UN CAMBIO POSIBLE

LEÓN CARLOS ARSLANIAN

UN CAMBIO POSIBLE

Delito, inseguridad y reforma policial

en la provincia de Buenos Aires

Colaboraron en este libro

Martín A. Arias Duval - Martha M. Arriola - Haydée F. Barletta

Eduardo E. Estévez - María Belén Fernández - Silvia E. Hitters
Alberto Iardelevsky - Adriana Maldjian - Fernando R. Manzanares
Juan Carlos Melia - Adolfo E. Naldini - Ezequiel Semper
Roberto V. Vásquez
 Arslanian, Leon Carlos
Un cambio posible. - 1a ed. - Buenos Aires :
Edhasa, 2008.
322 p. ; 22,5x15,5 cm. - (Ensayo)

ISBN 978-987-628-036-5

1. Ensayo Argentino. I. Título

CDD A864
Índice

Prólogo. El reto del cambio en la Policía ................................................ 9

Capítulo 1. Un nuevo punto de partida .................................................. 15

Capítulo 2. Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires ............ 21
Diseño de cubierta: Capítulo 3. La construcción de un nuevo paradigma .............................. 45
Capítulo 4. La organización y la función policial .................................... 51
Primera edición: agosto de 2008 Capítulo 5. Marco normativo de la reforma ............................................ 71
Capítulo 6. La profesionalización policial................................................107
© León Carlos Arslanian, 2008
© Edhasa, 2008 Capítulo 7. La formación y capacitación policial ....................................129
Córdoba 744 2º C, Buenos Aires Capítulo 8. Las nuevas herramientas de evaluación
info@edhasa.com.ar
http://www.edhasa.net y registro del delito..................................................................................169
Avda. Diagonal, 519-521. 08029 Barcelona
Capítulo 9. La participación comunitaria................................................187
E-mail: info@edhasa.es Capítulo 10. El control disciplinario ......................................................231
http://www.edhasa.com Capítulo 11. La reforma frente a la violencia de género ..........................257

ISBN: 978-987-628-036-5 Epílogo ....................................................................................................269

Anexo. Creación de la Policía de Seguridad Aérea....................................277
Apéndice. Resultados ..............................................................................293
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y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante
alquiler o préstamo público.

Queda hecho el depósito que establece la ley 11.723

Impreso por

Impreso en Argentina
 Prólogo

El reto del cambio en la Policía

Doctor Manuel Martín Fernández*

La seguridad en las sociedades de hoy en día precisa unos cuerpos de Policía ca-
paces de plantear en general sus funciones desde una administración moderna,
eficaz y orientada al servicio del ciudadano. En este sentido, el ciudadano ha de
ser el centro de su actividad, y el principal objetivo de su trabajo diario. Para un
cuerpo de Policía moderno, la interacción con el entorno, la integración con el
tejido social, su sistema de valores en definitiva, constituyen elementos vitales
de toda la organización. Por todo ello es necesaria la realización de un servicio
eficiente y basado en unos valores éticos fuertemente arraigados. Se trata de un
requisito para el mantenimiento de la legitimidad social y democrática que la
Policía necesita para el cumplimiento adecuado de su misión y funciones.
Por ello, este libro tiene un valor especial. En él se expone el Cambio de
Modelo de Organización Policial realizado en las policías de la provincia de
Buenos Aires. Era imprescindible contar con una herramienta como ésta para
poder analizar en profundidad una experiencia única como ésa.
La Policía concentra su trabajo en las aglomeraciones humanas y en las
vías de comunicación entre ellas, es decir, en los pueblos y ciudades así como
en los caminos y carreteras, porque se trata de los espacios donde se desarrolla
principalmente la vida en sociedad. Este hecho no es extraño, dado que las
funciones de la Policía han estado, desde su propia aparición como organiza-
ción diferenciada, dirigidas al orden social, a la paz pública, a la vida en socie-
dad. El conflicto ha formado parte del trabajo normal de la Policía, pero muy
*
Director del Programa MEP-PBA de la Universidad de Barcelona.
10 UN CAMBIO POSIBLE
especialmente aquel conflicto que afecta a la seguridad física de las personas,
sus propiedades, o a su calidad de vida. Por ello no se puede comprender un
cuerpo policial determinado si no es en relación directa con la sociedad en la
que desarrolla su trabajo.
En este sentido, uno de los cambios más importantes producidos en los
últimos años en las policías es la concepción del papel que debe jugar cada
cuerpo policial en la seguridad de la sociedad actual. Antes, tradicionalmente
al hablar de Policía lo normal era hacer una interpretación relacionada exclu-
sivamente con la organización propia de la institución, y sus interrelaciones
con los poderes del Estado. El modelo aquí planteado no se entendería sin un
claro control político de la agencia policial. Se trata del principal instrumen-
to con el que abordar la seguridad en todos sus aspectos. Seguridad y Policía
forman un continuo difícil de separar, pero siempre en el marco de una direc-
ción de la autoridad política, emanada de la legitimidad democrática y social,
y de la que la Policía es agente.
Esta interpretación de la seguridad se relaciona con el hecho de que el
uso de la fuerza es una competencia que se reserva el Estado. La Policía está
por ello legitimada para utilizar la fuerza en sus intervenciones, pero a condi-
ción de que ésta sea legítima y proporcionada, y la mínima indispensable. No
obstante, muchos mandos policiales se han visto fuertemente condicionados
por esta visión de la Policía como mero elemento de reacción, de uso de la
fuerza, por lo que se ha producido durante años una cierta ambigüedad en la
definición de misión y objetivos, enfrentados a una fuerte dicotomía entre los
discursos teóricos oficiales y la realidad práctica del día a día.
Sin embargo, en los últimos años se ha ido desarrollando en el imagina-
rio colectivo una concepción de la seguridad que no se condiciona al mero
uso de la fuerza sino con las demandas concretas de la propia sociedad. La
sensación de inseguridad del ciudadano pasa a formar parte de la definición
del concepto de seguridad, que se aleja en el imaginario colectivo de su tradi-
cional vinculación exclusivamente con el sistema penal. La Policía, por su tra-
dicional proximidad a la colectividad, detecta esta evolución, y paulatinamen-
te adapta a esta nueva realidad su propio servicio. Por ello se plantea, en la
reforma policial aquí expuesta, la reorganización del Área de Seguridad y la de
Investigaciones, Información y Comunicaciones como algo interdependiente
y fuertemente vinculado a la propia reforma del Área de Formación y Capa-
citación, así como de la estructura de mando.
Sin embargo, la adaptación a la profesionalización policial buscada se
produce muy lentamente, por parte de algunos miembros de la Policía, y en
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 11
muchos casos forzada por la propia acción de la sociedad. El escaso reconoci-
miento, en un primer momento, de la necesidad de reformar el modelo fue
un factor condicionante del propio desarrollo de dicha reforma.
El cambio, sin embargo, puede realizarse de otro modo. De hecho, la
propia función policial se asume de diferente manera a lo largo de la histo-
ria de un país o de un cuerpo policial determinado. Definiciones como or-
den social, orden público, seguridad pública o seguridad ciudadana consti-
tuyen el reflejo de diversas concepciones de la función policial, e incluso
podríamos decir de la propia misión de la Policía. Se plantea pues en la re-
forma la definición de una nueva carrera policial orgánica, nomenclada y
unificada.
Durante los últimos años se han realizado en la Argentina en general, y
en la provincia de Buenos Aires en particular, diferentes intentos de moder-
nizar y racionalizar las estructuras policiales. Estas experiencias han tenido
unos resultados muy dispares, pero todas ellas se han encontrado en algún u
otro momento con la realidad de la fuerza condicionadora de lo que pode-
mos denominar la cultura profesional imperante en los cuerpos policiales.
Esto es así dado que una de las principales características de la Policía, como
organización diferenciada del Ejército o de otras instituciones, es su cultura
profesional.
En la provincia de Buenos Aires, la Policía era concebida en el pasado co-
mo una línea de protección, una frontera, una barrera de seguridad, entre lo
que se consideraba el orden social preponderante para determinadas clases y
grupos, y la amenaza representada por todos aquellos que por uno u otro mo-
tivo se situaban fuera de dicho orden.
Esa función atribuida a la Policía como línea de separación entre la so-
ciedad aparentemente ordenada y aquellos que amenazaban dicho orden hizo
que en la práctica se prestase menos atención al fortalecimiento del sistema de
valores y a los métodos de trabajo desarrollados en los diferentes cuerpos po-
liciales. O que incluso llegase a considerarse como algo irremediable y consus-
tancial con el papel que debía desempeñar la Policía. Esto provocó incluso
que en algunos casos llegasen a surgir algunos policías que actuaban fuera de
las normas establecidas.
Pero si algo diferencia a la Policía de hoy respecto de los cuerpos policia-
les tradicionales no es lo que hace, sino cómo lo hace. Hoy la profesionalidad
en la Policía implica la plena integración con la realidad del entorno y del te-
jido social. Es algo asumido como imprescindible para que la Policía pueda
dar respuesta a las demandas actuales con eficiencia y un elevado nivel deon-
12 UN CAMBIO POSIBLE
tológico. Por ello, la formación y la capacitación policial constituyen una par-
te muy importante de la reforma presentada en este texto.
En los inicios del programa que se explica aquí, muchos de los policías
tenían una actitud un tanto displicente frente al cambio, que no entendían
realmente qué significaba y que en líneas generales encontraban una pérdida
de tiempo. Sin embargo, lo más preocupante de todo esto era que los man-
dos de la Policía todavía entendían menos que los agentes lo que realmente
significaba el cambio policial, como otra forma de hacer Policía. El potencial
de cambio organizativo representado por la nueva manera de realizar el traba-
jo policial que el programa pretendía se dilapidaba en algunas ocasiones, al
sentirlo en una mera operación de relaciones públicas. Era pues preciso poner
en marcha un profundo cambio organizacional que hiciera que el modelo de
Policía que la sociedad estaba demandando fuese asumido como propio por
los integrantes del cuerpo.
Pero cambiar las formas sin realizar un auténtico cambio del fondo es
tanto como modificar muchas cosas marginales para que lo trascendental, es
decir, la manera en que se realiza el servicio, no se vea alterado en el fondo.
Ha sido muy frecuente, en los intentos de transformación policial, que la re-
sistencia propia de la cultura profesional de los policías provocase que los
cambios se quedasen precisamente en meros aspectos formales, pero sin afec-
tar realmente al fondo. Todo cambio que no afecte las actitudes no puede de-
finirse en propiedad como un auténtico cambio. Por ello, muchas de las expe-
riencias de cambio realizadas en la Policía no han significado modificaciones
estratégicas ni de ningún tipo en las actitudes, los comportamientos o los sis-
temas de percepción del propio trabajo por parte de los policías.
En este libro se presenta un modelo de actuación para el cambio policial,
basado precisamente en la participación comunitaria y en el cambio de la cul-
tura institucional de la Policía. El modelo de cambio organizacional presenta-
do en este trabajo parte del hecho de que en una organización policial sólo se
puede hablar de cambio, en realidad, cuando las modificaciones se producen
en las actitudes de los miembros de esa organización.
Al hablar de modelo, se hace referencia siempre a una representación de
la realidad. Se trata de una representación con la que se busca hacer más ma-
nejable esta realidad. No se puede olvidar que la capacidad humana de apre-
hensión de cualquier realidad compleja es muy limitada.
Los hechos, los fenómenos, los marcos conceptuales resultan frecuente-
mente complejos y difíciles de procesar en su totalidad. Mediante el uso de
modelos, los seres humanos simplifican la realidad a fin de reducir los con-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 13
ceptos y las informaciones de forma que les sean asequibles globalmente. Se
restringe la información a aquellos aspectos que más sobresalen y que resul-
tan necesarios para poder comprender el conjunto. Se trata de que la multi-
tud de informaciones que comporta cada fenómeno, cada acto, cada objeto
de su entorno concreto se reduzca a un número manejable intelectualmente.
Un modelo es por lo tanto un marco conceptual que permite sistemati-
zar el conocimiento relativo a una realidad concreta. Se trata de un instru-
mento teórico que facilita la comprensión de la realidad y su descripción de
manera fácilmente asequible. Un modelo es un paso intermedio entre un
marco teórico concreto y su aplicación práctica a la realidad. Aun así, el au-
téntico interés intelectual de los modelos consiste en su capacidad de prede-
cir cómo se comportará un fenómeno concreto en unas circunstancias deter-
minadas. Ante una realidad determinada, un modelo es un instrumento que
permite predecir el comportamiento futuro a partir del análisis de las varia-
bles significativas que influyen en esta realidad, así como de su relación en-
tre ellas.
Por todo ello, al exponer el modelo policial planteado por la reforma que
aquí se explica, lo más importante es la descripción de las partes de la misma
que mejor pueden condicionar el servicio final que recibe el ciudadano. Las
diferentes medidas, tanto normativas como organizativas aquí presentadas,
permiten explicar la virtualidad del modelo. Éste adquiere su auténtica di-
mensión al permitirnos predecir comportamientos y pilotar los cambios ne-
cesarios para la mejora organizacional y la excelencia en el servicio al ciudada-
no. En este sentido, los procesos de modernización de la Policía tienen que ser
constantes y bien estructurados.
El modelo policial tradicional en la Policía de la provincia de Buenos Aires
respondía a una fuerte burocratización, por lo que, en la práctica, ese modelo
potenciaba una cierta lejanía del entorno y del tejido social. La amplitud del
problema provocaba una excesiva rigidez en la departamentalización y en el re-
parto de funciones y tareas entre cada unidad policial. Esto queda reflejado en
el hecho de que a veces, y debido a la cultura burocrática generalizada, el pro-
pio interés general podía llegar a verse comprometido.
Al recorrer los diferentes temas planteados en estas páginas, adquiere to-
da su dimensión el ambicioso proyecto desarrollado en la Policía de la provin-
cia durante la etapa en el Ministerio del doctor León Carlos Arslanian. En rea-
lidad deberíamos hablar de las policías, pues la reestructuración alcanzó la
propia distribución funcional. Desde el inicio del programa se planteó la ne-
cesidad de estructurar las áreas funcionales de la manera más flexible y eficien-
14 UN CAMBIO POSIBLE
te posible. El texto describe una realidad, producto del conocimiento amplio
de la dinámica policial, de su entorno jurídico y normativo, y del sistema de
valores que en él se desenvuelve.
Los sistemas de selección de aspirantes, su descentralización en las dife-
rentes poblaciones y zonas de la provincia de Buenos Aires, las nuevas exigen-
cias en el ingreso, la mejora del perfil del aspirante, el desarrollo de un poten-
te programa de formación, la creación de centros formativos diseminados en
el territorio y, sobre todo, el decidido desarrollo normativo son algunos de los
elementos que constituyen el núcleo del programa de cambio organizativo en
la Policía que se presenta en Un cambio posible.
Este libro es de lectura obligada para cualquier persona interesada en los
temas relacionados con el cambio policial, o simplemente con la sociedad.
Permite comprender el desarrollo normativo, los cambios organizativos y los
esfuerzos formativos realizados para provocar el necesario cambio en la Policía
de la provincia de Buenos Aires. Todo ello constituyó un programa que per-
mitió el fortalecimiento de la organización y la mejora radical de los procedi-
mientos y la profesionalización. Prácticas como el abuso policial, la vejación
de detenidos, la liberación de zonas, la recaudación o la fabricación de opera-
tivos falsos son patrimonio de los cuerpos policiales más desprofesionalizados
y corruptos. Por ello, la reforma aquí planteada incide fuertemente en el de-
sarrollo de una deontología profesional acorde con los valores de una socie-
dad democrática.
El libro es de lectura amena, sin perder por ello un ápice de su rigor. Nos
presenta una historia apasionante de cambio organizacional, en la que se no-
tan la ilusión, el esfuerzo y el impulso dado a los elementos más importantes
para conseguir una Policía profesional, democrática y moderna, fortaleciendo
un nuevo sistema de valores predominante en la cultura profesional.
Este trabajo plantea que, en cualquier propuesta de reorganización, me-
jora, o renovación de la Policía, sea fundamental el tratamiento de la cultura
policial como uno de los principales ejes del sistema. Abordar el cambio de la
cultura policial, incidiendo especialmente en la creación de un sólido progra-
ma de líderes internos de dicho cambio, es un deber, un reto y una ilusión.
Este libro es un canto a la esperanza, pues demuestra que, si somos capaces
entre todos de asumir dicho reto, el resultado es la Policía profesional y efi-
ciente que la sociedad actual precisa y demanda.
Capítulo 1
Un nuevo punto de partida
La República Argentina, al igual que el resto de los países latinoamericanos,
viene planteándose el desafío de reducir el crimen y la violencia a través de
propuestas y respuestas alternativas a las que históricamente dominaron sus
respectivos escenarios en razón de su estridente fracaso.
Tal desafío comenzó a plantearse a partir de los progresivos procesos de
democratización que trajeron, como primera actitud, una mirada crítica so-
bre el pensamiento dominante que contribuyó a la construcción de un discur-
so penal autoritario y reduccionista que dio base a un sistema penal deforma-
do e ineficiente.
Si tuviésemos que describir rápidamente las características salientes de di-
cho sistema, podríamos señalar:
a) sobrevaloración de la utilidad de la pena privativa de la libertad,
b) desvirtuación del encarcelamiento preventivo,
c) abandono, en los hechos, de la finalidad resocializadora de la sanción,
d) paradigma construido, de modo excluyente, sobre la figura del infrac-
tor,
e) modelo de organización policial centralizado y fuertemente militariza-
do,
f) modelo de organización judicial centralizado, concentrado y dominado
por el principio inquisitivo,
g) repliegue absoluto de los órganos del Estado en la formulación de polí-
ticas, en el control del funcionamiento de la agencia policial y peniten-
ciaria y en la conducción estratégica,
h) ausencia de todo análisis causal explicativo del delito y de la violencia,
i) ausencia de diagnóstico e investigación criminológica,
16 UN CAMBIO POSIBLE
j) autogobierno de la institución policial y aislamiento social,
k) falta absoluta de participación ciudadana.
Está claro, entonces, que de lo que se trata es de construir un nuevo discurso
penal compatible con un Estado democrático y social de derecho que surta
criterios para la reforma del sistema penal.
Un discurso que haga eje en el desarrollo sustentable como componente
de la política de seguridad; que enfatice sobre la necesidad de reconocer la
multicausalidad del delito; que permita explicar y comprender el incremento
de la violencia y del delito en conexión con el fracaso de la distintas instan-
cias de contención social, la inequidad y la exclusión social; que comprenda
la importancia de la participación comunitaria en el diagnóstico y en la for-
mulación de estrategias de prevención del delito; y que asigne un claro prota-
gonismo a los órganos del Estado en la formulación de políticas, en el control
y en la coordinación de las agencias penales que le dependen.
Nuevo discurso que también ha de hacerse cargo de un cambio en el con-
cepto mismo de prevención puesto que su noción jurídica supone una estre-
chez incompatible con la naturaleza del fenómeno y con la infinidad de abor-
dajes posibles desde el propio Estado. Así, los conceptos normativo-jurídicos
de prevención general como supuesto efecto disuasivo de la amenaza de la im-
posición de una pena, o prevención especial, concebida como proceso resocia-
lizador que brindaría la cárcel, amén de aludir a funciones virtuales e ilusorias
se desentienden por completo de otras miradas mucho más comprensivas al
par que fructíferas.
En efecto, no sólo se previene el crimen desde las instancias formales del
control social, policías, jueces y cárceles, sino que –desde la criminología y sus
disciplinas aliadas– prevención es un concepto mucho más refinado por un
lado y más amplio por otro (Rosemary Barberet, 2004).
Bajo estas consignas, en la provincia de Buenos Aires se encaró un pro-
ceso de profundas reformas que tuvo por destinataria principal a la agencia
policial en la inteligencia de que las nuevas bases y los criterios enunciados
servirían para generar un marco jurídico de organización y actuación apto pa-
ra resignificar la misión de aquélla y su vinculación con la comunidad.
Al propio tiempo, como respaldo a dicha reforma, el Ministerio de Segu-
ridad convocó a los sectores más representativos de la comunidad con la fina-
lidad de elaborar un consenso alrededor de ese nuevo discurso penal. Tomaron
parte en él las organizaciones de derechos humanos, la comunidad académica,
la comunidad educativa, las distintas iglesias, la Central de Trabajadores Argen-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 17
tinos (CTA), la Confederación General del Trabajo (CGT), la comunidad em-
presaria, y demás organizaciones sociales.
Dicho consenso se plasmó en un documento suscripto por los partici-
pantes, en una reunión plenaria celebrada en la Facultad de Derecho de la
Universidad de Buenos Aires, el 11 de noviembre de 2006, que consta de tre-
ce puntos y que conviene transcribir por el sentido fundacional que tiene:
1. El derecho a la seguridad ciudadana comprende no sólo el
respeto por la integridad física y moral de la persona, sino también
el derecho a disfrutar de los demás bienes jurídicos que las leyes
acuerdan y a la protección por parte del Estado frente a cualquier
privación o afectación arbitraria, sea cual fuere su origen.
En tal sentido es obligación de éste erradicar toda forma de vio-
lencia institucional, particularmente policial, y en especial respecto
de los sectores más excluidos, como pueden serlo las detenciones in-
discriminadas, los malos tratos en las comisarías, el abuso en el em-
pleo de las armas, el fraguado de pruebas en investigaciones y demás.
2. En cumplimiento de estas obligaciones el Estado debe brin-
dar seguridad a través de los órganos especializados que conforman
el sistema penal, esto es, las agencias judicial, policial y penitencia-
ria y el conjunto de leyes aptas para organizar del mejor modo posi-
ble dichos recursos para prevenir la agresión o perturbación de tales
derechos y para posibilitar la sanción de toda violación.
3. Una buena Policía eficaz en la prevención, de alta profesiona-
lidad y debidamente remunerada; jueces penales que investiguen, cas-
tiguen en tiempo oportuno a quienes infringen la ley, garanticen la
plena observancia de las reglas del debido proceso y en particular la de
la defensa en juicio; y cárceles rehabilitadoras, sanas y limpias consti-
tuyen condiciones necesarias pero no suficientes para una adecuada
protección de las personas.
Igualmente ha menester mejorar los recursos del Ministerio Pú-
blico Fiscal y de la Defensa Pública, a la vez que garantizar el acceso a
la justicia de todos los ciudadanos. También debe considerarse labor
esencial del Estado procurar el fortalecimiento y la cooperación con la
sociedad civil, no sólo en lo concerniente al funcionamiento del Poder
Judicial sino también a la institución policial.
4. En efecto, tanto las instituciones como las leyes penales se
encuentran diseñadas para atender conflictos en comunidades en las
18 UN CAMBIO POSIBLE
que las generalidades de sus miembros conforman sus conductas a
las exigencias del orden jurídico. Cuando ello es así, también puede
apreciarse que las necesidades de los miembros de la comunidad se
encuentran razonablemente satisfechas. Empero, en circunstancias
particulares en que tal cuadro de situación se ve francamente altera-
do, el sistema penal deja de producir las respuestas esperadas, lo que
genera frustración social y una relación de tensión entre aquél y la
comunidad.
5. Una mirada superficial, facilista y demagógica de esa situa-
ción ha conducido invariablemente a una apelación al valor mítico
de la pena, generando la ilusión de que la tranquilidad social depen-
de de su magnitud y del uso ejemplarizador y masivo del encarcela-
miento, en especial en forma preventiva y aun sin condena.
6. La utilización, por años, de tal tipo de recetas, lejos de haber
servido para reducir los índices del delito, posibilitó su incremento,
produjo una verdadera inflación penal y trajo escepticismo sobre las
instituciones penales.
7. La manera eficaz de reducir el crimen no es ésa sino, en to-
do caso, aquella que se muestra apta para operar sobre las causas del
delito con miras a reducir la violencia en todas sus formas.
8. En nuestro país, como en tantos otros de América Latina,
existen causas muy claras de violencia social que se transforman
en fenómenos de criminalidad creciente, expresados patéticamen-
te en el tráfico de drogas y en un armamentismo de su sociedad
civil más que peligroso si se aprecia la falta de idoneidad por par-
te de muchos de los que poseen armas. El incremento de la ine-
quidad y la exclusión que sufrió la Argentina en las últimas déca-
das creó las condiciones para el aumento de delitos violentos, al
punto que un sistema injusto y excluyente permitió que sus vícti-
mas sociales se transformasen a la postre en victimarios. Sin em-
bargo, hoy la República Argentina está en las mejores condiciones
para revertir dicha situación en razón del ciclo de crecimiento más
prolongado de los últimos setenta años y de una clara voluntad
política de cambio.
9. La casi totalidad de los cerca de sesenta mil presos que pue-
blan las cárceles del país reconoce ese origen sin que quepa abrigar
esperanzas de que el encierro tenga utilidad alguna, al menos a los
fines que se pretenden. La provincia de Buenos Aires tiene la segun-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 19
da población carcelaria más alta de América Latina, y sin embargo
no revirtió la situación. A ello cabe añadir la paradójica circunstan-
cia de personas que delinquen con impunidad al amparo de las de-
ficiencias del sistema o de situaciones de privilegio provenientes de
su vinculación con alguna fuente de poder.
10. Por su parte, miles de niños y adolescentes, fuera de toda
instancia de contención y control social, familiar, educativo e insti-
tucional, se hallan librados a su propia suerte, sin protección algu-
na, y expuestos a situaciones de conflictividad con la ley penal.
11. Frente al fracaso de las recetas recurrentes es imprescindible
iniciar un camino diferente que, de una vez por todas, opere sobre
las causas relevantes del crimen, dé respuesta a los problemas estruc-
turales que fundamentan la violencia social y traduzca la voluntad y
acción coincidentes de los diferentes gobiernos y de la comunidad
en su conjunto para enfrentar a la exclusión social.
12. Debe ser erradicada la falsa premisa instalada en nuestra so-
ciedad, por interés, omisión o ignorancia, en el sentido de que se es
exitoso en la lucha contra el delito si tan sólo se incrementan las pe-
nas, aumentan las cárceles y su población, se encarcela a los niños de
la calle por supuestos motivos tutelares y se deponen tantos mira-
mientos en materia de garantías. En su lugar debemos construir un
nuevo concepto de seguridad ciudadana que inaugure un nuevo dis-
curso, incorpore como tema central la exclusión social en todas sus
manifestaciones y elabore una estrategia de inclusión compatible
con los requerimientos de mayor tranquilidad y confianza.
13. Frente a todo ello, las personas y organizaciones que toma-
ron parte de las deliberaciones coincidieron en que la solución no es
tan sólo más cárcel y más pena, sino más eficacia por parte del Estado
en la cuestión de la seguridad y en la ejecución de políticas públicas
que operen sobre las causas de la exclusión y la desigualdad social.
La segmentación notable de recursos y de esfuerzos públicos y
privados para atender las consecuencias adversas de tal situación
planteada pone en evidencia la necesidad de que el Estado recupere
y ejerza su función articuladora de las acciones de las organizaciones
no gubernamentales que operan en la problemática.
Ésa, y no otra, es la manera en que un Estado democrático y so-
cial de derecho atiende la demanda popular de más justicia y segu-
ridad.
20 UN CAMBIO POSIBLE
Como puede apreciarse, no se trata de una mera declaración de principios si-
no, también, del señalamiento de objetivos programáticos, de los fundamen-
tos o rasgos esenciales de un plan de política criminal que apunta al cometido
de las tres agencias que integran el sistema penal y que, además, las trasciende.
De ahí que las transformaciones impulsadas desde el Ministerio de Segu-
ridad hayan sido más amplias que la reorganización de la institución policial Capítulo 2
para proyectarse sobre cuestiones tales como la participación que cabe acor-
dar a la comunidad en el problema de la inseguridad, la implementación de
la participación de las organizaciones sociales en programas referidos a grupos Perfil criminológico de la provincia de Buenos Aires
de riesgo, la formulación de programas preventivos multiagenciales, y hasta la
elaboración de una matriz de intervención para abordar el fenómeno de la
conflictividad en áreas críticas del Conurbano Bonaerense.
Esta nueva mirada ha servido para que el propio Estado organice de un Introducción
modo diferente sus recursos dispersos y, a la vez, capte, armonice y coordine
la valiosa acción de la pléyade de organizaciones no gubernamentales que ope- El presente capítulo presenta la situación y perspectiva provincial del delito,
ran alrededor del fenómeno de la violencia y de sus causas socio-económico- su evolución y tendencia a lo largo de la presente década, basado en la esta-
culturales. Ello ha permitido la construcción de un nuevo paradigma, de una dística de denuncias ingresadas por Policía de Seguridad, y registradas por las
nueva estrategia de lucha contra el delito. áreas competentes del Ministerio de Seguridad provincial. Para complemen-
tar el perfil criminológico de la provincia, se toman en cuenta datos naciona-
les de contexto, y en particular datos seleccionados de encuestas oficiales de
victimización. Asimismo y según los casos, se hace referencia a datos interna-
cionales comparados, los cuales permiten ilustrar la posición relativa de la
provincia.

Advertencia preliminar

La utilización de las estadísticas criminales para analizar la situación de vio-

lencia e inseguridad suele ser materia de cuestionamientos, en particular por
parte de la opinión pública. Por lo tanto no resultaría inoportuno dedicar al-
gunas líneas a ello.
Una primera advertencia se refiere a que es imprescindible tener presen-
te que el universo de los delitos está conformado no sólo por los delitos de-
nunciados sino por aquellos que por diversas circunstancias no son denuncia-
dos al sistema penal por las víctimas, siendo conocidos éstos genéricamente
como “cifra negra”, la cual suele ser inferida a partir de encuestas de victimi-
zación. Al respecto, los datos publicados por el Ministerio de Justicia y De-
rechos Humanos de la Nación son elocuentes: según la encuesta de victimi-
22 UN CAMBIO POSIBLE
zación del año 2003, sólo el 25,6% de los entrevistados en el Gran Buenos
Aires que declararon ser víctimas de delitos realizó la denuncia ante la Policía,
la Fiscalía o un organismo judicial, mientras que, según los datos del año
2000, el porcentaje alcanzaba el 32,7%.
Visto lo anterior, no está de más recalcar que el universo analizado aquí
está circunscripto, como se dijo antes, a los delitos ingresados por Policía de
Seguridad.
También corresponde hacer una advertencia en cuanto al uso de rankings
de jurisdicciones o regiones de la provincia, basados exclusivamente en datos
estadísticos de delitos, los cuales, por el hecho de no incorporar otras varia-
bles –por ejemplo, características geográficas, demográficas, etc.–, deben con-
siderarse como una de las tantas maneras de analizar los fenómenos. Es por
ello que, en algunos casos, se toman en cuenta los datos poblacionales para
construir tasas de delitos.
Tipologías y modalidades utilizadas
En la provincia de Buenos Aires, las denuncias ingresadas por Policía de
Seguridad se desagregan según una clasificación de uso policial/ministerial
que incluye en primer lugar las siguientes ocho categorías: homicidio doloso;
robo con arma; robo –simple o agravado–; hurto; hurto y robo automotor;
violaciones; cuatrerismo; y piratas del asfalto.1
Completando el universo estadístico, una categoría denominada “otros
delitos” se desagrega en los siguientes rubros que forman parte de la estadísti-
ca recolectada periódicamente: homicidio culposo; lesiones dolosas; lesiones
culposas; abuso sexual; amenazas; daños; portación ilegal de arma; estafa o de-
fraudación; infracción al artículo 289 del Código Penal (C.P.); suicidios; usur-
pación; abuso de armas; violación de domicilio; encubrimiento; intimidación
pública; tenencia de armas; privación ilegal de la libertad; atentado y resisten-
cia a la autoridad; infracción al artículo 292 del C.P.; infracción al artículo
296 del C.P.; sin carátula judicial; delitos varios; y tentativas de homicidio, de
robo, de hurto, de delito automotor, de violación, de extorsión, de cuatreris-
mo, de suicidio y de delitos varios.
El conjunto de estas categorías corresponde a los delitos totales, a partir
de los cuales se confecciona el denominado Mapa del Delito provincial.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 23
Los delitos de “cifra blanca”
A los efectos de disminuir las limitaciones antes mencionadas respecto de la
representatividad de los delitos denunciados en el contexto del universo de la
cifra negra, para la confección del Mapa del Delito provincial se ha procedi-
do a adoptar una categoría de delitos bajo la denominación de “delitos de ci-
fra blanca”.
Los mismos corresponden a aquellos delitos con mayor expectativa de
denuncia, incluyendo los siguientes: los homicidios dolosos, el hurto automo-
tor y el robo automotor, la modalidad de piratas del asfalto y los secuestros en
sus dos modalidades, extorsivos y exprés.2 Respecto de estos últimos debe
aclararse que ingresan a la estadística a partir de las denuncias recepcionadas
por las delegaciones departamentales de investigación (Policía de Investi-
gaciones de la provincia) o por las actuaciones de oficio en que intervengan
éstas.
Magnitud del problema en la Argentina,
en América Latina y en la provincia
En un reciente estudio sobre tasas de delitos violentos, y particularmente de
homicidios, abarcativo de 44 países del mundo para el período comprendido
entre los años 1950 y 2000, los profesores Lafree y Tseloni demostraron que
los países transitando desde un régimen autocrático hacia una democracia
transicional experimentaban un incremento significativo de la tasa de homi-
cidios. Asimismo confirmaron que las tasas de homicidios en las democracias
plenas se incrementaron gradualmente durante la segunda mitad del siglo XX.
Este panorama global constituye una antesala para presentar de manera
breve la magnitud del problema del crimen en la Argentina, en América Lati-
na y en la provincia.
Evolución y tendencia en las últimas décadas en la Argentina3
Los datos oficiales señalan que a nivel país, entre el año 1993 y el año 2002
se produjo un incremento progresivo de la tasa de delitos cada 100 mil habi-
tantes: la tasa del año 1993 fue de 1.650 delitos, mientras que la correspon-
diente al año 2002 llegó a los 3.573 delitos. A partir del año 2002 el compor-
24 UN CAMBIO POSIBLE
tamiento se modifica, con tendencia a la disminución, por lo cual el año 2006
reportó una tasa de 3.142 delitos cada 100 mil habitantes.
Si se considera la evolución anual de la distribución del total de los he-
chos delictuosos a nivel país entre 1990 y 2006, los delitos contra la propie-
dad prevalecieron ampliamente, representando un porcentaje que fluctuó en-
tre el 61% y el 72% del total de delitos, con la excepción del año 2006 (59%),
el cual registró el menor porcentaje de la serie. En cuanto a los delitos contra
las personas, en el año 2006 los mismos representaron el 22% del total de he-
chos delictivos registrados en el país.
La tasa de los homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, registrada a
nivel país en la década de 2000, muestra tanto un pico máximo como una im-
portante disminución. La mayor tasa se registró en el año 2002, con 9,2 ho-
micidios cada 100 mil habitantes, con una tendencia decreciente a partir de
dicho año, siendo el año 2006 (5,27 homicidios dolosos cada 100 mil habi-
tantes) el menor registro, no sólo de la década sino también del período 1993-
2006.
Un dato ilustrativo que muestra la disparidad de comportamiento a ni-
vel país y en la provincia de Buenos Aires es el referido a la evolución del por-
centaje de sentencias condenatorias respecto de los hechos delictuosos regis-
trados durante el período 1993-2006. Mientras que en la década de 2000 a
nivel país se registró estabilidad (2,60% en el año 2003; 2,73% en 2004;
2,67% en 2005; y 2,73% en 2006), en la provincia de Buenos Aires se obser-
va una tendencia creciente (2,36% en 2002; 3,76% en 2003; 4,35% en 2004;
5,71% en 2005; y 5,56% en 2006).
Situaciones comunes en América Latina
América Latina es una región signada por la violencia en sus diversas manifes-
taciones. Desde fines de los años ochenta, el delito urbano y la inseguridad
ciudadana constituyen el centro de atención y preocupación, tanto de la ciu-
dadanía como de los gobiernos democráticos. Conforme a los resultados de
un estudio multinacional sobre delitos y victimización realizado por el Banco
Mundial, en la década pasada la tasa de delitos denunciados en ciudades de la
región (Cali, Lima, México, Río de Janeiro, San Pablo, San Salvador y Buenos
Aires) rondaba entre el 17% y el 46%.4
Según los indicadores publicados por la Organización Panamericana de
la Salud, para una población de 554.503.000 millones de habitantes (datos
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 25
correspondientes al año 2005), de la cual el 77% corresponde a población ur-
bana, la tasa de mortalidad estimada por homicidios asciende en América
Latina5 a 25,3 homicidios cada 100.000 habitantes (valor abarcativo del pe-
ríodo 2000-2005).
Los desafíos que confronta América Latina en materia de seguridad se re-
sumen en el incremento de las tasas de delitos y de la victimización; la mayor
participación de los jóvenes en actividades delictivas; una cercana relación en-
tre el delito organizado y el delito común; así como la regionalización de cier-
tas actividades criminales tales como la producción y el tráfico de drogas ilí-
citas, el tráfico ilegal de inmigrantes, el robo de automotores.6
Factores asociados al delito y la violencia
Ya a fines de la década del noventa, un informe de la CEPAL avanzó en un
diagnóstico de la seguridad ciudadana y de la violencia en América Latina. En
dicho documento se consideraba que
...el aumento de la violencia e inseguridad entre los habitantes de las
grandes ciudades, en sus diferentes formas, debe entenderse como
un fenómeno multicausal, en el que confluyen factores individuales,
familiares, sociales y culturales, que inciden en los patrones de con-
ducta doméstica y social.7
Cuando en el año 2003 se planteaba la problemática de seguridad ciudadana
en el marco de la Mesa de Diálogo promovida por el Programa Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), se sostenía que el contexto de violencia
delictual de la Argentina estaba caracterizado por una serie de factores que in-
cidían especialmente, incluyendo los siguientes: (i) disminución en la edad de
iniciación en la delincuencia; (ii) incremento en el tráfico y consumo de dro-
gas “pesadas”, y demás sustancias psicoactivas lícitas, como el alcohol, el taba-
co, los psicofármacos y los inhalantes; (iii) disponibilidad y facilidad de acce-
so a armas ilegales; (iv) incremento en la desigualdad social; y (v) escasa
contención del individuo en lo familiar, escolar y laboral.8
Esta somera mención a la multicausalidad y a los factores de riesgo pre-
tende reconocer, aunque sin ahondar en detalle, el impacto de la exclusión en
el fenómeno de la violencia.
26 UN CAMBIO POSIBLE
La situación en la provincia (delitos totales y delitos de cifra blanca)
En este apartado se analiza en particular la evolución a lo largo de la déca-
da de los delitos totales y de los delitos de cifra blanca, estos últimos según
lo oportunamente definido.
Entre los años 2000 y 2007, los delitos totales ingresados por Policía
de Seguridad a nivel de la provincia mostraron una marcada línea de ten-
dencia decreciente. Al inicio de la década, entre el año 2000 y el año 2002,
se observa un incremento que representa el 17,5%. Ya entrada la década, si
se considera la variación entre los años 2002 y 2006, la disminución fue
del -32,7%. Comparando los años 2005 y 2006, se observa estabilidad en
los guarismos, con un muy leve incremento del orden del 1,9% en 2006.
Para dar una idea de magnitud, la cantidad de delitos totales del año 2006
fue de 243.853 registros, mientras que en el año 2002 la cifra alcanzaba los
362.252 hechos.
La evolución anual de la tasa de delitos totales cada 100 mil habitantes
da cuenta de que el máximo valor correspondió al año 2002 (con una tasa
de 2.542 delitos) y que los años 2005 y 2006 registraron las tasas más bajas
de la década, ubicándose por debajo de los 2.000 delitos totales cada 100
mil habitantes, con tasas de 1.632 y 1.649 respectivamente.
Observando la distribución de los delitos totales de acuerdo con la divi-
sión territorial conceptuada como Interior-Conurbano, en el año 2006, por
ejemplo, el 75,5% de las denuncias correspondieron al ámbito territorial del
Conurbano, mientras que el 24,5% al Interior. Asimismo, si se considera la
división denominada Urbano-Rural, el 97,9% de los delitos totales del año
2006 correspondieron al ámbito urbano, mientras que sólo el 2,1% de ellos
se registraron en el ámbito rural.
Por su parte, los “delitos de cifra blanca” mostraron una marcada tenden-
cia decreciente durante el período comprendido entre los años 2000 y 2007.
El crecimiento observado entre los años 2000 (55.462 hechos) y 2002 (83.444
hechos) representó en porcentajes el 50,4%. Por su parte, la disminución en-
tre los años 2002 y 2006 (31.455 hechos) fue del orden del -62,3%. Es de des-
tacar que desde el año 2003, inclusive, las cifras de los delitos de cifra blanca
se mantuvieron por debajo de los 32.000 hechos.
En cuanto a la tasa de delitos de cifra blanca cada 100 mil habitantes, la
correspondiente al año 2003 fue de 442, mientras que la cifra del año 2006
fue de 212, lo cual confirma la importante disminución de la incidencia de
estos delitos, tal cual lo señalado en el párrafo precedente.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 27
Otra forma de ilustrar la magnitud de estos delitos es considerar sus pro-
medios diarios. Mientras que el año 2003 tuvo un promedio de 175 delitos
de cifra blanca por día, a partir del año 2005 los promedios se ubicaron por
debajo de 90 delitos diarios. Por ejemplo, en el año 2007, el promedio diario
fue de 83 delitos de cifra blanca.
Para cerrar este apartado y antes de tratar algunos delitos y modalidades
en particular, seguidamente se expone la distribución de las categorías enun-
ciadas previamente en el marco de la totalidad de los delitos denunciados. Por
ejemplo, si se toma en cuenta la cantidad de delitos registrados entre el año
2000 y el año 2006, se observa que el robo simple o agravado y el hurto y ro-
bo automotor tienen alta incidencia, con una proporción del 17% y 16%, res-
pectivamente, respecto del total de delitos. Por su parte, el conjunto de los ya
mencionados delitos de cifra blanca representa aproximadamente el 17% del
total de delitos en el mismo período.
Los homicidios en la provincia
Homicidios dolosos: evolución y tendencias
Entre 2000 y 2002 se produjo en la provincia un importante incremento en
la cantidad de homicidios dolosos. Con 1.693 registros en el año 2000 y
2.488 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el 47%. A partir del año
2004, los homicidios dolosos muestran una notable tendencia decreciente,
año tras año, hasta 2007. En porcentajes, el registro del año 2006 (1.008 ho-
micidios) reconoce una disminución del orden del -55% respecto del corres-
pondiente al año 2002.
Citando un estudio elaborado por la Universidad de San Andrés, referi-
do a la violencia y el uso de armas de fuego en la provincia,
...es notable cómo, de acuerdo con las estadísticas del Ministerio de
Salud de la Nación, en la provincia de Buenos Aires se logra bajar
los homicidios un 52% de 2002 a 2005, mientras que en el resto del
país ese descenso fue menor, de un 19,5%. De acuerdo con los fun-
cionarios de la provincia, una de las razones que explican la dismi-
nución de los homicidios, además de la mejora de la situación polí-
tico-social, fue el descenso de los robos de automotores, los cuales
en muchas ocasiones terminaban en homicidios.
28 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 29
En cuanto a la tasa de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, analizan- Homicidios en ocasión de robo: evolución y tendencias
do la serie anual desde 1991 y hasta 2006, se destacan los picos que registran
los años 1992 (con una tasa de 10,9), 1997 (con una tasa de 9,9), 2002 (con Entre 2000 y 2002 también se produjo en la provincia un importante incre-
una tasa de 17,5, la mayor de la serie analizada). A partir del año 2003 co- mento, en este caso, de los homicidios en ocasión de robo. Con 555 registros
mienza una progresiva disminución de la tasa de homicidios. El año 2006 re- en el año 2000 y 1.041 registros en el año 2002, el incremento alcanzó el
gistró una tasa de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes. Es importante se- 87%. A partir del año 2004, la cantidad de homicidios en ocasión de robo
ñalar que esta tasa constituye el valor más bajo de los dieciséis años analizados muestra una notable tendencia decreciente hasta 2007. En porcentajes, el re-
en la serie. gistro del año 2006 (337 homicidios) reconoce una disminución del orden
Por último, si se toman en cuenta los promedios diarios de los homici- del -68% respecto del correspondiente al año 2002. A partir de 2005, se ob-
dios dolosos de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario serva estabilidad en los guarismos.
alcanzaba los cinco hechos, a partir del año 2005 en adelante el promedio dia- Es de destacar que los homicidios en ocasión de robo en el período con-
rio se ubicó en los tres hechos. siderado representan aproximadamente el 35% del total de los homicidios do-
Cuando se considera la tasa de homicidios respecto de la tasa de desocu- losos registrados.
pación promedio se observa un coeficiente de correlación estadística modera- En cuanto a la tasa de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil ha-
do (0,42). El gráfico siguiente muestra las dos curvas.9 bitantes, analizando la serie anual desde 1994, se destaca el crecimiento sos-
tenido hasta el pico máximo del año 2002, con una tasa de 7,3. A partir del
Evolución del período 1991-2003 siguiente año la disminución es progresiva, con tasas menores a cuatro hechos
cada 100 mil habitantes en los últimos cuatro años.
Tasa homicidios c/100 mil habs. Tasa desocupación promedio Finalmente, si se toman en cuenta los promedios por semana de los ho-
20 25 micidios en ocasión de robo de los últimos años, mientras que el correspon-
18
diente al año 2003 era del orden de 12,9 hechos por semana, desde 2005 la
cifra ronda los seis hechos (6,2 para el año 2005 y 2006 respectivamente; y
16 20
6,5 para el año 2007).
14 Por el particular impacto que han tenido en la sociedad, un párrafo apar-
12 15
te merecen los homicidios en ocasión de robo automotor, los cuales represen-
tan en promedio el 15% del total de los homicidios en ocasión de robo. El
10
fuerte incremento que observaron los mismos en el año 2003 (175 hechos
8 10 contra 85 hechos en el año inmediato anterior, lo cual implicó un aumento
6
del 105%) contrasta, por ejemplo, con los guarismos del año 2006 que, con
53 registros, observan una importante disminución del orden del -70%. De un
4 5 promedio semanal de catorce hechos en el año 2003 el impacto varió sustan-
2 cialmente, bajando a cuatro hechos semanales de promedio en el año 2006.
0 0
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Homicidios en riña: evolución y tendencias

A partir de la descripción del sumario Policial realizado por la Policía de

Seguridad, es posible discriminar, de entre los homicidios dolosos, los deno-
30 UN CAMBIO POSIBLE
minados homicidios en riña, que, por ejemplo en el año 2007, representaron
aproximadamente el 24% del total de homicidios dolosos.
Los datos disponibles permiten señalar que la diferencia entre el año
2003, cuyo registro fue de 353 hechos, y el año 2006, cuyo registro fue de
234 hechos, alcanzó el -33,7%. La tendencia observada en el período de cin-
co años (2003-2007) es hacia la disminución.
Geografía del homicidio doloso
Basándose en el Mapa del Delito provincial, en el período comprendido en-
tre los años 2003 y 2006, el 83,8% de los homicidios dolosos sucedió en el
Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 16,2% se cometió en el interior
de la provincia.
Si se ordenan los partidos por la cantidad de homicidios dolosos registra-
dos en el mismo período (2003-2006), el partido de Lomas de Zamora enca-
beza el listado (448 hechos; 8,22% del total de homicidios dolosos), seguido
por Quilmes (256 hechos; 4,7% del total), Almirante Brown (251 hechos;
4,6% del total), Lanús (234 hechos; 4,3% del total), San Martín (231 hechos;
4,2% del total), Moreno (216 hechos; 3,9% del total), Avellaneda (204 hechos;
3,7% del total) y Mar del Plata –General Pueyrredón– (204 hechos; 3,7 % del
total).
Como complemento a lo presentado precedentemente, se analiza la dis-
tribución del total de homicidios dolosos en los cordones del Conurbano y
en el interior.10 Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una ta-
sa de 8,2% de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes, y un promedio
diario de 1,2 homicidios; en el Segundo Cordón la tasa fue de 8,8 y el pro-
medio diario de un hecho; mientras que en el Tercer Cordón la tasa fue de
7,3 y el promedio diario de 0,3 hechos, es decir, aproximadamente un hecho
cada tres días. Estas cifras contrastan con las correspondientes al interior de
la provincia, cuya tasa de homicidios fue del 5,5% y el promedio diario de
0,6 hechos.
Con respecto a la distribución geográfica de los homicidios en ocasión de
robo, en el período comprendido entre los años 2003 y 2006, el 89,5% de los
hechos se registraró en el ámbito del Conurbano Bonaerense, mientras que
sólo el 10,5% lo hizo en el interior de la provincia.
Ordenando los partidos por la cantidad de homicidios en ocasión de ro-
bo del mismo período de cuatro años (2003-2006), el partido de Lomas de
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 31
Zamora encabeza el listado (158 hechos; 8,8% del total), seguido por Lanús
(98 hechos; 5,5% del total), Quilmes (90 hechos; 5% del total), San Martín
(87 hechos; 4,8% del total), Tres de Febrero (78 hechos; 4,3% del total),
Avellaneda (77 hechos; 4,3% del total), Moreno (70 hechos; 3,8% del total),
Almirante Brown (69 hechos; 3,8% del total) y Mar del Plata –General
Pueyrredón– (67 hechos; 3,7% del total).
Complementando lo señalado antes, a continuación se presenta la distri-
bución de los homicidios en ocasión de robo en los cordones del Conurbano
y en el interior. Por ejemplo, en el año 2006, el Primer Cordón tuvo una ta-
sa de 2,8% de homicidios en ocasión de robo cada 100 mil habitantes, y un
promedio semanal de 2,8 hechos; en el Segundo Cordón la tasa fue de 2,7 y
el promedio semanal de 2,7 hechos; mientras que en el Tercer Cordón la ta-
sa fue de 2,5 y el promedio semanal de 0,7. Estas cifras también contrastan
con las correspondientes al interior de la provincia, cuya tasa de homicidios
en ocasión de robo cada 100 mil habitantes fue del 1,2% y el promedio se-
manal de 0,9 hechos.
La dimensión internacional
Una buena práctica es contrastar los datos propios de homicidios con los da-
tos de otras ciudades y regiones del mundo. Para ello se considera adecuado
recurrir a las tasas (cada 100 mil habitantes). La tabla que se presenta a con-
tinuación es una selección de las tasas de homicidios dolosos de países de
Europa, de América Latina, y de ciudades de los Estados Unidos, Europa y
América del Sur, así como las correspondientes a la Argentina. Se incluye tam-
bién la tasa mundial según la Organización Mundial de la Salud.
Téngase presente, que la tasa de homicidios de la provincia de Buenos
Aires es de 7,5 homicidios cada 100 mil habitantes en el año 2006.
 32 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 33

WHO, “World Report on Violence and Health”, World Health Organization, Ginebra, 2002; Crime in the United States, Uniform Crime
Report, 2006; Home Office Statistical Bulletin 12/03, International Comparisons of Criminal Justice Statistics 2000, Gordon Barclay & Cynthia
Tavares, 24 octubre 2003; Ninth United Nations Survey on Crime Trends and Operations of Criminal Justice Systems, United Nations Office of
Drugs and Crime; Patricio Tudella, “Naturaleza y magnitud de los problemas de violencia delictual e inseguridad en América Latina y el Caribe”,
Centro de Investigación y Desarrollo Policial, CIDEPOL-Policía de Investigaciones de Chile, 2006; Dirección Nacional de Política Criminal,
Ministerio de Justicia de la Nación; Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
Las muertes con arma de fuego
Tasa c/100

Argentina Datos país Buenos Aires*

Año mil hab.

2000-2005 23,1
2000-2005 84,6
2000-2005 43,4

2000-2005 12,3

41,1
21,7
15,1
51,8

Pcia. de
2000-2005 31

91

11,9
14,6
17,5
12,7
9,1
7,9
7,5
La Organización Mundial de la Salud considera a las armas de fuego como un
factor de riesgo importante en muchos tipos de violencia, incluidos la violen-
Ciudades de América del Sur
2004

2003
Bogotá, Colombia 2004
San Pablo, Brasil 2006
Medellín, Colombia 2004
cia juvenil, la violencia colectiva y el suicidio, y sostiene que uno de los retos
para las intervenciones nacionales y locales es la prevención de heridas por ar-

7,16
8,20
9,20
7,59
5,91
5,78
15,57
Países de América

ma de fuego, así como el mejoramiento de las medidas de seguridad en rela-

Cali, Colombia

Río de Janeiro,
ción con las mismas.
Homicidios

El Salvador

Guatemala
Nicaragua
Colombia

Un informe del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación

Dolosos

Brasil

Brasil

da cuenta de que el 63% de los homicidios dolosos registrados en la Argenti-

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
na se cometen utilizando arma de fuego. El mismo informe, citando datos del
Ministerio de Salud de la Nación, menciona que, a nivel país, durante el año
2003 se registraron 3.752 muertes por heridas de arma de fuego. Y según las
Tasa c/100
mil hab.

