas, olvidcanIi re-
aliddpolitiC LquCemerge de It gran mayoria
deli poblaci6n
... iqUe rive 0
Sobci[ve
en Ias regiones
N,noen Iacapital!
Lin todo ciso. es interesante
constatar
lia "modernidad"
delos plantea-
iilentos de It Democracia
Cristiana
sobre este tema.
CAPITULOIII
Estudios sobredesarrollo regional
1. Efectos regionales de lapoiftica fiscal en Chile
Politica fiscalydesarrollo regional
Como esde sobra conocido, el Estado no es un actor neutro desde el punto
de vista de la politica econ6mica, menos todavia, en economias capitalistas
mixtas en donde una proporcp6n nada dedespreciable delosrecursos escon-
trolada directamente por elsector pfiblico. Comose sefiala en un estudio re-
ciente: "Elefecto dela acci6n ptiblica puedeser eldeacentuar tendencias es-
pontdneas provenientes dellibrejuego delmercado, o alternativamente elde
corregirdistorsioneso a6ncambiarradicalmente elcontenido distributivodel
proceso decrecimiento econ6mico" (Foxley,AninatyArellano: 1980). Asico-
mola acci6n del sector ptfblico no resulta neutra desde el punto devista de
los sectores econ6micos, tampoco loesdesde elpunto devistadel ritmoyni-
vel de desarrollo de lasdistintas regiones de un pais.
Lapoliticafiscal, esdecir,elconjuntodecriterioseinstrumentos utiliza-
dospara recaudar recursos asicomo para asignarlos entreusos alternativos,
constituye unaparte de ]a polftica de ingresos ygastos del sector pfiblico,es-
tandoexpresada ladiferencia porelsubsectordeempresasptiblicas.Paraefec-
tosdelanilisisque sigueel Fiscoesigual alconjuntode lossiguientes subsec-
155
156
ESTUDIOS
S0BRE DESARROLI.)
RI- I)NAI.
tores: centralizado,
descentralizado,
previsional,
empresas
linancieras
y em-
presas no linancieras.
Hay,por supuesto,
diterencias
muy significativas
entre el efectode ha
politica
fiscal solre el desarrollo
regional
el paises federales
ven paises con
sistemas
unitarios
Lie gobierno.
La principal
Idiferencia
radica elCI hecho de
que ele caso de las primeras,
las unidades
federadas
yaun losgobiernos
lo-
calestienen capacidad
para fijarsus propias
pautas trihutarias
venconsCcuen-
cia tienen
tamhien
un cierto iado Lieautonom
iapor ellado del gasto fiscal.
Por ejemplo,
en los Estados
UrIidos,
ha participacion
Lielos estados
ei los in-
gresos fiscales
totales Ilega hasta un 87.7%k en el caso dielos impuestos
I las
ventas, con un promedli
de 23.0%r. A su turno, losgobiernos
locacs recaudan
un 18.0 bdel total tie ingresos
fiscales
(Musgrave,
p.25: 1970). En paises Uni-.
tarios iasituaci6n
es diametralmente
opuesta.
observaindose
unacasi absolu-
ta concentraci6n
tie los ingresos
trihutirios
en el nivel central
tie gohierno
(Stohr:
1972).
En consecuencia,
en lospaisesfederales
hayopuede existir una iplitica
fiscal regional
ycada estado
o region puede
manejar
"sLI" politica
fiscal ie
acuerdo
auna comlinaci6n
en cada casoespecifica
tie objetivos de ;Isjgtnaci(n,
distribuc6n
y estabiliz
aci6n. En los paises
unitarios
s6lo puede halNarse ie
efectos
regionalmente
diferencialos
Lieuna t'in ica politica fiscal. Tales Ctcctos
sonsin embargo
de distinta
naturaleza
si se miran desde el punto Cievista de
losingresos
o bien desdeelpunto tievista tie losgaslos. Porlogeneral,
las ta-
sastributarias,
que originan
los ingresos
tributarios
yclue constituyen
la prin-
cipal fuente Lie ingresos
fiscales,
son uniformes
para todo el pais. No ohstai-
te producen
efectos
distintos
en cada regi6n
debido
principalmente
a las
diferencias
interregionales
tie estructura
economica.
Asi, no esraro observar
diferencias
sensibles
en porejemplo,
lacar.a trihutaria.
Desde elpullto ievis-
ta de los gastos, lisdiferencias
regionales
pueden
corresponder
a una politi-
ca definida
iedesarrollo
regional
y enconsecuencia
se trata en muchos
casos
de efectos
directos.
plenarmente
intencionales.
Las interrelaciones
entre a politica
fiscaly eldesarrollo
regional
han si-
do rara vez materia
dle anilisisen America
Latina.
Menci6n
aparte merece
el
casode Brasil en dondeesta cuesti6n
no s6loha sidoobjetode estudios
teri-
cos (Haddad
y Andrade:
1974) sino tambi~n
de acuciosos
empiricos
(Re-
bouqas
et.ali:197). entreotros) yha constituido
un tema amfliamente
deba-
tido en circulos
econ6micos.
157
EFEC7OS RE(I1ONALES DE LA POLITICA FISCAL EN CHILE
En esta oportunidad se pretende efectuar unprimeranailisis solreel irn-
pacto regional de la polftica fiscal en Chile, pais unitario, altaientecentrali-
zadoy al lmismo tiempo con una s6lida tradici6nen materia de politica ie de-
sarrollo regional.
Debe reconocerse clue, por lo menos desde el puntode vista fiscal, la in-
formaci6nde tiporegional ha mejoradosignificativamenteen losultimosailos,
particularmente acontar ie 1Q7) en que la Tesorerfa General Lie la Repilbli-
ca comienza apublicar el IntormeAnual del 'esoro Ptublico con datos por re-
giones. Lamentablemente, la intorrnaci6n macroecon6mica regional acusa to-
davia un rezago que hIa impedido etectuar el anilisis para tin mIiilmo ailo. La
mejor soluci6n posihl hit sido trabajar con LIatos macrocconomicos corres-
pondientes al afio I977 (Producto Geogirliico Bruto Regional) ycoil datos fis-
cales del afio 1979. IadOel tipo Lie an~ilisis propuesto, los errores rcsultan p-
co sigznificativos.
El prop6sitoprincipal del traajo,aparte Cie llamar la atenci6n sohre una
interesante Iinea tie anilisis,es mostrar li noneutralidad regional tie li politi-
ca fiscal en Chile vli inconsistencia entre tal p0litica y la estrategia tie desa-
rrollo regional del pais.
Un anAlisis agregado de los efectos de la politica fiscal
sobre el desarrollo regional
ConlIa salvedaid a anotada con respecto a las cifras utilizadas (cifras tie pro-
ducto geognifico del afio 1977 y cifras Lie ingresos y gastos fiscales del ano
1979) pueden hacerse los siguientes comentarios iniciales.
Como se muestra en el Cuadro I, li distriuci6n regional del Producto
Geognifico Brutoacusa marcadas diferencias, la Regi6n Metropolitana gene-
ra un 43.0% del PGB del paisen tanto que en el extremo opuesto, se verifica
que li Regi(n XI contribuye con s6lo un 0.('%en terminos del mismo indica-
dor. La Regi6n VIIi, tradicionalmente considerada como el "contrarnagneto"
de li capital aporta nada mis Clue un 10.5% del producto total, igual Cue lhi
contrihucion Lie li Regi6n V, adyacente a li Regifn Metropolitana. Ciabe
sefLialar clue las cifras de li columna Ino son sensiblemente diferentes i las
existentes en 1'70.
La colunna 2 del misino Cuadro muestra la situaci6n interregional en
158
ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO REGIONAL
Cuadro 1: Indicadores regionales macroecon6micos 1977
(1)
(2)
(3)
Regiones
Distribuci6n
Producto G.B. Variaci6n
porcentual del PGB
percpita*
1977/1974
I
2.6
2.83
Negativa
II
7.3
6.10
Positiva
III
2.7
3.57
Positiva
IV
2.2
1.46
Positiva
V
10.7
2.29
Negativa
VI
6.3
2.84
Negativa
VII
4.5
1.64
Positiva
VIII
10.5
1.85
Negativa
IX
3.2
1.25
Positiva
X
4.8
1.42
Negativa
XI
0.6
2.53
Positiva
XII
1.6
3.95
Negativa
R.M.
43.0
2.70
Negativa
Total/promedio
100.0
2.36
Negativa
*En pesosde 1965.
Fuente: ODEPLAN Compendio deestadfsticasregionales, 1979.
t~rminos del Producto Geogrifico BrutopercApita. Si se observan solamen-
telascifrasde esta columna, severifica que las regionescon los indices mAs
bajos son, en ese orden, la Regi6n IX,la Regi6n X, la Regi6n IV,la Regi6n
VIIylaRegi6n VIII. Sin embargo, siseconsidera la dinAmica de esteindica-
doren elperfodo 1974-77 se concluye que las Regiones VIIIy Xson las que
seencuentran en peorsituaci6n comparativa: sonlas dos t6nicas regiones, de
entre el conjunto de regiones con bajo producto per cfipita que simultinea-
mente muestran una tendencia alabaja delindicador.
En 1979 los ingresostotales fiscales sumaron 159.340.138 milesdepesos
delafioentanto quelosgastos fiscales totalizaron 151.760.446 milesdepesos.
Ladistribuci6n regional de ingresosygastos semuestra en el Cuadro 2.
Las cifras revelan, en un primer anflisis, una muy elevada correlaci6n
EFECTOS REGIONALES DELA POLITICA FISCALEN CHILE 159
Cuadro 2: Ingresos ygastos regionalizados del fisco 1979 (Milesde pesos)
Distribuci6n regional relativa
(1)
(2)
Regiones Ingresos Gastos Ingresos Gastos
I 4.213.272 2.258.862 2.6 1.5
I 3.586.554 1.064.982 2.2 0.7
III 944.430 486.564 0.6 0.3
IV 1.878.397 802.685 1.2 0.5
V 42.432.945 10.655.378 26.6 7.0
VI 1.890.327 830.930 1.3 0.6
VII 2390.416 1303.272 1.5 0.9
VIII 9.646.531 3.551.412 6.0 2.3
IX 1.535.018 1.234.461 1.0 0.8
X 3.061.594 2.397.948 1.9 1.6
XI 276.950 940.244 0.2 0.6
XII 1.356.926 1.243.651 0.9 0.8
R.M. 86.126.778 124.989.557 54.0 82.4
Total 159.340.138 151.760.446 100.0 100.0
Fuente:Tesoreria General delaRepiblica:InformeFinancierodelTesoroPblico.Ejercicio 1979,
Santiago deChile, febrero, 1980.
(porrango) entrela contribuci6n regional alproducto, ala generaci6n de los
ingresos fiscales ya la captaci6n del gasto. En efecto,como se muestra en el
Cuadro3,el ordenamiento por rango esmuy similar,a tal punto de nojusti-
ficar eluso deun test como eldeSperman.
El examen delcuadro anterior podria Hevar a la apresurada conclusi6n
quelapolitica fiscal deChile es"neutra"desde elpuntodevista regional, da-
dala estrecha correlaci6n entre los tresindicadores. Nada mAs lejos sin em-
bargo de la realidad.
Un andlisis misendetalle revela, en primer t6rmino, que porcada 100
pesos recaudados, lasregiones reciben aportes por la via del gasto fiscal ex-
tremadamente heterog~neos. Asi porejemplo, la Regi6n Metropolitana reci-
be 145 pesosengastofiscal porcada 100pesos decontribuci6n; la Regi6n XI
recibe340pesosporcadacien pesosdeaportealosingresos, siendoestasdos
160
Cuadro3: Ordenaci6n regional IM)r rango para I)roducto, ingresusy gastos fiscales
Rangos
Regiones
Producto
Ingresos
(Gasi s
(1977)
(1979)
(1979)
R.M.
1
1
V
2
2
2
VII!
3
3
3
II
4
5
9
VI
5
8
1(
X
6
6
4
VII
7
7
6
IX
8
10
7
II
9
12
13
1
10
4
5
IV
11
9
12
XII 12 11
8
regiones las t6nicas en que se presenta tal situaci6n. Por otrolado, la Regi6n
V recibe s6lo 25 pesos por cada 100 pesos decontribuci6n alos ingresos fis-
cales.
En el Cuadro 4se muestra (columna 1)la relaci6n entre 1a distribuci6n
relativa de los ingresos fiscales ydel producto asi como igual relaci6n entre
gastos fiscales y producto (columna 2)yla diferencia entre ambos ir.dicado-
res(columna 3). Este t6ltimo indice discrimina entre regiones subsidiadas (va-
lores negativos) yregiones gravadas (valores positivos).
Una politica fiscal neutra desde el punto de vista interregional significa
que las diferencias mostradas por lIa columna 3dri Cuadro 4deberian ser to-
das nulas. Si para caida regi6n los ingresos recaudados coinciden con los gas-
tos, la politica fiscal podria aIntener efectos asignativos o distrihutivos al in-
terior decada regi6n, pero no entre regiones.
El cuadroanterior muestra claramente la direcci6n de lastransferencias
interregionales provocadas porla politica fiscal. La Regi6n X1 yla Regi6n Me-
tropolitana son las tnicas regiones subsidiadas en magnitudesrelativ'assensi-
161
EFECTOS REGIONALES DE LA POLITICA FISCAL EN CHILE
Cuadro4: Perfil dela distribuci6n relativa de ingresosy gastos fiscales
enrela-i6n al producto regional
(1) (2) (3)
Regiones Irgresos/Producto Gasto/Producto Diferencia (1)-(2)
I 1.00 0.577 0.423
II 0.301 0.096 0.205
III 0.222 0.111 0.111
IV 0.545 0.227 0.318
V 2.486 0.654 1.832
VI 0.206 0.095 0.111
VII 0.333 0.200 0.133
VIII 0.571 0.219 0.352
IX 0.313 0.250 0.063
X 0.396 0.330 0.066
XI 0.333 1.000 - 0.667
XII 0.563 0.500 0.063
R.M. 1.256 1.916 -0.660
Fuente: Cuadros 1y 2.
blemente iguales. Porotrolado, la Regi6n Vesla regi6n misfuertementegra-
vada porla politica fiscal, seguida a distancia, porlas Regiones I,VIIIyIV en
ese orden.
Aparte de la cifra desproporcionada degravamen que soporta la Regi6n
V, puede observarse que las Regiones VIII yVII se encuentran en el grupo
que detenta los indicadores de producto per c~ipita mlis bajos (Cuadro 1)y,
en el casode la Regi6n VIIIse tratade una delas dosregiones en peorsitua-
ci6n relativa seghn se coment6 en paginas anteriores.
Debentomarse precauciones sinembargo, alanalizar estascifras.Porun
lado, trat~indose de un pais unitario que cuenta ademiscon una administra-
ci6nfuertementecentralizada yconcentrada, nopuederesultardemasiado ex-
trafio el hecho que la regi6n capital absorba una parte importante del ga'sto
fiscal. No obstantelo que estA en cuesti6n no esprecisanente esehecho sino
la desproporcionada participaci6n de la Regi6n Metropolitana en el gasto y
sutendenciacreciente,como severi m~is adelante.
162 ESTUDIOSSOBRE DESARROLLO REGIONAL
Porotro lado, debe tenerse presente, desde el punto de vista de los in-
gresos,que muchas actividades importantes (cobre,celulosa, etc.) realizan su
actividad productiva en determinadasregiones,perotributan en Santiago. Es-
ta situaci6n resulta muy clara en el caso de las Regiones 11 yVI, con impor-
tante actividad cuprffera.
Los principales ingresos ygastosfiscales regionales
La principal partida que contribuye aconformar el total de ingresos fiscales
del afio 1979 (159.340.138 milesde pesos) es]a delosingresos tributariosque
aporta un 95.80% del total. El resto de las partidas (ingresos de operaci6n,
Cuadro 5: Distribuci6n regional de los principalescomponentes de los ingresosy gastos
fiscales 1979 (en porcentajes)
Rcgioties Ingresos Subsidios Aportc fiscal
tributarios
libre
I 2.70 8.20 0.68
II 2.26 1.85 0.64
III 0.59 0.16 0.39
IV 1.19 0.66 0.63
V 27.58 3.58 8.77
VI 1.20 0.32 0.67
VII 1.52 1.29 0.92
VIII 6.16 10.67 2.56
IX 0.96 1.42 0.93
X 1.91 5.67 1.31)
Xl 0.16 2.05 0.42
XII 0.84 3.63 0.49
R.M. 52.93 60.76 81.60
Total 100.00 100.00 110.00
Fucnte:Tesorcria Gcneral de la Repiblica, InfonneJinanci'lr) delTesow Pilio Ejeiio19'),
Santiago, febrero, 1980.
163 EFECTOS REGIONALES DE LA POLITICA FISCAL EN CHILE
venta de activos, transferencias, otros ingresos yendeudamiento) no son sig-
nificativas en t6rminos relativos.
Desde el puntodevista delgasto, lasdos partidas de mayor importancia
corresponden al aporte fiscal libre (76.33% del total) y al pago de subsidios
(11.82%). Las operaciones complementarias yel servicio de la deuda pfiblica
absorben el saldo.
El Cuadro 5muestra la distribuci6n regional de las principales partidas
de ingresos ygastos.
El principal componente de los ingresos tributarios es el impuesto que
grava las transferencias de bienesy servicios, que representa un 46.30% del
totalde ingresos fiscales.A su vez,casi el total del impuesto de transferencia
corresponde a la suma del impuesto al valor agregado ydel impuesto al valor
agregado de las importaciones.
El Cuadro 6muestra la distribuci6n regional de los ingresos correspon-
dientes al IVA en 1979.
Cuadro6: Distrihuci6n regional de la recaudaci6n del impuesto al valoragregado 1979
(milesde pesos)
Regiones Tasageneral Tasageneral
IVA 7 importaciones
I 974.013.7 2.46 1.226.122.2 4.03
|I 526.671.6 1.33 1.254.439.6 4.12
III 276.385.9 0.70 98.444.4 0.32
IV 449.633.2 1.14 349.150.9 1.15
V 4.267.385.1 10.78 20.702.734.1 68.02
VI 705.727.5 1.78 646.3 0.00
VII 901.671.4 2.28 1.903.4 0.01
VIII 1.956.715.5 4.95 3.208.410.5 10.54
IX 651.321.0 1.0 3.510.6 0.01
X 1.305.798.0 3.30 109.651.2 0.36
XI 61.825.8 0.16 48.565.9 0.16
XII 539.939.3 1.36 51.420.9 0.17
R.M. 26.949.580.1 68.11 3.380.740.1 11.11
Total 39.566.668.1 100.00 30.435.740.1 100.00
Fuente: Serviciode Impuestos Internos,Boletin deEstadisticaT'ilutali1979, Santiago deChile.
164
ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
La carga tributaria, esto es, ]a relaci6n entre los ingresos tributarios yel
productogeogrifico bruto, esestimada porel Servicio de impuestos Internos
en 23.8% para el aho 1979considerando
el paisen su conjunto.
Comose comprende,
el mismo indicador a nivel regional es extremada-
mente tOtil para analizar la progresividad
o regresividad
interrregional
de la
polftica tributaria.
Puesto que no est~in disponibles
los datos del producto regional para
1979, puede estimarse la carga tributaria demanera indirecta, dela siguiente
forma.
Sea CTR lacarga tributaria de la Regi6n R ysea TR el cociente entre los
ingresos tributarios percibidos en la regi6n Ry el total nacional de ingresos
tributarios nacionales.
Finalmente
sea PR laparticipac;Sn
relativa de la regi6n
R en el producto geogrfifico
bruto del pais; entonces:
CTR = ITR / PGBR
(1)
TR = ITR /IT
(2)
=
PR PGBR / PGB
(3)
CTR = TR * IT/PR * PGB (4)
pero IT/ PGB es la carga tributaria nacional CT,de manera que:
CTR = TR / PR *CT (5)
Ahora bien, si el valor de"PR" para el afin 1979 no es significativamente
diferente del valor del mismo coeficiente para el afio 1977, el error cometido
en la estimaci6n deCTRz es despreciabie.
Hay suficientes argumentos
te6ricos
yantecedentes
empiricos como para sost.ner razonablemente
la similitud de
losvectores "Piz" para losafios 1977 y 1979.
El Cuadro 7rnuestra el cculode la carga tributaria regional.
Resalta de inmediato la considerable
heterogeneidad
de la carga tribu-
taria por regionesy en particular, resalta el caso de la V Regi6n para la cual
]a carga tributaria mis que duplica el promedio nacional. Llama ]a atenci6n
tambiOn el caso dela IV Regi6n, una de lasregiones er, peorsituaci6n relati-
va de acuerdo avarios indicadores,
que aparece soportando
una carga tribu-
taria considerablemente
mayor que la observada
en regiones de mejor posi-
165
Cuadro7: Cargatributaria estimada por regiones 1979
Rcgiones (1) (2) (1)/(2) = (3) (3) *CT =
Distribuci6n Distribuci6n
Carga
relativa de relativa
tributaria
ingresos producto
regional
tributarios
I 2.70 2.60 1.038 24.70
II
2.26 7.30 0.310 7.38
III 0.59 2.70 0.219 5.21
IV 1.19 2.20 0.541 12.88
V
27.58 10.70 2.578 61.36
VI
1.20 6.30 0.190 4.52
VII
1.52 4.50 0.338 8.04
VIII
6.16 10.50 0.587 13.97
IX
0.96 3.20 0.300 7.14
X
1.91 4.80 0.398 9.47
XI
0.16 0.60 0.267 6.35
XII
0.84 1.60 0.525 12.50
R.M.
52.93 43.00 1.231 29.30
Total o promedio 100.00 100.00 1.000 23.80
Fuente: Cuadros 1y5.
ci6n relativa. Porel contrario, la Regi6n Metropolitana, con unacarga tribu-
tariamuysemejante alpromedio nacional, aparece como favorecida si secon-
sideran tanto su nivel deactividad como otrasvariables.
Aun si seelimina del cAlculo el ingreso tributario proveniente delIVA a
lasimportaciones, el 90% del cual se genera en las regionesV, VIIIyMetro-
politana, la situaci6n no cambia de manera muy significativa. De todas for-
mas,elloreduciri la carga tributariade la VRegi6n a 39.0%, lade la VIII Re-
gi6n a 11.4% yaumentaria la carga de la Regi6n Metropolitana a un 34.5%.
En cualquier caso, queda en evidencia la no neutralidad regional dela
politica tributaria ysu escasa asociaci6n con una politica deestimulo al desa-
rrollo regional.
Las diferencias que se manifiestan en la carga tributaria de las regiones
166
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
obedecen,
parcialmente,
alas diferencias
en la composici6n
intersectorial
de
la actividad
econ6mica
regional.
Por ejemplo, hay una asociaci6n
muy estre-
cha entre elgrado de diversificaci6n
econ6mica
regionaly la carga tributaria;
lascuatro regiones menos diversificadas
o misespecializadas
(I, 1I, VI yXl
en ese orden) tienen cargas tributarias
muy semejantes,
fluctuantes
entre 4.5
y7.4%. Lasdosregiones miis diversificadas
yde alto nivel dePGB (V yR.M.)
tienen tanbi6n las mayorescargas tributarias
ylasdos regiones de elevada di-
versificaci6n
econ6mica
(IV y XII) pero de bajo nivel absoluto de producto
presentan
cargas tributarias
casi id6nticas.
Desde el punto devista del gastofiscal, comoya se sefial6, lossubsidios
y el aporte fiscal libre son loscomponentes
de mayor importancia.
Los subsidios
(transferencias
al sector privado) incluyen los siguientes
partidos:
i)Programa
de Absorci6n
deCesantfa (PEM); ii)Subvenciones;
iii) Bo-
nificaci6n
Mano de Obra D.L.899/75; iv) Asignaci6n
Contrataci6n
Adicional
Mano de Obra D.L.2239/78; v) Devoluci6n
del IVA a Exportadores;
vi) Bo-
nificaci6n
por Inversiones
yReinversiones
D.L.889/75; vii) Bonificaci6n
de
forestaci6n;
viii) Continuidad
degiro; ix)Programa
especialENCSA (Empre-
sa Nacional del Carh6n S.A.).
S61o dos de estas partidas (Bonificaci6n
Mano de Obra y Bonificaci6n
de Inversiones
y Reinversiones)
tienensu origen en consideraciones
dedesa-
rrollo regional(Decreto Ley889de 1975), representando
un 16.0% delossub-
sidios yun 1.9% del gasto fiscal. El Cuadro 8muestra la composici6n
regio-
nal delos diversos subsidios.
En relaci6n alas cifras del cuadro siguiente
debe tenerse presente que
del total de "Dcvoluci6n
de IVA aExportadores"
(Columna
5) asignado ala
Regi6n Metropolitana,
corresponde
aCODELCO
entre un 40 y un 50% de
esa cifra.
El otro componente
importante
del gasto fiscal es el aporte fiscal libre.
Del total de 13! capitulos que conforman
este gasto, 7de ellos absorben el
50.63% del gasto en este ftem. Estossiete capitulos
corresponden
a]a Direc-
ci6n deEducaci6n
Primaria,
la Subsecretaria
deGuerra, el Servicio Nacional
deSalud, la Subsecietaria
de Marina,ia Subsecretarfa
deCarabineros,
la Ca-
jadePrevisi6n de fa Defensa Nacional yla Direcci6n
General de ObrasPhIbli-
cas. E.tas siete instituciones
acumulan
58.651.462
miles depesos provenien-
tesdel aporte fiscal libre.
Cuadro 8: Asignacl6n regional de subsldlos (Milesde pesos, 1979)
PARTIDA 0
Regi6n 1* 2 3 4 5 6 7 8 9 Total
rri
I 62.209 45.580 856.133 17.945 42.787 443.835 1.468.4890
II 61.209 750 5.048 265.090 332.097
I 21.203 - 3.873 3.722 28.798
IV 107.617 300 9.848 562 118.327 tri
V 373.859 2.240 413 24.058 241.554 410 642.534
VI 36.805 1.500 14.885 3.657 - 56.847
0
VII 127.220 420 16.684 85.228 2.666 232.218
VIII 261.441 3.081 67.011 261.922 27.543 1.295.729 1.916.727
204.886
IX 174.027 384 11.606 10.994 7.875
X 389.462 840 111.379 17.553 25.986 465.712 6.960 1.017.892
XI 16.402 4.300 108.101 2.593 - 230.482 5.607 367.485
XII 7.601 30 391.431 7.136 43.067 220.124 - 651.389 rn
R.M. 361.257 193.349 57.174 243.866 9.754.670 - 154.395 137.500 10.902.211
Total 20(0321 252.774 1524.631 442-106 10.739239 1.342-153 205.456 137.500 1.295.729 17-939.909
Fuente:TesoreriaGeneral de la Reptblica yelaboraci6n propia.
* Elgasto en elPEMse distribuy6de acuerdoal perfilregionaldelempleoanual medio(1979) en esteProgramaycon-
siderando unpago uniforme.
168
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Cuadro 9: Fondo nacional de desarrollo regional(en millones de US$ promedio 1979)
Aho
Monioglobal
1974
35.27
1975
36.76
1976
63.31
1977
60.12
1978
00.34
1979
68.31
Fuente: thinemriodeldesanollo econnhico
y socialde Chile1973 1979,ODEPLAN,
abril, 1980,
p. 74.
El tinico capftulo
del aporte fiscal libre quecorresponde
propiamente
a
uninstrumento
de politica fiscal detipo regional
esel Fondo Nacional
de De-
sarrollo Regional
(FNDR),
creado mediante
el D.L. 575/1974.
El Cuadro
9
muestra
el monto total del FNDRentre 1974 y 1979.
En el afio 1979 el FNDR represent6
apenas un 1.8% del gasto fiscal to-
tal y se distribuy6
entre las regiones
en la forma indicada
en el Cuadro 10.
Conviene
sefialarquepara 1981 el FNDRrepresenta
unacifra menor (1.58%)
del gasto fiscal.
Segtin declaraciones
ydocumentos
oficiales
de gobierno,
las regiones
prioritarias
desdeel puntodevistadel desarrollo
regionalson la 1,X, XI yXII
ytal prioridad
seapoya en criterios geopoliticos
m~isquededesarrollo.
Estas
cuatro regiones
absorben
el 43.21% del FNDR (1.195.953
miles de pesos),
representando
tal gasto s6loun 0.78% del gasto fiscal total. En el 6nico caso
en el cual esposible encontrar
unacoincidencia
entreia asignaci6n
del FNDR
y la situaci6n
socio-econ6mica
de la regi6n (Regi6n X), el aporte del FNDR
consiste en un 0.3% del gasto fiscal.
Lascifrasanteriores
sefialan enprimert6rmino el reducido
esfuerzo
que
elpafs hace en materia dedesarrollo
regional,
alo menos desde el iingulo de
la polftica fiscal yen segundo,
la escasa congruencia
entre el reparto del prin-
cipal instrumento
de polftica (el Fondo) y la situaci6n
de subdesarrollo
rela-
tivode las regiones.
Comose mostr6 anteriormente,
las regiones
VIIIy X son his dos regio-
nes que se encuentran
en peor situaci6n
relativa
(obs6rvese
de paso que la
169 EFECTOSREGIONALES DE LA POLITICA FISCAL EN CHILE
Cuadro 10: Distribuci6n del FNDR: 1979 (miles de pesos)
Regiones Monto Porcentaje
1 237.480 8.58
II 172.649 6.24
III 177.444 6.41
IV 191.832 6.93
V 196.881 7.12
VI 163.057 5.89
VII 196.627 7.11
VIII 172.648 6.24
IX 203.821 7.37
X 389.673 14.08
XI 251.9)5 9.I10
XII 316.895 11.45
R.M. 95.915 3.47
Total 2.766.827 1()00
Fuente: Tesoreria General de laReptblica.
Regi6n VIII ha constituido siempre el polo alternativoaSantipgo) y,como se
sefial6 en elCudro4,en estas dos regiones ]a politica fiscal tiene un efecto
adverso sobre ellas. Resulta interesante investigar cuAl deberia ser el monto
del FNDR quetendrfa queasignarse a ambas regiones s61o para transformar
en neutro el efecto de lapolftica fiscal.
Para quelapolitica fiscal resultase neutra con respectoala Regi6n VIII,
elgastofiscalenella debenacorresponder al6.0% deltotalnacional (). 105.624
miles de pesos). Deesta manera elfndice correspondiente (columna 3,Cua-
dro 4) seria nulo;si de!gasto fiscal efectivo en la regi6n (3.551.412 miles de
pesos) se deduce el aporte delFNDR (172.648 miles depesos) yse resta tal
resultado de la cifra te6rica, se concluye que el FNDR deberia aportar
5.726.860 miles de pesosa laregi6ns6loparaneutralizarelefecto negativo de
lapolitica fiscal.
Igualejercicioenla Regi6n X llevaaconcluir queelFNDRdeberia apor-
tar a tal regi6n 875.173 miles de pesos nuevamente s6lo para neutralizar el
Cuadro 11: Aporte fiscal librepor regionesy algunosga-tossectorlales significativos segfn suasignacl6n regional
(Miles depesos 1979)
Gatos Sectoriaes
Regi6n Total Aporte Ministerio de Ministerio
Fiscal Libre* Educaci6n- de Salud
I 792.184 570.114 324.077
II 750.134 601.554 387.740
I[ 447.557 317.582 174.117
IV 782.240 684.191 397.168
V 10.153.936 1.686.258 1.318.742
VI 770.500 783.536 440.148
VII 1.064.754 1.146.168 715.750
VIII 2.970.402 2.673.099 1.722.201
IX 1.080.116 1.224.857 662.999
X 1.511.365 1.485.261 909.939
XI 490.327 240.585 134.316
XII 563.192 257.696 222.017
R.M. 94.520.642 6.841.531 5.338.573
Total 115.543.349 18.512.432 12.747.787
* No corresponde a lasuma delascolumnas sectoriales.
** No incluye la Universidad deChile.
Ministerio
Vivienda
227.978
338.792
181.080
401.751
1.048.208
389.662
379.659
767.430
312.760
0
W
327.569
157.649
208.271
0
w
3.985.458
8.776.267 0
0
Fuente:Datosentregados por losministerios.
Z
EFECTOS REGIONALES DE LA POLITICA FISCAL ENCHILE 171
Cuadro 12: Variaei6n porcentual de ingresosygastosfiscales 1978 1979
Regiones Ingresos Gastos
I 22.6 (5.8)
II 14.0 (21.8)
III 6.3 (43.1)
IV (5.3) (52.5)
V (0.9) (5.7)
VI 2.9 (53.7)
VII (2.6) (52.7)
VIII (5.3) (39.7)
IX 4.7 (60.5)
X 8.7 (32.1)
XI 8.7 (20.6)
XII 19.7 6.9
R.M. 18.9 17.2
Total 10.9 10.4
Fuente: Tesoreria General de laReptiblica.
efecto de lapolftica fiscal.
En resumen, si el FNDRactuara como un instrumento de polftica fiscal
compensatorias6!oparaestasdcsregiones, su monto deberfa ser8.806.539 mi-
les depesos, esdecir,algo m~is del triple del actual, si no se deseaalterar na-
da mis.Talcifra fepresentarfa un 5.8% del gastofiscal total, porcentaje me-
nor que el correspondiente a, la Direcci6n de Educaci6n Primaria, o a ]a
Subsecretarfa de CarabineroK'o alaCaja de Previsi6n de la Defensa Nacio-
nal. La cifra tambin es inferioralsuperivitfiscal del afio 1979.
ElCuadro I1 muestra elaporte fiscal libreyalgunosde losgastossecto-
riales regionalizados de mayor inter6s desde el punto de vista de su impacto
regional. No se tratadegastos hechos deliberadamente en favor del desarro-
Horegional,aunque esinnegable su impactosobre61,sinode laasignaci6nde
fondosen funci6n delosprogramas deactividad deciertasagencias centrales.
Para finalizar este anilisis es importante sefialar que,por to menos en-
tre1979 y 1981, el impactoregional delapolftica fiscal agrava lasituaci6n pre-
172
valeciente. En efecto,como se muestra en el Cuadro 12, losgastos fiscales au-
mentan en totalen un 10.4 % entreambos afios, aumentando en un 17.2% en
la Regi6n Metropolitana, en un 6.9% en ia Regi6n XII y disminuyendoen to-
das lasdem~is.
Conclusiones
Aunteniendo presente elcar~icter exploratorio del estudio, sepueden extraer
de 61 interesantes conclusiones.
En primer t~rmino,resulta claro el caricter no neutral de Iai-olitica fis-
cal desde el punto devista interregional. Siendo ello asi, no parece tener asi-
dero una politica dedesarrollo regional apoyada en la competencia entre re-
giones sobre la base de susventajas comparativas, como es el caso actual de
Chile. La eliminaci6n de la,,: franquicias regionales existentes en el pasado
podrfa, en iltimo t~rmino justificarse si, paralelamente, la politica fiscal no
castigase a las regiones mispobres y no favoreciese desmedidamente a la re-
gi6n m~isdesarrollada del pais.
En segundo t~rmino, la politica fiscal actual no es en absoluto concor-
dante con la politica de desarrollo del pafs, si esta ditima puede ser repre-
sentada porlasprioridades establecidasen el D.L.889/75. En efecto, I politi-
ca fiscal subsidia sdlo aIt Regi6n Metropolitana y a ia Regi6n XI (el subsidio
a estaregidn equivale a un0.44% delgasto fiscal).La region misafectada por
la poliftica fiscal es la Regi6n V, seguida por IaIy lI VIII.
En tercer lugar, ]a politica tributaria esregresiva en t6rminos interregio-
nales si setoma en cuenta que la carga tributaria de ia Regi6n Metropolita-
na, la m;is desarrollada, escasi igual al promedio nacional y muy inferior a Ia
carga tributaria de It Regi6n V. La Regi6n VIll y la Regidn X tienen cargas
tributarias mayores alo que cabria esperar teniendo en cuenta su situacion
como las dos regiones con los mayores problemas socio-econmicos.
En cuarto lugar, ia politica fiscal con orientacidn propiamente regional
(Fondo Nacional de Desarrollo Regional) es de escaso significado priictico,
representando sdlo un 1.8% del gasto fiscal. Un uso del FNDR corno instru-
mentocompensatorio para paliar el efecto fiscal s6loen lasregiones VIII y X
implicarfa elevar su monto hasta alcanzar a un 6.0% del gasto fiscal.
En quinto lugar, Iasituaci6n tiende a empeorar sise considera Iaevolu-
173
ci6n de los ingresos ygastos fiscales entre 1979 y 1980. En efecto, los gastos
fiscales aumentan s6loen laRegi6n Metropolitana yenlaRegi6n X1I, dismi-
nuyendo en todaslasdemos.En particular,los gastosdisminuyen en un 39.7%
yen un 32.1% respectivamente en las Regiones VIIIyX.
Bibliografia
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Stbhr, W. (1972) - Desaimilo i'gionalen Ambdica Latina. EJxpeiienciasypel-spcctivas, Edicines
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2. Polftica comercial y desarrollo regional:
elimpacto de la apertura externa de Chile
sobrelaestructura industrial regional
Introducci6n
El tema del desarrollo regional (subnacional), esto es, las cuestiones asocia-
das alaforma como el proceso global de desarrollo de un paisse manifiesta
diferenciadamente sobre el espacio geogr~ifico nacional, generando una es-
tructuraen laquecoexisten articuladamente regiones(seano nodefinidas co-
motales)con nivelesmuydispares dedesarrollo, constituye una preocupaci6n
creciente para muchos paises, sea por razones econ6micas, sea porconside-
raciones deequidad o bien debido aconsideraciones de orden politico.
Como esl6gico, tal preocupaci6n ha est",*-ulado al estudio de los facto-
resque inducen oque retardan elproceso dedesarrollo delas regiones.A pe-
sardelconsiderable avancedetalesestudiosdurante elt1ltimo mediosiglo, no
es posibletodavia recurrir aun cuerpo explicativo de aceptaci6n generaliza-
dayporlo tantolaformulaci6n depoliticasdeestimulo al desarrollo regional
reconoce una amplia gama defuentes y posibilidades.
En trminos muy sint6ticos, los enfoques te6ricos mis tradicionales so-
bre eldesarrolo regional han privilegiado enprimer lugar laexistencia de re-
cursos naturales ylasposibilidades decrecimiento que derivan desu explota-
175
176
ci6n ycemercializaci6n; en segundo lugar se ha prestado especial atenci6n a
los mecanismos de transmisi6n de impulsos de crecimiento entre regiones.
Desde un punto de vista m~is normativo, se han planteado diversas propues-
taste6ricasquepretenden identificarlosinstrumentos depolftica ptiblica mis
aptos para iniciar o sostener procesos dedesarrollo regional.
MAs recientemente se ha comenzado a prestar renovada atenci6n a al-
gunosfactores detipo institucional y tambi6n de carActer social que parecen
jugar un papel deconsiderable importancia en relaci6n a los estimulos o fre-
nos al desarrollo regional. Por ejemplo, se estAi examinando con mayor acu-
ciosidad elpapel econ6micojugadoporel Estado,en su doble funci6n deasig-
nador de recursos por lIa via del gasto p6blico, por un lado, y en su papel de
formulador de politicas econ6micas generales, por otro.Eneste tltimosenti-
do,se estdi dando creciente importancia a la cuesti6n de los efectos diferen-
ciados quesobre lasdistintas regiones (sobresusposibilidades de desarrollo)
tiene el cuadro de la politica econ6mica nacional.
Si se parte de la premisa de que diffcilmente en el mundo real existen
polfticas econ6micas neutras con respecto a lossectoresecon6micos, losgru-
possociales olas regiones, es necesario concluir que una determinada politi-
ca econ6mica (nacional) puede provocar -en una regi6n determinada- efec-
tosque estimulen el ulterior desarrollo de esa misma regi6n o bien, por el
contrario, quelo frenen.
Como puede preverse, en ciertos casos los efectos indirectos negativos
pueden ser de tal magnitudcomo para anular lastransferencias de recursos o
el impacto de otras medidasdirectas quese toman a favorde una regi6n. Es-
to ponede relieve ]a importancia que tienen los estudios sobre impactos re-
gionales de laspolfticas econ6micas nacionales.
Esta situaci6n escrecientemente reconocida en los cfrculos acad0micos
y en reuniones deexpertosypolicy-makersen la materia. Cuando ha sidoper-
tinente -como por ejemplo,la III Conferencia de Ministros y Jefes de Plani-
ficaci6n de Am6rica Latina y el Caribe (Guatemala, 1979)-, se ha recomen-
dado especificamente, al ILPES y otras instituciones, el Ilevar adelante
estudios que saquen a]a luz las relaciones entre las politicas econ6micas na-
cionales y su impacto regional.
Producto de tales recomendaciones es el presente estudio asicomo uno
anteriorsobre el impacto regional delapolftica fiscal enChile(Boisier: 1982).
Enesta oportunidad se intenta estudiar el efecto quela polftica deaper-
177
POLITICA COMERCIAL Y DESARROLLO REGIONAL
tura comercial externa seguida porChile, con particular 6nfasisdurante lase-
gunda mitad de ladecada delos setenta, tuvo sobre lacomposici6n, estructu-
raycambios delsector industrial manufacturero en las distintas regiones del
pais. Se elige para ello elperiodo 1974-1980 tanto porque es en este sexenio
donde larebaja acelerada de aranceles se manifiesta con mayor nitidezcuan-
toporque apartir de 1974 se establece legalmente la regionalizaci6n actual.
El anAlisis estArestringido a una parte del sector industrial comprendida por
el estratode tamafio de establecimiento correspondiente am~is de cincuenta
personas ocupadas (gran industria),debido alimitacione:-. deinformacidn que
hacen imposible -excepto para afios censales- un anilisis regionalmente de-
sagregado.
Aunquelarepresentatividad de esteestrato esconsiderablemente eleva-
da, tanto en t~rminosdeocupaci6n como deproducci6n, lasgeneralizaciones
de los resultados mostrados mds adelante deben hacerse con cautela.
El tipo deproblema estudiado enesta investigaci6n plantea doscuestio-
nes interrelacionadas desde elpunto de vista de la formulaci6n de politicas
econ6micas: porun lado, la intrincada cuesti6n de lacoherencia apriorique,
supuestamente, deben guardar entre silas politicas econ6micas nacionales o
macroecon6micas ylas politicasdedesarrollo regional; por otro, ano menos
complicada cuesti6n metodol6gica dec6mo medir anticipadamente el impac-
to regional de una determinada politica, un insumo para resolver elprimer
punto sefialado.
El alcance de este trabajo es, no obstante, mucho m~is modesto, puesto
que se circunscribe aun intento de evaluar ex-postalgunas dimensiones del
impacto regional de la politica de apertura externa. Aun asi conviene tener
presente la utilidad de investigaciones de esta naturaleza -sumamente esca-
sas en Amdrica Latina- como punto de partida de ejercicios similares que
podrianhacerse enotrospaises.Comoya pareceestarsiendomisymiscom-
prendido, no puedepreverse posibilidad Alguna de 6xito en materia de polfti-
casdedesarrolloregionalsi 6stasnoestdndebidamentearticuladas conelcua-
droglobal de lapolitica econ6mica.
Algunas consideraciones metodolfgicas
Elanlisisde lainformaci6n industrial manufactureraprocesada se divide en
178
dospartes, las mismas queposteriormente se procura vincular, para tratar de
interpretar la respuesta diferenciada que presentaron las regiones del pais a
la apertura externa. Por un lado,se realiza una evaluaci6n de lo ocurri.')ani-
vel sectorial-nacional,
trabajando con una desagregaci6n de tresdigitos de la
Clasificaci6n Industrial Internacional Uniforme (CIIU), constri.-yendo para
las 27 agrupaciones industriales manufactureras' en que se divide la gran ca-
tegorfa 3(Industrias Manufactureras),
una ecuaci6n de crecimiento. A trav.s
de ella, la a una de las rarnas indust' en funci6n de los tres efectos determi-
nantes de su crecimiento o deciecimiento en el periodo: el efecto demanda
interna, el efecto sustituci6n de importaciones yel efecto exportaciones. La
magnitud,signo ycomposici6n de los efectosserAn losdeterminantes explica-
tivos del dinamismo experimentado por las diversas agrupaciones industria-
lesypermitirin, por Jo tanto, levantar una primera hip6tesis acerca de la for-
ma quepudo revestir el desenvolvimiento
manufacturero en cada regi6n.
En seguida,seplantea unanilisisde carictersectorial-regional,
queadi-
ferencia del anterior en el cual se trahaja con la totalidad de cada agrupaci6n
industrial, se refiere exclusivamente al estrato que comprende los estableci-
mientos de50 ymAs personas ocupadas. Ello sedebe aques6lo para este es-
trato esposible obtener, para ambos afios, informaci6n manufacturera desa-
gregada regionalmente, apartir delAnuariode Industrias Manufactureras del
Instituto Nacional de Estadisticas (INE).
El estrato en cuesti6n representa, con variaciones, aproximadamente
el
70% del sector industrial manufacturero regional ynacional, porlo quees po-
sibleasumir que su comportarniento es representativo de los cambios que ha
experimentado la estructura industrial manufacturera regional.
La vinculaci6n entre el anailisis sectorial nacional y el sectorial regional
se realiza de la siguiente forma: una vez que a nivel nacional se establecen
cuAles han sido los efectos explicativos determinantes de la evoluci6n de las
distintas agrupaciones industriales, se analiza ali luz de los resultados y a
travOs, particularmente,
de la variable empleo, el comportamiento regional
que ha tenido cada agrupaci6n en el periodo analizado. Se busca establecer
de esta forma la respuesta diferenciada, si es que existi6, que un mismo sec-
I. En realidad las agrupaciones industriales son 28. pero en clcstudio. por razones que licnCn que ver
con la forma cn queson prcsentadaslas estadisticasendisiintas fuenics,en ocasiones,yen estccasoparticu-
lar,se cxcluyc laagrupaci6n 372(metalcs no fcrrosos).
179
POLITICACOMERCIAL Y DESARROLLO REGIONAL
torlocalizado en diferentes regiones present6alproceso deapertura externa.
El ideal hubiera sido construirpara cada agrupaci6n manufacturera re-
gional laecuaci6n decrecimiento que permitiera explicar la evoluci6n de las
mismasen funci6n de los factores sefialados.Sin embargo, ycomo se sabe,es
pr~icticamente imposible deteiminar lasimportaciones yexportacionesque se
pueden haber realizado anivel regional.
Sibien anivel sectorial regional se ha privilegiado lautilizacion de lava-
riable empleo para el anilisis, el mismo tambien se ha apoyado, tomando las
preocupaciones queelcaso aconseje,en lavariablevaloragregado deproduc-
ci6n industrial regionalycomo derivaci6n, laproductividad media de la ma-
no de obra.
Anilisis sectorial nacional: Efectos explicativos de laevoluci6n
de las agrupaciones industriales
Lasvariaciones queexperimenta laproducci6n industrial en un determinado
periodo pueden serexplicados en funci6n de tresefectos queladeterminan y
que,amenudo, tambitn se los sefiala como las fuentesdel crecimiento indus-
trial,Elicsson el efecto de laexpansi6n de ladernanda interna, elefecto de la
susituci6n delas importaciones yel efecto de laexpansi6n de las exportacio-
nes.La ecuaci6n querelaciona loscambios enIaproducci6n industrial con los
efectos mencionados es lasiguiente:
APj = (I-mj, o) ADj+ (mj, o - mj, 1)Dj,1+ AEj
2
en que:
APj= Pj,1- P),o
ADj -Dj,I- Dj, o
AEj = Ej,I- Ej, o
y lasvariables que intervienen son las siguientes:
Pj,I(Pj, o) valorbrutodelaproducci6n del sectorjenel afio1(o).
Dj. I(Dj. o) = demanda interna del sectorj en el afio I(o).
Ej(Ejo)= expertaciones realizadas porel sectorj en elafio!(o).
2. Este tipo deanIisisha sidocrnpleado originalente porChenety(l')ou). Parael caso chilcno hasido
aplicado entreotros porMufioz (1968). Vcrgara (1980) yPRI-AI,C(1984).
180 ESTUDIOS SOBRE DESARROLLO REGIONAL
mj I(mj. o) = coeficiente de importaciones del sectorj en
el aflo 1(o).
Por otra parte, la demanda interna del sectorj en el afio tse define co-
mo:
t
3
Dj,t = Pj, t + Mj, t- E -.nqueMj, t sonlasimportaciones realizadas
,
porel sectorjen el afio t.
Deesta forma, los t~rminosdel lado derecho de la ecuaci6n correspon-
den ala siguiente interpretaci6n:
(1- mj, o) ADj = variaci6n de la producci6n del sector j
proveniente de un cambio en la demanda
interna.
(mj, o- mj, 1)Dj, I= cambios en la producci6n del sector j
ocasionados por un proceso de sustituci6n
(desustituci6n) deimportaciones.
AEi = cambios en la producci6n del sector j
provocados por un incremento o
decremento de las exportaciones del sector.
La ecuaci6n que relaciona los cambios en la producci6n industrial con
los efectos que iadeterminan ha sidoconstruida para cada agrupaci6n indus-
trial. Los valores correspondientes al valor bruto de producci6n, importacio-
nesy exportaciones decada sector para los a ;,,. 74 y 1980 han sido expre-
sados en milesde d6lares de 1976.
El Cuadro Imuestra ios resultados del andilisis, losmismos que se pue-
denclasificar de acuerdo ala siguiente tipologfa deefectos explicativos de los
cambios en iaproducci6n industrial:
De acuerdo a]a clasificaci6n establecida, los cuatro primeros tipos de
combinaci6n de efectos corresponden asituaciones enlas cuales se produce
un proceso de desustituci6n de importaciones. Con excepci6n del tipo a) en
el cual severificarai necesariamente una caida en la producci6n, en las otras
tres combinaciones (b, cyd), el signo dela variaci6n dela producci6n depen-
derAi tanto de la intensidad del proceso de desustituci6n comodel signoy va-
lor queresultede los otrosdoscomponentes dela demanda agregada del sec-
tor (demanda interna yexportaciones).