7,42
6,82

2,94
1,65
1,64
1,64

1,62
1,27

0,79

2,73
3,68

2,23
2,15
3,72
3,8

1,2

2,3
2,3 encuestas de victimización realizadas a los residentes de la Ciudad y Gran

2
Buenos Aires, durante el año 2002, el 9,7% de los entrevistados fueron vícti-
mas de un delito cometido con arma de fuego, en tanto en el año 2003 el por-
2004
2004
2004
2004
2001
2004
2004

2004
2001
2001
2004

2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
2001
Año

centaje fue del 8,3%.

Mediante la ley 26.216 del 20 de diciembre de 2006, el gobierno nacio-
Ciudades de Europa

nal estableció el programa nacional de desarme voluntario, el cual se lanzó en

Países de Europa

Copenhague

junio del año 2007. En este contexto, desde el Ministerio de Seguridad de la

Amsterdam
Homicidios

Dinamarca
Inglaterra
Holanda

provincia, Subsecretaría de Participación Comunitaria, se encaró un trabajo

Varsovia
Bulgaria

Londres
Ucrania

Madrid
Polonia
Dolosos

Estonia

Francia

y Gales

España
Grecia

Berlín
Suiza

en colaboración con la ONG Viva Río de Brasil y la Universidad de San An-

Oslo
París

drés para contar con un estudio de diagnóstico de la situación de la violencia

delictual y el uso de armas de fuego en la provincia. A continuación se sinte-
* Población según proyecciones anuales INDEC.

tizan los contenidos más relevantes del diagnóstico.

Según el estudio preparado por la Universidad de San Andrés, en la
Argentina, entre 1997 y 2005 (basado en estadísticas del Ministerio de Salud
Tasa c/100
Año mil hab.

de la Nación), el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de ho-

8,8

5,7

47,1
37,6
29,6
27,7
22,6
19,6
17,5
16,3

13,3
12,4
11,5
10,3
7,3
5,3
Organización Mundial de la Salud

15

micidios fue del 70,3%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el
Ciudades de los Estados Unidos

33,8%. En la provincia de Buenos Aires, en el mismo período mencionado

2000

2006

2006
2006
Washington DC 2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006

antes, el porcentaje de uso de armas de fuego en la comisión de homicidios

fue del 80,4%, mientras que en el caso de los suicidios alcanzó el 38,9%.
Nueva Orleans
Estados Unidos
Dato mundial

San Francisco
Indianápolis

Los Ángeles

Nueva York
Homicidios

Oklahoma

San Diego

Incidencia del uso de armas de fuego en los homicidios

Fuentes:
Dato país

Filadelfia

Chicago
Dolosos

Detroit

Atlanta

Boston
Miami

Dallas

Considerando el período 2000-2007 en la provincia, el porcentaje de homi-

cidios dolosos cometidos con arma de fuego fue en promedio del orden del
34 UN CAMBIO POSIBLE
70% (8.950 hechos). Al observar los porcentajes anuales, se evidencia que en
los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por sobre
el 70% (74,7% en 2000, 2004, 2005; 78% en 2001; 76,2% en 2002; 75,2%
en 2003), mientras que en los años 2006 y 2007 los porcentajes fueron me-
nores: 62%, 60%, 50,8% y 56,7% respectivamente.
Si se toma en cuenta la evolución anual de las tasas de homicidios dolo-
sos por arma de fuego cada 100 mil habitantes, los años 2001 y 2002 regis-
traron los valores más altos del período (11,4 y 13,3, respectivamente), mien-
tras que las tasas más bajas corresponden a 2006 (4,8) y 2007 (4,4).
Tal como se describe en el informe preparado por la Universidad de San
Andrés,
en los homicidios también hay una mayor incidencia de uso de ar-
mas de fuego en los grupos de jóvenes. De tal forma, en el grupo de
víctimas de 15 a 19 años, el porcentaje de uso de armas es del
88,4%. El porcentaje en el caso de los hombres pertenecientes al ci-
tado grupo es del 89,6% y en las mujeres es del 77,4%.
Para finalizar este tema, es interesante mencionar la distribución geográfica de
los homicidios con uso de armas de fuego. En efecto, según los datos del in-
forme ya mencionado, en el Conurbano Bonaerense los siguientes municipios
encabezan el ranking del período 1997-2005 (expresado en porcentajes del
total de homicidios): Tres de Febrero (94,5%); San Martín (90,9%); San
Miguel (90,2%); José C. Paz (88,5%); Malvinas Argentinas (88,4%); Almi-
rante Brown (87,9%); Quilmes (85,6%); Esteban Echeverría (85,5%); San
Isidro (85,2%) y Lanús (84,5%).
Incidencia del uso de armas de fuego en los suicidios
En cuanto a los suicidios, considerando el período 2000-2005 y siempre en el
ámbito provincial, el porcentaje de cometidos con arma de fuego fue en pro-
medio del orden del 42%. Al observar los porcentajes anuales se evidencia que
en los primeros años del período estudiado los porcentajes estuvieron por so-
bre el 40% (46,8% en 2000; 47,4% en 2001), mientras que en los años 2006
y 2007 los porcentajes fueron menores: 39,6% y 37,2% respectivamente.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 35
Hurto y robo de automotores
Evolución y tendencias
Otro conjunto de delitos que tiene fuerte impacto social no sólo por su mag-
nitud sino particularmente por la afectación de bienes es el hurto y robo au-
tomotor. Entre los años 2000 y 2002 también se produjo incremento de he-
chos. La variación porcentual fue del 51%; de 51.865 hechos en 2000 se
trepó a la cifra de 78.326 hechos.
La tendencia cambió fuertemente hacia la baja, en particular desde el año
2004 hasta la fecha. Si se considera la variación absoluta entre 2002 y 2006,
la disminución fue del -62,5%.
Al considerar la tasa del hurto y robo automotor cada 100 mil habitan-
tes, es de destacar que, mientras la tasa del año 2003 fue de 415 hechos cada
100 mil habitantes, la tasa del año 2006 es sensiblemente menor: 199 hechos
cada 100 mil habitantes. De hecho, a partir del año 2005, inclusive, la tasa
anual se mantuvo debajo de los 200 hechos cada 100 mil habitantes.
Si se toman en cuenta los promedios diarios del hurto y robo automotor
de los últimos años, mientras en el año 2003 el promedio diario alcanzaba los
164 hechos, a partir de 2005 en adelante el promedio diario se ubicó por de-
bajo de los 80 hechos, lo cual representa una caída del orden del -50%.
Geografía del hurto y robo automotor
Las cifras del Mapa del Delito provincial permiten confirmar que en el año
2006 el 90,9% de los hechos de hurto y robo automotor acontecieron en el
territorio del Conurbano Bonaerense, mientras que sólo el 9,1% correspon-
dió al interior de la provincia.
Analizando los guarismos por cordón del Conurbano, se observa que en
el Primer Cordón el promedio diario del año 2006 fue del orden de los 49 he-
chos, el correspondiente al Segundo Cordón fue de 18 hechos de promedio
diario, mientras que en el Tercero el promedio diario fue del orden de los sie-
te hechos.
El promedio diario en el interior de la provincia fue similar al último
mencionado (siete hechos).
También es interesante presentar la distribución por partido, en esta
oportunidad enfocada desde la tasa de hechos cada 10 mil habitantes. Así, los
36 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 37

Crime in the United States, Uniform Crime Report, 2006; Home Office Statistical Bulletin
12/03, International Comparisons of Criminal Justice Statistics 2000, Gordon Barclay & Cynthia
Tavares, 24 octubre 2003; Eighth United Nations Survey on Crime Trends and Operations of
Criminal Justice Systems, United Nations Office of Drugs and Crime; Subsecretaría de
partidos que, basándonos en los datos del año 2006, encabezan este ranking

Investigaciones e Inteligencia Criminal, Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

Tasa c/100
mil hab.
resultan ser los siguientes: Morón, con 1.876 hechos registrados, posee una

515,0
139,9
134,4
111,2
47,8
45,6
38,0
19,3
7,1

Tasa c/100
mil hab.
tasa de 57 hechos cada 10 mil habitantes; Vicente López, con 1.540 hechos,

364,9
416,5
549,6
414,7
259,7
196,0
198,7
Hurto y robo automotor
tiene una tasa de 54; Lanús, con 1.869 hechos, posee una tasa de 41; y San

2002
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2002
2002
Fernando, que registrara 583 hechos, posee una tasa de 36.11

Año
A continuación se considerarán separadamente el robo automotor y el
hurto automotor.

Países de América

Buenos Aires*
Pcia. de

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
El Salvador
Costa Rica
Automotor

Uruguay

Panamá
Canadá
México

Bolivia
Magnitud del robo automotor

Chile
Robo

Perú

* Población según proyecciones anuales INDEC.

Si se considera separadamente el robo automotor del hurto automotor, se ob-
serva, por ejemplo en base a las cifras del año 2006, que el robo automotor
representa el 27,8% (8.174 hechos) y que el hurto automotor representa el
72,2% (21.195 hechos) de la categoría hurto y robo automotor (que totalizó

Tasa c/100
mil hab.
29.369 hechos en el año 2006).

899,5
690,0

630,0
541,5
403,1
358,6
300,3
219,2
206,2
140,4
147,7
49,9
Respecto de la distribución geográfica de los hechos de robo automotor,
las jurisdicciones con mayor incidencia corresponden al Primer Cordón del

2002
2001

2001
2002
2002
2001
2002
2002
2001
2002
2001
2001
Año
Conurbano, incluyendo a La Matanza Noroeste, Lanús, Morón, Lomas de
Zamora, San Isidro, Quilmes, Vicente López, San Martín y Tres de Febrero.
No está de más hacer una mención de los datos de la encuesta de victi-

Países de Europa
mización del año 2003 publicada por el Ministerio de Justicia y Derechos

Fuentes:
Dinamarca
Automotor

Inglaterra

Alemania
Humanos de la Nación, según los cuales el 91,6% de los entrevistados en el

Holanda
Portugal

Polonia
Estonia
Francia

y Gales

España

Grecia
Suecia
Gran Buenos Aires que declararon ser víctimas de robo de automotor realizó

Robo

Italia
la denuncia.

La dimensión internacional

Tasa c/100
Año mil hab.

416,8
398,4

2006 10.869,6
2006 10.870,6

Washington DC 2006 5.681,8

2006 4.506,6
2006 4.150,2
2006 4.029,0
2006 3.423,7
2006 3.185,8
2006 3.135,3
2006 2.293,6
2006 1.801,8
2006 1.484,6
842,3
742,0
693,0
387,4
250,0
234,6
120,8
78,8
34,4
Una vez más se recurre a la comparación con datos de otras regiones del mun-
do. En esta oportunidad la tabla que acompaña expone las tasas de robos de

Ciudades de Estados Unidos

2005
2006

2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
2006
vehículos cada 100 mil habitantes de los Estados Unidos (datos país y ciuda-
des seleccionadas), de países de Europa y de América.
Como se mencionó previamente, la tasa de hurto y robo automotor ca-

Nueva Orleans
Estados Unidos

San Francisco
da 100 mil habitantes de la provincia de Buenos Aires fue de 199 hechos en

Indianápolis

Kansas City
Los Ángeles

Nueva York
Automotor

Oklahoma

Pittsburgh
San Diego
Dato país
Dato país

Filadelfia

Pasadena
el año 2006.

Chicago

Norfolk
Detroit

Atlanta
Boston

Tampa
Miami
Dallas

Waco
Robo
38 UN CAMBIO POSIBLE
Secuestros: evolución y tendencias; privación ilegal de la libertad
Los años 2002 y 2003 sufrieron la eclosión de este delito: con 237 hechos en
2002, el año 2003 registró un incremento del 29,5%, lo cual representaba 70
secuestros más cometidos en la provincia. Considerando la variación entre
2003 (307 hechos) y 2006 (75 hechos), la disminución fue del -75,6%.
Así, de un promedio mensual de 25 secuestros para el año 2003, la situa-
ción declinó hasta lograrse un promedio mensual de seis hechos para el año
2006.
Del total de secuestros del período 2002-2006, los secuestros extorsivos
representaron el 15%, mientras que los secuestros exprés el 85%.
Brevemente se analizará la evolución de los secuestros extorsivos y de
los secuestros exprés. El año 2002 se caracterizó por sufrir los mayores re-
gistros de secuestro extorsivo, con un total de 60 hechos. Por su parte, el
año 2003 fue para el secuestro exprés, el año de mayor guarismo, con 265
hechos.
Desde el año 2005 inclusive y hasta 2007, los guarismos de secuestro ex-
torsivo se mantienen por debajo de los 10 hechos anuales, y los correspon-
dientes al secuestro exprés por debajo de los 70 hechos anuales.
Una mención a datos internacionales se hace necesaria para dimensionar
esta problemática en el contexto latinoamericano: la tabla siguiente muestra
cifras de Colombia y México.
Período 2000-2003 por año 2000 2001 2002
Colombia * 3.706 3.041 2.986
México ** 548 568 535
* Fuente: Programa Presidencial de los Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, Vicepresidencia de la República, Colombia. Los guarismos incluyen secuestro
simple, secuestro extorsivo con finalidad económica, secuestro extorsivo con finalidad política,
secuestro por definir modalidad, secuestros de miembros de la fuerza pública.
** Fuente: base AFI, Procuradoría General de la República, México.
Aunque se distingue del secuestro por su tipificación en el Código Penal, la
privación ilegal de la libertad constituye un ilícito que genera zozobra en la
opinión pública y se lo vincula al anterior. La privación ilegal de la libertad es
un delito que se encuentra asociado a otros delitos en el marco de un hecho
dado. Aproximadamente el 70% de estos hechos ocurren en el Conurbano
Bonaerense, mientras que sólo el 30% en el interior de la provincia. Cuando
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 39
se detalla la distribución de la privación ilegal de la libertad según modalidad
de delito en el Conurbano, a partir de los datos disponibles del año 2007 se
observa que el 36% de las mismas ocurren asociadas al hurto y robo automo-
tor, el 25% se asocia al robo con arma, y el 13,3% se asocia a la modalidad
piratas del asfalto.
Piratas del asfalto: evolución y tendencias
En lo que se refiere a la modalidad de piratas del asfalto, la evolución anual
desde el inicio de esta década permite observar un incremento del 25,7% en
el año 2002, en comparación con los guarismos del año 2000. Al considerar
la variación entre 2002 y 2006 la tendencia cambia, observándose una impor-
tante disminución del orden del -62,7%. En valores absolutos, mientras que
el máximo registro fue en el año 2002 con 2.392 hechos, en el año 2006 la
cifra fue sólo de 893 hechos.
Para dar una pauta de la distribución territorial de esta modalidad, se
puede decir que en el año 2007 los hechos prevalecieron en jurisdicciones de
los siguientes departamentos judiciales (expresados en porcentajes): Morón
con un 17,92% del total, Lomas de Zamora con el 15%, La Matanza con el
14%, Mercedes con el 11% y Zárate-Campana con el 9%.
2003 Robo con arma, robo y hurto: magnitud y distribución
2.200
532 Si se tiene en cuenta que entre el año 2000 y el año 2006 las denuncias en la
provincia por robo simple o agravado representaron el 17% del total de deli-
tos registrados, las denuncias por hurto el 13%, y las denuncias por robo con
arma el 12%, se puede comprender por qué, a pesar del subregistro reconoci-
do para estos delitos –no sólo en la Argentina sino en los países del mundo,
ello en virtud de la tendencia a la no denuncia–, resulta inevitable considerar-
los al menos brevemente en el presente análisis.
Una rápida mirada al conjunto de las tres tipologías en cuestión, que
afectan a la propiedad, permite reconocer que en el año 2007 las diez siguien-
tes jurisdicciones, ordenadas por la cantidad de hechos, se posicionan en los
primeros lugares de este ranking: Quilmes, 4.061 hechos, sumando robo con
arma, robo y hurto; La Matanza Noroeste, 2.968 hechos; Mar del Plata
–General Pueyrredón–, 2.767 hechos; La Plata, 2.427 hechos; Lomas de
40 UN CAMBIO POSIBLE
Zamora, 1.965 hechos; San Martín, 1.959 hechos; Escobar, 1.935 hechos;
Pilar, 1.832 hechos; Tigre, 1.806 hechos; y Vicente López, 1.660 hechos.
Lesiones y amenazas: magnitud y distribución
Estemos atentos a que las lesiones dolosas y las amenazas son dos tipologías
que inciden en la sensación de inseguridad y son indicadores de la violencia
social. Este apartado se basa esencialmente en la estadística de la categoría
“otros delitos” que desde principios de 2007 se discrimina en el Mapa del
Delito provincial.
Así, los guarismos del año 2007 revelan que en el ámbito de la provincia
las lesiones dolosas (13,4% del total de delitos registrados) y las amenazas
(11,5% del total) constituyen los tipos de delitos que prevalecen, seguidas por
el robo simple o agravado (10,8% del total), y por el hurto y robo automotor
(10,4% del total).
El cuadro se altera levemente en el caso del Conurbano, donde los tipos
de delitos que prevalecen son las lesiones dolosas (14,7% de los delitos tota-
les del Conurbano), el hurto y robo automotor (12,6% del total indicado),
las amenazas (12,4%) y las lesiones culposas (10,2%).
Diferente es la realidad registrada en el ámbito interior, donde las tipolo-
gías que prevalecen son los hurtos (15,5% del total de registros del interior),
el robo simple o agravado (14,9%), para luego encontrar las lesiones dolosas
(9,5%) y las amenazas (8,7%).
Menores y delitos
En orden a las características del delito en la actualidad, brevemente se hace
mención de la cuestión de los menores detenidos por delitos, es decir, aque-
llos que quedan efectivamente detenidos luego de la aprehensión.
Para dar una idea de la magnitud de esta cuestión puede señalarse que en
la provincia, entre los años 2001 y 2006, 98.869 menores resultaron deteni-
dos por delitos. De ellos, 25.781 fueron detenidos por delitos graves y 1.058
por homicidios dolosos.
Mientras que en el año 2001 la tasa de menores detenidos cada 1.000 de-
litos era del orden de 48, en el año 2006 la tasa sufría incremento, llegando
hasta los 63 detenidos.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 41
En cuanto a la tasa de menores detenidos (por homicidio) por cada
1.000 homicidios dolosos registrados en la estadística, la cifra del año 2001
fue de 85, mientras que la correspondiente al año 2006 fue de 139.
Victimización en el Gran Buenos Aires: breve aproximación
A continuación se resumen los datos más significativos del informe del año
2003 sobre victimización en el Gran Buenos Aires, realizado por el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Éstos constituyen los últimos
datos disponibles y publicados referidos a encuestas oficiales de victimización.
Según dicha encuesta, el 42% de los entrevistados indicó haber sido víc-
tima de al menos uno de los delitos relevados durante 2003, mientras que más
del 58% no resultó víctima de ningún delito. Y como ya se mencionó previa-
mente, sólo el 25,6% de los entrevistados que declararon ser víctimas de de-
litos realizó la denuncia, ya fuere a la Policía, a la Fiscalía o a un organismo
judicial.
En cuanto a la evolución de la denuncia al sistema penal durante el pe-
ríodo 1997-2003:
- Robo con violencia (definido como hecho con intención de robo con
amenaza o ejercicio de violencia contra la persona, incluyendo el arre-
bato), el porcentaje mayor del período correspondió al año 1998 con
un 42,4%, mientras que en 2003 alcanzaba el 32,7%, el más bajo del
período.
- Hurtos personales (definido como hecho en el que se sustrae algo, sin
contacto con el agresor o con contacto mínimo), en el año 1998 el por-
centaje trepaba al 27%, mientras que en 2003 alcanzaba el 15,4%.
- Lesiones y amenazas (definido como hecho en el que una persona es ata-
cada o amenazada sin intención de robo), el pico del período le corres-
pondió al año 1999 con 43,5% de denunciado; el menor porcentaje se
registró en 2001, con 24,3%, y en 2003 la cifra alcanzó el 31,4%.
Consideraciones finales
Como se desprende de lo señalado hasta aquí, la situación de la provincia de
Buenos Aires en cuanto a los delitos registrados muestra un importante incre-
42 UN CAMBIO POSIBLE
mento hasta llegar al pico máximo del año 2002, para luego variar la tenden-
cia hacia la disminución, particularmente en los tres últimos años. Este com-
portamiento es similar al observado para el país.
En particular es importante observar la tendencia decreciente en los “de-
litos de cifra blanca”.
Se destaca la incidencia del hurto y robo automotor a lo largo de la dé-
cada. Asimismo debe reconocerse que las amenazas y lesiones constituyen de-
litos que también inciden en términos absolutos.
La fuerte disminución de la tasa de homicidios dolosos es un importan-
te indicador de la situación criminológica. Por la trascendencia que conlleva,
resulta muy significativo el desenso que se registra en los homicidios en oca-
sión de robo ocurridos en la provincia.
Notas
1
A continuación se presenta una descripción de cada una de las categorías mencionadas.
Homicidio doloso (delito contra la vida): abarcativo de homicidio simple, homicidio cali-
ficado (vínculo; ensañamiento, alevosía, veneno, otro procedimiento insidioso; precio o prome-
sa remuneratoria; placer, codicia, odio racial o religioso; medio idóneo para crear peligro común;
concurso premeditado de dos o más personas; criminis causa; cometido contra un miembro de
fuerza de seguridad pública; cometido por un miembro de fuerza de seguridad pública), homi-
cidio en riña y homicidio en ocasión de robo. Incluye el homicidio en ocasión de robo: cuan-
do pierde la vida el ciudadano víctima de robo según lo tipificado en el art. 165 del Código
Penal (C.P.).
Robo con arma (delito contra la propiedad): se refiere al robo calificado por uso de ar-
ma. Es el supuesto del artículo 166 inc. 2 del C.P.
Robo simple o agravado (delito contra la propiedad): abarcativo del robo simple según
art. 164 del C.P., y del robo calificado según arts. 166 (excluyendo al robo calificado por uso
de arma) y 167 del C.P. (lesiones; despoblado y en banda; despoblado; poblado y en banda;
efracción, por el autor).
Hurto (delito contra la propiedad): abarcativo de hurto simple; hurto calificado (campes-
tre; calamitoso; con ganzúa, llave falsa u otro instrumento; con escalamiento).
Hurto y robo automotor (delito contra la propiedad): abarcativo del robo automotor;
hurto calificado según art. 163 inc. 6 del C.P. Debe aclararse que el hurto del automotor resul-
ta agravado justamente por la circunstancia de la cosa y de las características del desapodera-
miento, es decir que aumenta la pena, además de la circunstancia de estar en la vía pública o
lugares de acceso público.
Cuatrerismo (delito contra la propiedad): modalidad que incluye sustracción –robo y/o
hurto– de ganado mayor (no incluye aves de corral, no piezas de caza, etc.) en campo o en
tránsito.
Violación (delito contra la integridad sexual): referido al abuso sexual donde exista acce-
so carnal hacia la víctima mediante la utilización de cualquier medio, no contabilizándose los
abusos deshonestos ni el sexo oral.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 43
Piratas del asfalto: modalidad definida como la sustracción de mercadería en tránsito (no
significa que el camión esté circulando, sino que la misma es llevada de un depósito o fábrica
al consumidor, comprador o depositario, siendo que el camión puede estar parado mientras el
chofer descansa o reabastece).
2
Respecto del secuestro se describe lo siguiente: se sustenta en la definición del Código
Penal, con los elementos del art. 170. Implica dos víctimas, una privada de su libertad y otra
extorsionada para el pago de un rescate. Delito continuado y según su duración y mecánica de
ejecución se discrimina en:
Secuestro extorsivo: implica privación ilegal de la libertad de una persona, mediante la
compulsión física, pluralidad de sujetos activos, pluralidad de roles, inteligencia preliminar, lo-
gística, organización, prolongación en el tiempo, etc.
Secuestro exprés: técnica y jurídicamente constituye un secuestro extorsivo, pero de reso-
lución inmediata; carece de los componentes descriptos en la clasificación anterior, la privación
de la libertad es breve y la pretensión de rescate de pago inmediato en dinero o bienes.
3 Este apartado se basa en los datos del “SNIC - Informe Anual de Estadísticas Policiales
Año 2006”.
4
Ver: Fajnzylber, Lederman y Loayza. “Crimen y victimización: una perspectiva econó-
mica”, en Crimen y violencia en Latinoamérica, Fajnzylber, Lederman y Loayza.
5 Para la OPS América Latina abarca México, Centroamérica, Caribe Latino, Área
Andina, Brasil y Cono Sur.
6 Ver: Rico y Chinchilla. Seguridad ciudadana en América Latina: hacia una política inte-
gral, págs. 12-17.
7
Ver: Arraigada y Godoy, pág. 9. Este trabajo clasificaba a los factores de riesgo en tres
grandes conjuntos: a) factores relacionados con la posición y situación familiar y social de las
personas: sexo, edad, educación, socialización, consumo de alcohol y drogas; b) factores socia-
les, económicos y culturales: desempleo, pobreza, hacinamiento, desigualdad social, violencia
en los medios de comunicación, cultura de la violencia; y c) factores contextuales e institucio-
nales: guerra, tráfico de drogas, corrupción, disponibilidad de armas de fuego, festividades, en-
tre otros.
8
Ver: “Documento Base sobre Seguridad Ciudadana”, 2003.
9 Para determinar las tasas de desocupación, la fuente fue la Encuesta Permanente de
Hogares, INDEC.
10
Sobre la base de las proyecciones de poblaciones del INDEC para el año 2006, la si-
guiente es la población estimada detallada por zona geográfica: 1er Cordón con 5.248.866 habi-
tantes; 2do Cordón con 3.924.876 habitantes; 3er Cordón con 1.537.361 habitantes; totalizan-
do el Conurbano 10.711.103 habitantes; el interior de la provincia con 4.072.904 habitantes.
De tal forma, la población estimada de la provincia llega a los 14.784.007 habitantes.
11 Las poblaciones estimadas de los partidos mencionados son, respectivamente: 328.301
habs., 285.121 habs., 306.695 habs., 463.564 habs. y 160.069 habs.
 Capítulo 3

La construcción de un nuevo paradigma

Ninguna estrategia de acción en contra de la violencia y el delito puede en-

contrar respuesta exclusiva a través de las agencias que integran el sistema pe-
nal, cuya función es predominantemente reactiva. Como se dijo antes, lejos
estamos de lograr que la pena conminada cumpla una finalidad preventiva ge-
neral y menos aún que la efectivamente impuesta –en los raros casos en que
ello ocurra– actúe como prevención especial o, dicho de otra manera, sirva a
los fines reeducadores y resocializadores a que aspira.
Sin embargo, el pensamiento dominante privilegió, por décadas, dichos
recursos y se desentendió de la multicausalidad del delito y de los modos pa-
ra prevenirlo.
Los problemas de inseguridad en la provincia de Buenos Aires, como en
cualquier otra gran ciudad de América Latina, son graves y de difícil solución.
Su origen y naturaleza están más conectados con los problemas de la extrema
pobreza, la exclusión social y la concentración de la riqueza y su consecuente
inequidad que con las deficiencias –serias y ciertas– del funcionamiento del
sistema penal en cualquiera de sus agencias.
La ausencia o el fracaso de los sistemas primarios de contención social y la
renuncia a definir claras estrategias en materia de políticas públicas respecto del
crecimiento del empleo, del desarrollo de los derechos humanos de contenido
socioeconómico, la perpetuación en la marginalidad de vastos grupos sociales,
la permeabilidad social inversa, el incremento notable del coeficiente de Gini y
el deterioro general en las condiciones de vida de la población trajeron como
consecuencia un progresivo incremento de la violencia familiar y social que se
fue transformando en violencia criminalizada, reflejada en el incremento de los
índices delictivos y de victimización, y en la irrupción de un tipo de violencia
nueva, cuyos protagonistas –nuevos actores– resultan ser niños y adolescentes.
46 UN CAMBIO POSIBLE
La pretensión de atender esta fenomenología con apelación al recurso
de más pena, más cárcel, más restricciones en materia de libertad durante el
proceso –fórmulas aplicadas en la provincia de Buenos Aires con insistencia
y prodigalidad– no sólo condujo a un estridente fracaso sino que contribu-
yó a degradar lisa y llanamente el sistema penal y a desacreditar a sus ope-
radores.
Sin embargo, más grave fue la falsa creencia que se generalizó en la co-
munidad acerca de la pertinencia de aquellas fórmulas exhibidas como mági-
cas, al calor de cierto discurso ultramontano y, penosamente, todavía vigente
que permitiera acuñar la expresión “populismo penal”.
Se torna evidente, entonces, la necesidad de producir un cambio sustan-
cial en el discurso penal y en las estrategias con que la política criminal debe
abordar la problemática, de suerte tal que la conflictividad social integre el
análisis sobre la inseguridad y sea captada para su contención y tratamiento.
Es también fundamental la construcción de un fuerte consenso social
que valide el nuevo discurso como modo de superar amañadas y anacrónicas
discusiones y asigne roles claros a la comunidad en sus más diversas expresio-
nes para recoger del modo más democrático posible los aportes de sectores
empresarios, sociales, ONG, asociaciones vecinales, organizaciones barriales y
demás, en la labor de reconstruir redes sociales de contención de suerte de in-
corporar al contrato social a quienes, o bien fueron expulsados, o nunca to-
maron parte en él, como consecuencia de políticas económicas y sociales errá-
ticas, cuando no por la ausencia de ellas.
En tercer lugar, resulta de capital importancia que el Estado asuma en
plenitud un nuevo rol, cual es el de articular de modo programático la acción
comunitaria y la de sus propias agencias, por lo general dominadas por el fe-
nómeno de la estanqueidad.
En efecto, asistimos hoy a un fenómeno de activación social fruto de una
democracia vigorosa ya no suficientemente contenida por la mediación de los
partidos políticos, cuyo carácter formal y puramente electoral subraya el fuer-
te grado de deslegitimación que padecen. La comunidad se manifiesta y bus-
ca nuevas alternativas de expresión que apuntan a alentar más las formas de
una democracia directa que las de otra, convencional, formal y dudosamente
representativa. El interés de incidir, proponer, ser oído y controlar cuestiones
referidas a la cosa pública por parte de los ciudadanos se presenta cada vez más
acuciante, y el notable florecimiento de organizaciones no gubernamentales
abocadas a temas de salud, medio ambiente, uso de los espacios públicos, hi-
giene, seguridad y demás da suficiente cuenta de ello.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 47
Por otra parte el Estado, sea en su versión liberal más prescindente o en
la del modelo burocrático, paternalista, autoritario, expresa o un abandono
de misiones y funciones que le deberían ser propias por naturaleza o, en el
mejor de los casos, una superposición, desarticulación, contradicción e inco-
herencia entre las distintas agencias gubernamentales que gestionan la cosa
pública.
Frente a estas formas frustráneas de manifestarse el Estado, como verda-
dera herramienta de la convivencia aflora un nuevo rol: el Estado articulador,
capaz de abrir nuevos canales de participación social, legitimador y apropia-
dor de la potencia comunitaria y gerente racional de sus propios recursos.
El gobierno de la provincia de Buenos Aires ha tomado para sí el cum-
plimiento de estas nuevas exigencias en diversos ámbitos. Así, y en el asunto
que aquí nos ocupa, convocó y obtuvo un fuerte consenso plasmado en un
acta que documenta la nueva mirada y el compromiso de las organizaciones
de distinto tipo a integrarse en múltiples programas.
Organizó, alrededor del Ministerio de Seguridad –órgano convocador–,
el Grupo de Respuesta Múltiple –consistente en una mesa de trabajo perma-
nente, integrada por todos los ministerios que integran el gabinete social, que
evalúa las situaciones críticas, los problemas de los grupos de riesgo y armo-
niza, organiza y da coherencia a la respuesta del Estado, generándose de tal
suerte políticas de prevención y contención de la violencia–.
El mejor ejemplo del resultado de tal tipo de trabajo lo constituye el
Programa “Seguridad = Ciudadanía e Inclusión” destinado a atender la pro-
blemática de las villas de emergencia y los asentamientos precarios de todo
el Conurbano de la provincia de Buenos Aires, donde residen más de un mi-
llón de personas en condiciones por demás críticas. Dicho programa procu-
ra, por un lado, soluciones urbanísticas que tornen digno y sustentable el
hábitat, mientras que, por el otro, apunta a la reinserción social con miras
a la superación de la exclusión en todas sus formas. Cuenta con cinco fases:
a) sensibilización, b) identificación de las áreas públicas interesadas, c) tra-
bajo de campo, d) elaboración de una matriz de intervención para la paz so-
cial a través de la inclusión y e) elección del territorio y ejecución de cursos
de acción.
Convergen en aquél las distintas agencias gubernamentales, los líderes
comunitarios locales, las empresas, la comunidad educativa, la académica, los
líderes religiosos, las ONG y demás organizaciones sociales, cada una de ellas
como efectores de los distintos módulos que componen el subprograma de in-
clusión social.
48 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 49
Este programa se encuentra en ejecución en dos grandes conglomerados lencia, como pobreza, desigualdad y exclusión social; violencia en los medios
del Conurbano Bonaerense. de comunicación; uso de armas de fuego; consumo de alcohol y drogas.
Vale recordar también que ya en la primera etapa de la reforma
(1998/1999) se sancionó una ley de Seguridad Pública que organizó la parti- El enfoque consistió en una perspectiva epidemiológica organizada
cipación comunitaria mediante la creación de foros vecinales y municipales, por un grupo de trabajo bajo la coordinación de una epidemióloga
al par que habilitó su intervención en temas de seguridad barriales y munici- y con la participación de representantes de la Policía Científica, la
pales a través de la construcción de un diálogo fecundo con la Policía. Fiscalía, las áreas de tránsito, salud, medicina legal y la Oficina de
De este tema nos ocuparemos in extenso más adelante. Derechos Humanos.
Una mirada totalmente distinta de la tradicional en orden a enfrentar los
fenómenos de la violencia y el delito es la que suministra la salud pública. En El trabajo permitió generar un consenso alrededor de las variables a analizar,
tal sentido resulta de alto valor la experiencia llevada adelante por Colombia, al par que homogeneizar la información que se suministraría, luego, al Con-
en cuanto incorporó el enfoque epidemiológico para el seguimiento y la eva- sejo Municipal de Seguridad, a cuyo cargo estaría una encuesta periódica de
luación de la violencia y de las conductas criminales, ingenioso recurso no só- opinión que permitiría conocer el desempeño policial, de los órganos judicia-
lo para desarrollar mejores estrategias de prevención sino para articular la ac- les y la cifra de victimización para su cotejo con el Mapa del Delito (Béliz,
ción de las diversas agencias del Estado con las ONG y demás actores sociales Gustavo, 48).
relevantes. Como puede apreciarse, la experiencia internacional surte criterios de
Los observatorios del delito constituyen sistemas de vigilancia epidemio- abordaje de la problemática del delito y la violencia, que son precisamente los
lógica en los que convergen instituciones de diversa índole, que recogen y uti- que ha seguido la reforma que explica este libro y que se apartan radicalmen-
lizan información georreferenciada para el análisis de la violencia y el diseño te de las concepciones dominantes, que cifran en el sistema penal la única res-
de estrategias y acciones de intervención en distintas áreas o municipios puesta al crimen.
(Béliz, Gustavo, 46). En Colombia, a partir del año 2002 y mediante un pro-
grama celebrado con la Universidad de Georgetown, dichos observatorios
fueron puestos en funcionamiento. Utilizan como fuentes la información
proveniente de la Policía Científica –área medicina legal–, de las fiscalías y de
Salud Pública; ello permite un registro cruzado de muertes violentas o de le-
siones contra la integridad física no voluntarias. Como fruto de tal acopio y
procesamiento informativo se lograron los siguientes resultados: a) programas
de salud mental para prevenir suicidios; b) restricción en el uso de armas de
fuego; c) reglamentación de venta y consumo de alcohol en horarios específi-
cos; d) prevención de accidentalidad vial; e) promoción de trabajos conjuntos
entre Policía, municipio y fiscalías y comunidad; f ) trabajos especiales con jó-
venes en situación de riesgo; g) retenes móviles y especiales para control de la
embriaguez; h) recuperación y control del espacio público; i) control de me-
nores en establecimientos públicos; j) señalización de vías; y k) regulación de
estacionamientos y lavaderos de vehículos (Instituto Cisalva 2004).
Otro ejemplo de trabajo multiagencial y comunitario en la ciudad de
Cali ha sido el Programa Desepaz, implementado a raíz del incremento expo-
nencial del delito de homicidio. Se identificaron factores de riesgo de la vio-
 Capítulo 4

La organización y la función policial

La Policía es una institución básica de cualquier sociedad mínimamente orga-

nizada bajo la forma jurídica de Estado. El fin del Estado es garantizar a los
miembros de la comunidad niveles de convivencia pacífica en un marco en
que cada cual pueda ejercer plenamente sus libertades esenciales, connatura-
les y realizarse como persona. Para la concreción de estos objetivos cuenta con
órganos de gobierno; cuando el poder del Estado se ejerce a través de órganos
diferenciados en orden a sus competencias, los que a su vez controlan recípro-
camente el modo del ejercicio de la parte de poder que les compete, estamos
frente a una República que, a su vez, será democrática si –y sólo si– los ciu-
dadanos participan con mayor o menor intensidad de la elección de las auto-
ridades que ejercen el poder y, eventualmente, se los inviste del derecho a au-
diencia, y se admite su participación en la toma de decisiones que afecten,
cuanto menos, su calidad de vida.
La Policía es el órgano que el Estado ha especializado, predominante-
mente dentro de la rama ejecutiva, organizado jerárquicamente como cuerpo,
de naturaleza civil, armado, cuya misión es la protección física de las perso-
nas, el ejercicio de sus derechos al disfrute de bienes jurídicos fundamentales
y el sostenimiento del orden público. Es el instrumento mediante el cual el
Estado provee a la seguridad pública, materia que resulta de competencia ex-
clusiva de aquél.
La Policía constituye una de las principales formas de relación entre el
Estado y la sociedad; históricamente ha copiado las formas de aquél y ha de-
finido su vínculo con la comunidad conforme a tal matriz.
52 UN CAMBIO POSIBLE
Su origen en el mundo grecorromano aparece asociado a la idea del
mantenimiento del orden en las ciudades, y a través de los siglos y las civili-
zaciones se ha caracterizado por una interdependencia entre el contexto po-
lítico y la orientación dada a los sistemas policiales, haciendo efectiva la má-
xima de que hoy como ayer Policía y poder viven en intimidad (Tomás Gil
Márquez, 20).
Tal es la importancia de dicha institución que “la Policía puede consi-
derarse en principio como uno de los signos de la existencia del Estado-
Nación [...] Cada uno de los Estados ha conocido una historia policial liga-
da a su propio proceso de formación y… La Policía participa de la
edificación del Estado representando sus características” (Claude Journes,
14 y 24).
Existe una multitud de definiciones sobre la Policía, desde las más sim-
ples, de naturaleza subjetiva, hasta las más complejas, que ponen énfasis ya sea
en su naturaleza o estructura, o bien desarrollan de un modo más explícito sus
objetivos.
Entre las primeras, y por su sencillez, conviene señalar la contenida en la
resolución 164/34 año 1979 de la Asamblea General de las Naciones Unidas:
“La Policía son los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”.
Desde una perspectiva sociológica y funcionalista puede traerse a cola-
ción la siguiente definición: “…un conjunto de profesionales desarrollando su
función en organizaciones públicas, como otras lo pueden hacer en servicios
privados de seguridad” (Manuel Martín Fernández).
Por fin, y sin pretensión alguna de agotar la enorme cantidad de defini-
ciones que puede encontrarse en la literatura especializada, vaya la de Fernan-
do Garrido Falla, citada por Tomás Gil Márquez: “Aquella actividad que la
administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades, que por ra-
zones de interés público limita los derechos de los administrados mediante el
ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos”.
Un Estado democrático de derecho define los objetivos de su Policía en
consideración al sentido de servicio en favor de la comunidad, que es, ante to-
do, la protección del ciudadano y sus derechos, mediante la función preven-
tiva e investigativa realizada de modo profesional, el mantenimiento del or-
den y del normal funcionamiento de las instituciones.
La reforma se ha ocupado de tal cuestión en dos leyes fundamentales: la
de Seguridad Pública (12.154) y la de Organización de las Policías de la
Provincia de Buenos Aires (12.155, ahora refundidas en la ley 13.482, deno-
minada ley de Unificación).
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 53
El primero de dichos instrumentos establece lo que podríamos denomi-
nar la matriz de la seguridad pública, a la que define como materia de exclu-
siva incumbencia del Estado y su mantenimiento como del resorte del gobier-
no de la provincia de Buenos Aires, a cuyo titular compete.
Sin embargo, más allá de dicha competencia atribuida al Estado, lo in-
novador de la referida ley 12.154 es la construcción de un sistema de seguri-
dad pública cuyos componentes lo constituyen las distintas agencias estatales
pertenecientes al sistema penal y la participación ciudadana expresada en los
distintos niveles de foros comunitarios (artículo 5º).
En orden al cumplimiento de las misiones propias de toda institución
policial, sus funciones, cuidadosamente reglamentadas por las leyes, resultan
múltiples, tanto respecto de las contravenciones cuanto de los delitos, sea pa-
ra prevenirlos, reprimirlos o investigarlos, mediante una denuncia o bien de
oficio; para preservar el orden público en toda reunión o manifestación pú-
blica y aun para mediar en conflictos de naturaleza social.
El recurso policial es el más inmediato y eficaz para dar seguridad porque
puede lo que no pueden ni los jueces ni los funcionarios penitenciarios, esto
es, evitar que los delitos se cometan y atender la emergencia.
Tanto la función policial cuanto los poderes concedidos y regulados pa-
ra su ejercicio constituyen modos de lo que los sociólogos denominan, en sen-
tido lato, control social.
Existen tres dimensiones del control social. El primer tipo es el control
que cada cual ejerce sobre sí mismo, por internalizar normas de cultura y
mandatos jurídicos fundamentales que hacen que su comportamiento inter-
subjetivo resulte compatible con la convivencia pacífica. Esta instancia suele
ser eficaz en una generalidad de casos sin necesidad de acudir a la coerción
personal. Se comprende el sentido del bien, se lo vive como valor y en todo
caso surte eficacia disuasiva el sistema penal.
La segunda instancia o dimensión es el control social informal que ejer-
ce el ámbito social en que el sujeto actúa, cuando reprueba, repudia, censura,
aparta o excluye al infractor, lo que implica un sistema sancionador de natu-
raleza fáctica. Tal tipo de control social es ejercido por una multitud de insti-
tuciones culturales, sociales, deportivas, educativas, religiosas.
Por fin, hállase el control social formal, que es el institucionalizado, que
llevan adelante agentes o agencias oficiales y que reposa en el subsistema nor-
mativo penal.
54 UN CAMBIO POSIBLE
El cambio de modelo de organización policial
La institución policial, como cualquier otra, está compuesta por un número
variable de personas. Cuantos más son quienes se desenvuelven en su seno y
cuanto más extenso es el territorio en que las actividades deben ser desempe-
ñadas, más complejos resultan los problemas a resolver en orden a obtener la
mayor eficiencia posible.
El instrumento apropiado para la atención y resolución de la problemá-
tica emergente es el modelo de organización del cual dependerán cuestiones
tales como el despliegue del personal dentro del territorio, el agrupamiento
del mismo según la naturaleza o índole de sus funciones, la localización de la
autoridad, la estructura de mando, la gradación de la autoridad, la articula-
ción entre las distintas áreas, por mencionar tan sólo algunas de las cuestiones
implicadas. Dadas la cantidad y naturaleza de estas últimas, resulta obvio que
existe una variedad de modelos de los que da cuenta la rica literatura especia-
lizada y que, además, ofrece la realidad de los diferentes países.
Pareciera de utilidad, pues, echar una mirada sobre algunos de los crite-
rios que han servido para la construcción de determinados modelos de orga-
nización policial. Ello así, en la medida en que permitan una mejor intelec-
ción de los cambios operados por la reforma en tal sentido. Pero, previo a ello,
bien vale la pena efectuar alguna aclaración.
Hay dos cuestiones sutilmente diferentes cuando hablamos de modelos
policiales: una se refiere a aspectos organizativos, la otra al funcionamiento y
la efectividad de sus cuadros. La primera tiene que ver, en sentido estricto, con
el modelo de organización policial (mando, despliegue y estructura orgánica);
la otra, con la operatividad (patrullaje, selección de objetivos, acopio de infor-
mación, etc.). De ahí que ello autorice a hablar, cuando nos referimos a mo-
delos policiales, de dos conceptos diferentes: de un modelo de organización
policial y de un modelo de operatividad policial.
La distinción no deja de ser sutil porque existe una notable interdependen-
cia entre éstos, es decir, un modelo de organización descentralizado se corres-
ponde, de ordinario, con una Policía que actúa comunitariamente; uno centra-
lizado se corresponde con una Policía más al servicio del Estado que de la
comunidad.
Por fin, y visto desde la perspectiva no ya de una provincia sino de un
Estado nacional o bien de una provincia de un Estado federal, la relación exis-
tente entre la forma de Estado y los modelos policiales es determinante porque
ello implica ya una definición en orden a centralización o descentralización.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 55
En Europa occidental básicamente existen tres modelos de organización
policial, de los que daremos una breve referencia.
1. El modelo policial napoleónico, cuyas características son las siguientes:
a) mando concentrado,
b) estructura de corte militar, piramidal y con mínima discrecionalidad
local,
c) ausencia de toda participación de la comunidad o interacción con ella,
d) autogobierno,
e) ausencia de toda rendición de cuentas públicas.
Dentro de los países que exhiben este modelo podemos mencionar a
Austria, Francia, Bélgica, Italia, Luxemburgo, Holanda (hasta 1996),
Portugal y España.
2. El modelo de Policía nacional con cuerpos nacionales de Policía. Se ca-
racteriza por tratarse de un servicio policial unitario cuyos miembros
pueden ser destacados a cualquier punto del país y una autoridad única
centralizada que, con la denominación de director general de la Policía,
tiene el gobierno de la institución. Finlandia, Grecia e Irlanda siguen di-
cho modelo.
3. El modelo descentralizado, cuyos rasgos esenciales son:
a) inexistencia de un cuerpo policial unitario o central,
b) el mando se encuentra desconcentrado,
c) existen diferentes cuerpos policiales para cada región con iguales com-
petencias.
Alemania y Gran Bretaña siguen dicho modelo.
Existe otra perspectiva desde la cual es posible, igualmente, hablar de mode-
los policiales.
Torrente señala como criterio rector el de “quien define los objetivos de
las organizaciones de Policía”, que no son otros que los diferentes agentes so-
ciales con capacidad de influir en sus decisiones.
Así, existirían –para Torrente– cuatro tipos de modelos u organizaciones
policiales: el tradicional, el racional burocrático, el profesional y el comunitario:
1. El modelo tradicional que se corresponde con los orígenes modernos de
la Policía hasta avanzado el siglo XX: prevalecen los liderazgos, pesa so-
56 UN CAMBIO POSIBLE
bre él la influencia política, se trata de fuerzas politizadas, con bajo pre-
dominio de la legalidad y escasa influencia judicial.
2. El modelo racional burocrático, que se perfila a partir de la segunda mi-
tad del siglo XX: incorpora los cambios tecnológicos, copia las formas del
gerenciamiento de las empresas privadas, prioriza la formación profesio-
nal y define cuerpos apolitizados, burocráticos, racionales y centraliza-
dos. La racionalidad la suministra el apego al cumplimiento de la ley, y
el apego a ésta limita la influencia de la política, generándose así un mo-
delo autonómico. A diferencia del modelo anterior, las relaciones con la
comunidad son frías y distantes; la preocupación por cierta eficiencia que
revelarían las estadísticas conduce a generar múltiples procedimientos, en
especial sobre las clases bajas, que conforman una suerte de colectivos de-
lincuentes a diferencia de las clases medias, a las que se identifica con las
virtudes del trabajo y el buen orden en la convivencia.
3. El modelo de organización profesional, surgido a partir de la década del
sesenta, privilegia la formación y especialización policial, a diferencia del
anterior –con el cual, sin embargo, mantiene fuertes puntos de contac-
to–; procura por parte del policía un conocimiento experto para la solu-
ción de los problemas más críticos, y repara más en la autonomía de és-
te que en la de la corporación. La profesionalización genera una elite que
aproxima más a los policías a las clases medias y altas que a las de escasos
recursos; al decir de Martín Fernández, “eso hace que se vea como un fre-
no a políticos, jueces, e incluso a la propia sociedad”.
Dicho modelo de organización puso de manifiesto ciertas debilidades
policiales frente a la actitud asumida por la institución ante los movi-
mientos sociales, protestas colectivas, y construcción de estereotipos so-
bre la base de delincuentes provenientes de las clases pobres, tildándose a
aquélla incluso de racista.
Muchas fueron las críticas que desató, dado que se presentaba extrema-
damente estructurado para enfrentar la realidad cotidiana, destacándose
entre ellas un cuestionamiento al profesionalismo extremo, puesto que
según estudios especializados la actuación policial se basa en prácticas in-
formales, con elevado nivel de discreción por parte de los policías y con
fuerte influencia de sectores de poder de la comunidad.
4. El modelo comunitario surge en la década del ochenta y se basa, funda-
mentalmente, en las críticas que recibe su precedente; de ahí que priori-
ce los estudios sociales, la relación con la comunidad, al punto de encon-
trar en ella el mayor recurso para la resolución de problemas. También se
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 57
comprenden los alcances de las funciones policiales de un modo amplia-
do, puesto que se interpreta que no bastan ya los conocimientos especia-
lizados en temas policiales sino que ha menester interactuar no sólo con
la comunidad sino, también, con otras agencias públicas que se ocupan
de cuestiones sociales de la más diversa índole.
Si bien el cumplimiento de la ley forma parte de la función policial, se le
concede mayor prioridad al mantenimiento de un orden social que se
busca a partir del involucramiento de grupos primarios y del consenso
con éstos en reuniones permanentes en las que se elaboraran cursos de ac-
ción y soluciones posibles sobre la base de propuestas que parten de la
misma comunidad. Así, se flexibiliza la actuación policial y se busca in-
cluso mediar en conflictos, bien que sin involucrarse.
Lo hasta aquí expuesto es suficiente para comprender cuáles son los elemen-
tos que juegan en la definición de la organización de la institución policial y,
en particular, cuando se trata de llevar adelante una reforma profunda, ten-
diente a un cambio en el modelo que rigió en la provincia de Buenos Aires
por décadas.
Éste, históricamente, se caracterizó por copiar las formas de organización
militarizada de tipo prusiano, con mando concentrado totalmente divorciado
de la comunidad e inepto para captar las necesidades y la demanda social.
De ahí que el proceso formativo de sus cuadros estuviese encaminado
más a la conformación de una Policía de régimen para la preservación de la
seguridad interior y defensa del orden público que a la protección de los
miembros de la comunidad.
Aquel modelo de organización de mando unificado y concentrado exhi-
bía inconvenientes y reparos graves: el poder policial se encontraba disociado
de los lugares en que la acción preventiva o reactiva debía desarrollarse; si bien
existía una división de la provincia en regiones con sus respectivas jefaturas,
sus titulares carecían de facultades propias de planificación, al punto de fun-
cionar como simples delegados del poder central. De otra parte, no estaban
diferenciadas las distintas funciones ni especializadas las áreas en orden a la
naturaleza de su cometido, haciendo que la indiferenciación se proyectara
también sobre la academia, que no sólo no aportaba conocimientos especia-
les sino que, además, se desentendía de la preparación de los cuadros para su
articulación con la comunidad.
A tal modelo –como se viera– se lo conoce como napoleónico y es tribu-
tario de una concepción según la cual el objetivo de la seguridad es el Estado
58 UN CAMBIO POSIBLE
y la preservación del orden público más que la protección de la persona, y de
la relación de disponibilidad de ella con ciertos bienes esenciales para su des-
arrollo y para la convivencia pacífica (bienes jurídicos).
El parentesco existente entre dicho modelo policial y los regímenes auto-
ritarios no es azaroso, y su correspondencia con las distintas denominaciones
dadas al concepto de seguridad lo expresa con claridad. Así, el modelo napo-
leónico es funcional al concepto o noción de seguridad pública y no al de se-
guridad ciudadana ni al más amplio de seguridad comunitaria, en los que el
individuo –y no el Estado ni el orden legal establecido por éste– resulta ser el
centro de atención y de cuidado.
No es casual, pues, que el mundo occidental y, en particular, la Europa
continental hayan comenzado un proceso evolutivo expresado en el tránsito
de las nociones de orden público y seguridad pública hacia aquellos nuevos
conceptos, cuyas implicancias en la construcción de modelos policiales alter-
nativos y superadores es más que evidente.
Es interesante destacar que la denominación “orden público”, debido a su
raigambre histórica y a sus orígenes (Declaración de los Derechos Humanos y
del Ciudadano, 1789), sigue siendo utilizada. Empero, lo que sí ha ido experi-
mentando un cambio ha sido el contenido del concepto, que de servir tan sólo
al propósito del cumplimiento de la norma por parte del ciudadano ha pasado
a ser “…la garantía de la calidad de vida de los mismos” (Ricard Brotat i Jubert).
Tal vez sea España el país que con más energía haya expresado el cambio
de régimen autoritario por Estado social y democrático de derecho y el de or-
den público por seguridad ciudadana al referir la función de las fuerzas de se-
guridad del Estado en el artículo 104 de la Constitución reformada de 1978
(Amadeu Recasens).
La reforma se ha hecho cargo de todo ello al construir un nuevo paradig-
ma, mutar de modelo y construir otro que recoge las nuevas miradas.
Así, se reemplazó el modelo vertical y concentrado por otro horizontal y
descentralizado que, además, captó las notables diferencias territoriales y so-
cioculturales que ofrece la provincia de Buenos Aires.
A esos fines, resultó esencial la supresión de la figura de un jefe de toda
la fuerza policial y en su lugar la introducción del concepto de mando con-
junto, ejercido, en situaciones de emergencia, por distintos jefes policiales con
mando local.
Para llevar adelante el proceso de descentralización se utilizaron los si-
guientes criterios: a) la descentralización de la conducción operativa y b) la des-
centralización de la coordinación y el control operativo.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 59
En el primer caso –descentralización de la conducción operativa– se to-
maron como ejes los municipios, dotándose a cada uno de ellos de su pro-
pio cuerpo policial, con su propia jefatura, y se introdujo una variante para
el interior de la provincia, esto es, zonas rurales con conflictos de baja inten-
sidad, según la cual los cuerpos policiales pasarían a tener una relación más
intensa con la autoridad máxima del municipio, quien, de tal suerte, ejerce-
ría un control operativo sobre la fuerza policial local, aunque manteniendo
ésta su relación orgánica con el gobierno central. También se introdujo la no-
vedad de la elección –por el voto popular– del jefe de esa Policía denomina-
da Comunal.
Dicho esquema aparece concebido como un tránsito hacia la descentra-
lización plena, esto es, la total y absoluta dependencia de los cuerpos policia-
les de cada municipio, como fuerzas locales.
El segundo nivel de la descentralización –coordinación y control opera-
tivo– se concretó mediante la creación de 32 jefaturas departamentales con
jurisdicción y mando sobre los 140 cuerpos policiales.
El cambio de modelo de actuación policial
La reforma no sólo debió hacerse cargo del cambio del modelo de organiza-
ción policial sino también del cambio del modelo de actuación policial.
El modelo de actuación policial se conforma con la multiplicidad de fun-
ciones propias de los cuerpos policiales y que las leyes regulan de modo cui-
dadoso en vista a las dos grandes ramas en que aquéllas suelen dividirse: la
preventiva y la investigativa.
La Policía preventiva tiene por función y misión evitar la consumación
de hechos delictivos y contravenciones y hacer uso eventual de la fuerza pú-
blica para repeler una agresión en defensa propia o de terceros, doblegar una
resistencia física ilegítima o hacer cesar el delito en curso de ejecución.
La Policía investigativa –que en el Estado democrático de derecho siem-
pre lo es en función judicial– es el recurso de que se valen los órganos judicia-
les de persecución penal para esclarecer los hechos delictivos cometidos, colec-
tar las pruebas, individualizar a los autores y demás partícipes responsables y
hacer uso de la fuerza física cuando circunstancias de excepción lo justifiquen.
La actuación policial no es el único modo de prevenir la criminalidad si-
no el más especializado, y el que puede utilizar la fuerza pública, cuyo mono-
polio detenta el Estado.
60 UN CAMBIO POSIBLE
Existen en la experiencia al menos tres modelos de actuación policial:
1) El modelo prevalentemente reactivo (también llamado mecánico o tradi-
cional): el personal policial centra su actividad en una acción represiva, cu-
yo eje es la patrulla aleatoria, la presencia en la calle, la respuesta rápida, la
atención de las llamadas de emergencia, y privilegia la cantidad de efecti-
vos empeñados en dicha tarea y la intervención a requerimiento. No ope-
ra sobre la protesta social de otro modo que con la utilización de cuerpos
especializados para la represión, exhibe poca capacidad o aptitud para la
contención y un divorcio con los sectores de la comunidad. Genera una
imagen de la disuasión por el temor aun cuando su desempeño tenga un
cierto grado de ajuste a normas de actuación.
Es de hacer notar que existe una correspondencia entre modelos, en el
caso, entre el modelo concentrado napoleónico o, si se prefiere, racio-
nal-burocrático de organización policial y el modelo de actuación reac-
tivo.
2) El modelo de proximidad: guarda correlación con el modelo de organi-
zación descentralizada que procura llevar los poderes policiales al escena-
rio de los barrios en conexión con su vecindario y adecuar los diagramas
de actuación a las necesidades que surgen y que plantea la comunidad en
reuniones de trabajo con sus policías. En función de ello la actuación po-
licial adquiere racionalidad y funcionalidad; se seleccionan los objetivos
y se privilegia la acción preventiva sobre la base de la información sumi-
nistrada por la comunidad y de acuerdo con la construcción de mapas de
prevención que esta última elabora y comparte.
3) El modelo interdisciplinario: supone la proximidad pero, además, la ac-
tuación policial articulada con otras agencias del Estado, en particular las
que integran el gabinete social y con sectores de la economía afectados
por cierto tipo de delincuencia que perjudica sus intereses, o una activi-
dad sectorial determinada o el desarrollo de la economía, estadual o re-
gional.
Dicho modelo de actuación resulta funcional al modelo de organización
policial descentralizado en que las distintas policías que coexisten dentro
de un Estado, sea nacional, provincial o comunal, deben articular sus ac-
ciones.
En punto a esta temática, la reforma ha optado por un modelo de actuación que
sigue los ejes del denominado modelo interdisciplinario. La construcción de
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 61
una Policía de proximidad fue uno de los objetivos planteados por la ley de
Seguridad Pública (12.154), en cuanto se concibió como un modo de recupe-
rar ciudadanía, “empoderar” y organizar a la comunidad para que interviniese
en cuestiones de seguridad a través de propuestas, mecanismos de consulta con
el personal policial, trabajos conjuntos y control por parte de aquélla sobre el
desempeño policial. El involucramiento comunitario ha tenido por resultado
permear los estamentos policiales, sensibilizar para la mejor comprensión de la
problemática social y crear, a su vez, vínculos solidarios recíprocos.
Tal acercamiento sirvió para que se privilegiara la acción preventiva sobre
la base de la información y propuestas efectuadas por los vecinos en los foros,
puesto que ello ayudó a identificar problemas específicos y actuar sobre ellos.
Esta modalidad de trabajo abrió a la consideración policial una nueva
problemática, la conflictividad social, que vista desde el prisma de la preven-
ción llevó a que la acción policial debiese compaginarse y enriquecerse con
la de otras agencias del Estado, en especial las que integran el gabinete social.
Así surgieron los denominados Grupos de Respuesta Múltiple (GRP), verda-
deras mesas de trabajo en que el personal policial interactúa con técnicos
provenientes de diversas áreas del Estado en búsqueda de soluciones preven-
tivas a problemas o conflictos sociales que la experiencia indica o señala co-
mo fuentes de violencia delictiva. En la misma línea se pueden mencionar las
Mesas de Trabajo de Prevención del Delito Rural, de la Piratería del Asfalto,
de la Prevención del Robo de Cables, cuyos cometidos serán descriptos más
adelante.
En suma, la reforma ha cambiado los paradigmas e impuesto un mode-
lo de organización policial descentralizado y comunitario, y un modelo de ac-
tuación preventivo, de proximidad, interdisciplinario y multiagencial.
El control político de la agenda policial
Buena parte de los males que aquejan a la agencia policial en América Latina
responden a un modelo de organización anacrónico, a la ausencia de todo ti-
po de control y evaluación respecto de su funcionamiento y a la falta absolu-
ta de articulación social, todo lo cual refleja un craso abandono por parte del
Estado de su misión esencial, que consiste en formular políticas en materia de
seguridad.
Tal vacío ha sido cubierto de modo errático y espasmódico por reformas
legislativas que hicieron eje en el reforzamiento de las penas y de los poderes
62 UN CAMBIO POSIBLE
policiales y en recurrentes restricciones al régimen de libertad durante el pro-
ceso, cuyo peor rostro lo expone un sistema carcelario que contiene a una can-
tidad de internos muy superior a la que puede admitir y cuya abrumadora
mayoría son presos sin condena. A su vez, semejante dejación de poder por
parte del Estado, a través de gobiernos tanto legítimos como usurpadores, fa-
voreció la autonomización policial y cristalizó un modelo de relación negocial
entre la corporación y los diferentes gobiernos que pactaron con aquélla el
sostenimiento de un cierto orden público que garantizaría, más que nada,
condiciones de tranquilidad política a través de la represión policial de pro-
testas políticas y sociales reivindicativas de derechos denegados.
Pareciera claro, pues, que la primera tarea a encarar es la de redefinir el
rol del Estado y el cometido de las distintas agencias que integran el sistema
penal.
El control gubernamental o político efectivo sobre la agencia policial de-
manda un esquema institucional que garantice, por un lado, el gobierno de
aquélla, por el otro, asumir su conducción estratégica como modo de asegu-
rar que cumpla con sus fines en el marco de una política criminal cuyo dise-
ño es esencialmente gubernamental.
De ordinario, las agencias policiales dependen funcionalmente de un mi-
nisterio, sea de Interior o bien de Gobierno. Tales órganos gubernamentales
no agotan su competencia en el tema de la seguridad sino que entienden en
cuestiones de lo más diversas que, corrientemente, son en las que concentran
su atención.
La experiencia indica que tal tipo de inserción o dependencia institucio-
nal debilita sobremanera el ejercicio de la responsabilidad política y el efecti-
vo control que los órganos de gobierno del Estado deben ejercer sobre la agen-
cia policial, dado que asume un carácter meramente formal, situación que se
ve agravada –permítasenos la insistencia– por la falta de una política criminal.
Dichas falencias han tenido por resultado que el qué, el cuándo y el cómo
de la persecución penal queden en manos de los estados mayores policiales.
En la provincia de Buenos Aires, merced a la reforma policial y a la recu-
peración por parte de su gobierno de facultades que le son propias, se redise-
ñó totalmente la agencia policial, a la vez que el marco institucional. Respec-
to de lo primero, la reorganización policial permitió establecer cinco áreas en
función de la materia de sus respectivas competencias, crear sendos cuerpos
policiales en el ámbito de cada una de ellas, siguiendo un criterio de especia-
lización, darles un nivel de conducción coincidente con el grado más elevado
de la jerarquía escalafonaria y articularlas. En cuanto al nuevo marco institu-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 63
cional, merced a la reforma de la ley de Ministerios de la provincia de Buenos
Aires, se creó el Ministerio de Seguridad y, dependiente de éste, diversas sub-
secretarías de las que pasó a depender cada una de las superintendencias agru-
padas dentro de cada área.
Ello permitió asumir en forma efectiva el control de la institución poli-
cial, diseñar políticas de prevención, de investigación en función judicial, de
inteligencia policial, de comunicaciones, de recursos humanos en general
con especial énfasis en los aspectos académicos y de articulación con la co-
munidad.
Se recuperó, así, la conducción política y estratégica de la institución po-
licial y se reservó para ésta la conducción operativa.
Se prescindió deliberadamente de la figura de un jefe policial único de
toda la Policía, cuyas funciones –de ordinario burocráticas y administrativas–
fueron absorbidas por la conducción civil, que articuló las diversas áreas des-
de la perspectiva de un comando conjunto.
La supresión de la figura del jefe de Policía
Como lógica derivación de todo cuanto se viene de decir acerca de la necesi-
dad de asumir el control efectivo de la fuerza policial por parte de la conduc-
ción político-gubernamental, a través de cuadros técnicos con jerarquía de
ministro y subsecretarios, y de la democratización que supone la descentrali-
zación plena, la figura de un único jefe de Policía para el gobierno de toda la
institución carece en absoluto de sentido. Más aún, su sostenimiento supon-
dría desvirtuar seriamente los logros obtenidos a partir del nuevo modelo que
construyó la reforma y reproducir los desvíos de poder sucedidos durante su
vigencia, parte del fenómeno de corrupción que tanto lesionó a la institución.
La concentración de poder y su ejercicio vertical por parte de un jefe de
Policía, con ausencia absoluta de todo tipo de control o tan siquiera mínima
intervención de la autoridad política –que es lo que ha ocurrido por décadas–,
implicó en los hechos la construcción de cadenas de mando basadas exclusi-
vamente en razones de camaradería, amistad, favoritismo, cuando no en inte-
reses de naturaleza puramente personal.
Tal modelo produjo graves consecuencias.
En primer lugar, la implantación de cadenas de recaudación de fondos ob-
tenidos so pretexto de mejorar la vigilancia sobre un objetivo determinado o bien
sostener gastos de funcionamiento por insuficiencia de los recursos provistos.
64 UN CAMBIO POSIBLE
Asimismo, el apañamiento de acciones ilegales cometidas por subordina-
dos a quienes por un pretendido “espíritu de cuerpo” se protegía, en especial
cuando se trataba de excesos cometidos con la presunta finalidad –siempre
plausible– de luchar contra el delito.
De otra parte, aquel modelo dio lugar a discriminaciones de distinto ti-
po en materia de promociones a cargos jerárquicos, las que no siempre apare-
cían precedidas por criterios objetivos de mérito, circunstancias que, a su vez,
incidían en modo negativo en las promociones anuales, justamente maneja-
das por una junta de calificaciones que, presidida por el jefe, integraban quie-
nes –con rango de oficiales superiores– ocupaban esos lugares y decidían aten-
diendo, las más de las veces, a los deseos personales de aquél.
Como si ello fuera poco, la continuidad, por largos años, de un mismo
jefe de Policía –obviamente con la jerarquía escalafonaria más alta– y, conse-
cuentemente, la de su plana mayor y demás oficiales superiores que confor-
maban su “séquito” y le resultaban funcionales tuvieron como lógica deriva-
ción un verdadero bloqueo en las promociones de quienes tenían naturales
expectativas de ascenso, y hasta la continuidad, por años, de legiones de ofi-
ciales que pasaban a retiro mucho tiempo después de lo que reglamentaria-
mente hubiere correspondido.
Baste para confirmar tal aserto la compulsa de retisos obligatorios habi-
dos en algunos años relativamente recientes: 1990, 57; 1992, 55; 1996, 42, y
así sucesivamente.
Todo ello fomentó un fenómeno extraordinario de corrupción al punto
que la asignación de un destino “interesante”, la adjudicación de una comisa-
ría o el mismo ascenso estaban tarifados.
Además, semejante concentración de poder, sólo útil para la consecución
de fines personales ominosos, mostró sus graves falencias en materia de con-
ducción policial al generar jefaturas regionales vacías de función, con jefes que
ejercían sus respectivos mandos como meros delegados del príncipe, cuyos in-
tereses gestionaban.
Romper, pues, el modelo vertical, macrocéfalo y concentrado no fue sim-
plemente una alternativa sino una verdadera necesidad.
Dicho modelo fue suprimido de cuajo y reemplazado por otro, democrá-
tico, cuya esencia fue la descentralización y la fulminación de la figura de un
único jefe de Policía.
La extraordinaria complejidad que entraña hoy la función policial y la
necesidad de generar capacidad resolutiva en el escenario mismo en que los
fenómenos de violencia criminal se desenvuelven muestran a las claras lo im-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 65
perativo que resulta descentralizar y tornan ilusoria la pretensión de que un
jefe de Policía pueda conducir la totalidad de las fuerzas policiales en toda la
provincia, mucho menos en las circunstancias actuales, en que la especializa-
ción ha dado lugar a la creación de distintas policías –cuerpos con funciones
diferenciadas–, cada una de las cuales debe contar con su propio mando, con
la atribución de todas las facultades que le son propias para el ejercicio eficaz
de su función.
La reforma transformó un modelo de conducción y jefatura unipersonal,
para toda la “Policía Bonaerense”, de carácter vertical, en otro plural y hori-
zontal, con diferentes jefaturas para cada una de las “policías de la provincia
de Buenos Aires” surgidas con motivo de haber dividido sus componentes en
áreas bien diferenciadas –Seguridad, Investigaciones, Información y demás– y
a su vez en especialidades dentro de cada una de las áreas –policías de Distrito,
Comunales, Vial, de Investigaciones en Función Judicial, y demás– (artículos
1 y 2 de la ley de Unificación, nº 13.482).
La operatividad, el control y la coordinación de cada uno de estos nue-
vos cuerpos fueron puestos a cargo de un superintendente, máximo grado de
la jerarquía, quien debe ostentar la especialidad pertinente (artículo 25 y con-
cordantes ley cit.), al paso que la coordinación estratégica quedó en manos del
ministro de Seguridad y de los subsecretarios que lo secundan, de quienes de-
pende cada uno de los superintendentes.
Queda claro, pues, que el poder que concentraba en sus manos la persona
de un solo jefe de Policía ha quedado repartido entre muchos jefes policiales,
funcionarios de la máxima jerarquía del escalafón, esto es, los superintenden-
tes y sus subordinados inmediatos, a quienes la ley ha confiado responsabilida-
des de mando, conducción y coordinación intensos que ejercen en el ámbito
de sus respectivas áreas territoriales, llámense Jefaturas Departamentales de
Seguridad, Delegaciones Departamentales de Investigación (DDI), Delegacio-
nes Departamentales de Policía Científica o lo que corresponda según el caso.
La pretensión de que tales poderes se concentren del modo que critica-
mos no sólo da lugar a las graves irregularidades ya comentadas sino que, ade-
más, debilita, desdibuja y desapodera a otras jerarquías, las que en razón de su
responsabilidad sobre un cuerpo policial, o bien sobre un territorio determi-
nado, deben contar con autonomía bastante para satisfacer del mejor modo
posible la demanda comunitaria de más y mejor seguridad.
El modelo vertical es un resabio del pasado. Esa vieja idea ha sido supe-
rada, aun para las hipótesis más críticas de actuación de las fuerzas armadas
en conflictos bélicos, y reemplazada por la noción moderna del mando des-
66 UN CAMBIO POSIBLE
centralizado, y eventualmente conjunto, en que cada comandante articula su
propia fuerza en las operaciones comunes sin mengua de la efectividad de las
acciones.
La mejor demostración de lo que se viene afirmando en favor del nuevo
modelo es el extraordinario incremento de la operatividad policial, la efectiva
coordinación entre las distintas policías en operaciones conjuntas y la mejora
sustancial de las estadísticas del crimen a partir de su implementación merced
a la reforma.
Ello no obsta a que cuando circunstancias de excepción lo tornen necesa-
rio o aconsejable, verbigracia, para la atención de una situación de emergencia
local, se decida la unificación del mando como lo habilita el artículo 37 de la
ley citada en la persona del comisionado jefe de la departamental, quien
“…ejercerá el mando sobre la totalidad de los organismos de las distintas po-
licías, con sede en la jurisdicción, o concurrentes, a los fines de la coordinación
y control de la acción conjunta de todas las fuerzas policiales intervinientes”.
Como puede apreciarse, ni siquiera para esta hipótesis de excepción se
precisa de la figura de un único jefe de Policía, más vinculada al quehacer pu-
ramente protocolar y administrativo que al mando y la conducción operativa.
El cambio de la cultura institucional
Al tiempo que comenzó la reforma, la institución policial contaba con 45 mil
efectivos. La mirada por demás crítica acerca de las condiciones de su desem-
peño y el deterioro en que aquélla se encontraba sumida pusieron en eviden-
cia la imperiosa necesidad de encarar un cambio cultural que debía acompa-
ñar la reforma.
No bastaba con que se emprendiese un proceso de depuración intenso,
dado que la cultura institucional policial no se nutre tan sólo de los cambios
en los modelos de organización, en la reformulación de los escalafones, en la
de las normas deontológicas y, ni siquiera, de la renovación de los contenidos
curriculares que imparte la academia.
La complejidad estaba dada porque la cultura de la institución se confor-
ma por varias capas geológicas del sedimento que van dejando las cotidianas
prácticas en el desempeño de la tarea policial. Dichas prácticas, usos y cos-
tumbres poco o nada tienen que ver con la academia sino que, antes bien, se
presentan contradictorias con esta última al punto que refieren, en todo caso,
una institucionalidad totalmente diversa.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 67
Es así que la observación empírica develó un quehacer profesional fun-
dado en normas y valores paralelos y contradictorios a los que informa la en-
señanza académica.
Descubrir el origen de dicha discrepancia supone un examen cuidado-
so de las prácticas, creencias y valores colectivos y su cotejo con la institu-
cionalidad que el sistema formal preconiza e intenta imponer en forma frus-
tránea.
El sistema formal procura operar sobre la base de paradigmas construi-
dos en consideración a un “deber ser” y de ciertos imperativos ético-sociales
que, es dable esperar, estén presentes en la conducta de los miembros de la
institución.
A despecho de ello, el sistema informal se asienta en un apartamiento de
las normas y de las expectativas sociales que se expresa a través de prácticas y
comportamientos cotidianos mediante los que se va construyendo un “orden”
diferente.
El conflicto en que se ven envueltas las instituciones policiales es el con-
flicto entre ambos sistemas, y su resolución está íntimamente ligada al éxito
de la identificación de las causas y de los remedios que se intenten.
Una primera aproximación a la identificación de las causas condujo a la
indagación de las labilidades del sistema en cuanto a su eficacia en obtener una
firme y generalizada observancia por parte de los miembros de la institución
de las disposiciones normativas y reglamentarias que rigen la actividad policial.
Cualesquiera fueran los motivos del apartamiento, lo que se tornó evi-
dente es que mediaron graves fallas en la academia por un lado, y en la con-
ducción y sistemas de controles, por el otro.
Ciertamente que la reforma se encargó de establecer diversos mecanis-
mos de control, algunos de carácter permanente, otros coyunturales.
En tal sentido puede mencionarse la Auditoría General de Asuntos Inter-
nos, verdadero órgano de control del abuso y la corrupción policial cuya in-
tervención, si bien también ejercida ex post, va generando progresivamente
una suerte de jurisprudencia que permite ir construyendo una doctrina reo-
rientadora y útil para definir los parámetros de los comportamientos espera-
dos y demandables.
Otra de las herramientas aptas a los fines referidos la constituye la imple-
mentación del COMP.STAT como procedimiento continuo no sólo del aná-
lisis del Mapa del Delito, jurisdicción por jurisdicción, sino del Mapa de la
Operatividad, en la medida en que ello permite tener un registro adecuado
del desempeño policial y la detección de prácticas indebidas.
68 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 69
Una mención aparte merecen los foros vecinales, en la medida en que múltiples actores: el propio personal, la academia, las universidades, las áreas
constituyen verdaderos órganos de control externo y cuya información permi- gubernamentales con competencia específica, entre las que cabe computar la
te regularmente intervenciones tempranas por parte del ministerio. agencia judicial, y los miembros de la comunidad toda.
Pese a ello y más allá de la utilidad manifiesta de tales recursos, para evi- Involucra cuestiones que remiten a modelos de organización, de desplie-
tar el efecto deletéreo y deconstructivo de la “institucionalidad paralela”, se gue, escalafonarios, de control, de normas deontológicas, entre otros.
entendió que sólo se podría combatir eficazmente el fenómeno a partir de un
involucramiento activo del propio personal policial.
Es por ello que la reforma debió ser complementada mediante un proce-
so de reinstitucionalización de la cultura policial.
Uno de los instrumentos que se presentaron aptos a esos fines fue el pro-
grama “Líderes para el Cambio de la Cultura Institucional”. Se comenzó por
llevar adelante una cuidadosa elección de los recursos humanos dispuestos a
contribuir en el proceso de reconstrucción y que en su trayectoria hubieran
exhibido mayor compromiso con los valores de una Policía respetuosa de las
reglas y que tuviesen una mirada crítica respecto de las prácticas policiales que
se pretendían erradicar.
A esos fines se recurrió a una convocatoria abierta de personal, que fue
sometido a una severa evaluación y tuvo por finalidad un fortalecimiento de
los cuadros de conducción medios y superiores con vistas a futuras designa-
ciones, fruto de los recambios naturales que se irían produciendo, de modo
que garantizaran una conducción estratégica compatible con la implantación
de una nueva cultura policial.
Los policías seleccionados fueron integrados al programa y recibieron un
entrenamiento adecuado que les permitió, a su vez, ir replicando el proceso
de selección de otros liderazgos, entre los cuadros intermedios, con idéntica
finalidad.
Dicho programa operó sobre la base de la discusión, el análisis y la refle-
xión crítica, con diversas modalidades, de una rica tipología de aquellas situa-
ciones que, por su generalidad y persistencia, sugieren la conformación de prác-
ticas ilegales aceptadas o consentidas. En tal sentido, se trabajó sobre una
multitud de núcleos temáticos referidos a prácticas abusivas o corruptas.
El personal sometido al programa, dividido en equipos, efectuó diversas
propuestas tendientes a suprimir las prácticas enjuiciadas y a fortalecer la re-
gularidad en el desempeño de las funciones policiales, sobre la base de una se-
rie de procedimientos que ellos mismos se encargarían de hacer observar en-
tre el personal que les dependiese.
Como podrá advertirse, el proceso de profesionalización de los cuadros
de una institución policial es de una gran complejidad dado que convergen
 Capítulo 5