3. La forma cnquc se ha dcfinidola dcmanda internacorrcsponde al conceptodc consumoaparclIc.
POLITICACOMERCIAL Y DESARROLLO REGIONAL
181
Cuadro 1:
Tasavariaci6n Sustituci6n Demanda Exportac. Agrupaciones
dcl VBP importac. intern (signo) industriales
(signo) (signo) (signo)
a) (H) (-) (_) (-) ninguna
b) (-)o (+) (-) (.) (+) 322-323-32
4351-355-361
369-381-382
c) (-)o(+) (-) () (-) 341-390
d) (.)(+) (.) (+) (+) 313-314-321
332-352-353
354-362-383
384-385
e) () (+) (+) (-) (-) ninguna
342-356-371
0 (-)o(+)
(+)
() (+)
g) (-)o(+) (+) (+) (-) ninguna
h) (+) (4) (+) (+) 311-331
Como se puede observar, en el periodo 1974-1980, 22 de las 27 agrupa-
ciones industriales sevieronafectadas porunproceso dedesustituci6n de im-
portaciones,el que portanto, incidi6 en forma negativa sobre la evoluci6n de
estas .,grupaciones.
Porotra parte, la composici6n de efectos correspondientes alos tipos e,
f,gyhreproducen situaciones en lascuales ha habido sustituci6n de impor-
tacionesacompafiada deefectos dedemandainternaydeexpansi6n deexpor-
tacionesdedistintosigno. De acuerdo al Cuadro Ien tans61o 5agrupaciones
industriales hubo, en el periodo 1974-1980, un proceso de sustituci6n de im-
portaciones.
Una explicaci6n m~is detallada de lostipos deefectos esla siguiente:
Tipob: (322. 323, 324, 351, 361, 369,381, 382).
En estecaso,loscambiosen la producci6n industrial estinexplicAdospor
unproceso de desustituci6n de importaciones acompafiado por una caida en
la demanda interna, efectos negativos queson apaciguados poruna expansi6n
positiva delasexportaciones. Estat6tima, sinembargo, noha sidode una mag-
182
REGIONAL
Cuadro 2: Efectos explicativos deloscambios en ]a producci6n industrial, 1974/1980
(Porcentajes en quecada uno de losefectosexplicanlavariaci6ndel valorbrutodeproducci6n
poragrupaciones
industriales)
Total
Dem.Int
Export. Sust.M. tasa anual
VBP";'
311/2 Alimentos
100
33.4
19.2 47.4
4.1
313 Bebidas
100
103.7
1.9 -5.6
9.3
314 Tabacos
100
158.6
0.0 -58.6
2.3
321 Textiles
-100
169.6
12.1 -281.7
-0.9
322 Vestir
-100
-27.6
2.0 -74.4
-2.1
323 Cuero
-100 -105.6
8.0 -2.4
-3.5
324 Calzado
-100
-74.8
0.4 -25.6
-4.3
331 Madera
100
32.7
66.7
0.6 11.0
332 Muebles
100
102.1
1.0 -3.1
14.0
341 Papel
100
130.9
-12.5 -18.4
4.0
342 Imprenta
-100
-112.8
9.9 2.9
-1.6
351 Sust. Qufm.
-100
..90.8
-38.8
-48.0
-6.7
352 OtrosQuim.
100
788.9
14.0 -702.9
0.1
353 Ref.petr6leo
100 4.535.4
345.2 4.780.6
0.2
354 Derv.Petr.
-100
28.6
9.2 -137.8
-3.1
355 Caucho
-100
-96.7
18.1 -21.4
-2.8
356 Pl6sticos
-100
-100.0
0.0 0.0
-1.6
361 Barro
-100
-1.0
11.3 -110.3
-1.6
362 Vidrio
100
146.5
7.6 -54.1
6.6
369 Min.no Met.
-100
-98.9
10.0 -11.1
-3.1
371 Hierro,acero
100 -105.4
25.8 179.6
1.3
381 Prod. metal
-100
-63.8
63.1 -99.3
-1.3
382 Mfq.no Elc.
-100
-23.2
5.2 -82.0
-18.5
383 Mfq.EI6ctr.
100 147.3
4.5 -51.8
5.8
384 Transporte
100
138.3
19.0 -57.3
7.0
385 Eq. Profcs.
-100
2.7
4.3 -107.0
-11.3
390 Otros
100
190.i
-50.4
39.6
3.2
Sectormanufactura
100
112.5
34.5 -47.0
2.0
Fuente: Silva I.,Politicacomeirialydesanrlloregional; elimpactode laapenwtaexteinafieChile
sobre la estnwtur industfialregional,ILPES, Doc.interno, 1984.
183
nitud suficiente como para compensar la declinaci6n en la producci6n ya que
todas lasagrupaciones industriales quese ubican en estacategorfa han expe-
rimentado tasas negativas de crecimiento.
El proceso de desustituci6n de importaciones ha sido mas intensoy se
ha transformado en lit principal causa de decrecimiento de las agrupaciones
322, 361, 381 y 382. En lasrestantes agrupaciones industriales el mayor factor
explicativo de su deterioro ha sido la cafda en la demanda interna.
En este contexto, Iaevoluci6n positiva de las exportaciones puede bien
habersido ocasionada, entreotrosfactores, porla necesidad decolocar la pro-
ducci6n excedente, ante lit depresi6n del mercado interno, en mercados
forAneos.
Tipoc:(341, 390).
Los cambios en la producci6n industrial se explican por un proceso de
de lasexpor-
desustituci6n deimportaciones
acompafiado
de unacontracci6,
taciones, efectos ambos queson compensados por unaumento de la deman-
da interna.
Enel casodelasramasanalizadas lit producci6n industrial hitexperimen-
tado una evoluci6n positiva, lo que significa que el incremento en ia deman-
da tiene quehaber sidocubierto, enparte,con unincremento de lasimporta-
cionesy, enparte,con un incremento de laproducci6n interna, la cual ha sido
destinada en mayor proporci6n al mercado nacional, loque explica la depre-
si6n delas exportaciones.
Llama li atenci6n la evoluci6n negativa de las exportaciones en el caso
de la rama 341, la que es considerada
como tradicionalmente
de exportaci6n.
Ello sedebe a que si bien en tdrminosnominales las exportaciones del sector
han experimentado
un aumento considerable en el periodo, por magnitud de
losdeiactores implicitosobtenidosdelas Cuentas Nacionales del Banco Cen-
tral,en t rminosreales, ode precios constantes deun mismoahio, su valor hit
descendido entre gmbos anos considerados.
Tipod:(313 314, 332, 352, 353, 362, 383, 384, 321, 354, 385).
Efectos de esta naturaleza implican que la producci6n industrial evolu-
lIt demanda in-
cionarAi positivamente
siempre y cuando los incrementos en
ternay en las exportaciones
sean proporcionalmente
mayores que el proceso
dedesustituci6n
de importaciones
quese ha ocasionado. Ello implicaria que
juntocon lacaptura dealgunos mercados externos como causa explicativa del
184
crecimiento industrial, iacreciente demanda interna serA, en parte, abasteci-
da con un mayor componente importado y,complementariamente,
con pro-
ducci6n nacional. Este es el caso de 8agrupaciones industriales.
En la situacion de las otras 3 agrupaciones (textiles, derivados del
petr6leoy equipoprofesional), la producci6n interna ha disminuido debido a
quela intensidad uel proceso dedesustituci6n de importaciones ha sidopro-
porcionalmente mayorque el aumento de la demanda interna y la expansi6n
de las exportaciones.
Tipof: (371, 342, 356)
Loscambiosen laproducci6n industrial seencuentranexplicados poruna
cafda en la demanda interra, la que tiene como contrapartida unproceso de
sustituci6ndeimportaciones ydeexpansi6n delasexportaciones. El signo,po-
sitivoo negativo, dela variaci6n dela producci6n dependeri, por tanto, de la
magnitud del descenso experimentado por la demanda yde la proporcion en
que 6ste haya sidocompensado por la sustituci6n de importaciones yexpan-
si6n de lasexportaciones.
Tipoh:(311, 331)
Enestecaso lostres efectos explicativos de laevoluci6n de la producci6n
industrial han evolucionado positivamente, determinando, porlotanto, un in-
cremento de la misma.
Enla rama dealimentosel mayorresponsabledelosincrementos depro-
ducci6n ha sido la sustituci6n de importaciones y en el caso de la madera el
principal activador de su expansi6n productiva ha sido el incremento de las
exportaciones.
Anilisis sectorial regional: las estructurasindustriales
regionales ysu evoluci6n
El anilisis presentado en esta secci6n busca establecer, a nivel nacional, y a
travOs devariables monetarias, c6moy en qu6 sentido evolucionaron las dis-
tintasagrupaciones industriales. En el actipite, utilizando como variable cen-
tral el empleo industrial, se procurarAi dilucidar las caracterfsticas de las es-
tructuras industriales regionales yc6moellas han evolucionado en el periodo.
Para ello se recurrirAi ala construcci6n de diferentes indicadores regionales,
185 POLITICACOMERCIAL YDESARROLLO REGIONAL
los cuales normalmente se basan en matrices de informaci6n regin-sector,
varias de las cuales, por problemas de espacio, no podrfin ser presentadas
4
aqui.
Como se puede observar, la ocupaci6n industrial Ilegaba en 1974 a
254.046 personas con un total de 1.270 estahlecimientos. Hacia 1980 1a canti-
daddepersonas empleadas habia disminuido a207.520 ylosestablecimientos
a 1.237. Elio ha significado que el empleo industrial haya disminuido en un
18.3%, mientras que e! nfimero de establecimientos ha caido en un 2.60%- en
el perfodo. En 1974 las agrupaciones de alimentosytextiles concentraban ca-
si el 30%,del empleo industrial, situacidn que se mantiene en 1980 pero con
un gran incremento de la participaci6n relativa de la elaboracidn de alimen-
tosyuna disminucidn notable de la rarna detextiles.
Ello,sin duda,es unsintoma caracteristico delo acontecido en elperiodo
en el sentidode que la rama de alimentos ha presentado mayores posibilida-
desdecompetencia ala apertura externa, mientras que lostextiles ban sucum-
bido en este proceso merced, en parte, ala alta protecci6n arancelaria de que
gozaban antes de 1974. Efectivamente, ycomose desprende del Cuadro I, el
mayor yexclusivo factor explicativo del decrecimiento de este sector ha sido
la desustituciin tie importaciones o mayor competencia de productos impor-
tados que ha enfrentado en el perfodo.
Se constata, ademis, que tan sdlo 6agrupaciones concentrahan casi el
53% del empleo industrial en 1974: alimentos, textiles, productos metfilicos,
transporte, maquinaria noelctrica ymadera. Hacia 1980, tambi~n 6agrupa-
ciones representahan cerca del 50%cr del empleo industrial, aun cuando para
este afio las agrupaciones transporte y maquinaria no eltctrica hahian sido
reemrazadas por vestuario y otros productos quimicos. Efectivamente, las
dos primeras experimentan una enorme disminuci6n de sli empleo. 1a que es
particularmente importante en el caso de la agrupacidn de transportes. que
pasa de 15.171 personas ocupadas en 1974 atan s6lo 7.064 en 1980.
Por otraparte,yde acuerdoala in' ormacidn del Cuadro I,la agrupacion
382 (maquinaria noelctrica) tambinha experimentado una disminucion im-
portante de su producci6n, la que tiene como factores explicativos una dis-
minuci6n de la demanda interna yen mayor medida, un proceso de desus-
tituci6n de importaciones. En el caso de la rama 384 (transportes). sin
4. La infornacidnde base de la ocupacidn industrial porramas industrialesy regiones se mueslra en los
Cuadros 2y3.
186
embargo, laproducci6n ha experimentado
una evoluci6n positiva, licual, pese
a ladesustituci6n de importaciones, ha sido ocasionada, en gran medida, por
el incremento sustantivode lidemanda interna del sector. Esta combinacifn
entre reducci6n del empleo e incremento de liproducci6n tiene que haber
significado un incremento importante de liproductividad media de limano
de obra
5
en esta agrupacion.
Desde otro puntode vista, mientras en 1974 de las6agrupaciones mas
importantes, unit era clasificada como de consumo nodurable (alimentos),
doscomo productoras de bienes intermedios (textiles, madera) ytres CoMo
debienesde consumodurable ydecapital (prodoctos metilicos, transportey
maquinaria no elctrica), en 1980 las 6 agrupaciones
mais significativas, de
acuerdo al empleo, estaban constituidaspor tresde bienesde consumo nodu-
rable (alimentos,vestuario yotros productos quirnicos), dos de bienes inter-
medios y una de bienes de capital.
Este 6timo resultado sepuede verificar m~is estrictamente
si seagrupan
las ramas industriales segfin esta categorizaci6n
yde acuerdo aliocupacion
que representaban,
como sigue:
Como se puede observar, las tinicas ramas que en conjunto han experi-
mentado, en t~rminos de empleo, una evoluci6n positiva han sido lasproduc-
toras de bienes de consumo no durable, las que, como consecuencia ademis
del descenso global del sector, han aumentado considerablemente
su partici-
paci6n en lacomposici6n de liestructura del empleo industrial nacional.
Porotra parte,considerable ha sido lidisminuci6n del empleo de las ra-
mas productoras de bienes intermedios y,misatn,lidelas ramas producto-
Agrupacionesindustriales
1974
1980
Consumo no durable
93.779 36.9
(,5.084 45.8
Bienesintermedios
103.664 40.8
76.920 37.1
Bienes decapital
56.603 22.3
35.516 17.1
Total
254.046
100.0 207520 1M.A)
5. Siscanalizan lascifrasde valoragregadoyocupaci6nmedia y.como resulIadolaproductividad mcdia
delamanode obra. se pucdc comprol)arqueenlarama 384estc filtimoindicadorefcctivaiimcnlc cpcriment6
un incremcnto del10Wi/; enelpcriodo. Ei:aargumenlacin estii hasadaenloscuadros dehase 4,5.cluecx-
presan clvaloragregado industrialporramas yregiones apreciosconstanlcs-
187
rasde bienesde capital.
Estaconstataci6n podria serinterpretada como una reversi6n del proce-
so de industrializaci6n, ya que de acuerdo a comprobaciones empfricas, los
patronesque han segiidootrospaises amedida quese industrializan son jus-
tamente el contrario de lo que ha pasado en Chile en los iltimosafios. Esde-
cir,lo esperable es que amedida que el desarrollo industrial se consolida co-
bren mayor importancia las ramas productoras de bienes intermedios y,
posteriormente, las productoras debienes decapital, proceso queocurre una
vez que se ha superado li que ha sido liamada etapa "fAicil" de la sustituci6n
de importaciones industriales, normalmente asociada aiaproducci6n nacio-
nal de bienes deconsumo no durables.
Concentraci6n industrial
Una forma de medir el grado de concentraci6n o distribuci6n territorial de
una determinada actividad econ6mica es a trav6s del Ilamado coeficiente de
localizaci6n.
6
Con li informaci6n de base proporcionada en los Cuadros 2y3loscoe-
ficientes de localizaci6n por agrupaciones industriales que se obtuvieron se
presentan en los Cuadros 6y7,para los afios 1974 y 1980, respectivamente.
De acuerdo alia rnagnitud de los mismos se ha planteado la siguiente estrati-
ficaci6n:
De acuerdo a la estratificaci6n establecida se puede observar que en
1974, 12 agrupaciones industriales presentaban un bajo grado de concentra-
ci6n industrial, 12 un medianogrado ytan s6lo4 unalto grado de concentra-
Valor del CL Interprctacion
0,00000,3000
Bajogrado deconcentraciOn
0,30000,50(X)
Mediano grado de concentraci6n
0,50C,01,0000
Altogrado de concentraci6n
6. Un mayor dctalledesu forma de clculo cinterprctaci6n se pucdeencontraren Doisier(1980).
188
ci6n.En 1980 lasagrupaciones con bajo grado deconcentraci6n eran tan s6lo
9, lasdemediano grado 13 y las dealto gradodeconcentraci6n habian aumen-
tado a 6.
Esto,dehecho,puede serinterpretado comoqueen elperiodo seha pro-
dLcidounaumento dclgrado deconcentraci6n industrial delasdistintasagru-
paciones. Efectivamente y sise comparan loscoeficientesporagrupacionesse
puede constatarqueen 20de ellas6stos aumentan devalor.Loscambios mas
apreciables, sobre todo si se los mide en trminos de cambios en losestratos,
se produjeron en las agrupaciones:
a) 362: vidrios
b) 384: transporte
c) 382: maquinaria no el~ctrica
Estasagrupaciones pasan de un bajo a un mediano grado deconcentra-
ci6n.
En el caso dela rama 362 ello se debe a que la actividad desaparece en
]a VI Regi6n, disminuye su participaci6n en la VIII y aumenta en la Regi6n
Metropolitana. Todo ello, en el contexto deun sector que disminuye su ocu-
paci6n de 3.765 personasen 1974 a2.028en 1980 (-46. 1%),a pesar delo cual,
como se desprende del Cuadro i,la producci6n aument6 a una tasa acumula-
tiva anual del 6,6%.
Esto iltimo tendria que haber significado un incremento importante de
la productividad de ia manode obra del sector,como de hecho sepuede des-
prender implicitamente
de los cuadros de vloragregado y empleo, la que
habria aumentado a una tasa promedio anual 6,l 7. 1%
Porotra parte,el mayorefecto explicativo dela producci6n del sector ha
sidoel incremento de la demanda interna, ya que en el perfodo se ha produ-
cido un proceso dedesustituci6n de importaciones importante.
Es decir, se podrfa argumentar que ante la apertura externa queha sig-
nificado una mayor competencia de productos importados (desustitucidn) el
sector ha reaccionado tendiendo a una mayor concentraci6n geogriffica desu
actividad, que tambiOn se expresa en el cierre deestablecimientos
localizados
en regiones poco competitivas; ha aumentado considerablemente
la produc-
tividad media de su mano de obra,con disminuci6n de la ocupaci6n, captan-
do parte del mercado quele haofrecido la demanda interna incrementada en
el periodo.
El caso de la rama 384 es muysimilar al dela 362. Desaparece la activi-
189
daden las regiones II, IV, VIII y IX,y en t6rminos relativos se produce una
mayorconcentracidn delempleo industrialen las regionesIy 11, li misma que
en todo caso tiene como referente una enorme disminucidn de li ocupacidn
delsector que pasa de 15.171 personasocupadas en 1974 atan s61o 7.064 en
1980 (-53.4%).
Apesar ieello,li rama experimenta un crecimientopromedio anualLie
su producci6n del 7.0%, lo que se refleja en un considerable aumento de la
productividad media de la mano de obra que se puede estimar en una tasa
promedio anual del 13%.
En este caso,el sector tambien sevioenfrentado aunimportante proce-
so de desustituci6n de importaciones, el que, sin embargo, fuecompensado
por un gran aumento de li demanda interna que permiti6 que su evolucion
fuera positiva. Su forma de defensa, ante la competencia externa, por tanto,
tambihn parece consistiren concentrar su actividad en menos establecimien-
tos altamente productivos.
Lasituaci6n dela rama 382 es algodiferente. Desaparece li actividaden
las regionesI, V, VII, IXyX; aumenta considerablemente
la participacifn re-
lativade la Regi6n IIy,en menot medida, Iade li VI; disminuyendo li de la
Regidn VIII y Regi6n Metropolitana. Todo lo anteriorse produce en el con-
texto de unit gran disminuci6n de li ocupaci6n del sectorque pasa de 14.190
personas en 1974 a8.129 en 1980 (-42.8%).
En este caso,sin embargo, tambidn se constata unit gran disminuci6nde
la producci6n del sector, li que cay6 auna tasa promedio anual del 18.5r;, a
pesar de que la agrupaci6n habria experimentado un incremento de li pro-
ductividad media de iamano deobra.
Lacaidaen la producci6n est',,explicada en granparte por li competen-
ciadeproductos importadosy,en menor medida, poruna reducci6nde la de-
manda interna.
b) 361: barro, loza
371: hierro.acero
Estas agrupaciones
pasan de un mediano itun alto gradode concentra-
ci6n.
En el caso tie li rama 361 el aumento en el grado deconcentracion est',
explicado por el incremento sustantivode la participaci6n relativa tie la Re-
gi6n VIIIy!adisminuci6n en li Regi6n Metropolitana,situaci6n que se pro-
ducesobre unit considerable caida del empleo de 2.505 personas en 1974 a
190
REGIONAL
1.505 en 1980 (-39.9%). La producci6n
tambi6n experimenta
un descenso
equivalente
a una tasa promedio anual del 1.6%, el que estA explicado, casi
exclusivamente,
porel proceso de desustituci6n
de importaciones
que ha en-
frentado la agrupaci6n.
En elcaso dela agrupaci6n 371, la actividad desaparece en la Regi6n V,
VIyVII; seinicia en el periodo en ]a Regi6n IIIy IV, disminuyeen la Regi6n
Metropolitana
yexperimenta
ungran incremento relativo en la Regi6n VIII,
situaci6n que seproduce en el contexto de una gran disminuci6n
del empleo
quepasa d, 12.248 personas en 1974 a 8.074 en 1980 (-34.1%).
A pesar de ello, sin embargo, la producci6n experimenta
una evoluci6n
positiva(tasa anualde 1.3%),la queestlexplicada en gran medida porla con-
siderable sustituci6n
de importaciones
quese ha producido enel perfodo. Es-
ta es una delas pocas ramas que habiendo aumentado su concentraci6n,
dis-
minuido su ocupaci6n y aumentado la productividad
media de la mano de
obra, ha enfrentado
con 6xito lacompetencia
externa, en la medida que hasi-
docapaz de sustituir productos importados.
c) 354: derivados delpetr6leo
Esta agrupaci6n pasa de un alto a un mediano grado de concentraci6n.
En estecaso, ello enrealidad se debe a que mientras ia actividad desaparece
completamente
de la Regi6n VIII, en lacual concentraba
el 74% del empleo,
se inicia en la Regi6n Metropolitana
con una participaci6n
del 84%. En este
sentido,por la forma decilculo del CL,al estar la actividad ahora concentra-
da en !a Regidn Metropolitana
implica q,:e disminuya el valor del coeficien-
te.
La ocupaci6n dela agrupaci6n experimenta,
porotra parte,un aumento
considerable
pasando de 271 personas en 1974 a 401 en 1980 (50.0%). Ape-
sar de ello la producci6n
cay6, y con ello ]a productividad
media de la mano
de obra, a una tasa promedio anual del 3. 1%, situaci6n quese explica por ia
desustituci6n
que ha enfrentado el sector.
Estructuras
regionales industriales,
especializaciones
reiativas
ysu evolucion
En el Cuadro 8 se presentan en forma resumida las ramas industriales
que
tenfan cuocientesdelocalizaci6n
superioresa la unidadparacada regi6ny pa-
191
ra los afios 1974 y 1980, respectivamente.
Como se recordari, el cuociente de localizaci6n (Q) esun concepto de
especializaci6n relativa, o interregional, que compara el tamafio relativo re-
gional con el tamafio nacional de una determinada actividad econ6mica, que
en estecaso estAi medida a travsdela variable empleo.
Si el cuociente delocalizaci6n es mayor que uno, en principio sepodria
plantear que la regi6n estA especializada en la actividad respectiva o que, en
la medida que habria indicios para pensarque la producci6n es mayor que el
tamafio del mercado local, se trata de una actividad de exportaci6n extrarre-
gional. En caso contrario, si el cuociente es menor que uno, se podria aseve-
rarque tal especializaci6n
no existe y se podria argumentar, primariamente,
que la actividad es importadora.
De acuerdo a la informaci6n proporcionada
por el Cuadro 8, se puede
advertir que en el periodo se ha producido, en general, una disminuci6n del
nfmero deagrupaciones
deespecializaci6n
en lasdistintasregiones. Ello pue-
de ser interpretado como un aumento del nivel de especializaci6n
industrial
regional,ocomo un menor grado dediversificaci6n
de laestructura industrial
de algunas de las regiones del pais.
Esto se puede verificar tambi6n calculando otro indicador del grado de
especializaci6n
o diversificaci6n
de lasestructuras industrialesregionales, es-
toes, el coeficiente de especializaci6n (CE).
Un CEsera cercano a cero en la medida que la estructura industrial re-
gionalsea muy similar al patr6n decomparaci6n
o base de referencia utiliza-
da. Esta situaci6n normalmente podria ser interpretada como una estructura
industrial diversificada.
En caso contrario, si el CE es m~is bien cercano a uno, la estructura re-
gional serA muv diferente a la base de referencia o la actividad industrial de
la regi6n tenderA a concentrarse en una sola rama, situaci6n que puede ser
descrita como una estructura industrial regional altamente especializada.
Enel Cuadro 9sepresentan los CEregionalespara losafios 1974 y 1980.
Como se puede observar la Regi6n Metropolitana
es la que presenta, para
ambos afios, el mayor grado de diversificaci6n
de su estructura regional.
Las regiones que siguen a continuaci6n
presentan CEbastante mais al-
tos,lo quesefiala Lin menorgrado dediversificaci6n.
De6stas,en 1974, la VIII
yV Regiones tenfan lasestructuras industriales regionales misdiversificadas
del pafs. Hacia 1980, sin embargo, la VIII Regi6n habfa aumentado conside-
192
rablemente su grado deespecializaci6n,
lo queen parte significativa seha de-
bidoa la considerable disminuci6n que, entre ambosafios, ha experimentado
su ocupaci6n industrial, que,de hecho,en algunoscasos seha traducido en la
desaparici6n de ramas completas y, por tanto, en el cierre de los correspon-
dientesestablecimientos.
En el otro extremo, en ambos afios, lasregiones quepresent:,ban la miis
alta especializaci6n
industrial eran la XI y )aIll.
Engeneral ysobre todo si seconsideran los centros industriales mAs im-
portantes(Regiones I,1I, V, VI, VIII, Xy Regi6n Metropolitana)
se advierte
que,con excepci6n de la V Regi6n, todas las otras regiones han aumentado
su grado de especializaci6n
industrial lo que,en gran parte, se ha debido m~is
que auna relocalizaci6n
derecursosproductivosauna p rdida neta desusec-
tor industrial.
Desustitucidn de importaciones
yespecializaci6n
regionaL
algunos resultados
Por razonesdeespacio s61o sepresentarin, con mayordetalle, loscasosde las
Regiones V y VIII que, por otro lado, tienen el particular intersde ser las
dos regiones mdis industrializadas
(con excepci6n de la Regi6n Metropolita-
na) yconstituir,ademis, regiones tradicionalmente
prioritarias desde el pun-
tode vista de la polftica de desarrollo regional.
La Regidn de Valparaiso tenia en 1974, 29.900 personas ocupadas en la
gran industria, en tanto que en 1980 tal cifra alcanzd s6loa 18.553 personas.
La regi6n perdi6en losseis afiosen estudio 11.424 empleosindustriales, equi-
valentesa un 38% del total inicial.
La Regi6n del Bfo-Bio por su partetenia en 1974, 37.916 personas ocu-
padasen el mismoestrato industrial,cifra queen 1981 se reduce a28.316 per-
sonas,con unadisminucidn absolutade9.600empleosequivalentes aun25.3%
del monto inicial.
El Cuadro 10 permite observar la situaci6n producida en cada regi6n.
Puede inferirse que ambas regionesexplican priicticamente
el 40% dela dis-
minuci6n ocupacional, casi igualando ala cifra correspondiente
a ia Regidn
Metropolitana.
Una primera conclusi6n que se deduce de estascifras es que la violenta
193
crisis industrial demediados d,los ,etenta afect6 principalmente alasregio-
nes m~is diversificadas del pais. ZQu6 parte de este impacto podrAi atribuirse
-tentativarnente- a lapolftica coniercial expresada en larebaja arancelaria?
El Cuadro 11 muestra las prdidasde ocupaci6n en ambas regiones Ii-
gandodichasp6rdidasalaespecialLaci6n regional en lasramasen queelefec-
to desustituci6n fue negativo. La hip6tesis implicita es que elefecto desusti-
tuci6n deberia causar significativos impactos enlaocupaci6n delas ramas en
lascuales las regiones estinespecializadas.
La caida de ocupaci6n industrial en 'a VIII Regi6n en las ramas queex-
perimentaron un efecto de desustituci6n de importaciones alcanz6 en t rmi-
nos netos a 8.078 per,;onas equivalente a un84. 1%de iap6rdida total deem-
pleos industriales regionales. En laV Regi6n !a p6rdida aniloga Ileg6a7.788
personas, equivllentes a un 68.2% dela redacci6n total de empleo regional.
Si se consideran s6lo lh, ramas en )ascuales el efecto dest!stituci6n por
sis6lo escapaz deexplicar alo menos el 50% de lavariaci6n en elValor Bru-
to de Producci6n entre 1974 y 1980, los porcentajes anteriores se reduicen a
un68% en laVIII Regi6n yaun 53% en laV Regi6n, ello a pesar deque la
V Regi6n tenfa proporcionalmente m~is personas ocupadas (en 1974) en las
ramasque experimentaron un efecto sustituci6n negativo.
Si el mismo ejercicio se leva al extremo deconsiderar s6lo las ramas in-
dustriales en las cuales el efecto desustituci6rn sobreexplica lavariaci6n del
VBP (rainas 321, 352. 35.,,354, 361 y385), en la V Regi6n lap6rdida
t
deem-
pleos lega a 1.246 personas (un 10.9% del total),en tanto que en la VIII Re-
gi6n alcanza a3.364 personas, estoes, un 35% del total.
Parece permisible concluir, entonces, que la rebaja arancelaria expresa-
da parcialmente pcr el efecto desustituci6n afect6 mais fuertemente ala Re-
gi6n del Bio-Bfo quea lade Valparaiso.
Estediferente comportarniento regional frenteaunadeterminada politi-
caecon6mica nacional seexplica poreldiferentegradodeespecializaci6n que
ambas regiones haban alcanzado en ramas industriales altamente protegid :s
y aladiferencia que ello signific6 en tdrmirnos delacomposicion interna en-
tre bienes transablesy no transables.
Enefecto,laVIII Regi6n tenia en 1974 unaocupaci6n enramascon efec-
todesustituci'n,de 19.877 personas, un 52.4% del empleo total; en las ramas
para las cuales el efecto desustituci6n explica la totalidad o mais delavaria-
ci6n en el VBP laVIII Regi6n concentraba un 24.0% delempleo total.
194
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Ej: la V Regi6n, en cambio, el primerguarismo
alcanzaba
a 17.3i3 ocu-
pados, equivalente
a un 57.8% del total, pero el empleo en el conjunto
mas
afectado
de lasramas industriales
era s6lo un 17.9% del total.
Por otro lado,la VIII Regi6n estaba claramente
especializada
en Ires de
las seis ramas (353, 354 y361 ),con efectos de:wstituci6n
superiores
al 100%,
en tanto que la VRegi6n loestaba s6lo endos de ellas (353 y354),con un em-
pleo en estasrama:i igual acasi la mitad delcorrespondiente
ala Vill Regi6n.
Curiosamente,
sin embargo,
un anilisisrama porrama muestra queen ]a VIII
Regi6n, las p~rdidas
absolutas
mais importantes
se prodcen
en una rama en
li cual la Regi6n no estaba especializada
en forma clara (rama 321 con una
disminuci6n
de2.818 empleos)
yen una rama en la cual seprodujo
un efecto
positivo de sustituci6n
de importaciones
(rama 371 con una disminuci6n
de
2.003 empleos),
con una fuerte especializaci6n
reg.onal.
Una situaci6n
similar en cierto sentido se observ, en la V Regi6n, en la
cual hi p6rdida
de mayor cuantfa se produce en una rama de especializaci6n
regional,
perocon efecto positivo
de sustituci6n
(rama 311 con 2.573 empleos
perdidos)
yen una rama en la cual li Regi6n estaba fuertemente
especializa-
da (rama 351 con unit disminuci6n
de 1.745 empleos).
La industria
de alimentos
yla industria
productora
de sustancias
quimi-
cas son las mAis afcctadas
en la V Regi6n en tanto que li industria
textil yla
industria
del hierro yel acero lo son el la VIII Regicn.
Cada regi6n pierde una cantidad
signific. tiva de em!)leos
en: i) ramas
quedesdeel punto devista del VBPsecomport
positivamente
enelperfodo,
con sustitucion
de importaciones
y con aumento
de exportaciones;
en un ca-
socon aumento
en li demanda
interna (31 1)yen otrocon disminuci6n
deella
(371); ii) ramasque tienen uncomportamiento
negativo
en t6rminos
del VBP,
con fuerte desustituci6n
de importaciones,
con aumento
de exportaciones
y
tambidn,
en uncaso aumento
en la demanda
interna (321) ycon disminuci6n
de ella en otro (35 1).
Las dos regiones
sufrieron,
pues, el efecto combinado
de la rebaja aran-
celariaydeprocesos
mai; especificos
como lo son una bajacapacidad
compe-
titiva interregional
(caso de la rama 311 en la V Regi6n)
yun impacto deriva-
do del escaso nivel de inversi6n
en el periodo
(caso de la rama 371 en la VIII
Regi6n).
La conclusi6n
misgeneral
que puede anticiparse
es que ia Regidn del
Bio-Bio es una regi6n m~is dependiente
que la deValparaiso
delosefectos de
195
la polftica econ6mica directa (inversi6n piblica, por ejemplo) e indirecta
(aranceles). Si bien en cualquier regi6n esnecesario contar con una capaci-
daddeanAlisis econ6mico coa posibilidades de anticipar losresultados regio-
nales de laspoiitic:as econ6micas, en el caso de la VIII Regi6n ellopodria ha-
bercontribuido imejorar la capacidadde negociaci6n regional, con mirasa
paliarpor to menos parcialmente la situaci6ndescrita.
En trminostanto absolutoscomo relativos,la Regi6n de Valparaiso ex-
periment6 una reduccion desoi actividad (empleo) industrialmayor que]a Re-
gi6n del Bfo-Bfo, cuya polfti ,ormercial (arancelaria) parece haber consti-
tuido un factor de mayor importancia en la explicaci6ndel fen6meno.
Algunasconclusiones
Se enumeran acontinuaci6n, en forma muy breve, algunas de las conclusio-
nes quese pueden obtener del estudio presentado:
a)El sector ind.jstrial manufacturero experimenta, en el periodo 1974-
198(. una tasa acumulativa anual decrecimiento de la producci6n de2.0%, la
que se encuentra muy por debajo de lo que fuera elcrecimiento hist6rico del
sector.
b) En t~rminos agregados, en el perfodo,se ha experimentado un inten-
No proceso de desustituci6n de importaciones el que explica en -47% la tasa
de crecimiento el sector.
c) Delascatorceramasindustrialesqueexperimentan undescenso desu
producci6n, en siete la causa miis importante del mismo se debi6 ala mayor
competencia de productos importados (desustituci6n de importaciones). En
lassiete restantes el mayor efecto explicativo de la disminuci6n fue la caida
enla demanda interna.
d)En diez de las trece agrupaciones quetuvieron una evoluci6npositi-
va de su producci6n, se produjo un proceso de desustituci6n de importacio-
nes.Elmismo fuenormalmente compensado,sin embargo,por un incremen-
toproporcionalmente mayor de la demanda interna.
e)Con la sola excenci6n de las ramas 341,7y 390, en todas las demis
7. Comoya sc conlcniara,estadisminucion de exportacioncs enla rania341 se produceen t6rminosreales
al defl.ctar losvalorcs de los ahios corrcspondicntcs. lntodocaso. pareccextrafio queas(haya sido porscr
6sta una rama tradicionalmcntc exportadora.
196
agrupaciones industriales hubo una expansi6n de las exportaciones. En
muchas de ellias, sin embargo, este incremento se produjosobre una basede
referencia relativament- pequefia.
f) Lasramas deexportaci6n misimportantesen ambos afiossiguen sien-
do las 311, 331, 341 y 351. Las tres primeras estkin asociadas a recursos natu-
rales propios del pais conlos cuales, condistintos grados de elaboraci6n, se
han normalmente realizado exportaciones.
g) Si los cambios que se han producido en ia estructura del empleo in-
dustrial se cotejan con loque han sidociertos patrones hist6ricos de desarro-
lloindustrial, en Chile o en parses misavanzados, se podrfa conclui que en
el periodo se ha producido una reversi6n del proceso de industrializaci6n.
h)Durante elperiodo deapertura externa se ha producido un incremen-
to del grado de co.,'2ntraci6n industrial territorial en elpafs, el clueha sido
acompanado &".nanotable disminuci6n del empleo industrial un incremen-
to del producto, ycomo consecuencia, elaumento de laproductividad media
delamano de obra industrial hechos que podrian interpretarse como la reac-
ci6n del sector y,de ciertas ramas en particular, ante lamayor competencia
externa.
i)Porotra parte, seadvierte que enelperiodo seha producido un incre-
mento delnivel de especializaci6n industrial, o una menor diversificaci6n de
laestructura industrial, en fa mayoria delas regionesdel paf,,:. La mayorespe-
cializaci6n normalmente se establece sobre sectores industr-ales regionales
mdis pequefiosque han privilegiado, desviando recursos productivos, el desa-
rrollo de una, dos o niuy pocas ramas de actividad industrial.
j) Las regiones que han experimentado el mayor crecimiento en el
periodo, normalmente lo han basado en ladisponibilidad dere.1:rsos natura-
les propios factibles de ser procesados industrialmenie y proba,;lemente con
un bajo grado de elaboraci6n. Ejemplo de edlo es larama 372 asociada ala
gran minerfa del cobreen las Regiones IIy III; ]a rama 331 asociada al sector
forestal enla Regi6n IX; olarama 311asociada alenlatado depescadosyma-
riscos de distintas regiones.
k) Las regiones mais perj idicadas durante el periodo de apertura exter-
na han sido, indudablemente, la I, laVII ylaV. En todasellaselgrado de de-
terioro delempleo industrial ha sido copsiderable, aun cuando, en la Regi6n
I,al merios, se haproducido un incremento apreciable del productoindustrial
regional.
197
Enlas regiones V y VIII, en cambio, incluso ia producci6n experiment6
una caida considerable determinando con ello una contracci6n significativa
delsector industrial regional.
1)Parece indudableque lasregiones mais afectadasporperiodo de aper-
tura externa han :ido aqullasen las cuales la protecci6n arancelaria signifi-
caba unaventaja locacional inducida importante para el desarrollodel sector
industrial.
Bibiografia
Boisier, S.(1980) - 'Tcnicas de anflisis regional con informaciIn limitada", Cuadejao N 27,
ILPES, Santiago deChile.
Boisier,S. (1982) - "Politicaecon6mica, organizacionsocialydesarrolloregional",ILPES, Cuade-
no NO 29, Santiago.
Chenery, H. (1960) - "Patterns of industrial growth",Ameican EcmnonzicReview,vol. 50
Muhoz, 0. (1968), - ('iniento industlial de Chile, 1914-1965, Instituto de Econornia y
Planificaci6n, Universidad de Chile,Santiago.
PREALC (1984) - Alonetalismoglobal), espuestaindustial:elcasodeChile, PREALC, Santiago
de Chile.
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Chile en laesumctura rgional(borrador de discusi6n interna), ILPES.
Vergara, P.(1980) - "Apertura externaydesarrollo industrial",EsMudios CIEPLIN,NO 4,Santiago
dcChile.
5
10
15
20
25
Cuadro 3: Ocupacl6n Industrialporagrupaclones y reglones, 1974
Regiones
Ramas I II HII IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
311 1
313 2
314 3
321 4
322
323 6
324 7
331 8
332 9
341
342 11
351 12
352 13
353 14
354
355 16
356 17
361 18
362 19
369
371 21
372 22
381 23
382 24
383
384 26
385 27
390 28
3.133
84
0
404
233
0
0
0
0
0
0
107
0
0
0
0
G
1
0
93
0
0
0
259
3.348
2.400
0
290
967
397
0
0
0
0
0
0
0
0
270
222
247
0
0
0
0
0
0
0
0
1.238
59
1.636
141
433
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.051
0
566
0
86
0
0
762
420
0
476
0
0
0
0
0
0
75
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
259
0
0
8.418
1.111
1.192
3.272
1.133
124
88
233
86
218
1.132
2.262
766
1.248
71
0
156
0
0
1.740
178
2.132
994
254
287
2.754
0
128
1.192
379
342
0
0
0
0
64
0
246
0
0
210
0
0
0
135
0
56
50
424
632
88
1.065
431
1.240
0
0
1.716
1.323
0
0
0
164
503
510
0
89
0
0
506
0
0
0
0
0
0
0
72
0
0
178
111
0
0
0
4.875
776
0
5.344
0
260
608
5.460
50
3.691
473
1.338
51
917
200
0
0
1.222
866
758
7.231
0
1.511
1.775
0
508
0
0
1.051
0
0
0
0
85
64
823
175
0
104
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
539
0
77
0
131
3.536
335
0
804
0
50
441
3.751
0
170
165
0
0
0
0
133
0
0
0
0
0
0
218
219
0
608
0
0
144
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
642
0
0
177
0
0
0
306
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
11.804
4.115
0
25.872
7.385
1.734
6.769
1.892
2.157
2.846
5.459
3.039
8.366
247
0
4.684
3.125
1.283
2.841
3.747
4.343
2.677
13.400
7.700
6.153
6.808
501
1.076
38.240
8.940
1.534
36.349
8.754
2.417
8.473
13.039
2.468
7.260
7.678
6.968
10.146
2.412
271
4.817
3.416
2.505
3.765
6.388
12.248
7.730
16.270
14.190
10.471
15.171
501
1.625
2
W
0
M
>
0
r"
0
Total 29 10.391 5.610 1.703 1.992 29.977 6.554 5.172 37.916 3.048 10.428 144 1.125 140.026 254.046 0
Fuerte: Silva, I.,op. cit*.
z
>1
10
Cuadro4: Ocupaci6n Industrial peragrupaciones y reglones, 1980
0
Regiones
Ramas I II Ili IV V VI VII VIII IX X XI XII RM Total
a
>
311 1 3.992 977 55 1.016 5.845 2.611 2.024 3.970 758 4.870 0 880 13.459 40.457 0
313 2 72 316 74 479 818 262 773 603 96 308 0 50 5.522 8.873
314 3 0 0 0 0 933 0 0 0 0 0 0 0 170 1.103 W
321 4 0 0 0 286 2.330 0 0 2.526 0 354 0 0 17.116 22.612 (
322 5 290 0 0 0 136 60 75 50 0 0 0 50 11.158 11.819
323 6 0 0 0 0 0 0 218 351 0 0 0 0 1.065 1.634
324
331
7
8
0
0
0
0
0
0
0
0
64
85
0
206
105
1.140
633
6.969
105
1.589
174
2.440
0
62
0
217
4.772
1.833
5.853
14.541 M
332 9 0 51 0 0 0 0 0 0 392 0 0 0 2.099 2.542
341
342
10
11
0
167
0
202
0
0
0
50
336
775
276
0
520
0
2.615
350
0
106
156
0
0
0
0
50
2.117
r?75
5.520
7.975
x
351 12 0 63 0 0 5,7 0 0 610 0 0 0 0 28 2.418 r-
352
353
13
14
0
0
157
0
0
0
0
0
1.084
951
3
0
323
0
58
800
0
0
0
0
0
0
0
U
3
0
10.820
1.751 0
354 15 0 0 0 64 0 0 0 0 0 0 337 401 m
355 16 52 0 0 414 0 0 381 0 0 0 0 2.633 3.480 c
356 17
361 18
0
0
0
0
0
0
0
0
186
0
0
0
0
0
0
9V3
0
0
0
0
0
0
0
0
3.565
512
3.751
1.505
0
362 19 0 0 0 0 0 0 0 398 0 0 0 0 1.630 2.026 r"
369 20 50 257 0 0 516 57 0 417 0 0 0 0 3.558 4.857
371 21 0 0 579 229 0 0 0 5.228 0 0 0 0 2.038 8.074
372 22 104 3.792 1.192 0 1.850 941 0 0 0 0 0 0 1.225 9.104
381 23 89 420 0 0 491 65 74 1.299 0 147 0 298 11.369 14.272
392 24 0 2.614 291 79 0 958 0 446 0 0 0 0 3.732 8.120
383 25 0 495 0 0 221 665 0 0 0 0 0 0 4.220 5.611
384 26 1.516 439 0 0 1.285 587 0 0 0 137 0 0 3.100 7.064
385 27
390 28
0
0
0
0
0
0
0
0
0
56
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
449
830
449
886
Total 29 6.332 9.785 2.191 2.553 18.553 6.688 5.633 28.316 3.046 8.586 62 1.545 114.230 2(j/.520
Fuente: Silva, I., op.cit.
Cuadro 5: Valoragregado Industrial porramasy regiones, 1974 (Miles de pesos de 1977)
Regiones
Ramas I H III IV V VI VII VIE DC X XI XII R.M. Total
311
313
314
321
322
323
324
331
332
341
342
351
352
353
354
355
356
361
362
369
371
372
381
382
383
384
385
390
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
1.377597
8.484
0
57.175
139.05
0
0
0
0
0
0
39.872
0
0
0
0
0
0
0
18.701
0
0
75.312
961.833
50757
0
73.724
198.045
122.574
0
0
0
0
0
0
0
0
11.016
95.439
130.137
0
0
0
0
0
0
0
0
4297
71.689
75A21
28.676
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
41.186
0
11.779
0
0
1088.48
54.296
0
99.946
0
0
0
0
0
0
3528
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
13.690
0
0
2293.134
242094
Z444.704
482124
189.177
27.580
7.860
52-315
3.169
12,.974
238577
654.931
367.051
718.617
51.704
0
22.823
0
0
651.4(5
36224
201379
17.721
78.022
655A58
0
18321
603564
21430
54Z493
0
0
0
0
89.978
0
231.676
0
0
24.353
0
0
0
15.983
0
2.
5.974
62.261
37.203
197.701
126874
335.645
0
0
945.632
266604
0
0
0
92017
74.866
86454
0
22.90D
0
0
59.049
0
0
0
0
0
0
0
12499
0
19.570
13.255
0
0
0
1.380.758
237.125
0
972.680
0
58509
24566
1.438.011
2885
4616.433
51.382
1.255.509
21.450
363.647
406.949
0
0
1.181.443
170.884
479.012
4.039.728
635.211
214.012
0
101.389
0
0
535.730
0
0
0
0
5.913
4.445
201)216
3.090
0
2877
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
47.158
0
10.368
0
4.959
1.481.151
118.116
0
91.968
0
3.162
39234
781.102
0
76.643
2946
0
0
0
0
213.122
0
0
0
0
0
121.762
34.32D
0
45.866
0
0
113.545
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
97865
0
0
472.
0
0
0
81554
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
3.536274
728.692
0
3.925.317
2016.855
532892
917.331
60206
157596
2058.771
1.183.526
663-594
2690.916
32.U39
0
5.573.809
1.023.359
1.057.388
455.725
1.32543
674.128
3.043.736
1.067.28
1.2O90
1.494.561
68.27
25Z355
12672.144
1.799.41
2.987.197
5.676.433
2345143
72073
1.069302
3.376636
166.741
7.17397
1.463.853
2709345
3.292957
1.114354
458.653
5.786.931
1.052165
223.830
c28.833
2547.635
4.824.840
4.034.787
1.785.787
2,537A95
3.198.189
68287
349359
e
Lo'
'.,.