Marco normativo de la reforma

Introducción

La organización de la institución policial en la provincia de Buenos Aires se

ha plasmado en la ley 13.482, norma fundamental a la que se ha dado el nom-
bre de ley de Unificación dado que engloba en un texto único, a la manera de
un digesto, las distintas leyes y resoluciones que se fueron dictando durante el
proceso de reforma.
Tal temperamento obedeció a razones de orden práctico, didácticas, sis-
temáticas y expositivas de inocultable valor a la hora de impartir enseñanza en
las academias de Policía.
La institución policial es una, pero está integrada por distintos cuerpos
que, dado el grado de autonomía con que se los ha estructurado, determinan
la existencia de varias policías. Ello, en particular, debido a los procesos de es-
pecialización, descentralización y desconcentración a los que fue sometida di-
cha fuerza de seguridad. Claro está que todas ellas son dependientes y están
subordinadas al Poder Ejecutivo de la provincia, a través del Ministerio de
Seguridad.
El fenómeno más notorio es el de la novísima Policía Buenos Aires 2,
creada con una finalidad específica y para su actuación en el Conurbano Bo-
naerense; pero junto a ella podemos mencionar las policías de Distrito, las
Comunales, las de Investigaciones y las demás fuerzas policiales que aparecen
consignadas en el artículo 2 de la ley de Unificación. Esta última trata de to-
das ellas: de su composición, sus funciones, su organización, su dirección y su
coordinación.
72 UN CAMBIO POSIBLE
Coordinación
Todas estas policías son coordinadas institucionalmente por el ministro de
Seguridad mediante instrucciones generales o particulares, según lo estableci-
do en el artículo 6 de la ley 13.482. De la misma manera ocurre con relación
a la cooperación interjurisdiccional con otras fuerzas de seguridad, sean na-
cionales o provinciales.
Principios y procedimientos básicos de actuación
La función policial es legal, cuidadosamente reglada y sujeta a principios y
procedimientos de actuación. Uno de ellos es el de razonabilidad, que procu-
ra evitar desempeños arbitrarios, abusivos o injustificadamente violentos; otro
es el de gradualidad, que privilegia la disuasión por encima de la fuerza, a la
que reserva como recurso extremo.
Claro está que todo policía debe siempre preservar la vida y la libertad de
las personas fuera de los supuestos taxativamente expresos en que esta última
puede ser legalmente restringida.
La actuación de la Policía de un Estado democrático y social de derecho
está regida por el principio de legalidad y le son exigibles el respeto de los de-
rechos contenidos en las partes dogmáticas de las Constituciones nacional y
provincial, así como en las convenciones internacionales de derechos humanos,
en particular en aquellas que informan el debido proceso legal, ya que la inter-
vención policial nutre la actividad requirente fiscal y la función cautelar y de-
cisoria judicial, al punto que una actuación irregular compromete la validez del
proceso.
El control judicial sobre la actuación policial es intenso; si bien es cierto
que el personal se encuentra facultado para iniciar el proceso de oficio, sea en
supuestos de flagrancia o en conocimiento de la ocurrencia de un hecho ilíci-
to, le está vedado investigar sin control del órgano judicial.
También la ley ha prohibido la reunión y el análisis de la información re-
ferida a los habitantes de la provincia motivada exclusivamente en su condi-
ción étnica, religiosa, cultural, social, política, ideológica, profesional, de na-
cionalidad, de género, así como por su opción sexual, por cuestiones de salud
o enfermedad, de adhesión o pertenencia a organizaciones partidarias, sociales,
sindicales, comunitarias, cooperativas, asistenciales o laborales, o con fines dis-
criminatorios (artículo 12). La imperatividad de la norma vino a poner fin a
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 73
una práctica tan difundida como nefasta, en virtud de la cual la inteligencia
criminal fue reemplazada por la construcción de estereotipos de enemigos pre-
suntos, encarnados por grupos cuya capacidad de protesta o movilización po-
día hacer peligrar, no ya la seguridad común ni la seguridad pública, sino el
“orden” y la tranquilidad apetecidos por el régimen o por los grupos de poder
que lo sustentaban. Había que escuchar, espiar, reunir información sobre vida
y milagros de quienes pudieran resultar de algún modo “peligrosos”.
Se suele pretender que los poderes policiales no son suficientes a la hora
de poner coto al crimen, y que si fuesen más intensos las cosas serían distin-
tas. Quienes así razonan olvidan que las facultades policiales, así como las ju-
diciales en materia penal, no son otra cosa que la reglamentación de las nor-
mas constitucionales que establecen verdaderas garantías en favor de quien
pueda ser destinatario de una imputación penal.
De ahí que la ley de Unificación (artículos 9 a 19), en consonancia con el
Código Procesal Penal de la provincia de Buenos Aires y la legislación homó-
loga del mundo occidental, regule con escrupulosidad las condiciones bajo las
cuales el personal policial puede injerir en el ámbito de los derechos y garantías
del ciudadano, sea cuando debe hacer uso de la fuerza, cuando priva a alguien
de su libertad, cuando entra en casa o morada ajena, cuando custodia a un de-
tenido, cuando secuestra bienes o efectos, cuando requisa, cuando inspecciona
y cuando, en fin, documenta cada una de las acciones que realiza.
La desconcentración y descentralización
Las diferentes funciones propias de toda institución policial han hecho que
con el transcurso del tiempo ésta sufriese una suerte de proceso cariocinético,
regido por criterios ya no tan sólo de regionalización o descentralización sino
también por criterios de especialización.
Ello sirvió, pues, para que la organización de la institución policial fuese
estructurada en la ley de Unificación en cinco grandes áreas dentro de las cua-
les aparecen agrupadas, por afinidad de funciones, las distintas fuerzas poli-
ciales que hoy integran lo que genéricamente podríamos denominar la agen-
cia policial.
Dichas áreas son las siguientes:
- Área de Seguridad.
- Área de Investigaciones.
74 UN CAMBIO POSIBLE
- Área de Información.
- Área de Comunicaciones.
- Área de Formación y Capacitación.
Área de Seguridad
En el Área de Seguridad se desenvuelven todas las policías cuya finalidad es la
prevención del delito, esto es, la actividad que los cuerpos policiales realizan
para evitar o limitar la comisión de éstos, así como también de faltas o con-
travenciones, resguardar el orden público y, en general, proteger personas y
bienes cuando la fuente de la perturbación reconoce aquellos orígenes.
Tal como quedara expuesto, una segunda función policial se torna cada
vez más patente y es la que proviene de su caracterización como Policía de
proximidad. Su vinculación con la comunidad le plantea, a diario, el desafío
de cumplir una función mediadora en conflictos de distinta naturaleza, en
particular en los de carácter social, familiar, vecinal y hasta laboral.
Como se viera, existen diferentes modelos de actuación policial, y es pre-
cisamente –el tenido como paradigma– el modelo multidisciplinario aquel en
que los policías trabajan con la comunidad en tareas diagnósticas –Mapa de
Prevención Vecinal– y preventivas, y también con distintas agencias del Esta-
do en programas de inclusión social, educativos, laborales y demás, destina-
dos a colectivos o grupos de riesgo.
Queda claro, pues, que la prevención policial hoy no se agota en el pa-
trullaje, en la atención de la emergencia, en el cuidado de determinados ob-
jetivos, sino que se extiende a la atención de fenómenos que no constituyen
ni un crimen, ni siquiera una contravención, y que en todo caso no sólo los
evitan sino que contribuyen al sostenimiento de la paz social.
Uno de los aspectos que hoy suscitan cierta polémica es el rol de los cuer-
pos policiales en el mantenimiento del orden público cuando éste se ve per-
turbado con motivo u ocasión de protestas sociales, políticas, estudiantiles o
de cualquier otro tipo.
La Constitución de la provincia de Buenos Aires garantiza a todos los
habitantes el derecho de reunión pacífica para tratar asuntos públicos o pri-
vados, “con tal que no turben el orden público” (artículo 14), mientras que
el Código de Faltas (decreto-ley 8031/73) estatuye que “el personal de la
Policía” es funcionario auxiliar de la Justicia de Faltas. Ello, sin pasar por al-
to las funciones que la ley 11.929, referida al Régimen de los Espectáculos
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 75
Deportivos, asigna a la Policía de Seguridad en materia de contravenciones
de ese origen.
Es por demás frecuente que en el ejercicio de los derechos de reunión, de
protesta o de petición se ocupen arterias, se corten puentes, carreteras o se eje-
cuten actos capaces de generar un elevado grado de perturbación social, cuan-
do no interferir derechos de terceros. Ello plantea el desafío, para todo gobier-
no democrático, de contener las protestas sin el recurso al uso de la violencia
o haciendo uso de ella en circunstancias extremas, con arreglo al principio de
mínima suficiencia.
La experiencia habida en los últimos años muestra que la intervención
policial que se desentiende del diálogo con los grupos, la negociación o la me-
diación tiene como efecto directo e inmediato escalar la violencia e intensifi-
car los conflictos de modo por demás peligroso para toda la sociedad, aun pa-
ra quienes no toman parte de movilización alguna.
Que una manifestación o una protesta popular no se transformen en un
hecho trágico depende, por un lado, de la prudencia de la autoridad política,
por el otro, del modo en que el personal policial lleve adelante su función pre-
ventiva y desarrolle su estrategia disuasiva.
En suma, los cuerpos policiales también son capaces hoy de cumplir con su
función preventora, aun en conflictos de alta intensidad, con apelación a moder-
nas técnicas de resolución alternativa de conflictos, con resultados más raciona-
les y socialmente satisfactorios que el uso del recurso extremo que es la fuerza.
De seguido pasaremos revista a las distintas policías que integran el Área
de Seguridad:
- Policías de Seguridad de Distrito.
- Policías de Seguridad Comunales.
- Policía de Seguridad Vial.
- Policía de Seguridad de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y
Traslados de Detenidos.
- Policía de Seguridad Siniestral.
- Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas.
- Policía de Seguridad Buenos Aires 2.
- Infantería.
- Caballería.
- Grupo Táctico Operativo.
- Jefaturas Departamentales de Coordinación.
- Superintendencias.
76 UN CAMBIO POSIBLE
Policías de Seguridad de Distrito
El artículo 1º de la ley de Unificación establece que la organización policial se
realiza de acuerdo con criterios de desconcentración y descentralización.
A tales fines, la reforma respetó el régimen político de la provincia de
Buenos Aires y utilizó como eje para la implementación de aquellos criterios
a los municipios que constituyen la división geopolítica de base del régimen
federal, en los que se asienta una comunidad determinada y que se da su pro-
pio gobierno, también tripartito como el estadual, mediante el que se admi-
nistran los intereses primarios de la comunidad.
Más allá de toda posible discusión en torno a la dependencia institucio-
nal de la Policía, que la ley la resuelve a favor del gobierno provincial, es evi-
dente que entre las demandas elementales y primarias que debe atenderse en
cada municipio está la seguridad pública.
Ello justificó con creces que a la hora de llevar adelante la reforma poli-
cial se la descentralizase tomando justamente como eje los distintos munici-
pios con una población superior a 70.000 habitantes. Cada uno de ellos cuen-
ta hoy en día con su propio cuerpo policial, con su jefe de Policía con poderes
bastantes “a los fines de cumplir con sus funciones esenciales” (artículo 7
L.U.).
Esta creación, en los hechos, ha implicado que el poder de acción poli-
cial se acercase al escenario de los conflictos y de la manera más próxima po-
sible al vecino, esquema absolutamente funcional al de una Policía que, por
lo mismo, se denomina “Policía de proximidad”.
Sin duda que ello favorece un modo de trabajo totalmente distinto: el
contacto con los vecinos no sólo del personal afectado a la calle sino de quie-
nes lo conducen. Ello permite una interlocución continua y un trabajo co-
mún en la construcción de estrategias preventivas barriales. Por lo demás, la
circunstancia de contar con una fuerza policial del municipio de que se trate
permite un cálculo mucho más racional de los recursos humanos y logísticos
y una planificación de detalle de distintos cursos de acción, igualmente con-
sensuados, lo que a su vez se ve favorecido por el despliegue de ese cuerpo
dentro del municipio a través de distintas unidades que persiguen, precisa-
mente, distribuir de un modo racional el despliegue policial sobre la base de
criterios tales como la densidad demográfica, sitios conflictivos, Mapa del De-
lito, Mapa de Prevención Vecinal y demás.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 77
Policías de Seguridad Comunales
Como se viera, el proceso de reforma policial se llevó a cabo conforme a cri-
terios de desconcentración y descentralización, conceptos que merecen una
aclaración en tanto el primero dio lugar al modelo de Policía de Distrito,
mientras que el segundo a la Policía Comunal.
La doctrina administrativista distingue un concepto del otro sobre la ba-
se del mayor o menor grado de autonomía acordado al órgano que se des-
miembra de su principal.
Así, en el caso de las Policías de Seguridad Distritales, si bien cuentan con
su propia estructura y jefatura con un elevado grado de autonomía, mantie-
nen una doble dependencia, orgánica y funcional, con el Ministerio de Segu-
ridad de la provincia. En cambio, en el caso de las Policías de Seguridad Co-
munales, la doble dependencia se desdobla, manteniéndose la orgánica y
delegándose la funcional en la persona del intendente municipal. Dicho de
otro modo, los aspectos vinculados con la designación, promoción, régimen
disciplinario, academia, pertrecho y demás siguen en cabeza del Ministerio de
Seguridad, mientras que todo lo referido a conducción y operatividad policial
queda en manos del intendente. Como puede apreciarse, en este esquema el
Intendente pasa a tener un elevado grado de injerencia en el funcionamiento
de la Policía de su propio distrito, lo que le permite planificar y decidir acer-
ca del modo en que usa los recursos policiales, determinando objetivos y de-
más aspectos propios de la operatividad policial.
La implementación concurrente de ambos modelos no ha sido capri-
chosa sino el fruto de atender de un modo diferenciado fenomenologías di-
versas. La problemática criminológica que plantea el Conurbano, al igual
que las grandes ciudades del interior, difiere sustancialmente de la de las ciu-
dades paceñas y más pequeñas restantes, típicamente rurales. En las prime-
ras, la extraordinaria densidad demográfica, la concentración de personas en
condiciones de extrema pobreza y exclusión, el tipo de delitos que se perpe-
tran y su por demás elevado índice de criminalidad demandan una experien-
cia mayor, un seguimiento desde centros técnicos de operaciones centraliza-
dos y una conducción estratégica global.
Por lo demás, el control externo policial que supone la participación
comunitaria a través de los foros vecinales de seguridad resulta más intensa
en las comunas pequeñas del interior que en los grandes conglomerados del
Conurbano, lo que se torna una verdadera cooperación con la labor del in-
tendente.
78 UN CAMBIO POSIBLE
Por todas estas razones, para las ciudades del interior con una población
no superior a los 70.000 habitantes se diseñó una Policía en la que la totali-
dad de sus miembros deben pertenecer al distrito, ya sea por haber nacido en
él o bien porque la ley les obliga a establecer allí su domicilio familiar en for-
ma permanente.
A los fines de estabilizar los cuerpos policiales y evitar continuos trasla-
dos, se garantizan condiciones normales de promoción de sus miembros has-
ta alcanzar el grado máximo del escalafón correspondiente a dicha Policía, que
es el de inspector. La idea rectora es que estas policías pasen a depender insti-
tucionalmente, esto es, orgánica y funcionalmente, del municipio en el futu-
ro no lejano y con transferencia de partidas para su sostenimiento.
Además, y como modo de posibilitar el afincamiento, se creó dentro del
Plan Federal de Viviendas el subprograma “Policía Comunal”, del cual ya se
han beneficiado centenares de oficiales junto a sus familias.
Es de hacer notar que el régimen de la Policía Comunal fue concebido
con carácter adhesivo –no compulsivo–, de suerte tal que la incorporación al
mismo depende de la solicitud expresa del intendente, con acuerdo de su
Concejo Deliberante.
Dentro de las previsiones de la ley se plantea la elección del jefe de la
Policía Comunal por el voto popular, en elecciones no coincidentes con las
generales, para evitar su politización, lo que supone una expresión acabada de
participación popular en cuestiones vinculadas con la seguridad, mucho más
si se aprecia que tal cargo puede ser desempeñado también por un civil, bien
que con conocimientos calificados para ello.
En suma, este proceso ha permitido afincar el mando al territorio donde
se presta el servicio de seguridad pública, mejorar la toma de decisiones al co-
nocer el decidor mucho mejor la realidad que debe atender y permitir el con-
trol social sobre el funcionamiento policial.
Integración de las Policías de Seguridad de Distrito y Comunales
La desconcentración se hace también presente en el modo en que se desplie-
gan tales cuerpos a lo largo y a lo ancho de la jurisdicción que las disposicio-
nes reglamentarias adjudican, atendiendo criterios de diversa naturaleza ya
comentados (densidad poblacional, conflictividad, Mapa del Delito y demás).
Las unidades funcionales que sirven de base del personal policial reciben
distinta denominación según se trate de policías de Distrito o Comunales.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 79
Policías de Seguridad de Distrito:
- Comisarías
- Subcomisarías
- Comisarías de la Mujer y de la Familia
- Estaciones de Patrulla Rural
- Destacamentos
- Puestos de Vigilancia
Policías de Seguridad Comunales:
- Estaciones
- Subestaciones
- Comisarías de la Mujer y de la Familia
- Estaciones de Patrulla Rural
- Destacamentos
- Puestos de Vigilancia
Tanto las policías de Seguridad de Distrito cuanto la Comunal representan la
expresión máxima de la desconcentración y descentralización operadas por la
reforma, de ahí que la propia ley de Unificación prevea en su artículo 22 sus
progresivas autonomías funcional, administrativa y financiera, sin perjuicio
del control y de la coordinación que ejercen sobre ellas las Jefaturas Departa-
mentales, de las que nos ocuparemos más adelante.
Las Jefaturas de Seguridad Departamentales
Como se recordará, en la primera fase de la reforma el proceso de descentrali-
zación se llevó a cabo a través de la creación de Jefaturas Policiales Depar-
tamentales, para lo cual se siguió el mismo criterio que adoptara la Suprema
Corte de Justicia de la provincia en orden a la creación de los Departamentos
Judiciales, haciéndose coincidir el asiento de éstos con el de aquéllas. Ello dio
lugar a que se conformasen 18 jefaturas; la conveniencia de la coincidencia
apuntada resultaba clara fundamentalmente por razones de orden práctico e
inmediación. Sin embargo, la experiencia puso de manifiesto, en especial a
partir de la creación de las policías Distritales y Comunales, que, en tanto se
resignificaban las funciones de las Jefaturas Departamentales como órganos de
control, conducción y planificación, su despliegue en el territorio debía nece-
sariamente ser compatible con aquéllas al par que guardar un significativo gra-
80 UN CAMBIO POSIBLE
do de racionalidad. Por tal motivo, se crearon 14 nuevas jefaturas, pasando así
a constituir 32.
Al frente de cada una de ellas hay un comisionado jefe, entre cuyas fun-
ciones se encuentran las siguientes: cumplir y hacer cumplir al personal a su
cargo lo prescripto por las leyes, reglamentaciones y órdenes de autoridad
competente; garantizar una adecuada atención a la víctima principiando por
la recepción de la denuncia; controlar el normal desempeño de las policías
Comunales en cumplimiento de los planes diseñados por el intendente; coor-
dinar el accionar de las policías de Distrito entre sí y con las Comunales y de
todas ellas con los cuerpos centralizados; organizar y dirigir el Gabinete de
Evaluación (artículos 4 a 7 L.U.), asegurando su reunión periódica y la eva-
luación de lo actuado; sobre la base de las conclusiones obtenidas en el
Gabinete de Evaluación, elaborar un plan anual de prevención de delitos, fal-
tas y contravenciones; organizar un Centro de Procesamiento de Análisis
Informático Delictual (CEPAID) y un Centro de Operaciones para la Coor-
dinación de la Acción Conjunta entre las distintas policías que operan en la
jurisdicción, incluida la Buenos Aires 2; controlar el uso de la asignación de
las distintas partidas presupuestarias; organizar y conducir el Grupo de Apoyo
Departamental (GAD) para la atención de contingencias y requerir la inter-
vención de los cuerpos centralizados cuando resultare necesario (Caballería e
Infantería); identificar la problemática del delito, factores de riesgo, grupos de
riesgo, situaciones de conflictividad, y articular con la Subsecretaría de
Participación Comunitaria la participación social en diferentes programas;
controlar el abuso y la corrupción policial, proteger los derechos humanos y
hacer observar el código de conducta ética; proyectar y elevar el presupuesto
de gastos pertenecientes a la totalidad de las dependencias policiales bajo su
jurisdicción.
El Gabinete de Evaluación
A poco que se examine la multiplicidad de funciones que la ley adjudica a la
figura del comisionado jefe departamental, se tendrá la certeza de la impor-
tancia institucional de dicha figura. De entre todas ellas se destaca su obliga-
ción de planificar las distintas acciones tendientes a contener y reprimir los
delitos, plasmadas en órdenes de servicio y directivas generales y particulares.
Para ello resulta fundamental la formulación de un diagnóstico actualizado que
se sirve de información útil que la totalidad de las unidades policiales que ope-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 81
ran dentro del ámbito de su jurisdicción, aun las correspondientes a las demás
áreas policiales, debe volcar en una mesa de trabajo de reunión periódica.
Dicha información nutre una base de datos informática que permite el
seguimiento de los fenómenos, la detección de las bandas, la construcción de
patrones, la georreferencia de los diversos hechos, su frecuencia, etc. Además
detecta problemas de conflictividad social aguda que, según la experiencia ge-
neral, derivan en conductas criminales que es necesario prevenir.
En este último aspecto, el trabajo policial hoy reviste características to-
talmente diferentes de las que podríamos denominar tradicionales. Así, el
trabajo con los vecinos representados en los foros de seguridad y con la Subse-
cretaría de Participación Comunitaria asigna a la institución policial un rol
totalmente novedoso vinculado con la contención social y con el trabajo en
programas de naturaleza social destinado a grupos en riesgo o vulnerables.
Hemos denominado a este nuevo modelo de operatividad policial mul-
tidisciplinario porque vincula a la agencia policial en un trabajo articulado
con otras varias agencias gubernamentales que operan en el área del gabinete
social. Un buen ejemplo de ello lo constituye el programa Seguridad = Ciuda-
danía e Inclusión que en la actualidad opera en los espacios socialmente con-
flictivos del Conurbano Bonaerense. La labor policial en lo que a ello respec-
ta es importante en la medida en que ha servido, por un lado, de primer
acercamiento y sensibilización para que grupos multidisciplinarios de exper-
tos (sociólogos, educadores, psicólogos, antropólogos, médicos, trabajadores
sociales y demás) ingresen y trabajen en el territorio; por el otro, porque sir-
vió para que personal policial trazara un cuadro de situación socio-económi-
co-demo-ambiental sobre cuya base se decidieron las primeras técnicas de
abordaje.
Dicho trabajo de coordinación propio del Gabinete de Evaluación le per-
mite evaluar el Mapa del Delito, el Mapa de la Operatividad, el Mapa de
Inteligencia, el Mapa de Emergencias 911 y el Mapa Vecinal de Prevención
del Delito. Este último instrumento enriquece de modo notable la estadística
oficial en la medida en que también recoge aquellos hechos no denunciados
(cifra negra), lo que permite definir y ajustar la estrategia de prevención para
toda la jurisdicción de la departamental de que se trate.
Tal tipo de trabajo permite, igualmente, medir el grado de eficacia en el
desempeño de los recursos humanos y las necesidades logísticas que luego se
plasman en los cálculos presupuestarios.
Por fin, disponer de y compartir todo este cúmulo de información permi-
te conocer mejor la realidad criminológica, la elaboración de hipótesis de con-
82 UN CAMBIO POSIBLE
flictos, el desarrollo de estrategias de prevención, una mejora general del servi-
cio policial, e interiorizarse de la demanda social de mayor y mejor seguridad.
Policía de Seguridad Vial
En el contexto de profesionalización de la fuerza policial se creó un cuerpo es-
pecífico para atender la problemática de la siniestralidad en rutas y caminos tan-
to provinciales como nacionales que atraviesan el vasto territorio bonaerense.
La Policía de Seguridad Vial tiene como misión esencial velar por la inte-
gridad física de las personas que circulan por aquéllos, además de colaborar con
la asistencia sanitaria y de primeros auxilios en caso de accidentes o siniestros
de cualquier tipo en el ámbito de su competencia (artículo 97 L.U.), pero ade-
más cumple una tarea fundamental en el marco de la colaboración con las
Policías de Seguridad de Distrito y Comunales dispuesta en la misma norma.
Al tener todo su despliegue operativo en rutas y caminos cumple un rol
de suma importancia frente a la eventual comisión de un hecho delictivo, ya
que puede controlar los distintos puntos de ingreso y egreso a las múltiples
ciudades y poblados que posee nuestra provincia, amén del control de perso-
nas que entren o salgan del territorio provincial.
Debido a que es un órgano especializado, asesora también al ministro de
Seguridad en la planificación estratégica de cursos de acción tendientes a reducir
la siniestralidad en el tránsito dentro de su ámbito de competencia. En ese sen-
tido, merece citarse la creación, por primera vez en la provincia de Buenos Aires,
de un Sistema Único de Registro Accidentológico que permite identificar y ana-
lizar las causas de los siniestros viales, los grupos de riesgo, los lugares con mayor
índice accidentológico, y todos aquellos otros aspectos que inciden en los mis-
mos con la finalidad de diseñar una política de prevención coherente y eficaz
que conduzca a una disminución de la tasa de accidentes en rutas y caminos.
La Policía de Seguridad Vial está bajo la conducción de una Superin-
tendencia que, además, tiene la responsabilidad de conducir las acciones de
cooperación con las restantes policías de la provincia.
Policía de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslado de Detenidos
La práctica anquilosada en la provincia de Buenos Aires de disponer del per-
sonal de las comisarías para funciones ajenas a la atención del fenómeno cri-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 83
minal, en desmedro de la necesaria presencia policial en la vía pública, hizo
que el personal policial fuera destinado a cumplir diversos tipos de tareas.
Entre ellas, las que mayor cantidad de personal han demandado fueron, por
un lado, el traslado y cuidado de detenidos tanto a dependencias del Poder
Judicial como a unidades carcelarias y, por otro, la protección de edificios pú-
blicos, funcionarios y personas que por estar sometidos a situación de riesgo
deben contar con custodia especial.
Miles de policías que integraban la dotación de las comisarías en todo el
territorio provincial cumplían aquella clase de tareas, aunque en lo formal es-
taban afectados a dichas dependencias. Ello traía múltiples inconvenientes ya
que, además de verse reducida la capacidad operativa de la comisaría, se torna-
ba casi imposible planificar seriamente el trabajo y crecimiento de la misma.
En otro orden, la falta de una estructura organizativa que se ocupara de
la custodia de edificios públicos, funcionarios y personas en situación de ries-
go determinaba un dispendio de recursos humanos generado por la ausencia
de control alguno.
No puede dejar de mencionarse que también se utilizaban recursos logís-
ticos de las comisarías para tareas como las comentadas, y que se hizo eviden-
te la falta de personal profesionalizado en la materia.
La Policía de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslado de Dete-
nidos asumió como funciones específicas la centralización de los servicios de
custodia, la protección a edificios y funcionarios públicos y el traslado de de-
tenidos alojados en dependencias policiales.
Para asegurar el correcto desempeño, las acciones y tareas propias de cus-
todia y traslado son llevadas a cabo exclusivamente por el personal bajo su
mando, estableciéndose una prohibición expresa en el artículo 104 de la ley
de Unificación de utilizar otros recursos policiales para ello. Además, se pre-
vió en el artículo 106 que, a excepción de los edificios públicos y de las per-
sonas que deben ser custodiadas por un tiempo prolongado, toda custodia de-
be ser dispuesta mediante resolución estableciéndose el plazo de duración de
la misma, ya que era frecuente detectar casos en los que las custodias se exten-
dían en el tiempo sin motivo alguno que las justificaran.
La creación del cuerpo policial de referencia determinó una importantí-
sima racionalización de recursos, ya que la diagramación centralizada de los
traslados diarios de detenidos hacia unidades carcelarias y dependencias judi-
ciales, así como también de los servicios de protección de personas y de edi-
ficios públicos, permite, sin duda alguna, cubrir los servicios con mayor efi-
ciencia y menos recursos.
84 UN CAMBIO POSIBLE
Policía de Seguridad Siniestral
La creciente actividad agropecuaria, comercial e industrial de nuestro país en
los últimos años, el crecimiento poblacional y la imperiosa necesidad de to-
mar medidas rápidas y eficaces en aras a la protección del medio ambiente y
a la evitación de situaciones cada vez más frecuentes de peligro común para la
vida y los bienes de las personas, hicieron necesaria la creación de la Policía de
Seguridad Siniestral, cuyas misiones y funciones están enumeradas en el ar-
tículo 132 de la ley de Unificación.
En los últimos años, el tránsito de mercaderías y sustancias potencial-
mente peligrosas por las rutas de nuestra provincia se ha incrementado de ma-
nera sustancial y, en consecuencia, las situaciones de riesgo se elevaron en di-
cha medida.
El fenómeno de la siniestralidad era atendido sólo por el otrora Cuerpo
de Bomberos de la ex Policía Bonaerense, junto al sistema de defensa civil.
Nuestra política de profesionalización y capacitación continua, frente a
la situación antes descripta, nos llevó a la creación de la Policía de Seguridad
Siniestral, compuesta por tres cuerpos policiales: Bomberos, Explosivos y
Prevención Ecológica y Sustancias Peligrosas (artículo 133 L.U.).
Cada uno de ellos, dentro de su ámbito de incumbencia, actúa en tareas
de prevención, intervención e investigación en hechos que tengan relación di-
recta con la protección de la vida y los bienes en caso de incendios, explosio-
nes, contaminaciones, rescates y otras situaciones siniestrales.
Al ejercer el poder de Policía hace cumplir la legislación vigente y de-
sarrolla la actividad de instrucción siguiendo las directivas del órgano judicial
competente en relación a los delitos contra la seguridad pública y los delitos
ambientales, produciendo además informes periciales de incendios y sinies-
tros, en coordinación con la Policía Científica.
Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
Mediante la ley 13.482 de Unificación se crea también la Superintendencia
de Servicios y Operaciones Aéreas, cuyas funciones esenciales están enumera-
das en el artículo 140.
Además de mantener en condiciones de aeronavegabilidad el parque aé-
reo del Ministerio de Seguridad, actúa a requerimiento de las demás policías
de la provincia de Buenos Aires, como apoyo en situaciones de emergencias
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 85
policiales, aeroevacuaciones sanitarias, atención de emergencias de defensa ci-
vil, búsqueda de personas, reconocimientos aéreos de zonas rurales, caminos,
ciudades, poblaciones y asentamientos. Auxilia a las policías de Seguridad en
seguimientos de vehículos y/o personas, las apoya y las mantiene informadas
en casos de manifestaciones violentas o tumultos, registrando desde el aire los
distintos movimientos que pudieran producirse, y facilita el desplazamiento
rápido de personal policial o de apoyo en situaciones de emergencia.
Policía Buenos Aires 2
La realidad criminológica observada fundamentalmente en el Primer y Segun-
do Cordón del Conurbano Bonaerense determinó la necesidad de la creación
de un nuevo cuerpo policial, la Policía Buenos Aires 2: una institución civil,
armada, jerarquizada, de carácter profesional y apta para operaciones conjun-
tas con otras fuerzas de seguridad tanto nacionales como provinciales (artícu-
lo 113 L.U.)
La misma tiene asignada como zona de acción el Primer y Segundo Cor-
dón del Conurbano, es decir, veinticuatro partidos que representan el ámbito
más densamente poblado y de mayor tasa delictiva de la provincia de Buenos
Aires.
Dicha región tiene ciertos rasgos distintivos que ameritan un tratamien-
to específico en materia de seguridad. No sólo constituye el territorio con ma-
yor concentración de población sino que existe un flujo constante de perso-
nas desde y hacia la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; muchos de quienes
habitan en el Conurbano trabajan en la Capital Federal y viceversa, y por dis-
tintas razones es continuo el flujo de vehículos y personas de una jurisdicción
a otra.
El Mapa del Delito demuestra que hechos acaecidos en la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires tienen resolución en el Conurbano Bonaerense, y que
muchos de sus autores provienen de nuestra provincia. El fenómeno, aunque
en menor medida, también se da a la inversa.
Es por ello que se requiere de una labor conjunta de las fuerzas de segu-
ridad donde la necesidad de una planificación estratégica mancomunada y la
tarea de reunir la información en modo centralizado se tornan evidentes. Es
imperativo también que las fuerzas de seguridad estén preparadas para traba-
jar bajo el concepto del comando conjunto, y que no necesariamente esperen
antes de actuar a recibir una orden de un jefe que vista su mismo uniforme.
86 UN CAMBIO POSIBLE
Por otra parte, el Conurbano Bonaerense requiere de una fuerza de segu-
ridad estructurada sobre la base de la desburocratización, el despliegue rápido
e inmediato, la presencia permanente en la vía pública, y que sus efectivos no
sean utilizados para otra función que no sea la de la prevención del delito.
Por esa razón, en la ley 13.482 se ha previsto expresamente que la Policía
Buenos Aires 2 no puede cumplir tareas de custodia de objetivos fijos ni de
personas; no albergará detenidos en sus dependencias; no puede realizar algu-
na otra diligencia que no sea la de patrullar y desplegar acciones estrictamente
preventivas. Se determina, a modo enumerativo, que no puede practicar cita-
ciones o notificaciones judiciales, ni acciones equivalentes; no puede desa-
rrollar tareas administrativas que sean ajenas al funcionamiento de dicho
cuerpo policial, lo que comprende, claramente, la prohibición de labrar actua-
ciones judiciales (artículo 114 L.U.).
Se organiza en estaciones, donde se dictan las academias, se elaboran las
órdenes de servicio, se organiza la logística y todo lo atinente a los recursos
humanos y las comunicaciones de la fuerza, y sirven de base para los cambios
de turno del personal. Dado que este cuerpo no realiza ninguna tarea ajena a
la prevención, las estaciones de Policía poseen las mínimas oficinas necesarias
para su funcionamiento y administración.
Cada estación posee su jefatura, y al mando de la Policía Buenos Aires 2
se creó la figura del jefe de Policía, designación que puede recaer en un civil
o en algún oficial superior de una fuerza de seguridad o policial, en actividad
o en situación de retiro, quien está además a cargo de la Estación Central (ar-
tículos 118 y 119 L.U.).
La coordinación operativa de las policías que integran el Área de Seguridad
La necesidad de controlar y coordinar la acción de las diversas policías que
ejercen funciones referidas a la prevención y que, por tanto, integran el Área
de las Policías de Seguridad se satisface en la L.U. (artículo 23) con la figura
del superintendente de Coordinación Operativa.
Éste conduce y coordina la operatividad, además, de los cuerpos centra-
lizados de Caballería e Infantería que de ordinario actúan en conjunto con al-
guna de las policías pertenecientes al área, en particular con motivo de proce-
dimientos u operaciones programadas. En tal medida, el superintendente
elabora la planificación operativa de los servicios de seguridad centralizados y
descentralizados, vigila el cumplimiento de las instrucciones generales y par-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 87
ticulares emanadas de la autoridad de aplicación y coordina con las fuerzas
policiales federales y de seguridad nacionales los operativos conjuntos que se
diseñen.
Área de Investigaciones, Información y Comunicaciones
En el Área de Investigaciones la ley de Unificación ha agrupado a todos aque-
llos cuerpos policiales que actúan al servicio de los órganos de persecución pe-
nal y jueces de garantías, como auxiliares, en la investigación de los hechos de-
lictuales.
Por cierto, todas las demás policías también se vinculan con el proceso
si se aprecia que aun las de Seguridad deben dar intervención judicial tan
pronto se genere una acción suya con motivo de la comisión de un hecho de-
lictivo.
Tanto las policías de Investigaciones cuanto las de Seguridad –en particu-
lar estas últimas cuando actúan en función judicial, o sea, ejecutando alguna
de las acciones previstas en el artículo 294 del Código Procesal Penal de la pro-
vincia de Buenos Aires– tienen una doble dependencia: funcional, con el Mi-
nisterio Público Fiscal, y orgánica, con el Ministerio de Seguridad. El artículo
56 del mismo cuerpo normativo, al referirse a las funciones del Ministerio
Público Fiscal, pone a su cargo la dirección de la Policía en función judicial,
que no es otra que la Policía administrativa del estado provincial.
Tal aclaración viene a cuento dado que cabe hacer la distinción entre la
Policía en Función Judicial y la Policía Judicial, institución esta última incor-
porada en la ley de Ministerio Público de la Provincia (12.061) en sus artícu-
los 91 a 95.
La creación de dicho instituto respondió al noble propósito de judiciali-
zar al máximo la instrucción penal preparatoria a través de un órgano depen-
diente jerárquicamente del procurador general y que funcione como auxiliar
directo del Ministerio Público Fiscal y para que, bajo sus órdenes, intervenga
tanto en la confección de los sumarios judiciales como en las tareas de inves-
tigación, y preste asistencia técnica y científica contributiva al esclarecimien-
to de los hechos delictivos.
Según la propia ley de Ministerio Público (artículo 92), si bien la Policía
Judicial tendrá todas las atribuciones que la ley de forma otorga a la Policía
Administrativa –de Seguridad y en función judicial–, no desplaza a ésta del
proceso sino que mantiene el mismo rol cooperador o de auxiliar de la justi-
88 UN CAMBIO POSIBLE
cia, en particular en lo concerniente a la ejecución de las medidas que supo-
nen el ejercicio de la fuerza pública, seguimientos, registros domiciliarios y
demás.
Bien entendido que la totalidad de las policías de Investigaciones actúan
en todos los casos en función judicial, esto es, bajo la dirección del Ministerio
Público Fiscal.
Sin embargo, no sólo deben investigar por orden de autoridad compe-
tente sino por “iniciativa propia en casos de urgencia”, o en virtud de denun-
cia, los delitos de acción pública, resultándoles exigibles la comunicación in-
mediata al juez de Garantías, agente fiscal y defensor oficial (artículos 293 y
296 del CPPBA).
En la organización de las policías de la provincia en virtud del inciso se-
gundo del artículo 2 de la ley 13.482 las competencias propias de la investi-
gación se distribuyen en razón de la materia y en razón de la actividad.
Es el criterio de la materia el que prima en la estructuración de la Policía
de Investigaciones en Función Judicial, Delitos Complejos y Crimen Organi-
zado, y Tráfico de Drogas Ilícitas.
A continuación nos referiremos a cada uno de dichos cuerpos policiales.
Policía de Investigaciones en Función Judicial
Debe señalarse a manera de advertencia que no todas las investigaciones de
los hechos presuntamente delictivos que se han cometido son llevadas ade-
lante por alguna de las policías del área bajo análisis. Es que resulta ineludi-
ble que la preventora, esto es, la dependencia policial que toma contacto ini-
cialmente con un suceso criminal, desarrolle en función judicial actividades
procesales tendientes al esclarecimiento del caso. De allí que en virtud del ar-
tículo 42 los gabinetes de investigaciones dependientes orgánicamente de ca-
da comisaría (esto es, una estructura básicamente de seguridad) así como las
Patrullas Rurales en virtud del artículo 92 conservan una competencia gené-
rica en la materia. Ahora bien, por imperio del artículo 43 de la ley de Uni-
ficación, se establecen los mecanismos que permiten y habilitan la interven-
ción precisamente del órgano especializado: la Delegación Departamental de
Investigaciones (conocida como la DDI). Dicha norma establece que si el fis-
cal, el jefe de la Policía de Distrito o el jefe de la Departamental entendieran
que dicho órgano debe intervenir, se lo deberá requerir por escrito con indi-
cación del delito en cuestión y en su caso podrá afectarse total o parcialmen-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 89
te al personal del gabinete de investigaciones de la comisaría o comisarías de
que se trate, que quedará bajo su comando operacional hasta tanto la inves-
tigación quede concluida o se considere innecesaria la continuidad. De este
modo se pretende aprovechar los recursos de seguridad afectados en cada
municipio, donde no siempre tiene presencia el Área de Investigaciones, y
dejar la conducción operativa –siempre en función judicial– a los especialis-
tas en actividades investigativas.
Es ahí cuando recién aparece en todo su potencial el recurso policial
predispuesto para la recolección de la prueba del hecho y la individualiza-
ción de sus autores, partícipes e instigadores. Tiene en el vértice de su jerar-
quía a la Superintendencia de Investigaciones en Función Judicial, la cual
ejerce la conducción y coordinación e imparte instrucciones operativas a los
detectives a su cargo, dispone diligencias urgentes, la preservación de la
prueba y la colaboración requerida por el órgano judicial competente, ase-
gura que la víctima de un delito sea debidamente informada de los derechos
que le asisten, procura la ubicación de los prófugos de la justicia, asegura la
preservación de garantías constitucionales, interactúa con los foros de segu-
ridad, así como planifica las operaciones del área siguiendo los lineamientos
del Ministerio. Por debajo de la Superintendencia aparecen las Delegaciones
y Subdelegaciones de Investigaciones con el fin de cumplir con todas las
funciones esenciales del área en cada una de las jurisdicciones que se les ha
asignado.
De la multiplicidad de funciones que la ley le acuerda (artículo 147),
casi todas ellas enderezadas a asegurar el debido desempeño por parte del
cuerpo que comanda, hay algunas que merecen destacarse. Una de ellas es-
tá referida al diseño y sostenimiento de las bases de datos y sistemas infor-
máticos. Uno de los problemas más serios que caracterizaban a la antigua
Policía era la ausencia de bases de datos con la información de las investiga-
ciones llevadas a cabo, lo que suponía la pérdida de invalorable material pa-
ra el esclarecimiento de casos ulteriores, útiles para la construcción de pa-
trones de conducta. Ello, sin pasar por alto la extraordinaria estanqueidad
fruto de no compartirse, entre las distintas dependencias, la información ge-
nerada en cada una de ellas para su aprovechamiento común. Por otro lado,
la ausencia de tecnología y soportes tecnológicos adecuados tornaba iluso-
ria toda pretensión de cambio en los comportamientos tradicionales.
Ahora bien, sin perjuicio de ello, también se debe decir que por resolu-
ción del ministro de Seguridad Nº 2963 del 24 de octubre de 2007 se forma-
lizó la estructura orgánica desagregada.
90 UN CAMBIO POSIBLE
Sin lugar a dudas la mentada Superintendencia de Investigaciones en
Función Judicial es la más importante del área, no sólo por los casos que le
competen sino porque hace de eje para que las demás (Inteligencia, Drogas
Ilícitas, Complejas y Crimen Organizado, Científica) se desenvuelvan a su al-
rededor con la mayor coordinación posible.
Investigaciones, a secas, como se la acostumbra llamar, es, a diferencia de
las principales dependencias de seguridad, un órgano policial centralizado.
Como tal, procurando asemejarla a la estructura del FBI pero para el territo-
rio de la provincia de Buenos Aires, se ha diseñado una planta con funciones
estratégicas que potencien precisamente su centralidad (operaciones, captu-
ras, tecnologías aplicadas, homicidios, automotores, piratería del asfalto,
inspecciones de desarmaderos y depósitos de chatarra) para dejar en el plano
de cada Delegación (DDI), esto es, descentralizadas, las competencias inves-
tigativas materiales más amplias y genéricas (Gabinetes de Antisecuestros, de
Sustracción de Automotores, de Minoridad y Búsqueda de Personas, de Deli-
tos Económicos, de Delitos contra la Integridad Sexual, de Homicidios, de
Delitos Informáticos, de Delitos Ecológicos, de Delitos Contra el Orden Pú-
blico). A la nueva estructura se le adicionan mecanismos y procedimientos es-
peciales para casos complejos y de mayor trascendencia, como lo son los se-
cuestros extorsivos. Es por ello que se aprobó el protocolo a seguir en cada
caso en que prima facie se configure el artículo 170 del Código Penal, y que
por su significado se describen a continuación sus pautas principales: el prin-
cipio general que ilumina todo el proceso es sin dudas que en todo momen-
to la intervención policial deberá priorizar la vida del o los cautivos, impidien-
do por todos los medios posibles el agravamiento de la situación.
La responsabilidad del comando operacional para lograr la liberación del
cautivo y la reunión de las pruebas necesarias para la identificación y aprehen-
sión del o los responsables recaerán en la persona del director de la Delegación
Departamental de Investigaciones en Función Judicial (DDI) competente.
Se conformará una mesa de crisis con la reunión de todos los elementos
con participación activa en la investigación y el responsable de ejercer el co-
mando operacional. A la misma se agregará la tarea del grupo de contención
desarrollada por un equipo interdisciplinario en el campo de la salud mental
y física dirigida al abordaje y la contención emocional durante la crisis y la
pertinente asistencia posterior tanto de las víctimas pasivas como activas. Y la
tarea de orientación, que es la actividad llevada a cabo por personal policial
especializado a los fines de orientar al grupo familiar de la víctima activa en
cuanto al manejo de la información, el proceso de negociación, las comuni-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 91
caciones telefónicas y toda otra cuestión que esté estrechamente vinculada a
la investigación en desarrollo.
La Policía de Seguridad interviniente deberá comunicar inmediatamente
por la vía más rápida la situación a la Delegación Departamental de Investiga-
ciones en Función Judicial (DDI) a los fines de que se imprima desde los pri-
meros momentos el procedimiento autorizado.
La Policía de Investigaciones en Función Judicial deberá ser la primera en
tener contacto con el denunciante o con la información que refiere a un he-
cho de secuestro extorsivo, a partir de cuyo momento, con intervención del
Gabinete Antisecuestro, centralizará la investigación.
En líneas generales se deberá tener en cuenta que la autoridad policial in-
terviniente no toma decisiones acerca del pago o monto del rescate, sólo
orienta a la familia de la víctima al respecto dejando en mano de los profesio-
nales del grupo de contención todo lo atinente a la atención psicológica.
Tampoco reemplazará a los familiares de la víctima, ni para la negociación te-
lefónica ni para la entrega del dinero, salvo situación excepcional que deberá
autorizar el responsable de la operación. Tampoco acompañará en el mismo
vehículo de pago bajo ningún concepto a quien cumpla el rol de pagador; no
obstante ello, se deberán arbitrar medidas de seguridad suficientes a fin de
preservar su integridad personal, de conformidad a lo que oriente el agente
fiscal federal.
Acordado el pago entre la familia y los captores, se deberán tener en
cuenta estrictas reglas de transparencia.
Toda la información del caso será almacenada en una base de datos espe-
cialmente diseñada al efecto.
Por otra parte, se debe señalar que se procuró no sólo jerarquizar el Área
de Investigaciones sino también dotarla de una operatividad plena1.
Policía de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen Organizado
Tal como se detalló anteriormente, previo al decreto 712/04, se carecía de un
organismo ministerial que controlara y condujera las tareas y las actividades
relacionadas con la investigación del crimen organizado en cualquiera de sus
variantes. Mediante la ley 13.482 se crea la Policía de Investigaciones de Deli-
tos Complejos y Crimen Organizado, la que tiene, a través de su respectiva
Superintendencia y de las Delegaciones, por cierto una competencia más aco-
tada (exclusiva y excluyente) en los hechos delictivos que sobresalen por su
92 UN CAMBIO POSIBLE
gravedad. Lo hace también por expresa disposición judicial atendiendo a la es-
pecialización que los recursos policiales tienen respecto de tales delitos (verbi-
gracia: secuestro de personas, acciones de terrorismo, lavado de activos). Tam-
bién interviene en el análisis y las pericias del registro de las comunicaciones,
actúa en concordancia a lo normado por el Estado Nacional respecto de la
Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional y sus protocolos adicionales, e interviene por disposición del
Ministerio en los casos que requiera el Comité de Análisis de la Información
del Crimen Organizado (CAICO), como así también la Auditoría General de
Asuntos Internos, colaborando con todos los recursos disponibles al efecto.
La Policía para las grandes bandas: aspectos organizativos
La Superintendencia de Investigaciones de Delitos Complejos y Crimen
Organizado, tiene la delicada misión de dirigir las acciones tendientes a inves-
tigar aquellos delitos complejos en los que participen organizaciones crimina-
les superestructurales. A tales efectos se destacan los roles de la Dirección de
Investigaciones contra el secuestro de personas, que coordinan con el gabine-
te de asistencia a la víctima y psicología criminal, y la Dirección de Análisis
de las Comunicaciones. Es sin duda esta última la que le ha dado sumo pres-
tigio a la Superintendencia, particularmente con el desarrollo de sus propios
técnicos, conocido como VAIC. La misma es una compleja herramienta de
análisis informático de comunicaciones que proporciona entrecruzamientos,
relaciones, ubicación geográfica de líneas celulares, identificación de titulares
de una o más líneas, etc. Se complementa con el INTRAVAIC, el VAIC Tele-
métrico y el VIDCOM.
Además merecen destacarse la Dirección de Delitos Transnacionales, que
incluye la temática de contraterrorismo y los delitos conexos, la Dirección de
Cybercrimen, preparada para las investigaciones de delitos financieros, infor-
máticos, pedofilia y pornografía infantil, así como también de los delitos con-
tra la seguridad de las personas.
Policía de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas
En el título III de la ley 13.482 se regula sobre la organización de la Policía
de Investigaciones del Tráfico de Drogas Ilícitas. A partir del artículo 164 se
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 93
establece que le corresponde organizar, planificar y desplegar la actividad ope-
racional y profesional a fin de prevenir y reprimir conductas vinculadas a la
producción, fabricación, preparación o comercio de sustancias estupefacien-
tes, conforme lo normado por la ley nacional 23.737 y normas complemen-
tarias. En este punto se debe señalar que el rol de aquélla adquirió mayor tras-
cendencia a partir de la sanción de la ley nacional 26.052, de fecha 27 de julio
de 2005, modificatoria de la ley 23.737, a instancias del gobierno provincial,
en virtud de la cual se dispone que los delitos previstos y penados por dicha
ley serán de competencia de la justicia federal en todo el país, excepto para
aquellas provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que, mediante ley
de adhesión, opten por asumir su competencia en las condiciones y con los
alcances que se prevén a continuación: artículos 5º incisos c) y e), cuando se
comercie, entregue, suministre o facilite estupefacientes fraccionados en dosis
destinadas directamente al consumidor; artículo 5º penúltimo párrafo, artícu-
lo 5º último párrafo, artículo 14, artículo 29, artículos 204, 204 bis, 204 ter
y 204 quater del Código Penal. Sin perjuicio de ello se prescribe que conoce-
rá la justicia federal cuando la causa tuviere conexidad subjetiva con otra sus-
tanciada en dicho fuero, y que, en caso de duda sobre la competencia, preva-
lecerá la justicia federal. En consecuencia, la provincia de Buenos Aires fue la
primera en adherir mediante la ley provincial 13.392 del 2 de diciembre de
2005.
La Policía de Investigación del Tráfico de Drogas Ilícitas también debe
reunir toda la información ligada al narcotráfico en la provincia, elaborar in-
formes específicos, cooperar con las fuerzas federales con competencia en la
materia, todo en función judicial ordinaria o federal según el caso. Básica-
mente tiene el mismo esquema que las otras policías ya que su máximo órga-
no lo representa la Superintendencia bajo la cual trabajan las respectivas dele-
gaciones, con competencias características de una Policía que siempre actúa
en función judicial. En comparación se destaca, sin embargo, la Unidad Espe-
cial de Lucha contra el Narcotráfico, regulada en el artículo 174 del capítulo
IV del título antes mencionado, que puede intervenir, por orden de autoridad
judicial y/o de la Superintendencia, en todas aquellas investigaciones en las
que, por su envergadura, complejidad o características particulares, no sea
conveniente asignar a la Delegación de Investigaciones correspondiente al de-
partamento judicial respectivo. A ella corresponde adicionar la Delegación de
Enlace Aeroportuario (capítulo V), que tiene competencia en los lugares ha-
bilitados como estación aérea en la provincia de Buenos Aires, para que en
acuerdo con las autoridades federales coordine las investigaciones relacionadas
94 UN CAMBIO POSIBLE
al narcotráfico y/o delitos conexos que se inicien o cometan en los espacios
destinados a la navegación aérea en dicho ámbito, para que efectúe periódica-
mente un relevamiento tendiente a detectar la existencia de pistas de aterriza-
je clandestinas, a cuyo fin deberá organizar un registro con todos los datos re-
levantes, comunicando ello a la autoridad judicial competente, coordinando
acciones con las demás autoridades competentes e involucradas en la materia,
para que efectúe las tareas de reunión de información e investigativas tendien-
tes a prevenir el ingreso y/o egreso de estupefacientes de las estaciones aero-
portuarias.
La Policía Científica
Por su lado la Policía Científica, estructurada también sobre una Superin-
tendencia y delegaciones regionales que le dependen, donde el criterio en
virtud del cual se le asigna competencia tiene esencialmente en cuenta la je-
rarquía de las actividades que realiza, reconoce en su seno la suma de todas
aquellas acciones tendientes a conservar la escena del crimen y a determinar
científicamente el aporte que cada elemento de prueba produce en el pro-
ceso penal. En efecto, en virtud de lo establecido en el título IV de la ley
provincial analizada, surge que deberá efectuar todos los estudios técnicos y
científicos que le sean requeridos en un proceso judicial, debe desarrollar
métodos científicos conducentes a descubrir todas las circunstancias de los
delitos que se investiguen, debe asegurar todo elemento que pudiere ser ob-
jeto de pericia, para lo cual debe tener permanentemente actualizados los
recursos tecnológicos exigidos por el nivel de desarrollo de las ciencias fo-
renses.
El área de la Policía Científica. Competencias y procedimientos
La Superintendencia de Policía Científica reposa en las Direcciones de Crimi-
nalística, Medicina Legal y Química. Éstas a su vez descentralizan la gestión
en función judicial por vía de las delegaciones departamentales.
La oficina de Criminalística tiene por función general la de supervisar los
dictámenes periciales y asesorar a los peritos de las Direcciones Departamenta-
les de Policía Científica en la materia, estableciendo estándares periciales y en-
riqueciendo y complementando la interpretación de los resultados obtenidos.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 95
La Dirección de Medicina Legal por su lado se hace cargo de coordinar
las actividades de los Cuerpos Médicos, Morgues, Odontología Legal y Pato-
logía Forense en lo atinente a su operatividad y funcionalidad, unificando los
criterios de trabajo.
La Dirección de Química Legal tiene entre tantas delicadas tareas la de
hacer observar el protocolo de actuación referente a la recolección, conserva-
ción y remisión de material destinado al análisis de ADN en el Laboratorio
de Genética Forense que le depende.
Las Delegaciones Departamentales de Policía Científica son precisamente,
por intermedio de sus respectivas dependencias, las que asisten a las investiga-
ciones judiciales en Dibujo de Rostro, Balística Forense, Poligráficas, Plani-
metría, Fotografía y Video, Accidentología Vial, Levantamiento de Rastros,
interactuando con la Sección AFIS2, Necropapiloscopía, así como la digitaliza-
ción, archivo y guarda de álbumes de personas identificadas, los que, por dispo-
sición del agente fiscal, son utilizados para realizar la diligencia procesal del re-
conocimiento fotográfico en rueda. También se desarrolla la Cromatografía, la
Espectrofotometría Infrarroja (FTIR), la técnica de Espectrometría de Fluores-
cencia de Rayos X (XRF), la Microscopía Electrónica con sonda EDAX, el aná-
lisis de Manchas Biológicas, y Ciencias Naturales, entre las que se destacan la
Antropología, la Entomología, la Geología, la Palinología, Pelos y Botánica
Forenses. También la Fisicoquímica y la Toxicología. Para todo ello la Policía
Científica tiene el más moderno equipamiento.
Dada y reconocida la importancia de la preservación de la escena del cri-
men en toda investigación y en el marco de la cultura de la protocolización
que pretende garantizar procedimientos efectivos, se estableció el Protocolo
de Comunicaciones de Hechos Graves, válido y obligatorio para todas las áreas
policiales tanto de Seguridad como de Investigaciones, a partir de la toma de
razón por parte de las dependencias de las policías de Seguridad de la ocurren-
cia de hechos graves en el ámbito de su jurisdicción y la necesidad de comu-
nicar en forma inmediata las circunstancias de los mismos con el objeto de
implementar las tareas científicas y de investigaciones que correspondan a ca-
da caso.
Es por ello que se determinó que la responsabilidad de la comunicación
inmediata, con los medios que posea, recaerá en el jefe del elemento de Policía
de Seguridad que tome razón de la existencia de un incidente considerado co-
mo grave que amerite urgente convocatoria de personal de Policía Científica
y/o de Investigaciones en Función Judicial. Se definió como hecho grave a to-
do aquel suceso delictivo o incidente que por las características propias, ma-
96 UN CAMBIO POSIBLE
nifestadas en su producción y/o desarrollo, trascendencia pública, la calidad
de las víctimas, magnitud, rango siniestral o peligro potencial para las perso-
nas, medio ambiente o bienes, merezca urgente tratamiento.
Las primeras acciones de la Policía de Seguridad tenderán a la “preser-
vación del lugar del hecho”, utilizando para ello todos los medios y recursos
disponibles. Dicha preservación se llevará a cabo con cercos perimetrales y/o
vallados, evitando brindar información o detalles a la prensa así como la per-
manencia dentro del lugar, tanto de personas como de vehículos, ya sean ofi-
ciales como particulares, ajenos al hecho. Deberá además asegurar la escena
del crimen, a los efectos de que luego el personal especializado pueda proce-
sarla de manera científica con el fin de la obtención de evidencia física o tec-
nológica. El personal de consigna en el lugar será responsable de conservar el
sector tal y como fuera encontrado, evitando especialmente la manipulación
o utilización de cualquier evidencia, en particular de los teléfonos, tanto de
red fija como celulares, radios, etc., hallados en el lugar.
La Policía Científica, una vez anoticiada, comisionará al lugar todos los
recursos disponibles así como a los peritos, profesionales, técnicos o idóneos
que corresponda para cada caso con el objeto de que practiquen los releva-
mientos de rigor.
La Policía de Investigaciones en Función Judicial, recibida la novedad,
dispondrá la inmediata presentación del grupo operativo o gabinete especia-
lizado que corresponda a cada caso, todo ello sin perjuicio de las exigencias de
práctica, tanto judiciales como administrativas.
El Registro de los Antecedentes Penales
En el título V del libro III de la ley de Unificación surge que el Registro de
Antecedentes, dependiente de la Subsecretaría de Investigaciones e
Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad, tendrá como funciones
recopilar y registrar los antecedentes judiciales de las personas con residencia
o en tránsito en la provincia de Buenos Aires, así como otros antecedentes
que la autoridad de aplicación disponga, de conformidad con la normativa
vigente.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 97
La Policía de Información
El área de Inteligencia Criminal contribuye con su accionar a la mejor ac-
tuación tanto del área de Seguridad como de Investigaciones, y facilita la to-
ma de decisiones correctas y oportunas por parte de la autoridad ministe-
rial. La ley le reconoce autonomía y jerarquía equivalente a partir del libro
IV, por el cual le asigna a la Superintendencia de Evaluación de la Infor-
mación para la Prevención del Delito, integrada por un superintendente es-
pecializado en inteligencia, la sensible y delicada misión de realizar activi-
dades de reunión de información y análisis conducentes a la prevención del
delito, básicamente direccionada a las policías de Seguridad, y la de admi-
nistrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado de la provin-
cia, básicamente direccionada a las policías de Investigaciones. La autono-
mía le permite señalar situaciones críticas o bien anticipar las que en general
otras áreas no reconocen. La jerarquía garantiza que sea escuchada, esto es,
que sus informes sean considerados, sin que medie ningún tipo de tenden-
cia o manipulación. También debe informar a las autoridades ministeriales,
policiales y/o judiciales que correspondan, según el caso, de todas aquellas
circunstancias que hagan presumir la posibilidad cierta de que en determi-
nado momento y/o lugar se produzcan alteraciones al orden público o se co-
metan delitos, a fin de que puedan tomarse las medidas de prevención ade-
cuadas en tiempo oportuno.
Entre los aspectos más destacados y como se remarcó en más de una
oportunidad, la fuerza no disponía de una base de datos común a todas las
áreas policiales, con la consecuente falta de articulación entre las mismas. Al
no contar con el acceso directo a una base única de información, esto era cau-
sa de ineficiencia en la resolución de delitos. Mediante la ley 13.204 del año
2004, confirmada luego por la ley 13.482 del año 2006, se establece a su car-
go la administración de una base de datos unificada sobre el crimen organi-
zado de la provincia en la que se puede almacenar información judicial sobre
distintos casos. La implementación de herramientas informáticas, como la ad-
quisición de un programa de análisis criminal, que utilizan el FBI (I2) y otras
fuerzas de seguridad de países extranjeros, permitió intensificar la dinámica de
trabajo. A fin de profundizar y sostener las acciones señaladas se creó un
Comité de Análisis del Crimen Organizado (CAICO) integrado por expertos
en inteligencia criminal que se reúnen periódicamente con el objeto de eva-
luar el desarrollo y la actuación de bandas criminales en la provincia para su
individualización y judicialización.
98 UN CAMBIO POSIBLE
La Superintendecia de Evaluación de la Información para la Prevención
del Delito, como se ha dicho, tiene diversos roles estratégicos entre los que se
destacan: a) generar diagnósticos y proyecciones del accionar delictual en el
ámbito de la provincia, que coadyuven a la detección de zonas críticas y/o más
sensibles; b) administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado
para generar las respuestas oportunas y adecuadas al requerimiento judicial y or-
ganismos específicos atinentes a la investigación criminal; c) realizar estudios e
investigaciones sobre las organizaciones delictivas que operan en el ámbito de
la provincia, a fin de establecer su existencia, ramificaciones y vinculaciones
con otras similares de carácter provincial, nacional o internacional; d) asistir
a las investigaciones en función judicial.
Entre las acciones de análisis de la información se destaca la de desarro-
llar informes utilizando las nuevas tecnologías vinculadas a la especialidad de
inteligencia, en las áreas de mapeo criminal, análisis de incidentes puntuales,
sistemas de información geográfica, metodologías de análisis criminal en el es-
tudio de patrones y series delictivas a través de sistemas informatizados de ar-
chivos, etc.
A partir de su estructuración, que data de la ley provincial 12.155 de
1998, una función policial que se encontraba muy criticada fue gradualmen-
te jerarquizándose de tal modo que pasó a ser un componente imprescindible
en acciones estratégicas del Ministerio en su conjunto, además de desarrollar
tareas específicas en el marco de la más estricta legalidad.
La Policía de Comunicaciones y Emergencias
El Área de la Policía de Comunicaciones, a partir del artículo 190 de la ley de
Unificación, también ha sido jerarquizada atento a la estratégica función que
sus acciones tienen en el sistema de seguridad en su conjunto. Ahora bien, en-
tre todos los aspectos a considerar sin lugar a dudas sobresale en primera ins-
tancia la creación del 911, del cual el resorte policial de las comunicaciones,
de conformidad al diseño autorizado, resulta esencial.
En primer lugar se debe señalar que mediante la ley nacional 25.367, se
reguló a nivel nacional el sistema de emergencias coordinadas en base a un
único número de teléfono de tres dígitos (nueve uno uno). Por resolución
11/05 del 19 de enero de 2005 de la Secretaría de Comunicaciones de la
Nación (publicada en el Boletín Oficial del 24 de enero de 2005), se autori-
zó al gobierno de la provincia de Buenos Aires a utilizar el Código de Servicios
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 99
Especiales Nueve Uno Uno para la prestación del denominado “Servicio de
Emergencias 911”. En virtud de todo ello por decreto provincial 747 del año
2005 se creó en el ámbito del Ministerio de Seguridad de la provincia el
Sistema de Atención Telefónica de Emergencias a fin de que actúe como ser-
vicio exclusivo de atención de emergencias y le permita al usuario, de un mo-
do gratuito, permanente y un uso de fácil y rápido acceso, a través de la mar-
cación de un número telefónico, asignado por la autoridad competente,
acceder en caso de emergencia a los servicios competentes de seguridad, de sa-
lud prehospitalaria y de defensa civil determinados en protocolos. En dicho
marco jurídico inédito en el país, dado que el 911 de la provincia3 fue el pri-
mero en la Argentina en comenzar a funcionar con todos los atributos que in-
ternacionalmente se le exige a este tipo de prestaciones, se definió el concep-
to de emergencia precisando que se la considerará tal a toda circunstancia,
urgente necesidad o catástrofe que pueda comprometer la vida, libertad, se-
guridad e integridad de las personas físicas o jurídicas o la de sus bienes y que
exija objetivamente un auxilio inmediato. Desde luego que, y principalmen-
te en razón de todas las competencias asignadas, el sistema no puede ser sino
fruto de la interrelación de componentes institucionales ligados a la materia
de las emergencias: seguridad, salud, desarrollo humano, derechos humanos,
el Poder Judicial, los municipios, el área de educación, etc.
El Sistema de Atención Telefónica de Emergencias tendrá que mantener
un subsistema de recepción integrado por civiles especialmente capacitados al
efecto, y su posterior transferencia de llamadas de emergencias durante las
veinticuatro horas de todos los días del año sin interrupción alguna a los cen-
tros de despacho y organismos públicos y privados que corresponda, recibir,
procesar automáticamente y atender de manera centralizada las llamadas de
emergencias iniciadas en territorio de la provincia de Buenos Aires y dirigidas
al número o números establecidos a tales fines, contener y orientar inmediata-
mente a los usuarios, transmitir el requerimiento de la asistencia por parte de
los ciudadanos a los centros de despacho de servicios competentes para su pres-
tación material, coordinar la elaboración de los protocolos de comunicación
para la actuación concreta de las policías, realizar un seguimiento integral del
incidente y controlar la calidad de la prestación final según la emergencia.
El sistema funcionará como ventana oficial única de emergencias recibi-
das por la vía telefónica respetando los protocolos vigentes. Es operado por
personal civil (escalafón 911 del personal de apoyo) especialmente selecciona-
do y capacitado en organización policial, organización judicial, programación
neurolingüística, procedimientos de comunicación, e información geográfica.
100 UN CAMBIO POSIBLE
El manejo de la información generada en las operaciones del sistema es
confidencial para salvaguardar la seguridad de los usuarios, de conformidad al
marco normativo vigente en la materia. Sólo por orden de la autoridad judi-
cial competente se brindarán los datos que obren en sus registros. Para iden-
tificar el número, la zona geográfica y los datos del titular de la línea desde la
cual se emite la llamada de emergencia y para registrar las conversaciones que
se generen durante su transcurso, se disponen de mecanismos tecnológicos
adecuados.
El 911 ha servido en varios aspectos de trampolín a la Superintendencia
de Comunicaciones, sin perjuicio de lo cual merece decirse que ésta represen-
ta un extraordinario ejemplo de cómo la tecnología puede asistir a la preven-
ción e investigación del delito, así como también porque constituye uno de
los mejores ejemplos de jerarquización de una función policial en otros tiem-
pos relegada.
Debe organizar el funcionamiento policial del sistema de comunicaciones
de acuerdo con las políticas, los planes y las acciones que emanen de la Subse-
cretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal del Ministerio de Seguridad,
y asistirá técnica y operativamente al 911. También debe organizar y mantener
en condiciones operativas el sistema de radio en todas sus modalidades, inclu-
yéndose el sistema móvil y el sistema de telefonía tanto básica como celular y
formas asociadas. Asimismo implementa los medios que permiten las activida-
des de inteligencia y contrainteligencia de las comunicaciones, el sistema de
alarmas, el sistema de observación urbana por cámaras en aquellos distritos
donde el mismo se proyecte instaurar o donde funcione, el sistema de localiza-
ción vehicular, el sistema de radiogramas y demás tipos de transacciones radia-
les de incumbencia policial, implementar los grupos operativos satelitales, es-
tablecer las pautas de comportamiento de las radios, los centros de despacho y
demás estaciones de comunicaciones. Por cierto que también le incumbe esta-
blecer un sistema de control técnico del equipamiento para que la red de co-
municaciones se mantenga en condiciones operativas.
La Superintendencia reposa buena parte de sus funciones en la Dirección
de Tecnología de las Comunicaciones, a partir de la cual se supervisan los sis-
temas policiales de telefonía, de redes y servicios digitales, radiales, de torres
y mástiles, así como del subsistema de prestaciones del área que sostiene la red
de microondas. También es la que mantiene una relación institucional con las
empresas de servicios y la Dirección Provincial de Informática y Comunica-
ciones, tendientes a satisfacer los requerimientos ministeriales, marco en el
que gestiona y organiza jornadas de actualización tecnológica, promoviendo
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 101
vínculos institucionales con otros organismos o empresas prestadoras de bie-
nes y servicios. Con intervención de la División Alarmas observa el cumpli-
miento de las obligaciones que correspondan a las empresas prestatarias en el
marco de la ley 9858/82, su decreto reglamentario 1803/82 y las normas po-
liciales complementarias. Con intervención de la Sección de Sistemas, coor-
dina tareas de mantenimiento preventivo y correctivo del sistema digital P25,
equipamiento que, incorporado específicamente para la Policía Buenos Aires
2, representa el comienzo de la migración hacia las tecnologías de última ge-
neración en materia de comunicaciones.
Por otra parte, la Dirección Operativa dependiente de la Superintenden-
cia de Comunicaciones también tiene un destacado rol, particularmente al
centralizar la tarea de los centros de despacho del 911, garantizar la mejor
prestación del AVL, de las estaciones móviles, así como de diversos enlaces es-
tratégicos.
Con intervención de la División Centros de Despacho, los organiza de
acuerdo con las funcionalidades que disponga la autoridad del SATE, mantie-
ne un sistema de revisión y mejora de los protocolos operativos para el despa-
cho de las emergencias, centraliza, coordina y ejecuta la labor radioeléctrica de
la red de comunicaciones, administra en forma correcta y funcional los siste-
mas de comunicaciones, de datos, observación urbana y de atención de emer-
gencias en seguridad, implementados por el Ministerio de Seguridad, coordi-
nando las comunicaciones radioeléctricas en materia de seguridad y de tráfico
diario con las policías locales. Los centros de despacho y emergencias, verda-
deros pulmones de operatividad policial en función preventiva, controlan el
procedimiento general del tráfico en redes y sistemas, ejercen la telesuper-
visión centralizada del subsistema de radiomóvil de la jurisdicción, aplican el
procedimiento general del despacho radioeléctrico de la emergencia de acuer-
do con los protocolos de comunicaciones vigentes, ejercen la telesupervisión
centralizada del cierre de las denuncias telefónicas, supervisan el correcto fun-
cionamiento de los sistemas utilizados en las diversas etapas en el trámite de
la emergencia (software de cartillas, enlaces de datos, localización vehicular,
AVL, sistema radiomóvil, etc.). Con intervención del Departamento Pericias
y Análisis Electrónico, asistirá a la justicia en exámenes técnicos de audio, vi-
deo e informática, así como en la investigación de delitos tecnológicos e in-
terferencias telefónicas y radioeléctricas. Por intermedio de la División Loca-
lización Vehicular actúa como nexo coordinador entre los distintos usuarios,
las áreas de intervención técnica y la empresa prestataria, en la gestión de
mantenimiento, instalaciones y desinstalaciones de los más de 3.600 equipos
102 UN CAMBIO POSIBLE
que permiten visualizar online dónde se encuentran patrullando los móviles
policiales.
La unidad de mando
Con la creación de las policías de Distrito y las Comunales se procuró formar
cuerpos que amén de su clara pertenencia al distrito o municipio en que se
asientan tuvieran un cierto grado de autonomía que los mostrase aptos para
atender el fenómeno del delito en sus respectivas jurisdicciones con la idea de
la autosuficiencia. El desideratum es que cada municipio tenga resueltos sus
problemas de inseguridad con su propia Policía, y en la búsqueda de un es-
quema que garantice tal tipo de independencia se avanzó con la creación del
régimen de Policía Comunal que afirma tal pertenencia con la subordinación
funcional que se ha conferido sobre ella al intendente.
Por cierto que en cada municipio de la provincia de Buenos Aires los pro-
blemas vinculados con la inseguridad interesan e involucran a diferentes áre-
as policiales y, en consecuencia, a diferentes policías y cuerpos. Ello no sólo se
hace evidente en materia de investigación de los hechos que se perpetran en
un mismo distrito sino en aquellos otros delitos de gravedad, con trascenden-
cia pública, o en los que varios municipios aparecen interesados o afectados.
Se plantea, así, la necesidad de contar con un mando unificado capaz de
conducir operativamente no sólo a las policías locales sino también a las con-
currentes, hipótesis que se verifica cuando es necesario que la Caballería o la
Infantería tomen parte en la emergencia u otras policías de extraña jurisdicción
a la de esa departamental concurran en auxilio, o bien que las distintas policí-
as de Investigaciones generen acciones convergentes con las desplegadas por las
policías de Seguridad. Su aplicación debe ser excepcional y debidamente fun-
dada para que no se transforme en un mecanismo que sepulte los principios de
descentralización, desconcentración y especialización, ejes de la reforma.
Tal situación ha sido resuelta por la L.U. (artículo 37) de la siguiente ma-
nera:
…cuando la necesidad lo determine o una orden superior así lo es-
tablezca, canalizada a través de la Superintendencia de Coordina-
ción Operativa, el comisionado jefe de la departamental ejercerá el
mando sobre la totalidad de los organismos de las distintas policí-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 103
as, con sede en la jurisdicción, o concurrentes, a los fines de la co-
ordinación y control de la acción conjunta de todas las fuerzas po-
liciales intervinientes. En el supuesto de no existir orden superior,
dicha necesidad será apreciada por el comisionado jefe de la depar-
tamental.
Área de Formación y Capacitación Policial
Luego de un relevamiento efectuado sobre las políticas de formación y capa-
citación implementadas con anterioridad al mes de abril de 2004, se arribó a
la conclusión de que el área sufría de una visión restringida de la problemáti-
ca de la seguridad. Esto debido a que la formación de los cuadros de la fuer-
za respondía a una instrucción de régimen cerrado, centrado en una forma-
ción exclusivamente policial y descuidándose todo enfoque social de la futura
actividad de los aspirantes.
Se carecía de una estructura educativa descentralizada que diera respuesta
tanto a necesidades territoriales como a las ligadas a las diferentes especializa-
ciones. No se planteaba a la capacitación como un factor estratégico diferen-
cial, por lo cual la misma era realizada sólo teniendo en cuenta los diferentes
escalafones, con escasa articulación interdisciplinaria.
Por otro lado, la falta de un plan de carrera profesional repercutía direc-
tamente en la capacitación de habilidades necesarias para cada puesto de tra-
bajo. Del mismo modo, la carrera policial no se basaba en el mérito, siendo
esto comprobado con una ausencia de elementos diagnósticos como la eva-
luación de desempeño.
Es así como se hizo hincapié en la jerarquización de la labor policial for-
taleciendo la actividad académica para la formación de nuevos agentes y el re-
entrenamiento de toda la fuerza.
Para ello fue ineludible una reforma institucional que encarara el reorde-
namiento de los escalafones mediante la ley 13.201 a fin de responder a las
nuevas exigencias capacitando no sólo al personal policial sino también a su
personal de apoyo.
Esta línea de acción pretende desarrollar actitudes y valores democráti-
cos, viéndose éstos reflejados en conductas reflexivas, críticas y eficazmente
comprometidas con los derechos humanos.
A fin de garantizar un régimen académico profesional el Ministerio rea-
lizó convenios con universidades para implementar las carreras de formación
104 UN CAMBIO POSIBLE
policial. Esto le permite al personal policial tener una experiencia pedagógica
integrada con la comunidad. La currícula de la carrera de la Policía de Buenos
Aires es elaborada por el Ministerio de Seguridad, y al finalizar la Formación
Básica Policial se egresa con el primer grado de escalafón jerárquico con el tí-
tulo de técnico superior en Seguridad Pública.
Desde un punto de vista estructural se decidió la creación de una Supe-
rintendencia de Formación Básica, de la que dependen las escuelas de forma-
ción inicial y una de formación superior que manda sobre el Centro de Altos
Estudios en Especialidades Policiales y sus sedes descentralizadas.
Institutos de formación policial
La creación de estos institutos persigue como fin la igualdad de oportunida-
des en el acceso a la formación básica y a la capacitación. Permite un sistema
descentralizado de escuelas de carácter regional en el ámbito provincial, con
una estructura orgánica debidamente aprobada.
Los directivos de estos institutos se encuentran a cargo del personal civil
o policial y tienen como requisito para el desempeño de su función contar con
título universitario.
La imperiosa necesidad que existía de aumentar exponencialmente la in-
corporación de efectivos a la fuerza hizo indispensable la apertura de nuevas
escuelas de formación inicial a lo largo de todo el territorio provincial, lográn-
dose aumentar el número de egresos de 800 al año a la cifra de 5.000.
Centro de Altos Estudios Policiales
El prestigioso Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales se en-
cuentra a cargo de un superintendente y tiene como meta garantizar una ca-
pacitación permanente a lo largo de la carrera de todo policía. Ofrece una
currícula que abarca la totalidad de las especialidades policiales, pudiendo ob-
tenerse diversas tecnicaturas vinculadas con las distintas disciplinas en que se
divide el quehacer policial.
El CAEEP ha realizado convenios con distintas universidades nacionales
e internacionales en busca de una efectiva integración de la formación poli-
cial con otros ámbitos académicos, permitiendo así la interacción con alum-
nos y profesores ajenos a la institución.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 105
Para cumplir con el mandato legal de una capacitación en igualdad de
oportunidades, el CAEEP por primera vez se ha descentralizado, ofreciendo
sus cursos en distintos puntos de la provincia. Así se ha logrado un significa-
tivo aumento de la matrícula, acercando la capacitación adonde los efectivos
viven y prestan servicio.
Centros de entrenamiento
Los centros de entrenamiento se han visto revitalizados. Por primera vez se ha
logrado que la totalidad del personal policial (ley 13.201) en los grados ope-
rativos, de supervisión y de conducción cumplan anualmente con una sema-
na de reentrenamiento policial. Allí se los capacita tanto en aspectos teóricos
(normativa policial, derecho procesal penal, normas de conducta, etc.) como
prácticos (operaciones policiales, tiro, defensa personal, etc.).
Notas
1De dicha área con frecuencia se predicaba que carecía de toda operatividad y que sus re-
cursos humanos estaban fuera de toda planificación y control.
2 Donde se consulta sobre la existencia de huellas latentes. La tecnología AFIS en la ac-
tualidad se extiende también sobre el proceso de digitalización de prontuarios a cargo de la
Dirección de Registro de Antecedentes dependiente directamente de la Subsecretaría de Inves-
tigaciones e Inteligencia Criminal.
3 Actualmente cubre los llamados de más de 12.000.000 de habitantes del Conurbano
Bonaerense y toda la costa atlántica: 911 Pinamar, 911 Mar del Plata, 911 Necochea y 911
Bahía Blanca.
4 Mediante el sistema de localización vehicular (AVL) puede conocerse la exacta ubica-
ción de todo vehículo policial, lográndose un efectivo control operativo y contándose con una
invaluable herramienta de análisis que permite planificar el desarrollo de los planes de patru-
llaje preventivo, así como certificar el real cumplimiento de las cuadrículas.
 Capítulo 6