M
(A
>
;a
0
0
Thu 29 3.252294 737294 52965 280.3099545564 2.297.359 159286 17.687.582 814.7,56 3009.391 113545 ,64236.431071 76.041.718 m
z
r,
1Z
Cuadro 6: Valoragregado Industrial porramasy regiones, 1980(Miles d2 pesos de 1977) O
Regiones
Ramas I III IV V VI VII VIII IX X XI XII P.M. Total
0
311 1 2.974917 8639 12479 79.911 2536495 2158.066 971845 1.032Z39 787.837 1.876319 0 142690 6634659 19293.785
313 2 18.574 130524 10.351 311741 231.069 68.706 204.90 228971 43.819 76311 0 19.2562164.775 3511.100
314 3 0 0 0 0 3.016791 0 0 0 0 0 0 0 21988 3.M38.779 ('
321 4 0 0 0 44.610 282461 0 0 293.86 0 36.189 0 0 3.276.567 3-933L694
322 5 42203 0 0 0 12980 2417 2907 2131 0 0 0 3.00 1.586543 1.652231
323 6 0 0 0 0 0 0 44.910 52456 0 0 0 0 176.554 77392)
324 7 0 0 0 0 11946 0 40.731 103.959 5366 19.757 0 0 94a425 1.127.185
331
332
8
9
0
0
0
452
0
0
0
0
8.457
0
24.733
0
150M6
0
832237
9
13229
43593
2050
0
944
0
24,617
0
334.780
396.190
1.719M82
440.235 >
341 10 0 0 0 0 100.982107.604 584.5 2.311.877 0 15301 0 0 1.854.767 4974.735 ;a
342 11 24864 30532 0 6291 160235 0 0 20.153 15.866 0 0 92M 2071A81 2.337,2 0
351 12 0 2756 0 0 61980 0 0 240.835 0 0 0 0 129507 435078
352 13 0 191.879 0 0 .59509 0 181.963 52.210 0 0 0 0 6.636.172 7.657282 0
353
354
14
15
0
0
0
0
0
0
0
0
1.238221
19.12D
0
0
0
0
796989
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
46719
2.035210
65.839
;d
m,
355 16 15.829 0 0 206.975 0 0 23.971 0 0 0 0 0 8(0.140 1046915
356 17 0 0 0 0 30.118 0 0 0 0 0 0 0 1.357.358 1.387A77
361 18 0 0 0 0 0 0 0 81074 0 0 0 0 35049 116.123 >
362 19 0 0 0 0 0 0 0 97.393 0 0 0 0 415.498 512891 t
369 20 6340 45318 0 0 476.481 2339 0 20504 0 0 0 0 1.297.460 2028.441
371 21 0 0 281.078 28.864 0 0 0 Z177.050 0 0 0 0 1.066335 3553327
372 22 - - - - - - - - - - - - - -
381 23 5920 44.185 0 0 118.885 5996 12633 590919 0 13.165 0 40.979 2455325 3288.468
382
383
24
25
0
0
283250
180355
1652)
0
1.124
0
0
69-553
167.819
166.615
0
0
14-519
0
0
0
0
0
0
0
0
0
8.838
1.674.468
1292070
2090991
384 26 945.170 66.602 0 0 448.719 227.075 0 0 0 35523 0 0 1.376545 399635
385 27 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 106.236 106236
390 28 0 0 0 0 9.473 0 0 0 0 0 0 0 178,240 187.713
Toal 29 4.033915 1.062181 320.428681516 9.429.025 2931371 2218.105 9.129382 1.033.709 2279.065 944 238.794 37.841.629 71.2(.064
202
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Cuadro 7: 1974. Coeficientes
de la localizaci6n
por agrupaciones
industriales
(Base empleo)
Agrupaci6n
321
Textiles
369
Minerales no met6licos
382
Maq. no el6ctrica
Imprenta
31.,
Bebidas
311/2
Alimentos
323
Cuero
384
Transporte
351
Sust. quimicas
381
Prod. metclicos
362
Vidrios
324
Calzado
322
Vestido
352
Otrosquirnicos
390
Otros
383
Mfiq elhctrica
361
Barro, loza
341
Papel
356
Pl6sticos
332
Muebles
355
Caucho
385
Equipo profesional
371
Hierro,acero
372
Metales no ferrosos
331
Madera
353
Ref.petr6leo
354
Derivados
petr6leo
314
Tabacos
Coeficiente
0.1661
0.1898
0.2015
0.2055
0.2117
0.2293
0.2368
0.2525
0.2591
0.2724
0.2847
0.2976
0.3041
0.3050
0.3173
0.3308
0.3386
0.3672
0.3773
0.3816
0.4212
0.4488
0.4500
0.4311
0.6050
0.6304
0.7328
0.8501
Bajo grado
concentraci6n
Mcdianogrado
concentraci6n
Altogrado
concentracion
203
POLITICACOMERCIA' Y DESARROLLO REGIONAL
Cuadro 8: 1980. Coeficientes de la Iocalizaci6n poragrupaciones industriales
(Base empleo)
Agrupaci6n
313 Bebidas
369 Min. no metlicos
321 Textiles
351 Sust. quimicas
342 Imprejvas
381 Prod.mct:-licos
324 Calzad,)
323 Cuero
331/2 Alimentos
352 Otrosquimicos
362 Vidrios
383 MIq.eldctrica
384 Transporte
354 Derivados Petr6leo
341 Papel
382 Mfiq.nu el&trica
390 Otros
322 Vestir
355 Caucho
356 Plfsticos
332 Muebles
385 Equipo profesional
361 Barro, loza
371 Hierro, acero
331 Madera
372 Metales no ferr,,os
314 Tabacos
353 Ref.petr6leo
Coeficiente
0.1184
0.2051
0.2204
0.2403
0.2442
0.2611
0.2681
0.2861
0.2887
0.3132
03132
0.3290
0.3424
03602
0.3709
0.3857
03864
03937
0.3953
0.4000
0.4148
0.4496
0.5234
0.5883
0.6267
0.6746
0.7565
0.7742
Bajo grado
concentraci6n
Mediano grado
concentraci6n
Alto grado
concentraci6n
Cuadro 9: Agrupacionesde especlallzaci6n porreglones 1974-1980 (Base empleo)
1974
Regiones N
0
Q >I
I 4
II 8
In 2
IV 5
V 11
vi 10
Vii 6
VIII 8
IX 7
x 3
XI 1
XII 3
R.M. 15
Agrupaciones
311-383-384-390
311-313-342-351
52-372-382-38,
372-382
311-313-321-342
384
311-313-314-322
342-351-353-354
369-372-384
311-313-314-341
356-371-372-382
383-384
311-313-323-324
331-352
331-341-351-353
354-361-362-371
311-323-331-332
342-382-390
311-324-331
311
311-321-331
321-322-323-324
332-342-352-355
356-362-369-381
383-385-390
Estructura Em
4.1
2.2
0.7
0.8
1.8
2.6
2.0
14.9
1.2
4.1
0.1
0.4
55.1
1980
N
0
Q >I
2
5
3
5
12
6
7
8
4
2
1
3
16
Agrupaciones
311-384
369-372-382-383
384
371-372-382
311-313-321-355
371
311-313-314-321
342-351-352-353
354-369-372-384
311-341-372-382
383-384
311-313-323-331
341-352-355
323-331-341-351
353-361-371
311-324-331-332
311-331
331
311-331-381
321-322-323-324
332-342-352-354
355-356-362-369
381-383-385-390
Estructura E
m
3.1
4.7
1.1
1.2
8.9 m
3.2
2.7
13.7 m
1.5
4.1
0.0 0
0.7
z
55.0
205
POLICACOMERCIAL Y DESARROLLO REGIONAL
Cuadro 10: Coeficientes deespecializaci6npor regiones (Base empleo)
1980
Regiones
Cocficicntc
Regiones Coeficiente
1974
R.M.
0.2259
R.M.
0.1798
V
0.3511
VIII
0.3611
VIII
0.4514
V
0.3640
VI
0.4594
VI 0.5348
X
0.5059
ViI
0.5437
VII
0.5495
It
0.5350
XII
0.5691
IV
0.5813
VII
0.5931
X
0.5864
!!
0.6091
1
0.6281
IX
0.6282
IX
0.6402
XII
0.6551
1
0.6409
XI
0.8495
II1
0.8192
III
0.8632
Xi 0.9299
Cuadro I1: Variaciones deocupaci6n industrial por regiones (Gran industria)
Regi6n Variaci6n absoluta
Contribuci6n relativa a
ocupaci6n industrial
lavariaci6n nacional de ocupaci6n
1974-1980
Aumento
Disrlnuci6n
1
4.019
7.62
II
4.175
66.92
7.82
IV
561
8.99
III
488
21.65
V
-11.424
VI
134
2.15
7.39
VII
461
18.19
VIII
9.600
00.00
IX
2
X
1.842
3.49
0.16
XI
-82
XII 420
6.73
48.39
R.M.
-25.796
Aumento Total 6.239
Dismin. Total -52.765
Ncto Pais -46.526
100.00
1O0.0)
Cuadro 12: Efecto desustitucl6n, especlailzacl6n
y varlacl6n ocupaclonal 1974-1980
Rama E. Desust.
Regi6n Valparaiso
Regi6n Bio-Bio
QL Ocup./74
AOcup.
% QL Ocup./74
AOcup.
353 -4.780.6 4.385* 1.248 -297 23.8 2.547
917 -117 12.8

352 -702.9 0.640
766 +318
0.034
51 +7 13.7
321 -281.7 0.763 3.272
-942 28.8 0.985 5.344 -2.818
52.7
354 -137.8 2.220*
71 - 7 9.9 4.945
200 -200 100.0
361 -110.3
- 0 0 - 3.269*
1.222
-229 18.7
385 -107.0
- 0 0
- 0 0 -
381 -99.3 0.518
994 -503 50.6 0.622 1.511
-212 14.0
382 -82.0 0.152 254 -254 100.0 0.838 1.775 -1.329
74.9
322 -74.4 1.097* 1.133
-997 88.0
- 0 +50
-
314 -58.6 6.585* 1.192
-259 21.7
- 0 0
384 -57.3 1.538* 2.754 -1.469
53.3 0.224
508 -508 100.0 0
362 -54.1
- 9 0 - 1.545*
868 -470 54.1 0
351 -48.1 2.751 2.26! -1.745
77.0 1.287*
1.338 -728
324 -25.6 0.088
8:; -24
54.4
27.3 0.481
608 +25 4.1 0
355 -2J.4
-
0
0 0
M
341 -18.4 0.254 218 +118
3.406 3.691 -1.076 29.2 0
369 -11.1 2.308 1.740 -1.224
70.3 0.795
758 -341 45.0
313 -5.6 5.991
1.111 -293 26.4 0.582

77f -173 22.3
332 -3.1 0.295
86 -86 106.0 0.136
50 -50 100.0
323 -2.4 0.435 124 -124 100.0 0.721
260 +91 35.0 0
r-
-7.788 -8.0780
Ramas con QL > 1.
0
z
r-
3. Regi6n del Bfo - Bfo: Veinte afios
de polfticasde desarrollo regional
Antecedentes y evaluaci6n
Bienpuede decirse queen 1985secumplenexactamenteveinte afiosdepoliti-
cas de desarrollo regional para la Regi6n del Bfo-Bio. En efecto, dentro del
periodo en que explfcitamente se formulan polfticas modernas de desarrollo
regional en Chile, perfodo que comienza en la Administraci6n Frei, esell es-
ta regi6n en dondese inicia esteesfuerzo, concretado en el documento Estra-
tegiaparaeldesarrolloecon6micoaela Regi6n del Bio-Bio 1966-1970.Es un
momento propicioentonces para reflexionar sobre los resultados obtenidosy
para investigar c6mo se podrAi mejorar a futuro el producto de la aplicaci6n
depoliticas dedesarrollo r,, io .l.
A partir entonces de 1966, todas las estrategias yplanes formulados.pa-
ra la Regi6n del Bfo-Bio han pretendido-explicita oimplicitamente- lograrel
desarrollodela regi6r. Estosedemuestra simplementeobservando queento-
daslasestrategias nacionales de desarrollo regional planteadas en estosvein-
teafios, la VIII Region aparece como regi6n prioritariay en estecontexto, la
prioridad s6lopuede serentendida como ur prop6sito dealcanzar unverda-
derodesarrollo regional.
207
208
ESUDIOS SOFIRE DESARROLLO REGIONAL
Porejemplo, en elprimerdocumento oficial sobre]a estrategia nacional
dedesarrollo regional, se lee con r(,specto a e ,taregi6n:
"El Plan Nacional de Desarrollo plantea por primera vez en forma
explicita, lanecesidad deprovocar, pp;alelamente con elcrecimien- ge-
neraldel pafs, un proceso de desconcentraci6n
de la actividad econ6mi-
caydescentralizaci6n
delatoma dedecisionestantopara elsectorpibli-
co como para elprivado. Dentro deeste esquema, laregi6ndel EUo-lo
tieneunapritneraprioridad
enla asignacio;:de rcursosdadoque,. oncen-
trando un esfuerzo importante en esta regi6n, se minimiza elcosto so-
cial implicito en una politica dedesconcentraci6n
econ6mica. La regi6n
cuenta con todos los elementos necesarios para sustentar un desarrollo
acelerado que lepermita cumplir elrol que debejugar en eldesarrollo
nacional: convertirse en elsegundopolo 6e desarrollo del pais(elprime-
ro en cuanto a su dinimica), capaz de modificar en forma sustancial el
flujo de recursos que tradicionalmente
se ha orientado hacia Santiago."
(ODEPLAN, 1968, 110.)'
Por su parte, laComisi6n Nacional de la Reforma Administrativa afir-
maba:
"El rol de laregi6n se fundamentari primeramente en laconsolidaci6n
desu desarroflo para frenarlas migraciones al Gran Santiago,yseguida-
mente jugari un importante papel en el abastecimiento de productos
agropecuarios, pesqueros, forestales, energ6ticos e industriales de alta
especializaci6n para el consumo nacional einternacional.
El irea deConcepci6n jugarAi un importante papel como centro dinami-
zadordelaeconomfa regionalasumiendounpapelprotag6nico enelpro-
ceso de descentralizaci6n
nacional, ademas depromoveraquellas activi-
dades en que la regi6n posee vertajas comparativas en el mercado
nacional y externo." (CONARA: 1976, 336.)
Aun cuando en documentos oficiales posteriores se carga w;~s ]a tinta a
favordelasregiones extremas(I,II,X, XI,XII), no seabandona detodosmo-
1. Subrayado delautor.
REGIONDEL B10-BIC: VEINTEAN4OS DE POIITICAS 209
dosla prioridad otorgada tanto a la Regi6n del Bfo-Bfo comno a la Regi6n de
Valparafso. Nopuede serdeotro modoya queestasdosregiones representan
las localizaciones en donde esposible minimizar el costo de oportunidad en
t~rminos del crecimiento global dela economfa nacional, unimportante prin-
cipiodepoltica econ6mica encondiciones de esc'asez decapital. Esto es x
presado clara ycorrectamente en un documento deODEPLAN:
"Es muy probable que enel corto plazo losobjetivos regionales resulten
claramente conflictivos con los nacionales, si estos iMtimos implican un
6nfasismarcadoen cuestiones decrecimientoyeficiencia. ZDebeseguir-
se el sendero de la mayor eficiencia econ6mica de corto plazo, aunque
elloagravela concentraci6n econ6mica enlospolosya existentes? 0, por
elcontrario, debendesplazarse losrecursos hacia las regiones
1
osterga-
das, aunque eLlo difiera oreduzca, o ambascosas,el retorno de estas in-
versiones?
"Anteestas interrogantes, se postula ura orientaci6n selectiva del desa-
rrolo,dadoquela escasez derecursos financieros para formaci6n deca-
pital impedirfa implementar una estrategia que se propusiera lograr el
desarrollo integral delespacio geogrdfico, sin sacrificar en forma sensi-
ble elritino decrecirniento de la economia ensu conjunto. Estedesarro-
lloregionalselectivose basa enuna concentraci6n deesfuerzo y canaliza-
ci6n derecursos hacia determinados lugares del esplciogeogrMico, que
posibiliten el surgimiento de nuevospolosdecrecimiento, losque,al de-
sarrollarse, irfan descentralizando y desconcentrando la actividad
econ6mica Le Chile eintegrando alpais." (ODEPLAN: 1978.)
Para finesdeverificaci6n y evaluaci6n, el concepto de "desarrolloregio-
nal" resulta demasiado gen6rico y en consecuencia se hace necesario, a6n a
riesgode un excesivo formalismo, definirlo misprecisamente.
Enrealidad, la expresi6n "desarrolloregional"m~is que un objetivo uni-
dimensional ensimismo, hace referencia aun cierto "estado"deuna func 6n
multidimensional compleja. Parausar unsimil matemtico,el "estado"quese
desea alcanzar enuna regi6n cualquiera (simplecrecimiento, desarrollo, etc.)
2. -steprclema hasidoextensamente discutidoen la literatura.Vdase porcj:miplo 3oisic,. S.. "Polii-
ca econ6mica, organizaci6n social ydesarrollo regional", Cuaderno N929, ILPE-S, Santiago de Chile, 1982.
210
REGIONAL
puede servivto como una combinaci6n
lineal convexa de una serie deobjeti-
vos especificos, cuya ponderaci6n
debe ser establecida enla respectiva estra-
tegia nacional dedesarrollo regional. Sepuede identificar un conjunto limita-
do de objetives regionales genricos, cuyo alcance .s por cierto igual
no
en
todas las regiones y que constituye parte de un cierto modelo general dede-
sarrollo regional.
Son bdsicamente
seis los objetivos regionales usuales. De su peso relati-
vo dependerA el logro de situaciones de crecimiento
econ6mico,
de desarro-
H1o, de mero soporte, etc. Cada objetivo estdi ligadc:, porsupuesto, a un con-
junto de elementos condicionantes
o si se quiere, a un conjunto de factores
causales.
3
Estosobjetivosysuscorrespondientes
condicionantes
se enumeran
a continuaci6n:
i) Crecimiento
econw,,ico,entendido corno un aumernt. .,;gnificativo
en
la capacidad de producci6n de bienesy servicios de la regi6n. El logro de un
objetivo como el descrito depende de la situaci6n existente ea relaci6n a:
i. 1)la base de recursos regionales,
tanto naturales como humanos y de la re-
laci6n tecnol6gica
entre ellos;
i.2) Iaarticulaci6n
fisica yecon6mica con la economfa nacional;
i.3) el monto de recursos econ6micos
(financieros)
propios dela regi6n yna-
cionalescaptados porla regi6n;
i.4) el impacto de la politica macroecon6mica
tanto nacional como extra-na-
cional (en el caso de las regiones de frontera);
i.5) ]a inserci6n en el mercado internacional,
(incluyendo
el mercado fronte-
rizo), a partir dela exportaci6n
significativa
de recursos o bienes.
ii) Sustentabilidad
del crecimiento
econ6mico,entendida como iaperma-
nencia a largo plazo del incremento
de la capacidad deproducci6n
regional.
Este objetivo depende de:
ii.1)Ia captaci6nyreinversi6n
regionaldelexcedente econ6mico,
cuesti6nque
a su vez esticondicionada
por: a) la polftica tributaria y lapolitica de gasto
fiscal en su dimensi6n regional; b) ]a existencia y pautas de conducta de un
empresariado
local comprometido
con eldesarrollo regional;
3. Que proveen, porotro lado,un marcoprecisodentro delcual disefiLr un diagn6sticodirigido.
211
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE ANOS DE POLITICAS
ii.2) Ja diversificaci6n econ6mica progresiva dela estructura productiva regio-
nal, loque a suvez se asocia aasuntos como: a) posibilidades reales de la di-
versificaci6n, incluvendo acuerdos binacionales en el caso de las regiones de
frontera;b) existencia deunacartera deproyectos deinversi6n en permanen-
te actualizaci6n.
iii) Equilibrioespacial,entendido como unequilibrio arm6nico deactivi-
dadessobreelespacio regional (equivale al concepto de integraci6n intrarre-
gional), objetivo que depende de:
iii.1)elpatr6n sectorial decrecimiento elegido,puesto que w,torescomomi-
neria e inCustria tienden aproducir concentraciones espaciales entanto que
agricultura o turismo producen efectos dispersores;
iii.2) la polftica deconstrucci6n deinfraestructura;
iii.3) la caracteristica dela politica urbana en la regi6n.
iv) Autonoiniaregional,entendida como una creciente capacidad dela
regi6n para optarporestilos dedesarrolloy paraejecutar su propiodesarro-
11o, un objetivo cuyo logro esfunci6n de:
iv.1)el gradode descentralizaci6n y desconcentraci6n prevaleciente en el ni-
vel nacional;
iv.2) laestructura administrativa regional incluyendo elpropiosistema deplk-
nificaci6n yla calidad de loscuadrost6cnicos;
iv.4) la particular forma de organizaci6n social dela comunidad regional, in-
cluyendo dentro de esteconcepto la "densidad"del tejido social, las tradicio-
nes yformas de participaci6n y la percepci6n colectiva de losproblemas re-
gionales;
iv.5) elnivel deconflicto o de concertaci6n social regional y la capacidad pa-
ra subordinarlos intereses degrupo aun interns colectivo.
v)Inclusi6nsocial,entendida como equidad en el reparto del producto
econ6mico (distribuci6n delingreso yacceso a serviciossociales) ycomopar-
ticipaci6n en la propia planificaci6n yen otros procesos politicos. Un objeti-
vo como rsce depende de:
v.1)el gasco ptiblico en la prestaci6n de servicios sociales;
v.2) el patr6n sectorial decrecimiento elegido, porconsideraciones funciona-
212
lessimilares a las expresadas en el punto iii.1)supra;
v.3) la organizaci6n socialdela comunidad, enparticular en relaci6na]a exis-
tencia de normas,premios ycastigos en relaci6n a la explotaci6n yuso de re-
cursos.
Como seindic6, esteconjunto gen~rico deobjetivos debe serponderado
en cada regi6n, detal forma que el "estado"que se desea alcanzar en una re-
gi6n resulta en una especie de funci6n lineal convexa del conjunto de objeti-
vos. Esto es como se dijo, una funci6n importante contenida en el disefio de
una estrategia nacional de desarrollo regional.
Evaluar entonces el estado de "desarrollo regional" no es otra cosa que
medir -de la manera m~is objetiva posible- el comportamiento en relaci6n a
cada uno de los objetivos anteriores. Es lo que se intenta hacer acontinua-
ci6n:
i)Crecimientoecon6,nico
Deacuerdo acifras oficiales, elGasto del ProductoGeogr~fico Bruto del pals
sum6 (en milesdepesosde 1977) 290.554.223 milesdepesosen 1974yseelev6
(tambinen moneda de 1977) a329.154.802 miles de pesos en 1982. Ambas
cifras revelan un incremento total del 13.0% en el perfodo equivalente auna
tasa anual medii de 1.63%. El concepto anlogo en ia regi6n -siempre ex-
presado en moneda de 1977- sum6 27.452.000 miles de pesos en 1974 y
31.687.000 miles depesos en 1982.
4
Esta ganancia revela un aumento real de
15% enel periodo,equivalente a una tasa media anual igual a1.88%. En otras
palabris,latasa deincremento dela tasadecrecimiento del PGB regionalen-
tre 1974 y 1982 fue igual a 1.02 veces el incremento del PGB del pais en su
conjunto.
Cabe hacer notar que este coeficiente que compara los porcentajes de
cambio de ambos Productos Geogr~ificos mostr6 valores superiores en casi
cualquier cortetemporal hecho apartirde 1974. En efecto,entre 1970 y1974
su valorlleg6 a1.38; entre 1974 y 1978 fue igual a 1.03y entre 1978 y1980 fue
igual a 1.08.
4. Cifras del BancoCentral yODEPLAN.
213
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE AINOS DE POLITICAS
En consecuencia, si bien a partir de por lo menos 1970, el producto re-
gionalcrece ligeramente mis que el producto del pais, cabe sefialar: i)la re-
ducida diferencia afavor de la regi6n, poco concordante
con la prioridad de
Iaregi6n a nivel nacional y; ii)laclara reducci6nobservable en este indicador.
En tbrminos dcl Gasto perc6pita del Producto Geogrifico
Bruto la re-
gi6n muestra una situaci6n m~is favorable puesto que apartir de 19(0 la tasa
decrecimiento de la poblaci6n regional ha sidoinferior ala tasa nacional.
5
De
todasformas,cabesefialarque en 1982el GastodelProducto Geogrjifico Bru-
to per c~ipita en la regi6n sum6 21 miles de pesos (en moneda de 1977) cifra
que ubica a la VIII Regi6n en el d6cimo lugar cuando se comparan todas las
regiones.
En definitiva, es magro el resultado obtenido en t~rminos de crecimien-
toecon6mico.
Si se intenta una explicaci6n de este parco resultado atendiendo a los
"factorescondicionantes"
del crecimiento
econ6nico, tal como fueron plan-
teados misatris,pueden adelantarse hip6tesiscomo lassiguientes:
a) Parece nohaberdudasen el sentidodequeesta regioncuenta conuna
amplia ydiversificada
basede recursos naturalesycon una poblaci6n nadade
despreciable
tanto en cantidad como en calidad. Si ello es efectivamente
asi
cabria preguntar si se est~in explotando conveniente
yracionalmente
los re-
cursos regionales
o si alternativamente,
hay ahi una limitaci6n para el creci-
miento. En este sentido resulta de inter6s reproducir
eljuici'J de "lideresde
opini6n" consultados
en un trabajo efectuado por el CED.
6
Un 77.3% de los
encuestados
opin6 quelos recursos naturales (forestales, pesqueros, mineros
yagrfcolas) de la regi6n est~in o "regularmente
aprovechados;"
o "malaprove-
chados".
b) Comoes obvio,el crecimiento
econ6mico
regional es una funci6n di-
recta del monto de recursos propios ocaptados por la regi6n. Con la precau-
ci6n quo corresponde al manejar cifras de inversi6n, pero acudiendo ,iempre
5. Entre 1960y 1970 la taba regional fucde 1.69y la nacional de 2.13; entre 1970 y1980 la tasa regional
1.11 yla naciona! dc 1.71 yentre 1980 y1982ambas tasas fueron 1.35y 1.71 respectivamrente. Fucntc:
fuede
INECompendio Estadistico 1982.
6. Alarc6n. G. (1983), Lapercepci6n delacomunidadregional sobre eldesarrollode laregi6n (mimco-
grafiado),Centro de Estudiosdel Desarrollo,Santiago de Chile.
214
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Distribuci6n
porcentual del FNDR invertidoefectivamente
en cada regi6n
Regi6n
1976 1977 1978 1979 1980
198 11982
I
15.96 14.85
8.55 9.43
13.12 8.13 7.74
II
7.96 6.94 7.14 6.05
7.84 7.30
4.39
III
6.94 7.96
6.15 9.05
5.73 5.55 5.87
IV
6.62 4.88 8.86
5.% 7.29
7.74 7.10
V
7.26 7.66 4.98 6.50
3.59 4.60
5.63
VI
4.32 7.25 6.31 6.21 5.43 8.14 4.77
VII
6.66 8.23 6.87 7.31
5.06 5.74
6.71
VIII
6.04
7.31 6.37
6.70 5.53 6.63 3.63
IX
6.03 4.99 6.26
6.99 7.92
7.42 9.36
X
9.25 8.41 10.31 13.63 14.72 13.41 20.71
XI
9.29 9.90
9.52 11.57
10.82 12.82 9.75
XII
12.46 11.07 9.17
11.33
10.87
11.20
11.98
R.M.
1.21 1.49 2.74 2.97 2.73 1.69 3.47
Total Invert. 100.00 100.00 100.00
100.00 100.00
100.00 100.()
Fuente: Garcia, B. (1985), Elfinanciamiento
deldesanolloregional:andlisisdelcompolriento
delFNDRenov losalios 1976)
,
1982 (tesis de grado), Universidad Cat6lica de Valparaiso.
a informaci6n
oficial
7
puede sefialarse lo siguiente:
en 1965 la inversi6n
real
del sector pfiblico hecha en la VIII Regi6n represent6
un 14.7% del total; en
1970 este indicador
subi6 a un 19.7% para bajar a un 12.7% en 1975 y bajar
todavia a un 8.34% en 1981.
El Cuadro superior muestra el porcentaje
(efectivamente
invertido)
del
Fondo Nacional de Desarrollo
Regional
correspondiente
a esta regi6n entre
1
97
6 y 1982.
Como puedeapreciarse
dela cifras expuestas,
el FNDR tampoco mues-
tra un uso de sus recursos congruente
con la prioridad
nacional de la regi6n.
A titulo de informaci6n
complementaria
puede agregarse
que el gasto fiscal
7. Invcrsi6n ptiblica 1965 y1970: IndicadoresRegionalesODEPLAN. Invcrsi6n piblica 1975: Programias
Ministeriales. Inversi6n pdLblica 1981: ODEPLAN.
215
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE ANOS PE POLITICAS
totalen !aregi6n del Bio-Bio ha descendido desde unaproporci6n dcl 3.55%
del totalen 1976 a s6loun 1.24% en 1982.8
c) El impacto regional de la politica maxroecon6mica parece haber ac-
tuado enlosiiltimos afiosen desmedrc delpotencial decrecimiento dela VIII
Regi6n.
Como ha sido discutido en otras oportunidades, la politica fiscal --ain
atendiendo las seriaslimitaciones de iascifras debido al r6gimen politico uni-
tarioyal sistemaecon6mico centralizado deChile- ha significado un notorio
desbalance regional entre losconceptos de ingresos ygastos fiscales.
En efecto, entre 1979 y 1982 los ingresos fiscales captados en la regi6n
han oscilado en torno al 6.0% del total naconal en tanto que los gastos fisca-
les en la regi6n oscilan en torno al 2.3%. Eul relaci6n a la carga tributaria re-
gional,en 1979 6sta hasido estimada en un 14.0%, toque ubica ala region en
uncuarto lugar con respecto a este indicador.Cabe agregar -siempre en re-
ferencia al afto 1979- que si se desease una politica fiscal neutra en esta re-
gi6n ysi se desease simultineamente utilizar el FNDR para lograr este obje-
tivo, el aporte del FNDR s6lo aesta regi6n deberfa haber sido igual a2.07
veces su monto total.
9
Desde ningfin punto deviste.podrfa sostenerse, enconsecuencia, que la
politica fiscal ha operado afavor del crecimiento regional.
Por otro lado, una investigaci6n reci,.nte
l0
muestra el considerable im-
pacto quesobre la actividad industrial de Iaregi6n tuvo la politica decomer-
cio externo y rebaja dearanceles puesta en prictica a partir de mediados de
lossetenta.
La Regi6n del Bio-Bio tenia en 1974, 37.916 personas ocupadas enel es-
tratoindustrial con ocupaci6n superior a50 personas, cifra queen 1980 se re-
duce a 28.316 personas, conuna disminuci6n absoltA'df- 9.600 empleosequi-
valentes aun 25.3% del monto inicial.
La cafda deocupaci6n industrial en la VII1 Regi6n enlas ramas que ex-
perimentaron un efecto de desustituci6n de importaciones alcanz6 en t(rmi-
nosnetosa 8.078 personas, equivalente a un84. 1%de la p rdidatotal de em-
8. Garcia. B. (1985), op.cit.
9. Boisier,S.(1982), op.cit.
10. Boisier,S.eI. Silva (1985), "Polftica comerci., ydesarrolloregional: el impactode la apertura exter-
nadeChilesobrc laestructura industrialregional",RevistaEURE,No34, Universidad Cai6licadeChile, San-
tiago.
216
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
pleos industriales
regionales.
Si se consideran
s6lo las ramas en las cuales elefecto desustituci6n
por
sis6lo escapaz de explicar
a iomenos el 50% delavariaci6n
en el Valor Bru-
todeProducci6n
entre 1
9
74y 1980, elporcentaje
anterior
se reducea un68%
en la VIll Regi6n.
Si el mismo ejercicio
selieva alextremo
de considerar
s61o las ramas in-
dustriales
en las cuales elefecto desustituci6n
sobre-explica
lavariaci6n
del
VBP(ramas 321, 352, 354, 361 y385), lapdrdida deempleo
en laVIII Regi6n
alcanza
a3.364 personas,
esto es, un 35% del total.
Parece permisible
concluir
entonces
que larebaja arancelaria
expresada
parcialmente
por el efecto desustituci6n
afect6 fuertemente
a la Regi6n
del
Bfo-Bio.
La VIII Regi6n
tenfa en 1974 una ocupaci6n
en ramascon efecto desus-
tituci6n,
19.877ocupaciones,
un 52.4% del empleo
total; enlas ramaspara las
cuales eletecto desustituci6n
explica latotalidad
o misde lavariaci6n
en el
VBP laVIII Regi6n concentraba
un20.4 porciento del empleo total.
Porotro lado, laVIII Regi6n estaba claramente
especializada
en tresde
las seis ramas (353, 354 y361) con efectos desustituci6n
superiores
al 100%.
Curiosamente
sin embargo,
un anfilisisrama porrama muestra
queen laVIII
Regi6n las p~rdidas
absolutas
m~is importantes
se producen
en una rama en
lacual laregi6n noestaba especializada
en forma clara (rama 321 conuna dis-
minuci6n
de 2.818 empleos)
yen una rama en lacual se produjo
un efecto po-
sitivode sustituci6n
de importaciones
(rama 371 con unadisminuci6n
de2.003
empleos)
con una fuerte especializaci6n
regional.
La regi6n pierde una cantidad
significativa
de empleos
en: i)ramasque
desde elpunto de vista del VBPse comportan
positivamente
en elperiodo,
con sustituci6n
de importaciones
y con aumento
de exportaciones
ycon dis-
minuci6n
enlademanda
interna (371); ii)ramasquetienenuncomportamien-
tonegativo
en terminos
del VBP,con fuerte desustituci6n
de importaciones,
con aumento
de exportaciones
ytambit~n,
en un caso con aumento
en lade-
manda interna (32 I)y con disminucifn
deella en otro (35 1).
La regi6n sufri6 pues elefecto combinado
de larebaja arancelaria
yde
procesos
m~is especificos
como lo es el impacto
derivado
del escaso nivel de
inversi6n
en elperiodo (caso de larama 371).
Loscuadros
siguientes
resumen
loscomentarios
anteriores.
d) Encontraposici6n
a algunos de loselementos
reci6n anotados,
laRe-
REGION DEL BIO-BIO: VEINTEA] OS DE POLITICAS
217
gi6n delBio-Bioparecegozardeunbuenniveldearticulaci6ncon laeconomia
nacional ydeuna buena inserci6n enelmercado internacional via la exporta-
ci6n de productos silvicolasypesqueros.
ii) Sustentabilidaddelcrecimiento.
Lasustentabilidaddel crecimiento econ6mico tienequever,comoyafue ano-
tado,con la permanencia a largo plazodel ritmo decrecimiento mediante el
paulatino reemplazoderecursos norenovablesyrenovables ymed~ante la cre-
ciente diversificaci6n dela estructura econ6mica. La pregunta pertinente en-
tonces es, desde el punto de vista del desarrollo regional, la siguiente: ,ests
adquiriendolaregi6n una mayorsustentabilidaddesucrecimientoa largopla-
zo o no? Intentar responder a esta pregunta leva a examinar aspectoscomo
lossefialados a continuaci6n:
Variaciones de ocupaci6n industrialporregiones (Gran industria)
Regi6n
Variaci6n absoluta
Contribuci6n relativa a la
ocupaci6n industrial
variaci6n nacional de ocupaci6n
1974-1980
Aumento Disminuci6n
I
4.019
7.62
II
4.175
66.92
7.82
III
488
561
8.99
IV
V
-11.424
21.65
VI
134
2.15
7.39
VII
461
VIII
9.600
18.19
00.00
IX
2
X
1.842
3.49
XI
-82
0.16
420
6.73
XII
R.M.
-25.796
48.89
AumentoTotal 6.239
Dismin.Total
-52.765
Neto Pais
-46.526
100.0 100.0
Cuadro 12: Efecto desustitucl6n,especlallzaci6n y varlacl6nocupacional 1974-1980
Rama E. Desust.
% QL
Regi6n Valparaiso
Ocup.174 AOcup. % QL
Regi6nBio-Bio
Ocup.t74 AOcup. %
353
352
321
354
361
385
381
382
322
314
384
362
351
324
355
341
369
313
332
323
-4.780.6
-702.9
-281.7
-137.8
-110.3
-107.0
-99.3
-82.0
-74.4
-58.6
-57.3
-54.1
-48.1
-25.6
-21.4
-18.4
-11.1
-5.6
-3.1
-2.4
4.385*
0.640
0.763
2.220*
-
-
0.518
0.152
1.097'
6.585*
1.538"
-
2.751
0.088
-
0.254
2.308
5.991*
0.295
0.435
1.248
766
3.272
71
0
0
994
254
1.133
1.192
2.754
0
2.262
88
0
218
1.740
1.111
86
124
-297
+318
-942
- 7
0
0
-503
-254
-997
-259
-1.469
0
-1.745
-24
0
+118
-1.224
-293
-86
-124
23.8
28.8
9.9
-
-
50.6
100.0
88.0
21.7
53.3
-
77.0
27.3
-
70.3
26.4
100.0
100.0
2.547*
0.034
0.985
4.945
3.269*
_
0.622
0.838
-
-
0.224
1.545'
1.287*
0.481
3.406
0.795
0.582
0.136
0.721
917
51
5.344
200
1.222
0
1.511
1.775
0
0
508
868
1.338
608
0
3.691
758
776
50
260
-117
+7
-2.818
-200
-229
0
-212
-1.329
+50
0
-508
-470
-728
+25
0
-1.076
-341
-173
-50
+91
12.8
13.7
52.7
100.0
18.7
14.0
74.9
-
-
100.0
54.1
54.4
4.1
-
29.2
45.0
22.3
100.0
35.0
M
0
-7.788 -8.078
-
M
* Ramas con QL >1.
m
0
Z
219
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE AqOSDE POLITICAS
La captaci6n yuso del excedente econ6mico regional s6lo puede -sin
mediaruna investigaci6n particularizada- ser analizada en relaci6n exclusiva
al sector ptiblico. Como se sabe, el sector p6blico se apropia del excedente
econ6mico regional via la recaudaci6n tributaria ya trav6s de las utilidades
de lasempresas pfiblicaslocalizadas en la regi6n. Ya se hicieron loscomenta-
rios apropiados en relaci6n ala cuesti6n de los ingresos fiscales; debe agre-
garse aello queel aporte relativo de la regi6n alos ingresostributarios totales
en 1979 supera en un 3.3% alaporte relativo a los ingresos fiscales.Igualmen-
teya fue sefialado que elgasto fiscal en la region representa s6lo un2.3% del
totalen elmismo afio.Tal diferencia entreambascifras indica alasclaras una
actitud conservadora de parte del sector pitblico en relaci6n ala reinversi6n
regional del excedente.
Con referencia a las utilidades de las empresas regionales del sector
pfiblico no es posible -dado el limitado alcance de este trabajo- presentar
cifrasal respecto. Lo t6nico posible desefialares queefectivamente en los6lti-
mos afiosel sector deempresas piiblicas ha estado incrementando sus utilida-
des,al punto que el "Superivitde operaci6n delas empresas piiblicas"secal-
cula en 199.0 miles de millones depesos en 1984 yse proyecta a 329.7 miles
demillones de pesos para 1985, llegando arepfesentar un 12.6% del PGB.
11
No es posible entregar una estimaci6n regional.
Recientes informaciones de prensa muestran que en elprimer semestre
de 1985 varias delas empresas del sector p6blico queobtuvieron elevadas ga-
nancias operacionales estuin localizadas o tienen operaciones importantes en
la VIII Regi6n, tales como: ENDESA, Cia. de Tel6fonos, CAP, PETROX,
ENTEL,
IANSA
y ENACAR
entre otras.
12
Cuinto de estas ganancias operacionales corresponde autilidad neta y
qu6 proporci6n de ella esreinvertida en la regi6n,constituye por el momen-
to una pregunta abierta.
En relaci6n ai sectorprivado no es posible en esta oportunidad presen-
tarcifras,pero sfesposibleafirmar queuna elevada proporci6n delasempre-
sasmsimportantes de la regi6nson propiedadde capital extra-regional (na-
cional ytransnacional) de manera tal quees licito suponer un fiuerte traslado
11. GEMINL'S, And/.sis de lacovuntura econ6nica,N
0
55, abrilde 1985, Santiago de Chile. Obsrvcsc
que el conccptodc "superavit" csdifcrentcdel conceptode "utilidad".
12. El Mercurio, 11-09-85, Santiago de Chile.
220
REGIONAL
porestablecirnientos
regionales
aisuscasas matrices. Si se observa la n6mina
de empresas socias de CIDERE (Corporaci6n
Industrial para el Desarrollo
Regional del Bfo-Bio) resulta sencillo corroborar
laafirmaci6n
anterior.
- La paulatina diversificaci6n
deliestructura econ6mica
regionales un
proceso importante
en relacifn a lasustentacion
alargo plazo del crecimien-
toencuaimto taldiversificaci6n
hace, porunlado,menos sensiblealieconomia
regional afluctuaciones
ciclicas dedemanda yporotro,articula mais estrecha-
mente laeconomia regional en terminos intersectoriales
generindose
asifuer-
zas end6genas
de crecimiento.
Sin duda que en los 6ltimos afioslieconomia regional ha mostrado
cambiossignificativos,
comoporejemplo,seilustra en elcomentario
siguiente:
"Porotra parte,sianalizamos
liestructura
del producto regional, estoes
el aporte de cada uno delossectores econ6micos
asu generaci6n,
pode-
mos apreciar cambios deimportancia
entre liestructura actual ylaexis-
tente en elafio 1970. E.;toscambios se hanoriginado, por una parte,en
laevoluci6n experimentada
por lieconomia regional comoconsecuen-
cia delas polfticas globales ysectoriales
que se han implementado
en el
pais en los tltimos doce afiosy las respuestas
de las empresas localiza-
das en laregi6n ante ellas, por el papeljugado porel sector piblico, por
acci6n uomisi6n, en el iimbito regional y, por otra, por las potencialida-
desde losrecursos con que cuenta la regi6n y que han podido ser desa-
rrollados en el contexto de estas politicas ydel papel jugado por el sec-
tor pitblico.
"El afio 1970, el sectorsilvoagropecuario
contribuia con un 15% a]a ge-
neraci6n del producto regional; el sector industrial con un 32.4%; el sec-
tormineriacon un3.2%; elsectorconstrucci6n
conun6%;elsectortrans-
porte con un 4.2% yel sector comercio con un 13.8%. El afio 1980, Ia
silvoagricultura
habia bajado su aporte al producto regional aun 11.1%,
la industria aun 26.2%, la mineria aun 1.8% yel sector construcci6n
a
5.2%.El tOnico sector productorde bienes que aurnent6 su participaci6n
fueel sectorpesca que subi6 deun 0.7% aun 1.5% entre losafiossefiala-
dos. Por otro lado, subieron su participaci6n
los sectores de comercio y
servicios. El comercio aument6 aun 17.8%, el transporte
aun 4.9%. El
restodelosservicios subieron deun 23.5% en 1970 aun 28. 1%en 1980."
(Sanhueza:
1983.)
221
REGION DELBIO-BIO: VEINTE AN4OS DE POLITICAS
Talescambios pueden serformalmentesintttizadosmediante elconcep-
tode "coeficientedeespecializaci6n
regional", un indice que mideel gradode
similitud oetrela estructura intersectorial de laeconomfa regionalyla corres-
pondiente estructura intersectorial nacional. Cuanto missemejante resulten
ambas, mayor es el grado dediversificaci6nde la economia regional.Calcula-
do dicho coeficiente de especializaci6n para la VIII Regi6n, en 1974 resulta
en un valor de 0.1916 ycalculado igudl indicador para el afto 1982 arroja un
valor de0.2084. Talesresultadosindicanun aumentoen la especi2lizaci6nre-
gionalo unadisminuci6nen ladiversificaci6n
delaestructuraecon6micaregio-
1
3
nal.
-La preservaci6n del stock de recursos naturales renovablesy un conti-
nuo proceso debisqueda yreemplazo de recursos no renovables constituye
otroelernento quecontribuye aconfigurar iasustentabilidad
delcrecimiento.
Sepueden aportarcifras referentes a la reforestaci6n
y enconsecuencia
a la preservaci6n del recurso silvicola dela regi6n. Entre 1979y 1982 en la re-
gi6n se ha reforestado un promedio anual de 33.516 hAs., representando ello,
tambi6n como promedio, un 47% del total nacional. Estas cifras revelan en
principio
una situaci6n
muy
positiva.1
4
Nosedispone porel momentode antecedentescon respecto aotrossec-
tores,con excepci6n tal vez del importante esfuerzo hecho por CIDERE en
el campo de la sustituci6n defuentes energ ticasde uso industrial.
iii) Equilibrioespacialdelaregi6n
Una forma de examinar este puntoconsiste en observar Jas tendencias espa-
ciales del sistema regional de centros urbanos. Al re'pecto,en la Regi6n del
Bio-Bio se aprecia unmenorcrecimiento entre 1940 y 1980de la ciudadprin-
cipal (Concepci6n)
que el crecimiento observado en el resto de las ciudades
dela regi6n.
De acuerdo a cifras del Instituto Geogrifico Militar
15
el coeficiente de
13. Detallesacerca delconceptoysuc~lculosc pueden encontraren Boisier,S.(1979), l'&cnicasdeanili-
sis regional coninformaci6n limitada", CuadernoN"2Z ILPES, Santiagode Chile.
14. Si bien losefectosccol6gicosalargo plazodel tipode reforestaci6n son discutibles.
15. Instituto GeogrificoMilitar(1983), Geografia de Chile.Poblaci6nysistenta nacionaldeasentanhien-
tos urbanos,Santiago de Chile.
222
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Coeficiente
de
1940-1952
1952-1960
1960-1970
1970-1980
crecimiento
Ciudad principal
1.3995
1.2329
1.2034
1.1157
Otraz ciudades
1.3536
1.4463
1.3307
1.3548
Fuente: IGM.
crecimiento
delapoblaci6n
de Concepci6n
yelcoeficiente
decrecimiento
de
]a poblaci6n
del resto delasciudades
regionales
sehancomportado
dela ma-
nera mostrada
a continuaci6n:
Consecuentemente,
la tasa anual de primatizaci6n
ha bajado
persistentemente
enla VIII Regi6n,desdeunvalorde7.1 pormilen elperfodo
1940-1952
a un valor de2.1 por mil en el perfodo
1970-1980.
Estosresultados
sonratificados
en el siguiente
comentario
deSanhueza:
"El proceso de urbanizaci6n,
considerando
las ciudades principales
de
mAsde20.000 habitantes,
ratifica lo enunciado
rdsarriba.En la -egi6n
estas ciudades
entre 1960-82 experimentaron
la evoluci6n
poblacional
que sigue:
"Delas cifras anteriores
se constata
que son estasciudades
las que im-
pulsaronconmayor medidael proceso deurbanizaci6n,
destacindose
en
t6rminos
relativos SanCarlosquecasi duplicasu poblaci6n
con un incre-
mento del 94.6%, Curanilahue
con un 83.5%, Concepci6n
Metropolita-
no con un 75.5% y Tom6 con un 50.2%. Siendo,por cierto, Concepci6n
1960
1982
Incremento
%
Chilldn
67.771
120.903
81.1
San Carlos
13.598
26.455
94.6
Concepci6n
(*)
Metropolitano
284.433
499.239
75.5
Tome
26.942
40.455
50.2
Lota-Coronel
101.080
116.862
15.6
Curanilahuf.
13.599
24.957
83.5
LosAngeles
35.511
74.446
106.6
(*) Incluye a las6reas urbanas de lascomunasde Concepci6n,
Talcahuano
y Penco.
223 REGION DELBIO-BIO: VEINTE ANOS DE POLITICAS
Metropolitano el que destaca, en t6rminos absolutos,con un incremen-
to de214.806 habitantes entre losafios 1960y 1982." (Sanhueza: 1984.)
De manera quc, desde el puntodevista del sistema urbano-regional, es-
ta regi6n, conjuntamente con las Regiones IV, Vy XI, conforma el grupo de
regiones en lascuales se observa unadisminuci6n de la primacia y enconse-
cuencia, una mejor distribuci6n espacial dela poblaci6n.
Tentativamente tambi6n puede afirmarse quela distribuci6n inter-pro-
vincial del PGB regional deberia mostrar una tendencia a un mejoramiento
en t6rminos desu reparto espacial. Como se sefiala enun informe:
"Aunqueno existe informaci6n disponible sobre la distribuci6n provin-
cial del producto regional en la d6cada de losafios setenta, existen ante-
cedentes que permiten suponer que ha existido una variaci6n percepti-
bleenrelaci6n ala d6cada anterior.Enefecto,en el sectorindustrial que,
como s-ibemos, representa casi un tercio del producto regional, ha dis-
minuido la concentraci6a enla Provincia le Concepci6n, a causa, funda-
mentalmente, del importante aumjitto enla participaci6n de la Provin-
cia deArauco (producci6n de celulosa y madera) yen menor grado de
la Provincia de Bio-Bio. Si suponemos que los dems sectores conti-
nuar~in con una participaci6n provincial similar a la sefialadF, para la
d6cada de losafios sesenta, podemos concluir que en el afio 1980 la dis-
tribuci6nprovincial del producto regionalmostrari, enrelaci6n a lad6ca-
da anterior, una ligera disminuci6n de la Provincia de Concepci6n, un
aumento importante dela Provincia deArauco yaumentos menoresde
Nuble yBio-Bio." (INECON: 1979.)
iv) Autononiaregional
Esteessin duda unpunto altamente controversial. Una mayor autonomfa re-
gional, es decir,una mayor capacidad para optar aut6nomamente por estios
propios dedesarrollo ypor su ejecuci6n en t6rminos depolfticas p6blicas de-
biera ser considerada tal vez como el elemento m~is importante dentro del
concepto dedesarrollo regional.
Sepuedensefialar dosprocedimientoscomplementarios paralograr una
224
mayor autonomfa. Unode ellos -inciirecto- consiste en maximizar ]a capaci-
dad delaregi6n para "interveniren su entornoparam6trico decisional",
16
es
decir, potenciar almixiro la capacidad de la regi6n para influir en las deci-
sionesqueafectansu desarrolloyquesontomadas poragentessociales ex6ge-
nosalaregi6n (gobiernocentral, grandes empresas, etc.). Adoptar un proce-
dimiento de esta naturaleza es optar por una modalidad de planificaci6n
(regional) esencialmente participativa y al mismo tiempo altamente politiza-
daytecnificada, atravsdelo que seha denominado como "planificaci6n ne-
gociada".Otro procedimiento -m~is directoycomplementario-
consistesim-
plemente en poner en prdictica un esquema de descentralizaci6n
polftica
territorial.
,Tiene hoy dia laregi6n unamayorcapacidad para influir en las decisio-
nes, por ejemplo, de politica econ6mica nacional? La respuesta es taxativa-
mente neg tiva porvarias razones.
En primer lugar, clprocedimiento de "planificaci6n negociada" se basa
en laposibilidad de establecer una concertaci6n social regional, que subordi-
nelosconflictos particulares (de close. sectoriales, etc.) aun proyecto reivin-
dicatorio comtin para la regi6n. Aqui se presenta una paradoja interesante
porque si bien es te6ricamente correcto afirmnar que iaconcertaci6n se facili-
ta igualmente en un marco democi-atico, no es menoscierto que ung,-,ier.,o
nodemocr~itico puede -aun contra suvoluntad- estimular laconcertaci6hi :or
lavia de un generalizado rechazo asu gesti6n. Aunque situaciones tales no
han sido por lo menos ptiblicamente conocidas en esta regi6n, debe tenerse
presente que si se han presentado en otras regiones del pafs, precisamente
misal slir dela VIII Regi6n.
En tercer lugar, lia p!,inificacifn negociada presupone una autoridad
polftica regional suficientemente
legitimada e independiente cuanto sea posi-
bledel PoderEjecutivo Nacional. Esta condici6n, deporsi dificil de alcanzar
en unsistemapolitico unitario, es todavfa m~isdiffcil enlascondiciones excep-
cionales bajo las cuales ha vivido el pais durante dos tercios del periodo acAi
comentado.