La profesionalización policial

La nueva carrera policial: orgánica, nomenclada y unificada

Introducción

Toca adentrarnos en la consideración del plan de reformas, concretamente en

el proceso de profesionalización policial.
La reforma encaró cambios sustanciales que permitieron resolver proble-
mas de disfuncionalidad severos, tales como:

- Estructuras con excesivos niveles de mando que distorsionaban los men-

sajes transmitidos de los niveles superiores a los inferiores en mengua de
la calidad y rapidez en la ejecución de la orden.
- Confusa asignación de roles y funciones correspondientes a cada uno de
los diecisiete grados existentes, al punto de desdibujarse las diferencias
entre ellos.
- Injustificada subsistencia de dos escalafones –suboficiales y oficiales– que
importaba en los hechos una fractura basada exclusivamente en las por
demás bajas exigencias académicas y profesionales del grupo no sólo más
numeroso de la institución sino sobre el que paradójicamente recala el
mayor peso del trabajo.
- Escasa o nula participación del personal en la definición de objetivos, lo
que implicaba desechar el valor de la observación directa por parte de los
policías en su quehacer diario y la propia iniciativa como elemento trans-
formador.
- Insuficiente nivel de capacitación académico-profesional, tanto en el in-
greso a la institución como en la instrucción ulterior, en desmedro de un
proceso de formación y de maduración educativa.
108 UN CAMBIO POSIBLE
- Divorcio y falta de mecanismos integradores entre la Policía y la comu-
nidad.
Como modo de poner coto a tales deficiencias se dispuso, en primer lugar, la
unificación de los escalafones de suboficiales y oficiales y la estructuración de
la carrera en un único escalafón con requisitos particulares para cada uno de
los niveles de formación: a) título secundario para la incorporación; b) tecni-
catura superior para el nivel operativo policial; c) título universitario para la
conducción y d) título de posgrado para el nivel de dirección.
La supresión del escalafón de suboficiales y la exigencia de estudios se-
cundarios para el ingreso como aspirantes a la carrera policial exigieron re-
solver el problema que planteaba la gran cantidad de personal de ex subofi-
ciales que carecían de dichos estudios, para lo cual se desarrollaron estrategias
de terminalidad de estudios secundarios y complementación curricular de la
tecnicatura en Seguridad Pública para quienes no contasen con estudios de
nivel superior.
A su vez, para la etapa de la formación básica inicial se crearon cuatro
Tecnicaturas con diferentes orientaciones, afines a los diferentes cuerpos po-
liciales y de acuerdo con la especialidad de cada uno de ellos, y cinco tecnica-
turas de nivel superior dictadas a través del Centro de Altos Estudios en
Especialidades Policiales (CAEEP).
Los diseños curriculares de formación reflejan los nuevos paradigmas de
seguridad pública y de interacción entre Policía y comunidad, es decir, avan-
zan sobre los postulados de la Policía de proximidad e integran la perspectiva
de la participación comunitaria como estrategia de prevención.
Sobre la base de estos paradigmas y un criterio de profesionalización cre-
ciente se establecieron asignaturas y contenidos de enseñanza agrupados en
dos organizadores –teórico instrumental y de práctica profesional– que garan-
tizan esquemas de conocimiento aptos para el desempeño en tareas profesio-
nales básicas.
De otra parte, también el proceso de descentralización operativa fue acom-
pañado por la descentralización académica, que hasta entonces se impartía en
forma concentrada en dos institutos con una capacidad de egreso anual de tan
sólo 800 efectivos para toda la provincia.
Así, en el marco de un plan trienal de fortalecimiento institucional, la ca-
pacitación pasó a ser atendida por una Red de Instituciones de Formación
Policial, constituida por doce escuelas superiores de formación policial distri-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 109
buidas en distintos polos poblacionales del territorio bonaerense, de los cua-
les egresan anualmente 5.000 nuevos policías.
A su vez, la formación profesional ulterior, que se encontraba dispersa en
diversos cursos, se concentró en un Centro de Altos Estudios en Especialida-
des Policiales, con seis sedes descentralizadas.
La decisión de incrementar masivamente el ingreso a la institución poli-
cial supone dificultades serias a vencer. Así, la explicable falta de vocación de
muchos jóvenes, atraídos más por una oferta laboral segura que por una de-
cisión consciente y reflexiva sobre el significado del rol y la misión policial,
supone por parte de la academia un esfuerzo aleccionador particular, pero
también la necesidad de producir un represtigiamiento institucional en el que
mucho tienen que ver los procesos de cambio efectivo, los medios de comu-
nicación y el calor que brinde la comunidad.
La articulación con las universidades nacionales ha sido uno de los recur-
sos fundamentales con que se operó la transformación. Se rompió con la es-
tructura tradicional propia de los regímenes de internado y orden cerrado, al
par que se desmilitarizó la formación, con la intervención directa de profeso-
res universitarios y un vínculo franco con la sociedad civil.
Ello ha posibilitado un cambio notable en la percepción de la comuni-
dad acerca de su Policía y una democratización creciente de sus cuadros.
Los aspirantes cursan una primera etapa de la formación en la universi-
dad conviviendo con alumnos de diferentes carreras. Esto produce un efecto
positivo en la socialización terciaria en el ámbito académico y de autoafirma-
ción de sus posibilidades para alcanzar titulaciones universitarias.
En muchos casos el acceso al ámbito académico constituye una oportu-
nidad de desarrollo personal y profesional que estaba vedada por la condición
social y económica de los aspirantes. En ese sentido, este modelo de forma-
ción policial constituye una instancia de democratización y acceso efectivo a
la cultura y a las instituciones educativas públicas.
Esta instancia se articula con una segunda etapa de formación práctica
profesional que completa la tecnicatura en Seguridad Pública.
Tal modalidad es propia de una nueva Policía de Seguridad denominada
Buenos Aires 2.
110 UN CAMBIO POSIBLE
El histórico desmanejo de los recursos humanos
Oficialidad-suboficialidad. El perimido sistema de castas
Ya en el antiguo Egipto los ejércitos conocían la división estructural entre ofi-
cialidad y suboficialidad. Los integrantes de las clases altas de la sociedad con-
formaban los cuerpos de oficiales mientras que los pobres y esclavos consti-
tuían las tropas a pie.
Este modelo de doble escalafonamiento de las fuerzas armadas llegó sin
mayores modificaciones hasta mediados del siglo XX y, si bien se sucedieron
enormes cambios sociales en el transcurso de cinco milenios, el fundamento
de la diferenciación seguía respondiendo a los disímiles orígenes sociales, eco-
nómicos, educativos y culturales de quienes integraban cada escalafón.
Las fuerzas de seguridad, creadas en sus orígenes a imagen y semejanza
de las fuerzas armadas, copiaron el mismo modelo.
Hasta hace muy poco tiempo el sistema se mantenía incólume para to-
das las fuerzas de seguridad nacionales y provinciales. La selección se funda-
ba en el diverso nivel educativo de los aspirantes al ingreso en las escuelas de
formación, quedando reservada la oficialidad para aquellos que hubieran cul-
minado sus estudios de nivel medio.
De este modo se perpetuaba un modelo en el que coexistían dos escala-
fones compuestos cada cual por distintas jerarquías, en los que unos estaban
llamados a ocupar los cargos de mando y dirección y los otros estaban desti-
nados a cubrir los puestos operativos. Esta concepción imponía así un techo
más bajo en la carrera de aquellos que, por distintas cuestiones, no habían po-
dido obtener una mayor capacitación, condenándolos desde sus inicios a un
menor ingreso, a un menor haber jubilatorio y a la realización de las tareas
más arduas y penosas.
Tan arraigada se encontraba esta distinción que hasta la vida social vin-
culada con la institución se desarrollaba en ámbitos separados, por lo que
existían asociaciones, tales como los Círculos de Policía, para oficiales y para
suboficiales.
A todas luces el sistema así planteado se encontraba perimido ya que re-
sultaba reproductor de desigualdades y discriminador a la hora de asignar ta-
reas.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 111
Especialidades, agrupamientos y funciones.
La discordancia entre el saber y el hacer
Antes de la reforma, la visión normativa imperante en el diseño de las estruc-
turas y la división de tareas dentro de la organización proponía al personal in-
gresante el ejercicio de diferentes especialidades, entendiendo al rol policial
como monolítico y proveedor de identidad vocacional en un sentido prede-
terminista y restringido. Los modelos y discursos preponderantes para la épo-
ca, impregnados muchas veces de autoritarismos, no daban lugar a entender
de manera más compleja o abarcativa la función laboral como profesión y la
necesidad de desarrollar una carrera. El decreto-ley de personal sancionado en
el año 1980 no observaba grandes diferencias respecto de las reglamentacio-
nes que lo precedieran, por cuanto esta visión desactualizada sobre los recur-
sos humanos es de larga data. En sus artículos 7 a 12 delimitaba los agrupa-
mientos que conformaban la organización: Comando, Servicios y Personal
Civil. Estipulaba que cada uno de ellos podía estar conformado por las dife-
rentes especialidades instituidas, a saber:
a) Seguridad.
b) Investigaciones.
c) Inteligencia.
d) Judicial.
e) Comunicaciones.
f ) Bomberos.
El agrupamiento Comando nucleaba a la mayor parte de la dotación. El in-
greso a esta área se realizaba a través de la instrucción formal y común a todo
aspirante a la carrera policial. La asignación de funciones en diferentes espe-
cialidades, una vez efectivizado el personal egresado de los institutos de for-
mación, se determinaba “de acuerdo con las necesidades orgánicas” y a la
“idoneidad, con el objeto de un mejor cumplimiento de la función asignada
a la Policía”.
En la práctica, la especialización se predeterminaba más por las pautas
consuetudinarias que por un análisis y planificación que permitiera determi-
nar qué saberes eran requeridos para cumplir con las tareas encomendadas. El
“hacer” configuraba los fundamentos de la práctica, limitando los conoci-
mientos o revisiones de lo actuado a lo sucedido en un sentido concreto, sin
brindar margen suficiente para poder anticiparse a la resolución de problemas
112 UN CAMBIO POSIBLE
de manera proactiva. La especialización, podríamos decir vulgarmente, se ha-
cía sobre la marcha.
La función, vista así, no contaba con la explicitación del correlato que
tiene que existir entre requisitos personales y organizacionales para su ejerci-
cio. Lejos de estas visiones estaban la posibilidad de revisar la adecuación efec-
tivo-puesto, el procurar el desarrollo tanto de la carrera del personal como de
la organización o la adecuación de la planificación de los recursos humanos a
las necesidades actuales y proyectadas para la institución, en función de las
misiones que la impulsan y orientan. Era preciso replantear el accionar poli-
cial a la luz de una mirada más compleja, con una visión estratégica para en-
tenderlo como carrera profesional en todas sus dimensiones.
Un desarrollo cuestionado de la carrera policial
Juntas de calificaciones. Entre el ser y el deber ser
Antes de la entrada en vigencia de la ley 13.201 el régimen de personal se en-
contraba regido por el decreto-ley 9550/80 y su decreto reglamentario
1675/80, donde se regulaban, entre otros muchos temas, los procedimientos
e instancias de calificación del personal policial en sus diferentes estamentos
y las modalidades de ascensos en la escala jerárquica.
Preveía las generalidades propias del ordenamiento en escalafones y agru-
pamientos, categorizando las instancias jerárquicas de acuerdo con “iguales
características generales, antigüedad y méritos”, sumando a esto cierto grado
de aptitud requerido para ocuparlas.
Esta legislación depositaba en las juntas de calificaciones la autoridad y
el poder de examen final del personal policial. Ellas focalizaban su atención
en lo que compendiaron como “condiciones personales, aptitudes policiales,
profesionales y técnicas, rendimiento y condiciones éticas” (artículo 395 de-
creto 1675/80) para la oficialidad, mientras que para la suboficialidad se cen-
traban en el fichado de “aptitudes policiales, dedicación al servicio y conduc-
ta” (artículo 424 decreto 1675/80).
La resultante de este proceso de calificación se traducía en un número
promediado, que luego era tomado como fundamento del orden de mérito
propuesto.
Como fuente de información consignaban la foja de calificaciones de ca-
da efectivo y el legajo de antecedentes. La misión de las juntas radicaba en
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 113
…emitir una opinión fundada respecto a las cualidades morales de
carácter, idoneidad, rendimiento, preparación cultural, méritos y
otras circunstancias que permitan definir la personalidad del cali-
ficado para su posterior selección y para asesoramiento del jefe de
Policía en todo lo concerniente a ascenso, postergaciones o bajas
por falta de aptitudes, según corresponda… (artículo 399 decreto
1675/80).
Las juntas eran conformadas por los efectivos de mayor jerarquía pertenecien-
tes a las diferentes especialidades, tanto para el escalafón de oficiales como el
de suboficiales en los distintos agrupamientos, estableciéndose una Junta
Superior de Calificaciones para jerarquías de subcomisarios y superiores. La
ley estipulaba la organización de las juntas a través de una Presidencia, una
Secretaría –función atribuida al jefe de Personal– y la asesoría letrada. Tam-
bién estaba prevista una Junta de Reclamos a través de la cual se sometían a
revisión las calificaciones dictaminadas ante interposiciones de recursos por
parte del personal calificado.
La ley estipulaba que anualmente las juntas sesionaran y calificaran a to-
do el personal que cumpliera con los tiempos mínimos de antigüedad exigi-
dos para el ascenso. Una vez establecido el orden de mérito resultante y pasa-
do el plazo previsto para el tratamiento de reclamos, se confeccionaba el orden
de mérito tomando también en consideración los dictámenes médicos corres-
pondientes.
Esta normativa, puesta en práctica, presentaba una serie de deficiencias:
- No se contaba con metodología de evaluación explícita ni fundada. Se pri-
vilegiaba lo consuetudinario. Salvo excepciones, las calificaciones prece-
dentes aportaban gran parte del fundamento de los dictámenes en curso.
- Era muy difícil establecer criterios homogéneos de calificación, y muchas
veces ni siquiera se conocían.
- El jefe de Personal era el gran organizador logístico y quien tenía mejor
manejo de las fuentes de información utilizadas por los miembros de las
juntas. Era quien podía dar una visión de contexto de los datos compen-
diados en los legajos o las fojas.
- Eventualmente recurrían al jefe que los había examinado en forma direc-
ta para esclarecer puntos que dieran lugar a confusión, pero no era una
práctica habitual. No se recababan suficientes datos cualitativos. No siem-
pre se recurría a la constatación de evidencias aptitudinales.
114 UN CAMBIO POSIBLE
- La distribución de las calificaciones no se correspondía con una distribu-
ción estadística verosímil. La mayor parte del personal se situaba en los
polos de excelencia representados entre los puntos 9 y 10.
- Los ascensos por selección dejaban librado el desarrollo de la carrera a la
discrecionalidad absoluta de los jefes que integraban las juntas.
- Todo ello convertía al proceso de calificaciones y determinación de los as-
censos en un sistema oscuro, carente de una legitimidad de origen y en el
cual cundían las sospechas respecto de cómo se definían las promociones
de las jerarquías superiores y de aquellos que eran ascendidos por selección.
Sistema de promociones por antigüedad y selección.
El paso del tiempo legitima
El sistema de promociones regulado por el derogado decreto-ley 9550/80 y
su decreto reglamentario 1675/80 se basaba esencialmente en la antigüedad
en el grado como condición mínima indispensable para el ascenso a una je-
rarquía superior. Los tiempos mínimos exigidos variaban entre tres y seis
años según la jerarquía, el escalafón y el agrupamiento al que pertenecía el
efectivo.
De este modo, la antigüedad en la institución y en el grado pasaba a
constituir un derecho adquirido para el personal que se hacía valer en el desa-
rrollo de la carrera.
Del personal que reunía la antigüedad estipulada para el ascenso a la je-
rarquía superior, la norma determinaba para los suboficiales y los oficiales has-
ta el grado de subcomisario que eran promovidos dos tercios por antigüedad
y un tercio por selección. Es decir, las dos terceras partes ascendían automáti-
camente por ser los mejor puntuados y por reunir la antigüedad requerida, y
el tercio restante era por selección pura de los superiores, no debiendo respe-
tarse para ellos orden de mérito alguno.
Para los oficiales superiores el criterio rector era la selección, por lo que
ascendían aquellos que los jefes consideraban aptos.
Los ascensos por selección dejaban librado el desarrollo de la carrera a la
discrecionalidad absoluta de los jefes que integraban las juntas.
No es difícil presuponer que, ante la falta de conceptualizaciones y for-
malizaciones respecto de la carrera laboral de los policías, la variable tiempo
haya tenido tanta preponderancia al momento de definir las promociones o
los movimientos de personal dentro de la estructura.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 115
La evaluación y el diseño de carrera no son trabajos sencillos de realizar
en las organizaciones. La construcción o consolidación de indicadores que
den cuenta de lo que se pretende valorar, en este caso respecto del personal
que las integra, resulta una tarea compleja que demanda conocimientos, pla-
nificación y metodología específicas.
Las concepciones anteriores a la reforma encontraban en la variable tiem-
po un indicador privilegiado para determinar las promociones de nivel del
personal, presuponiendo que a más antigüedad mayor pericia, destreza o es-
pecialidad, por tanto más probabilidades de evaluarse un mejor desempeño.
Encontraban en este método una manera de poder acotar el universo de eva-
luación y hacer de la información tratada algo asequible.
Revalorizando los recursos humanos
El escalafón único. La igualdad de oportunidades como principio rector
En el marco de la reforma se tomó la decisión de romper con el modelo des-
cripto, sirviendo como ejemplo lo hecho por otras policías del mundo desarro-
llado (Japón, Alemania, los Estados Unidos, etc.) e introduciendo en el país
una novedosa concepción sobre la estructuración de una fuerza de seguridad.
Para poder lograr el objetivo de un escalafón único se dispuso que los in-
gresantes a todos los institutos de formación inicial debían contar con título
secundario o polimodal, jerarquizando desde la base la función policial y ga-
rantizando a los nuevos policías una carrera en igualdad de oportunidades.
A su vez se resolvió la supresión de los dos escalafones hasta allí existen-
tes y la creación de un escalafón único que comprendiera a todo el personal
policial en actividad. Así se pasó de tener diecisiete grados jerárquicos a nue-
ve. Dicha reducción buscó un correlato efectivo entre las funciones policiales
y los grados del escalafón, dando una real justificación a la gradación y su vin-
culación con actividades de creciente responsabilidad.
La ley 13.201 en su artículo 28 y el decreto reglamentario 3326 han fi-
jado el marco de organización de los grados, estableciendo que los grados 9 y
8 (superintendente y comisionado) agrupan a los oficiales de Dirección, que
son quienes tienen la responsabilidad de la conducción estratégica de las uni-
dades policiales bajo su mando; los grados 7, 6 y 5 (inspector, capitán y te-
niente 1º) enmarcan a los oficiales de Conducción, entendiéndose por tales a
los que llevan adelante la coordinación táctica operativa de una unidad poli-
116 UN CAMBIO POSIBLE
cial; los grados 4 y 3 (teniente y subteniente) constituyen los oficiales de
Supervisión y tienen por misión el control operativo de la unidad; finalmen-
te los grados 2 y 1 (sargento y oficial de Policía) los integran los efectivos que
realizan las tareas operativas de la unidad policial.
Este escalafón garantiza que cada grado responda a una tarea específica
que se relacione con el nivel de capacitación y experiencia del agente en un
determinado estadio de su carrera.
Se ha logrado que todo integrante de la fuerza cuente con una efectiva
igualdad de oportunidades de acceder a la máxima jerarquía existente y, co-
mo se verá, planteándose como únicos límites objetivos para su progreso pro-
fesional el esfuerzo personal y la capacidad.
Escalafones, áreas y carreras. La conjunción entre praxis y conocimiento
Para poder realizar un correcto abordaje de este tema debemos, necesaria-
mente, acordar respecto de una serie de conceptos que guían la materia, así
como efectuar un somero análisis histórico sobre el desarrollo de la profesio-
nalización.
En líneas generales entendemos por profesión al empleo, facultad, oficio
o actividad que cada uno tiene y ejerce públicamente. Por especialidad a la ra-
ma de una ciencia, arte o actividad que se ocupa de una parte limitada de las
mismas. En este sentido, la relación es de todo a parte. El ejercicio profesio-
nal contempla la posibilidad de determinadas especialidades como campos li-
mitados de estudio y práctica. El ejercicio profesional o la tendencia a la pro-
fesionalización en los ámbitos de trabajo enmarcan y dan contexto a las
especialidades desarrolladas.
Históricamente, las profesiones se prefiguraron como aquellas “corpora-
ciones intermediarias” típicas del siglo XIX, propias del desarrollo socioeco-
nómico burgués, como eran los gremios, asociaciones de talleristas, agrupa-
mientos de ciudadanos con diversos oficios. Éstos eran organismos por medio
de los cuales podía instaurarse un nuevo orden social; el Estado delegaba en
ellos la regulación del ejercicio de las funciones y competencias laborales pa-
ra cada ámbito.
El transcurso del siglo XX promovió una concepción de lo profesional en
el contexto de las transformaciones producidas por la revolución industrial. Ya
para ese entonces, una ocupación alcanzaba el estatus de una profesión cuan-
do un tipo de actividad se ejercía en virtud de la adquisición de una formación
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 117
controlada, la sumisión a reglas y normas de conducta entre los miembros y los
no-miembros.
La profesión es una forma especial de organización ocupacional basada
en un cuerpo de conocimiento sistemático adquirido a través de una educa-
ción formal, sistematizada y continua.
Una actividad pasa a ser considerada profesión cuando:
1) El trabajo se convierte en una ocupación de tiempo integral como con-
secuencia de la necesidad social del surgimiento (legitimación) y la am-
pliación del mercado de trabajo.
2) Se crean escuelas y sistemas para el entrenamiento y la formación de nue-
vos profesionales.
3) Se definen los perfiles profesionales y las competencias requeridas para el
ejercicio de las funciones.
4) Se reglamenta la profesión, asegurando así la hegemonía de los saberes en
la materia y de la práctica profesional. Se delimita el campo de acción, de
experticia, conocimientos, métodos y tecnologías aplicadas apelando a
cierto grado de autonomía en el tratamiento de los temas de su incum-
bencia.
5) Se adopta un código de ética propio en el que se expresan los valores vec-
tores del ejercicio profesional.
Las profesiones constituyen conjuntos de ocupaciones que han desarrollado
un sistema de normas derivadas de su papel especial en la sociedad, en virtud
del cual el profesional es distinto del aficionado, puesto que, entre otras co-
sas, está dedicado de tiempo completo a una ocupación que constituye su
principal fuente de ingresos.
Quien tiene una profesión tiene una fuente de motivación y la ejerce en
forma continua, además de poseer un cuerpo especializado de conocimien-
tos y habilidades adquiridos durante un período prolongado de educación y
entrenamiento. El profesional toma decisiones a favor de un cliente o ciuda-
dano conforme a principios generales y conocimientos especializados, ofrece
un servicio prestigioso basado en las necesidades de éste con un alto espíritu
de servicio. La profesión aseguraría, a quien la ejerce, la posibilidad de hacer
carrera a través de una actividad en la que los conocimientos del profesional,
además de ejercitarse, se amplían acumulativamente, enriqueciéndolo.
Es función del Estado resguardar el derecho a practicar ciertas ocupacio-
nes a miembros acreditados como profesionales. En este sentido, el Ministerio
118 UN CAMBIO POSIBLE
de Seguridad tiene la facultad de definir y planificar, en materia de recursos
humanos, criterios de admisión, niveles educativos, títulos o exámenes de in-
greso, carreras, certificaciones de competencias y áreas de jurisdicción propias
del ejercicio profesional de las policías de la provincia. Es responsabilidad
también del Poder Ejecutivo, a través de la cartera de Seguridad, generar una
capacitación educativa de alto nivel y controlar el contenido y la organización
del trabajo, velando por fomentar un fuerte espíritu de servicio a la comuni-
dad y elevadas normas éticas.
Complementariamente, los modos específicos de formación, incorpora-
ción, reproducción, exclusión, certificación y evaluación se ven influidos por
las condiciones históricas en las que surgió y se desarrolló la institución, ade-
más de los intereses de quienes la promovieron. La profesión, como unidad
estructural de la sociedad moderna, condensa procesos y elementos de la re-
alidad social, política e ideológica en la que se circunscribe. En líneas gene-
rales se puede decir que es producto de la sociedad en su conjunto; sin em-
bargo, es establecida y sustentada por el sector social que la ha constituido
como tal.
Una organización compuesta por profesionales permite la mutua identi-
ficación de intereses comunes y de conocimientos formales. Representa el ám-
bito donde se aceptan y reproducen las normas y los modelos apropiados pa-
ra identificarse entre colegas.
Ser profesional requiere de una conducta y práctica que van más allá de
los conocimientos específicos y las obligaciones morales personales de un in-
dividuo. Quienes practican una profesión definen y demandan parámetros
elevados de comportamiento con respecto a los servicios proporcionados al pú-
blico o ciudadanía. Asimismo estos códigos, impuestos por la profesión, son
reconocidos y aceptados por la comunidad. En virtud de esto, los policías pro-
fesionales son portadores de determinado prestigio y estatus. Éstos son el re-
sultado, por un lado, del sistema de valores que orientan la práctica, y por
otro, de la importancia funcional de los roles encuadrados en la estructura
ocupacional pública de la sociedad.
Las reglamentaciones anteriores a la reforma propuesta por esta gestión es-
taban fuertemente impregnadas de una visión normativa de la organización del
trabajo policial. Tanto las estructuras y los cargos como las tareas estaban esta-
blecidos por las normas y las líneas de mando, sin contar con fundamentos me-
todológicos o estratégicos de análisis y asignación de funciones, definición y es-
pecificidad de puestos y cargos. Se hacía evidente la desconexión entre la
práctica policial y el cuerpo de conocimientos requeridos para la optimización
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 119
de las tareas, la evolución del desempeño y el desarrollo de carrera del personal
policial.
La unificación del escalafón, la progresiva horizontalización, desconcen-
tración, descentralización y autonomía de las funciones policiales requirieron,
como condición previa, la adopción de una visión estratégica-funcional a tra-
vés de la cual pudieran planificarse los cambios previstos para los recursos hu-
manos de la institución.
En este sentido se propuso la división de las funciones en áreas de incum-
bencia de las distintas policías profesionales, proponiendo para cada una de
ellas la planificación de una carrera particular.
La ley 13.482, de Unificación de la Organización de las Policías de la
Provincia de Buenos Aires, sancionada y promulgada en el año 2006, consi-
dera a las policías de la provincia de Buenos Aires como instituciones civiles
armadas, jerarquizadas y de carácter profesional. En ella se compendian las áre-
as policiales correspondientes a cada carrera profesional. Se detallan también
las diferentes especialidades (ley 13.482, artículo 2).
Por su parte el dictado del decreto 1766/05 determinó la creación de un
estatuto de personal autónomo para el Personal de Apoyo a las Policías de la
Provincia de Buenos Aires, definiéndose a éste como el destinado a realizar ta-
reas no operativas que auxilian el accionar de las policías de la provincia de
Buenos Aires. A este personal se le creó el estatus jurídico de estado policial li-
mitado, definiéndose para ello un conjunto de derechos, deberes y obligacio-
nes. Se crearon cuatro agrupamientos, a saber:
a) Profesional: Integrado por agentes que cuenten con título universita-
rio reconocido y que desempeñen en la institución tareas propias de
su especialidad (por ejemplo, médicos, abogados, odontólogos, arqui-
tectos, etc.).
b) Técnico: Comprende al personal que tiene un título técnico o acredita
saberes teórico-prácticos y cumple funciones inherentes técnicas especí-
ficas (por ejemplo, electricistas, mecánicos, antenistas, etc.).
c) Administrativo: Lo compone el personal que teniendo estudios de nivel
medio realiza tareas de elaboración, ordenamiento, organización, con-
trol y supervisión de información.
d) Servicios Generales: Comprende al personal que goza de conocimientos
y habilidades que lo hacen apto para el desempeño de un oficio, artesa-
nía o tarea de las contempladas en el nomenclador de cargos para el per-
sonal de servicio y personal obrero.
120 UN CAMBIO POSIBLE
Para cada uno de estos agrupamientos se estableció un orden jerárquico espe-
cífico que contempla las necesidades de desarrollo de carrera propias de cada
actividad.
Durante la gestión se realizó un importante trabajo de adecuación entre las
tareas que cada agente efectivamente realizaba y su pertenencia a un determina-
do escalafón y agrupamiento. Ello implicó el pase voluntario de más de 3.000
efectivos, lo que permitió establecer un real correlato entre el saber y el hacer.
La nueva consideración del policía como profesional permitió el cambio
fundamental de concepto en virtud del cual se establecen la planificación y la
gestión de los recursos humanos en la institución, alineadas a la misión y a los
objetivos establecidos. Se le demanda al policía compromiso con la institu-
ción y con la comunidad, adhesión con los objetivos de la organización en la
toma de decisiones, capacitación sistemática y continua, dedicación, respon-
sabilidad y ética.
La organización jerárquica en la que desarrollan su carrera los policías
profesionales, en líneas generales, es un sistema para lograr que se haga cierto
trabajo mediante la especialización de funciones a través de una conducción
vertical. Las jerarquías se fundan en una diferenciación natural presente en las
personas que trabajan. Éstas presentan diversos niveles de complejidad men-
tal, de afrontamiento, de resolución de problemas y de manejo de la informa-
ción. Por su parte, la organización del trabajo procura la nomenclatura de
funciones y acciones en relación a los distintos niveles de dificultad y especia-
lización en las tareas y los roles, creando puestos y cargos a ocupar por perso-
nal encuadrado en las diferentes jerarquías instituidas.
Un enfoque sistémico de este tipo de organización estratificada propone:
- Partir de la naturaleza humana, los valores y la cultura organizacional, de
los que se derivan la misión institucional alineada a las políticas públicas
de gobierno de las cuales forma parte.
- A partir de ella es que surgen los objetivos, las funciones, los alineamien-
tos funcionales y las acciones a llevar a cabo.
- Luego se establecen las estructuras necesarias y los distintos niveles jerár-
quicos correspondientes.
La organización así concebida concede sólidos fundamentos para el ejercicio
del liderazgo y la efectividad de la gestión de los recursos humanos.
El efectivo que trabaje en una organización semejante encontrará una
fuerte motivación cuando la complejidad personal se equipare con la comple-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 121
jidad de tareas y ejercicio de funciones en el rol profesional, por un lado, y la
obtención de la remuneración correspondiente al nivel de ubicación en la es-
cala jerárquica, por otro.
La gestión por competencias permite tender puentes hacia estos modelos
organizacionales. A través de ella pueden tomarse en consideración, valorarse
y evidenciarse los requisitos en términos de competencias y adecuar de esa
manera el equilibrio necesario para el funcionamiento y crecimiento mutuo
entre efectivos e institución.
El desarrollo organizacional y personal así propuesto presidirá las decisio-
nes respecto de ascensos de grado y promociones de nivel requeridos.
La conducción en manos de profesionales
Evaluación por competencias, análisis integral de los efectivos policiales
Como nuevo modelo, el de gestión por competencias propone una manera al-
ternativa de observación de los fenómenos inherentes a los recursos humanos
dentro de las instituciones y a la vez facilita la elaboración y puesta en prácti-
ca de instrumentos y técnicas de tratamiento de las variables en juego mucho
más eficaces y eficientes.
Evaluar implica poner en marcha un proceso mediante el cual, partiendo
de un modelo o enfoque teórico, se intenta comprender o analizar un fenóme-
no concreto en sus aspectos manifiestos o latentes. Toda evaluación tiene como
objetivos el poder categorizar, comparar, analizar, contrastar tanto datos de ti-
po cualitativo como cuantitativo, obtenidos mediante la aplicación de técnicas
diversas (entrevistas, observaciones, cuestionarios, etc.). Las tareas de evalua-
ción pueden referirse tanto a procesos como a productos o resultados, depen-
diendo de los objetivos propuestos para la labor que se lleva adelante. Uno de
los objetivos de la puesta en marcha de la evaluación propuesta se asienta en la
necesidad de apreciar el ejercicio profesional de los efectivos y los procesos que
llevan a la obtención de resultados valiosos para la institución. Pone el acento
en el cómo del accionar policial y los distintos niveles de logro en las competen-
cias en cuestión. En este sentido, para el proceso llevado a cabo se privilegió la
metodología cualitativa de investigación. Ésta permite la obtención de datos ri-
cos y desarrolla un interés descriptivo de las variables. Es una de las vías privi-
legiadas como primer abordaje de exploración y permite ahondar en temas re-
lativos a hábitos, actitudes, estereotipos, conductas, motivos y desempeño.
122 UN CAMBIO POSIBLE
La evaluación del desempeño por competencias se centra en el saber ac-
tuar de los efectivos que integran la institución. A través de ella se puede es-
timar el rendimiento global del agente. En líneas generales, una competencia
es un conjunto de conocimientos, destrezas, habilidades, aptitudes y actitudes
necesarios para alcanzar los resultados y objetivos propuestos para el ejercicio
de las funciones, en correspondencia con el logro de las misiones, los princi-
pios y los valores organizacionales establecidos. Actuar con competencia o ser
competente significa actuar pertinentemente frente a una situación, movili-
zando los recursos personales y de contexto necesarios para obtener los resul-
tados requeridos. La competencia se manifiesta en términos de evidencias
constatables, observables en la realización de las tareas demandadas. Por defi-
nición, el concepto de competencia es flexible y su contenido se adecuará al
tipo de organización del trabajo en cuestión. En este sentido, facilita la elabo-
ración de instrumentos a medida, respetando la idiosincrasia propia de la or-
ganización que lo pone en práctica.
Este tipo de evaluación, si bien puede resultar compleja en sus fases de
elaboración e implementación, no lo es en su aplicación. Las competencias y
sus niveles son producto del análisis previo de puestos y el relevamiento de
perfiles, en los cuales participan los miembros de la institución, independien-
temente de su posición jerárquica. Es decir, este método propone como infor-
mante clave al ocupante del cargo en cuestión. Éste será quien dé cuenta, en
principio, de las funciones asignadas y los tipos de acciones que llevan al efec-
tivo cumplimiento de ellas. Al momento de definir los criterios y las compe-
tencias a evaluar siempre es recomendable la intervención de diversos actores
además del ocupante del puesto, como pueden ser referentes de la profesión
policial específica u otros, expertos en recursos humanos, jefes, colegas, etc.
La confrontación de estos diferentes puntos de vista procurará una síntesis
fructífera y solidez en los conceptos. Los formularios, instrumentos de reco-
lección de información, permiten categorizar las competencias y sus niveles
con definiciones operativas, en un lenguaje común, siempre referido a accio-
nes concretas, fácilmente observables, o en todo caso, inferibles a través de
técnicas accesibles. Esto promueve la emisión de un juicio de valor adecuado
y relativo al desempeño del agente frente a la situación de contexto sociolabo-
ral específica en la que le corresponde actuar.
En virtud de la nueva legislación en materia de carrera policial, a princi-
pios del año 2006 se plasman estas elaboraciones en una Guía de Desarrollo
de Carrera aprobada por la resolución ministerial 240/06 donde se compen-
dian instrucciones y orientaciones relativas a procesos de planificación de do-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 123
tación, descripciones de puestos, nomencladores de funciones, procedimien-
tos de selección, promoción, ascensos y evaluación del desempeño del perso-
nal por competencias. Los principios rectores de este sistema propuesto se
centran en la equidad, la transparencia y la igualdad de oportunidades.
A través del análisis y la contrastación empírica en campo se categoriza-
ron competencias generales clave, requeribles a todo personal policial y de
apoyo, dando por resultado los siguientes agrupamientos:
- Competencias cognitivas
Suponen la capacidad para comprender e interpretar adecuadamente he-
chos, fenómenos y comportamientos de grupos y personas, así como
contextos sociales y culturales específicos para intervenir como personal
policial.
Se incluyen en ellas: conocimiento (y/o supervisión del cumplimiento)
del marco legal, capacidad para aprender, capacidad reflexiva, pensa-
miento estratégico, capacidad e idoneidad, entre otras.
- Competencias ético-profesionales
Suponen el desempeño profesional permanente conforme a principios éti-
cos y comprometidos con las formas democráticas de organización social,
contribuyendo así al bien común mediante el respeto por la pluralidad de
pensamiento, las diferencias sociales, culturales, étnicas y religiosas.
En ellas se incluyen: respeto por los derechos humanos, responsabilidad,
dedicación, entre otras.
- Competencias técnico-profesionales
Se refieren al dominio de aquellos conocimientos específicos vinculados
con las tareas particulares de desempeño.
Están incluidos en ellas: procedimientos y acciones policiales, estado fí-
sico, utilización de recursos, planeamiento y organización, innovación,
volumen y calidad de trabajo, control y seguimiento, entre otros.
- Competencias comunicativas
Implican la capacidad de recepción y reproducción de diferentes discur-
sos orales y escritos con relación a contextos determinados en situaciones
concretas, así como para establecer adecuadas relaciones interpersonales
de acuerdo con las funciones específicas.
Se incluyen: habilidad comunicativa y relacional, habilidad comunica-
cional con los medios, entre otras.
- Competencias institucionales
Implican el compromiso y la pertenencia en el ámbito institucional y pú-
124 UN CAMBIO POSIBLE
blico de modo de atender a las necesidades de la comunidad en materia
de seguridad.
Están incluidos: trabajo en equipo, compromiso institucional, supervi-
sión, conducción, entre otros.
- Competencias en relaciones con la comunidad
Implican la capacidad para interactuar y desarrollar vínculos con vecinos,
instituciones y ámbitos de participación ciudadana en el marco de una
Policía de proximidad.
En ellas se incluyen: interacciones institucionales, proximidad, participa-
ción ciudadana, inserción comunitaria, entre otras.
Estas competencias se escalonan en crecientes niveles de complejidad en co-
rrelación positiva con las complejidades funcionales propias de cada jerar-
quía:
- Funciones operativas: se corresponden con el ejercicio de las tareas de ba-
se de la unidad policial/organizativa en las jerarquías de oficial de Policía
y sargento.
- Funciones de supervisión: se relacionan con el ejercicio de control ope-
rativo de la unidad policial/organizativa en las jerarquías de subteniente,
teniente y teniente 1ro.
- Funciones de conducción: incluyen las tareas de coordinación táctica de
una unidad policial/organizativa en las jerarquías de capitán e inspector.
- Respecto de las funciones directivas, aquellas que abarcan las tareas de or-
ganización estratégica de la unidad policial/organizativa en las jerarquías
de comisionado y superintendente; se orienta el análisis hacia el efectivo
logro de resultados más que al desempeño.
A través de esta guía también se estipulan los lineamientos e instrumentos pa-
ra evaluar el potencial de cada efectivo, que, sumado al desempeño, permite
perfilar el horizonte temporal de crecimiento futuro y las posibilidades de in-
clusión en planes de sucesión o cuadros de reemplazo diseñados.
La evaluación de desempeño consiste en la revisión periódica y formal
del trabajo realizado, efectuada de manera conjunta entre jefe y efectivo. Si
bien se toma como base para las posteriores decisiones respecto de ascensos y
ajustes remunerativos, su principal valor radica en la posibilidad de contar
con un instrumento estandarizado para que los conductores de todos los ni-
veles mantengan una comunicación sistemática con sus conducidos respecto
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 125
de la forma en que aquéllos consideran que se van cumpliendo los objetivos
y metas previamente acordados.
Con la evaluación de desempeño se pretende, en líneas generales, que el
personal:
- Conozca y sea consciente de lo que se espera de ellos y cómo su contri-
bución será considerada dentro de la institución.
- Se esfuerce en el logro de los objetivos a alcanzar.
- Reciba apoyo y asesoramiento adecuado a lo largo de su carrera.
- Comprenda cómo se va a medir el desempeño y conozca los desvíos que
puede cometer.
- Reciba el adecuado reconocimiento por sus logros.
Paralelamente, este proceso busca conseguir la utilización más eficiente de los
recursos humanos procurando que sus integrantes contribuyan con el máxi-
mo de su capacidad profesional al logro de las metas prefijadas.
Promociones de nivel y ascensos de grado. La selección por mérito
Las promociones de nivel y los ascensos de grado son consecuencia del desa-
rrollo de carrera del personal y no a la inversa. Seríamos fácilmente presas de
un razonamiento fallido si afirmáramos que el ascenso es condición del desa-
rrollo y no su lógica derivación. Es decir, el ascenso no es más que la resultan-
te de un proceso mucho más abarcador y antecedente que se centra en la
superación y el crecimiento constante del efectivo en particular y de la organi-
zación en general.
El crecimiento es un proceso de desarrollo evolutivo en el que los apren-
dizajes experimentados promueven los cambios requeridos para asumir mayo-
res responsabilidades siendo más competentes.
El desarrollo es parte del contrato de confianza y expectativas mutuas que
el trabajador pacta con la institución, con la que comparte la posibilidad de
construcción de competencias. Este pacto implica una acción conjunta, un
compromiso de mejora continua dada en el transcurso del ejercicio profesio-
nal. El mero paso del tiempo no necesariamente hará más meritorios a los más
antiguos.
Históricamente se centró en la posibilidad del ascenso un fuerte valor,
dejando entrever la significación primordial que se le atribuía como motiva-
126 UN CAMBIO POSIBLE
dor del personal, ligando estrecha o casi únicamente el interés del personal a
lo remunerativo. Sin dejar de lado la importancia crucial que reviste lo mone-
tario, existen muchas otras cuestiones por las cuales los trabajadores se ven
movilizados a ejercer sus funciones en grados ascendentes de competencia:
- El trabajo es fuente de construcción de identidad.
- Es uno de los ámbitos privilegiados para el despliegue de actividades va-
loradas socialmente.
- Las organizaciones fuertemente jerarquizadas como las policías imprimen
un sentido de pertenencia muy contenedor que trasciende lo estrictamen-
te laboral, con un fuerte impacto en la vida familiar y social en general.
- Ser más competente mejora la calidad del trabajo. Esta última no depen-
de estrictamente de los ascensos e ingresos salariales. Las condiciones y el
medio ambiente en el que se desarrollan las actividades policiales están
atravesados por múltiples factores no reductibles a cuestiones monetarias.
Centrar el análisis en torno a las diferenciaciones en la escala salarial no
permite ver qué otras cuestiones pueden llegar a empobrecer la labor y
cuáles pueden mejorarla.
Los nuevos lineamientos en materia de desarrollo de carrera proponen la mo-
vilización de los profesionales en la estructura tanto en sentido vertical como
horizontal, a través de los diferentes niveles propuestos para cada grado.
Gracias a esto, se da una aproximación más sólida y progresiva a la ocupación
de los diferentes estratos permitiendo por un lado, al efectivo, tener un pano-
rama más completo de las posibilidades de hacer carrera y dónde estabilizar-
se o “anclarse” y, por otro lado, a la organización le permite categorizar la
complejidad de las tareas sin sobredimensionar la estructura con múltiples je-
rarquías, pudiendo establecer adecuaciones funcionales más eficientes.
A la luz de las concepciones propuestas por la reforma, ciertos vectores
privilegiados en el tratamiento de la carrera policial se resignifican, dando
cuenta de una nueva visión política y de gestión de los recursos humanos en
las organizaciones públicas:
- Capacitación
Inicial, continua y sistemática. Focalizada en el desarrollo estratégico de
las competencias requeridas para el ejercicio de las funciones. Implica la
asunción del compromiso mutuo entre institución y efectivo. La profe-
sionalización no es ya algo que transcurra por fuera de la institución co-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 127
mo un elemento anexo y periférico. Por el contrario, es condición de des-
arrollo de la carrera laboral dentro de la organización misma.
- Disciplina
Se resignifica la subordinación jerárquica propia del antiguo marco nor-
mativo de gestión en pos de un nuevo tratamiento estratégico funcional
de las estructuras, los cargos y las funciones establecidos en virtud del
nuevo escalafón unificado. Se pone el acento en el concepto de autoridad
legal y legítima por sobre las distorsiones producidas por un manejo ina-
propiado del poder. Se promueve la asimilación del concepto de discipli-
na como requisito funcional a la organización policial y como instru-
mento esencial para la protección de la vida propia y de terceros en
intervenciones grupales.
- Orden de mérito
A través de la certificación de competencias requeridas para el ejercicio
profesional en las distintas policías se legitima la validez inclusiva y equi-
tativa del orden de mérito. Éste será la resultante de la aplicación sistemá-
tica de métodos de evaluación integrados a diferentes variables de gestión
de los recursos humanos en particular y de la organización en general. Se
privilegia en este ordenamiento la igualdad de oportunidades y de de-
sarrollo. Se alinea el ser meritorio con el ser competente, explicitando y fo-
calizando con ambos conceptos aquellas cuestiones que son requisitos
fundamentales para el desarrollo mutuo entre efectivo e institución y el
logro de estándares cada vez más altos de efectividad en el cumplimien-
to de las misiones.
Se trata de establecer una dinámica constante de categorización, una
especie de selección interna y continua de personal competente teniendo
como objetivo la mejor adecuación de los diferentes perfiles profesiona-
les a diversos puestos.
 Capítulo 7
La formación y capacitación policial

La reforma en la primera gestión

Los pasos inaugurales: el pasaje del modelo militarizado

al modelo académico (1998-1999)

Las primeras directrices de un cambio en la formación policial fueron desarro-

lladas en la gestión de los años 1998-1999. Sin embargo, no estaban dadas to-
das las condiciones que posibilitaran estabilizar las concepciones de seguridad
y educación que la reforma sustentaba.
La tradición de la formación constituía un núcleo cerrado de orden mi-
litarizado en el cual se entrelazaban lineamientos ideológicos de una Policía de
régimen con prácticas de sometimiento y equipos de conducción que limita-
ban cualquier expresión de democratización de la educación.
Por primera vez civiles, no policías, responsables de la política pública de
seguridad, atravesaban los umbrales de la entonces “Academia de Policía Juan
Vucetich” y abrían espacios para formularse las preguntas necesarias respecto
de qué Policía se estaba formando, qué Policía estaba demandando la ciuda-
danía, para qué realidad social y con qué valores éticos. De este modo se fue-
ron construyendo los primeros diagnósticos, que permitieron identificar los
objetos de transformación necesarios y definir las orientaciones básicas de una
educación policial democrática.
El nuevo modelo de formación policial en este período exigió estrategias
de intervención institucional que lograron evidenciar las contradicciones del
modelo vigente y establecer acciones tendientes a la democratización. La in-
clusión de espacios de participación de diferentes actores institucionales en
torno a una agenda de trabajo y con apertura a ideas, propuestas y considera-
130 UN CAMBIO POSIBLE
ciones permitió dar lugar a formas de organización que posibilitarían la trans-
formación buscada.
Se tenía conciencia de que la tarea consistía en abrir caminos, y la ima-
gen que transmitían estas instituciones era la de un monte tupido y cerrado.
¿Cómo hacer emerger la voluntad de cambio? Había que hacer visibles
las experiencias e intenciones que un sector de la educación policial sostenía
en coincidencia con la voluntad política de transformación.
Era necesario darles nombre de abuso y maltrato a prácticas dominantes,
no admitidas públicamente desde la apertura democrática, pero que hacían a
la vida de la escuela, aquella que cualquier policía recordaría como marcas de
ejercicio del poder perverso.
Dada la complejidad de las condiciones encontradas, algunas de las in-
tervenciones tuvieron un carácter rupturista y fundacional de la reforma. És-
tas fueron: la eliminación de las prácticas de corrupción vinculadas con el ma-
nejo de fondos de las cooperadoras y de los “cadetes”, a quienes se les “retenía”
o “descontaba” parte de su salario; la sanción a las formas autoritarias y degra-
dantes en el trato, y la modificación de la organización de la vida institucio-
nal de orden cerrado doctrinario, sostén del modelo militarizado que regía an-
teriormente.
Se sustentaba una acción dirigida a la construcción de una estructura aca-
démico-profesional.
Las prácticas de resistencia procuraban establecer un anudamiento de
sentido entre democracia y caos, lo cual se plasmaba desde el aula hasta la co-
cina en el no desarrollo de los contenidos en las clases teóricas y prácticas, en
la desatención de problemas técnicos que garantizaban las condiciones de vi-
da dignas o el desabastecimiento elemental, entre tantas otras. Por otra par-
te, una práctica de distribución en la escuela de panfletos anónimos obsce-
nos y amenazadores que intentaban imponerse como grito silencioso de los
que no querían perder su lugar de poder. Todos ellos, indicios de que el pro-
ceso de revisión desencadenado tocaba las fibras de un poder instituido por
el pasado.
Si bien la academia aparecía como un destino descalificado, era precisa-
mente allí donde se congregaba parte de los discursos institucionales de resis-
tencia, principalmente en la sala de profesores –en su mayoría policías–, caja
de resonancia de las decisiones de la reforma.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 131
Las bases de una nueva educación policial
La tradicional academia fue transformada en institución de educación supe-
rior no universitaria, “Instituto de Formación Policial Juan Vucetich”. Se ela-
boró un nuevo plan de estudios para la tecnicatura superior en Seguridad, de
carácter teórico-profesional y aprobado por la Dirección General de Cultura
y Educación de la provincia. Estaba estructurado en torno a una intensa for-
mación académica y profesional, con instancias de alternancia en pasantías en
destinos operativos.
Se produjo la cobertura de los cargos de conducción del instituto por
personal policial con formación pedagógica y reconocida experticia en el ám-
bito policial. Al mismo tiempo se llevó a cabo una primera depuración de la
planta docente. También se modificó el sistema disciplinario interno institu-
yendo un régimen de convivencia, se implementaron instancias curriculares
integradoras y de apertura hacia nuevos perfiles docentes y se diferenció la
función del “instructor” de la del tutor.
En el orden institucional se disolvió la Cooperadora, lo cual significó la
construcción de un nuevo modelo de administración.
Se suspendieron las actividades de la Escuela Superior de Policía, centra-
das en los cursos de ascensos para oficiales superiores, en virtud de la puesta
en marcha del Programa de Formación Profesional Continua. La formación
profesional se estructuró en torno a las funciones policiales, ofreciéndose cur-
sos conforme a las nuevas demandas de funcionamiento institucional. Se es-
tablecieron convenios con organismos públicos nacionales y provinciales, el
Instituto Provincial de la Administración Pública y las universidades naciona-
les. También se establecieron convenios con las embajadas de Alemania, Fran-
cia y Canadá, entre otras.
Por otra parte se cerró la Academia de Inteligencia, dado el nuevo mar-
co normativo y de política pública en la materia, que implicaba el reemplazo
de la inteligencia ideológica por la inteligencia criminal.
Se extendió el curso de instrucción vigente en la Academia de Subo-
ficiales y Agentes “Coronel Julio S. Dantas” mediante un módulo de actuali-
zación de contenidos. Finalizado el curso, se procedió al cierre de dicha insti-
tución, transformándose en el Centro de Reentrenamiento La Plata.
Se dio continuidad a las actividades del Centro de Estudios en Crimi-
nalística, desarrollando un programa de actualización y revisión de diseños
curriculares, para encuadrar la formación en el nivel superior como tecnica-
turas de especialidades de Criminalística, muchas de las cuales se encontraban
132 UN CAMBIO POSIBLE
en curso. El Centro participó además en la capacitación de unos 6.500 efec-
tivos de Investigaciones en Función Judicial, a partir de la reforma de la ley
procesal penal provincial y la creación y reestructuración de las policías en la
provincia.
Se produjeron transformaciones en el Liceo Policial “Comisario General
Jorge V. Schoo”, como nivel polimodal, en concordancia con la reforma edu-
cativa a nivel nacional y provincial. Se elaboró un nuevo proyecto institucio-
nal, en el que se adoptó la modalidad de externado para el octavo año de
EGB, y la modalidad opcional para los años sucesivos (el 22% de la matrícu-
la adoptó el sistema de externado al inicio del ciclo lectivo). Se eliminó el sis-
tema disciplinario propio de la fuerza policial de carácter militarizado, se
eliminaron las prácticas de desfile y de tiro en los años superiores y se des-
manteló la armería. En los horarios asignados a tales fines se definieron talle-
res extracurriculares, según la orientación polimodal en Ciencias Sociales.
Por otra parte, se dispuso un carácter “no vinculante” entre el Liceo y el
Instituto Vucetich, dado que los egresados del Liceo Policial ingresaban direc-
tamente al segundo año de dicha escuela de formación policial.
La contrarreforma. Retrocesos y punto
de partida para la segunda gestión (2000-2004)
El análisis de la contrarreforma en el área de formación y capacitación eviden-
ció zonas sensibles para la tradición policial afectadas por las decisiones de la
reforma. La cultura policial de régimen reinstauró al interior de las escuelas
las viejas prácticas y concepciones.
Esta reinstauración estuvo centrada en el refuerzo del espacio de doctri-
na y en la vuelta a la lógica del cuartel. Se produjo la reincorporación de al-
gunos de los docentes que habían sido excluidos. Se reemplazaron los planes
de estudio de perfil de policía comunitario por otro que privilegiaba la fun-
ción de sumariante.
Además se reabrió la Escuela de Suboficiales y Agentes Rosendo Matías.
El dato más significativo de la contrarreforma en el área fue el de la aper-
tura de seis escuelas superiores de carácter profesional: Instituto de Formación
en Investigaciones Policiales, Instituto de Formación de Bomberos Policiales,
Instituto de Formación Policial en la Lucha contra el Narcotráfico, Instituto
de Formación en Comunicación Policial, Instituto de Formación en Aero-
náutica Policial, Instituto de Formación Policial Delictual, a las que se suman
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 133
el Centro de Estudios en Criminalística y la reapertura de la Academia Su-
perior Coronel García García.
La supuesta demanda de especialización encubría unas prácticas de fi-
nanciamiento o sobresueldos de un grupo de pseudoespecialistas, en muchos
casos. La multiplicación de institutos creó estructuras paralelas para el desa-
rrollo de carreras con mínima matrícula. Se asistió a una multiplicidad y mul-
tiplicación de agencias formadoras, sin articulación académica ni programa
vertebrador. En tanto, los convenios firmados con las universidades naciona-
les fueron dejados sin efecto.
Si bien la contrarreforma no eliminó las instancias de conducción políti-
ca ministerial, las atenuó al crear nuevamente la Dirección General de Institu-
tos Policiales, que posibilitó el retorno a una lógica de funcionamiento cerra-
da y militarizada. No obstante ello, muchos actores policiales, referentes de las
nuevas generaciones, ya se habían apropiado de prácticas innovadoras que
persistirían a pesar de las propuestas regresivas. La memoria colectiva institu-
cional guardaría el valor de los cambios construidos.
Una nueva gestión, abril 2004. La iniciación del cambio
La llegada en medio de una reforma comprensiva significaba tomar decisio-
nes para lograr transformar la formación inicial de los policías.
Estaban establecidas algunas ideas estelares que permitirían configurar
una nueva constelación de la educación policial: descentralización, apertura a
las universidades, profesionalización y estudio permanente. Otras cuestiones
constituían las condiciones en que se debía actuar: el déficit en el número de
policías con que contaba la institución para dar respuestas no sólo a la segu-
ridad ciudadana sino también para enfrentar nuevas, diversificadas y numero-
sas formas delictuales; la detección de territorios para establecer escuelas de
formación policial, temporarias y permanentes; la ausencia de equipos profe-
sionales con conocimientos específicos y experiencia para liderar distintas lí-
neas de acción en la formación policial.
Estaban las ideas y la audacia para enfrentar las resistencias a nuevas for-
mas de organización, creación y gestión de unidades educativas; también la
urgencia y las definiciones políticas y jurídicas para encuadrar la creatividad y
la osadía.
Se trataba, entonces, de incluir a aquellos que estuvieran dispuestos a
acompañar los cambios.
134 UN CAMBIO POSIBLE
Al principio no se contaba ni con firmas para el volumen de trabajo que
se avecinaba. Había que iniciar una nueva Policía desde el reclutamiento y la
selección de los jóvenes para trabajar en el Conurbano Bonaerense y había
también que pensar las transformaciones dentro de la tradición de la forma-
ción policial.
La formación básica
Teniendo en cuenta la implementación de la reforma se desarrolló la forma-
ción básica a partir de dos estrategias centrales: la apertura y la profesionali-
zación de la formación policial. La estrategia de apertura respondía a la de-
manda de ampliar el número de ingresos anuales construyendo una red de
articulaciones con instituciones formadoras de nivel superior instaladas en to-
do el territorio de la provincia. Esto posibilitó la socialización de la formación
en los espacios institucionales existentes en la sociedad, rompiendo con la es-
tructura cerrada que caracterizó la formación policial hasta el momento. En
referencia a la profesionalización se trabajó en una formación de fundamento
ético-jurídico en las competencias de desempeño profesional de los futuros
policías, la cual desplazó la formación preexistente de carácter generalista e
inespecífica. En este sentido se elaboraron los diseños curriculares adecuados
a los perfiles profesionales que cada Policía requería. Estos diseños fueron
aprobados en forma definitiva por parte de la Dirección General de Cultura
y Educación de la provincia de Buenos Aires como tecnicaturas superiores en
Seguridad Pública, con las siguientes orientaciones:
1. Orientación Distrital (resolución ministerial 5632/05).
2. Orientación en Intervención en Conurbano Bonaerense (Policía Buenos
Aires 2) (resolución ministerial 6549/05).
3. Orientación Comunal (resolución ministerial 6556/05).
4. Orientación en Intervención Operativa (Infantería y Caballería) (resolu-
ción ministerial 6547/05).
En función de la demanda de efectivos policiales, la implementación curricu-
lar en los años 2005 y 2006 fue de carácter modular:
- El Módulo I, de modalidad intensiva y con régimen de internado.
Quienes aprobasen este módulo serían designados con el grado de ofi-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 135
ciales de Policía, incorporándose a cumplir funciones en destinos poli-
ciales.
- El Módulo II, con modalidad semipresencial, mediante pasantías en des-
tino y jornadas de orientación y evaluaciones de contenidos teóricos.
Una innovación en el sentido de la profesionalización de la formación básica
constituyó la implementación de ingresos diferenciados (por especialidades y
asignaturas específicas). En el año 2007 se creó la Escuela de Investigaciones
mediante el desarrollo de la tecnicatura superior en Investigaciones, la prime-
ra en el país y proyectada para equipararse a las escuelas de investigaciones de
Chile y del FBI. Una consecuencia necesaria del principio de especialización
y eje de la reforma.
Innovaciones en la implementación curricular:
- Evaluaciones integradoras.
- Talleres integradores que articulan las prácticas profesionales con el Área
Legal.
- Capacitación docente para unificación de criterios de evaluación.
- Selección y jerarquización y contenidos por área curricular del Área Teó-
rico Instrumental y de las Prácticas Profesionales.
- Desarrollo de ejes de investigación temáticos e institucionales de acuer-
do con problemáticas emergentes, como lo fue la nueva ley de Protección
Integral de Niños y Adolescentes.
Instalación de infraestructura didáctica:
- Edificación del Área de Prácticas para Procedimientos Policiales en el
Área Pereyra.
- Instalación de un simulador de tiro en el Área Pereyra.
- Equipamiento de las bibliotecas del Área Pereyra y de las sedes descen-
tralizadas.
Evaluación y control de la calidad educativa:
Diseño y suministro de prueba estandarizada de evaluación de conteni-
dos curriculares básicos, aplicada por muestra representativa. Evaluación de
calidad con grupos focales a oficiales pasantes de Módulo II.
136 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 137

15.640 oficiales de Policía egresados en el período 2004-2007 2.104 oficiales de Policía Buenos Aires 2
3500
3000 600
2500
2000 500
1500
400
1000
500
300
0
Año 2004: 1.649 Año 2005: 4.375 Año 2006: 4.993 Año 2007: 4.623
egresados de la egresados de la egresados de la egresados de la 200
Formación Formación Formación Formación
Modular Modular Modular Anualizada 100
Área Pereyra:
8.555 of. de PBA2 0
1.309 2.550 2.876 1.820 Proyección a
egresados período 2004 2005 2006 2007
2004-2007 marzo 2008
Policía Buenos Aires 2 340 494 244 599 427
Área Pereyra:
8.555 of. de PBA2
0 1.331 1.873 1.777
egresados período
2004 - 2007

Policía Buenos Aires 2: La renovación de los planes de estudios

2.104 of. de PBA2
340 494 244 1.026
egresados período
¿Qué tipo de prácticas de formación estaban establecidas y qué planes de estu-
2004 - Marzo 2008
dios “regulaban” la tarea de las escuelas? Había que trabajar en la simultaneidad.
Los planes de estudios reflejaban dos tipos de tendencias: por una parte,
13.536 oficiales de Policía egresados una concepción militarizada de la formación policial y, por la otra, la presen-
de los institutos de formación básica policial cia de asignaturas propias del nivel educativo secundario que constituía la
3000 condición de ingreso.
2500 Lo que no se podía decir públicamente estaba expresado bajo la asigna-
tura “Doctrina”, que no tenía ninguna enunciación de contenidos de ense-
2000
ñanza que delimitara ese universo particular. ¿Cuál era la razón para tal vacan-
1500 cia explícita y qué encubría? No se encontraba un informante que pudiera
delimitar con precisión las acciones educativas teóricas o prácticas que se des-
1000
prendían de ese enunciado singular.
500 Se avanzaba en el ritmo de la aceleración y con niveles de consulta a espe-
0 cialistas, con antecedentes guardados de la primera gestión del 98 y creatividad
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 para dar respuesta a la urgencia en calidad de formación y número de policías
(Formación (Formación (Formación (Formación
Modular) Modular) Modular) Anualizada) formados por años; se procedió a elaborar los nuevos planes de estudios.
Área Pereyra 1.309 2.550 2.876 1.820 El campo del currículum se ponía en marcha en sus dos perspectivas, es-
Sedes descentralizadas 1.331 1.873 1.777 crita y real.
138 UN CAMBIO POSIBLE
Sin planes de estudios aprobados por la Dirección General de Escuelas
no se lograría establecer una normativa educativa con fuerza legal que opera-
ra como patrón y control de prácticas formativas institucionales. Ésa era la ta-
rea, pero con ella no se agotaba el tema curricular. Sólo era el inicio; escribir
el currículum implicaba también una evidencia para la institución por la cual
no sólo policías podían elaborar y desarrollar los planes de enseñanza para for-
mar funcionarios policiales. Esta tarea implicaba superar y romper con una
cultura endogámica y autocomplaciente de unos modelos de formación dis-
puestos para ser llevados adelante bajo un criterio de tolerancia a la frustra-
ción, sometimiento y resistencia al dolor.
¿Qué tipo de policías se pretendía formar? ¿Y cómo constituir un currí-
culum pertinente que diera respuesta a una formación diversa por especiali-
dad y unificada en la concepción de seguridad? ¿Cómo construir la unidad en
la diversidad?
Policías de Seguridad Distrital con orientación en políticas de género,
Vial, Comunales, de Intervención Operativa en Infantería, en Caballería, en
Conurbano Bonaerense, Policía de Investigaciones, en Comunicaciones y en
Seguridad Siniestral. Se establecieron campos comunes en asignaturas de fun-
damento que dan marco y razón a los modos de actuar profesionalmente y
otros diferenciados, propios del futuro ámbito de desempeño.
La elaboración curricular debía garantizar pertinencia, viabilidad y equili-
brio entre la teoría y la práctica. Este concepto de equilibrio remitía a la ruptu-
ra de una segmentación entre quienes dominaban el saber práctico operativo
(suboficiales) y los que dominaban un saber teórico administrativo (oficiales).
Los procesos curriculares constitutivos de una normativa académica tam-
bién estaban regulados por procedimientos administrativos específicos de la
cartera educativa, y había que darles respuesta si se pretendía contar con títu-
los de validez provincial y nacional.
Se incorporaría la racionalidad para la profesionalización aun cuando los
antidemocráticos creyeran que esta reforma iba a ser pasajera. Se tenían los pla-
nes esbozados y los ojos dispuestos a observar con paciencia y constancia las for-
mas en que se debían y no debían hacer las tareas educativas. El desafío ya esta-
ba planteado, la arena del conflicto acumulada en dos territorios: uno, el de la
transición normativa que imponía el cumplimento de las regulaciones ya esta-
blecidas en el desafío de transformar esas reglas en asociación con la cartera edu-
cativa y el otro, el Área Pereyra, asentamiento histórico de las escuelas de Policía.
Se organizó un primer encuentro sobre derechos humanos para docentes
y aspirantes con un doble objeto, el de poner en común desde una “visón au-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 139
torizada” el abordaje y los contenidos del campo y también de observar el ti-
po de respuesta de los alumnos. La primera reacción de los “cadetes” fue con-
siderar que se estaba defendiendo los derechos humanos de los delincuentes y
dejaban de lado los de la Policía.
Esta reacción enunciaba el abordaje de la temática en la tradición de la
escuela, la confusión respecto de los derechos humanos y la construcción de
una línea divisoria entre la ciudadanía y los policías.
Sentados en primera línea, los docentes asentían en un todo con lo que
el experto desarrollaba en su exposición. Una identificación absoluta que no
se correspondía con las respuestas de los “cadetes”. Entre práctica y discurso
existía una brecha que constituiría uno de los espacios y contenidos de traba-
jo de la formación.
La norma curricular establecida por la contrarreforma estaba vigente y en
proceso de ser reemplazada, pero se encontraban en curso cadetes del prime-
ro y el segundo año con una experiencia acumulada con los elementos más
conservadores de la tradición policial y con una visión distorsionada de la se-
guridad pública y del derecho.
Un segundo hito fue el desarrollo de un seminario sobre problemáticas
sociales y seguridad para aspirantes. Se trataba de abordar temáticas emergen-
tes que no habían sido incluidas en el plan de estudios ni tampoco en esos es-
pacios curriculares de vaga precisión que podrían haberlos contenido. Los ejes
de trabajo se vinculaban con problemáticas de violencia familiar, juventud,
minoridad, relaciones con la comunidad y los cambios estructurales y norma-
tivos que atravesaban la gestión.
La metodología de taller puso énfasis en promover en los aspirantes la
formulación de preguntas. Este mecanismo tradicionalmente vedado consti-
tuyó un asombro respecto de aquello sobre lo que podían manifestarse. Por
otra parte, alarmaba que a escaso tiempo de recibirse el grupo de segundo año
mostrara una carencia importante de información sobre su futuro desempe-
ño, sobre las normas que regularían su trabajo policial y una distorsión sobre
los principios democráticos enunciados en leyes y reglamentaciones que da-
rían seguridad y marco a su futura actuación profesional.
Por otra parte, los temas relacionados con violencia familiar, minoridad
y juventud los movilizaron como sujetos atravesados por experiencias perso-
nales dificultosas o en la que habían sido víctimas o espectadores de escena-
rios que los involucraban directamente. Se acercaban a las coordinadoras pa-
ra pedir consejos. Esta situación también promovía nuevos desafíos de gestión
respecto de qué hacer en el presente con estos jóvenes que a la brevedad esta-
140 UN CAMBIO POSIBLE
rían actuando como funcionarios públicos, y qué hacer con los aspirantes de
primer año en el tiempo restante de formación.
A partir de estas experiencias comenzaron a generarse otras agendas en el
área académica de las escuelas y en la necesidad de integración con otras áreas
que ofrecieran la visión de los ámbitos específicos de próxima inclusión como
policías y de explicitar las diferentes incumbencias profesionales clave.
Se organizó una serie de conferencias con el objeto de superar una frag-
mentación entre la expectativa laboral y las exigencias de los ámbitos de de-
sempeño. Estas conferencias se desarrollaron ya no sólo para los “cadetes” de
segundo año sino que constituyeron una inclusión permanente en todas las
escuelas a partir de esta primera experiencia.
Finalizaba el ciclo lectivo y recién comenzaban los procesos de cambio.
La innovación
Había un prejuicio arraigado íntimamente en los miembros de la institución
policial: el único lugar adecuado para formar policías era el Área Pereyra en
cualquiera de sus dos escuelas, Juan Vucetich o Rosendo Matías. La centrali-
zación implicaba una serie de dificultades tanto para los aspirantes como pa-
ra sus familias, ya que la situación de lejanía con su lugar de origen provoca-
ba un costo económico y otro en el uso del tiempo.
La descentralización no iba a ser sólo operativa. También la formación
policial básica y profesional se descentralizaría.
La búsqueda de soluciones a partir de los recursos existentes imponía una
cuota de creatividad que se transformaría en una innovación. Innovar es mu-
dar o alterar algo introduciendo novedades. ¿Cuáles serían esas novedades?
Las de mayor visibilidad: apertura de escuelas fuera del área La Plata y funcio-
namiento en espacios no tradicionales. Las menos visibles: la intensidad de
horas de estudio en diez horas diarias de clase y fundamentalmente la presen-
cia universitaria.
La selección y la evaluación
El sistema tradicional de ingreso, basado en llamados esporádicos o simple-
mente un llamado anual, generaba evaluaciones masivas y en tiempos muy
acotados. Para superarlo y agilizar la incorporación a las escuelas de formación
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 141
básica se resolvió crear un Programa de Ingreso Permanente, que habilitó la
inscripción, evaluación y selección de aspirantes a las policías durante todo el
año, permitiendo también incrementar considerablemente el número de in-
corporaciones anuales, ya que el sistema anterior sólo permitía el ingreso de
500 ciudadanos. Con esta nueva modalidad las incorporaciones ascendieron
a una matrícula que oscila entre los 4.500 y los 5.000 aspirantes, dando res-
puesta así a la gran demanda social.
Cambios en las políticas de incorporación a las policías
de la provincia de Buenos Aires. Creación del Programa
de Ingreso Permanente. Descentralización de los ingresos
La demanda institucional de incorporación habilitó una fuente laboral im-
portante. En el año 2005, a modo de ejemplo, se recepcionaron 15.000 soli-
citudes de ingreso. En las evaluaciones psicofísicas se pudo observar en los
postulantes, como uno de los fundamentos más comunes y recurrentes para
presentarse, la posibilidad de insertarse laboral y socialmente, además de po-
der recibir los beneficios sociales que implica un trabajo estable (obra social,
jubilación, etc.).
Por otra parte, el hecho de requerir secundario completo para ingresar a
la fuerza generó no sólo la necesidad de profesionalización del personal ya in-
corporado sino que también instaló cierto estatus y prestigio institucional, de-
jando atrás aquel posicionamiento en el cual: “No tenés estudios, anotate en
Policía”.
Cabe mencionar que tener secundario completo no se correlaciona de
por sí con el rendimiento intelectual esperado. Las exigencias actuales de un
estudio de nivel secundario no siempre garantizan la presencia o fluidez de las
operaciones formales del pensamiento, indispensables para cualquier desem-
peño que requiera autonomía y celeridad operativa. La experiencia en selec-
ción de postulantes marca el paralelismo de resultados de no aptitud con los
que se detectan en los ingresos a distintas universidades del país.
Un punto digno de destacar se relaciona con la igualdad de oportunida-
des en materia de género. En una institución tildada como “machista”, el 50%
del personal incorporado está compuesto por mujeres. Resultaba extraño pen-
sarlo años atrás, cuando la mujer tenía que quedarse en la casa haciendo co-
sas de mujeres. Y aquellas que ya pertenecían a la fuerza tenían un tope en la
carrera policial, no teniendo la posibilidad de acceder a cargos jerárquicos su-
142 UN CAMBIO POSIBLE
periores. Es llamativo actualmente el grado de motivación, de compromiso,
de desafío asumido en las postulantes, así como también la capacidad de
adaptarse a rutinas y tareas que culturalmente sólo podían desarrollar los
hombres.
Incorporación de postulantes a las policías de la provincia
de Buenos Aires. La Nueva Policía. Policía Buenos Aires 2
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 143
dos, se articuló con el área de Prensa del gobierno y se trabajó en la campaña
de difusión. Se lanzó una propaganda en los medios masivos de comunica-
ción: televisión, los diarios más importantes del país, las radios, carteles en las
calles, folletos informativos, etc. El impacto fue interesantísimo: la línea 0800
habilitada para brindar información colapsó. Con interés por saber cuál era el
método de búsqueda más efectivo, se incorporó en la ficha de inscripción un
ítem que indagaba acerca de cómo se habían enterado de la convocatoria. El
90% respondió que había visto la propaganda en la televisión.

En el Conurbano Bonaerense es donde reside la mayor población. Surge la Inscripción y posterior incorporación. Período 2004-2007
idea, entonces, de pensar en una Policía distinta, capaz de brindar aquí una
respuesta más rápida, más cercana a la gente, interactuando con otras fuerzas 3.500
3.176
de seguridad, tales como Gendarmería, Policía Federal y las propias policías
de la provincia. Nace la Policía Buenos Aires 2. 3.000
Se salió a los municipios del Primer Cordón del Conurbano a reclutar
hombres y mujeres; muchos intendentes prestaron colaboración, dos universi- 2.343
2.500
dades se sumaron al proyecto: La Matanza y Lanús.
2.100
Gendarmería colaboró con la selección médico-psicológica de los aspi- 1.983
2.000
rantes, y mediante un convenio con esta fuerza se pudo alojar en Mercedes los
seis meses del régimen de internado.
Se asumió el compromiso de cubrir, en tres años, cinco estaciones: San 1.500
Martín, Avellaneda, Morón, La Matanza y Tigre.
1.000 805
700

Proceso de convocatoria. Inscripción permanente. 500 398

295
Bocas de inscripción. Campaña de difusión
0
A partir de la creación de la Policía Buenos Aires 2, se realiza la inscripción en Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
forma permanente. A diferencia del resto de las policías, cuyas inscripciones
se realizan en las comisarías, se habilitaron “bocas de inscripción” en munici- Inscripción Incorporación
pios del Conurbano. En el año 2004 existían cuatro bocas de inscripción. A
raíz de la demanda institucional de incorporación, surgió la imperiosa nece-
sidad de habilitar otras bocas. En el año 2006 funcionaban veinte bocas de Creación de Policía Comunal y de Distrito. Descentralización
inscripción distribuidas en el Conurbano, donde se incluyeron las ya existen- de los ingresos. Capacitación a psicólogos, médicos y personal
tes estaciones de Policía Buenos Aires 2. administrativo. Aunar criterios de selección en la provincia
No fue nada fácil atraer interesados para incorporar. Confusión y desco-
nocimiento empañaban la tarea de convocatoria, y muchos desconfiaban de A fin de cumplir con la política de descentralización, en la resolución 329 con
la continuidad de esta nueva Policía. En esta tarea de búsqueda de interesa- fecha 6 de abril de 2005 se delega a los señores intendentes municipales la fa-
144 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 145
cultad de llevar adelante el proceso de convocatoria, evaluación y selección de La descentralización de la formación. Los debates y las urgencias
los ciudadanos que deseen incorporarse a las policías Comunales y Distritales.
Era perentorio contar con más policías. Formaba parte de una política de se-
Inscripción y posterior incorporación. Período 2004-2007 guridad ciudadana acercar la formación básica a la comunidad local. Con
otros actores sociales y en distintos puntos del territorio provincial se realiza-
16.000 15.000 ron aperturas de escuelas.
De esta manera, se produjeron una conexión y un acercamiento profe-
14.000 sionales del futuro funcionario policial con su lugar de residencia.
La proximidad y la visibilidad en el espacio local contribuyeron a que la
12.000
sociedad alcanzara una mayor comprensión respecto de la institución policial
como parte de su comunidad y que sus estudiantes estuvieran formándose pa-
10.000
ra garantizar la seguridad pública del lugar.
Era posible formar policías en cualquier espacio.
8.000
El pensamiento se convertía en palabras y éstas en acciones. La urgencia
era una mezcla de entusiasmo, vacilación y alegría. La incertidumbre de có-
6.000
4.405
mo se haría era reemplazada por la convicción, y mientras se avanzaba por el
4.295 4.060
territorio se implementaban nuevos modelos de formación. Una estrategia
4.000
2.900 modular permitiría resolver la urgencia en una ecuación de alta intensidad y
1.453
corto tiempo bajo el régimen de internado y una segunda etapa en pasantía
2.000
en destino policial.
Se construía una innovación y eso no podía esperar. Había que ser crea-
0
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007 tivo, y el lugar no se convertiría en un obstáculo.
Inscripción Incorporación

Actores, procesos y prácticas. El sistema centralizado

Esto implicó un arduo trabajo ya que había que capacitar a los profesionales
a cargo de la evaluación y sobre todo aunar criterios en toda la provincia de
Buenos Aires. De manera que los profesionales psicólogos, médicos, y perso-
nal administrativo viajaron por toda la provincia realizando reuniones donde
se trabajó sobre el perfil que se buscaba, y se brindaron instructivos con bate-
ría de técnicas y material para su posterior corrección. Asimismo se llevaron a
cabo reuniones con las jefaturas distritales y con los municipios para realizar
asesoramiento y asistencia técnica permanente, otorgando información sobre
el desarrollo del proceso de selección y evaluación, especificando los diferen-
tes niveles que abarca (médico y psicológico) así como también las diferentes
etapas que cada uno de estos niveles involucra.
y sus efectos en el imaginario policial.
Desde su creación los institutos de formación y capacitación policial se con-
centraron en la ciudad de La Plata. En el Área Pereyra, a pocos kilómetros de
la capital provincial, y en el camino principal de acceso a ella.
La concentración constituyó uno de los rasgos típicos de la formación
correspondiéndose de manera isomórfica con las características de la institu-
ción policial anterior al proceso de reforma. Es decir, un modo de hacer con-
gruente el sistema de concentración de poder de decisión en una institución
macrocéfala y de dirección altamente centralizada.
En una provincia de vasta extensión territorial y diversidades regionales
muy marcadas, el sistema de acceso a la institución policial operó como un
146 UN CAMBIO POSIBLE
tamiz de selección negativa, contribuyendo a crear el mito de la “vocación po-
licial” como una cualidad que pocos ciudadanos podían reunir. En realidad,
el mito ocultaba el hecho de que acceder al empleo público en la Policía im-
plicaba altos costos económicos y de desarraigo de la familia y de la comuni-
dad que no muchos jóvenes podían asumir.
Por otra parte, esa “centralidad” excluyente y distanciada de la sociedad
definió muchos de los rasgos que degradaron a la institución, y tuvo un po-
deroso efecto simbólico, de selección “natural” y de “filtro” de las posibilida-
des de acceso a los niveles de conducción de la fuerza.
Efecto simbólico, porque una de las funciones de las instituciones encar-
gadas de difundir el conocimiento –además de impartir información y sabe-
res acreditados– es la de proveer “prestigio” hacia el interior de la organización
policial, inclusión en los círculos de poder y acceso al restringido “círculo áu-
lico” de las planas mayores de esas épocas. Sin embargo, pertenecer como
efectivo a la escuela implicaba un destino de cómodo escondrijo, una “supues-
ta” inutilidad operativa o un destino castigo.
De la misma forma, para acceder a las ofertas de capacitación posterior
al ingreso a la fuerza había que “mudarse” a La Plata o estar dispuesto a via-
jar varias veces por semana, permanecer en hoteles –atenuado en alguna me-
dida por el alojamiento en el Círculo Policial–, alimentarse y vestirse, etc. La
medida del esfuerzo para quienes residían en la ciudad o a poca distancia de
ella era significativamente menor que las dificultades que debían afrontar los
efectivos del interior de la provincia. El desgaste aumentaba proporcional-
mente a los kilómetros recorridos.
Tan selectivo y excluyente fue el mecanismo de concentración, que in-
cluso se desarrolló una especie de “sentido común adverso” a los niveles
acreditados de formación continuada durante el desarrollo de la carrera,
sencillamente porque haber accedido a ella –tener “muchos diplomas” en el
legajo– podía representar más una cuestión de cercanía con los institutos y
una demostración de poder económico antes que una verdadera vocación
por el perfeccionamiento de los conocimientos propios de la profesión po-
licial.
Los criterios funcionales para descentralizar. La formación y la capacitación
El Plan de Descentralización de la Formación fue diseñado procurando acom-
pañar las reformas e innovaciones introducidas en la carrera policial por las le-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 147
yes 13.201 (Régimen de las Policías), 13.210 (Creación de las Policías Co-
munales de Seguridad) y las orientaciones y los reglamentos que se fueron dic-
tando para efectivizar la descentralización operativa de la fuerza.
Al mismo tiempo, como fruto de la emergencia en que debió operarse al
inicio de la gestión, fue necesario crear una red de Escuelas de Formación
Inicial en las diversas regiones de la provincia en condiciones de cumplir con
los objetivos de incorporación masiva de nuevos oficiales que en poco más de
un año sextuplicaron las vacantes en el ciclo de formación básica. Para lograr-
lo, los institutos del Área Pereyra duplicaron sus capacidades áulicas y de alo-
jamiento, y el ciclo de enseñanza modular de seis meses cuadruplicó las posi-
bilidades de incorporación.
Desde el punto de vista práctico, las acciones del Plan de Descentrali-
zación de la Formación se orientaron hacia la creación de sedes descentraliza-
das de formación inicial de policías comunales y distritales en sedes provisio-
nales distribuidas en el territorio provincial a fin de dar respuesta a las
necesidades inmediatas de incorporación de nuevos efectivos de acuerdo con
el Plan Trienal.
La instalación de centros regionales de formación policial en sus sedes
definitivas, de acuerdo con el Plan de Sedes Descentralizadas del CAEEP.
El desarrollo de estas acciones requirió la articulación de numerosos recursos
materiales y humanos.
Asimismo se celebraron numerosos convenios con universidades nacio-
nales, gobiernos municipales y entidades no gubernamentales a efectos de lo-
grar los objetivos propuestos.
Las primeras acciones
Las primeras Escuelas de Formación Inicial descentralizadas surgieron en la
segunda mitad del año 2004 a partir del impulso de creación de las policías
Comunales mediante los mecanismos de adhesión de los municipios estable-
cidos por la ley 13.210, por los cuales se pautaron –entre otros puntos relati-
vos al equipamiento de móviles, equipos de comunicaciones, nuevas depen-
dencias, mejoras edilicias, etc.– objetivos de incorporación de nuevos oficiales
de acuerdo con la realidad criminológica de cada partido.
148 UN CAMBIO POSIBLE
Las primeras Escuelas se desarrollaron en Médanos, partido de Villarino,
y en Mar de Ajó, partido de la Costa, por tratarse de las regiones donde se re-
gistraron las primeras adhesiones municipales al régimen de Policía Comunal,
y comenzaron el 15 de noviembre de 2004. En el primer caso se realizó con
el concurso de la Universidad Nacional del Sur, y de la Universidad Atlántida
Argentina en el caso de Mar de Ajó.
Escuelas de Formación Inicial año 2004
Escuela de Policía
“Juan Vucetich”
Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías
Mar de Ajó
Médanos
El 9 de mayo de 2005 iniciaron su actividad las Escuelas Descentralizadas de
Luján y Tandil, realizando convenios con las Universidades Nacionales del
centro de la provincia de Buenos Aires y de Luján; el 11 de julio de 2005 ini-
ció sus actividades la Escuela de Formación Inicial de Pergamino con la
Universidad Nacional del Noroeste de la provincia de Buenos Aires.
El 1º de agosto de 2005 se inauguraron las Escuelas de Formación Inicial
de Mar del Plata y de Bahía Blanca. La Escuela de Mar del Plata, con 600 alum-
nos, realizó un convenio con la Secretaría de Turismo de la Nación para utilizar
uno de los hoteles del Complejo Turístico de Chapadmalal, y con la Univer-
sidad de Mar del Plata para el dictado de las clases teóricas de la tecnicatura su-
perior en Seguridad Pública con orientación en Seguridad Turística.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 149
En Bahía Blanca, con 500 alumnos, se amplió el convenio con la Univer-
sidad Nacional del Sur y se acordó con el Comando del Vº Cuerpo de Ejército
para la utilización de las instalaciones del Batallón de Comunicaciones 141º,
dentro del casco urbano de la ciudad.
En total, durante el año 2005 se crearon cinco Escuelas de Formación
Inicial Descentralizada, de las que egresaron 1.342 nuevos oficiales de Policía.
Escuelas de Formación Inicial año 2005
Pergamino
Luján
Escuela de Policía “Juan Vucetich”
Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías”
Mar del Plata
Tandil
Bahía Blanca
Consolidación de las sedes descentralizadas
Los resultados exitosos de estas primeras experiencias de las Escuelas de Forma-
ción Inicial movilizaron el interés de muchos municipios para comprometerse
con la política de descentralización, que aportaba a las ciudades del interior va-
rias novedades inéditas: a) creaban una oferta de empleo público atractiva pa-
ra la gran masa de jóvenes desocupados, con capacitación profesional rentada
y acceso a una carrera estable; b) hacían posible en un plazo breve el incremen-
to de los efectivos de las policías Comunales o Distritales de los municipios; c)
concretaban el principio de radicar al efectivo en su ciudad de origen y residen-
150 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 151
cia, facilitando la proximidad de la institución a la realidad social de su ámbi- realizan las Escuelas de Formación Inicial en Olavarría –300 alumnos–, Bahía
to de actuación; d) atraían hacia los municipios que eran sede de las Escuelas Blanca –300 alumnos–, Junín –100 alumnos–, Campana –100 alumnos–,
una nueva actividad relacionada con la educación profesional, que potencial- Pergamino –40 alumnos–, y la escuela para 100 aspirantes a oficiales de
mente gravitaría en el crecimiento local, el vínculo con las universidades, etc. Infantería en La Plata. En las escuelas de Benavídez –200 alumnos– y Cha-
El año 2006 fue el momento del despliegue en plenitud de las Escuelas padmalal –500 alumnos– continúa el sistema de formación en módulos.
de Formación Inicial Descentralizadas. El año se inició con la creación de tres
nuevas Escuelas de Formación Inicial en Benavídez –200 alumnos de los mu- Escuelas de Formación Inicial año 2007
nicipios de la Región Metropolitana Norte–, Olavarría –300 alumnos– y Pergamino Campana
Campana –100 alumnos–. A la vez se realizaron nuevos ciclos en Bahía Benavides
Blanca –300 alumnos–, Chapadmalal –900 alumnos–, Pergamino –40 alum- Junín Escuela de Policía “Juan Vucetich”
nos–, y se creó una escuela para 100 aspirantes a oficiales de los cuerpos de Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías”
Infantería y Caballería en La Plata.

Escuelas de Formación Inicial año 2006

Pergamino Campana
Benavides Luján

Escuela de Policía “Juan Vucetich”

Mar del Plata

Escuela de Policía “Agente Rosendo Matías”
Olavaría
Bahía Blanca

Mar de Ajó

Mar del Plata

Olavaría
Bahía Blanca
La formación profesional

La transformación del sistema de seguridad requirió la construcción de un plan

En 2007 se planteó un nuevo desafío: salir del sistema modular de enseñanza
–seis meses en Módulo I en internado y seis meses de Módulo II en pasantía
en los destinos– para desarrollar íntegramente la tecnicatura superior en
Seguridad Pública en un ciclo completo de diez meses. Bajo este régimen se
de formación continua que debió ser pensado desde la profesionalización del
personal policial, como un proceso gradual que abarcara toda la carrera poli-
cial mediante instancias de capacitación alternativas o simultáneas.
Había que diseñar estrategias, desde la integralidad que la formación profe-
sional exige, y a la vez desde la complejidad y la especialidad que se requieren pa-
ra el ejercicio de la profesión. Esto sin perder de vista políticas de inclusión que
evitarán discriminaciones entre “los nuevos” y “los viejos”.
152 UN CAMBIO POSIBLE
La ley de personal estableció especialidades policiales y cada una cons-
tituyó una carrera policial, es decir, desde el ingreso hasta la más alta jerar-
quía. Estas especialidades fueron Seguridad, Vial, Siniestral, Investigaciones
en Función Judicial, Prevención del Delito, Narcotráfico, Formación y Ca-
pacitación, y de intervención en el Conurbano Bonaerense: Policía Buenos
Aires 2.
La oferta de capacitación tradicionalmente estuvo reglamentada en tor-
no a los cursos de ascenso, los cuales eran indiferenciados por especialidad,
respondiendo al diseño de estructura que establecía cargos y funciones ge-
nerales.
El establecimiento de funciones de dirección, conducción, supervisión y
operación implicó tomar decisiones respecto de los proyectos de capacitación
profesional. Se trataba de avanzar en una nueva racionalidad y organización
de la formación permanente de los efectivos policiales.
Si la carrera exigía contar con capacidades y condiciones para desarrollar
las funciones correspondientes a cada cargo, hubo que diseñar programas de
capacitación que atendieran las exigencias requeridas para el desempeño en
cada uno de ellos.
En este sentido, quedaba claramente establecida la diferencia entre la for-
mación básica y la profesional, y dentro de esta última, la diferenciación por
cargos y especialidades.
Los nomencladores de cargos y funciones por especialidad y el directorio
de competencias funcionales constituyeron los instrumentos que encuadraron
las decisiones de capacitación continua.
De esta manera fue necesario generar una innovación relevante en el sis-
tema de formación y capacitación profesional: el plan integral de formación
profesional por especialidades.
El plan marcó un progresivo desarrollo académico en correspondencia
con los diferentes niveles: para el ingreso, secundario completo; para el nivel
operativo, tecnicatura superior en Seguridad; para el nivel de supervisión, es-
pecialidad; para el nivel de conducción, título universitario, y para el nivel de
dirección, posgrado.
Formación profesional por competencias
La nueva estructura de seguridad desarrollada por la reforma imponía prácti-
cas policiales de carácter complejo, altamente especializadas en sus saberes,
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 153
técnicamente apropiadas en su intervención y éticamente fundadas en los
principios rectores.
La formación profesional, por lo tanto, debía ofrecer un diseño de la for-
mación y la capacitación de modo que el personal policial contara con las ca-
pacidades y condiciones para desarrollarse en cada una de las funciones a de-
sempeñar.
Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales
Una de las primeras decisiones en materia de formación y capacitación profe-
sional, en simultáneo al diseño del marco normativo, fue la de crear el Centro
de Altos Estudios en Especialidades Policiales, CAEEP1, como institución de
formación de nivel superior no universitario.
En este Centro se integraron todas las carreras de nivel superior desarro-
lladas hasta el momento por los institutos de formación policial en Crimi-
nalística, en Comunicaciones Policiales, en Lucha contra el Narcotráfico, en
Bomberos Policiales, en Aeronáutica Policial, en Investigaciones Policiales, en
Análisis Delictual y la Escuela Superior de Policía.
El Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, en su sede cen-
tral de La Plata con las sedes descentralizadas de Bahía Blanca, Lincoln, Tan-
dil y Pilar, constituyó a las tecnicaturas superiores en su oferta académica:
Tecnicatura superior en Criminalística con Orientación en:
- Accidentología Vial
- Balística Forense
- Dibujo de Rostro
- Documentología
- Laboratorio Químico Pericial
- Papiloscopía y Rastros
- Planimetría Pericial.
Tecnicatura superior en Investigaciones con Orientación en Análisis
Delictual
Tecnicatura superior en Investigaciones de la Narcocriminalidad
Tecnicatura superior en Investigaciones en Función Judicial
Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Orientación Distrital
Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Especialización en Tránsito y
Transporte
154
Tecnicatura superior en Seguridad Pública con Especialización en Tec-
nología de las Comunicaciones.
Las carreras estaban destinadas al personal policial que acreditara nivel secun-
dario o equivalente. La inscripción a las ofertas de formación de especialidad
estuvo sujeta a los destinos del personal, de modo de producir un impacto di-
recto sobre los servicios.
Las diversas tecnicaturas resultaron ser de carácter presencial e intensivo,
repartidas en dos niveles, cada uno de los cuales pautaba un año de duración:
UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 155
sio, el centro de fotocopiado, la habilitación del comedor y de dormitorios pa-
ra los alumnos que viajan desde puntos distantes de la provincia.
Cada una de estas tecnicaturas contó con sus diseños curriculares apro-
bados por la Dirección General de Cultura y Educación.
2.052 efectivos policiales egresados como técnicos superiores
en Especialidades Policiales desde el CAEEP.
900

la formación básica y la formación específica. 800

700
600
5.110 efectivos policiales
500
capacitados en el período 2004 - 2007
400
300
200
100
0
2004 2005 2006 2007
CAEEP 148 267 339 889
Sedes descentralizadas 0 0 103 306

Año 2004: 271 Año 2005: 932 Año 2006: 1.449 Año 2007: 2.458 Los cursos de capacitación por especialidades
efectivos policiales efectivos policiales efectivos policiales efectivos policiales
capacitados capacitados capacitados capacitados
CAEEP: 1.643 Los cursos se fueron desarrollando inicialmente con atención a demandas de
efectivos capacitados 148 267 339 889 las distintas áreas, originadas básicamente por necesidad de actualización del
Período 2004 - 2007
Sedes descentralizadas: 409
personal, y en algunos casos por la incorporación de tecnología y equipamien-
efectivos capacitados 0 1.331 103 306 to que requerían desarrollar las competencias específicas para su uso.
Período 2006 - 2007 Otros cursos han estado centrados en enfoques y perspectivas teórico-
Cursos de Formación
Profesional: 3.058
metodológicas emergentes, como la incorporación de la perspectiva de géne-
123 665 1.007 1.263
efectivos capacitados ro en seguridad; o para la comunicación y el gerenciamiento de situaciones de
Período 2004 - 2007 crisis y mediación, como estrategias de resolución de conflictos sociales com-
plejos.
La transformación de lo que fuera la sede de la Dirección General de Institu-
tos implicó, además de la creación de un espacio unificado de estudio, la
construcción de aulas temáticas, el diseño y equipamiento de los laboratorios
de balística, de análisis químico, de escena del crimen, el reordenamiento de
la biblioteca y la asignación de sala de lectura, el área audiovisual, el gimna-
156 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 157

3.058 efectivos policiales capacitados a través Para contar con la información necesaria sobre el nivel de formación pro-
de cursos de capacitación profesional fesional de todos los efectivos se instrumentó el Legajo Académico Único
(LAU). Éste se constituyó en un instrumento que permitió ir registrando sis-
1.400 temáticamente los antecedentes académicos de los efectivos.
1.200 El sistema en su pleno funcionamiento haría posible planificar acciones,
1.000
establecer prioridades y optimizar recursos humanos calificados, como así
también realizar la selección y el reclutamiento de efectivos calificados para
800
tareas específicas o emergentes.
600 El desarrollo del LAU contempló tres etapas sucesivas. La primera con-
400 sistió en el relevamiento y la carga de la situación de formación académica de
200 mas de 50 mil efectivos. Esto permitió impulsar programas y definir estrate-
0
gias diferenciadas según la situación del personal policial para la puesta en
2004 2005 2006 2007 marcha del plan integral de formación y capacitación.
Cursos de capacitación 123 665 1.007 1.263 En una segunda etapa se actualizaron las bases de datos existentes que
profesional
concentraban la información de las distintas ofertas de formación y capacita-
ción brindada, lo cual permitió poner al día el LAU en forma automática.
La articulación con universidades nacionales La última proyectó la carga de las capacitaciones externas o previas a la
por estudios de grado y posgrado ejecución del programa, no registradas en los archivos ministeriales.
Simultáneamente se elaboró un manual de procedimiento de registro y
La articulación institucional entre las tecnicaturas superiores y las ofertas de asignación de puntaje que permitirá gradualmente contar con un registro úni-
carrera de licenciatura y posgrado en universidades nacionales resultó una es- co de los perfiles profesionales de formación de todo el personal.
trategia clave respecto de la profesionalización académica de los policías.
En este sentido, la implementación de un programa de racionalización
de becas sirvió para atender aquellas demandas de estudios universitarios en Terminalidad de estudios secundarios
instituciones públicas o privadas que, por su especificidad y modalidad de
cursada, resultaran más viables para el personal policial. El diagnóstico inicial de los niveles de formación del personal policial en ac-
Con el impulso de la reforma, 5.000 policías se inscribieron en diversas tividad dio cuenta de un porcentaje muy elevado de efectivos sin estudios se-
carreras universitarias. cundarios completos.
Este dato impulsó a profundizar acciones articuladas con la Dirección
General de Cultura y Educación de la provincia, con miras a posibilitar las
El legajo académico único oportunidades negadas de acceso al sistema educativo.
De este modo los centros de educación de adultos desplegados en todo
Otro de los nudos problemáticos fue el nivel de información disponible sobre el territorio de la provincia se vieron colmados en sus aulas por policías que,
el personal. El caudal de información no registraba de manera sistemática y junto con los beneficiarios del Plan Jefas y Jefes de Hogar y personal de las ad-
actualizada las capacitaciones realizadas. El sistema de comunicación acerca ministraciones municipales, emprendían la culminación de los estudios se-
de la instrucción recibida tenía derroteros diferenciados aun fuera del legajo, cundarios.
ya que en muchas ocasiones el efectivo informaba al área contable de su fina- La propuesta del Programa de Terminalidad del Secundario, cuya oferta
lización de estudios para el cobro de la bonificación correspondiente. fue el bachillerato semipresencial con Orientación en Seguridad Pública, in-
158 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 159
cluyó a 4.000 policías entre 2004 y 2006. Para junio de 2007 la matrícula lle- cabo en los Centros de Entrenamiento. En relación a la asignación y distribu-
gaba a 3.082 policías. ción de los recursos humanos, se detectó exceso o falta de personal en algu-
El sentido del mismo se centró en la interpelación del policía como ciu- nos de ellos.
dadano; por tal razón los contenidos curriculares se estructuraron en torno a Partiendo del diagnóstico enmarcado en los puntos antes enumerados y
las problemáticas de la comunidad y la seguridad. teniendo como premisa fundamental la tarea de proveer al crecimiento de los
El sostenimiento de la permanencia en las aulas del personal constituyó Centros de Entrenamiento, para erigirlos como espacios en los que los efec-
la tarea central del área de formación, buscando todas las alternativas para tivos policiales encuentren nuevas instancias de capacitación y crecimiento
subsanar los miles de impedimentos que actuaban como excusas –fundadas o profesional, espacios estos que, descentralizados en todo el territorio de la
no– de parte de los jefes para el otorgamiento de permisos para la “presencia- provincia, se constituyan como ejes de incentivo y estímulo para el desarro-
lidad”. llo e incremento de las capacidades operativas de los funcionarios policiales
El reconocimiento del valor de este esfuerzo, que no era sólo el aprendi- que semana a semana allí concurren, es que se puso en marcha una serie de
zaje sino el traccionar una cultura institucional para la cual no estaba pensa- acciones tendientes a cambiar esta situación inicial, con el firme objetivo de
do que el subalterno tuviera posibilidades de progresar en su carrera, se mate- retomar el camino iniciado en el año 1998, año en que los centros de capa-
rializó a través del ascenso extraordinario a los 400 primeros egresados. citación habían sido creados.
La plaza de armas de Vucetich, que históricamente fue testigo del egreso
de “oficiales”, otra “clase social” y por ende “otro destino profesional”, se vio Subsecretaría de Formación y Capacitación
colmada de efectivos policiales que peinaban canas y llevaban sobre sus espal-
das muchas horas de calle velando por la seguridad de la comunidad. Pergamino
San
Nicolás
La Matanza
Junto a sus familias recibieron sus diplomas de estudios secundarios de las Zárate Campana San Isidro
Morón
manos de las más altas autoridades provinciales. Se abrió así una puerta, casi
Mercedes
como un ritual de pasaje, que cada uno de ellos llenaba con un horizonte de San Martín

expectativas distinto, que dejaba abierto el paso a todos los que venían detrás. Junín
Lomas
de Zamora
Bragado
Ezeiza Quilmes
Trenque
Lauquen Saladillo La Plata
Los Centros de Entrenamiento Dolores
Azul
En el mes de abril de 2004, entre los puntos observables existía una total au-
sencia de datos de las actividades desarrolladas con anterioridad. Por otra par-
Mar del Plata
te, los coordinadores de los Centros de Entrenamiento traducían una comple-
ta falta de apoyo a sus tareas. Asimismo, los programas de entrenamiento que Tres Arroyos
se estaban llevando a cabo eran los que habían sido implementados en el año
Necochea
Bahía Blanca
1998, prácticamente sin variaciones en su estructura de contenidos y de-
sarrollo de actividades. En los mismos existía una gran disparidad de criterios
en su aplicación e implementación. Muchos de los instructores que se encon- Dirección de Centros
traban a cargo del dictado de asignaturas del Área de Prácticas Profesionales de Entrenamiento
lo hacían sin la correspondiente acreditación que los facultase como tales. Año 2007
Además no contaban con instancias de actualización y capacitación docente.
Se pudo advertir la falta de control y supervisión de las actividades llevadas a
160 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 161
Fundamentos personal policial en dicha temática. A raíz de ello, se llevó a cabo la confección
del Programa de Formación de Instructores en dicha especialidad, habiéndose
Desde abril de 2004 se han podido observar diversos indicadores que eviden- formado un total de 70 instructores hasta el momento, los que desarrollan la
cian una evolución marcada y sostenida, tanto en lo que refiere al desarrollo capacitación de los efectivos policiales en los Centros de Entrenamiento.
profesional como estructural de los Centros de Entrenamiento, convirtiéndo-
los en verdaderos centros educativos en los que se promueve el desarrollo y per- Total de instructores formados. Período 2004-2007
feccionamiento de las facultades intelectuales y operativas de los funcionarios 97
policiales que allí concurren. De tal manera, se lleva a cabo un esquema de ca- 100 94
pacitación que se establece en concordancia con el perfil de efectivo policial 90
que la sociedad demanda, es decir, de un oficial comprometido con la nueva 80
69
estructura social y la protección del libre ejercicio de derechos ciudadanos. 70
Producto de lo antes descripto y del nuevo esquema institucional en lo referi-
60
do a la descentralización por especialidades de sus miembros, se desarrollaron
50
las acciones que se enumeran a continuación.
40
28
30

Acreditación de instructores policiales 20

10
Se realizó una exhaustiva evaluación de competencias de los efectivos que se 0
desempeñaban como instructores en los diferentes Centros de Entrenamiento Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007

para la posterior acreditación de aquellos que superaran esa instancia.

Formación de instructores policiales Capacitación de profesores de Educación Física y Defensa Policial

Se llevó a cabo la tarea de incrementar la cantidad de instructores en las espe-
cialidades de Operaciones Policiales y Tiro Policial. En total se formaron 97 ins-
tructores en el año 2004, 28 en el año 2005, 24 en el año 2006 y 69 en el año
2007, completando un total de 218 instructores formados en ambas especiali-
dades. Asimismo se realizaron un total de catorce jornadas de actualización y ca-
pacitación docente para los profesores de las asignaturas antes mencionadas.
Se desarrollaron seis encuentros de capacitación y actualización docente, para
profesores de estas materias, con el fin de aunar criterios en el desarrollo de
contenidos académicos, como así también ofrecer un esquema de capacita-
ción para la promoción y el fortalecimiento de hábitos tendientes a la optimi-
zación de la salud de los alumnos que asisten semanalmente a los cursos de
entrenamiento.