En consecuencia, el antiguo Intendente Frovincial yla Reuni6n Regio-
naldeIntendentes
17
tenianposiblemente mayorcapacidad denegociaci6ncon
16. Boisier,S. (1982), op.cit.
17. Mecanismocstablecidoen [a Octava Rcgi6nduranteclGobiernode Frei.
225
REGION DEL BIO-BIO: ,''EINTEAI4OSDE POLITICAS
lospoderes centralesque lo quepuede observarse hoy dia.
En relaci6n a la descentralizaci6n
propiamenta tal, no cabe duda que a
to largo de los 6ltimos afios se han impulsado cambios muy importantes, pe-
ro que debensercuidadosamente calificados.
En el discurso, los cambios introducidos a partir de 1973 son considera-
bles: regionalizaci6n
con rangoconstitucional,
establecimiento
de una autori-
dadpolitica regional,establecimientc,
de losConsejos Regionales deDesarro-
a trav.s de los SEREMI,
ilo, desconcentraci6n
de la adm'nistraci6n
p6blica
creaci6n del Fondo Nacional de Desarrolle Regional, establecimiento
de la
Subsecretaria
deDesarrolio Regional enel Ministerio del Interior,consolida-
ci6n delasSERPLAC en todaslas regiones, intertospara regionalizar el pre-
supuesto pfiblico, etc.
No obstante la intencionalidad,
hoy dfa se tiene conciencia que la reali-
dad camina por una via distinta, como lo plantean diferentes ..specialistas y
representantes de sectores sociales.
Por ejemplo, el Fiscal dela Contraloria General de la Repfiblica anota:
"Creemosque no pueden desconocerse
los avances significativos
ya to-
grados: la consolidaci6n de un sistemajuridico, susceptible de mejora-
miento, peroqueconstituye unbasamento s6lidopara ]a regionalizaci6n;
lacreaci6n de unaconciencia, tanto a nivel centralcomo en las regiones,
sobre el deber y necesidad de regionalizarse;
'm desconcentraci6n,
con
progresos y retrocesos y con muchas variantes, seg~n los sectores de la
Administraci6n
Ptiblica;la raJicaci6n derecursost~cnicos,especialmen-
te en el Aimbito de la planificaci6n, aunque insuficientes afn, en las re-
giones; la ampliaci6n notable de las potestades decisorias de los niveles
regional y comunal; el manejo de los Presupuestos
Regionales, la reali-
zaci6ndemtltiples obrasyacciones con cargoa los Presupuestos
Regio-
nales, etc.
"Deotro lado, se detectan fallas -videntes: la escasa y aveces nula par-
ticipaci6n de la comunidad; la excesiva rotativa deautoridades regiona-
les, provinciales y comunales; el desconocimiento
de atribuciones y ca-
pacidades regionales porparte de autoridades centrales; la carencia de
estimulosadecuados para incentivar1I.actividad econ6mica en lasregio-
nes; losretrocesos quese han producido en algunos sectoresen materia
dedescentralizaci6n;
la falta decarrera funcionaria como factor pertur-
226
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
badorde laregionalizaci6n;
lasupresi6n,
avecesindiscrhininada,
deser-
vicios que existfan
enprovincias
ycomunas,
etc." (Aylwin:
1985.)
Un destacado
constitucionalista
afirma por su lado:
"La sintesis
del sistema degobierno
y administraciones
regionales
apli-
cada porel Gobierno
Militarsecontiene
en lassiguientes
lineasdelma-
nifiestodelgeneral Pinochet:
'En cada regi6n seestablece
unanueva ins-
titucionalidad
homog6nea
y equivalente,
basada en elprincipio
de ]a
desconcentraci6n
del poder y ]a descentralizaci6n
administrativa,
debi-
damente
integrada
al sistema
nacional
de planificaci6n
y al proceso
de
toma de dccisiones'.
"Describiendo
el sistema,
el aludido manifiesto,
al referirse
al gobierno
regional,
provincial
y comunal,
dice: 'Se establece
un sistema
jerirquico
deautoridades
yorganismos
enctiyo v6rticeregional
superior
seencuen-
tra el intendente
regional,
autoridad
dotada de suficientes
atribuciones
para dirigiry administrar
laregi6n, con laasesorfa
de unconseio
regio-
nal de desarrollo,
organismo
de participaci6n
regional
en el proceso
de
desarrollo
socioecon6mico,
y de una secretaria
regional
deplanificaci6n
ycoordinaci6n,
organismo
t6cnico
que colabora
con ambos. Losiguen
losgobernadores
provinciales,
que representan
el intendente
regional,
y
porestoal Supremo
Gobierno,
en lanueva divisi6n
territorial
yadminis-
trativa (...) Dichos gobernadores
tambi6n
son asistidos
porun comit6
tOcnico asesorquecolabora
con su gesti6n,
yen iabase delsistema seen-
cuentran
lasmunicipalidades,
a cargodeunalcalde queesasesorado
por
unconsejo
comunal
dedesarrollo
y unasecretaria
comunal
deplanifica-
ci6n,organismo
departicipaci6n
y estudio,
respectivamente.
Se estable-
ce asfun sistema
que reconoce
niveles quegaranticen
eficiencia
y res-
ponsabilidad
en el ejercicio
del poder,
permite
la participaci6n
organizada
de lacomunidad
encada nivelyfacilita laplanificaci6n
yad-
ministraci6n
precisa del sistema.
"Delosantecedentes
expuestos
sededuce que el modelodedescentrali-
zaci6ndel Gobierno
Militar es m~is uninstrumento
de reafirmaci6n
del
poder autocr~itico
que un Aimbito
de participaci6n
de los gobernados.
T6cnicamente
se trata de un proceso
de centralizaci6n
politica
y admi-
nistrativa
con desconcentraci6n
dedecisiones,
siempre sujetas a autori-
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE AN4OS DE POLITICAS 227
zaci6n previa de la autoridadjerirquica superior, o a control de su co-
rrespondencia con politicas, planes o programas aprobados por instan-
ciassuperiores". (Cumplido: 1983.)
Enel caso chileno serA necesario pasar de una descentralizaci6n mera-
mente administrativa (desconcentraci6n), importante avance con respecto a
lacentralizaci6n hist6rica de todos modos, a una descentralizaci6n politica.
Para ello habrA que dotara las regiones de potestad legislativa sobre un con-
juntodecompetenciasregionales deorden diverso.Alcarecer actualmente de
potestad legislativa las regiones son simples entidades territoriales adminis-
trativa!; v no entidades territoriales politicamente descentralizadas. Natural-
mer..,. ia organizaci6n de las regiones como entidades politicamente descen-
tralizadas dentro de un Estado unitario plantea considerab) - problemas
constitucionales yde administraci6n, desde el reparto de competencias entre
elEstadoy lasregiones hasta lanaturaleza delos6rganospoliticos yadminis-
trativos porcrearse en cada regi6n.
Asimismoy como essabido, los empresarios dedivers:os sectoresse han
transformado en agudos criticos del proceso de descentralizaci6n y en 1984
fue un propio miembro dela Junta de Gobierno el que se lament6 -a trav6s
delaprensa- del estancamiento dedicho proceso.
Esto no puede resultar extrafio si se piensa queposiblemente el Gobier-
noha llegado al limitedelacontradicci6n entre unproyecto de descentraliza-
ci6n que,qui rase o no, debeestar profundamente inserto en un sistema de-
mocritico y su propio accionar politico.
v)Inclusi6nsocial
Como se sefial6, el concepto de inclusi6n social, otro importante componen-
tedelaidea dedesarrollo,se refiere tantoal reparto inter-personal del resul-
tado del proceso econ6mico como a la participaci6n de lapoblaci6n en pro-
cesospoliticos.
Lasituaci6ncon respecto aeste asunto esmeridianamente clara. No hay
participaci6n porlasimple raz6n deno haberse establecido legalmente el sis-
tema regional de participaci6n (COREDES y CODECOS) yporque no estAi
en el espiritu del regimen estimular, porlo rncnos porahori. tal participaci6n.
228
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Encuanto a la distribuci6n
intra-regional
del ingreso no se cuenta con
informaci6n
directa sobre ello, pero antecedentes
indirectos
permiten hipo-
tetizar una situaci6n muy deplorable.
La Regi6n del Bio-Bfo se cuenta entre las regiones con las mayores ta-
sasmedias de desempleo
(junto a la IVyV Regi6n). El cuadro siguiente,
ex-
trafdo de una investigaci6n
reciente (Cortez: 1985), da cuenta de esta situa-
ci6n.
No resulta extrafio entonces que en la citada encuesta efectuada
por el
CEDel problema principal planteado
por losentrevistados
fue,casi en su to-
talidad, el dela cesantfa, indicando quesu causa se deriva de una mala polfti-
ca econ6mica
que ha provocado
la descapitalizaci6n
del sectorproductivo.
La situaci6n descrita permite deducir, desde el punto devista del ingre-
so,quedebe haberse producido
unfuertedeterioro en sudistribuci6n.
Ello es
asiporque ademisdela baja producida
porlas altas tasas dedesempleo
ysu-
bempleo, jas rentas provenientes
de la Fuerza de Trabajo en los sectores de
servicios personales
y otros, son menores que las que segeneran en la indus-
tria.
Otro asunto asociado con el concepto de inclusion social es el que dice
relaci6n con el "tejidosocial", es decir,con el conjunto de organizaciones
gu-
bernamentales
ynogubernamentales
queproveen el escenario
formal para ]a
micro-participaci6n
social. A] respecto, el INE informa que en 1983 existfan
12.475organizaciones
comunitarias
en elpais,
1
8entanto quesu ntimero alcan-
zaba a 1.322 en la regi6n (y, por ejemplo, a2.163 en la V Regi6n). Para tener
una idea dela cobertura relativa de ellos, puede observarse
que anivel nacio-
nal acada organizaci6n
correspondia
una poblaci6n
de 869 personas.
En ]a
Octava Regi6n en cambio porcada 1.147 habitantes
existe una organizaci6n
y en la Regi6n de Valparaiso
porcada 557 habitantes,
tambi6n
19
.
Menci6n apartemerece una organizaci6n
nogubernamental
dela regi6n,
como lo es I aCorporaci6n
para el Desarrollo
Industrial
del Bfo-Bfo (CIDE-
RE).Esta organizaci6n
-sui-generis-
puestoque noesfrecuente ]a asociaci6n
de grandes empresas
tras la bisqueda
de formas de desarrollo
socialmente
misaceptables,
ha tenido un 6xito considerable
en lo queconstituye
su cam-
18. Juntasde Vecinos. Centros de Madrcs, Cluhes l)eportivos, Centros Culturales.Centros Juvenilesy
otros.
19. INEI, CompendioEsradistico1984. Santiagode Chile.
229 REGION DEL BIO-BIO: VEINTE Af4OS DE POLITICAS
Tasas medias de desempleo regional 1975-1984 (Porcentajes)
Afios
Regiones 1975-1984
(Con PEM)
1 18.8
II 17.5
III 17.5
IV 22.3
V 21.4
VI 15.7
VII 17.0
VIII 20.2
IX 18.1
X 19.6
XI 17.7
XII 13.0
R.M. 16.3
Pais 18.0
Pais Regional 19.2
1975-1984
(Con PEM y POJH)
19.9
19.1
18.9
23.2
22.8
16.3
17.6
21.2
18.6
20.6
19.5
14.0
18.4
19.4
20.1
Fuente: INE, EncuestaNacionaldelEmpleoeInfo.-mes EstadsticosTriniestrales.
po deoperaci6n: la identificaci6n ypuesta enmarcha de pequefiosproyectos,
altamenteimaginativos desdeel puntodevista tecnol6gico ycon una conside-
rable capacidad deabsorci6n demano deobra y, lo que puederesultarcomo
unacuriosidad, financieramente exitosos.
Enrelaci6n al gastofiscal ensectores sociales -otro factorcondicionan-
tedela inclusi6n social- hacia fines de la d6cada de lossetenta se observa Jo
siguiente: ungastofiscal perc~ipita enEducaci6n superior en la regi6n en re-
laci6n al promedio nacional, igualen Saludy notoriamente inferior (en la re-
gi6r.)
en Vivienda.
20
Finalmente, el sindicalismo regional es, comparativamente bastante ex-
tendidoypoderoso en la regi6n,producto enpartedelpeso tradicional delas
actividades mineras eindustriales enla economfa regional.Tambi~n las orga-
nizaciones empresariales son importantes.
20. Boisier,S. (1982), op.cit.
230
vi) Protecci6ndelmedioambienteyde losrecursos
Se hizo una menci6n anterior en relaci6n al recurso forestal, si bien este ob-
jetivo especifico apunta acuestiones misgenerales.
No hay duda que la preocupaci6n colectiva, acad6mica yoficial por las
cuestiones relacionadas con el medioambiente y]a "calidaddevida", se ha in-
crementado notoriamente en los(iltimosafios,perocuriosamente, la VIII Re-
gi6n parece haberse marginado de esta corriente.
Desde el punto de vista oficial, es comprensible quela preocupaci6n se
haya centrado en la Regi6n Metropolitana. Sin embargo, llama la atenci6n
que en el medio acad6mico, 6ste sea untema misexplorado en universidades
pertenecientesaotrasregiones (Universidad de Talca, Universidad de La Se-
rena,Universidad de Antofagasta, etc.) que en losinstitutos acad~micos de la
VIII Regi6n.
Nuevamente recurriendo a la encuesta deopini6n del CEDesinteresan-
te sefialar que los opinantes no perciben que la actividad universitaria de la
regi6n (principalmente en cuanto se refiere alas carreras profesionales ofre-
cidas) diga relaci6n clara con los recursos de la regi6n. Puede ser un proble-
ma de falta de informaci6n adecuada, pero de todos modos se trata de una
opini6n que llama la atencidn precisamente en este contcxto.
En todocaso, este puntorequiere de investigaciones adicionales.
iC6mosintetizar finalmente loscomentarios precedentes? Elcuadro si-
guienterepresenta un intento deello. Naturalmente queun cuadro detal na-
turaleza contiene elementossubjetivos inescapables yportanto,legitimamen-
te sujetos a controversia. Debe eso si entenderse que las ponderaciones
atribuidas adiferentes objetivos tienen un caricter relativo. Por ejemplo, es
obvioqueel crecimiento econ6micoes unobjetivo intrinsecamente importan-
te, peroen estaregi6n tendria unaimportancia relativa menorque,porejem-
plo,la importancia quehabria queatribuirle a la cuesti6n dela autonomfa re-
gional.
A la luzdeestosantecedentes habria queaceptar queveinteahosdepoliti-
casregionalesnohanlogradoprovocareldesarrollodelaregi6n,por lo menos
enel sentido en queeste t6rmino hasido utilizado enestetrabajo. Esteresul-
tado no puede sersorprendente yen realidad el intento deobjetivizaci6n aci
realizado s6loconfirma lo queel sentidocomfin hubiesepermitido argumen-
tar. Serfa en verdad unhecho enteramente an6malo que una regi6n de la im-
231 REGION DELBIO-BIO: VEINTEAf4OS DE POLITICAS
Sfntesisdel desarrollo de [a regi6n del Bfo-Bfo
Objetivo Ponderaci6n Resultado
observado
Crecimiento econ6mico Baja Moderado
SustentabilidaddelCrecimiento Mediana Regular
Equilibrioespacial Baja Adecuado
Autonomia regional Alta Insuficiente
Inclusi6nsocial Alta Retroceso
Protecci6ndel medio Mediana Sin antecedentes
portancia dela Regi6n delBio-Bio se hubiese desarrollado, enel marco mis
global de una sociedad que ha involucionado en casi todos los aspectos que
dicen relaci6n con un proceso dedesarrollo bienentendido.
Delos mtltiplessub-periodos quepueden identificarse a lo largo dees-
tosveinte afios, el mlis rescatable desde el punto devista de losintereses de
la regi6n parece ser elperiodo inicial, 1966-1970, en el que por lo menos se
lograron importantes
avances econ6micos.
21
La secci6n siguiente intenta develarlasrazonesdeestemodesto resulta-
do deldesarrollo dela regi6n.
Unaposible interpretaci6n del resultado
Hay dosvertientes explicativas que -valederas en otrassituaciones- deben
ser descartadas desde elinicio enelcaso de la Regi6n del Bio-Bio.
Una deellas, muy socorrida en losexAmenes crfticosde experiencias de
planificaci6n, alude directamente a la falta devoluntadpolftica (porpartedel
Estado) para ejecutar los cambios propuestos por la planificaci6n. Como se
verA mis adelante, con altosy bajos, no ha faltado la voluntad politica para
impulsar procesos decambioenesta regi6n;estoesparticularmente ciertoen
relaci6n a laAdministraci6n Frei.
21. Vasealrespecto laevaluaci6nbianual 1966-1967 preparada porla OficinaRegional dePlanificaci6n,
ORPIAN:Evaluaci6n delosairos 1966y 1967,Concepci6n, 1968.
232
Lasegunda vertiente aludidahace referencia alafuncionalidad odisfun-
cionalidad del desarrollo de esta regi6n enrelaci6n aladinimica ya la l6gica
de expansi6n funcional y territorial del sistema econ6mico (del sistema capi-
ta:sta chileno) y de sus particulares estilos asumidos en la 6poca contem-
porlinea. Esta es una vertierite explicativa de considerable valor en innfime-
roscasos dedesarrollo regional frustrado, pero nopareceaceptable enelcaso
de la Regi6n del Bfo-Bio,
22
region que por sus caracteristicas ycomplejidad
estructural ya alcanzada, resulta serprecisamente ia regi6n mais funcional a
una expansi6n territorial de un sistema econ6mico como el chileno.
La explicacion que se intenta acii apunta aotro tipo deconsideraciones
y comienza por cuestionar tcnicamentelas propuestas de planificaci6n for-
muladas para esta regi6n.
Toda estrategia de desarrollo yen consecuencia toda estrategia dedesa-
rrollo regional que sea considerada como algo m~is que un listado de buenos
prop6sitos, debe cumplir con ciertas condicioncs vinculadas a su trasfondo
te6rico, asu correspondeticia con larealiflad yasu capacidad normativa. Es-
tomismo es colocado con mayor precisi6n en el comentario siguiente:
"El examen propuesto implica prestar atenci6n atres aspectos basicos:
1)iaraciona!idad te6rica de la estrategia, que puede ser descrita como
la relaci6n entre los objetivos, laestrategia y su base te6rica; 2) la facti-
bilidad de su ejecuci6n que comprende doscondiciones: laprobabilidad
de quelosobjetivossean politicamente aceptablesyquelas accionespre-
vistassean operacionalmente factibles; 3)lacapacidad deorientacifn de-
rivada de laestrategia en lo queconcierne alasactividades decada ins-
tituci6n involucrada y a lacoordinaci6n de las acciones de todas ellas o
desub-conjuntos especificos.
"Elgrifico resume laserie derelaciones implfcitasen lostrestiposde in-
teracciones mencionadas.
"Enel grfifico se identifican seisrelaciones cruciales. La primera (r I)es-
pecifica que iateoria en lacual sesustenta laestrategia debe seruna in-
terpretaci6nwilida delarealidadyportantosedenomina relaci6n deva-
22. Entre otros tahajosenqueseexamma en profundidadestacuesti6nveasc clde deMattos (1984): Pa-
radigmas,modelos yestrategiasenlapruicticalatinoancricanadcplanificacidnregional, II.PI'S.CPRD-I)/68.
SantiagodeChile.yBoisicr,S.(1982). op.cit.
233
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE ANOSDE POLITICAS
Realidad
---------
Teorfa
r2
r4 r3
Estructura Estrategia Objetivos
Sociopofftica
r5 r6
Instrumentos
Sistema
plan/adm
lidez; la segunda (r2) implica ]a necesidad de coherencia entre estrate-
gia yteoria (relaci6n de consistencia);
latercera (r3) -la eficacia- im-
plica queen elmarco delateoria esposible demostrar quelosobjetivos
puedenseralcanzadosporlaaplicaci6n dela estrategia; lacuarta yquin-
ta (r4) y(r) son dos relaciones de factibilidad (politica yoperacional),
es decir que la estrategia puede ser aceptada y ademfis aplicada en el
es
marco institucional; ylasexta relaci6n (r6) implica que laestrategia
suficienteyeficaz paraorientar la acci6n delas instituciones vinculadas,
identificando sin ambiguedad el papel o tipode objetivo que cada una
deberfa cumplir.
"Asipuesseconcibe una estrategia comoelcentro deunconjunto dere-
laciones de distinta indole yel comportamiento probable de6sta como
234
ESTUDIOS
SOBRE
DESARROLLO
REGIONAL
unaconsecuencia
de]a naturaleza
decada
una deelas."
(Helmsingy
Uri-
be-Echevarrfa:
1981.)
Si se aplica
este esquema
analftico
a las estrategias
propuestas
para la
Regi6n
del Bfo-Bfo
pueden
formularse
las siguientes
afirmaciones:
No seconoce
quelas formulaciones
estrategicas
hayan
tenido
como res-
paldc
una teoria
(relaci6n
deconsistencia)
queconstituya
a su vez una inter-
pretaciin
vdlida
de larealidad
de la VIII Regi6n
(relaci6n
de validez)
en el
maico
del sistema
econ6mico
nacional
y es dudosa
la capacidad
de tales es-
trategias
para orientar
la acci6n
de las instituciones
del sector
piiblico
ypri-
vado (relaci6n
de suficiencia).
Escierto porotroladoquelasestrategias
dedesarrollo
regional
han bus-
cado respaldo
te6rico
nornativo
en ladiscutida
teoria
de los polos decreci-
miento,
que,como
ya fuese sefialado
por Paelinck
en los inicios
de lad6cada
delossesenta,
s6dopuede
serconsiderada
como una teorfa
condicionaldelcre-
cimiento
econ6mico
regional.
23
Obs6rvese
desde
ya quese tratarfa
de una fun-
damentaci6n
te6rica
que se refiere
s6lo a una parte
del fen6meno
del desa-
rrollo
regional
(el crecimiento
econ6mico)
y que su condicionalidad
deja
abierta
la interrogante
acerca
de lacorrespondencia
entre
"o que debe ser"
(localizar
una actividad
motriz
y esperar
lagenerac:6n
deciertos
efectos)
y"o
quees", esdecir, uncuerpo
te6ricopositivo
capazdeexplicar
porqu6lia regi6n
es lo que esyno otra cosa en un determinado
momento.
En otraspalabras,
ha faltado
y falta una interpretaci6n
coherente
y liga-
da alas particularidades
del medio
nacional
capaz
no s6lo de responder
por
elnivel diferenciado
dedesarrollo
delasregiones
en Chile,
sinocapaz
ademis
de indicar
ladirecci6n
de la acci6n
p6blica
yprivada
necesaria
para gatillar
procesos
dedesarrollo
integral
y nos6lodecrecimiento
econ6mico.
Nose tra-
ta porcierto
deabogar
por una teorfa
"local"
del desarrollo
regional,
pero pa-
receclaro queuna gran i:artedel arsenal
te6rico
disponible
es,a lo menow,
in-
suficiente
dada iaparcialidad
de su enfoque.
Cuando
se reflexiona
sobre el fen6meno
del desarrollo
regional
alargo
plazoyse buscan
factores
con real capacidad
deexplicar
laexistencia
o iafal-
ta de dicho
proceso,
pueden
adelantarse
hip6tesis
como
las siguientes:
23. Detodas formasnoesunaclecci6n
equivocada
porquc sienalgtin lipodcrcgi6n la
da detalteoria tienc posibilidades
dc darresultados
esprccisamente
enregiones
como la
cstratcgia
deriva-
dcl Bio-Bio.
235
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE AN4OS DE POLITICAS
- elcrecimientoecon6tnicoregional parece depender en primer t6rmino de
la cuantia de recursos (naturales) poseida poruna regi6n y del monto de re-
cursesnacionales (financieros) quela regi6n puedecaptar mediante diversos
mecanismos;
elcrecimientoecon6micoregional tambi6n parece dependerestrechamente
-
delimpacto sobre la regi6ndelcuadroglobal dela politica econ6mica, queen
algunoscasospuedeserun elemento quese sumealefectoderivado delmon-
tode recursosen tanto queen otrospuedejugar ensentido inverso, ilegando
a anular el efecto crecimiento dela inversi6n de recursos;
eldesarrolloregional(como fen6meno cualitativamente
distinto del creci-
-
miento) parece estarmdis ligadoa fuerzas end6genas de la regi6n que seaso-
cian acuestionestalescomo: i)el incremento paulatino dela capacidad dede-
cisi6n propia dela regi6n (lo quea su turnodepende desu estructura politica,
desu clase politica, desu tecnocracia, dela posibilidad de reemplazar la con-
frontaci6n social por la concertaci6n en torno a proyectos politicos regiona-
les,etc.); ii) el logro de la sustentabilidad
del crecimiento, que sevincula con
las formas deapropiaci6n y deinversi6n local del excedente en busca de una
creciente diversificaci6n
productiva y del reemplazo de recursos no renova-
bles (estando ello a su vez asociado al contenido regional de la politica fiscal,
a la existencia de un empresariado
regional y a la propia capacidad de nego-
ciaci6n regional); iii) a crecientes niveles de inclusi6n social, tanto en t6rmi-
nos de reparto del ingreso como en t6r- inos departicipaci6n (politica) dela
poblaci6n (cuesti6n que a su vez depende de complejos elementos sociales e
a una acti-
institucionales
tanto formales como informales) y, finalmente; iv)
tudcolectiva depreservaci6n delmedio ambiente yde losrecursosengeneral.
No resulta pretencioso sefialarentopces queel desarrollo regional tiene mu-
cho quevercon la capacidad
de"organizaci6n
social"
de lasregiones.
24
24. Boisier,S.(1982), Polfticaecon6mica, organizaci6n socialydesarrolloregional, Cuaderno N 29, IL-
PES, Santiago de Chile.
________________________
236
REGIONAL
A laluz de]a presentaci6n
anterior, laplanificaci6n
regional puedeser
entendida como una actividad que contieney se expresa simultineamente
en
tresfunciones: primero, una funci6n deasignaci6n,asociada a loscriterios y
procedimientos
para repartir losrecursosentre lasregiones, incluyendo el di-
sefiode losmecanismos
de transferencia;
segundo, una funci6n decompensa-
ci6nasociada atandlisisya losprocedimientos
denegociaci6n dirigidosacom-
pensar el efecto detrimental sobre las regiones (algunas de ellas) del cuadro
de lapolftica econ6mica tanto macro como sectorial y; tercero, una funci6n
deactivaci6nasociada a lacreaci6n y estimulo de un complejo conjunto de
instituciones
polifticas, burocr~iticas y sociales quesean funcionales
a latrans-
formaci6n del crecimiento en desarrollo y queconfigurar~in,
en definitiva, la
comunidad regional organizada.
Hip6tesis causales del desarrollo regional y atributos de laplanificaci6n regional
JIPOTESISCAUSALES
RECURSOS
POLITICA
ORGANIZACION
NATURALES
ECONOMICA
SOCIAL
FUNCION
ASIGNACiON
COMPENSACION
ACTIVACION
o DLMENSION ECONOMICA POLITICA SOCIAL
CONDUCCION
CENTRALMZADA
DESCONCENTRADA
DESC.NTRALIZADA
0
OPIGEN EXOGENO EXOGENO
ENDOGENO
SUJETO
ESTADO
ESTADO
REGION
I
237
REGION DEL BIO-BIO: VEINTEANOS DE POLITICAS
Esimportante agregar quelaprimera deestas funcionesesporciertode
naturaleza econ6mica, en buena medida ex6gena a laregi6n y considerable-
mente centralizada en su manejo; lasegunda funci6n esde naturaleza politi-
caprincipalmente, tambi6nex6gena alaregi6nydesconcentrada desdeelpun-
to de vista de su ejecuci6n; por iiltimo, la tercera funci6n es de naturaleza
sociol6gica, end6gena a laregi6n ydescentralizada porcompleto. En sintesis,
este "modelo"deplanificaci6n regional tiende a destacar elpapel diferencia-
doperocomplementario delosdosm~is importantesactores deldesarrollore-
gional: elEstado por un lado, en su doble papel de agente directo como for-
mulador de polfticas explicitas de crecimiento regional e indirecto como
formulador y ejecutor del cuadro de politica econ6mica nacional, y laregi6n
porotro, no ya como simple configuraci6n geogrfifica, sino comocomunidad
organizada, locacionalmente especifica y dotada de un sentimiento colectivo
depertenencia regional.
Todoesteconjunto deplanteamientosseresumeen elCuadro delap~igi-
na anterior.
De losplanteamientos anteriores se pueden extraer conclusiones como
lassiguientes:
En primer lugar, la regi6n aparece hasta ahora en lapeor de lasversio-
nesdelaregionalizaci6n: comouna meraconstrucci6n geogrifica sobrelacual
en los 6ltimos afhos se ha tratado de imponer una estructura incompleta de
administraci6n. Noseencuentra ningunaalusi6n siquiera a lacuesti6nmucho
mqstrascendental de ]a "sociedad regional", o delaregi6n comosujeto dede-
sarrollo.Como acertadamente se anota en elvarias veces citado estudio del
CED:
"Generalmente los estudios sobre desarrollo regional presentan un con-
tenido quese agota enel anilisisde losaspectos productivos, espaciales
ysectoriales. Sin embargo, el desarrollo tieneque ver tambi6n con otro
tipo de ingredientes que ficen relaci6n con materias culturales,lideraz-
gosocial ypolftico e identidad regional.Estos elementos pueden serde-
cisivos para el 6xito o elfracasode losprogramas dedesarrollo sectorial
que se implementen y, por lo tanto, deben ser considerados con la im-
portancia que merecen.
"Entreotrosantecedentes, que pudi6ramos denominar no tradicionales
en los estudiossobre desarroflo regional,estAi el grado depercepci6n de
238
la comunidad regional delarealidad yperspectivas de su propia regi6n.
Aunque pudiera parecer obvio que cada uno delos habitantes delare-
gi6n debiera conocerm~s omenos enprofundidad larealidad dondede-
sarrollasu trabajoysu existencia, no olvidemosqueel espacio territorial
queilamamos regi6ntiene unapoblaci6nyuna superficiesuficientemen-
tegrandes como para hacer dificultoso este conocimiento. Por lotanto,
son los lfderes de opini6n y los medios de comunicaci6n social los que
contribuyen,en gran medida, a formarlaimagen quedesu regi6ntienen
losintegrantes delacomunidad." (Alarc6n: 1983.)
Estapercepci6n regionaldepertenencia colectiva esrequisitobisicopa-
ra la conformaci6n de una "conciencia regional" (Balbontfn: 1985). Sin esta
conciencia colectiva no puedegestarse una sociedad regionalysin 6sta, lare-
gi6n no puede abandonar lacategorfa de "objeto"deplanificaci6n y no pue-
de,endefinitiva, aspirar aundesarrollo regional sise admite queel paso des-
de situaciones de crecimiento econ6mico a situaciones m~ts complejas de
desarrollo es,ante todo, una responsabilidad yunatarea de lapropia regi6n,
y no delEstado solamente.
En segundo lugar y como corolario de lo anterior, las estrategias de la
Regi6n del Bio-Bio muestran un soloactor deldesarrolloregional: el Estado.
Peor todavfa, el Estado aparece solamente en su papel de agente directo co-
moformulador depoliticas regionales yno en eldoblepapel anotado enpigi-
nasanteriores.
Enparteestopuedeatribuirse alimportante papelcomo empresario que
el Estado tuvo en la regi6n a partir de los inicios delad6cada de los cuaren-
ta,responsable porlodemAis debuenaparte delprogreso de laregi6n, siendo
elloposible porque porlo menos hasta mediados delad6cada de lossetenta,
existi6lavoluntadpoliticade estimular el crecimiento preferencial de laVIII
Regi6n.
Es muy posible que un estudio t6cnico mostrase quealgunas importan-
tesdecisiones estatales de localizaci6n de grandes proyectos en laregi6n no
fuesen deltodoconvenientes,peroeliasselievarona laprdcticaporquelaele-
vada prioridad,implicita oexplfcita, conferida a esta regi6n, tuvo un efectivo
respaldo politico, hoy dia tal vez diluido en el marco delaretracci6n estatal.
Estepuede haber sido elcaso delaCentral ElAbanico, de laSidertrgica de
Huachipato, delas plantas de azdcarderemolacha, delapetroquimica, etc.
239
REGION DEL BIO-BIO: VEINTE Af4OS DE POLITICAS
Enresumen, a la ausencia de un marco te6rico adecuado desde el pun-
todevista desucapacidadparagenerarrecomendaciones
depolfticaqueabar-
quentantoalEstadocomoalasociedadcivilregional,puedeenprincipioatri-
buirse el modesto resultado deveinte afios de politicas Cidesarrollo para la
Regi6n del Bio-Bio.
Para terminar es necesario agregar breves comentarios
en torno a los
problemas
mis evidentes que la regi6n debe encarar para encontrar un sen-
derode desarrollo.
Primerproblema: laregi6ndebeaumentarsucapacidaddecaptaci6nderecur-
sosnacionales.
Esobvio recordar queelcrecimiento
econ6mico regional (yenconsecuencia
en alguna medida tambidn el desarrollo regional) depende fuertemente
del
montoderecursosnacionales (p6blicosyprivados)quemediantediversosme-
canismos son asignados a la regi6n. Porsupuesto queinteresa nos61o la can-
tidad de recursos sino tambi6n la forma en quese emplean, es decir, la cali-
dad de la inversi6n, aunque no debe entenderse
este juicio como una
deformaci6n
puramente economicista.
Comosecoment6 m~isatris,la VIII Regi6n ha estadocaptando unapro-
porci6n de recursos nacionales (ptlblicos y privados) considerablemente
por
abajo de lo que le corresponderfa
en virtud de la prioridad nacional que se
asigna a su desarrollo.
Recordando
lascifrascorrespondientes
alainversi6n p6blica yalFNDR
yteniendo en cuentaqueen Chilelosrecursospropiosdelasregionessonine-
xistentes, la VIII Regi6n cuenta hoy dfa conmenos recursos (transferencias)
queen elpasado.
En consecuencia,
el primer problema anotado constituye un verdadero
imperativo regional ypor tanto es pertinente preguntar: ,de qu6 depende la
capacidad regional decaptaci6n de recursos?
La proporci6n
de recursos asignades a una regi6n depende en primera
instancia de la voluntad y decisi6n polftica del gobierno central. Se trata de
una decisi6n de naturaleza polftica porque si losrecursos constituyen un da-
to,el entregar misrecursosa una regi6n conlleva la decisi6n dedisminuirlos
enotra(s),porlo menosencada ejerciciopresupuestario.
Comoesta decisi6n
240
afecta al conjunto de la sociedad, se trata de una decisi6n politica, inde-
pendientemente decumin s6lidosea su fundamento t6cnico.
En el casodela VIII Regi6n esperfectamente legftimo exigir al Gobier-
no tal decisi6n,puesto ques6lo seestaria exigiendo que el Gobierno seaten-
ga a sus propias prioridades en materia de desarrollo regional.
Porotro lado,los recursosasignados a una regi6n dependen tambi6n de
la capacidad denegociaci6n que la regi6n pueda exhibir en susrelaciones con
el gobierno, con empresas piiblicasycon otros agentes econ6micos. Tambi6n
se trata acd de un factor de naturaleza politica dado que toda negociaci6n es
pordefinici6n unproceso politico.Asu turno, lacapacidad denegociaci6nde-
pendede complejos elementos polf.icos (estructura politica regional, calidad
de ]a clase politica, etc.), sociales y por supuesto, t~cnicos. No se requiere de
ninguna elaboraci6n para sostenerque todo procesode negociaci6n se inscri-
bemds fAcilmente en el marco de los sistemaspoliticos democriticos, de for-
ma quedesde tal punto devista, la VIII Regi6n ha dispuesto de muy escasos
espacios de negociaci6n en estos t6ltimosafios.
Finalmente, los recursos asignados auna regi6n dependen de una cues-
ti6n meramente t6cnica (si es que existen las cuestiones "meramente t6cni-
cas") que se liga ala metodologia de evaluaci6n de proyectos utilizada.
No se hace cuesti6n de si la inversi6n piiblica, concretada en proyectos,
debe ser cuidadosamente evaluada o no. Esobvio quedebe serlo de manera
rigurosa. El asunto es otrosin embargo.
Si los principales parimetros (precios sombra de la divisa, la mano de
obray el capital) utilizados en el proceso evaluatorio son par~imetros nacio-
nales (es decir, agregados, homog6neos ytinicos) es muy dificil que los pro-
yectos regionales puedan competircon igualesproyectosen la Regi6n Metro-
politana.
,Por qu6habria quevalorar deigual manera un empleo generado en la
Regi6n Bio-Bioo unempleo generado enla Regi6n Metropolitanaporutnzis-
moproyecto,si el desempleo seconsidera, porejemplo,relativamente mAis im-
portante en la VIII Regi6n?
Si existen prioridades de desarrollo regional, como de hecho existen en
el discurso, la evaluaci6n de losproyectos debe necesariamente reflejar tales
prioridades en un sisteinanacionalde pardlnetrosregionales,lo que por lo
demdisse lograal tilizar losasiHamados criterios sociales de evaluaci6n.
241 REGION DELBIO-BIO: VEINTE A$JOS DE POLITICAS
Segundo problema: La regi6n debe construiruna capacidadde anzIisis
econ61nico coyuntural.
En las interpretaciones m .s modernas sobre el fen6meno del desarrollo re-
gional se atribuye una importancia muy grande -como factor de crecimiento
econ6mico- al impacto regional de las politicas econ6micas nacionales, ma-
croecon6micas osectoriales. Cuando talespoliticasproducen impactos nega-
tivos sobre una regi6n, ellospueden anulary aun sobrepasar el efecto positi-
vo de crecimiento provocado por ejemplo por una generosa asignaei6n de
recursos. Se trata de un punto que s6lo en afios recientes comienza a ser in-
vestigado empfricamente, de manera que los antecedentes son relativamente
escasos.
Cuando se analiz6 el comportamiento del crecimiento econ6mico de la
regi6n, se mostr6 con claridad c6mo las politicas macroeconomicas han ope-
rado m~is como freno quecomo estimulo al crecimiento regional. Particular-
mente ilustrativa es la situaci6n referente a la polftica comercial y al uso de
losaranceles y asu impactosobre el empleo industrial regional.
Si situacionescomo stasyotras semejantes hubiesen podido serprevis-
tas por la regi6n (el instrumental econ6mico estA por cierto disponible) a
trav0sdel trabajode alguna suerte de institutode estudios econ6micos regio-
nales, sea del sector ptblico,sea de las universidades, es evidente que la re-
gi6n habria estado en condiciones de defenderse mejor en este proceso, sea
porla via dela negociaci6n con elgobierno, sea porotras vias. Enverdad, no
hayexcusas parajustificarla ausencia de un organismo deestaespecie enuna
regi6nquecuentaconuna infraestructura acad~mica deprimer nivel,con aso-
ciaciones empresariales que facilitarfan el acceso a la informaci6n y con un
aparato tecnico deplanificaci6n que,desdeluego, debiera cumplir tareasmas
importantes.
Sobretodo en el contexto politico y econ6mico actual,con un estatus re-
lativamentejibarizado para la planificaci6n, el papel deuna Secretarfa Regio-
nal de Planificaci6n y Coordinacidn deberfa centrarse enel anfilisis(coyuntu-
ralyestructural) delaforma deinserci6n delaregi6nen elcuadrodelapolitica
econ6mica nacional, de manera de proveer de informacion oportuna a los
agentes econ6micos y por encima de todo, proveyendo una base t(cnica a los
procesos de negociaci6n politica entrela regi6n yel gobierno central.
242
Tercer problema: Laregi6n debeautoconstruirse asimisma.
La Regi6n del Bio-Bio,constituye realmente una regi6n desde un punto de
vista sociol6gico oess6loun trazado geogrAfico para fines administrativos?
iEnqu, medida, esta regi6n puede serasociada a una descripci6n como
lasiguiente, extraida de un documento de las Naciones Unidas?
"Apartede ser un hecho fisico, ia regi6n llega conel tiempo aser una
conciencia colectiva. Porviviren un irea dada lasgentes desarrollan una
concepci6n desimismas, adquiriendo un sentidodevinculaci6n yperte-
nencia comtn,se identifican ellasmismasconlosintereses dedicha Airea
yresponden avariossfmbolos materiales yespirituales que expresan ta-
les intereses y sentido de pertenencia comtbn. Esta cuiiencia regitlldl
puede convertirse en partesignificativa de lavidade la.polaci6nyacre-
centarse alestimulo deconflictos o competencias con otras regiones. Y
en cierto momento Ilega aconstituir una filosofia y un movimiento so-
cial. Se lellama regionalismo."(UNRISD: 1968.)
La Provinciaylaciudad deConcepci6n, contestatarias porexcelencia del
poder central, se ajustan en buena medida a la descripci6n anterior, pero,
Zpuede decirse lo mismo del restode las provincias?
Si se acepta una de las tesis aqui planteadas, en el sentido de ser elde-
sarrollo regional una tarea compartida yconcertada entre el Estado yla Re-
gi6n (como matriz geo-social ycomo actorsocial), ello requiere una sociedad
concientizada, solidaria ymovilizada. Esdiffcilpensar queen Chileexistan so-
ciedades regionales con esta plenitud de atributos (con la posible excepci6n
deChilo6) debidoprincipalmente al centralismo borb6nico hist6rico delpais,
queahog6,en lasoportunidades debidas,todo intento degestaci6n deun "po-
derregional". Esto hace por supuesto, mucho mAs dificil el logrodel desarro-
Ho regional, porque pone esta cuesti6n enel centro mismu, del arreglo politi-
co e institucional entre el Estadoy iasociedad civil, en el centro del "contrato
social"chileno.
Estos son, brevemente enunciados, tres problemas bsicos que una re-
gi6ncomo laRegi6n del Bio-Bio debe enfrentar como asuntoprevio a lafor-
mulaci6n m~is adecuada de estrategias,planesyproyectos dedesarrollo regio-
nal.
243
REGION DELBIO-BIO: VEINTE ANOS DE POLITICAS
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4. Propiedad del capital ydesarrollo regional end6geno
enelmarco de lastransformaciones
del capitalismo actual
(Reflexiones
acerca de laregi6n del Bfo-Bio)
iCudil serA la geografia resultante de las fuerzas que expresan lareorganiza-
ci6ndelcapitalydeaqu6llas desataaasporlarevoluci6ncientifica ytecnol6gi-
ca? iCu~ilseri lescenario internacional resultante yqu6sucederdicon elpai-
sajehastahoyconocido alinteriordelospaises? i,Seriposibleque lageografia
del Siglo XXI describa un "mundode regiones sinpaises"como podria ser la
imagen de laEuropa post 1992? 0 a lainversa, iser6 que nosencaminamos
aun "mundode paises sin regiones"al prevalecer las tendencias transnacio-
nalizadorasyhomogeneizantes
delosdosprocesos matrices? ,Serdi posible la
coexistencia deambos"mundos"? Yenesecaso, i,cudiles serfan lasnuevasfor-
mas de articulaci6n entre ellos? Tales son varias de las preguntas que sugie-
ren la velocidad, intensidad ydifusi6n delos cambiosque experimenta laso-
ciedad contempordinea,
tanto al Oeste como al Este de la linea de divisi6n
ideol6gica, sin qu; nadie parezca tenerrespuestas claras y seguras, ni los in-
telectuales ni, menos atn,los politicos. Lo misprobable esque el mundo si-
ga siendo un mosaico desituaciones, con segmentos del globoconstituyendo
espacios supra-nacionales, enlosquela competencia entrepaisesesreempla-
zadapormacro-concertaciones
politicasyecon6micas (CEE,OTAN, Proyec-
to Eureka, etc.) queestimulansimultdneamentelacompetenciaentreregiones
246
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
alinteriordetalesespacios
ycon segmentos
caracterizados
por la superviven-
cia formal de los Estados
nacionales,
barridasuheterogeneidaid
in 7a porla
hegemona
de la homogeneidad
de productos,
servicios,
tecnicas,
informaci6n
ysistemas
decisionales.
Definitivamente,
lo que hoyIlamamos
Tercer Mundo
mostrari
un paisaje mucho mAs parecido
alasegunda alternativa
quea]a pri-
mera de las anotadas
en el piirrafo anterior.
Cuin nitidas o cmin tenues serin las lineas demarcatorias
al interior
de
lospaise;en el"mundode lospaisessin regiones"
esalgoquedependerai
prin-
cipalmente
de laintensidad
de lasfaerzas
reactivas
locales,osea, delos movi-
mientos aut6nomos
o inducidos
quebuscan reafirmar
la singularidad
de Jo lo-
cal, 1oinnovativo
delas respuestas
locales,y quebuscan, sobre todo,aumentar
el gradotie endogeneidad
deldesarrollo
regional.
Como se indica en este trahajo, la endogeneidad
regional
se refiere al
piano de las decisiones
de politica,
pero tambi~n
a!de la propiedad
delosac-
tiros,al piano cientifico
y, corno esobvio, al piano de lacultura.
La investigaci6n
realizada
-que en cualquier
caso ess6lopreliminar-
se
refiere ala Regi6n del Bio-Bio,
la miis industrializada
de Chile despu~s
de la
Regikn Metropolitana
yprivilegia
un aspecto del ccncepto
de endogeneidad
del desarrollo
regional:
lapropiedad
delcapitalen el sector industrial,
ya que
seconsidera
que laproporci6n
dedichocapital queescontrolado
internamen-
te constituye
un indicio importante
de lacapacidad
de]a regi6n para generar
un proceso
dedesarrollo
regional end6geno.
Esto no s6loconstituye
un tema de inter~s te6rico. En el contexto
politi-
co dela transici6n
alademocracia
actual en Chile, la investigaci6n
constitu-
ye una llamada
de atenci6n
aquienes piensan
queladescentralizaci6n
politi-
ca regional
(Lin punto importante
en el proyecto
politico
nacional
de dicha
transici6n)
estai atada exclusivamente
at plano constitucional
ylegislativo,
es
decir,al piano Lielopolitico porexcelencia.
Transferir
poderpolitico auncon-
juntofuturo degohiernos
regionales
serii un paso importante
para avanzar
en
el terreno de ladescentralizaci6n,
pero tales gobiernos
podrian ver conside-
rablemente
reducido
su espacio de maniobra
en materia
de polftica econ6mi-
ca si gran parte de la propiedad
del capital instalado
en las regiones
es con-
troladopor agentes forineos.
Como en toda investigaci6n,
en 6sta es posible distinguir
dimensiones
ideol6gicas,
te6ricas
y pricticas,
decar~icter utilitario.
Este trabajo apuesta
por el desarrollo
regionalend6geno
(que, dicho sea de paso, no puede sercon-
247
PROPIEDAD DEL CAPITAL YEL DESARROLLO REGIONAL
fundidocon cualquier anticuada idea de autarquia) yello constituye unit op-
ci6n ideol6gica, ya que no se podria entender el concepto deendogeneidad si
no se ie asocia con el concepto m~isconcreto de la descentralizaci6n politica
(como una delas dimensiones de la endogeneidad) y.por lotanto, si nose le
sitiaen elterreno de lasrelaciones yarticulaciones entre el Estado yli socie-
dad civil. Desde el punto de vista te6rico, la investigaci6n centra el anailisis
precisamente en li relaci6n de la endogeneidad yla propiedad del capital, asi
como en el papel de un actorbisico del desarrollo regional: elempresariore-
gionalensu escenario propio, laenpresaregional.En relacion aesto, la inves-
tigaci6n se ha propuesto superar la simple definici6njuridica deempresa re-
gional reemplazfindola por una definici6n funcionalista,que presta mAs
atenci6nalaestrategiadecomportanientodeli empresa (su funcionalidad con
losobjetivos deldesarrollo de una regi6n) que ala residencia de lospropieta-
rios.
Ya se indic6que la investigaci6n insiste en la necesidad de estimular un
incremento en la proporci6n del capital regionalmente controlado por la Re-
gi6n delBio-Bio. Apenassediscuten acii instrumentos depolitica quepodrian
contribuir a ello, principalmente atrav.s de sistemas mixtos de propiedad y
contro!
I
.
Entorno a laendogeneidad del desarrollo regional
La idea deregi6ncomo un espacio quees simult~ineamente sub-nacionalysu-
pra-local(se emplea el t6rmino "local"como equivalente a localidady none-
cesariamentea"comunal"o "municipal") esti asociada auncampo de fuerzas
en el que se entremezclan -con intensidad variable- fuerzas ex6genas y
end6genas quejuegan en la misma direcci6n (sea empujando, sea frenando el
desarrollo regional) o en direcciones opuestas. En cualquier caso, li falta de
desarrollo, el subdesarrollo relativoo el desarrollo deunit regi6n son conside-
rados como resultado de la operaci6n de tales fuerzas.
Hace veinte afios atris,Hilhorst sefialaba que el planificador regional
1. Esta invcstigaci6nCs la primcra de estaespccie qucsc hacc en Chile, hasta donde Ilegael conocimien-
todc susautores, pero no rcclarna unaoriginalidad miis aihi de lojusto. l)csdc luego, se ha utilitadosin rc-
scivasla metodologia yla informaci6nclaborada por RozasyMarnn (1989) en su investigaici
6
tisobhc la Con-
formaci6nde los grupos ccon6micos recientesen Chile.
248
REGIONAL
apenas encuentra una pierna de apoyo cuandoasesora en materias relativas
ala planificaci6n
del desarrollo regional. Lasdiscusiones acerca dequ6 esuna
regi6n no habfan concluido entonces yexistia e,;caso consenso en relaci6n a
las fuerzas queepera'man "detriis"deldesarrollo regional (Hilhorst: 1971). Los
veinte ahos transcurridos
han sido testigos de un avance conceptual conside-
rable en materia de desarrollo regional, aunque no se podria afirmar que la
practica social se haya movido con igual velocidad e intensidad, pues aotn en
1980 el propio Hilhorst planteaba la definici6n del concepto de regi6n como
una de las "cuestionesno resueltas en el pensamiento
sobre desarrollo regio-
nal" (Hilhorst: 1980).
El concepto deregi6n noconstituye un tema de discusi6n importante hoy
dia, habindose cerrado ya un importante circulo hist6rico, clue ha devuelto
al concepto su acepci6n original, esto es, la de unespacio definido maispor su
contenido sociol6gico (identidad) ypoliftico (poder) que por su entorno, su-
perficie yotros atributos meramente geograificos. Es decir, interesa hoy mu-
cho miis elcofltenioclue el contenedor,lo cual hace posible, ademis,trabajar
con una concepci6n "misflexible" (y"politicamente
mAis viable") deregi6n, del
desarrollo regional yde la planificaci6n
regional.
Deesta forma, una regi6n -para los efectos de la planificaci6n
del desa-
rrollo regionales cualquier territorio continuo en el queresulta factible una
praictica de planificaci6n
nultisectorial
clue representa un vectorhorizontal en
el que sea posible reconocer -con una ponderaci6n
variable en cada caso-
componentes
de planificaci6n
econ6mica, tdcnica, social, polftica, espacial,
ambiental,etc.(Boisier: 1982) o,como loexpresa Weitz,"en el queresultefac-
tible una planificaci6n concebida como unafunci6ncruzada"(Weitz: 1973). El
"tamafio"de una regi6n, por tanto, nose defineapriori,sinoque es unavaria-
ble dependiente,
siendo lia complejidad estructural de un territorio lia que
sefiala el tamafio minimo apartir delcual eslicito emplear el concepto de re-
gi6n.
Asimismo, las interpretaciones
acerca del fen6meno del desarrollo re-
gional han evolucionado
acentuando el nfasis en el resultadodel fen6meno,
es decir, anteponiendo
la nocidn dedesarrolloaia mis limitada decrecimien-
to,siguiendo asi una tendencia bien clara en el pensamiento
latinoamericano
sobre el desarrollo.
En los 6iltimos afios, especialistas
de diferente origen cultural lari resal-
tado la creciente complejidad
yamplitud del concepto dedesarrolloregional.
249
PROPIEDADDEL CAPITAL Y EL DESARROLLO REGIONAL
Isard, por ejemplo, sefialaba en 1975 el componente de 'aumento" o "incre-
mentalismo"de cosas materiales e inmateriales que zcompafia a la idea de
"desarrollo"(Isard: 1975), mientrasHilhorst, en 1970 Jfinfa el desarrollo re-
gionalcomo:
"... el proceso de remover las restricciones econ6micas, institucionales y
fisicas para que los grupos regionales realicen su potencial humano, es
decir,el proceso mediante elcual losdiversosgruposregionales Ilegan a
tener unmayor nfimero deopciones viablesa su disposici6n". (Hilhorst:
1981.)
Boisier, enun trabajo conjunto con V. Silva, sefiala igualmente que:
"El desarrollo regional (...) se concibe, primero, como parte integrante
de una concepci6n nacional del desarrollo del siste-.ia de regionesy,se-
gundo, como unproceso localizadodecambio social sostenidoque tiene
como finalidad 6ltima el progreso permanente delaregi6n, de lacoinu-
nidadregionalcomo untodoydecadapersonaenella.M~is concretamen-
ie, el desarrolloregional resultade la interacci6n de unconjunto de pro-
cesos m~is singulares, cada uno de los cuales constituye una condici6n
necesaradel desarrollo de la regi6n. Por eso puedeafirmarse queel de-
sarrollo deuna regi6n que,porcierto, presupone su propio crecimiento
econ6mico en el marco estrat~gico nacional, implicanecesariamente:
a) uncrecienteprocesodeautonomiadecisionalporpartedela regi6n,que
posibilite(...) la elecci6ndeestilosdedesarrolloyla aplicaci6nd losins-
trumentos correspondientes a ello.
b) unacrecientecapacidadregionaldecaptaci6nyreinversi6ndelexceden-
teecon6mico regional,que permita dar sustentabilidad delargo plazo al
propio crecimiento regional mediante la paulatina diversificaci6n y am-
pliaci6n de la base econ6mica regional ...
c) unprocesocrecientedeirclusi6nsocial, entendiendo por ello una me-
jorfasistemitica delpatr6n regionaldedistribuci6n interpersonal delin-
greso asf como la organizaci6n de instituciones queviabilicen la partici-
paci6n de la poblaci6n ...
d) unacrecienteconcienciaecol6gica yde responsabilidad ,.olectiva con
respecto al medio ambiente, calidad de vida y explotaci6n de recursos,
250
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
quepreserve el medio regional;
e) unacreciente
sincronia
inter-sectorial
y territorial
en el modo de ex-
pansi6n
econ6mica
dc ]a regi6n de manera de difundir los efectos del
crecimiento
sobre todoel espacio regional".
(Boisier
S. y V. Silva: 1989).
Es importante
resaltar dentrodeestaconcepci6n,
ia idea implicita
deen-
dogeneidad
del desarrollo
regional,
lo que implica nos6lola descentralizaci6n
politica, sino tambin una significativa
presencia
depropiedad
regionalde los
medios de producci6n.
Asimismo,
la endogeneidad
se refiere a la reducci6n
de la posibilidad
,deestablecer
relaciones
establesde dominaci6n
entreregio-
nesy resalta como un atribute,
del concepto
de desarrollo
regional, casi defi-
nitorio: laendogeneidad
del desarrollo
regional
(si bien se admite a exogenei-
dad del crecimiento
econ6mico).
- En este sentido, tambin Stohrsefiala que:
"Eldesarrollo
'desde abajo' requiere (...) ]a creaci6n
deimpulsosdinimi-
cos de desarrollo
dentro de las ,' teasmenos desarrolladas
(...) requiere
la creaci6n defactores end6genos
de cambio a fin de aumentar
ia equi-
dad y la din~mica
,el desarrollo
(...) En consecuencia,
el desarrollo
'des-
deabajo' requerirfa
quela mayor partedecualquier
excedente
(genera-
do a trav6s de la especializaci6n
productiva
en unArea) fuese invertido
en]a regi6n conelprop6sito
dediversificar
laeconomfa
regional".
(St6hr:
1981.)
Lasconcepciones
m~s recientes
sobre el desarrollo
regional
(que se ma-
nifiestan
cada vezm~scomo"contracorrientes")
otorgan,pues,una importan-
cia particular
a la voluntad
conmunitaria
o voluntadsocialcomo base de la en-
dogeneidad
y sustentabilidad
del desarrcflo
regional.
En la lIfnea de
razonamiento
en lacual el desarrollo
esproducto
deesa voluntad,
unconcep-
toclave es tambi6n
el deselfreliance,
que tampoco
essin6nimo
de autarquia
o autosuficiencia,
sinoque,como afirma el Informe Hammarskj6ld,
es la "de-
finici6n aut6noma
de estidos de desarrollo
y devida" quetratan de estimular
la creatividad
conduciendo
a la mejor utilizaci6n
de los factores
de produc-
ci6n, disminuyendo
la vulnerabilidad
y ]a dependencia,
de tal forma que las
sociedades
cuenten
m~is con sus propias fuerzas, confien en si mismasy ten-
gan mediospara tener un desarrollo
digno. Esta idea deself-reliance
se aplica
251
PROPIEDAD DELCAPITAL Y EL DESARROLLO
REGIONAL
tanto a nivel local (de comunidad)
como nacional e internacional,
siendocla-
roel componente valorativo en tal definici6n.
Ensuma, la"endogeneidad"
del desarrollo regional seda, al menos, en
cuatropianos. Primero,en elplano politico,en el cual selaidentifica con una
creciente capacidad regional para tomar las decisiones relevantes en cuanto
a los diferentes estilos dedesarrollo y en relaci6n aluso de los instrumentos
correspondientes
(capacidad
deOisefiaryejecutar politicasdedesarrollo).
Se-
gundo,enelplanoecon6mico,
refiri~ndose
aqui alaapropiaci6n
yreinversi6n
regional de parte del excedente porparte de empresas yempresarios
regio-
nales, a fin de diversificar laeconomia regional y darlesustentabilidad
en el
largo plazo. Tercero, en el pianocientifico,como lacapacidad interna de un
sistema para generar suspropios impulsostecnol6gicos
decambio,capaces de
provocar modificaciones
cualitativasen el mismo.Y cuarto, en elpianocultu-
ral,vinculada a la idea general de laautoidentificaci6n
o identidad regional.
La tercera acepci6n citada de laendogeneidad
se confunde con la idea
de los "n6cleos end6genos de innovaci6n
tecnol6gica"
(Fajnzylber:
1983), lo
que enel lenguaje actual delosregionalistas
coincide con la idea delos"com-
plejosterritoriales
deinnovaci6n" (St6hr: 1986), "nuevoscentrosdecrecimien-
to"(ScottyStorper: 1987), "tecnopolos"
(variosautores), "centrosde servicios
empresariales"
(Bianchi et.alii.;1987), etc.
Deesta manera, el escenario end6genodel desarrollo regional es ocupa-
do por tres tipos de actores, instituciones
y relaciones: losdirigentespoliticos
juntoal aparato de gobiernoylaadministraci6n
regional, asicomo losproce-
sosque operan en ellos; losempresarios
y lasempresas"regionales"
ysus arti-
culaciones hacia adentroyhacia afuerade laregi6n; yloscientificosy
ticnicos
asfcomo las instituciones
deinvestigaci6n
cientifica ytecnol6gica
dela regi6n
ysus ligazones con los otros dostipos de instituciones
o actores. En definiti-
va, la endogeneidad
del desarrollo regional estAi estrechamente
asociada a la
interacci6n ysinergiaregional,misqueafactores individuales.
Lacultura, tra-
ducida como identidad regional, sepresenta como unvelo envolvente quear-
ticula a los actores.
Elempresariado regional: tunactoren retirada?
La conducta empresarial
se supone caracterizada
por la aceptaci6n de ries-
252
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
gos,poruna actividad
en rgica e instrumentalmente
novedosa,
porla respon-
sabiidad
individual,
porla satisfacci6n
personal
como medida
del logroypor
una capacidad
organizacional
y planificadora
de largo plazo. En las teoi/as
misactuales
(Flores:
1989) seagregan
asimismo
lashabilidades
"conversacio-
nales"yde coordinaci6n
del empresario
moderno.
Lo que interesa
en este contexto
es el individuo
que,dotado
de tales ca-
racteristicas,
las utiliza para combinar,
organizar
ycoordinar
insumos
y facto-
resproductivos
con miras a obtener
unproducto
oservicio
que significa
en Io
principai,
,ero noexclusivamente,
una ganancia
material.
0 sea, nos interesa
bisicamente
elempresario
comoagente deproducci6n
econ6mica.
A la hora de explicar
lascausasdel surgimiento
yconducta
delosempre-
sarios ysu papel en el desarrollo
capitalista,
son conocidos
-al menos-
cua-
trograndes
enfoques
te6ricos.
Deun lado, lastempranas
interpretaciones
de
MaxWeber (Weber:
1958) relacionadas
con la 6tica protestante
y su inciden-
cia positiva
en el desarrollo
capitalista
en la Europa
Occidental.
En segundo
lugar,la no menos conocida
importancia
dada por J. Schumpeter
(Schumpe-
ter: 1961)al "empresario
innovador"
capazdeasumirriesgosadicionales
rom-
piendocon la conducta
tradicional
yenfrentindose
con ia oposici6n
desu me-
diosocial. En tercer t6rmino,
la aportaci6n
de E. Hagen, quien ha intentado
ofrecer
una teorfa comprehensiva
acerca delempresariado
utilizando
]a sico-
logfa, sociologfa
yantropologia
para explicar
lasmotivaciones
innovativas
ha-
cia el desarrollo
econ6mico
por parte de determinadas
61ites, al sentir 6stas
que no son suficientemente
valoradas
en el conjunto
social (Hagen:
1962).
Portiltimo, a efectos
deeste trabajo,
el enfoque
misinteresante
e', el de
"la motivaci6n
delogro"formulado
porDavid McClelland,
quien so i ,e que
una sociedad
con alta necesidad
de logro o "urgencia
por mejorar"
(logro-n)
produce
un mayor niamero
deempresarios
dinimicos
con mayores
posibilida-
desdeasumir responsabilidad
personal
por lasdecisiones;
preferir
decisiones
queenvuelven
un grado moderado
de riesgo;
y demostrar
inter6s
en el resul-
tadoconcreto
delasdecisiones
(McClelland:
1961). La evidencia
empirica
su-
giere que los individuos
con unelevado
"logro-n"
tienden
a ser atraidos
apo-
siciones
empresariales
cuando
la sociedad
otorga
prestigio
a tales
ocupaciones,
siendo necesario
advertir
que c! "logro-n"
es de naturaleza
si-
col6gica
y no material,
no pudiendo
serconfundido
con la ganancia
moneta-
ria.
El empresario
"regional"
es,pues, unempresario
queposee un "logro-n"
253
PROPIEDAD DEL CAPITAL Y ELDESARROLLO REGIONAL
caracterizadoentreotroselementosporsu identidadterritorial(regional). En
otraspalabras, elethosdelempresariado regionalincluye uncomponente dis-
tinto de la racionalidad econ6mica pura,que es eldeasociarsu conducta em-
presarialaldesarrollooprogresodela regi6n.Por supuesto, el empresario re-
gional noesning6n filintropo,sinoun hombredenegocioscuya caracteristica
distintivaes que,aigualdaddecondiciones,prefierehacernegociosensuregi6n.
Analizada su conducta ex-post,se observa que el empresario "regional"sacri-
fica nivelespotenciales
de lucro en favor desu pertenencia
regional.
2
Si en Am6rica Latina se enumeran e identifican los "casosexitosos" de
desarrollo regional,entendiendo por taleslosquemuestran unaconsolidaci6n
de regionesyciudades que logran convertirse enverdaderoscompetidores de
loscentros tradicionales de acumulaci6n, se comprueba que el "xito" estAi en
la mayoria de loscasos asociado a lapresencia deuna clase empresarial local
o a lapresencia del Estado (empresas estatales) en algunos deellos. Lo pri-
meroseverifica en casoscomo MonterreyyGuadalajara en Mxico; Medellin
y Cali en Colombia; Guayaquil en Ecuador; Arequipa en Perti; Mendoza en
Argentina y,porsupuesto, Sao Paulo en Brasil. Lo segundo es observable en
Concepci6n
en ChileyC6rdoba
en Argentina.
3
El estudio de algunos delos casos mencionados ponede relieve otraca-
racterfstica notoria delempresariado "regional":su transitoriedadtemporal.Es
decir,se esempresario regional hasta el momento en quelapropia expansi6n
funcionalyterritorial logralaprevalencia absolutadeiaracionalidadecon6mi-
ca yladesaparici6n del "logro-n" asociado a un sentimiento de pertenencia,
lealtad yadhesi6n regional. 0 sea, el empresario regional se transforma pau-
latinamenteen empresario jiacionaly. eventualmente, en empresario transna-
cional.Este cambio se produce paralelamente con la disociaci6n geogrfica
de lasfunciones (producci6n yadministraci6n) dentro de laempresa y/ocon
la adopci6n del modelo multi-planta, sea del tipo"cloning"o de otrasformas
miscomplejas. Comienza asi a configurarse un modelo de fragmentaci6n
2. Recicntemcnte, un importante empresario madcrcro chilcno sefialaba: "Las empresas somos entcs
productores.el objetivo Cstratardcgznardinero,pcre tambidn tencmos dos puntosaanalizar: uno Cs una
responsabilidad sociai; en nacstro ca:,ocupamos (X) personasen una localidad pequeia en [a cual somos
muy imporcantes.Nosotrossentimos una rcsponsabilidadlocal mucho mis importanteque si estuvidramos
en Santiago. porellosentimos que tenemos un dcberpara con lacomunidad ..."(Zilic: 1989).
3. Naturalmcntc s61o sc han schaladn loscasos m~isobviosyes cvidente que m~sque situacionescxclu-
yentcs,en [a pr~cticaaparecen entremezcladasen mayoro menorgrado las accionesptLblicasyprivadas.
254
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
geogrifica
de funciones que operadesdelaperiferiay que resultarg comple-
mentario al opuesto, mdis vinculado
a la expansi6n
de empresas metropolita-
nasy transnacionales,
bien descrito en la literatura correspondiente
(entre
otros,Westaway:
1974).
Esta p~rdida de "identidad"
regioni dcl emipresario
debe ser evaluada
positivamente
en unaperspectiva
dinimica yde largoplazo del desarrollo
ca-
pitalista,ya que debe suponerse
queel vacfo dejado porla transformaci6n
de
los empresarios
"regionales"
en empresarios
nacionales
o transnacionales
es
lienado paulatinamente
por un empresariado
regional emergente.
Si ello no
sucedeasi, seabre entonces un importante,
coroplejo y desafiante
campo pa-
rael diseio depolfticas pfiblicas, quehoydiaconstituye
unode losprincipales
temasdentrodeldcreadefinidaporlaintersecci6n
delaspoliticascientificaytec-
nol6gicaydelapolfticadedesarrollo
regional.Experimentos
quese han popu-
larizadlo en los iltimos afios, como los "semilleros
de empresas",
"centrosde
servicios empresariales",
"concursos"
de empresas
y empresarios,
sociedades
decapital-riesgo,
organizaciones
nogubernamentales
(ONG) asociadas alsec-
torproductivo,
servicios p6blicos de fomento a la pequefia y mediana empre-
sa (PYMES),
grupos detransferencia
tecnol6gica,
etc.,son ejemplos dela ne-
cesidad de lenaresa irea de intersecci6n.
Aunque dirigido alpapelde lasilitesen eldesarrollo
local,el estudio de
J. Walton sobre Monterrey,
Guadalajara,
Medellifn yCali (Walton: 1977) si-
gue siendo unclisico. En el casodeGuadalajara,
Walton encontr6 quecasi la
mitad delas mayores inversIones
no eran controladas
regionalmente,
siendo
mdsnotoria,sin embargo,lapresenciade einpresasde capitalesde Monterrey
y
deCiudadde Mdxico. Mientras tanto, en Cali, la mayorparte de la industria
instalada apartirde laSegunda Guerra Mundial era controlada
por intereses
externos. Los empresarios
de Antioquia
constituyen
tambi6n un buen ejem-
plodel "modelodeexpansi6n desde la periferia", al localizar subsidiarias
o fi-
liales enotrasregiones,correspondiendo
un papel importante
en esta expan-
si6n a los grandes complejos
industriales-financieros
que extendieron
sus
operaciones
y establecieron
filiales como parte simultinea
dela integraci6n
vertical, diversificaci6n
horizontal
y diseminaci6n
geogrdfica
de ia produc-
4
ci6n.
4. En 1978 seidentificawn 24 conglomerados
industrialcs-financicros,
once deloscualcs tenfan suscdc
socialenMcdcllfn, reprcsenando
nidsdel50% de losacivostotales(Vellinga yKruijt: 1983).
255
PROPIEDAD DELCAPITAL Y ELDESARROLLO REGIONAL
Como sedetalla m~is adelante, en laRegi6n del Bio-Bio, de400estable-
cimientosindustriales localizados en ella, un 10.8% tiene su sede administra-
tiva en Santiago, lo cual no parece una cifra muy significativa, aunque a] de-
sagregar este promedio por estratos de tamanose verifica que s6lo un 2.3%
delosestablecimientos "pequefiosy medianos"(hasta 50empleados) tienese-
de extra-regional, en tantoqueun 25.9%de losmayoresestablechnientostiene
su sedeprincipalen Santiago.
En el PerCi se han hecho investigaciones que ponen de relieve elpapel
del empresariado regional y ia diferencia -desde elpunto devista del desa-
rrollo de las regionesque deriva de lapresencia de un "logro-n"de tipo re-
gional. Los autores de un estudio comparativo entre Chimbote y Arequipa
sefialan:
"Enloscasos analizadoshay una gran diferencia en elpapel quejuega la
burguesia regional respecto al desarrollo de laregi6n. Estas diferencias
seexplican en parte porlos factores hist6ricos ya mencionados. En Tru-
jillo falta una vocaci6n por parte del grupo de poder local: las grandes
empresas industriales se manejan desde Lima. Los capitales generados
a trav6s de los "booms"pesqueros de Chimbotey transferidos a Trujillo
por empresarios trujillanos, fueron invertidos mayormente en el sector
deconstrucci6n y, en menor proporci6n, en laindustria.
"EnArequipa surgi6 una burguesfa dinimica y convocaci6n empresarial
eindustrial. El desarrollo deArequipa se debe en gran parte a esta bur-
guesfa. El papel del Estado como empresario y promotor industrial, ha
sido d6bil y no determinante en eldesarrollo arequipeflo. Puede afir-
marsequeArequipa ha surgido a pesardel Estado, independientemente
de losmecanismos dedominaci6n que estaciudad ejerce sobre laszonas
ruralesque larodean e inclusosobre Puno yCuzco". (Cabieses H.et.al.:
1980.)
Otro caso de interns es el estudio de Balin (Balin: 1978) sobre las bur-
guesfas argentinas de Tucumiin y Mendoza (en relaci6n a las industrias azu-
carera y vitivinicola, respectivamente), las cuales mediante alianzas politicas
con el Estado lograron influenciar favorablemente a sus intereses laformula-
ci6n depoliticas econ6micas nacionales.
Porsu parte,S. Holland, al referirse a losdesequilibrios regionales en el
256
REGIONAL
desarrollo
capitalista
deEscocia, hace menci6n al alto grado dedependencia
existente
respecto a las firmas transnacionales
fordneas (Holland:
1976),
mostrindose
en ese trabajo situaciones
muysimilares a las queserin descri-
tasm~s adelante en relaci6n ala Regi6n del Bio-Bio en Chile
5
.Dicho estudio
concluyeIlanandolaatenci6nacercadelaslimitaciones
quesituaciones
comno
estasignificanparacualquiergobiernoregiona!quedeseeponerenprticticauna
politicaecon6mica
inldependiente
o end6gena.
Por tiltimo, otroestudio sobrecaracteristicas
relevantes
del "empresario
regional"esel elaborado
por0.Molina, referido at empresariado
de Mendo-
za, donde construye
una tipologia basada en ia ideologia y la conducta,
sefialindose
que un 18.2% delosempresarios
podia seridentificado
como mo-
deno(no tradicional
yno individualista)
yel 40.4% como clhsico(tradicional
eindividualista)
(Molina: 1972).
En resumen, cuando seintenta responder
ala pregunta quesirve detitu-
loaeste capitulo,se hace necesario levantar el "velo"de la concentraci6n
ydel
tamafho, queproduce visiones deformadas.
Las empresas
"regionales"
-ya se
entienda este calificativo
juridica o estrat6gicamente-
son num ricamente
misque las empresas
"noregionales",
son de menortamafho ysu tasa decre-
cimiento vegetativo
(nacimientos
menos defunciones
de empresas)
es tam-
bin mayor que la de las"noregionales".
Consideraciones
sobre ia propiedad
del capitaly el concepto de empresa
regional
1. Empresasen yempresaspara laregi6n
Nos ocupamos
ahora del papel de las empresas
regionales
en una dinAmica
end6genadeldesarrolloregional-tal como se ha definido anteriormente-
y
S. Asi',porcjjmplo.s6lo el 41% delemplco industrialcscocdsestaha bajocontrol regional; cuantoma-
yorcracl tamaj.odela rnpresa, mayor la posibilidadde un controlexterno; misde unacuartapartedel cm-
pleo industrial totalsc encontraba cnplanwasfilial's
decmprcsas controladasextemamentc:
cerca dc [a mi-
taddelempleocorrespondia
as6lo 110emprcsasde grantamafho; cuantomayorera latasade crccimicntodce
larama industrial, me,- rclcontrolcscocdsy,portiltimo, loscincosectorcso ramas dc m~is r~pidocrecimien-
totcnfanmenosdcun 14% dccontrol regional.
257
PROPIEDAD DELCAPITAL Y EL DESARROLLO REGIONAL
particularmente, en relaci6n alas dificultades que ello representa en elcon-
texto de laactual revoluci6n cientffica y tecnol6gica y la internacionalizaci6n
delas economias en ianueva divisi6n espacial (internacional) del trabajo.
En funci6n del objetivo planteado, Jo queinteresa esla presencia nos6lo
de empresas en la regi6n, asociable ala idea de desconcentraci6n tecnica-lo-
cacional, sinoparalaregi6n, asociable alaidea dedesconcentraci6n econ6mi-
ca, de propiedadocoordinaci6n (Ver Sylos Labini: 1966). Seentiende quelas
empresaspara la regi6n son un subconjunto de lasexistentes enla region yse
considera que las primeras contribuyen mris al desarrollo regional. Esto no
significa lasubvaloraci6n de losefectos positivos que tienelasola localizaci6n
de empresas en laregi6n y,especialmente, en la generaci6n deempleo e in-
gresos.
6
Podria hablarse, por tanto, de la presencia de distintos tipos de em-
presas en laregi6n, cuyos comportamientos pueden ser bastante distintos en
relaci6n al desarrollo regional, segtin se trate de plantas filiales de empresas
de propiedad extrarregional (nacional otransnacional); grandes empresas in-
dustriales (similares apolos); o pequefas empresas "independientes". (Wes-
taway: 1974 )
Adicionalmente, se puede hacer referencia a una tipologfa de filiales de
multinacionalesen funci6n delgrado de integraci6n al sistema socioecon6mi-
co en que se instalan y,por tanto, del grado de dependencia, especialmente
en materia tecnol6gica, de ia casa matriz. De acuerdo atal criterio se distin-
guen tres tipos de filiales: actores, activas dependientes ypasivasdependien-
tes, radicando especialmente en lasprimeras el principal factor deindustria-
lizaci6n para el pafs receptor. (Ver Castel. 1989.)
Por 6ltimo,otra consideraci6n sobre el tipo de actividad predominante
en laregi6n, es la que considera la tendencia auna cierta jerarquizaci6n de
tareas en el territorio como producto de la nueva divisi6n internacional del
trabajo (Westaway, op.cit.),ya quelaespecializaci6n yjerarqufa de la regi6n
tendrAn una incidencia distinta en tOrminosde las decisiones quepueden ha-
cersedentro de ella.
El pi-imer elemento diferenciador (y quizis el mais ficil de analizar) en-
tre empresas en yparala regi6n es lapropiedadde las empresas con presen-
6. Tampocopuedeolvidarse que aigunosdc losprocesos de dcslocalizaci6nhan redundedoen mayordc-
sempicoydualizaci6ndcl mercado de trabajo (Lipictz,1979; Stohr, 1985a).
258
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
cia enla misma
7
,entendi6ndose
queaqullasconpropiedad
totalo mayorita-
ria situadas
dentro de la regi6n podrfan tener una mayor orientaci6n
para
6sta, mientras
que lasde propiedad
extrarregional
se situarfan dentro de l,,s
definidas
como empresas
en ]a regi6n.
No obstante,
talcomo hemossefialado,
la mayorcomplejidad
dela reali-
dad empresarial
nos sugiere ampliar el concepto
exclusivamente
juridico de
propiedad,
orient~indose
misadefiniciones
que contemplen
el control social
sobre los medios yacciones en t6rminos
de garantfas
yregulaciones
paiblicas
ysobre ia participaci6n
de los distintos actores. Si bien propiedad
y adminis-
traci6n pueden tener una misma localizaci6n,
habrfa que analizarlas
porse-
parado puesto que generan fen6menos
distintos
en t6rminos
dela funciona-
lidadde la empresa
regional en su regi6n. Porotra parte,y en t6rminos
mAs
generales,
se puededecirque la presencia
deempresas
en la regi6n, asicomo
lasdiferencias
entre empresas
enyparala regi6n, senutredeuna cantidad de
filtraciones
que inhiben la internalizaci6n
deresultados
para6sta,seg6n 1o in-
dicadoporCoraggio
cuando se refiereal "funcionamiento"
de lospolos dede-
sarrollo.8
Por otra parte,al serla regi6n, en medida creciente,
y dado el proceso
dedivisi6n espacial del trabajo,unsujetoderelaciones
interregionales,
se gene-
ranuna serie de dificultades
para aumentar
la endogeneidad
regional,
to que
seveagravado
porlosefectosespaciales
negativos
relacionados
conel usoque
hacen empresas
yparses delas nuevas tecnologias,
esto es,mayores desequi-
librios interregionales,
vulnerabilidad
regional asociada
adisminuci6n
en la
vida econ6mica
t6til de los productos,
saturaci6n
de ]a demanda
yfacilidades
de relocalizaci6n,
subutilizaci6n
de recursos
producto
de los ripidos despla-
zamientos
deplantas ydisparidades
en el mercado
de trabajo intrarregional
(Molinf:
1986).
Sinembargo,
elcambio en lascondiciones
generales
desde principios
de
losafios 70no implica s6lonuevosproblemas
paraaumentar
la endogeneidad
sino tambi6n
nuevas posibilidades
y necesidades
en cuanto a polfticas regio-
nales (Stohr: 1983), Ioquese vincula bsicamente
con:
7. Estocorresponde
aunadcfinici6nmds bienjuridica de einprcsa regional: "aqudliascuyocapital ma-
yoritariopertenece apersonas naturalesy/ojuridicas rcsidentesenilarcgi6n".
8. Filtraciones
como importaci6n
dc insurnos, inmigraci6n
dcmano de obra, transfercncias
deahorroc
ingresos alexterior,etc.(Coraggio: 1973).
259
PROPIEDAD DEL CAPITAL Y EL DESARROLLO REGIONAL
a) Lascondicioneshist6ricas,socioculturaleseinstitucionalesde la regi6n
que pueden o no inducirla realizaci6n de actividades econ6micas y una cier-
ta especializaci6n regional (caso delas pequefias ymedianas empresas italia-
nas, Cortelesse: 1988). Estascondiciones son las mis diffciles de cambiar en
elcorto plazo.
b) La necesidad de localizaci6ncercadelos mercadosde capital,de los
mediosdecomunicaci6nydelgobierno(de Mattos: 1988b), lo que esespecial-
raente wilido para las tareas de administraci6n estrat~gica o planificaci6n de
largo plazode las empresas, donde inciden deun modo critico determinados
tipos de informaci6n.(Westaway: 1974). Respecto a los mercadosdecapital
hay queconsiderar la localizaci6n de las fuentes de financiamiento y las for-
mas asociativas de propiedad del mismo. fen6menos altamente vinculados a
la concentraci6n financiera que, a su vez, explican la centralizaci6n deactivi-
dadesecon6micasy refuerzan lajerarquiafuncional territorialylapersistencia
de disparidades. En este sentido,St6hr sefiala el inter6s de la promoci6n de
circuitos financieros regionales convinculaci6n funcional entre producci6n e
investigaci6n y docencia dentrode ]a regi6n. Encuanto al impacto del avan-
cet6cnico en lascomunicaciones,todo indica quesi bien se tiende a procesos
dedesconcentraci6ndeactividades,ello podria jugar tambi6n a favor de una
mayor centralizaci6ndedecisiones,sobre todo en el Aimbito privado (de Mat-
tos: 1988b). De todas formas, aunque la facilidad de conexiones tambi6n
podria aprovecharse para procesos de descentralizaci6n, no deben olvidarse
las diferencias en ia calidad decomunicaciones que entrafi:' el contacto per-
sonal.
c) La desigual rentabilidaddelcapital entre regiones y, m~is especifica-
mente, entre regiones centrales yperif6ricas (de Mattos: 1988a). Aunque se
reconoce la fuerza de tal argumento, deben hacerse al menos tres considera-
ciones: i) los agentes no manejan toda la infomaci6n que requeririan para
unatoma de decisiones 6ptima en t6rminos de!uso de su capital financiero,
(concepto de "racionalidad limitada" de Simon); ii) movilizar el capital fisico
ysu entorno misdirecto tiene un costo que va misalla ael traslado propia-
mentetal, puestoqueen muchos casos tambi6n suponecambios en la linea de
encadenamientos t~cnicos; yiii) losagentes tienen en cuentaotro tipodecon-
sideraciones no econ6rnicas en el proceso de toma de decisiones, lo que en
260
REGIONAL
parte sevincula con el "logro-n"ya citado. (Auriolesy Pajuelo: 1988.)
d) Elgradodeautonomiaque tienen lasregiones, respecto a locual cabe
sefialar la existencia de algunos espacios en el Ambito publico, en particular,
los procesos de descentmrali.aci6n
administrativa con impacto efectivo las en
decisiones de los agentes productivos, asf como la mayor flexibilidad e in-
tcgraci6n en el furicionamiento
de empresas ptihlicas y privadas a nivel
regional.
9
e) La orientaciinde lademanda, que define tarnbitn las opciones de
localizaci6n ya sea de las tareasde fabricaci6n o de administraci6n.
Una dis-
tinci6n importante en este sentido es el caricter nacional o internacional de
dicha demanda, ya queele caso de esta iiltima puede darse una tendencia a
lacentralizaci6n
delasactividades administrativasde
alto nivel,dadosloscom-
plejos mecanismos que requiere el cemercio internacional.
La mayoria de los factores anteriores son pertinentes en la discusi6n
abierta accrca de las tendencias deconcentraci6n odesconcentraci6n
territo-
rial de acividades ydecisiones econ6micas y,desde luego, invitan apensar
que la sola aplicaci6n de politicas de descentralizaci6n
hacia centros alterna-
tivos, pese asu importancia, puede no alcanzar los objetivos deseados. Pese a
ello, algunas experiencias deasociaciones entre pequefias empresas producti-
vas yde 6stas con tmpresas de servicios (marketing, investigaci6n,
financie-
ros) en las regiones, han logrado superar algunos requerimientos
de eco-
noinfas deescala ydeaglomeraci6n que antess6loeran logradosporempresas
grandesy/o ubicadasen loscentros tradicionales (idea dearticulaci6n sinergi-
ca entre factores de localizaci6n, Stihr: 1988). En tdrminos m~is generales, si
bien se asumen las dificultades de endogeneizar el desarrollo regional, la do-
bleacci6n de un Estado activo (como promotor de un desarrollo mis equili-
brado)yde una "reacci6nsocial regional"ala homogenizaci6n
yexclusi6n pue-
den, a travds de procesos innovativos en tdrminos institucionales
y de
interrelaciones
funcionales, lograr importantes avances en el senido desea-
do. siendo ahi donde cabe conceder un importante papel alas ernpresas re-
gionales. Es interesante constatar, en cualquier caso, li concordancia de este
9. Vercn Martfn (1988) el iifasiscn losacuerdoscn matcriade innovaci6n yfinanciamicnio.
261
PROPIEDAD DELCAPITAL Y EL DESARROLLO
REGIONAL
planteamiento,
en terminos regionales, con lo que Castells propone global-
mente como requisito clave para enfrentar adecuadamente
las presentes
transformaciones
delaeconomia (ysociedad) mundial en relacidncon las ar-
ticulaciones entre el Estadoylas iniciativas empresariales,
laI+D,yel apoyo
institucionalnacional enelcontexto del mercadointernacional
(Castells, 1987;
ILPES, 1989).
2.Elconceptode "empresaregional"
Talcomose indic6 anteriormente,
esnecesarioprecisar unadefinici6n deem-
presa regionalpara laregi6n.A modo dedefinici6nseentiendeporenpresa
re-
gionalaquellacu) patrondecomportainiento
incide positivarnente
en lasvaia-
blesdefinitoriasdeldesarrolloregional.Como puede apreciarse s,.trata de un
conceptode mayorcapacidad analitica que el basado en criterios meramente
juridicos. El paso de un piano juridico aun piano definido mediante coorde-
adasecon6micas, politicas ysociales constituye un elemento central en este
trahajoy,en general, en el discurso desarrollista regional. Siguiendo el orden
deobjetivos yfactores propuestos, lacontribuci6n de lasempresas regionales
a los objetivos deseados estaria asociada a los siguientes elementos, que se
agrupan en seis grandesapartados para su mejor comprensi6n:
a)Crecinientoecon6nico
na-
- Articulaci6n
econ6mica de la empresa regional con laeconomia
cional e internacional,
asociada al grado enqueinternalizahacia laregi6n una
dinimica extra-regional;
re-
- monto derecursos propios ynacionales captadosporlaempresa
gionalpara laregi6n. principalmente
porel proceso dereinversi6n(posibilida-
des de actimulaci6n intrarregional);
- rama de actividad, tamahio, composici6n de insumos, mercados aten-
didos y otros elementos que determinan los efectos de Ia politica macroe-
con6micaanivel de cada empresa, su vulnerabilidad
e incidencia en las posi-
bilidades decrecimiento regional.
262
REGIONAL
b) Sustentabilidad
delcrecimiento
- Tipodeusodadoalexcedenteregional en la regi6n, quepuede tomar b~isi-
camente dosformas: expansi6n o diversificaci6n,
con efectos diferentes para
laregi6n en uno uotro caso yen funci6n de la generaci6n de eslabonamien-
toscon recursos o actividades regionales;
- perfeccionamiento
deprocesosproductivosydegesti6n con incorpo-
raci6n de I+D, asf como adecuada y selectiva adaptaci6n de tecnologias que
incidan favorablemente
en ]a competitividad
regional.
c) Equilibrioespacial
- Las politicas de expansi6n ylocalizaci6n de empresas regionales asf como
sus Aireas deespecializaci6n
yusoderecursosinfluyen en el grado de concen-
traci6n e integraci6n espacial intrarregional,
asf como el aprovechamiento
y
potenciaci6n
de actividades preexistentes.
d)Autonomniadecisoriaregional
- En la que influye el componente regional enlapropiedaddelosmedios de
producci6n (yen particular del capital), aunque ya se ha advertido sobre las
limitacionesdeestesoloelementocomodefinitoriode lacapacidad delasem-
presas regionales para contribuir al desarrollo end6geno regional;
- el grado de dependencia respecto a eslabonamientos
t6cnicos,
econ6micos ysociales dela empresa regional con los agentesextrarregionales;
- localizaci6n de la sede administrativa,
que incide tanto en la proba-
bilidadde retenerpartedel excedente regional comoenlas articulaciones
que
pueden darse entre quienesadministran las empresasyotrosactores regiona.
les;
- vinculaci6n con otrosagentes del desarrolloregional ygrado departi-
cipaci6n delasempresas regionales enlasorganizaciones
regionalesque forta-
lezcan la capacidad de negociac16n e incidencia favorable de ]a politica
econ6mica en la regi6n.
e) Inciisi6nsocial
- Grado de equidaden salarios yotras formas de remuneraci6n
y politicas
de lisempresas regionales en la absorci6n ygeneraci6n deempleo, asf como
en la capacitaci6n de manode obra regional;
- facilidades para el desenvolvimiento
deactividadessindicalesy depar-
263
PROPIEDAD DEL CAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
ticipaci6nenel irea decisoria dela empresa. Sobre este segundo aspecto ca-
bemencionar que la flexibilizaci6n dejerarquias dentroyentrelas empresas
incide favcrablemente enel desarrollo;
- consideraci6n defactoresculturalesregionales en t6rminos deorgani-
zaci6n ydefinici6n deproductos yprocesos,asfcomo la existencia deespecia-
lizaciones preexistentes.
- nuevamente, el grado de organizaci6n que impulsen las empresas re-
gionales posibilita acrecentar lapartiipaci6nlocal en la toma de decisiones
que afectan a la regi6n.
f) Protecci6ndelmedioambientey losrecursos
Preocupaci6n delas empresas regionales porla preservaci6n, explotaci6n
-
racionalde carictersocial einvestigaci6n delosrecursosnaturalesyinedioam-
bientede la regi6n;
- acciones concretas anticontaminantes de tipo a,t6nomo ovoluntario
yalianzacon otrosactores regionales parainfluir enunmejoraprovechamien-
to delosrecursos naturalesycuidado del entorno ecol6gico.
Trasla confecci6n de estelistado preliminar 6. factores, alos cuales se
asociaria el comportamiento delas empresas regionales, se requeriria alguna
definici6n de indicadores (cuantitativos ocualitativos) que permitieran cons-
truirelvectorsintesisdefuncionalidad regional decada empresa regional. Un
primerintento ental sentido semuostra enelcuadro deltrabajo mencionado
en lanota 1.Porrazonesdetiempoydedisponibilidadde informaci6n, elcom-
ponente empirico de este trabajo se limit6 a un objetivo m~is modesto, rela-
cionado con la verificaci6n de la propiedad de las empresascomo uno de los
componentes del vector sefialado. A .ales efectos se trabaj6 con informaci6n
deempresas industriales de la Regi6n del Bio-Bio (Chile). El criterio bAsico
parala elecci6n de la regi6n en estudio, ha sido el deser unade las demayor
dinamismoyautonomia, considerada en muchas propuestascomo una de las
zonas alternativas para facilitar ladesconcentraci6n de Santiago.El sector in-
dustrial tiene una presencia importante en la actividad econ6mica de la re-
gi6n, pero es obvio que para una comprensi6n global de losfen6menos que
aquiseestudiandeberian examinarse, en etapasposteriores,otrossectoresde
la actividad econ6mica regional.
264
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
Laregi6n del Bio-Bio:
contenedor
y contenido
1.Contenedory
contenido
La Regidn del Bfo-Bfo
tiene una superficie
de 37.000 kms
2
, limitando
al norte
con la Regi6n del Maule yal surcon la Regi6n
de la Araucanfa
y alberga
una
poblaci6n
estimada
en 1987de 1.625.800
personas,
loque representa
un 13%
dela pohlaci6n
de Chile. La densidad
de poblaci6n
-sde 44personas/km
2
,un
165% superior
ala med,*> nacional,
pero apenas un 13.8% de ]a densidad
de
la Regi6n
Metropolitana
(RM). La organizaci6n
econ6mica
se encuentra
poiarizada
en la ciudad de Concepci6n,
que encabeza
un irea metropolitana
en tornoala que se organiza
el espacio geoecon6mico
regional.
La regi6n gener6en
1989 un PGB valorado
en 32,7 miles de millones
de
pesos de 1977, lo queequivalia
2n dicho ahio al 9.9% del PGB del pafs. Entre
1970y i984 la participacion
regional
en el PGB alcanz6
un valor minimo
de
9.34% en 1981 yun n-iximo
de 10.37,,-, en 1976. Elsector industrial
manufac-
turero genera
un 29r'del PGIU regional
(PGBR),
sigui6ndole
los sectores
agropecuario
y silvicola
con 14.1%, comercio
con 12.6%, construccifn
con
6.3% ytransportes
ycomunicaciones
con 5.9%. Asimismo,
elsectorindustrial
manufacturero
regional
representa
un 13.2% delvalo, delproducto
delsector(
nivelnacional
en 1984.
La estrilctura
econ6mica
de Iaregi6n esuna de lasmiisdiversificadas
del
pafs, mostrando
un "coeficiente
de especializaci6n"
de 0.193 en 1983, siendo
s6lo superada
en este sentido
por las regiones
V, IVy RM, enese mismo or-
den. Si se estima la din~imica
regional
entre 1970 y 1983 mediante
el uso de
un metodo
de estfitica
comparativa
denominado
"metodo
diferencial-estruc-
tural", seobserva
una din~imica
econ6mica
superior
ala del conjunto
de Chi-
le. Este comportamiento
relativamente
favorable
se explica
por el juego si-
multaneo
de li depresi6n
relativa
dealgunas
actividades
delento crecimiento
localizadas
en li regi6n (con "efecto
estructural"
negativo),
y una expansi6n
relativa
mayor en la regi6n
que en el conjunto
del pais de ciertos sectores
econ6micos,
particularmente
el industrial
manufacturero,
resultando
de todo
ello un "efectodiferencial"
positivo.
No obstante,
hay queteneren cuenta que
durante
el periodo
de 1970 a 1983 sedieron dinimicas
diversas
asociadas
tan-
to a las cambiantes
condiciones
externas,
como alos efectos
de las polfticas
265 PROPIEDAD DEL CAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
ejecutadas porel gobierno anivel nacional.
En particular, aplicando el metodo sefialado a las cifras del PGBR, la
dinimica regional en el perodo 1974-82 muestra una situaci6n desfavorable
para laregi6n tanto por efecto desu estructura productiva interna,como por
ladinimica de desarrollo de sussectores con relaci6n al pafs.
l0
En el sector
industrial se 3precia en este perfodo unareversi6n del procesode industriali-
zaci6n asociado ala "desustituci6n"de importaciones producto de lapolitica
comercial de apertura externa, y a una cafda de la demanda interna (Silva:
1985). Este mismo autor,cuyo an~lisis abarca el perfodo 1974-1980, llama ia
atenci6n sobre el incremento en el grado de corcentraci6n territorial de los
sectores, asi como una mayor especializaci6n (o menor diversificaci6n) de la
estructura industrial en lamayorfa delas regiones.Asimismo, en relaci6n con
laRegi6n del Bfo-Bfo (Regi6n VIII) sefiala queha sidouna de lasm~is perju-
dicadas industrialmente con lapolftica de extrema apertura externa seguida
en los i6ltimos
afios.
1
2.Eldesarrollo hist6ricode la industriadela regi6n 12
La industrializaci6n de Concepci6n se encuentra vinculada aIa temprana ex-
plotaci6n del carb6n en Lota, Coronel y Lirqun.Lota agreg6 a ello lafundi-
ci6n ytransformaci6n de metales, especialmente el cobre, asi como la indus-
tria del carb6n yla de cerimica, con la producci6n de porcelana yladrillos
refractarios. La industria delaloza es igualmente antigua en Penco, aunque
no arraig6 fuertemente hasta laprimera n-itad de este siglo, mientras lapri-
mera fibrica textil de laprovincia es del siglo pasado. Los productos indus-
triales hantenido una 16gica salida porel puerto de Talcabuano yatravsdel
ferrocarril, que sc conect6 con Santiago tambin desde elsiglo pasado. La
Banca privada instalada en lazona (gracias aIaLey de Bancos de mediados
delSiglo XIX) fbcilit6 asimismo la movilizaci6n de loscapitales necesariosen
10. Mayorcsantccedcntesalrcspccto pueden cncontrars en Raczynski (1986).
11. Otrotrabajo realizadopara elpcrfodo 1974-1981 coiffirma eldiagn6sticoanterior,destacando [a eli-
minaci6n de ctapas productivasyelconsiguiente menorvaloragregado,asicomo una cierta reasignaci6nde
rec irsos desdc lademanda deimportaciones de sectores compctitivosyno competitivos hacia elsector ex-
portador 'Crovo, Mendozay Muftoz, 1985). Una cvaluaci6n de nins largo plazodelproceso de desarrollode
laregi6npucdecncontrarsc en Boisier. 1985.
12. F-sta secci6n se basa en Crovo,Mendozay Muiioz,1985.
266
REGIONAL
la regi6n.
Los antecedentes
industriales
no fueron, por tanto, escasos y el sector
privadofueforjando industriascomolasdepesca,curtidos,seda, madera, fun-
dici6n,repuestos,vehfculos detracci6n animal,etc.Igualmente,
hacia 1920los
cerros costeros empiezan tambi6n a forestarse con pino insigne, inici~indose
una plantaci6n
y explotaci6n
rotatoria de gran escala, que facilitarfa luego la
industria dela celulosa yla creaci6n dela industria papelera.
Pese atodos estosprecedentes,
el verdadero momento de despegue in-
dustrial, social y econ6mico de Concepci6n
tiene lugar con la creaci6n de la
Siderfirgica
de Huachipato
en 1950, junto a la extensi6n del abastecimiento
deenergfa el6ctrica (a cargo deENDESA)
a lasindustrias dela zona.Ambos
proyectos obedecen a iniciativas
estatales y responden a una polftica que
podrfacalificarse como decreaci6n de polosde6esarrollo regional, dando un
extraordinario
impulso fabril a la vasta zona destruida por el terremoto
de
1939.Apartirdeentonces sedesarrolan
industriascomplementarias
(el6ctri-
cas,metahirgicas
ylasindustrias demadera, papelycelulosa).A lasindustrias
tradicionales
se han agregado enestost6ltimos decenios otrascomolas dece-
mento, metalurgia y abonos fosfatados,
asf como la refinerfa estatal de
petr6leoENAPyel complejopetroqufmico
de PetrodowyPetroqufmica
Chi-
lena, todo locual impuls6 igualmente
elestablecimiento
de industrias meno-
res como las de bebidas. En suma, la regi6n tenia en 1967, algo menos de la
cuarta parte del stock nacional de activos fijos y considerando
el capital en
maquinaria yequipos, ]a regi6n contaba con el doble de Valparaiso
yAcon-
cagua ycasi lastrescuartas partesdel deSantiago. Sinembargo, la incidencia
en el aporte al producto industrial nacional era muy inferior a la disponibili-
daden capital, lo que indicaba una productividad
m6is baja. En todo caso, la
industria regional aportaba en esa fecha mdis del 10% del valor agregado in-
dustrial nacional y absorbfa el 12% del empleo.
Como se desprende
de este breve bosquejo,en la regi6n se ha desarro-
lado un complejo fabril en el que existen grandes establecimientos
elabora-
dores de productos intermedios
que satisfacen demandas nacionales y/o de
exportaci6n
(industria qufmica ydel hierroyacero,entrelosprincipales)
ype-
quefias y medianas empresas (PYMES) elaboradoras
de bienes deconsumo
y de bienes intermedios
para la construcci6n.
Esta industria se encuentra al-
tamenteconcentrada
en el Area metropolitana
deConcepci6n,
con excepci6n
de la industria maderera, de algunas industrias derivadas dela agricultura
y
267
deotras industrias artesanales.