Formación de instructores de Conducción Convenios con entidades para el correcto funcionamiento

y Mantenimiento de Vehículos Policiales de los Centros de Entrenamiento

Se realizó un diagnóstico sobre las condiciones de mantenimiento de los vehícu- Se efectivizaron nuevos convenios con diferentes entidades, a los fines de re-
los de uso policial, que arrojó como resultado la ausencia de capacitación del novar los contratos de cesión de los predios en los que funcionan los Centros
162 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 163
de Entrenamiento o, en otros casos, de generar nuevos espacios edilicios para Total de alumnos de segundo módulo formados. Período 2005-2007
la creación de otros centros de capacitación profesional. 5.000 4.749

4.500
3.881
Creación de dos Centros de Entrenamiento 4.000

3.500
A través de las resoluciones ministeriales 1287/07 y 1883/07, teniendo en
cuenta la profunda descentralización necesaria para el mejor desempeño de la 3.000
actividad formativa y de capacitación profesional del personal policial, se crea- 2.500
ron los Centros de Entrenamiento de las localidades de Saladillo y Ezeiza.
2.000 1.649

1.500
Dictado de las prácticas profesionales a los aspirantes 1.000
a oficiales de las distintas sedes descentralizadas de formación inicial
500
A partir de la puesta en marcha de la profunda descentralización de la forma- 0
ción policial se generó una amplia estructuración que permitió que los instruc- Año 2005 Año 2006 Año 2007

tores de los Centros de Entrenamiento en cuyas localidades se creara una sede

descentralizada de formación policial dictaran los contenidos correspondientes
al Área de Prácticas Profesionales, es decir, de las asignaturas Operaciones
Policiales, Tiro Policial, Educación Física para la Función Policial y Defensa
Policial, a los alumnos que cursaban sus estudios en las mismas.
Dictado de las prácticas profesionales correspondientes
al segundo módulo de formación de la tecnicatura
superior en Seguridad Pública en los Centros de Entrenamiento
Las prácticas profesionales correspondientes al segundo módulo de formación
de la tecnicatura superior en Seguridad Pública son dictadas en su totalidad
en los Centros de Entrenamiento, desarrollando los contenidos académicos
de las asignaturas Operaciones Policiales, Tiro Policial, Educación Física para
la Función Policial, Defensa Policial y Conducción y Mantenimiento de
Vehículos Policiales.
Creación del Programa de Entrenamiento Policial por Especialidades
Basado en el amplio proceso de transformación de las policías de la provincia
de Buenos Aires, tendiente al logro de la conformación de una fuerza policial
profesional y eficiente, se aprobó a través de resolución ministerial 1620, del
15 de junio del año 2007, el nuevo Programa de Entrenamiento Policial, el
cual se establece como obligatorio y con afectación del servicio para el perso-
nal policial que reviste bajo el estatuto escalafón de la ley 13.201, hasta el gra-
do de teniente primero inclusive.
Dicho programa fue elaborado en conjunto con responsables de las su-
perintendencias pertenecientes a las especialidades que integran el mismo, co-
mo así también con profesores e instructores representativos, que desempeñan
sus actividades en los diferentes Centros de Entrenamiento.
Dicho Programa de Entrenamiento prevé el desarrollo de las asignaturas
de Operaciones Policiales, Tiro Policial, Educación Física aplicada a la Fun-
ción Policial, Defensa Policial, Conducción y Mantenimiento de Vehículos
Policiales y Marco Jurídico y Reglamentario, como parte de las prácticas pro-
fesionales y de las correspondientes al Área de las Especialidades, tales como
164 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 165
Investigaciones, Custodia y Traslado de Detenidos, Policía Siniestral, Policía Personal entrenado. Período 2004-2007
Científica, Policía de Seguridad, Políticas de Género y Comunicaciones. 43.540
Con el egreso de la primera promoción de oficiales de la Escuela de Gen- 45.000

darmería Cabo Romero se dictó el segundo módulo de capacitación en las 40.000

materias operativas. Se realizó en el Centro de Entrenamiento San Martín, lo- 35.000
29.740
grando de esta forma optimizar las diferentes capacidades desarrolladas en la 30.000
primera instancia formativa.
25.000
En el transcurso de la etapa de formación llevada a cabo durante el año 19.230
2006 se comparte por primera vez la capacitación de los futuros oficiales de 20.000 17.548
Policía Buenos Aires 2 con los instructores pertenecientes a Gendarmería Na- 15.000
cional, quedando a cargo de este Ministerio el dictado de las materias de Ope- 10.000
raciones Policiales y Tiro Policial, arrojando este proceso innovador un exce- 5.000
lente resultado, no sólo desde el punto de vista académico sino también en el
0
marco de relación interinstitucional. Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
A partir del año 2007 la totalidad de la formación inicial de los oficiales
de Policía Buenos Aires 2 queda a cargo de este Ministerio.

Reconstrucción de la labor de los profesionales

Capacitación permanente del personal policial psicólogos en los Centros de Entrenamiento

Para finalizar, se debe hacer mención de que, en el transcurso reforma, se ha
logrado establecer el esquema de capacitación permanente del personal poli-
cial, idea impulsada en el año 1998 que diera lugar a la creación de los
Centros de Entrenamiento. En tal sentido, en el año 2004 han sido entrena-
dos un total de 17.548 efectivos policiales; durante 2005 la cantidad de
19.230, y en el año 2006 ya la cantidad total de alumnos capacitados ascen-
dió a 29.740. En el transcurso del año 2007 se ha logrado la convocatoria de
la totalidad de los funcionarios policiales que revisten bajo el régimen de la
ley 13.201, hasta el grado de teniente primero, el cual asciende a unos 43.540
miembros.
Se trató de una construcción del rol y lugar del psicólogo, ya que sólo tres
Centros contaban con profesionales psicólogos policías. Actualmente dieciséis
Centros tienen psicólogos civiles estables.
Un arduo trabajo fue instalar la figura del psicólogo civil, como un agen-
te de cambio, promotor de la salud, y no como un agente persecutorio ni des-
de un lugar disciplinario o punitivo. Históricamente la inserción del psicólo-
go en la institución policial se ha ceñido a tres funciones específicas: la
evaluación y selección de aspirantes, la evaluación y el seguimiento durante el
período de formación, y las evaluaciones en las juntas médicas superiores. Se
considera de gran aporte difundir y sostener la tarea profesional desde una po-
sición de salud y hacia la promoción y la prevención.

Análisis de puestos de trabajo según las especialidades

en materia de seguridad. Elaboración de perfiles

En selección de personal las personas no se fabrican: vienen hechas. Por lo

tanto la selección de recursos humanos es una tarea artesanal donde se asiste
166 UN CAMBIO POSIBLE
a otros en la delicada tarea de saber con quiénes compartirán sus días de tra-
bajo y construirán el futuro de la institución.
La selección de personal es un procedimiento para encontrar al hombre
que cubra el puesto adecuado. Es aquí donde se deben considerar las diferen-
cias individuales, las necesidades de la organización y la satisfacción que el tra-
bajador encuentra en el desempeño del puesto. Esta tarea requiere no perder
de vista a toda la organización, y supone un trabajo en conjunto en el análi-
sis del puesto a cubrir y el perfil con las personas del área o especialidad que
solicitan la búsqueda. Se trata de detallar los requisitos intelectuales y físicos,
las responsabilidades y la experiencia que debe poseer cada persona para de-
sempeñarse en distintos puestos de trabajo.
Selecciones externas: personal para ser incorporado a la institución (Poli-
cía Buenos Aires 2, Policía Comunal, Policía Distrital).
Selecciones internas: efectivos policiales convocados para desarrollar fun-
ciones diferentes de su formación de base (investigaciones en función judicial,
instructores de tiro, operaciones policiales, defensa personal, tutores, custodia
para la presidencia de la Nación, delegados del REPAR, peritos en explosivos,
guías de canes, líderes para el cambio de la cultura institucional, peritos en ve-
rificación vehicular, etc.).
Rol del profesional psicólogo en los Centros de Entrenamiento.
Desarrollo de acciones vinculadas a la promoción y prevención
de la salud mental
Un punto fundamental durante esta gestión ha sido el trabajo de los profesio-
nales psicólogos en los Centros de Entrenamiento, quienes se encuentran per-
manentemente en contacto con los cursantes semana tras semana. La cons-
trucción de un espacio profesional dentro de la institución se fue realizando
de una manera paulatina y cuasi silenciosa a través de la presencia, la obser-
vación y el aprendizaje de la cultura institucional. Hoy en día es posible afir-
mar que se ha consolidado la presencia del psicólogo como parte del recurso
humano profesional estable en los Centros de Entrenamiento, estableciéndo-
se a su vez una nueva función.
Un punto de partida está expuesto en la idea de que gran parte de las pro-
blemáticas en salud mental de la población policial se ve incrementada debido a
las características intrínsecas de la institución; por lo tanto, a partir de las carac-
terísticas particulares de la población que concurre al Centro y las posibilidades
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 167
de abordaje con las que cuenta el profesional (una semana al año), se propone
la promoción y la prevención de la salud como objetivo prioritario. A la vez, el
psicólogo trabaja en la detección de desajustes que requieran una evaluación
psicológica; si el informe posee una resolución negativa, donde el sujeto evalua-
do sea considerado “peligroso para sí mismo o para terceros”, se remite el caso
al lugar de pertenencia del efectivo con la finalidad de informar lo actuado, así
como también solicitar la intervención y resolución del caso.
Evaluación y seguimiento de aspirantes en proceso
de formación inicial y segundo módulo
Los psicólogos con asiento en los Centros de Entrenamiento, por su ubica-
ción geográfica, prestan absoluta colaboración en el seguimiento y la evalua-
ción de aspirantes durante su formación inicial en las escuelas descentraliza-
das, así como también de los cursantes del Módulo II de formación.
Se trata de un trabajo interdisciplinario donde se mantienen reuniones
periódicas con el cuerpo docente y directivo, con la finalidad de analizar aque-
llos indicadores relevantes que ameriten una derivación psicológica a partir de
la detección de desajustes en los alumnos.
Confección, investigación y aplicación del proyecto “Hacia un concepto
integrado entre salud y seguridad” en los Centros de Entrenamiento
La revisión del rol del profesional psicólogo en los Centros de Entrenamiento
llevó a redefinir un perfil que amplíe el campo de acción vinculado a la salud
desde la promoción y la prevención. Así surgió la idea de trabajar en el diseño
de un proyecto que articule educación, seguridad y salud, denominado “Hacia
un concepto integrado entre salud y seguridad”. El mismo apunta a la preven-
ción del estrés, implementando intervenciones saludables en el contexto de la
singularidad de la población policial que concurre a los Centros de Entrena-
miento.
Notas
1 Creado el 12 de julio de 2004 mediante decreto de gobernación 1.496.
 Capítulo 8

Las nuevas herramientas de evaluación

y registro del delito

El Comité de Evaluación de la Gestión Policial

EL COMP.STAT.: Sobre la base de los precedentes generados en la gestión del

año 1998 y de los antecedentes extranjeros tales como el COMP.STAT. de la
Policía de Nueva York y de otros estados de los Estados Unidos, desde mayo
de 2004 se realizaron reuniones con todos los máximos jefes policiales (jefes
departamentales, jefes del Comando mientras existían, titulares de comisarí-
as, Dirección General de Seguridad Vial, Dirección General de Inves-
tigaciones, etc.), a los que se examinó sobre la base de los datos provistos por
el Mapa del Delito, el Mapa de la Operatividad, el Mapa de Inteligencia
Criminal, el Mapa de los Esclarecimientos y diversas fuentes de información,
entre los que se destacaba la participación de foristas.
Con el respaldo de dichos parámetros y otros que se adicionaban según el
caso por el ministro de Seguridad, pero en especial sobre el Mapa del Delito ac-
tualizado, periódica y sistemáticamente todos los jefes policiales en reuniones
especialmente preparadas al efecto deben rendir cuentas de su desempeño ante
las máximas autoridades políticas y ante sus propios pares. Asimismo las con-
clusiones obtenidas sirven para irradiar las acciones sobresalientes y corregir los
defectos identificados. En sucesivas reuniones se realiza un seguimiento de las
modificaciones incorporadas, y todo ello es y debe ser considerado al momen-
to de decidir la continuidad o no de la autoridad policial evaluada.
Representa un mecanismo permanente de gestión y de control de gestión
basado en información destacada y útil para determinar la capacidad de acción
preventiva de los oficiales jefes de las distintas unidades policiales, el respeto que
dicha autoridad exhibe por las garantías y los derechos individuales, la ausencia
170 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 171
de toda conducta incompatible con principios éticos, la racionalidad de la asig- Si bien se les devolvió a los jefes policiales la competencia autónoma para rea-
nación de recursos y el nivel de actividad (cantidad de procedimientos, canti- lizar tan estratégica tarea, por resolución ministerial se les fijó un protocolo de
dad de arrestos, cantidad de secuestros, etc.) en un período temporal definido. funcionamiento, que consistía en un listado de temas que se deben abordar
En base a todo ello, con el nombre local de “Comité de Evaluación de la para evitar silencios y manipulaciones característicos de la institución policial.
Gestión Policial”, entre nosotros el “COMP.STAT.”, fue integrado1 por el mi- Los gráficos que siguen reflejan este modo de actuación:
nistro de Seguridad, el subsecretario de Información para la Prevención del
Delito, el subsecretario de Seguridad, el subsecretario de Investigaciones, de Desarrollo metodológico de las secuencias de gestión y control
Relaciones con la Comunidad, los jefes departamentales de Seguridad, los su-
perintendentes de Evaluación de la Información para la Prevención del Deli- Guía de orientación
to, de Investigaciones en Función Judicial, de Complejas y Narcocriminali- PROTOCOLO
dad, de Seguridad Vial, jefes de unidades subordinadas, y los representantes
de las áreas que se convocan en cada oportunidad.
EXPOSICIONES
Se debe señalar que a partir de la ley 13.482/06 de Unificación de la
Organización de las Policías la obligación de realizar una función similar a las
llevadas a cabo antes directamente por parte de las máximas autoridades mi- Jefes de Policías Comunales y Distritales
nisteriales quedó asignada a los jefes departamentales mediante la figura de los
• Identif. problemática de la jurisdicción
gabinetes de evaluación departamentales (artículo 28).
• Factores de riesgo real o potencial
Ello queda reflejado en el gráfico que sigue:
• Situaciones de mayor conflict. social
• Áreas de mayor vulnerabilidad
Comité de Evaluación de la Gestión Policial • Descripción Mapa del Delito –hechos de
mayor gravedad– trascendencia social
• Mapa de la Operatividad
Planificación Coordinación Control • Situación: juego clandestino, prostitución,
desarmaderos, abigeato, piratería, robo de
cables, automotores, estupefacientes, etc.
Gabinete de evaluación • Delitos en zonas rurales
• Migración de imputados
- Comisionado: jefe departamental • Problemática de menores y patotas ident.
- Jefe delegación Investigaciones • Aplicación Código de Faltas y ley 13.081
- Jefe deleg. Invest. Tráfico Ilícito Drogas • Delitos esclarecidos – resultados.
- Jefe deleg. Invest. Delitos Complejos y C.O. • Otros aspectos
Integrantes - Jefe delegación Eval. Inform. Prevenc. Delito
- Jefes de Policías Distritales
- Jefes de Policías Comunales
- Jefe de Zona Policía Vial
- Jefe Región Programa Lucha c/Delito en el Campo
- Jefe de Comunicaciones
172
EXPOSICIONES ORGANISMOS CENTRALIZADOS
Inteligencia
• Identif. problemática de la jurisdicción
• Factores de riesgo real o potencial
• Situaciones de mayor conflict. social
• Áreas de mayor vulnerabilidad
• Mapa de Inteligencia Criminal – delitos de
mayor trascendencia
• Situación prevención: juego clandestino,
prostitución, desarmaderos, cuatrerismo, pi-
ratería del asfalto, robo de cables, automoto-
res, estupefacientes, etc.
• Delitos en zonas rurales
• Identificación de bandas delictivas
• Problemática de menores en conflicto
• Aplicación Código de Faltas y ley 13.081
• Problemática de la nocturnidad
• Otros aspectos
EXPOSICIONES ORGANISMOS CENTRALIZADOS
Comunicaciones - Policía de Seguridad Vial
COMUNICACIONES:
• Cobertura de cuadrículas
• Tiempo de respuesta a emergencias
• Irregularidades identificadas
• Protocolos de comunicación operativa
POLICÍA DE SEGURIDAD VIAL:
• Dispositivos y operativos implementados
• Problemática de la piratería del asfalto
• Problemática del transporte de bienes u objetos
de orígen ilícito
• Control de ganado transportado
• Modus operandi detectados
• Resultados obtenidos
• Otros
UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 173
Exposición del jefe departamental
Policía de Investigaciones en Función
Judicial, Narcotráfico y Policía Científica
CUESTIONES EN EL MARCO DE SUS COMPETENCIAS:
• Causas investigadas en la jurisdicción
• Evaluación de la situación a través de las reuniones de evaluación
• Capturas pendientes
• Coordinación interna y externa
• Elementos de prueba requeridos
• Recursos humanos y materiales
• Problemática de huellas y rastros
• Capacitación – planificación y reclutamiento de aspirantes
• Identificación de bandas delictivas
RECOMENDACIONES Y ÓRDENES:
• Recomendaciones a formular
• Enunciado del problema o cuestión a resolver
• Academias necesarias
• Planificación e impartición de órdenes
• Instrucciones judiciales
• Acciones de coordinación y otras concurrentes
• Delitos esclarecidos en la jurisdicción
• Determinación de responsables
• Otros
ENUMERACIÓN DE LAS CUESTIONES POSTERGADAS PARA LA PRÓXIMA REUNIÓN:
NARCOTRÁFICO:
• Enunciado del problema o cuestión a resolver con determinación de responsables,
• Problemática en la jurisdicción
acciones de coordinación y otras acciones concurrentes
• Lugares de expendio identificados
TÉCNICAS Y PROCEDIMIENTOS DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN POLICIAL:
• Problemática en locales nocturnos
• Órdenes impartidas
• Resultados obtenidos
• Acciones de fiscalización
POLICÍA CIENTÍFICA:
• Resultados obtenidos
• Reseña; coordinaciones;
• Casos identificados
instrucciones judiciales
MEDIDAS DE CONTROL DE LOS ABUSOS FUNCIONALES:
• Medidas implementadas y acción educativa desarrollada
• Casos identificados
ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LOS FOROS DE SEGURIDAD:
Programa Lucha c/el Delito en el Campo,
• Reuniones, contactos efectuados - problemática que plantean – medidas
Custodia y Traslado de Detenidos, otros elementos
PROGRAMA DE LUCHA C/EL DELITO EN EL CAMPO:
• Operativos coordinados
• Coordinación con otros organismos de nivel Por último cabe destacar que en la actualidad se realizan periódicamente di-
nacional y/o provincial chas reuniones en cada una de las 32 departamentales de seguridad en las que
• Contacto con asociaciones y sociedades rurales se divide el mapa de la provincia, y de cada una de ellas se labra una minu-
• Problemática de la caza furtiva y de temporada
• Resultados obtenidos ciosa acta que se almacena en una base de datos administrada por la Subsecre-
CUSTODIA Y TRASLADO DE DETENIDOS: taría de Investigaciones e Inteligencia Criminal, a la cual acceden las máximas
• Reseña del accionar policial autoridades ministeriales.
• Coordinaciones a efectuar
• Recomendaciones en función de la experiencia
• Custodias de personas dispuestas judicialmente
y tiempo de duración El Mapa del Delito
OTROS ELEMENTOS CENTRALIZADOS CONVOCADOS:
• Informe operacional – Coordinaciones para
optimizar accionar – Recomendaciones A la realidad criminológica básica se la conoce a través del Mapa del Delito.2
Se basa en el registro estadístico diario de los hechos delictivos ocurridos en
174 UN CAMBIO POSIBLE
los cuales hubo intervención de la Policía (ya sea a través de la toma de de-
nuncia en sede policial o derivada de la actuación policial en tareas de preven-
ción –actuación de oficio al tomar conocimiento de un delito de acción pú-
blica–).
Los hechos delictivos registrados se ordenan según una tabla de delitos
que incluye tipos penales descriptos en el Código Penal y modalidades delic-
tivas que identifican bienes jurídicos afectados. Se incluye homicidios dolo-
sos, robos con arma, robo simple o agravado, hurto, hurto y robo automotor,
piratas del asfalto, violaciones, cuatrerismo, secuestros. Los mencionados,
junto con los demás hechos que se registran en sede policial (incluyendo ho-
micidio culposo, lesiones dolosas, lesiones culposas, abuso sexual, amenazas,
daños, portación ilegal de arma, estafa o defraudación, infracción al artículo
289 CP, suicidios, usurpación, abuso de armas, violación de domicilio, en-
cubrimiento, intimidación pública, tenencia de armas, privación ilegal de la
libertad, atentado y resistencia a la autoridad, infracción al artículo 292 CP,
infracción al artículo 296 CP, sin carátula judicial, y delitos varios, y tentati-
vas de homicidio, de robo, de hurto, de delito automotor, de violación, de
extorsión, de cuatrerismo, de suicidio y de delitos varios), conforman la ba-
se estadística delictual que es recopilada a nivel del Ministerio de Seguridad
y que representa la totalidad de los delitos ingresados por las policías de
Seguridad.
A partir de lo anterior, y a los fines de ajustar la clasificación de delitos
de uso para el Mapa del Delito, bajo la denominación de “delitos de cifra
blanca” se agrupan cinco categorías con mayor expectativa de denuncia: ho-
micidios dolosos, hurto, robo de automotor, piratas del asfalto y secuestro.
Con ello se pretende separar estos datos de aquellos índices delictivos que re-
conocen una cifra negra elevada (por ejemplo, el robo simple).
La información estadística criminal mencionada se analiza mensualmen-
te en series de tiempos, cortes transversales, comparaciones, tendencias, dis-
tribución geográfica, tasas, entre otras variables, y se presenta mensualmente
en diversos niveles de agregación (provincial, departamental, municipal, por
jurisdicción policial –Distrital o Comunal–, urbano-rural, comisaría, esta-
ción, cuadrícula). Asimismo la información delictual es georreferenciada y
presentada en mapas por espacio territorial seleccionado indicando densidad
de delitos y zonas calientes.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 175
El Mapa del Delito online
Se refiere a un proyecto, en etapa de implementación inicial (fase piloto), que
pretende superar la construcción manual del Mapa del Delito tradicional me-
diante el cual se procura establecer un sistema integral de base informática,
que permita la carga uniforme y actual de los hechos delictivos en origen –sis-
tema de carga única de delitos (base comisarías)–, su clasificación y consulta
para su procesamiento y análisis con el fin de que se constituya en insumo ba-
se del Mapa del Delito, entre otros usos.
Se pretende así dar un salto cualitativo, particularmente desde la etapa de
recolección de la información referida a los hechos delictivos cometidos y re-
gistrados en cada una de las jurisdicciones policiales y su transmisión infor-
matizada a un ámbito abocado al procesamiento y análisis regular y periódi-
co de aquella información.
A tales fines se cuenta con un formulario único de recepción de denun-
cias –el cual se ha diseñado en consulta con integrantes del Ministerio Público
Fiscal– donde se ingresarán todas las actuaciones policiales originadas por de-
nuncias de delitos, sin que ninguna pueda ser “cajoneada”.
Como complemento de la información propia de la denuncia, el sistema
estará preparado para la carga por rubros de los elementos sustraídos y secues-
trados, los datos de las personas intervinientes –denunciante, víctima, impu-
tados, aprehendidos o detenidos, testigos, etc.–, los datos de los vehículos sus-
traídos, secuestrados y/o utilizados para cometer el delito, los datos de las
armas sustraídas, secuestradas y/o utilizadas como medio para cometer el de-
lito. La carga de estos registros generará automáticamente las bases de datos
de sumarios, causas, elementos sustraídos, extraviados y secuestrados, autos,
armas, personas, medios y evidencias que utilizarán el tablero de comandos y
el Mapa del Delito, y que podrán integrarse con otros programas informáti-
cos de investigación criminal en la órbita del Ministerio de Seguridad.
Como resultado de la implementación, se establecerá la conectividad
permanente entre las comisarías y el Ministerio de Seguridad; para lograr un
acceso inmediato –consulta online–, se contará con un tablero de comandos
y control orientado a la evaluación de desempeño, la toma de decisiones pre-
ventivas y/o correctivas de operaciones y tácticas policiales, la identificación
de temas y zonas críticas, etc. Asimismo se podrá contar con una base de da-
tos sobre registros delictivos en forma conjunta con el Ministerio Público
Fiscal, que se caracterice por ser integrada y compatible.
176 UN CAMBIO POSIBLE
El Mapa de la Operatividad
Constituye un producto estadístico referido a la efectividad de la actuación
policial por departamental, jefaturas distrital o comunal y por dependencia
policial.
Se elabora a partir de los datos referidos a los operativos –entendiendo
por ello a las acciones policiales planificadas, de prevención, de intercepta-
ción y otras, respaldadas en órdenes de servicio–, las intervenciones –que sur-
gen como acción no planificada frente a un hecho delictivo consumado o
tentado–, y sus resultados expresados en cantidad de personas aprehendidas
(mayores y menores), capturas efectivizadas por delitos penales, secuestros
–es decir, los diferentes bienes incautados–, incluyendo secuestro de armas
de fuego y municiones, secuestro de vehículos sustraídos (en la vía pública,
al imputado), secuestro de drogas (cocaína, marihuana, cigarrillos y LSD),
procedimientos con secuestro de mercaderías (sustancias alimenticias, com-
bustibles, vestimenta, varios).
Los operativos a su vez se subclasifican en operativos de prevención, ope-
rativos de interceptación, y otros operativos (por ejemplo: prevención banca-
ria, prevención de boqueteros, minoridad, control de automotores, juegos
prohibidos, recorridas en centros comerciales, etc.).
Los datos recopilados son volcados en planillas numéricas confecciona-
das por cada dependencia policial que son recolectadas y procesadas a nivel
ministerial con periodicidad quincenal y mensual. Se analiza mensualmente
en series de tiempos, cortes transversales, tendencias, distribución geográfica,
entre otras variables, y se presenta detallada en diversos niveles de agregación
(provincial, departamental, municipal, por jurisdicción policial –Distrital o
Comunal–, hasta en nivel comisaría o estación).
El Mapa de abusos funcionales
Éste constituye un instrumento en etapa de diseño preliminar, que se asienta
en lo previsto en el libro VI –Lucha contra la corrupción, abuso funcional y
violaciones a los derechos humanos en el ejercicio de la función policial–, ley
13.482 de Unificación de la Normas de Organización de las Policías de la pro-
vincia de Buenos Aires.
El objetivo es confeccionar y ordenar las estadísticas que posibiliten el co-
nocimiento de aquellas situaciones que por acción u omisión pudieran indi-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 177
car la presencia de hechos de corrupción, connivencia con el delito y otros he-
chos de grave trascendencia institucional, derivados de aquellas conductas
vinculadas con la actuación del personal con estado policial perteneciente a
las policías de la provincia de Buenos Aires, incluyendo aquellas que consti-
tuyan violación a los derechos humanos.
En tal sentido, se prevé la confección de un mapeo territorial de hechos
de corrupción, de faltas disciplinarias conforme lo normado en el título VIII
del decreto 3326/2004, de actuaciones prevencionales, y de sanciones, por
mencionar algunos criterios preliminares. Así también se podrá recopilar la
información referida a aquellas conductas detectadas que se desvían del estric-
to cumplimiento de los principios básicos de actuación policial previstos en el
libro I, título II de la ley 13.482.
Este mapa constituirá una herramienta de evaluación para considerar ac-
ciones alternativas y complementarias en materia de formación, capacitación,
actualización profesional, entrenamiento del personal policial, así como para
el ejercicio del control externo –inspecciones en dependencias policiales, con-
trol de móviles policiales y observación del desempeño policial en la calle–.
El Mapa del 911
Se trata de una extraordinaria síntesis de todas las llamadas recibidas por el
Sistema de Atención Telefónica de Emergencias y los reportes policiales co-
rrespondientes a cada una de ellas, tal como se describe a continuación:
I – Datos generales (Demanda y Respuesta a la Demanda)
• Gráficos Generales Demanda y Respuesta a la Demanda - Conurbano.
• Tabla de Datos del Año 2005/2006/2007: Evolución Mensual de Llama-
das y Eventos Atendidos a nivel Central de Emergencias y Centros de
Despacho – Totales Conurbano.
• Tabla de Datos del Mes: Llamadas y Eventos Atendidos por Día a nivel
Central de Emergencias y Centros de Despacho – Totales Conurbano.
II – Demanda
• Datos Generales de la Demanda a nivel de la Central de Emergencias.
• Detalle por Día de Llamadas Recibidas y Atendidas.
• Total de Llamadas Recibidas por Día.
• Detalle por Día de Llamados Registrados “Con Incidente”.
178 UN CAMBIO POSIBLE
• Llamados “Con Incidente” por Jurisdicción (excluyendo Bromas y No
constituye emergencia).
• Llamados “Con Incidente” por Tipo seleccionado.
• Llamados “Con Incidente” por Tipo/Subtipo (excluyendo Bromas y No
constituye emergencia).
• Evolución Mensual de Llamadas con Incidentes referidos a Automotores,
Piratas del Asfalto, Toxicomanía, y Extorsivos/Privación ilegal de la liber-
tad – Año 2006-2007.
• Distractores (Bromas y No constituye emergencia) - Registros en la Carta
de Llamadas.
III – Respuesta a la demanda
• Respuesta a la Demanda - Conurbano.
• Respuesta a la Demanda a nivel Centro de Despacho.
• Comparación con el mes anterior.
• Total de Desplazamientos/Eventos Atendidos por Municipio.
• Eventos “Con Novedad” por Municipio.
• Reporte Estadístico Mensual de Eventos Atendidos por Centro de Des-
pacho Discriminados por Municipio.
• Promedio Diario de Eventos “Con Novedad” por Municipio.
• Tiempo de Respuesta Promedio por Municipio.
• Evolución Mensual del Tiempo de Respuesta Promedio por Municipio.
• Resultados de la Intervención Policial: Aprehendidos Mayores y Menores
por Municipio.
• Eventos Atendidos por Día a nivel Centro de Despacho (Totales, Con
Novedad y Sin Novedad) – Totales Conurbano.
• Evolución Diaria de Eventos “Con Novedad” según discriminación.
Totales Conurbano.
• Municipio: Eventos “Con Novedad” por Día.
• Evolución Mensual de Eventos “Con Novedad”. Conurbano y por Mu-
nicipio.
• ANEXO: Tiempo de Respuesta por Cuadrícula.
Las mesas de trabajo
Otras de las acciones destacadas realizadas por la Subsecretaría de Investiga-
ciones e Inteligencia Criminal se desplegó en el desarrollo de las mesas de tra-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 179
bajo de prevención del delito rural, de prevención de la piratería del asfalto y
de prevención de la sustracción de cables.
La mesa de prevención del delito rural consiste en una comisión opera-
tiva, según consta en la resolución ministerial 1299 de fecha 13 de agosto de
2004, desde la que se promueve la colaboración y del suministro de informa-
ción por parte de las entidades del sector agropecuario afectado por el delito
rural, se formulan propuestas y articulan estrategias preventivas en materia de
delitos rurales de todo tipo cometidos en el territorio de la provincia, y la de-
finición de un subprograma de lucha contra el encubrimiento real de objetos
con origen ilícito provenientes de los delitos rurales acaecidos en todas las ju-
risdicciones comprometidas. Realiza reuniones periódicas, en la sede del
Ministerio o por regiones.
Fue coordinada por el doctor Roberto V. Vásquez e integrada por el
subsecretario de Industria, Comercio, Minería y Puertos, el subsecretario de
Ingresos Públicos, el subsecretario de Asuntos Agrarios, la Sociedad Rural
Argentina, la Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La
Pampa (CARBAP), la Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONI-
NAGRO), la Cámara Argentina de Consignatarios de Ganado, la Federación
Agraria Argentina, la Cámara de Consignatarios de Productores del País, el
Centro de Consignatarios Directos, el Consorcio de Exportadores de Carnes
Argentinas y distintas sociedades rurales y productores agropecuarios del in-
terior de la provincia de Buenos Aires.
Como parte de las tareas desplegadas la mesa ha sido el ámbito en el que
se ha gestado el consenso para la creación de la Patrulla Rural en el ámbito de
cada municipio con zona rural y con dependencia institucional de la Policía
Comunal, conforme lo establece la resolución Ministerial 1546 del 15 de oc-
tubre de 2004. La resolución ministerial 1904 de 2004 por su lado estableció
la Patrulla Rural en el ámbito de todas las policías de Distrito.
La mesa de trabajo contra la piratería del asfalto consiste también en una
comisión operativa desde la que se promueve la colaboración y el suministro
de información por parte de las entidades del sector afectado por los hechos
caracterizados como de piratería del asfalto, se formulan propuestas y articu-
lan estrategias preventivas en materia de sustracción de vehículos y/o cargas
en tránsito por el territorio de la provincia, y se implementa un programa de
lucha contra el encubrimiento real de objetos con origen ilícito en todas las
jurisdicciones comprometidas.
Está integrada por el subsecretario de Industria, Comercio, Minería y
Puertos, el subsecretario de Ingresos Públicos, el subsecretario de Servicios
180 UN CAMBIO POSIBLE
Públicos, el director provincial de Transporte, la Confederación Argentina de
Transportes Automotores de Carga (CATAC), la FADEEAC, la Asociación de
Supermercados Unidos, la Cámara Argentina de Distribuidores y Autoser-
vicios Mayoristas (CADAM), la Unión Industrial de la Provincia de Buenos
Aires (UIPBA), y otros miembros invitados. Todos coordinados por el subse-
cretario del área.
La mesa de trabajo de prevención del robo de cables consiste en una co-
misión con idéntico perfil a las anteriores en la que se planifica el accionar po-
licial tendiente a la reducción y/o eliminación de la sustracción de cables y de-
más metales no ferrosos de las empresas prestadoras de servicios públicos en
la provincia. Se reúne sistemática y periódicamente con el fin de coordinar di-
versos operativos. Está integrada por Telecom, Gas Natural, Telefónica, Me-
trogas, Edelap y otras empresas del sector.
La base de datos unificada del crimen organizado
El Área de Inteligencia tiene entre sus principales axiomas el que la tecnolo-
gía irradia su potencia en dirección de todas las áreas policiales del sistema de
seguridad de un modo transversal.
Tiene valor destacar el componente tecnológico, en todas las áreas por
cierto, pero particularmente en las especializadas en anticipar la comisión de
hechos delictivos, en la medida en que en el pasado no se encontraba recono-
cido como parte del sistema y porque fija lineamientos ineludibles para las po-
licías en su desempeño futuro.
Vale aquí destacar que en toda la antigua Policía Bonaerense no existía
una base de datos común ya que las distintas áreas policiales (Investigaciones,
Narcotráfico, Científica, etc.) y administrativas (Personal, Asuntos Internos,
Logística, etc.) impedían el acceso directo a sus archivos de información.
Tampoco existía un área dedicada al análisis de inteligencia del crimen
organizado3 ni existían herramientas informáticas capaces de administrar y
analizar toda la información existente sobre tan delicada problemática: la in-
teligencia policial en el marco de un Estado de derecho.
Se centraliza toda la información sobre el crimen organizado, que se ob-
tuviere por cualquier medio, en la base de datos unificada. Se administran y
aplican los recursos necesarios para que ésta se encuentre en capacidad perma-
nente y anticipada de generar los resultados que a los efectos del análisis cri-
minal requieran los diversos gabinetes de análisis, a través del software de aná-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 181
lisis criminal multidimensional conocido como I2. A tales fines se incorpora
información, asegurando de conformidad al principio de legalidad que las dis-
tintas áreas destinadas a la seguridad y la investigación de delitos la utilicen en
función de estrategias preventivas o de casos. Como mecanismo formal de
control se debe mantener un registro actualizado de quienes ingresan su cla-
ve de acceso, según día, hora de comienzo y fin de la operatoria, y también
registro de las instrucciones y los datos de interés, en razón de que la incor-
poración de información a la base de datos debe ser efectuada sólo por fun-
cionarios autorizados, los que deberán identificarse y refrendar cada asiento.
No obstante dichos controles, siempre se debe observar con sumo cuidado en
manos de quiénes está por el potencial informativo que su manejo supone.
Al implementar la base de datos unificada del crimen organizado se im-
pone la obligación a todas las áreas policiales y administrativas del Ministerio
de suministrar información a la misma. Es por ello que se diseñó el Manual
de la Base de Datos Unificada y se proyectaron los cambios organizacionales
necesarios para su puesta en funcionamiento. Se desarrolló un plan de co-
nexión con otras bases de datos internas (Personal, Narcotráfico, etc.) y exter-
nas (Poder Judicial, organismos de seguridad nacionales, Registro Nacional
del Automotor, etc.).
El artículo 188 de la ley 13.482 establece que la Superintendencia de
Evaluación de Información para la Prevención del Delito es la que contará
con una estructura técnica especializada en la realización de actividades de in-
teligencia policial conducente a la prevención del delito, marco en el cual de-
berá administrar la base de datos unificada sobre el crimen organizado de la
provincia, en la que podrá incorporar información oficial procedente de cau-
sas y resoluciones judiciales en materia penal y/o prevencional debidamente
identificadas, en el marco de lo establecido por los artículos 20 y 26 de la
Constitución de la provincia, de los artículos 270, 271, 280, 293, 294 y 297
del Código Procesal Penal de la provincia, y demás normas aplicables en la
materia.
A tales fines la autoridad judicial competente y las diversas áreas de las
policías de la provincia deberán suministrar en tiempo oportuno y en condi-
ciones técnicas preestablecidas la información específica registrada en causas
o resoluciones judiciales sobre el accionar del crimen organizado en el ámbi-
to de la provincia.
Actualmente en la mayoría de los países desarrollados se aprecia un cam-
bio importante en los cuerpos policiales y en la seguridad interna de sus or-
ganizaciones, que, ante el accionar de la delincuencia organizada, han pasado
182 UN CAMBIO POSIBLE
de un enfoque puramente reactivo a otro en el que se toman iniciativas basa-
das en el análisis de inteligencia criminal, como importante contribución a las
tareas preventivas e investigativas.
Por doctrina la clave del análisis de inteligencia criminal es proporcionar
valor agregado a la información, mediante la incorporación de nuevas herra-
mientas y el empleo de metodologías analíticas apropiadas que contribuirán al
aporte de evidencias y a la detección temprana de acontecimientos probables.
Todo ello es posible y necesario dado que existe un volumen y variedad de
información proveniente de distintas fuentes y organismos internos y externos
que no se halla centralizada y disponible en una base de datos unificada que
permita ser procesada y puesta a disposición de los usuarios del sistema.
La implementación de una base de datos unificada requirió como prime-
ra etapa la determinación de sus objetivos, alcances, estructura, administra-
ción y tipo de información que se procesará.
Para ello resultó necesario:
- Desarrollar un sistema receptivo de información en la base de datos uni-
ficada, para su acopio, evaluación, integración, análisis y diseminación.
- Implementar los procedimientos de clasificación y control que aseguren
la oportunidad, certeza e integridad de la información.
- Definir las áreas y los organismos internos y externos que formarán par-
te del sistema, con asignación de tareas, responsabilidades, metodología
y sistemas informáticos idóneos para operar con la base de datos.
La base de datos unificada permitió:
- Usar objetos como bloques lógicos de construcción y con separaciones
por clases relacionadas entre sí.
- Identificar relaciones entre los elementos de datos y la forma más eficien-
te de agruparlos, para cumplir con los requerimientos de información.
- Detectar elementos redundantes y los agrupamientos de los elementos de
datos que se requieran para programas de aplicaciones específicas.
- Agrupar los datos en grupos organizados, refinados y agilizados hasta que
surja una imagen lógica general de las relaciones entre todos los elemen-
tos de la base de datos.
- El encriptamiento.
- Establecer protocolos de seguridad y autenticación.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 183
El sistema está conformado por un Nodo Central, Nodos Usuarios Internos
y Nodos Fuentes de Datos Externos que están interconectados a la red virtual
por el empleo del método SQL o equivalente (Structured Query Language o
Lenguaje de Consulta).
Cada Nodo Usuario Interno, para acceder al Nodo Central, tendrá una
clave de acceso y niveles de autorización y vistas que serán determinados por
el administrador del sistema.
CAICO
El Comité de Análisis del Crimen Organizado (CAICO), creado en virtud del
decreto provincial 1770 de fecha 10 de agosto de 2004, está presidido por el
Ministerio de Seguridad e integrado por las Subsecretarías de Investigaciones e
Inteligencia Criminal y de Seguridad, así como por expertos de inteligencia con-
vocados al efecto.
La tecnología GIS
Se instaló como metodología de análisis el Mapa de Inteligencia Criminal y de
zonas calientes, en base a la georreferenciación de información de inteligencia
para las zonas críticas de la provincia.
En primer lugar se debe advertir que el análisis de la realidad criminoló-
gica con base GIS con fines preventivos supone el uso previo de otras versio-
nes del Mapa del Delito, a las que hemos hecho referencia precedentemente,
mucho más elementales pero que dan pie para extraer conclusiones más finas.
De lo contrario la tarea puede derivar en desarrollos ajenos a las necesidades
prácticas de los jefes policiales o de la conducción civil. Los reportes deben ir
acompañados de un análisis realizado por el productor del informe atento a su
dificultosa comprensión, para lo cual también se supone una capacitación es-
pecial del analista.4
El GIS constituye un sistema elemental para el análisis de la informa-
ción con referencia territorial, es decir: en qué sectores, cuadras o avenidas
de la Distrital San Martín se cometen con mayor frecuencia los robos de au-
tomotores, por ejemplo.
El mapeo criminal requiere contar con una adecuada base de datos, que
no siempre coincide con la estructura de las bases y los datos de las agencias
184 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 185
2
policiales que sirven para confeccionar el Mapa del Delito tradicional y un ca- En el marco de los lineamientos trazados por la Subsecretaría de Información para la
llejero actualizado. Prevención del Delito y posteriormente la de Investigaciones e Inteligencia Criminal, la Direc-
ción Provincial de Política de Prevención del Delito conducida por el licenciado Eduardo
Se pueden estimar las zonas calientes y los riesgos delictivos. Resulta tam- Estévez ha sido artífice de su implementación.
bién muy útil la construcción de un modelo de despliegue territorial de las or- 3 El área existía pero se dedicaba básicamente a la inteligencia ideológica. Por eso fue di-

ganizaciones delictivas o bien de delincuentes seriales. suelta por ley y sus registros quedaron a disposición de la Comisión de la Memoria y de la
Cámara Federal de La Plata.
4
El inicio de las actividades en la materia por parte de la Superintendencia de Evaluación
de la Información para la Prevención del Delito del Ministerio de Seguridad puede fijarse en
El I2 el año 1998. Para ello cuenta con especialistas formados en los Estados Unidos.

Se implementó el uso del software especializado en análisis de inteligencia cri-

minal utilizado por las policías más modernas del mundo.
El I2 se destaca no sólo por su prestigio internacional y por su jerarquía
técnica sino por la cultura policial que representa y que obliga a practicar.
La utilización de esta herramienta permite la reunión de información, de-
terminación de vínculos y conexiones expresas y ocultas de diferentes bases de
datos, archivos o bien lisa y llanamente fuentes, incluyendo datos de la Web,
sistemas en línea, sistemas propietarios, bases de datos estatales y privadas del
orden municipal, provincial, nacional e internacional, archivos de identidades
y vínculos de comunicaciones, entre otras variables.
Esos datos son estructurados, guardados, sistematizados y puestos a dis-
posición del usuario, y en cada aplicación se genera una base de datos especí-
ficamente diseñada para el o los casos o hipótesis bajo análisis; en tanto que
las conclusiones que se incorporan a la misma surgen de la tarea de análisis
que se realiza.
Se caracteriza por analizar automáticamente y de un modo multidimen-
cional toda la información disponible, quedando a disposición del investiga-
dor policial y de la autoridad judicial las complejas tramas de la banda delic-
tiva, su modalidad delictiva, sus comunicaciones, el patrimonio disponible,
residencias, con fotos y gráficos que permiten y obligan a pensar sobre su ac-
tuación, motivando por cierto nuevas líneas de investigación.

Notas
1 La que sigue es la integración original, que luego recibió con el avance de la reforma

cambios en los nombres de sus participantes así como de sus competencias. Básicamente los di-
rectores generales pasaron a ser superintendentes y la Subsecretaría de Información para la Pre-
vención del Delito se unificó con la de Investigaciones y pasó a ser de Investigaciones e Inteli-
gencia Criminal.
 Capítulo 9
La participación comunitaria

Sistema democrático: crisis de legitimidad

y nuevos modelos de Estado

Antes de introducir el tema específico de la participación comunitaria en se-

guridad, es preciso definir los principales desafíos a los que se enfrentan las
democracias de la región en la etapa histórica en la que se inscribe el proceso
de reforma del sistema de seguridad pública en la provincia de Buenos Aires.
Esto en virtud de partir del reconocimiento del marco conceptual en el que
se despliega la propuesta de participación comunitaria. Es necesario señalar en
primer término cuál es el sentido general que orienta la propuesta para luego
ir a la especificidad de la intervención: la seguridad pública.
Si el gran hecho político del siglo XX fue la consolidación de la democra-
cia, es también cierto que la legitimación del Estado con base exclusiva en la
democracia representativa se agotó por su distanciamiento de la mayoría de la
sociedad. La política se subordinó a la economía, dominada por un sector fi-
nanciero que busca riqueza sin producción. En estas condiciones el poder po-
lítico del Estado queda cuestionado en su legitimidad. En América Latina el
desarrollo económico no redujo las desigualdades sociales sino que intensificó
la pobreza, generando la expulsión del mercado de grandes masas de excluidos,
determinando que las nuevas generaciones jamás ingresen al mismo.