Enlahistoria delaindustrializaci6n delaregi6n puedendistinguirsetres
grandes fases: latransformaci6n delcapitalismo comercial en capitalismo in-
dustrial entre 1930 y 1950; la industrializaci6n dirigida por el Estado entre
1950y 1970 ylareducci6nyreestructuraci6n industrial provocada porel cam-
bioenlapolftica econ6mica entre 1975y 1982. Naturalmente existe una gran
interrogaci6n sobre c6mo laregi6n esti enfrentando la reestructuraci6n y
modernizaci6n industrial enlaetapa deexpansi6n econ6mica tras!a crisis de
1982-83 yde ello se ocupa elcapitulo siguiente.
Laestructura tecnol6gica y lapropiedaddel capital industrialen laregi6n.
Algunos antecedentes
Alpresentar losresultados concretos delainvestigaci6n, espertinente recor-
darsucar~cterpreliminar. Debidoalalimitaci6n derecursos seha trabajado
sobreinformaci6n secundaria provenientedelInstitutoNacional deEstadisti-
ca (INE) ydela Superintendencia deValores.La informaci6n misreciente a
que se hatenido acceso (1987), esti desagregada por establecimientos, pero
s6lopor categorias ocupacionales, sincontarcon datos deempleo u otrasva-
riables que habrfan permitido dimensionar mejor la actividad econ6mica.
Ademis,lainformaci6n sobre empleoyvalor agregado estgi disponibles6loal
nivel deCIIUdetresdigitos hasta 1985. La legislaci6n chilena da gran impor-
tancia al "secretoestadistico", lo que dificulta el acceso a mayores datos indi-
viduales de empresas y/o establecimientos en poder del INE. Por otrolado,
s6lo lasSociedades An6nimasAbiertas estinsupervisadas porlaSuperinten-
dencia de Valores, aunque la gran mayoria delas Sociedades An6nimas que
operan en el sector industrial manufacturero son Sociedades An6nimas Ce-
rradas o Limitadas, cuya informaci6n juridica ycontablese registra solamen-
te en elServicio de Impuestos Internos,tambi6n concar~cter confidencial.
1.Din4mica,tecnologiaysegmentaci6ndefunciones
Laregstructuraci6nindustrialen Chile tienelugar sobre bases muydbilesal
nohaber creado laindustria un"niicleo end6geno dedinamizaci6n tecnol6gi-
268
ES'"UDIOS SOBRE DESARROLI(O
REGIONAL
ca". En dicho proceso seda asimismo un mayor grado de protecci6n efectiva
asociada al tipode cambio y una racionalizaci6n
de empresas ocasionada por
el ajuste ala crisisde 1982-83, que han mejorado las condiciones decompeti-
tividad. La reestructuraci6n
afecta tanto la estructura y articulaci6n intrain-
dustrial, c-mo la propiedad del capital del sector. Por su parte la moderni-
zaci6n se vincula con una racionalizaci6n
ya efectuada y con una
modernizaci6n
tecnol6gica de difusi6n desigual, que ha redundado principal-
mente en innovaci6n organizacional
ven informatizaci6n,
con impactoscon-
trapuestosderivados de lia flexihilidad laboral.
En 1983 li regi6n continuaba teniendo un sector industrial con mayor
particinaci6n
en el PGBR que loque esta actividad representaba
anivel na-
cional. Ademis,en algunos subsectores
la region representa misdel 50% de
la ocupaci6n nacional, como es el caso de Refinerfas de Petr6leo. Hierro y
Acero, Barroy Loza, constatindose
asimismo queaunque en li regi6n dismi-
nuy6 en un 6% la ocupaci6n industrial entre 1930 y 1985, ello represento un
porcentaje menor que lo ocurrido en el pais en su conjunto, donde tal dismi-
3.
nuci6n alcanz6 un 10%
Por otra parte, para observar la dinmnicadel sector industrial de la re-
gi6n comparativamente
con lia de li industria nacional, podemos aplicar el
"metodo
diferencial-estructural"
alascifras dela ocupaci6n
industrial
de 1980-
85, para losestablecimientos
de mayor tamafio (EMT) porsubsectores
indus-
triales. De ello se obtiene un "efecto total" positivo, result,,do de considerar
una fuerte caida en subsectores
como Hierro y Acero, Papel y Sustancias
Quimicas, que es mis que compensada
por el mayor crecimiento relativo de
otrossuh.N,,ores como Alimentos y Maquinaria
no El~ctrica. La mayor ocu-
pacion relativa verificada en li regi6n se explica pues, porsu especializaci6n
en sectores de raipido crecimiento a nivel nacional como son los tie Madera,
Hierroy Acero, y Alim.-ntos, sectores que por sisolos representan
el 57.1%
de]a ocupaci6n regional en 1)80.
Por lo que se refiere a la dimimica industrial al interior de la region, es
13. Cifras rcfcridasaloscstablecirnicnlos
de mayor lamafio.esto es. aquillos con mris de 50emplcados.
Enla regi6naquellos cstamlecirmenos represenman cl 83.2r',de la ocupaci6n gencrada per losde ms de 10
empleados. mientrasque en el paisconstiluyen algo m,'isdel 70Cf.
269
PROPIEDAD DELCAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
preciso considerar al menos tres elementos interrelacionados- los; mercados
en quese especializa, el tipode productosyla potencialidad del sector.Estos
elementosson considerados endosmetodologfasclasificatorias delasdinimi-
cas de actividades yproductos industriales
14
que se han tenidoen cuenta pa-
ra procesar las cifras mais recientes de 1987.
La primera de ellas, relativa al dinamisino de la demanda, muestra que
el773%delosestahlecimientos delaregi6nse encuentra ensectores industria-
lestradicionalesvs6lo un 8.5% en sectores mnds dindmicos.En cuanto ali se-
gunda tipologfa, hasada en el contenido tecnol6gico de los productos, sepue-
de indicarques6lo un5.1% dielos estahlecimientoscorrespondeaindustrias de
contenidotecnol6gicomedio o alto.
Con la informaci6n analizada hasta el momento, a titulo de hip6tesis es
posiblesefialar que laiulustriaregionalnoparecehaberseincorporadoaIarees-
tructuraci6nque se vislumbra en elpais. De cualquier modo, este amilisis de
dinimica industrial deheria contemplar adicionalmente alguna medida de la
evoluci6n tendencial en losestablecimientos con menosde 50 empleados, asi
como otrasvariables de actividad econ6mica (tales como el valor agregado),
yuna revisi6n del proceso de incorporaci6n tecnol6gica.
Un antecedente adicional quepodria indicar fen6menos interesantes en
investigaciones posteriores, es la sedeadministrativa de lasindustrias estable-
cidas en la regi6n y, concretamente, la constataci6n desu localizaci6n en San-
tiago,ya queello puede reflejar tantola presencia del modelo multiplanta con
filiales en la regi6n, como la existencia de procesos de expansi6n transrego-
nal de industrias; regionales (proceso de relocalizaci6n).
Con la informaci6n disponible para 1987 se comprueba que amayor ta-
manoocupacional,mayores el porcentajede estahlecimientos industrialesdela
regi6n consedeadministrativa en Santiago. Concretamente, mientras queen la
regi6n algo m~is del 10% de los establecimientos tienesede en Santiago, ello
14. Una de classc hasa cn la ,lasticidad ingresode la dcrnandade los bicnes vinculados aactividadcsy
gruposindustriales.segtin categorfasCIHU (Instituto dc -'onomfa de la Umvrsidadde Chile. 1963): ylaotra.
encl contcnidotccnol6gico de los productos,porcategoriasCUCI (CI'iPAI., 1989).
270
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
ocurre enel25% delosestablecimientos
demayortamafio (EMT)y, en el ca-
so de aqu(llos
con misde 200 empleados,
al menos el 50% presenta
esta si-
tuaci6n, esdecir, se verifica en 6stosunamayor segmentaci6n
de funciones
y
mayorprobabilidad
dequemisdecisiones
pasena sertomadasfuera dela re-
gi6n.1
5
Porloque respectaalgrado dedinamismo
yla estructura
tecnol6gica,
se
puedeafirmar
que lasindustrias
clasificadas
en elgrupointermedio
presentan
lamayorproporci6n
consedeadninistrativa
enSantiago
(25.6%),
lo que pue-
de asociarse
a ]a mayor presencia
deEMT en estacategorfa,
lo que,asu vez,
se explica por ]a necesidad
de grandes inversiones
eneste tipode industrias.
La participaci6n
m~is baja se da en las clasificadas
como din~imicas,
lo cual
mostrarfa
unfactor a potenciar
en el desarrollo
end6geno
dela regi6n. Usan-
do 1a clasificaci6n
tecnol6gica,
destaca lamayorpresencia
deestablecimientos
consedeadministrativa
enSantiago
demanufacturas
basadas
enrecursosmine-
rose intensivos
en capital(60%), especfficamente
fabricaci6n
de Sustancias
Qufmicas
yotros dostipos de bienes intensivos
encapital (basados
en recur-
sosagrfcolas
eindustrias
maduras
nobasadas
enexplotaci6n
derecursos,
con
30y 15% respectivamente).
2. Transnacionalizaci6n
delapropiedad
industrial
En IaRegi6n del Bfo-Bfooperan catorce sociedades
an6nimas
en elsectorin-
dustrial'
,pertenecientes
tidas al estrato de grantamaho
en t6rminos
del
numero
de personas
ocupadas.
La menor de eUas ocupa a 121 personas
en
tantoque la mayor da empleoa 6.489,totalizando
enconjunto
unvolumen
de
mano deobraocupada
de21.826 personas,
equivalente
a] 68% del totalregio-
15. Alrespecto hay que recordarquc la regi6n presenta una mayorproporci6n
relativadc IiMT quc cl
conjuntodel paisyqucel rcstode las regiones. Decualquicrmodo,en 1987.el 44% de losI-M*''cn la rcgi6n
pertenece alestratode50-90cmpleados.
En tirminos deorganizaci6n
jurfdicaclfen6mcnodc scgmnentaci6n
defuncionesse dabisicamente
en CompariiasLimitadasySociedades An6nimas.
Eneste i6ltimo caso.25de
los74establecimientos
tienensedeadministrativa
enSantiagoy 13de los61 EMTquesonCompaias Limi-
tadaspresentanla misma situaci6n.
16. Celulosa AraucoyConstituci6n;
Cemenios 13(o-Bio: C(a. Cervecerias
Unidas; Fibricadc Paftios B(o-
Bio; Cfa. Manufacturera
de PapelesyCartones: Cia. SiderdirgicaHuachipato:
Empresa Nacional dcl Catl6n
(minera eindustrial):Forestal Carampangue;
ForestalColcura; IndustriaAzucareraNacional; IndustriasFo-
restales; Maderas PrensadasCholgfian; MaderasySintdicosPetrox.
271
nal delempleo del sector manufacturero yal82% del empleo industrial en el
estrato delas "grandesempresas"(de 50personas y m~s).
Desdeel punto devista institucional, s6lodos deestasS.A. son estatales
y,delas doceprivadas,en cinco elcapital esregionalonacional.De hecho, de
acuerdo a ladefinici6njuddicade empresa regional,s6lo una de estasS.A. se
ajusta a tal definici6n (Pafios Bio-Bfo), nopudi6ndose emitir, porel momen-
to,unjuicio acerca del nimero deS.A. queseajustarian auna definici6nfun-
cionalde empresa regional, tal como se plantea en este trabajo, puesto que
ello requeriria una investigaci6n individualizada. Por el momento, s6lo una
S.A.se incluirfa en tal definici6n (Cementos Bfo-Bfo).
Por otra parte,lapresencia delcapital extranjero se da enel50% de las
S.A. abiertas del sector industrial manufacturero de la regi6n.
17
Entre estas
sietesociedades ocupan acasilamitaddelamanodeobra delas catorceS.A.,
loqueequivale al 31% del empleo total industrial de las empresas regiona-
les.8
El examende latransnacionalizaci6n de laeconomfa regional revela,en
primer lugar, que se estAi frente a un proceso cuantitativay estructuralnente
significativo, ya que las siete S.A.controladas por el capital extranjero inclu-
yen latotalidad de las producciones de acero yazucar de laregi6n ydel pais,
elmayor complejo forestal yproductor decelulosa del pals (ytercera empre-
sa exportadora m~is importante deChile) yuna importante proporci6n en la
producci6n nacional decervezaybebidas,productos forestalesypanelesy ma-
dera aglomerada. (Ver Cuadro 1.)
En segundo t~rmino, es clara lapreferencia del capital extranjero por
17. Las sieteS.A. con capital cxtranjero(en proporci6n variable) son: Celulosa Arauco yConstituci6n;
Cia.Cervecerfas Unidas; Cia. Sider6rgica Iluachipato: Forestal Carampangue; Forestal Colcura: Sdad. Azu-
carera Nacional: yMadcras ySintdticos.
18. Segtin RozasyMarin(1989). losgrupos capitalistasextranjerosqueoperanenclsectorindustrialma-
nufacturcrode [a Regi6ndelBfo-Bio ylassociedades en las cualessu participaci6naccionaria esmayorquc
cualquier otroaccionista(individual ocorporativo) son:
GrupoCarterHolt Ilarvey-CelulosaAraucoyConst. (27.0%)
Grupo Paulaner -CervecerfasUnidas (35.6%)
GrupoSchmidheiny-Sidertirgica tluachipato (18.7%)
GrupoWolfran Invest.-Forestal Carampangue (99.3%)
Grupo Shell-Forestal Colcura (54.0%)
Grupo, Chicago Continental-Azucarcra Nacional (33.8%)
GrupoBin Mahfouz-Maderas ySintdticos(51.2%)
Asimismo,otrostres gruposcapitalistasextranjerosaparecen conparticipaciones minoritarias envariasso-
ciedades(Grupo Citicorp,Grupo Aetna yGrupo BankTrust).
272
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
RE(ilONAL
controlar
empresas
congran capacidad
deexportaci6n
uorientadas
al merca-
do internosin riesgosmayores de una competencia
de productos
importados.
De hecho, cincode las siete S.A. son importantes
exportadoras
y dosprodu-
cen bienesde consumo
masivo. La estrategia
implicitade desarrollo
regional
adoptada
porel gobierno,
por lo menosapartir de 1978, presupone
que el de-
sarrollode cada regi6n depende de su capacidad
para insertarse
en elcorner-
ciointernacional
atravSs del aprovecharniento
de sus ventajascomparativas
estfiticas
ligadas a los recursos naturales,
hecho tsteen el que, aparentemen-
te, la Regi6n del Bio-Bio ha tenido,xito, aunque parece oportuno
Ilamar ia
atenci6n acerca de las dificultades
potenciales
y hi contradicci6n
esencial en-
tre tal estrategia
y el controlextranjero
tie lospincipales
componentes
de la ha-
se de etxportaci
inregional, en la medida que las empresas
controladas
por el
capital extranjero
desarrollan
una estrategia
puramente
funcional
y poco re-
gional.
En tercer trmino,en laregi6n se reproduce
lamisma modalidad
obser-
vada anivel nacional en relacidn alapenetraci6n
delcapitalextranjero,
en el
sentidode constituir
no una inversi6n
sino un mero traspaso
de activos pre-
existentes
atravsde los mecanismos
de conversi6n
dedeuda externa. Desde
luego,esta modalidad
tie introducci6n
de capital extranjero
dificultalaincor-
poracion inmediata
de nuevas tecnologias
(incorporadas
parcialmente
en los
equiposy maquinarias
de la inversi6n
directa),
si bien no puede descartarse
aprioriuna posterior
introducci6n
de innovaciones
tecnol6gicas.
Fn cuarto lugar, el capital extranjero
ha comprado
nos6lo activospre-
existentl'e
sinotamhien estructuras
de organizaci6n.
Asi, delas siete S.A. en es-
tudio,seis tienen su administraci6n
fuera de la Regi6n del Bio-Bfo (cinco en
Santiago y uni en laX). La segmentaci6n
geografica
de las funciones
deges-
ti6ny de producci6n
esclara eimpide laposibleconsideraci6n
de ellascomo
empresas
regionales,
de acuerdo alos criterios
expuestos
en este trabajo.
Desde el punto de vista tecnol6gico,
cuatro de las S.A. manufactureras
explotan
recursosagricolas
vson intensivas
en nanodeobra (Colcura,
Caram-
pangue, MASISA
y Cervecerfas
Unidas); dos se basan en recursosagricolasy
Sol intensivas
encapital(Celulosa
AraucoyConstituci6n
eIANSA) ys6louna
esno hasada en recursos agricolaseintensiva
ef capital(Huachipato).
En la regi6n del Bio-Bio,portanto, parecen combinarse
ticticas empre-
sarialesdepenetraci6n
decapital extranjero
meramente
financieras
con otras
estrategias
empresariales
deniislargoplazo.En efecto,lasexcepcionales
con-
273
diciones y beneficios que significan las .- ' posiciones actuales de conversi6n
dedeuda,con valoresde transacci6n en tornoal 60%, ofrecen una posibilidad
de ganancia a corto y medio plazo extremadamente atractiva praiel capital
internacional. Ellonoobstante, esta logicao tActica decorto plazoexplicit s6lo
la entrada al pais, pero no es suficiente para explicar aqu, tipo de activida-
des se canalizan los recursos forlAneos.
Aplicando el modelo de estrategias empresariales sugerido por Stohr
(1985a), es posible atribuir a las compaiias matrices que controlan las siete
sociedades andnimas estudiadas, al menos una combinaci6n de dos estrate-
gias de redespliegue espacial:
it)Por unlado, unit estrategia consistente endesplazarsealocalizaciones
concostosdefactores ncishajosyconmenoresregulaciones,toquesegiin Stohr
requiere dos condiciones: salarios sustancialmente menores (y mercados lia-
borales desregulados) y un modo de producci6n estandarizado para produc-
tos homogeneos. Desde luego, las condiciones laborales de Iaregi6n se ajUs-
tan estrecharnente alit primera condici6n delit estrategia, mientras lit segunda
es tambidn clara en el sector de manufacturas hasadas en recursos agricolas.
La combinacion de ambas condiciones podria explicar lIt presencia de capital
transnacional en Colcura, Carampangue,
MASISA y Cervecerias Unidas.
19
b) Por otro lado, unit estrategia consistente en introducirse en el merca-
do mediante lIt adquisici6n de empresas en sectores capitail-intensivos
20
, to
que podria explicar lIt presencia decapital extranjeroen sectoresde manufac-
turasbasadas en recursosagricolas (o noagricolas) e intensivasen capital, co-
mo Celulosa Arauco y Constituci6n, IANSA y Huachipato
1
19. Asimismo. talcorno seialaesle autor. "en tanto quc esla eslraiegi usualnienteaumenta la canlidad
de oportunidadcs deemplcoy producci6n en [as regiones receptoras. tiende i producir una haja inicnsidad
de calificaci6nlaboralNpocosefectosde innovacuin yticnde a el'osionar lasactividadcsregionales existenles
yacrcar un mcrcado laboral regional segmcntado".(St6hr: op.ciI.. 1985.)
20. "A menudo csta esiralegiaasume la forma de adquisici6n de emprcsas nacionales (regionales) exis-
tcntesafin de colo-ar un pie en ese mercado". (Sthhr: op.ci.)
21. En definitiva,ycn rclaci6n acste punto.sc puedc rcproducir tcxtualmente: un argumentode Ro/asy
Marfn. haciendode6l una Ictura-nmutati ,nutandi- dc ambito regional: "No rcchazamos la inversion extran-
jera; incluso nosparccen inadccuadasy carentcsde realismopoliticasrnaxiiiialislasal respecto.porcuanto un
palscoiocl nuestro reqUircdc capitalesy ecnologfa para asegurarcldcsarrolloecon6mcoysocialdel pat(s.
Por lo deriis.dados los nicnsos proccsos de intcrmacionali/acion de losci rcuitos filnitncieros, ind Listriales.
tccnol6gicos ycoinercialesque caracterizan la economfa mundial, seriacrradopretender prcscindirde lIai-
fluenciaque ejercen sobrc econonias como lasnuestras losgrupostransnacionalcs. Noolstante, pensailos
tambidn que cl rol del capital extranjerodchc responder a ciertos rileriosbisicos qucle permitan asumir
cfectivamente un papelpositivo cn el desarrollo econ6mico nacional". (Roasy Marfn; op. cit.).
Cuadro I
PARTICIPACION EN LA PROPIEDAD DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES
(SOCIEDADES ANONIMAS ABIERTAS) DE LA VIII PGION - CHILE
Emprosasypersonas conparicipaci6n mayora 5%en Iapropiedad
Socisdades an6rnmas
GruposmuhainKinales
Propietamosnaroralas (empresas y persons)
abierlas-mdustnales
an IaVIII Regi,n
199
97)
GnupoCarter Holt Harvey(50.0)
inversiones y Desarrotlo Compailla doPatrdloos de - Colulosa Arauco V
LosAndes S.A (5S.8) Chile S.A. (COPEC)"
Constituciiin
A'-
(12.6)
GrpoPauamr (50.0)
Inversiones S.A. (763) y Ranas - - Compaia Cervecedas UrdasSA.
Inversiorus y Desarrollo S.A. (41.6
SOc.doInvorsioleS LaTitansLtda. (88) Cmentos Bio.Bio S.A
Normex S.A.
(70)J
M.T. Maudisr B. (38.6)
"
Midas C.PochM. (21.6)
M.M6nesa Pod M. (10.0) Cis.Fibricado
M.Solidad PochR (10.0) Patos Blo-BioS.C
]
M.LortoPoch M_ (10.0) I
LW3Fosafba (6.6)0
Forestal inmobdiaria y
Comarcal Bureo Fo0estal. C uctoay
Lida.y CIa. (13.1) Comercial do[Pacifico Sur S.A. (19.1)
Inmobiliaria Naque S.A. (7.3) (PASUR)"
Forstalnmobiliaris y/
Compaia Manuf~crra ctu'r
ComiancalRapel
t (22.4)
SA.
dPapoles y
Foesstal O'Higgins (6.4) Cariones SA. (CMPC)
"
Lda. y Cia. 153) Forestal Ccninco S.A. (16-41
C
(78.9) >
Ind.Forestales S.A.
(INFORSA) 0
Grpo -. ,midheny (100.0)
Ciad Inversiones
0
Suizandina S.A. (16.9) Compadlado Acero del
Kitami Chile S.A (89) Pacifico S.A.de CompaiuaSiderorgica
Cia. Expotadora Invarsiones (CAP)* (99.99) Huachipato SA
do
ITI
Minas SCM (5.7)
0
Woifra, Investment Co. (99.3)
Forestal Carampangue S.A Z
(99.8)
CORFO Empena Nacional del
Carb6nS.A.(ENACARS.A.)
Soc. de Inveasrones
>
Coros ChilenonSA. (195)
GrupoChicagoContinental (100 0)
Continental International
Finantial Corp.IILtd& (184) (12.7)
(85) (50 u | Ind. Axucarera
Soc Inversiones OroBlanco Invarsiones NavmrinoLtda. + National S.A. rr50.0)
Soc Inversiones yServicios LSoc. Inversiones *l Tanner Continental ( ANSA)
LaConstrucci6n (52.5j Pampa Calicher (178) Illinois S.A. (167)
Inversiones Mardolal (109) AFPHabitat S.A." (5.1) Soc.Quimics y Miners ,
Sodimac (17.2)1 Inversiones ICCChileLtda. (6.0) doChileS.A.' (7.6)
GrupoAetna A Ina Peniones (25.8)
>
1
(100.0) Aetna Internsciona (25.5) Sta Maria S.A.' (5.0) (9.7)
BT(Pacific) Ltds. (400)'I AFPProvide (50)
)100.O) ... .Capricom (6.0)
Holding >
Grupo BankTrust -
Grupos Shell 000.0) Cia.Shell Forestal Ltda. (549) J0
(100.0) Inversiones ElRosariottda. (18.3) Forel Colcura 17
Scott ChileLtd& (18.3) jr
Grupo Citicorp
)25.0)
GrupoButMahfouz (72.0)
Inversiones CoigueLtda (48 7)> Madarasy Sintiticos S.A. 1
Inversiones Madereras Ltd&. (30.6) J 0
Angelini Fabbri. Anacleto (!23) Inver:,iones Topocalma SA. (233) >
Prod. Qulmicas Alginsa j (128) Madaras Prensadas
Soc.Ltda. (6 7) Forestal Cholgran SA (20.8) Co g in S.A
Angelini Fabbri. Gino (59) fr (15 7)
J
Yolab lnve:,meni Corp (13.6) ,
EmpressNacional do Petrox S.A. Reineia
Petr6leo (99.95) dePesr6leo
Fslits: Esttuctura de prnpiedad doassociedade ain6nimnsabirtanson IsRegi6ndelBlo-BioydeIRS eOr- acconislas indicadas conasterisco(.) Sopeintendenci de Vlores ySeguroslArchivo): Fichas
Codificadas Uniforms (FECU).
ParticipKi6n degrupostransnacionales. PatricroRoseny GustavoMarin (1988): El "Uspa de a extreme nquae 10 silos despuix
Estaemprasla esti consignoada FECU.
Estadlaticas
como-persons jurldica extranura" enI
t-I
276
ESTUDIOS
SOBRE DESARROIIO
REGIONAL
Pero, ien qu medida podrian los criterios anotados
por Rozas y Marin
sertransformados
en polfticas
concretas
que anivel regional pudiesen
indu-
cir alas empresas
controladas
por el capital extranjero
adisefia, .strategias
empresariales
concordantes
con los principios
anteriores,
expresados
en una
estrategiadedesarrollo
regional?
El potencial
de endogeneidad
parael desarrollo
de fa regi6n
Serfa imposible
comentar
kas posibilidades
de desarrollo
regional sin hacer
una breve referencia
adosculestionespreviias:
lo que se espera sea el contexto
nacionalyla reorientacidn
clue estai sufriendo
el anilisisyli politica regional.
Respecto
al contextonacionlalpr6ximo y previsible
parece oportuno
su-
poner,en primertermino,quelos factores cluedinamizan
actualmente
la eco-
nomia chilena pueden dejar de estar paulatinamente
presentes
y,por ello, es
razonable
pensar en limitadas
posibilidades
de asignaci6n
de recursos
pt~bli-
cos.hacia
las regiones.
Por otra parte, tarnhin parece obligada
una mayor
coordinacidn
estatal sobrehi econornia,
si bien conmodalidades
distintas alas
hist6ricas,
al producirse
en el contexto de una internacionalizaci6n
de la eco-
nomia clue exige In mayorcuidadoen el establecirniento
decondicionesy
miis
complejas
tareas tie negociacidn
para aprovechar
lo que este p oceso ofrece.
Finalmente,
considerando
que e! proceso de transici6n
ala democracia
con-
templari
nuevos mecanismos
de articulaci6n
entreel Estadoy li sociedad ci-
vil, se entiende
que la descentralizaci6n
politica regional debe constituir
un
pilarb1isico de tal proceso, lo clue implica nuevos desaffos en cuanto al disefio
de estrategias
para las regiones,
todo lo cual, sumado ala escasez derecursos,
obliga a un mayor aprovechamiento
y potenciaci6n
de las caracteristicas
y
fuerzas propias regionales.
Yen relaci6n al atdliskregionalse observa una tendencia
aprivilegiar
una 6ptica intrarregional
sobre una interregional,
asi como la necesidad
de
identificar
las potencialidades
mis clue los problemas,
siendo ello especial-
mente vilidoen la formulaci6n
de politicas.
Sin embargo,
se asume clue el en-
foque interregional
ha de continuar
presente dada li necesidad
dearticularel
desarrollo
ie lasregionescon aestrategia
dedesarrollo
nacionaly
Ia derespon-
deriguahnente
adinalmicas
misglohales.
El privilegio
de lia 6ptica intrarregional
se asocia asimismo
ala idea de
277
PROPIEDAD DELCAPITAl. Y DESARROLLO REGIONAL
desarrollo regional atrav~sdela potenciaci6n de caracteristicaslocales, esde-
cir, ala idea de desarrollo end6geno, tal como ha sido definido anteriormen-
te en este trabajo por Sthr(1983) o Lewis y Williams (1987) entre otros,
otorgAndose un importante papel ala presencia de las PYMES yala capaci-
dad de li clase empresarial local. En esta perspectiva, yante la inminente ne-
cesidad de incorporarse aunprocesocontinuo tie innovaci6n, tantopor la res-
tricci6n de recursos como por las demandas y dinimica que genera la
integraci6n de k.regi6n (yel pais) ala economia mundial, se sugiere provo-
car la interacci6n sitzrgicacrtre agentes regionales yfactores de innovaci6n.
Dadoque li innovaci6n seda en los tresplanos,tecnol6gico (productivo), ins-
titucional ysocial, hay que tener en cuenta la relativizaci6n delos factores de
localizaci6n tradicionales, que deben dar paso aotros de caraicter m~is es-
trategico y,especialmente, ala interacci6 entre ellos (Aurioles yPajuelos,
1988; St{lhr, 1986).
En lo relativo alaspoteticialidtdes(it laregiony su capacidad innovado-
ra,ya hemossefialado lIa importante presencia defuerzas foraineas ala regi6n
en susciclos de crecimiento (Estado, grandes empresas pbIhlicas ytransnacio-
nales,etc.). Sinembargo, algunos indicadoresyotrosantecedentes dela situa-
ci6n actual permiten sefhalar que, efectivamente, t Reg6n del Bfo-Bfo pre-
sent-i condiciones potenciales para producirun proceso 6e sinergia orientada
ala innovaci6n, aunque tambitn alertan sobre aquellos factores quedeberfan
ser objetode acciones de politica para un desarrollo regional mais autososte-
nido. Con tal objeto se observaron las condiciones diferenciales de la region
con relaci6n ali situacien del paisyal restodelas regiones, en cuanto aalgu-
nos de los factores considerados estrat gicospor distintos autores-.
Con la finalidad de ordentir estos factores, se ha utilizado el esquema
adaptado del "SistemadeDesarrollo CientificoyTecnol6gico"(verCuadro2)
que muestra las relaciones entre agentesyrecursos, centrindose -para los fi-
nesde este trabajo- en aqullosal interior de la regi6n.
a) Potencitaidadde investigaci6nydesarrollo,es decir,capacidad derela-
cionar conocimientos con actividades productivas asf como capacidad de
22. En la mayorfa de loscasos se ha comparado la participaclinde la r(Pion cn Jislintasvariablescon su
participaci6ncn poblaci6n. afinde versus vcntajasodcsventajasrclativas (nlos distintosaspcctos.
278
aprender,crear ydifundir conocimientos.
!Aregi6n presenta ventajas relati-
2
3
vas espccialmente en lo educativo.
b) Potencialidadde mecanismosfinancierosinternosasociada a la exis-
tencia deuna redde instituciones financieras, asi como a ]a densidad demo-
vimientos en dep6sitos y colocaciones. En ]a regi6n estiin representadas
el
50% de las instituciones financie!as existentes. No obstante, s61o significa el
3% de las colocaciones y el 5% de lascaptaciones de todo el pais.
c) Potencialidadtieparticipaci6nytomnalocaldedecisiones,lo quepuede
asociarse con la existencia deun tejidode organizaciones
sociales (gremiales,
comunitarias y otras).Aunque la proporci6n de organizaciones
comunitarias
y el grado de sindicaci6n no son muy favorables a la regi6n, cabe destacar la
existencia de algunos organismos
24
que pueden serimportantes para cnfren-
tarproblemas; complejos comunes (exploraci6n de mercados y comercializa-
ci6n extra-regional,
o li instalaci6n de servicios t(cnicos especializados).
d) Capacidadempresarial fuertemente ligada a la presencia de PYMES
en Iaregidn asicomo de trabajadores independientes
en diversas actividades.
Talcorno se indic6 en un capitulo anterior,1i, regi6n presenta un mayor por-
centaje de EMTque ocupan una mayor proporci6n relativa demano de obra
que en el conjunto del pais.Asimismo se da una presencia importante de pe-
quefios y medianos agricultores dentrode la I.. :-gional.
e) Posibiid~addeconexionesintrae interregionales,
lo que se refiere tanto
a la infraestructura ffsica, como a li de informaci6n y comunicaciones.
En ia
infraestructura
fisica se danen la regi6n indicadores relativamente
favorables
(14% dentro del pais), pero noasi en lascomunicaciones
donde,porejemplo,
el ntimero detelt~fonos muestra una concentraci6n
muy baja en la regi6n.
f)Identidadregional,quepuede tener raice.. retrospectivas
o unavisi6n
prospectiva, segtin que los elementos determinantes
de una conciencia
23. Medido por el n6ncro de matriculas -espccialmente de cnsefianza superior- en Ioque la regi6n
reprcscnla el 26;- del total de regiones(sin RM), mientrasquc supoblaci6nconstituye s6iocl21%.
24. Tales corno la Corporaci6n Industrial para cl Desarrollo Regionaldel Bio-Bio. integradoporuniver-
sidades.industriasybancos (Lapostol: 1985). la Uni6nde Cooperativasdc la VIII Regi6nyla Organizaci6n
dc Pcquefios Industrialesde la regi6n.
--------------------------------------
279
PROPIEDAD DELCAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
Cuadro2
ENDOGENAS DE LAREGION: EL SISTEMA CIENTIFICO-TECNOLOGICO
POTENCIALIDADES
Y LACAPACIDAD
DE INNOVACIONa
S.Gobierno
Recursos
Conocimientos
Identidad regionalb
Mecanismos
financieros
b
internos
&IIntermediaci6n L
e.CIERE)
S' iterediai~nCapacidad
empresarialb
S.Incorporaci6n
Participaci6n
local
S. Utilizaci6n
.oma
(Ues.-Inst Tdcn.)
decisionesb
(varias Org.)
lvestigacionvdesarr olloS
(ei. Ues.)
Fuento:Academia deCiencias del Instituto de Chile y Corporacibn de Promoci6n Universlaria: "Eldesarrollocientifico Vtccnol6gico
en Chile. un anflisiscualitativo1965-1985". CPU. Santiago 1987. En 61se indica queeste modelo funcional hasido elaborado
pTr CINDA en eltrabajo: "El sistema de desarrollo cientilfico tecnol6gico enlasubregin Andina". CPU. 1977.
Nora: Conexiones deconocimientos y/o recursos, requiere ofraoestructura fisica de informaci6n
aAdaptaci6n delesquema "Sistema deDesarrollo Cientificov Tecn6logico" (SDCT).
bFactoranalizado en eltaxto
280
ESTUDIOS
SOBRE
DESARROLLO
REGIONAL
regional
seviaculen
al pasado
hist6rico
oala visi6ndefuturo
dela regi6n.
En
6sta como en todas las demos
regiones
han jugado
en contra
de la visi6n
prospectiva
tanto la inercia
centralista
comoel establecimiento
formal
deellas
enuncontexto
deescasa
participaci6n.
En relaci6n
con la identidad
retrospec-
tiva,trabajos
elaborados
en la regi6n
Ilegan
aconclusiones
algo contrapuestas
sobre la identidad
y dificultades
para generarla
(CER:
1988; Mufioz
y Lagos:
1987). Otroenfoque
basado
en una orientaci6n
m~isprospectiva
tiene, sinem-
bargo,una mayor
confianza
en las fuerzas
propias
(ADECOOP:
1989).
Por iltimo,
hay que aclarar
que la funci6n
(sistema)
de gobierno
en el
esquema
utilizado
(ver Cr:adro
2), "nodebe confundirse
con la institucionali-
daddel Estado
ya que consiste
en la fijaci6n
deobjetivos
al sistema
y, porcon-
siguiente
incluye
el control,
evaluaci6n
y coordinaci6n
del mismo"
(CPU,
1987). En otraspalal'ras,
es una funci6n
queestarfa
dadaparcialmente
por el
marco
nacional
dedesarrollo,
realizaindose
de unmodocomplementario
o in-
teractuante
dentro
de li regi6n
y funcional
asu estrategia
de desarrollo.
En sintesis,
aunque
muchas
de lastareas
pendientes
pueden
estarvincu-
ladas con acciones
o politicas
anivel nacional,
son muchas
m~islas posibles
de
realizar
dentro
de li regi6n,
con reorganizaci6n
ymejoraprovechamiento
de
!os recursos
existentes
y, principalmente,
mediante
la coordinaci6n
de los
agentes
y:l intercambio
de informaci6n
sobre susactividades,
en una 6ptica
de"construcci6n
social de las regiones"
como se ha planteado
en trabajos
an-
teriores
(Boisier:
1987, 1988: 1
9
8
9
y VV.AA.:
1989).
Concusiones:
constataciones
y desafios
La industria
manufitcturera
de la Regi6n
del Bfo-Bio
estAi fuertemente
pene-
trada porel capital
extranjero
y siete grupos
financieros
o industriales
trans-
nacionales
detentan
el control
de siete socidades
an6nimas
(abiertas),
que
representan
un tercio del empleo
industrial
total de la regi6n
(verCuadro
1).
Elcapital
transnacional
se ha localizado
preferentemente
en sectores
ex-
portadores
y,secundariamente,
en sectores
orientados
al mercado
interno;
e
igualmente,
se ha radicado
en sectores
cuya producci6n
se basa en ia explota-
ci6n de recursos
agrfcolas
tanto intensivos
en mano de obra como intensivos
en capital,
dfindose
s6lo un caso de radicaci6n
en sectores
no basados
en re-
281 PROPIEDAD DELCAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
cursos agricolas, tecnol6gicamente maduros e intensivos en capital.
Hasta ahora,esteproceso detransnacionalizaci6n delapropiedad indus-
trialha sidomisun proceso detransferencia deactivos queun proceso de in-
versi6n propiamente tal, si bien no puededescartarse que,una vezcompleta-
do el control accionario, se & un proceso de inversi6n real con transferencia
tecnol6gica.
Deeste modo,al tratarse de adquisiciones de industrias pre-existentes,
el capital extranjero ha obtenido simultineamente estructuras de organiza-
ci6n que presentan una clara segmentaci6n geogrifica de las funciones em-
presariales,teniendotodoel grupodeempresas analizadas sussedesadminis-
trativas fuera de la regi6n del Bio-Bio.
El proceso depenetraci6n del capital extranjero examinado seajusta es-
trechamente a algunosde los modelosde redespliegue espacial sugeridospor
W. Stbhr,buscfindose tanto la localizaci6n en regiones con bajo costo de ma-
nodeobra (en t6rminos internacionales), comoia entrada oligop6iica al mer-
cadonacional. Estasestrategias hanestadoacompafiadas ademfis,porlasven-
tajasofrecidas porel sistema deconversi6n dela deuda externa adoptado por
el gobierno militaren Chile.
Aunque num6ricamente reducido,el anilisis del importante conjunto de
sociedades andnimas industriales controlado hoypor elcapitalextranjero yla
necesaria extensi6n detal anfilisisa algunascifras agregadasde la regi6n, evi-
dencian, por lo menos, dosgrindes desaffos que la misma debe enfrentar y
que son lamodenizaci6ndesu tejidoindustrialy lanecesidadteautnentarel
gradodeendogeneidaddesupropiodesarrollo.
La regi6n como tal no ha acompafado el proceso de modernizaci6n in-
dustrial que el pals ha estado experimentando, al mtnos en la forma e inten-
sidad requeridas. Esto nosignifica que -o se den situacionespuntualesdemo-
dernizaci6n productiva o de gesti6n al interior de las empresas, aunque se
observa la falta de un proceso estructural, global e inte'activo de moderni-
zaci6n industrial en L.wrminos de productos. Si la modernizaci6n productiva
del pals debe estar acompafiada de propuestas que giren en torno a un bien
entendido desarrollo regional, no es suficiente un proceso demodernizaci6n
productiva que asuma caracteristicas de aleatoriedad sobre el territorio, por
mucho 6xito que obtengan los casos individualmente considerados. Un pals
moderno esunpals consectores modernos, sinduda, peroes tambie'n unpals
deregionesmodernas.Lacompetitividad internacional delosproductosse ele-
282
ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
vacuando
ellospueden obtener
incrementos
adicionales
deproductividad
de-
rivados de su inserci6n
en un medio territorial
que en conjunto
se estd r o-
demizando.
Asf,porJo dem~is, es entendido
el problema
en losparses indus-
trializados
que tienen regiones
tecnol6gicamente
rezagadas.
El desaffo delamodernizaci6n
industrial
delaRegi6n del Bfo-Bfo
hasi-
do percibido
desde hace afios y,concretamente,
laOficina Nacional
dePlani-
ficaci6n de Chile (ODEPLAN)
planteaba
a iniciosde lad6cada pasada para
esta regi6n una politica global de "reconversi6n
y polarizaci6n",
donde se in-
dicaba como prop6sito
principal
el "asociar
laeconomfa
regional
a las activi-
dadesmis dinimicas
en ttrminos
decrecimiento",
locual suponfaademAs for-
talecer
los subsistemas
urbanos
para consolidar
en tornoa sus centros
metropolitanos
un espacio
polarizado
(ODEPLAN:
1970).
Ha habido,
ciertamente,
grandes
transformaciones
desde la6poca dere-
dacci6n de dichodocumento
y, particularmente
en lo quea industria
se refie-
re,detal modo que elsignificad,
Je una propuesta
en ese sentido tendria hoy
nuevos6nfasisycomponentes.
El t~rmino "reconversi6n"
describe
actualmen-
te procesos
Je reorientaci6n
dela producci6n
deempresas
yainstaladas
hacia
nuevos productos
y mercados,
especialmente
mercados
externos,
diferen-
ciindose
del concepto
de "reestructuraci6n",
que est6i m~is vinculado
acam-
biosenla posici6n
relativadelossectores,
con aparici6n
y desaparici6n
de em-
presas. que ha caracterizado
a laindustria
nacional.
De esta forma, tanto la
reconversi6n
como lareestructuraci6n
industrial
en ]a regi6n, orientadas
a un
desarrollo
regional
integral,
implican
una modernizaci6n
quesepropone
cons-
truirapartirde una creciente
endogeneidad
y sinergia regional.
Ademis,
ello
suponetantoelapro-echamiento
delasposibilidades
dedesconcentraci6n
que
permiten
las nuevas tecnologias
(menores
escalas, funcionalidad
mayor delas
PYME)
comolaidentificaci6n
ysuperaci6n
delimitaciones
en diversosaspec-
tos:
-En primerlugar, lacreciente
transnacionalizaci6n
del capital requiere
unaclara identificaci6n
del tipodeindustrias
donde estefen6meno
seha pro-
ducido, asicomo de ladependencia
que presentan
en materia de decisiones
de reinversi6n.
-En segundo
t~rmino,
losefectos deespecializaci6n
yconcentraci6r
de-
rivados delapolitica econ6mica
neoliberal,
con laconsecuente
mayor vulne-
rabilidad
delaseconomias
regionales.
Ellosupone una reorientaci6n
de lain-
versi6n
hacia distintos
sectores
y, particularmente
hacia aqu6llos
283
complementarios opotenciadores delosm~is dinimicos.Cabedestacar enes-
tesentido losdesafiosen materia decreaci6n de s':rviciosquetal transforma-
ci6n representa.
-En tercer lugar, las limitaciones por insuficiente acceso y difusi6n de
innovaciones, lo que ileva aparejado mayores gastos en I+D yuna especial
preocupaci6n porel desarrollo cientifico y tecnol6gico. Cabe mencionar aquf
laexistencia de beneficios, pero tambi~n costos explicitos e implfcitos, en la
transferencia tecnoldgica, para lo cual se deben establecer condiciones por
parte del gobierno en funci6n de laestrategia de desarrollo.Adicionalmente,
hayque recordarquelascondicionesdel mercadolaboralanivel nacional (ba-
jonivel desalarios) nohan incentivado lapreocupaci6n porlainnovaci6n. Del
mismo modo, tampoco elmercado financiero ha facilitado este proceso.
-Finalmente, ymuy ligado al punto anterior, estin las limitaciones pro-
piasde una estructura industrial bisicamente tradicional, con escasa incorpo-
raci6n tecnol6gica ymanifiesta segmentaci6n de funciones. En sintesis, cabe
concluir que lareconversi6n y reestructuracidn industrial en la regi6n debe
apoyarse en unconjunto de instrumentos orientados asuperar los problemas
sefialados, entre los cuales deben indicarse: incentivos m'is selectivos ycon
mayor coordinaci6n que los que se implementaban en las antiguas pricticas
depolitica regional; infraestructura orientada anuevas Aireastalescomo iain-
formaci6n y las telecomunicaciones;
y, sobre todo, mayor integraci6n ycom-
plementariedad del sistema econ6mico ysocial al interior delaregi6n, Ioque
a su vez requiere, entre otros:
-Complementariedad entre politicas socialesyeconomicas.
-Articulacidn entre investigaci6n yaplicaci6n, a trav6s de lo que se de-
n3rr.na"sistema de intermediaci6n" en el SDCT analizado (verCuadro 2).
-Complementariedad entre lossectoresptiblicoyprivado,locualrequie-
re una redefinici6n yflexibilizaci6n porparte del gobierno, asfcomo una nue-
va actitud en losdiferentes actores.
-Integracidn econ6mica entre industria yservicios y,entre pequefia y
gran empresa, aprovechando laspotencialidades de escala encada casoyper-
mitiendo un mejor funcionamiento de cada una de ellas a trav(sdel desarro-
1lode la otra.
25. Uno dclosmcjorcs cjemplos cncstcsentido cselroldclaeducaci6n (tantogcneral comoidcnica) pa-
raabordar sobrc hases s6lidasun proceso dc rcconvcrsi6n conautentica competitividad.
284
ESTUDIOS
SORE
DESARROLLO
REGIONAL
-Cooperaci6n
entreempresas
en materia
deproduccidn
y comercializa-
ci6n, que pueden
redundar
en mayores
posibilidades
de accesoconjunto
a la
tecnologfa.
-Relaciones
de cooperaci6n
al interior
de las empresas,
flexibilizando
jerarqufas
yganando
por tanto en compromiso
y mayor informacidn
para li
toma dedecisiones
en un medio decreciente
complejidad
e incertidumbre.
Aunque
podriacontinuarse
con lienumneraci6n
de elementos
necesarios
dearticulacin,
los anteriores
son ciertamente
relevantes
en cuanto
alas po-
sibilidades
de reconversi6n
yreestructuraci6(
A ello se agrega
linecesidad
emergente
de otro tipo de Estado
yplanificaci6n
que, ademAs
de asumir
ta-
reasya conocidas
como la formaci6n
decapital
intelectual
yel control
de los
equilibrios
macroecon6micos
bAsicos,
construya
escenarios
estratdgicos
de
largo plazo, haga seguimiento
de las tendencias
tecnol6gicas
yapoye lanego-
ciaci6n
en materia
de relaciones
econ6micas
internacionales
(ILPES:
1989).
Asimismo,
en trminos
de desarrollo
regional,
otro requisito
clavees lides-
centralizaci6n
quepermita
alos gobiernos
locales
asumir
roles mis activos
y
comprometidos
con su imbito
de acci6n
(la regi6n)
y,como contraparte,
un
modelo
de "empresa
regional"
-tal comose ha definido
en este trabajo-
co-
mo elemento
fundamental
en la construcci6n
de un desarrollo
regional
end6geno.
Como se expuso
anteriormente,
laendogeneidad
esconsiderada
hoyco-
moun atriluto
inseparable
deun concepto
actualizado
dedesarrollo
regional.
Esclaro que el crecimiento
econdmico
regional
se encuentra
ex6genamente
condicionado,
pero lidiferente
y m~is comrnleja
idea del desarrollo
regional
requiere
licondici6n
necesaria
del control
de su potencial
end6geno,
lo que
comprende
los recursos
fisicosyecol6gicos
de liregi6n,
las aptitudes
natura-
les yla energia
de su poblaci6n,
liestructura
urbana,
el c'ipital acumulado,
etc.,esto es,los elementos
queintegran
elpotencihl
deitinovaci
n'viadaptaci6n
regional,
que puede definirse
como lared deactividades
yfunciones
econ6mi-
cas de las empresas
individuales
yde su medio determinantes
del ritmo yla
amplitud
de limodernizaci6n
tecnica
yorganizacional,
asicomo liaptitud
de
lasempresas
dela regi6n para construir
un potencial
denuevos
mercados.
Las dificultades
de ciertas
regiones
para participar
del movinhiento
ac-
tual de innovaci6n
y transformacicn
estructural
provienen
principalmente
de
carencias
en sus estructuras
econ6micas,
como lhi recolecci6n
y el tratamien-
todeliinformaci6n;
losprocesos
de planificaci6n
ytomade decisiones;
el de-
285
PROPIEDAD DEL.CAPITAL Y DESARROLLO REGIONAL
sarrollo tecnol6gico(generaci6n deproductosyprocedimientos
nuevos,I+D,
etc.); la investigaci6n de mercados y marketingy; laadministraci6n
empresa-
rialy su gestidn financiera.
Lasdeficiencias
estructurales
delas regionespueden setel resultado de
unaseriede caracterlsticas
fiuncionalesdelasemipresasindividualeslocalizadas
en la regi6n, tales como la ausencia en la regi6n de las sedes administrativas
de las grandes sociedades multi-regionales;
un nfimero escaso de empresas
operandoen los sectoreso subsectoresconelevadogrado de progreso tdcni-
co; un gran ntmero de subcontratistas
aprovisionando
un solo cliente en pro-
ductosde escasa tecnologia:y un niimero demasiadogrande depequefiasem-
presas que abastec'n s6lo mercados locales.
Estas deficienciasestructurales
de lasregiones tambiSnpueden deberse
a la ausencia de ciertascondiciones
indi.pensables
del entoflo para un ejercicio
efectivo de las funciones de sede administrati,'a
y deconcepci6n,
adopci6n y
puesta en prActica tie innovaciones,
como porejemplo: i)ungradoconvenien-
tede diversificaci6n
del mercado laboraly iedisponibilidad
de profesionales
de alta cualificacidn;
ii)laexistencia de instituciones financieras dispuestas a
financiar los proyectos innovadores
de las PYMES: iii) laexistencia de insti-
tucionescomerciales,
incluidoslos serviciostcnicos,dedirecci6ny de coiner-
cializaci6n: iv) la existenciade articulaciones
deinformaci6n
entre el medio
industrialy el medio cientifico; y v) la existencia de sisternas socialesconper-
meahilidad aliabsorci6n de lievoluci6n tecnoldgica y estructural.
En laRegi6n del Bio-Bioaparecen con mucha claridadalgunas delasde-
ficiencias estructurales queprovienen de lascaracteristicas
funcionalesde las
empresas, lo que es notorioen relaci6n ala ausencia en liregi6n de lassedes
administrativas
tie lasgrandes empresas vinculadas aactividades de elevada
tasa de incorporaci6n
de progreso tecnico. 'Fambin son claras ciertasdefi-
ciencias del entorno,entre lasque cabe citarliprecariedad
de una estructu-
ra financiera orientada a facilitar liincorporaci6n
de tecnologia en el sector
de PYMES (cabe recordar que en todo el pais operan desde fecha muy re-
cienteapenas tressociedadesdecapital-riesgo);
litambi nprecariaexistencia
de ,rticulaciones
entre el medio industrial ycientifico;y el reducido ;oporte
deserviciostecnicos yde comercializaci6n.
Sin embargo, la Regi6n del Bio-Bfo tiene un potencial de desarrollo
end6geno nada despreciable,
quepodria impulsarse mediante una acci6n -lei
gobierno regional enmarcada en unit politica nacional exi;licitade desarrollo
286
REGIONAL
regional, que vuelva a reconocerel lugar prioritario quela regi6n ha ocupado
tradicionalmente
en dichas politicas. Si bien 6sta no es precisamente una in-
vestigaci6n orientada a la bfisqueda de politicas, no pueden dejar de mencio-
arse algunas quepodrian ser apropiadas en el objetivo mencionado.
En primer lugar, el establecimiento
en la regi6n de varios circuitostec-
nol6gicosregionales(CTR) vinculados a los sectores de la regi6n con mayores
ventajas comparativas
estiticas (silvicultura, pesca, etc.), perosobre todovin-
culadosa la creaci6n deventajascomparativas dinfimicasmediante una indus-
trializaci6n selectiva de punta. Los CTR son agrupaciones de empresarios,
universidadesy
centros tecnol6gicosorganizadas entornoa programas deper-
feccionamiento
t~cnicoy empresarial tendientes a mejorar eldisefio ycalidad
de los productos y a elevar los niveles de producci6n y productividad.
Estas
agrupaciones operan porramas de actividadysu finalidadconsiste en la crea-
ci6n de complejos productivos dealta eficiencia y con capacidad para operar
en mercados de elevada competitividad.
La creaci6n de los CTR supone la
concertaci6n
de intereses y voluntades entre diversos actores sociales y una
activa participaci6n
del gobierno regional.
Ensegundolugar,deberfa establecerse enesta regi6n una Sociedad Mix-
ta deDesarrollo Regional con tareas defomento y actuaci6n regional y local,
que permitan concertar efectivamente
a los sectores ptiblico y privado en pos
de acciones concretas de desarrollo regional. Estas sociedades seconstituyen
con participaci6n
accionaria tanto deagentes pfiblicos como privados en una
regi6n, siendo su objetivo la promocicn de inversiones productivas en secto-
resy localidades especificas de ia misma. De este modo, participan en forma
activa en la creaci6n de lassinergiasnecesarias, a travds de la creaci6n de ne-
xos decooperaci6n entre los agentes locales (autoridades regionales y muni-
cipales, empresas, universidades,
centros de formaci6n, etc.), apoyando la
creaci6n de medios para dotar a la regi6n de servicios adecuados y promo-
viendo su uso. Asimismo, dichas sociedades pueden estimular la creaci6n de
centros (o circuitos) tecnologicos regionales, promoviendo
'niciativas para fo-
me-ntarel acercamiento entrelasempresas, implementando
acciones especifi-
casde apoyoa las PYMES ysustentando lasarticulaciones
cientifico/produc-
tivas. Por supuesto, pueden tener tambin capacidad para promover y
participaren diversos mecanismos deingenieria financiera, tratfindose,en to-
docaso,desociedades queoperan comercialmente,
estoes,quese involucran
enactividades viables ycon un razonable grado de seguridad en la recupera-
287
ci6n delcapital.
En tercer t6rmino, hay que utilizar tambi6n los mecanismos tributarios
para lograruna menor segmentaci6n geogrMica de lasfunciones empresaria-
lesen el estrato de la gran industria, con el fin de lograr que una proporci6n
cada vezm~is significativa delasdecisionesiniciadaso terminadasenla regi6n
realicen dentro de ella su ciclo completo.
Finalmente, ycon ello vuelve a cerrarse el circulodelanilisis, la endoge-
neidad del desarrollo regional, sustentada por medidas como las sugeridas,
exige inmayor grado de descentralizaci6n politica territorial yla conforma-
ci6n de uncreciente segmento de pequefiasymedianas empresas de elevada
modernidad tecnol6gica y administrativa con un alto grado de interaccidn
reciproca.
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CAPITULOIV
Propuestas nacionales sobre descentralizaci6n
ydesarrollo regional
'6
*
7-
1. Justiciay solidaridad regional
El fuL.-ro gobierno democritico transicional otorgari una clara y decidida
prioridada laspoliticas socials,con elfin decorregir aceleradamente lasca-
rencias acumuladas, responder dentro de un marco de eficiencia macroe-
e'on6mica a lasdemandas reprimidas yasentarsobre basesreales yestables la
recuperaci6n democrdtica.
Labatalla contrala pobreza serila 6inica guerradelgobierno democrfti-
CO.
Por otrolado, seotorgari una alta valoraci6n al desarrollo regional, lo
quesignifica en la prfictica atenderprioritariamente lasnecesidades delapo-
blaci6n delas regiones porsobre las necesidades de la deSantiago.
Ambasprioridades son, enprincipio, contradictorias enapariencia.
iC6moromper esta contradicci6n?
Si bien escierto quela Regi6n Metropolitana tiene m~is poblaci6n en si-
tuaLi6n de extrema pobreza (Universidad Cat6lica, 1982) que cualquier otra
region (494.493 personas), noesmenosciertoque elconjunto delasregiones
VIII,IX,yX (Sluble a Chilo6) tiene todavia unacantidad mayorde poblaci6n
en condiciones deextrema pobreza (517.363 personas).
Laproporci6n JX. familias bajo la "canasta minima" en 1983 es misdel
295
2%
PROPUESTAS
NACIONALES
SOBRE DESCENTRALIZACION
doble en la zona sur (regiones
IX aXII) que en la Regi6n
Metropolitana,
49.7% versus 22,8%. La proporci6n
de familias
bajo la"canasta
mfnima"
es
-a nivel nacional-
deup 55.0% en el sector rural(que noregistra este tipode
situaci6n
en laRegi6n Metropolitana)
y de un 27% en el sector urbano.
Estascifrasdebieran
sersuficientes
para respaldar
en loshechos una ele-
vada prioridad
alaatenci6n
de la poblaci6n
quevive en elsur del pais.
Segin ODEPLAN,
laRegi6n Metropolitana
redujosu "pesorelativo"
en
laeconomfa
nacional
desde un49.2% en 1970 aun 43.7% en 1984. Estose ex-
plica (pero noto dice ODEPLAN)
porque se redujo en t rminos absolutos
el
producto
geogrAfico
bruto percipita de la Regi6n Metropolitana
en el mis-
mo periodo
(en un 23.0%, en tanto queen elpaisse redujos6lo en un 3.0%,
tambiOn
entre 1
97
0y1984). Aunque
setratadeconceptos
diferentes,
escomi~n
utilizar elproductc
-!r capita como una aproximaci6n
al ingreso per cipita.
SimultAnc-'r-,ente
(Pollack
y Uthoff, 1987) eltotal depobres en elGran
Santiago
aument6
de un 28.5% en 1969 aun 45.4% en 1985.
Por to tanto la reducci6n
en el(producto)
ingreso per c~ipita de ]a Re-
gi6n Metropolitana
se hizo con un empeoramiento
en la distribuci6n
del in-
greso,esto es,acosta delos "pobres"
yfavoreciendo
alos"ricos".
Aqui se introduce
lanoci6n dejusticia regional:
los recursos
para aten-
dera los"pobres"
de la Regi6n Metropolitana
deben provenir
delos"ricos"de
lamisma Regi6n Metropolitana
y no sedebe pedir al habitanre
de, por ejem-
plo, laRegi6n de laAraucanfa
que ,ontribuya
(via uso de los .Ondos genera-
les fiscales)
aresolver
problemas
que otros enjusticia deben asumir.
Entonces,
lajust;,ia regional
se corrtplementa
con lasolidaridad
regio-
*"t, ejercida porelEstadoa favordelapoblacifn
regional,
puestoqueelapor-
te de los "ricos"del sur no seria suticiente
para corregir
losprob',uinas de los
"pobres"
del sur (los "ricos"del surson menos "ricos"ymenos
nuierosos
que
los"ricos"de la Regi6n Metropolitana).
S61oasise pueden atender
simult~ineamente
1o', objetivos
sociales
y re-
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297
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(1982) -Mapade/aextremapobreza,U. Cat6licade Chile,San-
tiagode Chile.
2. Unapolitica econ6mica deladescentralizaci6n
Ladescentralizaci6n politica yterritorial (que presuponelacreaci6nderegio-
nes dotadas de una autonomia relativa) es una demanda social creciente en
Chile que ha sidoestimulada por una paulatina toma deconciencia colectiva
en relaci6n ala capacidad de auto-administraci6n yauto-representaci6n de
loscuerpos intermedios dela sociedad y,paradojalmente, poreldiscurso des-
centralista delGobierno Militar, discursoquelIeg6 apunta derielesen elpre-
ciso momento en que una descentralizaci6n efectiva se enfrent6 a su contra-
partida 16gica: una elevada inclusi6n social yparticipaci6n politica.
El regreso alasformalidades democriticas, perosobre todo,el prop6si-
to aparentemente consensual de fortalecer un ejercicio real de las prActicas
democrditicas puede ampliar el espacio politico y social delproyecto descen-
tralista queanida en ciertossectores dela clasedirigenteyque parecesocia-
lizarsea unavelocidad quesupera la percepci6n dela ctipula politica partidis-
ta m~is tradicional.
Escierto: ilademocraciaofreceunaoportunidadaladescentralizaci6n!La
descentralizaci6n -como seha sefialado- es el resultadode unvoluntarismo
politico del Parlamento, si las funciones se traspasan por Ley, o del Gobier-
no,siel traspasosehaceporDecreto.La autonomia, porotrolado,esunarre-
299
300
PROPUESTAS
NACIONALES
glo constitucional
entre el Estado ylos entes territoriales
para dotar adstos
de underechoa ejercerfunciones normativas.
Descentralizaci6n
y autonomfa sonconceptos formales; se refieren a es-
tructurasjurfdicas
ypolfticas cuyocontenido puedeservacio, sinomedian los
elementossocietales
que transforman
alas regiones demeros objetos averda-
derossujetos activosyloselementosecon6mticos
quepermiten traducir lasin-
tenciones en acciones.
En relaci6n a este 6iltimo aspecto surge ia necesidad de comenzar adi-
bujarunapolitica
econ6nicadela descentralizaci6n,
en el contexto nacional e
internacional
de Chile en la d6cada de los noventa, es decir, un contexto de
relativa escasez de recursos ptiblicos frente a una demanda social amplia, di-
versificada e insatisfecha
yfrente auna demanda poi gastos en infraestructu-
ray en transformaci6n
productiva tambi'nconsiderable.
Politica econ6mica,
entifndase porel momento,enun sentido restringido,
relativos6loalasfuen-
tes de recursos fiscales, ptiblicos y mixtos para atender la operaci6n descen-
tralizada, considerada
esta 61tima, como se plantea en casi todos los progra-
mas polfticos, como una operaci6n estrictamente
gradualen el tiempo y
selectivaenelterritorio,o sea, ensayada en una odos regiones con laparsimo-
nia,pero tam.bi6n conlaimaginaci6n
necesaria detodoproceso deinnovaci6n
social ycultural.
Laprimera fuentede recursosesporciertolamistradicional (pero tam-
bi6n lamils efectiva acortoplazo), ya ensayada en losprocesos descentraliza-
doresdeEspafia y deFrancia. Se trata delaaplicaci6n delprincipiodetraspa-
so simultneo
de competencias
y de criditospresupuestarios.
En Francia el
Estado traspasa a lascolectividades
locales loscrfditospresupuestarios
asig-
nados alas competencias
transferidas,
pero advierte quelacreaci6n de nue-
vos servicioso el mejoramiento
delosactuates debe serfinanciado porlosen-
teslocales. En Espafia, el sistema previsto era que durantelos cincoprimeros
afios lasregiones aut6nomas se finainciarfan
con los cr6ditos presupuestarios
transferidos,
pero quedespu~s I -iaci6n se harfa mediante lacreaci6n
denuevos impuestos regionales o , una sobretasa alosimpuestos na-
cionales.
Una segunda fuente de recursos esti constituida porel Fondo Nacional
de Desarrollo
Regional (FNDR), tanto en su versi6n ordinaria como en su
versi6n Cr6dito BID.
LI FNDRperdi6 -por desgracia-
elpisodel 5%delos ingresos tributa-
UNA POLITICA ECONOMICA DE LA DESCENTRALIZACION
301
riosyarancelarios(excluidoslosderivadosde los impuestosterritoriales) que
tendia a garantizar un minimo anual de recursos para elFondo. Segfin fuen-
tesoficiales (ODEPLAN: Logrosdela regionalizaciin,diciembre, 1987) elgas-
tototal efectivo del FNDR semantuvo constante en alrededor de8.400 millo-
nes de pesos(valores en moneda de 1986) tanto en 1976 como en 1986. Esto
significa un promedio por regi6n de 662 millones de pesos, algo misde 2.0
millones ded6lares hoy dia (septiembre de 1989). 1Una cifra insignificante!
Como elFNDRnunca alcanz6 siquiera ipisoprevisto,en algunos circu-
los tecnicos y politicos se ha propuesto elevar elmonto de recursos del Fon-
do, pero sobre todo, se ha propuesto modificar radicalmente elconjunto de
criterios dereparto. Por ejemplo, elGriipode Estudios Constitucionales
pro-
pusoasociarestrecham'nteel reL'artoentre lasregiones a lasprioridades de de-
sarrolloregionaly al uso del Fondo como un mecanismo compensatorio.
De
estaforma elFondo operarfa comoun verdadero instrumento econ6mico,mis
que como un fondo disfrazado dedesarrollo social.
Hasta aqui los componentes
m~is o menos tradicionales de una politica
econ6mica de ladescentralizaci6n.
Hayque examina': sin embargo, otros ins-
trumentos mas novedosos.
Como ha sidoplanteado ptiblicamente por estemismo autor(LaEpoca,
19.7.89 y ElSur, 1.8.89) no existe lamenor posibilidad de provocar un efecti-
vo proceso de desarrollo regional si nose quiebra lahist6rica contradicci6n
a favor de los "pobres"y los compromisos
entre los compromisos
politicos
politicos a favor de las"regiones". Estacontradicci6n
se genera porque elma-
yor nimero absoluto de pobres se localiza en la Regi6n Metropolitana
y da-
do que estAn mejor organizados que en otras regiones, tienen mayor capaci-
dad para presionar sobre los recursos del Estado, apropifindose de ellos en
perjuicio de las "regiones".
Como al mismo tiempo puede demostrarse la existencia de un proceso
agudo de redistribuci6n
regresiva del ingreso en Santiago entre 1970 y 1984
por lo menos, es completamente
injusto pedir aian6nimo habitante de, por
ejemplo, la Regi6n del Bio-Bio,que contribuya. via fondos fiscalesgenerales,
a resolver el problema de los "pobres"de Santiago. Se impone acii la puesta
en prfictica deun principio dejusticiaregional,haciendoque los"ricos"deSan-
tiago asuman unit parte significativa del financiamiento
de lasoluci6n de los
problemas de los "pobres"de su propia regi6n. Esto liberarfa cuantiosos re-
cursosfiscales que, en ,inejercicio deverdadera solidaridadregional,deberin
302
PROPUESTAS
NACIONALES
serusados para ayudar a las "personas"
y a los "lugares"de unaregi6n consi-
derada prioritaria
desde el punto devista del desarrollo nacional y regional.
El impuesto
predial en determinadas
comunas de Santiago y/o elim-
puesto de segunda categorfa
podrin serlos instrumentos
decaptaci6n
de re-
cursospara poner en prictica esta modalidad
definanciamiento
regional.
Por otro lado, se hace necesario derogar iasexenciones
yfranquicias
y
losregfmenes
presuntivos
de renta que se aplican a algunos sectoresproduc-
tivos(partedelaagricultura,
laminerfaylostransportes).
Latributaci6n
efec-
tiva (y no presunta del 10%) asirecaudada
o eldiferencial
adicional genera-
do debequedar a beneficio
delosgobiernos
regionales,
en donde selocalicen
dichas actividades.
Estos recursosson considerables
envarias regiones, dada
precisamente
ladispersi6n
geogr~ifica
de lasactividades
quelosgeneran.
Asimismo,
cabe considerar,
como otromecanismo
financiero y de desa-
rrollo, lacreaci6n en algunas regiones, de Sociedades
Mixtas de Desarrol~o
Regional (SMDR),constituidas
con aportesdecapital delasregiones,provin-
ciasy municipios,
de hI, CORFOydel sectorprivado,a titulo individualo cor-
porativo.Aparte desusprobadascapacidades
para financiar proyectosrenta-
bles de desarrollo
regional (renovaci6n
urbana, loteos turfsticos,
parques
industriales,
aportesdecapital, etc.), talessociedades
puedenrepresentar
adi-
cionalmente
un mecanismo
novedoso decol'articipaci6n
financiera.
Asfpor ejemplo, en laRegi6n del Bfo-Bfo hay inversiones
programadas
en el quinquenio
1988-1992
del orden de los 4.500 millones de d6lares (a lo
menos 1.700 millones en nuevas plantas de celulosa)
al tiempo que la Regi6n
presentaunconsiderable
d6ficitde infraestructura,
dificildeabsorberporpar-
tedel sector pfiblico solamente.
,Noserfa posible que una Sociedad Mixta de
Desarrollo
Regional tuviese como socio el conjunto de empresas
transnacio-
nales que estindetris de esta cartera de proyectos,
invirtiendo
ellas unpor-
centaje (por ejemplo, un 5%) de lainversi6n programada
a fin de financiar
parte deesa infraestructura,
sinla cualsu negociospodrianreducirseconside-
rablemente?
Hayque observar queninguna de estasfuentes financieras
significa res-
tar recursos alosgastos ptiblicos yfiscales actualesy portanto aprueban exi-
tosamente
elmis riguroso examen deequilibrios
financieros
ymacroecon6mi-
cos. Si laoportunidad
que lademocracia
ofrece a ladescentralizaci6n
no es
aprovechada,
noserAi porculpa ni delademocracia
nide lacarencia derecur-
sos; sfde ]a falta devoluntad y corajepolitico!
3. El fondo nacional de desarrollo regional:
!,c6mo transformar unaalcancfa enunacaja fuerte?
ElF.N.D.R.creadoporelDL575/1974constituye elprincipalmecanismome-
diante el cual el Gobierno canaliza a cada una de las Regiones recursos de!
PresunuestoNacional, conelobjetodefinanciarprogramasyproyectosdede-
sarrolloregional. ElFNDR implica entoncescuestiones relativas al monto de
recursos ya los criteriosde distribuci6n. El Art.24 establecia que sin perjui-
ciode los recursos que se destinen a lasregiones en la Ley de Presupuesto,
6sta contemplarfa con la denominaci6n FondoNacionaldeDesarrolloRegio-
nalun,. partida conformada por un porcentaje del total de ingresos tributa-
riosyarancelarios dedicho Presupuesto, conexcepci6n delacontribuci6n de
bienes raices.Talporcentaje serfa igualalomenos al5% de esos ingresos.
Elpisodel F.N.D.R. estaba establecido en el anteproyecto deConstitu-
ci6n Politica (Comisi6n Ortfizar), pero en definitiva, en el textoaprobado en
1980, el Art. 104 no recogi6 el criterio de establecer un limite inferior. El re-
cienteProyectode Leyde FuncionesyAtribuciones deIntendentes yGober-
nadores (Oficio Res.A-1268 de 17/11/89) sefiala (Art.23):
"Elmonto de recursos queanualmente contemple laLeyde Presupues-
tode la Naci6n para el F.N.D.R., no podrdi ser inferior a aque~la parte
303
304
PROPUESTAS NACIONALES SOBRE DESCENTRALIZACION
delaportefiscal no relacionada directa o indirectamente concrditosex-
ternos del presupuesto inicial del afio inmediatamente anterior, en los
valores en que se exprese la Leyde Presupuesto del afto respectivo".
Desde 1976 hasta 1984 el FNDR funciond s61o con recursos nacionales
yno alcanz6 jam~is el porcentaje postulado. A partir de 1985 entr6 en vigen-
cia el Programa de Iversi6n M6Itiple de Desarrollo Local (PIM) con finan-
ciamiento compartido con el BID. Este aporte (Pr~stamo BIB 151/OC-CH)
representa hoy por hoy cerca del 85% delos recursos del FNDR. En 1979 el
FNDRordinario lleg6a unmAximo de USS 72 millones en tantoque en 1985
alcanz6 unminimodeUS$12millones.Eneltrienio 1986/1988 el FNDR/BID
cont6 con un Promedio de recursos de US$ 67 millones (50/63/87 millones
repect:-,amente).
El Presupuesto para 1990 otorga al FNDR/BID una suma de25.4 miles
de miilones depesos, alrededor de US$ 85 millones,cifra inferiora la del afio
1988 yque equivale a US$ 6.5 millon ,sporregi6n.Comoquiera que se mire
esta cifra, no cabe dud que es exigua. En t6rminoscomparativos alcanzaria
para construir una via des6lo 200metrosdeunMetrocomzo elde Santiagoen
cadaRegi6n.
La distribuci6n regional del FNDR para 1990 parece mostrar la nueva
modalidad de reparto propuesta en el citado Proyecto de Leyasignandopor
partesigualesentrelasregionesel 70% del Fondo (un promedio de$1.300 mi-
Hones) y reservando el 30% restante a los proyectos de inversi6n postulados
porlas regiones, en vez de la compleja mecinica anterior. Los recursos para
cualquier regi6n fluctuarin en 1990 entre dicho promedio, como minimo y
$3.800 millones comom~iximo te6rico, de acuerdo al Proyecto de Ley.
Dosproblemas tendrl queresolver el Gobierno de Aylwin: la modifica-
ci6ndel criterio dedistribuci6n delFNDR para transformarlo en unverdade-
ro instrumento de politica regional vinculando su distribuci6n a laspriorida-
des nacionalesde desarrolloregionaly para transformarlo tambi6n en ]a
expresi6n financiera de!a solidaridadterritorialy, el no menos crucial proble-
ma deaumentar sus rLursos creandonuevasfuentesdefinanciamiento.
Lasoluci6n al primerproblema est, claramente establecida en losdocu-
mentos de la Comisi6n de Descentralizaci6n y Desarrollo Regional que tra-
baj6durante la campafia. Lasoluci6n al segundoha sido esbo',ada porBoisier
enartfculospublicados previamente enLaEpocayElSur(19.7.89 y 19.11.89)
305
ELFONDO NACIONAL DE DESARROLLO REGIONAL
ysebasa en traspasar mediante decisionesadministrativas al FNDRla recau-
daci6nadicionalqueel Fiscopercibirdi al eliminarseel sistema tributario pre-
suntivoyen poner en prfictica enla Regi6n Metropolitana el principio dejus-
ticiaysolidaridadregional, segtinel cuallos"ricos"deSantiago debencontribuir
financieramente aresolver losproblemasde los"pobres"desuciudadmedian-
te una elevaci6n de la contribuci6n de bienes raices de las Comunas de Pro-
videncia, Las Condes y La Reina y liberando de este modo rec!,rsos fiscales
para ser traspasados al FNDR. No es posible sin la ayada del SII estimar el
rendimiento generado por la eliminaci6n del sistema de renta presunta. La
contribuci6n debienes raicesde los municipios citados fueen 1989 de US$15
millones aproximadamente, asi que un alza del 5c/%entregarfa recursos por
US$ 7.5 millones que deberfan destinarse a la regi6n de primera prioridad
desde el punto de vista del desarrollo regional, regi6n quepodria en talcaso
ver aumentados sus recursos en un 60% con respecto al mdiximo te6rico que
la Ley permite,esto es,losrecursospodrian alcanzar aUS$ 20.0 millones,una
cifra respetable entre nosotros.
Una economia solidaria noson s6lo buenas palabrasy nopuede basarse
enel desfinanciamiento fiscal, sino en la generosidad (mediatizada por la efi-
ciencia delServicio deImpuestos Internos)delos quetienenmispara losque
tienen menos.
4.Unaagenda de trabajosobre descentralizaci6n
y desarrollo regional en el gobierno de transici6n
El trascendentalperfodo politicoqueseabre en Chileapartirde marzopr6xi-
mo exige que cada uno de lo- chilenos entregue lo mejorde sipara construir
una sociedad m~is democrAtica, m~is equitativa, m~is solidaria, m~is estable y
mis dinimica. En particular, este perfodo de la historia exige a los t6cnicos
proponer las mejores ideas, las maisviables ya la par con ello, las mAs ambi-
ciosas; alos politicos se les exige coraje para tornar decisiones, tenietdo co
mo consideraci6n bisica el progreso del pais misque el coste,politicc,parti-
dario.
Un desarrollo geogrific-mente misarm6nico de Chile, a nivel deregio-
nesycoraunas esuna exigencia nos6lodel bien com6n -en cuanto ello signi-
fica una mayor igualdad deoportunidades- sino que es tambi6n una exigen-
ciadel propiocrecimientoecon6mico sostenidoydelargoplazodel pais.Chile
no puede sopcrtar una hipertrofia creciente desu capital yde iaRegi6n Me-
tropolitana (que puede legar aincluir enel cortoplazoa la Regi6n deValpa-
raiso) sinque sepaguen afuturoenormes costos que la miopia del corto pla-
zo impide veryque la falta devoluntad impide asumir.
Desde Jorge Ahurnada en 1958 hasta Alejandro Foxley en 1988, todos
loseconomistas asi lo han reconocido.
307
308
PROPUESTAS
NACIONALES
Parafraseando
a Birbara Ward, "cada rinc6n de nuestro pafs, cada re-
gi6n,cadapuebloylocalidad,no lo hemosheredado denuestrosantepasados,
sinoque lotenmosen pr6stamode nuestrosdescendientes".
Esundeberen-
tregarlo en mejores condiciones
absolutas y relativas.
La descentralizaci6n,
sea administrativa,
sea polica sea territorial, no
esun reclamo ut6picode infiltradosqueatentanencontra delaeficiLnciaglo-
bal de la economia (i.cminto pagarfa usted por una eficiencia que mantiene
un 40% de la poblaci6n en condiciones
de pobreza, convierte al pais en un
transferente
netode capitales a] exterior, asfixia literalmente
acerca de un
40% tambin de ]a pblacidn c6urante el otofio yel invierno,depreda yagota
sus recursosnaturales, margina al talentojuvenil de la educaci6n
y restringe
elempleo?) Ladescentralizaci6n
esun imperativo
politicoparamuchosytam-
bi6n un imperativodoctrinario
para losdem6crata-cristianos,
cuesti6n central
desu utopfa social yunode lospocoscomponentes
de ella quepuedellevarse
alaprticticaen tnninosampliamente
consensuales
(iconoce ustedalguienque
ptiblicamente
se oponga aella?)
El futuro Ministro de Hacienda, A. Foxley escribfa:
"Un proyecto descentralizador
tiene que ser, entonces, un proyecto na-
cional. Estoquiere decirqueal abordarproblemas regionales
debeestar
resolviendo
al mismotiempoproblemasdel pais en suconjunto,talesco-
mo eldesempleoyla insuficiente
inversi6n ydinamismo
delaeconomfa.
Tiene que ser nacional, ademAis, en elsentido derepresentar
una volun-
taddecambio descentralizador
por partedeun espectro polftico que re-
presenteaunaabrumadora
mayoria del pais, asicomoa sectores claves
de la'intelligentzia'
e incluso de iaburocracia
estatal."
Una reforma social tan importante yestructural,
puesto quesupone co-
menzar acambiar hibitosculturales que permean todoslosAimbitos de laso-
ciedad chilena, necesita aprovechar
particulares
coyunturas
politicas y,iqu6
mejorcoyuntura politica que la transici6n del autoritarismo
aladernocracia
verdadera?
iSi no es ahora,ya noserAi hasta elSiglo XXI!
Una agenda de trabajopara elGobierno deAylwin en estasmateriasde-
beria incluir:
309
UNA AGENDA DETRABAJO SOBRE DESCENTRALIZACION
Reformasadministrativas
Hayque aprovechar el primer impulso legislativo para sacar adelante ciertas
reformasadministrativas quepermitan manejar con mayoreficiencia lospro-
cesos de descentralizaci6n y de desarrollo regional, para darles la unicidad y
coordinaci6n necesaria ypara ello serfa conveniente usar el proyecto de ley
que transformara la ODEPLAN en un Ministerio.
En ese momento legislativo debe devolversea la ODEPLAN las funcio-
nesdeplanificaci6n regional hoyradicadas en la Subsecretarfa de Desarrollo
RegionalyAdministrativo del MINTER. El FNDRdeberiaserradicadotan-
binenla ODEPLAN, puesto quedicho Fondo opera en la prictica como un
fondosocial directamente vinculado a proyectos que contribuyen aerradicar
lapobreza medianteayudaaloslugares(ynoalaspersonas directamente). El
FNDR debe manejarse entonces complementariamente at FOSIS y aotros
fondos propiamente sociales. Con ello, la Subdirecci6n Regional de la ODE-
PLANvolverfa a tenerunnivel deprimera linea, puntofocal del disefio dees-
trategias ypoliticas.
LaSubsecretaria de Desarrollo RegionalyAdministrativo del MINTER
deberia quedar encargada exclusivamente de la monumental tarea de imple-
mentar ia descentralizaci6n que,en cuanto simultdneamentepoliticayterrito-
rial,debe articularse cuidadosamente con la ODEPLAN.
Reformas politicas
Similarmente hay que aprovechar el consenso politico en tornoa la reforma
de la L.O. de Municipalidades, para introducir la descentralizaci6npolitica
efectiva ygraduala nivel de lasregiones. Esto implica enprincipio: i)modifi-
car elregimen de d-,,gn.xci de Intendentes; ii) ampliar lascompetencias de
los Intendentes; y, iii) modificarlasfunciones,no necesariamente la estructu-
ra,delosCOREDES yabrirespacios para la creaci6n decuerpospoliticosre-
gionales.A esie respecto son del mayor inter6slaspropuestas dela Comisi6n
de Descentralizaci6n y Desarrollo Regional de la Concertaci6ny del PDC.
El futuro Ministro deJusticia, F. Cumplidodijo at referirse a este tema
el2.11.89:
310
PROPUESTAS
NACIONALES
"La descentralizaci6n
debe iniciarse
junto con la propia instalaci6n
del
gobierno
democritico
y debe ser gradual. La primera
etapa afectarg
a
toda las regiones
simultineamente.
La segunda etapa seri ganada por
lasregiones
en lamedida queprueben
ante eigobierno
nacional
el de-
sarrolio desu personalidad
iegional y el cumplimiento
de otrosrequisi-
tossobrerecursos
humanos,
infraestructura
material.
etc. F! obiernore-
gional debe tener lamixina autonomfa,
dentro de un Estado Unitario,
para decidir sobrelosaspectasquelepermitar,
accedei
,lasegunda eta-
pa.
"La m~ixima autonomfa
implica elecci6n
directa en la Regi6n delos in-
tegrantes
de losorganismos
colegiados,
porvotoproporcional.
TambiOn
podrnn integrarel organismo
colegiado
regional los senadores
naciona-
les de]a respectiva
Regi6n.
"El Intendente
Regional
deberia ser nombrado
por elPresidente
de la
Reptblica,
a propuesta
en terna del organismo
colegiado
de la Regi6n,
en laprimera etapa. En lasegunda etapa,podrfa ser elegido envotaci6n
directa por los ciudadanos
de la Regi6n, consulttindose
laexistencia
de
un Delegado
del Gobierno
Nacional
para el cumplimiento
Le lasfuncio-
nes propiasdelEstado Unitarioyparasu debidacoordinaci6n
con elGo-
bierno Regional.
"Losprincipales
instrumentos
para realizar ladescentralizaci6n
serian la
Ieysobre el plan de desarrollo,
los planes yprogramas
de desarrollo,
el
presupuesto
regional,
los presupuestos
de inversi6n
y elFNDR.A ellos
debeagregarse
el establecimiento
de potestades
normativas
decaricter
legislativo
y reglamentario
de la Regi6n de acuerdo
con las diferentes
etapasde lagradualidad
del procesoyia imposici6n
detributos regiona-
les.
"En laprimera etapa, debelaConstituci6n
reconocer
lapotestad
legisla-
tivay reglamentaria
delaRegi6n para regular lasactividades
o materias
desucompetencia
exclusiva
oprivativa.
Pero, adem;s,
el 6rganocolegia-
do de la Regi6n debe tener laposibilidad
de adecuar,
a travs de lapo-
testad reglamentaria,
laeiecuci6n
de lasleyesnacionales
a su respectiva
realidad.
Puedecontemplarse
la iniciativa
legislativa
de las regiones pa-
ra proyectos
de leynacional.
"Enlasegunda
etapa, corresponderia
aderris a las regioneslaorganiza-
ci6n del Gobierno
Regional,
ladictaci6n
de los reglamentos
relativos
a
311
UNA AGENDA DE TRABAJO SOBIE DESCENTRALIZACION
la organizaci6n delas entidades del gobierrko localy su divisi6n politico-
territorial, el ordenamiento y organizaci6n administrativa de la regi6n,
la coordinaci6n delosgobiernosprovinciales ycomunales, la promoci6n
ycreaci6n deempresas quepropendan aldesarrollo econ6mico regional,
la creaci6n de bancos de fomentc y desarrollo regional, losempr~stitos
internos, todo de acuerdo con la Constituci6n
y la Ley de Autonomfa.
Cumplidala primera etapa,la Regi6n debeaccedera un EstatutodeAu-
tonomia, aprobado por ley nacional y mediante referendum interno."
(Cumplido: 1989.)
Reformas econ6micas
ZC6moobtener recursos para una descentralizaci6n
y un desarrollo regional
eficientes?
Nuevamente, hay que aprovechar elproyecto de reforma tributaria pa-
ra obtener,primero,
queel ingreso fiscal adicionalderivado de la eliminaci6n
del r6gimen tributario presuntivo sea entregado por el ministro de Hacienda
como aporte fiscal librz a los gobiernos regionales de las regiones en donde
selocalizan lasactividades quetributan;segundo,quelatasadelimpuestopre-
dial enlas comunas deProvidencia, Las CondesyLa Reina seeleve tantoco-
moseanecesariopara quelajusticiaregionalp;.'eda abrir paso a la solidaridad
regional.Silos"ricos"deSantiago hacen unesfuerzo paracontribuir financie-
ramente aaliviar losproblemas delos "pobres"deSantiago (algo que adems
contriLAiria a la "seguridad"de losprimeros), el Fisco puede liberar recursos
equivalentes, para ayudar alfomentoecon6micode una o varias regiones (si
la tasase duplica ellogenerarfa recursos porUS$ 7.5 millones al afio).
Cuando el Papa en su discurso en la CEPAL lam6 aconstruir una eco-
nomiadelasolidaridad,seguramente se dirigia en particular a algunosde los
quehoy dia asumen la conducci6n politica yecon6mica deChile.
Haytambi6notrasf6rmulascomplementarias,
imaginativas yasociativas
para generar recursos frescos en las regiones.
312
PROPUESTAS
NACIONALES
Decisiones politicas
Nada esposible si no se adopta un conjunto minimo de decisiones polfticas,
que,naturalmente,
tienen un costopolitico ytal vez partidario,
porque no se
tratadedecisiones nelitras.
Si el Presidente Mitterrand hubiesevalorado m~is el costopolitico (para
su coalici6n) que el beneficio para Francia, no habria iniciado elproceso des-
centralizador
de 1982.
En materia de decisiones politicas serAi necesario, primero,romper el
hist6rico circulo vicioso entre el ataque a la pobreza y el ataque al subdesa-
rrollo regional. Como ha sido expuesto en otras oportunidades,
talcirculo vi-
cioso se genera porque ennuestro paislamayor cantidad absoluta depobres
estOi enSantiago ydadoqueestin mejororganizados
yrepresentados,
se "apo-
deran" de los recursos fiscales y en consecuencia,
redu,:On dristicamente
los
recursos para atendera lapoblaci6n delas regionc . ;No son los "pobres"de
Santiago losculpables, sino los tecnicos queno imaginan f6rmulas alternati-
vas! Romper estecfrculo mediante laaplicaci6n del principio dejusticiay so-
lidaridad regional es una decisi6n politica.
Segundo,puesto que no se puede lograr el desarrollo regional en todas
las regiones almismo tiempo, hay quepriorizary la racionalidad
econ6mica
aconseja en ustecaso, pronunciarse
ohacerunaapuestaafavordeldesarrollo
delaRegi6ndelBio-Bio.Tambi6nse trata deuna decisi6n politica.
Tercero,hay quefrenarel crecimiento
ylaexpansi6n deSantiago, nopor
elgusto de hacerlo,sino porque ello escondici6n indispensable
para resolver
el problema ambiental y para tener6xito en laotracara de lamedalla: elde-
sarrollo acelerado de ]a Regi6n del Bio-Bio. Nuevamente
setrata de una dt-
cisi6n politica.
La descentralizaci6n
y el desarrollo
regional representan
un campo de
intersecci6n
de intereses y funciones de por lo menos cuatro Ministerios,
en
estaperspectiva agregada: eldeInterior, el deHacienda, el deJusticiay el de
Planificaci6n.
Se requerirA probablemente
deuna compleja instancia decoor-
dinaci6n almais alto nivel politico, algo asi como una Consejerfa de naturale-
za inter-sectorial.
,Qu6hay de los costospoliticos? Por supuesto que estin presentes,pe-
roellos sepueden minimizarsi se busca el apoyosocial adecuado y siel Go-
biernologra comunicarse
adecuadamente
con]a poblaci6ny socializa sus ob-
313
UNA AGENDA DE TRABAJO SOBEDESCENTRALIZACION
jetivos.
Sila democracia
ofrece una oportunidad
a la descentralizaci
6
n,desper-
diciarla serfa uncrimen de Lesa Patria.
Bibliografia
Cumplido,F.(1989) - Democratizaci6n
regional,comunalyvecinal,Universidad NacionalAndrds
Bello, Santiago, Chile.
Foxley, A.(1987) - Chiley sufuturo. Un patsposible,CIP.PLAN. Santiago de Chile.
CAPITULO V
Propuestas regionales para regiones prioritarias
1.Desaffos bsicos del desarrollo
delaQuinta Regi6n de Chile
La Regi6n de Valparaiso, formada por las provincias de Aconcagua, Valpa-
raisoySanAntonio,haconstituidotradicionalmente unaregi6n prioritaria en
losesquemas chilenos dedesarrollo regional,particularmente cuando en ta-
lesesquemas la desconcentraci6n de ia Regi6n Metropolitana ha sido consi-
derada comoobjetivo deprimer orden.
Aproximadamente veinteafios depoliticaspitblicas misomenosexplici-
tasen tal sentido no han producido efectos positivos notables (a menos que
seargumentequesintalespoliticasla situaci6nseriapeor,unargumentodificil
deprobar en uno uotro sentido).En 1985 seaprecia, porel contrario, una si-
tuaci6n decrisisgeneralizada queel terremoto del3de marzodel mismoafio
agrav6 por cierto,pero que.por sobre todo, dramatiz6 la situaci6n regional.
Su peor consecuencia parece haber sido poner de manifiesto una suerte de
pesimismosocial ocolectivoque puedeconvertirse en unar6mora parael de-
sarroilofuturo de la regi6n.
En este breve articulo se planteari como tesis la existencia de cuatro
grandes problemas -que han sido poco disctitidos- y cuya soluci6n parece
constituir unrequisito bisico paraque]a Quinta Regi6n pueda aicanzar nive-
les m~is elevados de desarrollo. Previo a]a discusi6n especffica sobreproyec-
317
318
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA REGIONES PRIORITARIAS
tosuotrasmaterias,es necesarioponerse deacuerdo sobre estos "macropro-
blemas".
Printerproblema: la region debe aumentarsu capacidad
de captaci6n de recursos nacionales
Esobvio recordar que elcrecimiento econ6mico regional (yenconsecuencia
en alguna medida tambi6n el desarrollo regional) depende fuertemente del
monto de recursos nacionales (ptiblicos yprivados) que, mediante diversos
mecanismos,
son asignados a la regi6n. Pcrsupuesto que interesa no s6lo ]a
cantidad derecursos,sino tambi6nla forma en queseemplean, esdecir,la ca-
lidad dela inversi6n, aunque nodebe entenderse estejuicio como una defor-
maci6n puramente economicista.
Apesar de queen losOiltimos afiosydebido a la incorporaci6n
de]a pro-
vincia de SanAntonio la Quinta Regi6n es hoy mis"grande"que hacevein-
te aftos, la p,rticipaci6n regional en la inversi6n piiblica ha venido disminu-
yendo sostenidamente.
En efecto,en 1965 la inversi6n pfiblica en la entonces
Quinta Regi6n represent6 un 10.7% del total nacional; en 1970 este porcen-
taje baj6 a un 8.1%,2y como promedio del perfodo 1979-1982 baj6 todavia a
un 6.5%.
No hay inforrnaci6n verificable sobrela inversi6n privada, pero las innu-
merables manifestaciones
de preocupaci6n
de organizaciones
enpresariales
regionalespermiten suponer, en el mejor de loscasos,una situaci6n similar.
La inversi6n real efectiva del Fondo Nacional de Desarroilo Regional
era en esta regi6n en 1982 un 54% de lo que habia alcanzado en 1977.
4
En otraspalabras, y teniendo en cuenta que en Chile los recursos pro-
piosdelasregiones son inexistentes,la Quinta Regi6n cuentahoy diaconme-
nosrecursos (transferencias)
queen el pasado;concretamente,
tales recursos
se han reducido en alrededor deun 40% en menos deveinte afios.
En consecuencia,
el primer problema anotado constituye un verdadero
imperativoregional ypor tanto es pertinente preguntar: idequ6 depende la
1. GDEPLAN, Indicadoresregionales,Santiagode Chilc. 1976.
2. ldem
3. Escuela de Negociosde Valparaiso,Panorama econ6micodefaQuintaRegi6n,NQ3, Valparaiso, 1985.
4. Escuelade Negc, iosde Valparaiso,op.ci'
319 DESAFIOS BASICOS DEL DESARROLLO DE IA QUINTA REGION
capacidad regional decaptaci6n de recursos?
La proporci6n de recursosasignados a una regi6n depende, en primera
instancia, de la voluntad ydecisi6n politica del gobierno central. Se trata de
una decisi6n de naturaleza politica, porque si los recursosconstituyen un da-
to,el entregar mdis recursos a una regi6n conileva la decisi6n de disminuirlos
enotra(s), porlomenosen cada ejercicio presupuestario. Come esta decisi6n
afecta al conjunto de la sociedad, se trata de una decisi6n politica, inde-
pendiente decuin s6lidosea su fundamento t6cnico.
En el caso de la Quinta Regi6n esperfectamente legitimo exigir al go-
bierno tal decisi6n, puesto que s6Io se estaria exigiendo que el gobierno se
atenga a sus propias prioridades en materia dedesarrollo regional. Para ser
ecu~inime, hayquesefialarque,en mayoro menormedida, talexigencia habrfa
resultado igualmente legitima desde 1964 en adelarite.
Porotro lado, losrecursosasignados auna regi6n dependen tambi~n de
la capacidad de negociaci6n quela regi6n pueda exhibiren susrelaciones con
el gobierno, con empresas p6blicas y conotros agentes econ6micos.Tambi~n
se trata aci de unfactor de naturaleza politica, dado quetoda negociaci6n es
pordefinici6n unprocesopolitico.Asu turno,la capacidad denegociaci6n de-
pendede complejos elementos politicos (estructu-a politica regional, calidad
dela clase politica, etc....),soci,lesy, porsupuesto, tdcnicos.
5
No se requiere
deninguna elaboraci6n para sostenerquetodo proceso denegociaci6ki se ins-
cribe mAs ficilmente en el marco de los sistemas politicos democriticos, de
forma que desde talpunto devista la Quinta Regi6n ha dispuesto de muy es-
casosespacios de negociaci6n en estos cjltimos afios.
Finalmente, los recursos asignados a una regi6n dependen de una cues-
ti6n meramente t~cnica (si esque existen las cuestiones "meramente tdcni-
cas"),que seliga a la metodologia de evaluaci6n deproyectos utilizada.
No se hacecuesti6n de sila inversi6n p6blica, concretada en proyectos,
debesercuidadosamente evaluada o no. Es obvio quedebe serlo de manera
rigurosa. El asunto es otro,sin embargo.
Si los principales pardimetros (precios-sombra de la divisa, la mano de
obray el capital) utilizados en el proceso evaluatorio son par~imetros nacio-
nales(es decir, agregados, homog~neos y 6nicos), es muy dificil que lospro-
s. Boisier.S. Politicaecon6mica, organizaci6nsocial y desarrolloregional,Cuaderno N
O
29.IPES,San-
tiagod' Chile. 1982.
320 PROPUESTAS REGIONALES PARA REGIONES PRIORITARIAS
yectos regionales puedan competir coniguales proyectosen la Regi6n Metro-
politana.
,Porqu6 habria que valorar deigual manera un emnpleo generado en la
Regi6n Valparaiso yunempleo generado en la Regi6n Metropolitana porun
mismoproyecto,si el desempleo seconsidera, porejemplo, relativamente mis
importante en ia Quinta Regi6n?
Si existen prioridades de desarrollo regional, como de hecho existen en
el discurso, la evaluaci6n delos proyectos debe necesariamente reflejar tales
prioridades en unsistema nacionaldepardmetrosregionales,lo que, por lo
derAs,se logra al utilizar los asi llamados criterios sociales deevaluaci6n.
6
A id~ntica conclusi6n llegan los editores dePanoramaEcon6micodela
QuintaRegi6nal sefialar: "Asimismo,seria conveniente que dentro de losbe-
neficios indirectosdelosproyectosde inversi6np6blicaseconsideren losefec-
tosexternospositivosproducidos porladescentralizaci6n que6stosconlleven"
(N
0
3,p. 13).
Por cierto que todavia seri posible encontrar opiniones en estecontex-
to que llamarian la atenci6n acerca de la distorsi6n que el uso de estos crite-
rios producirfa sobre la 6ptima asignaci6n delos recursos. Al respecto, siem-
pre esttilrecordar que el mundo realno esun mundode6ptimos paretianos,
sino un mundo de "secondbests", en el cual el t~cnico debeprevenir al politi-
coacerca delcostodesus decisiones, perosinolvidar lanaturaleza politica de
6stas.
Segundo problema: la regi6n debe construirunacapacidad
de aniiisisecon6mico coyuntural
En las interpretaciones m~is modernas sobre el fen6meno del desarrollo re-
gional se atribuye una importancia muy grande -como factor decrecimiento
econ6mico- al impacto regional de las politicas econ6micas nacionales, ma-
croecon6micas osectoriales.
7
Cuandotalespoliticasproducen impactos nega-
tivossobre una regi6n, ellospueden anulary aun sobrepasar el efecto positi-
6. Silva L.., I."Los proyectosyla planificaci6nde las inversioncs cn el sector pblico". Prcinversi6n,ypro-
yectos, FondoNacional de Preinversi6ndci I cuadoryBanco Interamericano de Desarrollo,Quito. 1981. Co-
mo es sabido,[a litcratura sobre el temaes muy ampliay conocida.
7. Boisier,S., op.cit.
321
DESAFIOS BASICOS DEL DESARROLLO DE LA QUINTA REGION
vodecrecimiento provocado, porejemplo,por unagenerosa asignaci6ndere-
cursos.
Se trata de un punto que s6lo en afios recientes comienza a ser investi-
gado empfricamente, de manera que los antecedentes son relativamente es-
casos.
En el casode la Quinta Regi6n, algunas cifrasque serfin comentadas en
seguida permiten sostener que el modelo econ6mico global puesto en prficti-
ca a partir de 1973 y algunas de sisprincipales politicas e instrumentos de
politica econ6micahan producidoefectosclaramente depresivos einclusodes-
tructivos en esta regidn.
Consid rese por ejemplo en primer t6.rmino la politica fiscal, proba-
blemente la politica macroecondmica por excelencia. Aun cuando las cifras
deben ser manejadas con extremo cuidado -dado el carficter unitario ycen-
tralizado del pals-,parece evidente que la politica fiscal vista desde esta Re-
gi6n en nada la ha favorecido. En efecto, entre 1979 y 1981 el aporte regional
a los ingresos fiscales ha sido del orden del 27.0% del total
8
,er tanto que el
gasto fiscal en la Regi6n, en igual perfodo, ha promediado un 7.0% del total.
Mils allil de las distorsiones que estas cifras presentan debido a las razones
anotadas,la falta de proporci6n esdemasiado abultada como para ocultar un
tratamiento discriminatorio hacia la regi6n, sobre todoteniendo denuevo en
cuenta su carficter de regi6n prioritaria. Por cierto que en este caso especifi-
co no se podrfi pretender la igualaci6n de ingresos y gastos,pero sfdebe re-
clamarse un gasto fiscal mayor.
El modelo econ6mico ha afectado con particular fuerza al sector indus-
trial dela regi6n,especialmente mediante uninstrumentodepolftica econ6mi-
ca: los aranceles, quede una tarifa modal de90% en 1974, bajana un 10% en
1980.
En este sexenio la regi6n pierde nada menos que 11.424 empleos indus-
trialess6loen elestratodelagranindustria(50personas y m~is de ocupaci6n),
cifra equivalente aun 38.0% del empleo en e! mismo estrato en 1974 y en el
mismo periodo sufrela desaparici6n del 33.0% delosestablecimientos indus-
triales.
Ninguna otra regi6n del pais experiment6 una p6rdida relativa semejan-
8. flay queconsidcrarque en esta cifracstliincluidounmuy alto porcentaje correspondienical IVAso-
bre importaciones.
322
PROPUESTAS REGIONALES PARA RE(IONES PRIORITARIAS
te,considerando
losnivelesprevios de industrializaci6n.
Naturalmente
son varios los factores que explican esta dramaitica situa-
ci6n,pero almanejo arancelariosolamertepuede atribuirseentre un 11.0% y
un 68.2% de ia p.rdida totaldeempleo,segfnelconjuntoderamas industria-
les consideradas.
Si se mide la p rtlida ocupacional
en todas las rarnas para
lascuales lapoliticade conerciogenero un efectonegativo desustituci6n de
importaciones,
tal plrdida equivaldria a un 68.2% del total; si s6lo se consi-
deran las ramas en las cuales elefecto tie sustituci6n exmlica por lo menos la
mitad de lavariaci6ndel VBP en elperiodo, ellasexplicarian un 53.0% de la
cafda ocupacional; si se consideran exclusivamente
las ramas cuya variaci6n
en el VBP queda sobreexplicada
por la sustitucion, ello equivaldria a un
1l1.0.
9
Si situacionescomo stasy otras semejantes hubiesen podidoser previs-
tas por la regi6n (el instrumental economico estii por cierto disponible) a
travsdel trahajodealguna suertedeinstituto deestudiosecon6micos regio-
nales, sea del sector p6blico,sea tie las universidades,
es evidente que la re-
gi6n habriaestado en condicionesde defendersemejoren esteproceso,ya sea
porlavia de lanegociaci6n conelgobiernooporotrasvias.En verdad,nohay
excusas parajustificar laausencia de un organismo de esta especieen una re-
gi6n quecuenta con una infraestructura
acadcmica de primer nivel,con aso-
ciaciones empresariales
cluefacilitarian el acceso a la informaci6n ycon un
aparatotecnicode planificaci6n
que,desde luego,dehiera cumplir tareasmis
importantes.
Sobre todoen elcontextopoliticoy econ6micoactual,con un estatus re-
lativamentejibarizado
para la planificaci6n, elImpelde una Secretaria Regio-
nalde Planificaci6n yCoordinaci6n
deheria centrarseen elanilisis(coyuntu-
ralyestructural)de laformatieinserci6n tielaregi6nen elcuadrodeIapolitica
econ6mica nacional, de manera de proveer de informaci6n oportuna a los
agentes econ6micosy, porencima de todo, proveyendo una base tdcnica a los
procesos de negociaci6n politica entre la regi6n y elgobierno central.
9. oisier,S.eIvan Silva: "Polkica com rcmial ydesarrolloregional: climpacto de laaperluraexterna de
Chile sobrelaestruclura indusinal regional" Rvista EIURE,N".3-4/35 Universidad (al6lica de Chile. Santia-
godeChile. 1985.
323
Tercer
problema:
la regi6n
debe autoconstruirse
a simisma
0
Este es un problema de naturaleza sociologica principalmente que,en un or-
dendeprelaci6n,tendria queaparecer en primer lugar ycuya soluci6n depen-
de dela propia voluntad de la poblaci6n regional.
La Regi6n de Valparaiso fue inicialmente delineada en 1904, incluyen-
do lasprovincias de Valparaiso, Aconcagua yCoquimbo (Regi6n VAC).
Posteriormente,
al oficializarse la regionalizaci6n
propuesta por ODE-
PLAN al Presidente Frei (de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 16.035), la
Quinta Regi6n qued6 reducida s6lo alas provincias de Aconcagua yValpa-
raiso.
Finalmente,el D.L. 575, de 1974, sanciona la conformaci6n actual de la
Quinta Regi6n, incluyendo en ella, ademis delas provincias de Aconcagua y
Valparaiso,aSanAntonio,perteneciente hasta entoncesala Provincia deSan-
tiago.
Cabe sefialar que esta modificaci6n, queposteriormente
dara origen a
nopocos problemas, era considerada como deseable desde el momento mis-
mo de iaprimera propuesta de regionalizaci6n.
T~cnicamente
conveniente,
era, sin embargo, una propuesta de dificil puesta en prictica por considera-
ciones politicas ysociales. El Gobierno Militar aprovech6 su excepcional si-
tuaci6n para imponerla sin una discusi6n mayor.
Nocabe duda que li Quinta Regi6n esuna de las dos regiones de mayor
importancia delpais, que en cualquier proyecto politico yen cualquier estra-
tegia de desarrollo constituiria una de las pocas prioritarias.
El problema consiste en que esta regi6n no es una regi6n. Esti definido
el contenedor, pero no el contenido. Se han definido los limites yse ha im-
puesto sobreel territorio,asidemarcado, una estructura incompleta deadmi-
nistraci6n, que no tiene una contrapartida real en li sociedad o en lacomuni-
dad regional.
En el mejor delos casos, se trata de una regi6n no articulada, lia que en
funci6n del papel que debiera cumplir en trninos de desarrollo politico y
econ6mico de Chile, debe ser armada como un verdadero rompecabezas.
Pero armar oconstruir una regi6n, transformarla de un objeto deadmi-
nitraci6na unsujeto de desarrollo,no es una tarea que pueda hacerse desde
10. Fnesta secci6nse reproduccn algunos pirrafosde unarticuloprcviodcl autor,publicadoenla Revis-
ta loY, Aho VIII, N"401, Santiago de Chile, 1985.
324
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA REGIONES
PRIORITARIAS
afuera ydesde arriha ni, menos,en condiciones
de ausencia
departicipaci6n.
Para comenzar
por lo quesalta ala vista, la Quinta Regi6n no tiene ar-
ticulaci6n
fisica interna. Las comunicaciones
viales entre el centro regional
(Gran Valparaiso)
y San Antonio
son indirectas
yde baja calidad,
en tanto
que las ferroviarias
son inexistentes.
El camino costero Valparaiso-San
Anto-
nio, largamente
esudiado,
sigue en el papel. La mayor parte delas ciudades
del Vafle del Aconcagua
tienen mayor vinculaci6n
con Santiago
quecon Val-
paraiso.
Contando
la regi6n con el m.isimportante
canal no metropolitano
dete-
levisi6n (UCV), resulta a lo menos paradojal
observar
que sus transmisiones
se reciben perfectamente
en Santiago,
pero no alcanzan
aSan Antonio
y a
otrasciudades
del interior
regional.
iC6mo podria actuar la televisi6n
regio-
nal como un mecanismo
de identificaci6n
social de la regi6n? La prensa es-
crita, en manosde una sola empresa,
resiste cada vezcon mayor dificultad
la
facilidad
de penetraci6n
dela prensa capitalina.
Desde un punto devista miis complejo,
es un hecho que la Provincia
de
SanAntonio
(o porlo menos susvoceros ptiblicos)
nose sienten participes
de
iaQuinta Regi6n. El publicitado
caso EUROSAL
puso de manifiesto
la pre-
ponderancia
de los intereses
localistas
sobre un interes colectivo
regional.
Es
lamentable
que no se haya hecho un esfuerzo
significativo
para transformar
tal debate en una oportunidad
de concertaci6n
yreivindicaci6n
regional.
Mi-
rada en su conjunto,
la regi6n dispone del mayor complejo
portuario
del pais
yunaadecuada
distribuci6n
defunciones
entre suspuertos (Quintero,
Valpa-
raiso, San Antonio)
debe considerarse
como una palanca para el crecimiento
de toda la regi6n. Claro que,de nuevo,ello presupone
una mayor articulaci6n
fisica interna.
Estamhi(n un hecho conocido
que los habitantes
de Valparaiso
suefen,
por un lado, mostrar
actitudes
untanto romainticas
afiorando
un pasado urba-
no imposible
de reconstituir
y por otro, muestran
una escasa percepci6n
del
"espacio
regional".
iCu~intos
"portefios"
consideran
aCartagena
o a Hijuelas
como ciudades
de la Quinta Regi6n?
Las reivindicaciones
econ6micas
regionales
muestran
tambiOn el mismo
fen6meno.
Cierto esque notodos los grupossociales
han podidohacer pibli-
cassus reivindicaciones,
pero aqullos
quehan dispuesto
de unespacio (prin-
cipalmente
ASIVA) muestran
reclamos
esencialmente
sectoriales,
con unaso-
la conexi6n
con lasituaci6n
general de]a regi6n: el reclamopor unaverdadera
325
DESAFIOS RASICOS DEL DESARROLLO
DE LA QUINTA REGION
descentralizaci6n.
Desde el punto de vista sindical las organizaciones
existentes en lare-
gi6n norepresentan siquiera un 20% dela fuerza laboral; ello ha limitadopor
cierto su capacidad de movilizaci6n
ydefensa delas fuentesde trabajo ydifi-
culta su concertaci6n
con organizaciones
representativas
de otrosintereses.
Las crisis econ6micas
regionales,
sean originadas en lapropia regi6n,
seanoriginadasen laspoliticasecon6micas
nacionales,suelencontribuiracris-
lasubordina-
talizaruna concienciaregional yfavorecen -en algunoscasos-
ci6ndelosinteresessectorialesal inter6scolectivoregional.EnlaQuintaRe-
nacionales,
sindicadas
por empresarios
y
gi6n, las politicas econ6micas
trabajadores
como elfactor principal delacrisisde laregi6n, parecen no ha-
berlogrado este resultado ybien porelcontrario, han servido para agudizar
los conflictos.
Como debiera serclaro,no existeninguna posibilidad degenerar unpro-
no existe corno entidad so-
ceso de aut ntico desarrollo regional si la regi6n
cial ypolitica,y6steparece serel casode laQuinta Regi6n. Naturalmente,
no
es posible mencionar
soluciones sencillas, pero sfseria necesario sefialar que
una real descentralizaci6n
politica es un poderoso elemento coadyuvante
en
la construcci6n
de una regi6n, pero en definitiva el desarrollo
regional es una
tarea deorganizaci6n
de lapropia comunidad
regionaly desu autoconfianza
colectiva en su propio destino.
Cuartoproblema: laregi6n debe definirun "modusvivendi"
conlaRegi6n Metropolitana
Esbien conocida lafrase atribuida al Presideate
mexicano Porfirio Diaz: "To-
brecito Mxico: tan lejos de Diosy tan ce rca de los Estados Unidos". Mutatis
mutandi,se podria afirmar algo semejante
con respecto a la situaci6n de la
Quinta Regi6n en relaci6n ala Regi6n Metropolitana,
una relaci6n signada
por la ambigbiedad
dela articulaci6n
entre ambas. Como en muchos otros
6rdenes decosas, la peor delas relaciones es laambigua.
LaQuinta Regi6n tieneiano despreciable
ventajade serpi obablemente
latnica regi6n deChilepara lacual se han propuesto
dosestrategias
alterna-
tivas dedesarrollo.
La estrategia
oficial desde 1964 en adelante, con mayoro menor fuerza,
326
PROPUESTAS
RE( IONALES
PARA REGJONES
PRIORITARIAS
ha consistido
en considerar
aValparaiso
como un "polo dedesarrollo"
alter-
nativoaSantiago.
Esto tueexpresado
nitidamente
en documentos
de laODE-
PLAN"
l
,al postularse
para hi Quinta
Regi6n
una polftica
de "polarizacifn
y
reconversi6n
econ6mica".
La estrategia
alternativa
ruedelineada
por el entonces
Centro
Interdis-
ciplinario
de Desatrrollo
Urbano
(CIDU)
de la Universidad
Cat61ica
de Chi-
leyconsistia
en considerar
elconjunto
de las Regiones
V,VI yMetropolita-
na conoun gran espacio
altarnente
articulado.
Para ello se acui6laexpresi6n
"laregi6n comogranciudad"'
2
. Aunque
el estudio
ruepreparado
para faODE-
PLAN.
esta estrategia
no lleg6 aser oficialmente
adoptada.
Ambas
estrategias
parten dcefundarnentos
te6ricos
compietamente
dife-
rentesy tienen
distintas
implicaciones
en relaci6n
aprogramas
y proyectos
y
presentan,
probablemente,
una muy disimil situaci6n
de heneficios
ycostos.
La primera
de ellas,basada
en todo elarsenal
conceptual
delateorfa de
los polos de desarrollo,
presupone
una fuerte posici6n
del sector piiblico,
so-
bre todo si setiene en cuenta
que su exitodepende
en alta medida
de laposi-
bilidad
de controlar
efectivamente
el crecimiento
econ6mico
y espacial
de
Santiago.
La p(olitica
de localizaci6n
industrial
yhi polftica
de descentraliza-
ci6n politica,
administrativa
vfinanciera,
aparecen
como importantes
compo-
nentes
de hi estrategia.
La competencia
entre centros
es estimulada,
prestaindose
atenci6n
especial
al fortalecimiento
de los mercados
locales
yal
aprovechamiento
delasventajas
naturales
yadquiridas
decada localidad.
La seizunda
estrategia
presupone
que esta macrorregi6n
seencuentra
en
un sendero
dce expansion
y modernizaci6n
similar
alosgrandes
conglomera-
dos metropolitanos
europeos,
cuya caracteristica
principal
es una muy redu-
cida fricci6n
espacial
y,en consecuencia,
una alta movilidad
interna.
Al considerar
la macrorregi6n
como una "gran ciudad",
cada uno de los
centros
urbanos
pasa a asurnir
funciones
especializadas
y complementarias
ODIPI AN,/'I
11.
(c'anowlo
regionalde (Tuhcnhi cada 1970-19,0.
Santiago deChile. 1970.
12. IlFundameno
we6ricodeestapropuesa
Cuedesarrollado
por Guillcrmo
GeisseyJosd LuisCoraggio
cnelart(culo: "Areas mctropolilanas
ydcsarmlo
nacional".
IFURI. Revisiad,Es tdiosUrbano-Regionaes,
vol. I.N1I, 1970..John
Iriedmann
planle anihas alicrnativas
en su lihoUrbani:aion
Planning
and Natio-
nal )velopment
(Chapter
10), Sage Puhlicationis.
1973.
327
(como losbarriosdeuna granciudad) yla localizaci6n deactividadesydeper-
sonaspierde relevancia. La administraci6n tieneque sercentralizada, puesto
que el 6nfasis se coloca en la operaci6n del sistema mis que en sus compo-
nentes individuales. Los programas fundamentales se asocian alos transpor-
tesylascomunicaciones.
Aparte deello, la accifn del Estado es bastante re-
ducida;
la estrategia
tiene una fuerte
connotaci6n
keynesiana.
13
En el momento actual, esta estrategia tendria li virtud desubsumir los
conflictos. Notendrian sentidolos reclamo.s deASIVA (Asociaci6n de Indus-
triales de Valparaiso yAconcagua) por el continuo traslado de industrias a
Santiago; las disputas entre los puertos de Valparaiso ySan Antonio pare-
cerian ridiculasyel fuertedesempleo dela V Regi6n seconvert-ria en unpro-
blema friccional, aresolverse mediante Iareducci6n de la fricci6n espacial.
Ambas estrategias tienen beneficios ycostos con respecto a la Quinta
Regidn. No se ha hecho una evaluaci6n de ellias yesto constituye justamente
una tarea para la regi6n. A la luz de tal evaluaci6n la regi6n debe optar por
una deellas ydebeconseguir, naturalmente, queel gobiernoadopte la misma
opci6n y, una vez que ello constituya un compromiso, 6ste debe ser manteni-
do inalterable por un largo tiempo. Si iduda que para la regi6n una eventual
asociaci6n con Santiago y con iaSexta Regi6n representa acoplarse intima-
mente ala zona m~is dinimica del pais, acosta, entre otrascosas, de perder
porcompleto su identidad. Por otro lado, optar poruaa estrategia de mayor
independencia puede representar undesaffo mayor en el cortoplazo,pero tal
vezsusbeneficios futurossean tambi6n mayores.Es,enconsecuencia, una de-
cisi6n quecompete, enprimer tdrmino, a lospropios habitantes deIaQuinta
Regi6n. Lo que es claramente inconveniente y en definitiva insostenible es
mantener la ambigua relaci6n actual entre ambas regiones.
Como puede observarse, los problemas anteriores, si bien aplicados en
esta oportunidad al caso deesta Regi6n, son, por lo menos los tresprimeros,
suficientemente generales como para trascender el caso analizado y tienen
tambidn validez en otras regiones prioritarias del pais.
13. Curiosarnente. esta estrategia fue rcsucitada por unasesor del general Pinochct, en rclaci6nal anti-
guo proyectode unnuevo trazado de la via frreaentre SantiagoyValparaiso,que tcndriaun costosuperior
alos USS300 millones,ybeneficiarfa segurarnente aun rcducidoporcentajede la poblaci6n que podriavivir
en lacostaytrabajar en Santiagoconmutando diariamenteaesta ciudad.
328
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA REGIONES
PRIORITARIAS
Bibliografta
Boisier, S. - "Politica econ6mica,
organizaci6n
social y desarrollo regional", Cuademo N029, IL-
PES, 1982, Santiago deChile.
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de Chilesobre laestnxtura industrial regional", Revista EURE, Ns 34/35, IEU/U,Cat6lica de
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Nacional - Eldesarrollo regional deChileen laddcada1970-1980,
1970, Santiago deChile.
Chile, O'icina Nacional de Planificaci6n
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Regionales,
Escuela deNegocios deValparaiso -Panorama
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Geisse, G. yJ.L. Coraggio - "Areasmetropolitanas
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Silva, Li.- "Losproyectos y laplanificaci6n
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1981, Quito, Ecuado,
2.Los sicte pecados capitales de la capital
yel desarrollo delaRegi6n del Bio-Bfo:
unbinomiopara potenciar lacalidad de vida
En 1989 la Capitalde Chile,Santiago,parece asfixiarasushabitantes; menos
evidente eimpresionista, pero no menos importante, la capital parece aplas-
tar a las regiones, provincias y municipios de la mal ilamada "periferia"del
pais.
Como muchasotrasregionesmetropolitanas en el mundo,Santiagovive
en"estadodepecado",configuradoporla presenciasimult~ineadegravesofen-
sasala calidad de la vida,vedaderos "pecadoscapitales" dela capital.
Cualquier analista u observador podria listar los pecados capitales de
Santiago; si bien no coincidentes, probablemente estas listas tendrian consi-
derablespuntosde intersecci6n.
Una lista delospecados capitales dela capitalpreferida por muchos es
la siguiente:
1. Deterioro ambiental.
2. Violencia e inseguridad.
3.Congesti6n.
4.Precariedad deservicios colectivos.
5.Tugurizaci6n.
6.Deseinpleo.
329
330
PROPUESTAS REGIONALES PARA REGIONES PRIORITARIAS
7. Apropiaci6n desproporcionada
de recursos nacionales.
Por razones ficiles de entender, el"pecado"socialmente m~is percibido
hoy en dia es el "deterioro ambiental"ym~is especfficamente,
lacontamila-
ci6natrnosfgrica,como componente de 61.
Escomprensible entoncesque durante elpresente afio, las autoridades
pertinentes (ynopertinentes) hayan planteado una diversidad depropuestas,
algunas ejecutadas,otras ensayadas yotras anunciadas.
Algunas de estas propuestas son las (diez) siguientes: 1)Plan derestric-
ci6n vehicularadosdigitos; 2)Plan de restricci6n vehicular a cinco digitos; 3)
Cierre temporal de las cincuenta industrias milscontaminantes; 4) Prohibi-
ci6n de encender chimeneas particulares; 5) Reinstalaci6n de trolley-buses;
6) Cambiode motores en autobuses; 7)Expendio de gasolina sin plomo; 8)
Autorizaci6n de importaci6n apartir de 19Q0 de s6lo vehiculos con motores
equipadoscon filtros cataliticos; 9) Relocalizaci6n industrial; y,10) Peajepor
acceso al centro de Santiago.
Esteconjunto de medidasda cuenta de lagravedad del problema yde ]a
demanda social implicita por resolverlo. Puede ser que cada una (iestas me-
didas sea adecuada, aunque no se pueden hacer afirmaciones taxativas sobre
ello. Puede serque lasumatoria de ellas efectivamente produzca un alivio de
cortoplazoen los niveles de contaminaci6n
atmosferica deSantiago, sobre to-
do,si se recuerda que en laya pr6xima primavera cambia el regimen devien-
tosy, como sucede todos los afios, ello provoca un considerable descenso en
los indices respectivos, una sensatci6n dealivio por el "debercumplido" y ....
una c6moda postergaci6n de lassoluciones de fondo para el afio (y elgobier-
no) siguiente.
Entreotros asuntos,se descubre que en elanfilisis ymanejo de estepro-
blema se escamotea elhorizonte de largoplazo (que porciertocomienza pre-
cisamente boy dfa) yse escamotea tambidn la soluci6n global que no consis-
te, ni en mais ni en menos, que en elcontroldefinitivodela expansi6nfficay
econ6mica deIa Regi6nMetropolitamna.Por supuesto que sta esuna proposi-
ci6n cuya lectura debe serrelativizada: detenerSantiago seria una propuesta
insensata, perocontrolar su expansion parece serlia finica soluci6n razonable
amedianoylargo plazo. Inescapable ademnis, si sequiere atendersimultinea-
mente los intereses de la poblaci6n de Santiago yde lapoblaci6n delas regio-
nes,es decir, si sequiere atendera los intereses de toda la poblaci6n del pais.
1,Se podrfa concebir otro problema de tan evidente dimensi6n politica?
331
LOS SIETE PECADOS CAPITALES DELA CAPITAl.
Por tanto parece muy atinado que el primer foro entre los dos mis im-
portantescandidatosalaPresidencia Lie la Repiiblica tenga lugarprecisamen-
te hoy dia (4 de agosto de 1989) en esta ciudad (Concepci6n) yen torno a es-
te tema (medio ambiente).
El persistente crecimiento delas iireas metropolitanas, hasta producir la
patolog-'a Ilamada "megalopolizaci6n" responde, en 6ltimo tlrmino, a una
cuesti6n esencialmente econ6mica asociada a Lin detectuoso ftuncionamiento
del mercado y del sistema de precios. En efe,:to, en ladiscrepancia entre los
costos privadosy loscostos sociales de laexpansi6nurbana (siendo los prime-
ros sistemiticamente menores que los segundos) y en las interterencias que
permiten quelos beneficiosde talexpansi6n seprivaticen entantoque loscos-
tosse socialicen, se encuentran los factores causales iltimos Lie la patologba
de laexpansi6n metropolitana.
Porejemplo, cuando suelos agricolas de eleVadla productividad localiza-
dos en el entorno de las grandes ciudades son transferidos al usourbano, en
t6rminos privados se contabiliza solamente el costo de transferencia y tal vez
ciertoequipamiento; socialmente habrfa clueagregar elcosto de incorporar a
laproducci6n agropecuaria suelos probablemente distantes, de menor rendi-
miento(por tanto demayor costo unitarioLie losproductos)y elcostodetrans-
portar laproducci6n. Estos costos adicionales no son pagados por el agente
inmobiliario, sino por todos los habitantes tIClimetr6polis y,aila larga, por
todos los habitantes del pafs.
Naturalmente que en estas condiciones siempre serii un buen negocio
privado expandir liciudad, expansion que incluye,porcierto,otroscostos so-
ciales no mencionados aca.
Portanto en esta ineficiencia del mercado ydel sistcm'a de precios se en-
cuentra un fuerte fundamento para liplanificaci6n metropolitana y regional
delargo plazo.
Si se focaliza liatenci6n s6lo en el deterioro ambiental, problema fuer-
tementeligado a esteproceso tie expansi6n fisica irracional (observese tie pa-
so que Santiago tiene hoy dia un firea, segiin estimaciones del Instituto
GeogrficoMilitar, igual a 100.00() hectireas,olo queeslomismo, 1.000 Kms.
cuadrados) habrfa que preguntar cuainto cuesta en dinero corregir esta situa-
ci6n. A falta de estimaciones concretas, vale el siguiente ejc.-cicio: segcin co-
mentarios recientesdelaprensa internacional, Ciudadde Mxicoest'ideman-
dando la friolera de 30.000.000.000 de d6lares (treinta mil millones) para
332
PROPUESTAS REGIONALES PARA REGIONES PRIORITARIAS
resolver un problema globalmente anilogo. Si se estuviese frentea una cues-
ti6n matem~iticamente
lineal,Santiago requeriria algo asicomo 7.000.000.000
(siete mil millones) de d6ares. iLas exportaciones
de Chile de un afio corn-
pleto!.
Volviendo entonces alapropuesta global delargoplazo, la necesidad de
reducirycontrolar el ritmodeexpansi6n fisica yecon6mica de la Regi6n Me-
tropolitana, debe hacerse la siguiente consideraci6n.
Razonando en t,rminos de teorfa econ6mica yde los modelos decreci-
miento,pronto seconcluye que elcontrol de]a expansi6necon6mica de la Re-
gi6n Metropolitana
puede poner en jaque la preservaci6n
de los equilibrios
macroecon6micos.
Talesequilibrios son imprescindibles
desdeel puntodevis-
ta de un manejo eficiente de la economia, pero loque esprobablemente
mis
importante es constatar eJ crucial papel de ellos dentro de un concepto mo-
derno degobernabilidad
ydeestabilidad democritica. Fs decir,el quiebre de
estosequilibrios hace imposible absorberlas demandifs sociales dentro delos
limitesdelaeficiencia econ6mica; como esbienconocidoellohacediffcil man-
tener eljuego democrditico.
Losequilibrios macroecon6micos
se refieren aIasincronia entre el pia-
noreal yel monetario dela economia y tambitn a la sincronfa entre diversas
variablesy par~imetros macroecon6micos.
Desde el punto devista del desa-
rrollo regional tambin es preciso resguardar un cierto equilibrio macroe-
.on6mico entreel crecimiento global del paisyel crecimientode lasregiones.
Por lo menos acorto ymediano plazo, generalmente
se presenta una suerte
Je intercambio negativo (trade-off) entreel crecimiento acelerado de una o
'arias regionesyelcrecimientodel paiscomo un todo(enlascondiciones nor-
malesde escasez relativa decapital) yde ello resulta la necesidad deestable-
-erclararnente las prioridades regionales en t0rminos dedesarrollo relativo.
En el marco de este razonamiento,
el prop6sito de reducir la expansi6n
,con6mica de la Regi6n Metropolitana
debe ser encuadrado en la necesidad
le minimizar el costo de oportunidad -medido en ttirminos del crecirniento
;lobaldel pais- de los recursosque esa reducci6n restaala Regi6n Metropo-
itana.
No es necesario formular un medelo matemaitico, aunque noserfa nada
iediffcil, para demostraralgo que en iaparticularsituaci6n de Chileydesus
-egioneses casi evidente porsi mismo. Puesto que esta "reasignaci6n"de re-
:ursosno sehace producto aproducto, sinomediante la identificaci6n deam-
333
LOS SIETEPECADOS
CAPITALES
DE LA CAPITAL
pliosconjuntos
deactividades,
midiendo
implicitamente
elcoeficiente
produc-
to-capital
de ellos,de alli resulta que dicho costo deoportunidad
es minimi-
zado cuando los recursos
son canalizados
a la Regi6n del.Bio-Bio,
dado su
carfcter
de una regi6n "casicentral",
esdecir, casi tan productiva
(en t6rmi-
nos del rendimiento
agregado
delcapital) como la propia Regi6n Metropoli-
tana. Esta aseveraci6n
noesnovedosa;
estA explicitamente
recogida
en prficti-
camente
todoslosdocumentos
estrat6gicos
delaODEPLAN
desde 1965hasta
1978 porlo menos.Esta aseveraci6n
ademfis,
estA tan fuertemente
basada en
la l6gica econ6mica
miselemental,
que ha terminado
poradquirir
el estatus
de un pronunciamiento
trans-ideol6gico,
sustentado
poreconomistas
de muy
diversas
posiciones
politicas,
como se muestra en los dos pfrrafos
siguientes
extraidos
dedocumentos
oficiales
de la ODEPLAN
en losafios 1968 y 1978:
"ElPlanNacional
deDesarrollo
plantea porprimera
vezen formaexplici-
ta la necesidad
de provocar,
paralelamente
con el crecimiento
general
del pais,unproceso
dedesconcentraci
6
ndela actividad
econ6mica
ydes-
centralizaci6n
en ia toma de decisiones
tant(, para el sector p6blico
co-
mo para el privado.
Dentro de esteesquema,
la Regi6n
del Bio-Bio
tie-
ne una primera
prioridad
en la asignaci6n
de recursos
dado que,
concentrando
unesfuerzo
importante
en esta regi6n, seminimiza
elcos-
to social implicito
en una politica
de desconcentracifn
econ6mica".
(ODEPLAN:
1968.)
"Esmuy probable
que en el corto plazo losobjetivos
regionales
resulten
un
claramente
conflictivos
con los nacionales,
si estos 6ltimos
implican
6nfasis marcado
en cuestiones
de crecimiento
y eficiencia
...Este desa-
rrolo regional
selectivo
se basa en una concentraci
6
n de esfuerzo
yca-
nalizaci6n
de recursos
hacia determinados
lugares del espacio geogrifi-
nuevos polos de crecimiento
co, que posibiliten
el surgimiento
de
(ODEPLAN:
1978.)
As[quelos dospolos del problema
estuin ahoraidentificados:
hayque re-
ducir el ritmode crecimiento
dela Regi6n
Metropolitana
ysimult'ineamente
hay que estimular
un desarrollo
acelerado
de la Regi6n del Bio-Bio.
La pregunta
quefluye enforma natural es: i,c6mo hacerambas cosascon
una adecuada
probabilidad
de ,xito?
El recetario
para controlar
laexpansi6n
fisica yecon6mica
deuna regi6n
334
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA
REGIONES
PRIORITARIAS
de tipo metropolitano
esrelativamente
conocido,
aunque
no porello deficil
aplicaci6n,
ya que esnecesario
superar
un fuerte
frente
de intereses
creados
conuna nodespreciable
capacidad
para influir
sobre
el Estado
enprocura
jus-
tamente
de la anulaci6n
de laspropuestas
correspondientes
(cualquier
seme-
janza
con la actitud
del gremio
del transporte
urbano
deSantiago
es m~is que
una casualidad).
Entodocaso,el recetario
incluye
disposiciones
tanto administrativas
co-
mo econ6micas.
Desde
elpunto
devistaadministrativo
csnecesario
aplicar
disposiciones
que simplemente
prohiban
la expansi6n
territorial
dela ciudad
o centro
me-
tropolitano,
disposiciones
quese basan
en la preparaci6n
de un piano
de uso
y regulaci6n
del suelo suficientemente
inmune
alas modificaciones
sectoria-
lesdecortoplazo.
Elejemplo
delasprohibiciones
establecidas
en Paris sugie-
re uncamino
aseguir.
El ejemplo
de lo que esta!sucediendo
con larelocaliza-
ci6ndeindustrias
santiaguinas
ene Municipio
deQuilicura
sugiere
uncamino
queserfa
mejor
evitar,
si se tienen
en cuenta
los intereses
detoda la comuni-
dad.
Pero
la expansi6n
territorial
no es sino el retlejo
de los estimulos
econ6micos
queempujan
tal expansi6n,
de forma
que el pesode las medidas
restrictivas
debe originarse
en el piano
econ6mico.
Tradicionalmente
estas medidas
han sidopensadas
en tres imbitos
com-
plementarios:
i)en el Ambito
de la progresiva
igualaci6n
entre
loscostos
pri-
vados
ysociales
de la expansi6n,
es decir,
cargando
al causante
todos
los cos-
tos marginales
de ella; ii)en el zimbito
de li politica
tributaria,
procurando
extraer
de la; personas
el "excedente
del consumidor"
derivado
de las exter-
nalidades
positivas
de li vida en una gran ciudad;
y, iii) en el imbito
de la
politica
tarifaria
de los servicios
de utilidad
pfiblica
yde transportes,
cargan-
do al usuario
los costos
reales.
Ahora
bien, si se admite
que el control
dela expansi6n
metropolitana
y
el acelerado
desarrollo
deporjo menos
una regi6n
alternativa
no son sinolas
dos caras
de una misma
moneda
ode una misma
medalla
(dependiendo
del
Diosqueseadore),
resulta
necesario
identificar
una suerte
deinterftise
de me-
didas
concretas
de politica
que articulen
ambas
caras.
En otras
palabras,
el
control
yla expansi6n
son dos modalidades
simultuineas
de acci6n,
unaejerci-
da en elcentro
tradicional
deacumulaci6n
yli otra ejercida
en elcentro
emer-
gente
de acumulaci6n.
335
LOS SIETE PECADOS CAPITALES
DE LACAPITAL
Aparte de una serie de medidas de fomento al desarrollo regional que
sonbienconocidas yexperimentadas,
aquiseria necesario introducir una nue-
va aproximaci6n,
asociada al concepto de unaapuestasocietal a favor del de-
sarrollo de la Regi6n del Bio-Bfo en este caso.
Elconcepto deapuestasocietal refleja una modalidad
distinta deestable-
cer politicasde desarrollo
regional y consiste en un compromiso
del gobierno
que incluye, por un lado, acciones concretas
y por otro, un muy elevado gra-
dode informaci6n.
Setrata de unmensajeconuncontenido
deinfonnaci6n
re-
ferido a esta regi6n y a la politica general de desarrollo
regional, que se pro-
duce para su decodificaci6n
por parte de losagentes privadosy que,a! mismo
tiempo que maximiza
la inforinaci6n,
minimiza
la interferencia
con el merca-
do.
En un sentido simple el mensaje dice: "elgobierno
se compromete
me-
dianteacciones institucionales
yecon6micas
a estimular
eldesarrollode lare-
gi6n e invita a los agentes privados a asociarse al juego".
Loscompromisos
queel gobiernoasume mediante
la "apuesta"dicen re-
laci6n con una efectiva descentralizaci6n
politica en la regi6n y con la canali-
zaci6n preferente
de los recursos piiblicos al gasto en infraestructura
y equi-
pamiento regional.
Para quela apuesta sea exitosa se requiere,primero,
quela propia regi6n
se organice socialmente
para establecer
las condiciones
que hacen viable y
conveniente
la descentralizaci6n
(Boisier:
1989);segundo,queel Estado pue-
da disponer efectivamente
de los recursos p6blicos adicionales
para mejorar
lainfraestructura
y el equipamiento
regionalydesde este tltimopuntodevis-
ta hay quepreguntar:
Z.c6mo obtener estos recursos
adicionales
en condicio-
nesdeescasez generalizada
de capital o deaguda competencia
porusosalter-
nativos?
Una respuesta
parcial a esta pregunta
esheterodoxa,
tantoque en prin-
cipio, pareceria
casi una herejia, a menos que se examine en profundidad.
Parte de estos recursos adicionales
se obtienen liberando
al Estado de
en la soluci6n de los problemas
socia-
una buena parte de su responsabilidad
les dela poblaci6n
metropolitana,
esdecir, implantando
el usodecriterios de
justicia y solidaridad
regional.
Una exposici6n
detallada
de estapropuesta
ha
sido publicada por la prensa en otras oportunidades
("Justicia y Solidaridad
Regional",
LaEpoca,Santiago,
19/7/89 yElSur,Concepci6n,
1/8/89) de ma-
nera queacAi s6lo es necesario
repetir el punto central del argumento.
336
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA
REGIONES
PRIORITARIAS
Entre
1970 y 1984 Ia Regi6n
Metropolitana
experiment6
un proceso
de
empobrecimiento
agregado,
segtin
cifras
oficiales,
ya que el PGB percApita
se redujo
en la Regi6n
en un 23.0%
en tanto
que en el pals tal reducci6n
al-
canz6
s6lo a un3.0%.
Simultineamente,
entre
1969
y 1985 el total de"pobres"
enel Gran
Santiago
aument6
desde
un28.5%
a un 45.4%,
segt~n
estudios
del
PREALC.
En este periodo
(aunque
no hay estimaciones
apropiadas)
el con-
sumo
aparente
de lossectores
de la poblaci6n
del Gran
Santiago
localizados
preferentemente
en la parte
oriente
de la ciudad
ha aumentado
obviamente
de manera
considerable,
a talpunto
cque algunos
dirfan
"aberrante".
Portanto
ia reducci6n
en el producto
(ingreso)
per cipita
de la Regi6n
Metropolitana
se hizocon un deterioro
en la distribuci6n
del ingreso,
estoes,
a costa
de los "pobres"
y en favor-
de los "ricos".
Aquf
se introduce
en conse-
cuencia
la noci6n
dejusticia
regional:
los recursos
para atender
a los"pobres"
dela Regi6n
Metropolitana
deben
provenir
en parte
importante
delos "ricos"
de la misma
Regi6n
Metropolitana
y no se debe
pedir,
porejemplo,
al habi-
tante de ]a Regi6n
del Bfo-Bfo
que contribuya
(mediante
losfondos
fiscales
generales)
a resolver
problemas
queotrosen justicia
deben
asumir.
La polfti-
ca fiscal debe
usarsc
dentro
de la Regi6n
Metropolitana
para talesprop6si-
tos. La solidaridad
regional
consistiri
entonces
en el uso de los recursos
esta-
talesasiliberados
para acudir
en ayuda
de los"pobres"
deotras
regiones
(en
las cuales
]a aplicaci6n
de la sola idea dejusticia
distributiva
interna
seria
in-
suficiente)
y de las propias
regiones
(es decir,
pari: ayudar
tanto a las perso-
nascomo
a loslugares).
Esta es en consecuencia
una fuente
de recursos
para que la apuesta
en
favor
de]a Regi6n
del Bfo-Bio
funcione.
Serequiere
sin embargo
deuna con-
dici6n
adicional.
El 6xitodeuna aptesta
deesta naturaleza
descansa
enla paulatina
trans-
formaci6n
delasbases
estrat6gicas
del desarrollo
del pals.En efecto,
si secon-
tintia a largo plazo
manteniendo
una estrategia
basada
en la inserci6n
inter-
nacional
que se apoya
en el aprovechamiento
de las ventajas
comparativas
estaticas
deChile
(asociadas
a los recursos
naturales),
la Regi6n
del Bfo-Bfo
perderfa
la oportunidad
de optimizar
el resultado
de la apuesta
ya que,si bien
se trata de una regi6n
muy bien dotada
de parte de esos recursos,
no es me-
nos verdadero
que la regi6n
enfrenta
una variada
competencia:
en recursos
forestales,
de IaVII ydela X Regi6n,
en recursos
pesqueros,
dela I,la V y]a
X Regi6n
(si bien las especies
pueden
diferir),
en producci6n
para el merca-
337 LOS SIETE PECADOS CAPITALES DE LA CAPITAL
do interno, de,:frasvariasregiones agropecuarias yto mismo en energia.
Pero la regi6n tiene encierto sentido la suerte dequeel cambio paulati-
no deestrategia global, hacia una m~isbasada en la creaci6n deventajascom-
parativas dinimicas,asociadas a una industrializaci6n selectiva con mayorca-
pacidad de incorporaci6n ygeneraci6n deprogreso tecnico,esuna necesidad
nacional crecientemente aceptada y como tat una nueva industrializaci6n re-
quiere de una base previa detipo industrial,la Regi6n del Bio-Bio se encuen-
tra en un muy buen piecomparativo para acometer tat transformaci6n.
Enese marco, laapuestatieneconsiderables posibilidades de exitopues-
to que la incorporaci6n del sector privado favorecerAi, at igual que las accio-
nesdel sectorpfiblico, a la regi6n,simplemente porque en ella se maximiza la
probabilidad deganar eljuego.
Ain queda no obstante, otra interrogante que responder. i,Qu6tipode
desarrollo hayque estimular en la Regi6n del Bio-Bio para resolver adecua-
damente este "sistemade ecuaciones"?
Ahora es necesario introducir la noci6n de desarrolloregionalend6geno,
unconcepto m~is amplioqueel de desarrollo sustentable,si bien ambos inter-
sectan un 6irea comfin.
La "endogeneidad" del desarrollo regional habria que entenderla como
un fen6meno quese presenta en cuatro pianos intersectados. Primero, la en-
dogeneidad se refiereatplanopolitico, enel cual sela identifica como unacre-
ciente capacidad regional para tomar las decisiones relevantes en relaci6n a
diferentes opciones de desarrollo (estilos) y en relaci6n al uso de los instru-
mentoscorrespondientes (disefio yejecuci6n de politicas). Toda la corriente
actual a favor de la descentratizaci6n politica territorial se basa en esta acep-
ci6n de la endogeneidad. Segundo, la endogeneidad se manifiesta en elplano
econ6micoyserefiere ala apropiacion yreinversi6n regional departe del ex-
cedente a fin de diversificar la economia regional y darle sustentabilidad de
largo plazo. Tercero, la endogeneidad es tambi6n interpretada en el piano
cientifico,como la capacidad interna de un sistema para generar sus propios
impulsostecnol6gicosdecambio, capaces de provocar modificaciones cualita-
tivasen el sistema regional. Cuarto, li endogeneidad se refiere por ttimo,at
pianodelacultura(el medio ambiente atraviesa loscuatro pianos).
De esta manera, el escenarioend6genodel desarrollo regional es ocupa-
do porcuatro actores (ysus respectivas instituciones): losdirigentespoliticosy
el aparato de gobiernoyadministraci6n regional;losempresariosylas empre-
338
PROPUESTAS
REGIONALES
PARA REGIONES
PRIORITARIAS
sas "regionales"
(en un sentido m~is amplio que el meramente
juridico); los
cientificosy
t&nicosylos institutosde investigaci6n
cientifica ytecnol6gica
de
laregi6n; los artistaseintelectuales
ypersonas dedicadas alquehacer cultural
ysus respectivas organizaciones.
Elpotencial dedesarrollo end6geno deuna regi6n comprende
losrecur-
sos ffsicosyecol6gicos
de ella, ]a aptitudes naturalesy laenergfa desu pobla-
ci6n, laestructura urbana, el capital acumulado,
etc. Estos elementos
pueden
3eragrupados
en un marco misconcreto, a saber, elpotencial
deinnovaci6n
regional.
El potencial de innovaci6n
yadaptaci6n
de una regi6n puede definirse
comolaredde actividades
yfunciones econ6micas
delas empresas individua-
lesy de su medio, que determina el ritmo y la amplitud de lamodernizaci6n
t6cnica y organizacional
y la aptitud delas empresas de la regi6n para cons-
truirpermanentemente
un potencial de nuevos mercados.
Las dificuitades
de ciertas regiones para participar del movimiento
ac-
tual de innovacidn ytransformaci6n
estructural
provienen
fundamentalmen-
te de carencias de sus estructuras
econ6micas
en relaci6n a:
- la recolecci6n
y eltratamiento
dela informaci6n;
- los procesos deplanificaci6n
estrattgica y toma de decisiones;
- el desarrollo tecnol6gico
(nuevos productos yprocedimientos,
I&D);
- lainvestigaci6n
de mercado ymarketing;
- la administraci6n
empresarial
y la gesti6n financiera.
Tales deficiencias
estructurales
de las regiones pueden ser el resultado
deunaseriedecaracteristicas
funcionales
delasemnpresasindividuales
localiza-
dasenla regi6n,tales como:
i)laausencia en laregi6n delas sedes administrativas
de lasgrandes so-
ciedades multi-regionales;
ii)un escaso nfmerode empresas operando en los
sectores o sub-sectores
que muestran un elevado grado de progreso t6cnico;
iii) ungran n6mero desub-contratistas
aprovisionando
unsoloclienteen pro-
ductosde escasa tecnologfa;
y,iv)un nimero demasiado grande depequefias
empresas que abastecen s6lo mercados locales.
Lasdeficiencias
estructurales
de las regiones tambi~n pueden deberse a
la ausenciadeciertascondiciones
indispensables
del entornopara un ejercicio
efectivo de las funciones desede administrativa
yde funciones de sosttn ala
concepci6n,
adopci6n y puesta en prfictica de innovaciones,
como por ejem-
plo: i)escasa diversificaci6n
del mercado laboral yescasa disponibilidad
de
339
LOS SIETE PECADOS CAPITALES DE LA CAPITAL
profesionales de alta calificaci6n; ii)inexistencia de instituciones financieras
dispuestas a financiar los proyectos innovadores de las pequefias empresas;
iii) escasez de servicios comerciales, incluidos losservicios t6cnicos, de direc-
ci6n ycomercializaci6n; iv)inexistencias de articulaciones entre el medio in-
dustrial yel medio cientifico: v, v)existencia de sistemassociales refractarios
ala absorci6n de ia evoluci6n tecnol6gica yestructural.
Enla Regi6n delBio-Bio aparecen con mucha claridadalgunas delasde-
ficiencias estructurales queprovienen decaracteristicas funcionalesdelasem-
presas. Esto es notorio en relaci6n ala ausencia de las sedes administrativas
de las grandes empresas (Boisier S.yVercnica Silva: 1989) ytambi6n en re-
laci6n al pequefio nimero de empresas vinculadas a actividades de elevada
tasa de incorporaci6n de progieso tecnico.
Tambin son notorias ciertas deficiencias del entorno. Entre ellas cabe
citarla precariedad de una estructura financiera orientada al financiamiento
de la incorporaci6n de tecnologfa en elsector de li pequefia empresa, la tam-
bi6i, precaria, pero creciente, existencia de articulaciones entre el medio in-
dustrial yel cientifico y,por iltimo, el bien reducido sector de serviciostecni-
cos yde comercializaci6n.
Sin embargo, como se desprende de otros estudios, la Regi6n del Bio-
Bio tiene un potencial de desarrollo end6geno nada de despreciable, que
podria asu vez serpotenciadomediante una acci6n catalitica delgobierno re-
gional, si tal acci6n seenmarcase en unapolitica nacional explicitadedesarro-
11o regional clue vuelva areconocer el lugar prioritario de la Regi6n del Bfo-
Bio, lugar ocupado tradicionalmente por ella en ta! politica.
En sintesis, un cuadro de acciones como lassugeridas permitiria abatir
considerablemente losproblemas medio ambientales de la Regi6n Metropo-
litana, mejorando la calidad devida d, sus habitantes, al mismo tiempo que
permitirfa provocar un verdadero proceso de desarrollo (y no s6lo de creci-
miento) en la Regi6n del Bio-Bfo, mejorando tambihn la calidad de vida de
sus habitantes.
Sumando ali yacii, semejoraria significativamente la calidaddevida de
mas de iamitad de la poblaci6n de Chile.
iUna buena meta para comenzar a trabajar colectiva ysolidariamente!
340 PROPUESTAS REGIONALES PARA REGIONES PRIORITARIAS
Bibliografia
Boisier,S. (1989) - "Laconstrucci6n (democritica) delasRegiones enChile: una tarea colectiva",
CPU,Estudios Sociales,N
0
60, trimestre2, Santiago de Chile.
Boisier, S. (1989) - "Justicia y solidaridad regional", La Epoca (Santiago deChile, 19/7/89); El
Sur (Concepci6n, 1/8/89).
Boisier,S.yVer6nica Silva(1989) - PropiedaddelcapitalydesanvIloregionalend6genoen el mar-
co delas transfonnacionesdelcapitalisinoactual.ILPES/APPR, Docurnento 89/02, Serie Inves-
tigaci6n, Santiago deChile.
ODEPLAN (1968) - Polfticade desarrollo Nacional.Dirctivas nacionalcsy regionales, Santiago
deChile.
ODEPLAN (1978) - "La planificaci6n regional en Chile", ILPES, Bolethn de Planificaci6n,N96,
Aho2,Santiago deChile.
Indice
Prefacio
9
Introducci6n
13
CAPITULO I. UN MARCO CONCEPTUAL PARAANALISIS Y POLITICAS
1. Palimpsesto de las regionescomo espacios
socialmente construidos
23
2. La descentralizaci6n: un tema difusoy confuso 63
CAPITULO II. DESCENTRALIZACION Y DESARROLLO
REGIONAL EN CHILE:
CONTRIBUCIONES SOCIO-POLITICAS
1. La construcci6n (democr~itica) de lasregiones en Chile:
una tarea colectiva
97
2.El pensamiento descentralista delos partidos politicos:
uncaso deestudio
131
/_d
CAPITULO
III. ESTUDIOS
SOBRE DESARROLLO
REGIONAL
1.Efectos regionales
dela polftica fiscal en Chile
2. Polftica comercial
y desarrollo
regional:
el impacto deia apertura
155
externa deChile sobre la estructura
industrial
regional
175
3.Regi6n del Bio-Bio: veinte afos de polftica regional
207
4. Propiedad
del capitaly desarrollo
regional end6geno
enel marco de las transformaciones
del capitalismo
actual.
Reflexiones
acerca de la Regi6n del Bio-Bio
245
CAPITULO
IV. PROPUESTAS
NACIONALES
SOBRE
DESCENTRALIZACION
Y DESARROLLO
REGIONAL
1.Justicia y solidaridad
regional
295
2. Una polftica econ6mica
para la descentralizaci6n
299
3. El Fondo Nacional de Desarrollo
Regional:
iC6mo transformar
una alcancfa en una caja fuerte?
303
4. Una agenda de trabajo sobre descentralizaci6n
y desarrollo
regional en el gobierno
de transici6n
307
CAPITULO
V: PROPUESTAS
REGIONALES
PARA
REGIONES
PRIORITARIAS
1.Desaffos bisicos del desarrollo
dela Quinta Regi6n enChile
317
2. Lossiete pecados capitales
de la capital
yel desarrollo
dela Regi6n del Bio-Bfo:
un binomio para potenciar
la calidad de vida
329
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