Si la previsibilidad del voto cada dos o cuatro años, que es al mismo

tiempo la fuerza y la debilidad de la representación, siempre confi-
rió un trazo de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de
la democracia formal, hoy lo hace mucho más, porque la fluidez, la
complejidad y la dinámica del tejido social exigen una permanente
188 UN CAMBIO POSIBLE
confirmación de la legitimidad del poder (Tarso Genro y Urbiratán
de Souza. Presupuesto participativo: la experiencia de Porto Alegre. Eu-
deba).
Mahbub Ul-Haq, asesor del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-
rrollo, en los Informes anuales sobre desarrollo humano sostiene que en América
Latina
las verdaderas causas de la pobreza son políticas, y exigen cambios
fundamentales en la estructura de poder y no meras soluciones tec-
nocráticas innovadoras. América Latina ha experimentado, quizás,
las peores desigualdades del mundo… Nada tengo yo contra las bri-
llantes soluciones tecnocráticas para el problema de la pobreza, sien-
do yo mismo un tecnócrata, pero van a servir de poco si no creamos
alianzas políticas para producir un cambio estructural en América
Latina (Mahbub Ul-Haq, “Sistema político y pobreza” en BID-
PNUD, Reforma social y pobreza).
Para muchos de los que han decidido canalizar su vocación política a través
de la participación en partidos o movimientos políticos, eran y son éstos los
espacios privilegiados para luchar por justicia e igualdad en el sentido que lo
expresa Ul-Haq. Sin embargo, el modelo neoliberal señalado impactó fuerte-
mente en las prácticas militantes hacia el interior de los partidos políticos,
además de haberlos diezmado a través de sucesivas y sangrientas etapas de dic-
taduras militares, generando vaciamiento y pérdida de sentido con su conse-
cuente falta de participación y deslegitimación.
Fundamentalmente a partir de los años noventa comenzó a declinar la
militancia político-partidaria, en razón de la pérdida de prestigio de los parti-
dos, que dejaron de atraer el interés político de muchos ciudadanos, quienes
pasaron a involucrarse con otros grupos y actividades.
Por otra parte, el fenómeno del clientelismo que ha penetrado en los
más diversos ámbitos de la sociedad, además de la esfera política, contribu-
yó de manera decisiva a socavar los cimientos de la participación política ge-
nuina. Siguiendo a O’Donnell sostenemos que el clientelismo, en términos
amplios, no reducidos al político, es un patrón de comportamiento que, jun-
to a otros particularismos, está fuertemente arraigado en las sociedades de los
países subdesarrollados y es considerado una “institución”, en el sentido de
constituir un patrón regularizado de interacción que es conocido, practicado
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 189
y aceptado –si bien no necesariamente aprobado– por actores que tienen la
expectativa de seguir interactuando bajo las reglas sancionadas y sostenidas
por ese patrón.
Puede caracterizarse, según este autor, que el marco general de la demo-
cracia que tenemos es también facilitante de este tipo de fenómenos.
Si definimos a la democracia argentina como delegativa, con una ciuda-
danía de baja intensidad donde la discrecionalidad –y no los derechos reco-
nocidos a los ciudadanos– rige los actos públicos, no deben extrañar fenóme-
nos de institucionalización de particularismos y clientelismos diversos. En
palabras de Farinetti, es “una relación de dominación que se presenta como
relación de intercambio”.
La relación entre ciudadanía y clientelismo político es estrecha y gene-
ralmente opuesta: a medida que los derechos ciudadanos se amplían y conso-
lidan queda menos espacio para las prácticas clientelares, y a la inversa.
En los países pobres la democracia formal convive con este tipo de
prácticas.
Una ciudadanía efectiva no consiste únicamente en votar sin coac-
ción: es también un modo de relación entre los ciudadanos y el
Estado y de los ciudadanos entre sí. Es una modalidad continua de
relación: antes, durante y después de las elecciones, entre individuos
protegidos y potenciados por su condición de ciudadanos… en
nuestras democracias sufrimos una ciudadanía trunca o de baja in-
tensidad. En muchas regiones y ciudades y para buena parte de la
población: la ley se acata pero no se cumple, como reza la máxima
tradicional (O’Donnell).
Reconstrucción del espacio público: solidaridad,
participación y búsqueda de consensos
La práctica de la ciudadanía depende, en los hechos, de la reactivación de la
esfera pública, donde los individuos pueden actuar colectivamente e involu-
crarse en deliberaciones comunes sobre todos los asuntos que afecten a la co-
munidad política. Por otra parte, la práctica de la ciudadanía es esencial para
la construcción de identidad política basada en valores tales como autonomía,
solidaridad y reconocimiento de las diferencias. Todos ellos muy caros a la so-
ciedad argentina. El ejercicio de la ciudadanía es también necesario para la ob-
190 UN CAMBIO POSIBLE
tención de la acción política efectiva, desde el momento en que habilita a ca-
da individuo a tener algún impacto en las decisiones que afectan al bienestar
de la comunidad.
Un eje central a la hora de analizar el ejercicio de la ciudadanía es la
búsqueda y el logro concreto de consensos. Jüegen Habermas indaga en es-
te eje y concluye en reconocer que además de la razón instrumental –la
ciencia, la tecnología– hay una razón comunicativa fundada en el lenguaje,
que se expresa en la búsqueda de consenso entre los individuos por medio
del diálogo.
El esquema habermasiano visualiza a la sociedad como esferas simultá-
neamente públicas y políticas. Desde este enfoque, el concepto de esfera pú-
blica ocupa una posición central en el escenario de formación de la voluntad
colectiva. Se trata del espacio del debate público, de la confrontación de los
distintos actores sociales. Un espacio público autónomo que presenta una do-
ble dimensión: por un lado desarrolla procesos de formación democrática de
la opinión pública y por otro se vincula a un proyecto de praxis democrática
en el que la sociedad civil se torna una instancia legitimadora del poder polí-
tico, donde los ciudadanos son capaces de ejercer sus derechos públicos sub-
jetivos. Se crean estructuras de formación y es posible reproducir una opinión
pública independiente.
Esta concepción repudia tanto la visión utilitaria, en la que los actores de
la sociedad civil actúan individualmente sin lazos de solidaridad, como la vi-
sión de cuño marxista, que ve el espacio público restringido a una esfera do-
minada por las relaciones económicas.
El espacio público es visto como un espacio autónomo en relación con el
espacio político. Un escenario de construcción de discurso, un lugar donde se
realiza una interacción subjetiva de ciudadanos conscientes, organizados, so-
lidarios y participativos.
La democracia, entonces, no se reduce al acto de votar. Se trata de recons-
truir el espacio de “lo público”. Esta reconstrucción del espacio público se da,
según Habermas, dentro de una perspectiva liberadora que contempla proce-
dimientos racionales, discursivos, participativos y pluralistas, permitiendo a
los diferentes actores de la sociedad civil un consenso comunicativo y una au-
torregulación, que es la fuente de legitimación de las leyes (recupero del con-
trato social perdido).
Ni el espacio doméstico ni el espacio de producción contienen este po-
tencial democrático. La autonomía del espacio público participativo revalori-
za la primacía de la comunidad y la solidaridad, posibilitando la liberación de
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 191
la sociedad civil de los imperativos del sistema (controles burocráticos e inefi-
cientes del Estado e imposiciones económicas del mercado).
Habermas difiere de los liberales al conferir centralidad a la acción social
y tornar secundarios a los espacios individuales. La política es vista como ac-
ción que trasciende los intereses privados.
La esfera pública es instancia generadora de decisiones colectivas y legiti-
madora de la democracia. La modernidad es vista por Habermas como el mo-
mento posible para la realización de profundas transformaciones sociales, ge-
nerando un nuevo papel en los actores sociales y una configuración de la
democracia participativa.
La democratización deja de ser pasajera y funcional para volverse un pro-
ceso de ajuste entre legalidad y legitimidad, entre moral y ley.
La esfera pública no estatal no se confunde con los espacios de represen-
tación políticos elegidos por el voto. Se trata de espacios de participación co-
munitaria, espacios de formación de opinión y de voluntad política, se trata
de una tercera dimensión de la vida pública, diferente del gobierno y del
mercado. En lugar de sugerir la idea de un escenario para la competencia
económica y la lucha por el poder político, pasa a ser lo opuesto: un lugar
donde prevalece el valor de la solidaridad, la participación y la búsqueda de
consensos.
Aborda dos dimensiones de la acción colectiva contemporánea: una po-
lítica de influencia –de la sociedad civil sobre la sociedad política– y una po-
lítica de identidad –centrada en la autonomía, la identidad y la democratiza-
ción de las relaciones fuera del campo político partidario–.
No se trata sólo de presionar o controlar al Estado sino de modernizar a
la sociedad civil, transformando las estructuras tradicionales de dominación,
exclusión y desigualdad que están fuera del aparato del Estado y que se en-
cuentran enraizadas en las instituciones, las normas, los valores y las identida-
des colectivas, basadas en diferentes preconceptos.
A partir de esta concepción sociocéntrica es posible visualizar una diná-
mica colectiva constituida por la asociación Estado-mercado-sociedad civil,
donde los intereses públicos sean discutidos y negociados. El desarrollo de es-
ta dinámica tiene su espacio privilegiado en los niveles jurisdiccionales más
cercanos, más próximos. Es en la noción de desarrollo local donde alcanza
mayor impacto.
192 UN CAMBIO POSIBLE
Participación comunitaria: un nuevo modelo
democrático en la construcción de la seguridad pública
El proceso de reforma del sistema de seguridad pública de la provincia inicia-
do en diciembre de 1997 con la intervención a la Policía Bonaerense, inte-
rrumpido entre los años 1999 y 2004, y retomado desde entonces hasta el año
2007, tuvo y tiene en el fenómeno de la participación comunitaria una de las
principales garantías de sustentabilidad y profundización. Por un lado porque
se instala como experiencia de lo público no estatal en los términos antes re-
feridos, generando un aporte invalorable a la calidad del propio sistema de-
mocrático. Pero, por otro, porque el aporte de los vecinos organizados parti-
cipando del proceso es irreemplazable. No se trata, tal como ya se ha señalado,
de delegar responsabilidades del Estado en el pueblo de la provincia de Bue-
nos Aires sino de ser corresponsables de la construcción de seguridad pública,
asumiendo cada uno la tarea que le es propia desde la caracterización de la re-
lación esfera pública-esfera política del esquema habermasiano.
Desde el Ministerio de Seguridad de la provincia fue preciso generar un
ámbito que señalara con claridad hacia adentro y hacia afuera cuál era el lu-
gar asignado a la participación comunitaria. Un ámbito jerarquizado, que por
primera vez en la historia de la institución policial adquirió el mismo estatus
orgánico que las áreas de seguridad específicas. Ese ámbito es la Subsecretaría
de Participación Comunitaria, cuya misión puede sintetizarse en los siguien-
tes fines:
- Impulsar el desarrollo del nuevo paradigma de seguridad pública y el
cambio cultural que lo posibilite.
- Potenciar y/o promover la participación comunitaria en espacios de co-
rresponsabilidad (comunidad - Estado) para la generación y aplicación
de políticas de seguridad.
- Contribuir a la prevención de la violencia a través de la articulación de
programas con grupos vulnerables en situación de riesgo.
- Aportar al desarrollo ético de la institución policial por medio de accio-
nes de evaluación y control de sus integrantes.
- Asegurar la apertura institucional y su compromiso frente a la sociedad
mediante el tratamiento respetuoso y confidencial de sus denuncias y la
gestión de respuestas inmediatas, que fortalezcan los vínculos establecidos.
- Acompañar la construcción de espacios de organización comunitaria que
respondan al nuevo modelo social impulsado.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 193
- Construir organización y poder en la ciudadanía desde la temática espe-
cífica de la seguridad pública.
La ley 12.154. Una ley pionera en el mundo
La ley 12.154, de Seguridad Pública, junto a la 12.090, de reforma de la ley
de Ministerios, por la que se crea el Ministerio de Justicia y Seguridad, y la
12.155, de Organización de las Policías de la Provincia de Buenos Aires, fue-
ron a la raíz del problema: consolidar la misión esencial del Estado en la for-
mulación y gestión de las políticas de seguridad, transformar profundamente
el modelo organizacional de la agencia policial y promover un nuevo paradig-
ma en la concepción de la seguridad ciudadana.
En lo que respecta a la participación comunitaria en seguridad, la ley
12.154 representó un instrumento imprescindible y novedoso. Sin duda, abrió
un camino que significó un avance sustancial en la construcción de un mo-
delo democrático de seguridad pública. No sólo en nuestro país dado que se
encuentran antecedentes similares en el mundo. En el reciente Foro Inter-
nacional de Participación Comunitaria que organizó el Ministerio de Segu-
ridad de la provincia con el auspicio del BID, los expertos internacionales que
participaron manifestaron su asombro ante el modelo y el desarrollo alcanza-
do por la política de participación comunitaria en la provincia de Buenos
Aires, y lo hicieron desde el contacto personal que durante esos dos días man-
tuvieron con miles de foristas y representantes de organizaciones comunita-
rias que participaron del Foro, exponiendo y compartiendo experiencias con-
cretas de gestión.1 Pongamos, por ejemplo, lo manifestado por el doctor
Diego Torrente, catedrático de la Universidad de Barcelona:
La experiencia de los foros comunitarios de la provincia de Buenos
Aires es un ejemplo de apuesta valiente y profundamente democrá-
tica que responde al contexto histórico reciente que han vivido la
provincia y el país. El acierto es que ese proceso corre paralelo a otro,
de cambio organizativo (...) Esa conjunción de profundización en la
participación, al tiempo de un cambio planificado hacia una organi-
zación policial, es una fórmula novedosa en el mundo. Cabe esperar
que el proceso de reforma continúe y concluya con éxito. Entonces
se podrá hablar con propiedad de un Modelo Buenos Aires de moder-
nización policial que pueda exportarse a otras ciudades latinoameri-
canas.2
194 UN CAMBIO POSIBLE
La primera novedad, y acierto básico de la nueva concepción, es incluir a la
comunidad y sus espacios de participación como parte del sistema de segu-
ridad. La participación comunitaria es un capítulo de la ley de Seguridad
Pública, es parte de ese todo, lo integra desde sus funciones específicas, con la
misma categoría jurídica con que lo hacen las policías departamentales de
Seguridad o la Policía de Investigaciones.3
Desde este encuadre jurídico, la ley ofrece un respaldo cierto al accionar
de la comunidad. Brinda espacios de poder efectivo, de control, de desarrollo
de prácticas preventivas, articulación con otros actores y posibilidad concreta
de favorecer un reencuentro de la comunidad con su Policía, ya que entabla
con ella relaciones de trabajo, compromiso y respeto mutuo.
Cabe asimismo destacar que, cuando faltó voluntad política por parte de
los gobiernos, con esta herramienta jurídica que las comunidades hicieron
propia amplios sectores de la sociedad civil pudieron sostener, aunque men-
guados, los espacios de participación comunitaria y desde allí librar batalla pa-
ra no perder lo que habían conquistado.
Los Foros de Seguridad en la provincia de Buenos Aires.
Una experiencia de lo público no estatal
La ley de Seguridad Pública 12.154 (julio de 1998) propone un sistema de
participación comunitaria desde los Foros de Seguridad, espacios concretos de
ejercicio de poder de la ciudadanía.
Los Foros son parte integrante del sistema de seguridad de la provincia
de Buenos Aires y base del sistema de participación comunitaria.
La seguridad es entendida como una problemática compleja. En ella con-
vergen lo psicosocial, cultural, político y económico de los individuos y co-
munidades. Esto exige una transformación de las estrategias para abordar es-
te problema, un sistema integrado que privilegie la participación comunitaria
para intervenir no sólo sobre el delito sino también sobre los factores que pue-
den llevar a conductas delictivas.
Esto significa hablar de prevención. Hay una responsabilidad primaria
del gobierno, en todos sus niveles, de aumentar y mejorar los recursos de to-
do tipo destinados a la seguridad pública. Pero también existe la necesidad in-
soslayable de lograr el involucramiento y la activa participación de la comu-
nidad en la construcción de la seguridad pública como bien común.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 195
Participar en los Foros implica ejercer plenamente el derecho que nos
ofrece la ley:
- formar parte del sistema de seguridad,
- tomar parte activa en el mejoramiento de la seguridad y
- tener parte en la toma de decisiones.
Los Foros son ámbitos de encuentro, debate y trabajo de la comunidad para
“la elaboración, implementación y control de las políticas de seguridad públi-
ca” en el ámbito de su jurisdicción (artículo 11 ley 12.154).
La participación se hace efectiva a través de dos instancias territoriales:
los Foros Vecinales y los Foros Municipales de seguridad.
Los Foros Vecinales de Seguridad se crean en el ámbito territorial de ca-
da comisaría. El municipio y el Ministerio de Seguridad, a través de la Subse-
cretaría de Participación Comunitaria, promueven su constitución. Se inte-
gran con organizaciones comunitarias no gubernamentales, de reconocida
participación social e interesadas en la seguridad pública, que actúen en dicho
territorio (artículo 14 ley 12.154).
El Foro Municipal es concebido como un ámbito de coordinación ope-
rativa de los Foros Vecinales. Se crea en el ámbito de cada municipio, éste pro-
mueve su constitución. Se integra con el intendente o su representante, la re-
presentación de organizaciones sectoriales y religiosas y un representante por
cada Foro Vecinal. En los casos de distritos que cuentan con una sola comisa-
ría, el Foro Municipal cumplirá las funciones del Foro Vecinal.
Las misiones y funciones de los Foros son:
- Entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la seguridad pública.
- Evaluar el funcionamiento y las actividades de las policías de la provin-
cia de Buenos Aires y de los prestadores del servicio de seguridad pri-
vada.
- Formular sugerencias y propuestas y solicitar informes a los titulares de
comisarías.
- Intervenir en planes de prevención y mantenimiento de la seguridad pú-
blica.
- Derivar inquietudes y demandas comunitarias y formular propuestas al
foro municipal.
- Informar y asesorar a los vecinos en todo lo atinente a la seguridad pú-
blica.
196 UN CAMBIO POSIBLE
- Invitar a autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o municipa-
les, para tratar asuntos atinentes a la seguridad pública.
La tarea de los Foros
En el extenso y complejo territorio de la provincia de Buenos Aires hay pro-
cesos y hay resultados concretos en materia de participación comunitaria en
seguridad. La experiencia muestra que, donde la comunidad participa activa-
mente en seguridad, articula su acción con el Estado; donde el Estado genera
propuestas programáticas para la tarea conjunta, escucha a su vez las que
emergen de la comunidad y se responsabiliza de la respuesta y de la habilita-
ción de un poder compartido; surgen nuevos abordajes y se hace posible y pal-
pable una acción que disminuye los niveles de violencia y contribuye a una
calidad de vida significativamente mejor.
Emerge, sin lugar a dudas, una nueva relación Policía-comunidad, que
paulatinamente restablece la confianza y restituye progresivamente el presti-
gio perdido en décadas de la fuerza policial numéricamente más importante
del país.
Desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria del Ministerio de
Seguridad de la provincia se ha desarrollado una propuesta de trabajo que in-
cluye tres acciones concurrentes: presencia permanente del equipo técnico en
cada distrito (en lo posible en cada jurisdicción de comisaría), capacitación
continua de los foristas y del propio equipo de la Subsecretaría (Escuelas de
Participación Comunitaria en Seguridad) y despliegue programático para que
cada Foro pueda administrar proyectos concretos de trabajo (PRM-Programa
de Respuesta Múltiple para la Prevención Comunitaria de la Violencia y
Programa CERCA, Control y Evaluación de Respuesta, Calidad y Actitud del
Servicio de Policía local).
Por otro lado, en forma permanente, los Foros ofrecen propuestas, gene-
ran nuevas acciones, y éstas alimentan el proceso de trabajo colectivo Estado-
comunidad organizada, promoviendo incluso novedades a nivel estratégico
como es el ajuste y modificación de la ley 12.154 a la que hacíamos referen-
cia. Las modificaciones a la mencionada ley fueron debatidas y consensuadas
por los Foros y las organizaciones sociales en un proceso de trabajo de ocho
meses (mayo-diciembre de 2006). Fruto de este proceso, se impulsaron los si-
guientes cambios: a) mayor participación comunitaria a partir de la incorpo-
ración de “los ciudadanos que manifiesten interés en participar y se organicen
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 197
para integrar dicho ámbito” –referido este último al Foro Vecinal de Segu-
ridad (artículo 14). b) Ampliación de facultades de los Foros: 1) propiciando
el carácter vinculante entre las actividades programáticas de evaluación comu-
nitaria del servicio policial con la calificación de los titulares de las dependen-
cias policiales de cada comisaría: “Participar en la calificación del titular de la
dependencia policial correspondiente a su jurisdicción, como así también en
los ascensos del personal policial a través de procedimientos que establezca la
autoridad de aplicación” (artículo 16); 2) fortaleciendo la injerencia de los
Foros en la prevención comunitaria de la violencia: “Ejecutar programas y ac-
ciones que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana y se dirijan a preve-
nir todo tipo de violencia en el ámbito territorial de su jurisdicción” (artícu-
lo 16); 3) Foros de seguridad y justicia: “Mantener reuniones periódicas con
los magistrados judiciales y del Ministerio Público fiscal, con competencia en
materia penal, a fin de analizar la problemática específica de su jurisdicción,
obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, como así tam-
bién plantear inquietudes y sugerencias” (artículo 16).
Por último cabe señalar también la incorporación de un artículo, el 14
bis, que propone que los Foros de Seguridad “gocen de personería jurídica pú-
blica no estatal para cumplir sus cometidos”, quedando facultados a “ejercer
todas las acciones que el Código Procesal Penal atribuye al particular damni-
ficado”, innovación absolutamente transformadora en materia de participa-
ción ciudadana en nuestro país.
Nuevo paradigma de intervención:
Una respuesta múltiple para abordar la complejidad
Los programas de trabajo
La seguridad humana no es un “absoluto”, es un proceso permanente de cons-
trucción social en el campo de las oportunidades y amenazas. Ello la hace in-
separable de la reflexión social crítica que interroga sus causas y dinámicas, sus
logros y tensiones, y que la indaga permanentemente con el fin de avanzar en
un camino de soluciones progresivas destinadas a garantizar el acceso pleno
de los ciudadanos a sus derechos.
Si bien es sabido que, tradicionalmente, el modelo represivo-punitivo
concibió a la seguridad como una problemática unívoca, restringida única-
mente a la presencia o ausencia de delito, la diversificación y complejidad de
198 UN CAMBIO POSIBLE
las expresiones de la violencia se fueron constituyendo en un reto para el desa-
rrollo de una sociedad pacífica, democrática y socialmente justa, y dejando al
descubierto la inviabilidad de las respuestas nacidas de aquel paradigma. De
ahí que nuevas perspectivas comenzaron a delinearse, fundamentalmente en
la última década en nuestro país, para abordar tal complejidad y sus diferen-
tes rostros, aquellos que afectan cotidianamente la libertad y los derechos de
las personas.
La experiencia parte de una concepción de la seguridad que, sin desco-
nocer los aspectos policiales y judiciales implicados en ella, pone también en
el centro de sus preocupaciones político-sociales encaminadas a la construc-
ción de ciudadanía, estrategias de recuperación (promoción y ampliación) de
espacios públicos y oportunidades de integración social para la población en
situación de vulnerabilidad. Desde la perspectiva de la seguridad como segu-
ridad humana se hace necesaria una nueva agenda de seguridad que incorpo-
re la prevención y la integración social a la visión tradicional de la represión.
Planteamos la necesidad de trabajar el problema de la seguridad y la vio-
lencia desde una mirada interdisciplinaria que permita problematizarla, lo
que implica también el involucramiento de la sociedad en su conjunto a par-
tir de un largo proceso de sensibilización y formación destinado a cada uno
de los sectores sociales cuya participación activa es necesaria y deseable.
Hemos verificado cómo la participación de la sociedad civil y las organi-
zaciones no gubernamentales han constituido aportes significativos no sólo
para la gestión de estrategias y acciones que apuntaron a brindar respuestas
efectivas, impulsando instrumentos que facilitaron un acceso igualador y un
marco de mayores seguridades, sino fundamentalmente contribuyendo en la
renovación de la confianza en la esfera pública y en la recuperación de los es-
pacios de interacción colectivos, al aportar perspectivas integradoras y parti-
cipativas.
Los beneficios de la participación comunitaria en seguridad son to-
dos, porque uno garantiza que estén todas las miradas, que nada que-
de descolgado. Creo que no hay nada más democrático que trabajar
con la participación comunitaria, y esto significa trabajar abriendo el
espacio y muchas veces teniendo que discutir. Además participación
es donde se sostienen las políticas y las acciones. Si no hay participa-
ción no se sostiene una política porque no hay compromiso (Graciela
Duhayon, Fundación CEPES, Mar del Plata).
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 199
La respuesta múltiple
El signo que le proporcionó identidad históricamente a nuestra propuesta fue
la comprensión de que la problemática de la seguridad tiene una complejidad
y una diversidad en su constitución que reclaman una respuesta múltiple en
su abordaje.
La extensión de la violencia en general y del delito en particular debe ser
analizada como una expresión multifacética de una serie de importantes
transformaciones de la sociedad, lo que implica el reconocimiento de diversas
dimensiones presentes en la configuración de este fenómeno, dimensiones
que se constituyen a la vez en ámbitos de indagación e intervención.
En un análisis que pretende servir a los fines de su comprensión, vamos
a mencionar tres dimensiones, sin que ello excluya el complejo entramado
que convive en la realidad de este fenómeno:
- La dimensión del espacio urbano.
- La dimensión económico-social.
- La dimensión social-cultural.
Cada dimensión alude a la convergencia de diferentes variables vinculadas res-
pectivamente con:
- El grado de urbanización, el uso del espacio público y la infraestructura.
- Los niveles de empleo, de oportunidades de integración, de acceso a ser-
vicios públicos.
- Las particulares características del entramado social, desarrollo de redes,
marcos normativos y culturales.
Las políticas preventivas se enfrentan a problemáticas complejas, y por lo tan-
to se trata de políticas transversales o multidimensionales cuya finalidad es bá-
sicamente contribuir a la disminución de la violencia.
Las estrategias de abordaje propuestas desde nuestra perspectiva de pre-
vención comunitaria se expresan básicamente en dos tipos de tareas:
- La prevención denominada tradicionalmente situacional, que atiende las
cuestiones del hábitat y el espacio público y fundamentalmente pretende
disminuir aquellas que configuran una estructura de oportunidad para el
delito.
200 UN CAMBIO POSIBLE
- La prevención social, que pretende, a través del desarrollo de estrategias
de integración, inclusión, promoción y prevención de la violencia social,
incidir positivamente en aquellos actores y territorios con mayores nive-
les de vulnerabilidad respecto del delito y la violencia.
La prevención situacional
El espacio público
El espacio es público en la medida en que los hombres y mujeres a
los que se les permite la entrada y tienen probabilidades de entrar no
son preseleccionados.
La presencia en un espacio público es anónima y por consiguiente
es inevitable que quienes están presentes en ese espacio tiendan a ser
extraños entre sí.
Es en esos espacios públicos donde la vida urbana y todo aquello que
la diferencia de otras formas de unión alcanzan su máxima expre-
sión, complementada con sus alegrías y penas, premoniciones y es-
peranzas más características (Zygmunt Bauman, Vida líquida).
El espacio público es un ámbito fundamental para la socialización de la vida
urbana. Los proyectos y la gestión de los espacios públicos, como así también
el resguardo de las instituciones de valor colectivo, son a la vez una oportuni-
dad de producir ciudadanía y una prueba del desarrollo de la misma.
La prevención en este ámbito tuvo como propósito promover el desa-
rrollo de acciones para la recuperación y el uso del espacio público y el cui-
dado de las instituciones comunitarias, entendiendo que las iniciativas que
estimulan y fortalecen las alianzas entre los ciudadanos y de éstos con las
instituciones permiten una acción colectiva en pro de la convivencia y se-
guridad ciudadana.
Cuando proponemos acciones para incidir en esta dimensión nos referi-
mos concretamente al espacio urbano, a los espacios territoriales, su estructu-
ra y uso y el modo en que éstos pueden predisponer a la violencia.
El bajo grado de urbanización, una infraestructura deficitaria, la ausen-
cia de trama, calles, señalización, entre otros problemas, se convierten en una
oportunidad para el delito y la violencia, pues ofrecen una situación de ano-
nimato y reducen la probabilidad de control.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 201
A su vez somos testigos de cómo la extensión del sentimiento de temor
ante el delito comienza a dibujar una nueva geografía al contribuir a un dise-
ño urbano pautado por la segmentación.
Esta dinámica altera varios de los fundamentos de una sociedad plena-
mente integrada, generando efectos negativos, ya que los procesos de segmen-
tación socio-espacial del tejido urbano inciden en los lazos de pertenencia que
sus habitantes establecen con la comunidad.
Las características del entramado social, en tanto se constituyen en una
importante barrera de ingreso al delito, se convierten en uno de los temas cen-
trales a atender.
La propuesta desarrollada gira en torno a potenciar desde la participación
de la comunidad la intervención en el hábitat cotidiano mediante diversas acti-
vidades que, al tiempo que estimulan procesos colectivos, fortalecen los víncu-
los comunitarios y construyen mejores condiciones para la seguridad local.
Las actividades que pusieron en marcha los Foros Vecinales de Seguridad
con el acompañamiento de la Subsecretaría de Participación Comunitaria y
en articulación con organismos gubernamentales de orden municipal y pro-
vincial implicaron:
- Identificar los espacios públicos e institucionales que expresaran la nece-
sidad de recuperación, revitalización y mantenimiento en los barrios más
críticos de la provincia de Buenos Aires.
- Poner en marcha acciones de cuidado mutuo y protección de los lugares
de mayor vulnerabilidad para la vida cotidiana de los vecinos del lugar
(corredores escolares, planes vecinales de alerta, etc.).
- Acciones colectivas para el uso adecuado de los espacios comunes. Es im-
portante destacar que en estas actividades se dio prioridad a la inclusión
de la población en situación de vulnerabilidad.
- En todos los casos las actividades implicaron un proceso de formación y
adiestramiento básico en las tareas específicas que requería el proyecto.
- Actividades transversales de promoción, mantenimiento y concienti-
zación en el cuidado del espacio recuperado por parte de la población
local.
- Disminución de las situaciones de violencia en el barrio a partir del for-
talecimiento de los vínculos comunitarios en función del trabajo común.
- Incidencia en la reducción de las probabilidades de ser víctima potencial,
a través de la reducción de oportunidades, haciendo que el delito se ha-
ga más difícil, más riesgoso o menos ventajoso para el ofensor.
202 UN CAMBIO POSIBLE
- Transformar la relación de la población en situación de vulnerabilidad
respecto de la violencia y el delito, en sus entornos, incidiendo en repre-
sentaciones estigmatizantes y discriminatorias.
- Recuperación del uso de espacios comunes, antes inutilizados o vividos
como zonas de peligro (plazas recuperadas a través de la participación en
eventos recreativos artísticos por los jóvenes del lugar, mejoramiento de
espacios a través de iluminación, terrenos baldíos reconvertidos en can-
chas de fútbol, realización de murales colectivos, mejoramiento y cuida-
do de instituciones comunitarias).
Un espacio público hace posible que se integren o se reintegren las
diferencias sin erradicarlas, de hecho, las celebra. El miedo y la inse-
guridad se ven aliviados por la preservación de la diferencia y por la
posibilidad de moverse libremente por la ciudad. La tendencia a re-
tirarse de los espacios públicos hacia islas de uniformidad se convier-
te con el tiempo en el mayor obstáculo a la convivencia con la dife-
rencia, porque hace que las aptitudes para el diálogo y la negociación
languidezcan y se acaben perdiendo (Nan Ellin, citada por Zygmunt
Bauman, Vida líquida).
Hemos aprendido a partir de la participación que temas como la ilu-
minación, como el estado de las calles o la recolección de ramas es-
tán vinculados a la seguridad (Liliana Alfaya, Foro Vecinal Pilar).
La prevención social
Cuando hablamos de prevención social nos referimos particularmente al tra-
bajo sobre aquellos aspectos vinculados a las causas de la violencia y/o el de-
lito y relacionados con las condiciones del entramado social. Dijimos que la
seguridad incluye una dimensión cultural social al entender que ella implica
la posibilidad de una forma igualitaria de sociabilidad, un ámbito comparti-
do libremente por todos. Formas de interacción y convivencia que garanti-
cen que cada persona pueda desplegar su subjetividad en la relación con los
demás.
Si la seguridad no debe analizarse sólo como la mera ocurrencia del he-
cho delictivo, es necesario contemplar su contexto de emergencia, lo que in-
cluye entre otras variables:
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 203
- Las características de la convivencia social.
- La relación de los ciudadanos con las instituciones.
- Los modos de regulación instituidos.
- Las modalidades establecidas de resolución de conflictos.
- Los aspectos de las dinámicas sociales que facilitan u obstaculizan la in-
tegración social.
En un sentido amplio entendemos la violencia como consecuencia de las di-
námicas y estructuras de la sociedad global, que se constituye por desigualda-
des en las relaciones socioculturales de género, etáreas, de sector o clase social.
Esto implica considerar como prioritarias las variables socioeconómicas,
la distribución del poder dentro de la sociedad y la familia, la violencia polí-
tica e institucional.
Si la violencia es un síntoma de las dificultades existentes para construir
una sociedad integrada, serán sujetos pasibles de violencia aquellos que tienen
menores oportunidades de inclusión y están ubicados en un lugar de mayor
inequidad. Es en este sentido que mujeres, niños, pobres son los sujetos más
vulnerables a las situaciones de victimización.
Las políticas preventivas desde lo social apuestan por la acción positiva
hacia los grupos vulnerables y de riesgo, y también por los procesos de inclu-
sión y reinserción.
Prioridad: los jóvenes. Los proyectos de integración
social para jóvenes en situación de vulnerabilidad
Con estas consideraciones es que los ejes centrales de la gestión realizada des-
de la Dirección General de Prevención Comunitaria de la Violencia, pertene-
ciente a la Subsecretaría de Participación Comunitaria, fueron los jóvenes y su
situación como víctimas o victimarios de violencia.
El ciclo etáreo de la juventud es decisivo para perpetuar o revertir la pro-
ducción intergeneracional de la exclusión y la violencia. La integración social
de los jóvenes es clave para imprimirle sustentabilidad a la democracia en
nuestro país.
Un muy breve análisis nos permite indicar que los índices de marginación
y pobreza se dispararon como consecuencia del modelo de exclusión que adop-
tó el país a partir de la década del noventa. Una importante porción del país
204 UN CAMBIO POSIBLE
quedó absolutamente separada del sistema, dejando como saldo un proceso de
desintegración del tejido social. Las consecuencias más sobresalientes de esta
crisis fueron el carácter estructural del desempleo, el alto grado de desigualdad
en cuanto al acceso a los bienes y las nuevas formas de pobreza. De esta mane-
ra creció el índice de personas por debajo de la línea de pobreza e indigencia,
la mayoría de las cuales se ubicaron en villas, asentamientos y barrios precarios
del Conurbano, encontrándose imposibilitadas de satisfacer sus necesidades
básicas con relación a la vivienda, la salud, la educación, la nutrición, etc.
En este contexto, fueron los jóvenes quienes concentraron una de las ma-
yores proporciones de maltrato social. Algunos datos estadísticos así lo con-
firman:
- 3,5 millones de jóvenes (entre 14 y 24 años) viven en hogares pobres. De
ellos, 1,3 millones son indigentes.
- Hay más de 300.000 adolescentes que no estudian ni trabajan.
- El 27% de los jóvenes argentinos están desocupados (buscan activamen-
te trabajo y no lo encuentran). Entre los jóvenes de entre 18 y 20 años la
exclusión laboral es más marcada: el desempleo ronda entre el 35 y el
40%. El 68% de los ocupados adolescentes se desempeña en puestos in-
formales.
Ha sido vital para nosotros generar y gestionar proyectos que no sólo inten-
ten mejorar la situación socioeconómica de los jóvenes sino que promuevan
el fortalecimiento de su identidad e integración social.
Cuando nos referimos a la integración social, pensamos en el resultado
de un proceso que lleva a la participación de la población en la sociedad, con
los derechos y deberes inherentes a la ciudadanía.
La integración social implica la incorporación en una sociedad con un
sentimiento de pertenencia y con un reconocimiento, por parte de uno mis-
mo y de los demás, de ser miembro de pleno derecho de la sociedad en la que
se convive.
La integración es el proceso de reconocimiento y coordinación recíproco
entre subjetividades. Se funda en la referencia común en torno a valores y nor-
mas. Ella responde no sólo a los requisitos de orden social sino también a las
necesidades de la subjetividad.
El rol de los jóvenes como víctimas y victimarios de la delincuencia es un
tema central en la agenda de política pública de seguridad en nuestro país y
la región.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 205
Si bien se evidencian cambios significativos en el sistema productivo, aún
hoy el panorama social se caracteriza por un modo en el que se acrecienta la
exclusión social de vastos sectores que ven obturadas sus posibilidades de ac-
ceso a bienes colectivos como el trabajo, la seguridad social, la salud y la edu-
cación.
La situación en la que están creciendo los adolescentes y jóvenes es proble-
mática, especialmente los que pertenecen a hogares de escasos recursos, visible
en las dificultades existentes para el acceso equitativo a una educación de cali-
dad, los agudos problemas ligados al trabajo infantil y adolescente, las dificulta-
des que se enfrentan en el plano de la salud (en particular de la reproductiva) y
los nexos entre juventud y violencia.
El ciclo etáreo de la juventud es decisivo para perpetuar o revertir la pro-
ducción intergeneracional de la exclusión y la violencia. La inclusión social de
los jóvenes es clave para imprimirle sustentabilidad a la democracia en nues-
tro país.
Muchas de las propuestas y experiencias de prevención que se gestan en
los Foros de Seguridad están vinculadas a la problemática de los jóvenes y la
seguridad.
Ello ha exigido el diseño de metodologías de trabajo que, a la vez que
identifican claramente la población como objetivo, sus características y reque-
rimientos, alcancen niveles de adecuación en su gestión.
La experiencia recorrida, la sistematización de las prácticas desarrolladas
y la indagación y el estudio sistemático del tema nos permiten concluir que
prevenir y disminuir los niveles de vulnerabilidad frente a la violencia y el de-
lito por el que atraviesan muchos jóvenes implica, desde la perspectiva de la
participación comunitaria, el desarrollo de acciones que contemplen:
- La construcción de información precisa para caracterizar la población jo-
ven en situación de vulnerabilidad y/o en conflicto con la ley penal, pon-
derando las causas y estableciendo perfiles para orientar la intervención.
- Impulsar procesos que tiendan a la construcción/recuperación de la nor-
mativa por parte de adolescentes y jóvenes, a la vez que propicien mejo-
res condiciones de organización social y liderazgo comunitario alrededor
de la cuestión del joven.
- La recuperación de espacios institucionales de referencia.
- El desarrollo de diversas acciones de inclusión social e integración que
consideren tanto la disminución de los factores de riesgo como el forta-
lecimiento de los factores de protección. (En este sentido cobra vital im-
206 UN CAMBIO POSIBLE
portancia fortalecer los vínculos comunitarios, para disminuir la estig-
matización y exclusión; y generar las condiciones para el proceso de cons-
trucción de identidad.)
- Observar e incidir tanto en los factores sociales como en los elementos
simbólicos y de carácter identitario que motivan el desarrollo de las con-
ductas violentas y/o delictuales.
Los programas
Programa de Respuesta Múltiple para
la Prevención Comunitaria de la Violencia (PRM)
Como ya señaláramos, partimos de considerar a la violencia y la inseguridad
como fenómenos complejos en cuya configuración intervienen diversidad de
variables vinculadas tanto al funcionamiento policial y judicial, a las condi-
ciones del hábitat y el espacio público, como a la existencia de factores socia-
les de diverso orden que propician situaciones de vulnerabilidad social.
Desde esta perspectiva definimos la violencia como un fenómeno enmar-
cado en los conflictos sociales-culturales-políticos y económicos de una co-
munidad.
La posibilidad de incidir en ella será el producto de una intervención
que incluya, en su análisis y en el diseño de sus estrategias, este universo mul-
ticausal.
En este marco la lógica de intervención que impulsa el Programa de
Respuesta Múltiple consiste en la promoción de escenarios multiactorales y
en la coordinación de todos los programas sociales del Estado y organizacio-
nes no gubernamentales con el fin de alcanzar, en su convergencia, mayores
niveles de impacto en la complejidad que caracteriza esta problemática.
El Programa de Respuesta Múltiple se propone como una estrategia des-
tinada al fortalecimiento de los Foros de Seguridad y las organizaciones ciu-
dadanas en la gestión comunitaria de la seguridad.
Se plantean como objetivos:
a) Consolidar la participación comunitaria en la problemática de la seguri-
dad.
b) Potenciar la capacidad de respuesta frente a la violencia en la articulación
de los diversos recursos existentes.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 207
c) Brindar asistencia en el desarrollo e implementación de estrategias loca-
les que atiendan esta problemática.
d) Promover la creación y consolidación de escenarios multiactorales que
amplíen el horizonte de comprensión e intervención sobre el problema.
El programa pretende acompañar, impulsar y fortalecer el proceso de partici-
pación que inicien las organizaciones comunitarias que conforman los Foros,
con el propósito de mejorar las condiciones de seguridad local.
En cuanto al perfil programático, las siguientes características definen la estra-
tegia del programa.
Abordaje integral:
Propone un abordaje del problema de seguridad que contemple la diver-
sidad de problemas asociados y factores implicados en su producción, de tal
modo que las líneas de acción tiendan en su desarrollo a alcanzar mayores ni-
veles de impacto en relación con la complejidad que lo caracteriza.
Escenarios multiactorales:
Propician la inclusión de diversos actores y sectores en los procesos de
trabajo impulsados y en los mecanismos de participación implementados con
vistas a generar amplitud en la comprensión del problema y heterogeneidad
en los modos de intervenir.
Articulación interinstitucional:
Las demandas sociales actuales ponen en tensión la eficacia de las polí-
ticas que se formulan y ejecutan en pos de mejorar el bienestar de la ciuda-
danía.
Entender la relación entre vulnerabilidad y violencia es uno de los desa-
fíos de los gobiernos y de la sociedad civil en este siglo.
Frente a las múltiples causas que explican la problemática de los jóvenes,
el Estado enfrenta una nueva exigencia, la de diseñar políticas públicas que
desarrollen una respuesta múltiple superadora de la fragmentación habitual y
de visiones unilaterales.
El desarrollo de planes, programas y proyectos en el ámbito estatal supo-
ne necesariamente un sistema público integrado por diferentes niveles en un
conjunto integrador: nacional, provincial, regional, municipal, local, institu-
cional y/u otros organismos no gubernamentales.
208 UN CAMBIO POSIBLE
La posibilidad de vencer el riesgo de la dispersión y la urgencia reside, en-
tre otros factores, en el ejercicio sostenido de un planeamiento estratégico
conjunto, caracterizado por:
- La integralidad: captando la realidad con toda su complejidad y con sus
dinámicas particulares.
- La diversidad: considerando que en los espacios sociales los actores tienen
diferencias pero también puntos en común que hacen posible la cons-
trucción colectiva de un proyecto.
- El desarrollo de estrategias de cooperación o concertación que permitan
que distintos actores se sientan identificados en un proyecto común y
avancen colectivamente a la transformación de la realidad.
El compromiso conjunto de los distintos niveles y efectores del Estado, inclu-
yendo a la universidad, permitirá desarrollar estrategias de intervención co-
munes, dirigidas a jóvenes y adolescentes en situación de riesgo social, y lo-
grar mejores niveles de incidencia y transformación de esta realidad.
Consolidación del capital social y cultural de la comunidad:
La propuesta programática se sustenta en la transferencia permanente de
herramientas específicas para la implementación del ciclo de trabajo y la asis-
tencia regular durante ese proceso para consolidar la red de trabajo local.
Prevé el acompañamiento sostenido del proceso participativo en la ges-
tión comunitaria de la problemática de la seguridad y propicia en esta tarea
generar un saldo educativo de la experiencia que facilite su continuidad.
Georreferenciación:
El programa desarrolla sus acciones sustentado en una tarea de releva-
miento y georreferenciación de la información.
En cada caso se ponen en marcha instrumentos adecuados para identifi-
car con mayor precisión la naturaleza del fenómeno y para darle dirección
adecuada a la intervención.
Producto de este relevamiento se constituye una base de datos que iden-
tifica:
- Un mapa de necesidades existentes.
- Un mapa de ofertas actuales.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 209
Como producto de esta discrepancia se establecen los proyectos de integra-
ción social.
Una dimensión especial de esta estrategia la constituyen la sistematiza-
ción y el procesamiento de la información pertinente a niños y adolescentes
que ingresan a las
Comisarías del Menor:
La decisión respecto de los lugares, barrios y localidades de intervención
y de la población joven a asistir es producto del procesamiento de esos datos.
En este caso el desarrollo de los programas preventivos tiene entre otros
el objetivo de detener el flujo de ingreso de adolescentes al sistema delictivo,
y dicha información permite caracterizarlo con precisión.
Estrategias de abordaje
Atendiendo a los rasgos previamente descriptos, se desarrollan a continuación
las diferentes etapas del proceso de trabajo:
Sistematización:
Con el objeto de desarrollar programas preventivos que sean eficaces pa-
ra detener el flujo de ingreso de adolescentes al sistema delictivo y a su vez rea-
lizar una caracterización adecuada de esta población y sus problemáticas aso-
ciadas, decidimos sistematizar y procesar la información pertinente a los niños
y adolescentes que han ingresado en las Comisarías del Menor.
Para ello se efectuó un relevamiento y procesamiento del Libro de Regis-
tro y Movimientos de los menores ingresados en Comisarías del Menor4 pro-
venientes de todas las departamentales de la provincia de Buenos Aires.
Ello permite construir:
- Los criterios para la definición de los territorios prioritarios para intervenir.
- Los perfiles de los jóvenes ingresantes a comisarías (características de la
población de menores según los ejes establecidos).
- Tipo de programa/acciones según los requerimientos del perfil estable-
cido.
Planeamiento estratégico:
A partir de la delimitación georreferencial y de la orientación estratégica
inicialmente establecida (según ingreso de menores a comisarías) se procede a
210 UN CAMBIO POSIBLE
la conformación de las mesas de trabajo, las que junto con los Foros de Segu-
ridad y otras organizaciones vinculadas a la temática diseñan un planeamien-
to conjunto.
El propósito de este trabajo conjunto es:
- Construir un espacio de confianza y diálogo con las organizaciones co-
munitarias.
- Avanzar hacia la definición de una misión en común que permita articu-
lar distintas posiciones.
- Trascender la misión particular de cada una de ellas y llevar adelante los
proyectos puntuales que surgen de la articulación entre las distintas áreas
y recursos.
Ello implica el establecimiento de un diagnóstico participativo local, que se
inicia y promueve desde la sistematización y el cruce de datos de diversas
fuentes, que en su máxima expresión incluye:
a) Datos extraídos (anteriormente explicitados) de la sistematización res-
pecto del flujo de menores en comisaría.
b) En villas y asentamientos urbanos, datos obtenidos de la administración
de encuesta para la implementación del PRM. Releva, además de datos
duros censales y de cobertura social, información sobre las siguientes di-
mensiones: percepción de temor/problemáticas sociales/factores sociales
de protección/Percepción de problemas del hábitat y percepción acerca
del funcionamiento del servicio policial.
c) Mapa Vecinal (cognitivo) del Delito: sistematización de información apor-
tada por los vecinos respecto de contravenciones, delitos, situaciones con-
flictivas y lugares considerados peligrosos respecto de su localidad. Cola-
boración en la construcción de parámetros que permitan evaluar el accionar
policial y participar activamente en la elaboración de un plan local de se-
guridad. Los resultados del mapeo se categorizan según lineamientos de ac-
ción (vinculados a investigación, seguridad en sentido estricto, trabajo con-
junto Policía-comunidad y acciones de las instituciones comunitarias).
Implementación:
Consiste en la puesta en marcha de los proyectos locales, la distribución
de tareas, de responsabilidades y el correspondiente seguimiento para su con-
secución.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 211
Planteada la estrategia de prevención y establecida una matriz de planifi-
cación, se procede a la gestión de recursos. Se plantea en este sentido que con
el objeto de contribuir al abordaje integral se impulsa la articulación de los
programas preexistentes, optimizando la utilización de los recursos involucra-
dos en el ámbito nacional, provincial, municipal y/u otros organismos no gu-
bernamentales.
Desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria se prevé el acompa-
ñamiento, la orientación y la capacitación a las organizaciones que se suman
al trabajo comunitario, a fin de direccionar los recursos y lograr su adecuación
a las problemáticas de cada territorio específico, en función de las necesidades
y demandas de cada comunidad.
Evaluación:
Incluye instrumentos participativos de evaluación de las acciones y la im-
plementación en un tiempo determinado de desarrollo del instrumento de re-
levamiento del flujo de menores en el ingreso a comisarías de la zona, para
contrastar resultados y evaluar el impacto alcanzado.
Componentes programáticos
Las acciones preventivas destinadas a la población descripta se desarrollarán a
través de tres líneas de intervención:
- Unidades Locales de Promoción de Derechos (ULPD) y acceso al pleno
ejercicio de la ciudadanía.
- Acciones barriales y regionales de integración social por el arte y el de-
porte.
- Actividades de formación, capacitación en oficios y generación de ingresos.
Unidades Locales de Promoción de Derechos (ULPD) y acceso al pleno ejer-
cicio de la ciudadanía:
Los objetivos de este componente programático son:
- Brindar un espacio de asistencia y orientación legal y psicológica a jóve-
nes en riesgo de ingresar al circuito delictivo, en conflicto con la ley y/o
judicializados.
212 UN CAMBIO POSIBLE
- Promover condiciones favorables para el acceso pleno de los jóvenes al
ejercicio de sus derechos.
- Formar jóvenes promotores de derechos.
- Realizar un proceso de formación de líderes juveniles.
Se implementará a través de la creación de “Centros de Orientación y Promo-
ción de Derechos” que brinden un espacio de asistencia y orientación jurídi-
ca, legal y social. Se proyectan como espacios destinados a orientar y atender
a jóvenes y adolescentes en situación de vulnerabilidad social, en conflicto
con la ley y/o judicializados. Se prevé en dichos centros el asesoramiento en
forma gratuita respecto de problemáticas emergentes tales como adicciones,
violencia familiar, asistencia jurídica, etc., y acompañamiento en la gestión de
su resolución y como un centro de irradiación de la diversidad de propuestas
locales de integración social.
A su vez se prevé realizar actividades de formación y capacitación a fin de
fortalecer tanto a organizaciones de base como a los Foros y ONG de jóvenes
y/o que trabajen con jóvenes, que actualmente requieren de capacitación y de
un proceso de adecuación de sus capacidades institucionales para el trabajo
con esta población.
Acciones barriales y regionales de integración social por el arte y el deporte:
Los objetivos de este componente programático son:
- Generar condiciones para la integración social a través del deporte, la re-
creación y el arte para jóvenes en situación de vulnerabilidad y/o en con-
flicto con la ley penal.
- Promover en los jóvenes el valor de lo colectivo y procesos de adhesión a
la norma y el trabajo en equipo a partir del aprendizaje de actividades de-
portivas y culturales.
El proyecto se basa en la creación y/o fortalecimiento de espacios recreativos
comunitarios para la realización de actividades artísticas, recreativas y depor-
tivas, destinados a jóvenes en situación de vulnerabilidad psicosocial del Co-
nurbano Bonaerense e interior de la provincia de Buenos Aires, y la forma-
ción de promotores juveniles o recreadores comunitarios para el impulso y
sostenimiento de estas acciones en los barrios.
Esta propuesta busca generar, por un lado, condiciones que garanticen
una inclusión activa de estos jóvenes dentro del proceso general de desarrollo
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 213
local, y por el otro, permitir una disminución real de los niveles de violencia
de nuestra población joven.
Actividades de formación, capacitación en oficios y generación de ingresos:
Los objetivos de este componente programático son:
- Crear condiciones alternativas para la generación de ingresos a partir de la
formación laboral y el desarrollo de microemprendimientos productivos.
- Impulsar el desarrollo efectivo de emprendimientos laborales destinados
a jóvenes en situación de vulnerabilidad.
Este proyecto consiste en formar a jóvenes en tecnologías de la informática y
en oficios promoviendo el desarrollo integral de los mismos insertos en sus co-
munidades. Estos espacios de capacitación se proyectan con un armado para-
lelo de emprendimientos laborales con perspectivas de inclusión en el merca-
do formal de trabajo.
La formación laboral y el desarrollo de actividades productivas con los jó-
venes (microemprendimientos) son fundamentales para promover acciones
de inclusión real y activa dentro del proceso general del desarrollo local. La
capacitación e inclusión de jóvenes en el mercado de trabajo es uno de los pi-
lares para disminuir los niveles de violencia de nuestra población.
Programa CERCA. Control y Evaluación de Respuesta, Calidad
y Actitud del Servicio de Policía Local. Un ejemplo de control
ciudadano de política pública en seguridad
En coincidencia con lo expresado por Meny y Thoeing decimos que “el estu-
dio de las políticas públicas no es otra cosa que el estudio de la acción direc-
ta de las autoridades públicas en el seno de la sociedad. ¿Qué producen quie-
nes nos gobiernan, para lograr qué resultados y a través de qué medios?”. Sin
embargo, la relación entre las definiciones de las metas y su traducción en ac-
ciones de gobierno no es una tarea lineal y mucho menos está exenta de obs-
táculos y variables que exceden al propio sistema de gobierno.
Según Clauss Offe, existen tres fuentes de legitimidad –con sus raciona-
lidades específicas– que condicionan el accionar del sector público. Por un la-
do la burocracia, que actúa ajustándose a las normas y los procedimientos es-
tablecidos con el objeto de preservar su previsibilidad y transparencia. Por
214 UN CAMBIO POSIBLE
otro, el papel de generación, formación y conservación del consenso que las
agencias gubernamentales deben asumir en la relación con las clases políticas.
Por último, señala el autor, cabe destacar aquella fuente de legitimidad susten-
tada en la satisfacción de los clientes –los ciudadanos–, la que parecería refor-
zarse cada vez más. En este caso, la eficacia de su accionar dejaría de evaluar-
se exclusivamente en función de los dos niveles de legitimidad descriptos para
incorporar una nueva variable en la medición de su desempeño: su capacidad
de respuesta a las demandas sociales.
En este punto acudimos al concepto de accountability, a fin de especifi-
car el rol que le cabe al gobierno en el proceso de apertura de la administra-
ción pública a los ciudadanos. La palabra accountability debe ser traducida co-
mo responsabilidad, se refiere a la “obligación de rendir cuentas y asumir
responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el
poder del Estado”. Refiere no sólo a la premisa de rendición de cuentas sino
también a la definición de los objetos sobre los cuales han de rendirse esas
cuentas.
El programa CERCA es un ejemplo concreto de control ciudadano en
política pública de seguridad. Se define como un instrumento que propi-
cia el control y la evaluación comunitarios del servicio de Policía local en
el marco conceptual antes señalado. La seguridad pública es un servicio
que el Estado brinda a los ciudadanos/as. El nivel de satisfacción de la po-
blación es, sin lugar a dudas, el principal indicador de la calidad del servi-
cio ofrecido.
Sin embargo, proponer una evaluación comunitaria de este servicio re-
quiere de un conjunto de consideraciones teórico-prácticas que permitan al-
canzar una metodología confiable en términos de la rigurosidad de los disposi-
tivos empleados. Cada comunidad construye una imagen del funcionamiento
de su Policía y decide en qué medida se trata o no de una buena Policía. Sin
embargo, hacer una evaluación más precisa es una tarea compleja.
Cuanto más general sea el proceso y más lejano a la experiencia concreta
de los vecinos, más se amplían las posibilidades de estar ante la presencia de
una evaluación influenciada por factores mediáticos o de constituirse en una
evaluación abstracta. En ningún caso estas evaluaciones resultarán útiles a la
hora de requerir señalamientos concretos para mejorar el servicio. Del mismo
modo si se trata de evaluaciones ligeras que se nutren de la manifestación de
un humor social, atendible pero insuficiente para generar un proceso serio.
La dificultad no desaparece, pero se minimiza si consideramos la posibi-
lidad de generar un proceso en el cual los vecinos evalúen el servicio de su co-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 215
misaría en particular y no el servicio de Policía en general. La existencia de los
Foros Vecinales de Seguridad hace posible este camino, que de otra manera
sería prácticamente imposible concretar.
Una de las funciones de los Foros es, justamente, evaluar el servicio de
Policía local. Esto no significa que las autoridades que componen el Foro de-
ban hacer una evaluación en representación de la comunidad. Los Foros no
son espacios de representación sino de participación. La tarea del Foro en es-
te campo debe ser la de favorecer la más amplia participación comunitaria en
la tarea de evaluación facilitando los ámbitos y los instrumentos concretos
para efectivizarla.
El Foro, con el acompañamiento sistemático de la Subsecretaría de Par-
ticipación Comunitaria, impulsa mecanismos de control de gestión externo
del funcionamiento policial de su jurisdicción, de manera de poder contras-
tar periódicamente el accionar de las fuerzas de seguridad y de este modo me-
jorar el servicio policial.
Evaluar es valorar. Implica siempre una comparación. Es un proceso.
La evaluación es el enjuiciamiento sistemático de la valía o el mérito de un
objeto. Evaluar es comparar en un instante determinado lo que se ha logrado a
través de una acción con lo que se debería haber alcanzado de acuerdo con la
programación previa, comparar el resultado obtenido con el resultado esperado.
La evaluación no puede ser considerada como una etapa terminal en un
proyecto. Por el contrario, es parte de un proceso y permanentemente lo orien-
ta y retroalimenta.
La evaluación tiene un fin práctico: hacer las cosas mejor.
El Foro de Seguridad propicia una evaluación del “servicio policial” más
que del personal policial. Desde luego que la evaluación, buena o mala, de la
prestación del servicio de una determinada comisaría va a implicar una eva-
luación, en principio, del responsable de conducir esa comisaría.
Existen dos líneas diferenciadas de evaluación que el nombre del progra-
ma trata de sintetizar:
Respuesta: Se trata del tipo de respuesta policial a los compromisos asumi-
dos por el servicio policial con su comunidad, a través del trabajo del
Foro. Como parte del proceso de planeamiento estratégico del Foro, és-
te establece acuerdos con su Policía local. Puede tratarse desde acuerdos
inscriptos en el marco de un plan de seguridad local hasta acciones de-
terminadas que han sido discutidas y acordadas coyunturalmente. La
evaluación es parte del planeamiento e involucra todo el proceso y a to-
216 UN CAMBIO POSIBLE
dos los actores, pero desde esta perspectiva se pondrá especial énfasis en
la respuesta policial a los compromisos asumidos. Puede darse el caso,
incluso, de que la respuesta sea buena aunque los resultados no sean los
esperados por factores ajenos al servicio policial.
Calidad y actitud: Esta línea de evaluación no presupone la existencia pre-
via de un plan específico ni de acuerdos explícitos. Apunta a indagar y
reflejar lo más concreta y sistemáticamente posible la valoración de la co-
munidad sobre la calidad del servicio de Policía local y la actitud de su
personal.
Como evaluar es necesariamente “comparar”, esta línea de trabajo presupone
un paso previo: difundir las misiones y funciones del servicio de Policía de
Seguridad, cuáles son sus obligaciones, cuáles los derechos de la ciudadanía,
qué se supone que podemos esperar del servicio de Policía de Seguridad, etc.
Pero también adaptar estos criterios generales y legales a las realidades concre-
tas del barrio. Es decir, todos aquellos elementos que nos permitan tener un
elemento de comparación (“lo esperable”).
¿Quién evalúa?
Insistimos en un concepto fundamental. La Subsecretaría propone que las
evaluaciones sean realizadas por la comunidad barrial. Cuando decimos que
el Foro evalúa el servicio policial, estamos señalando que el Foro debe darse
un trabajo que permita participar del proceso de evaluación a la mayor canti-
dad de vecinos e instituciones de la jurisdicción respectiva.
Sin embargo, la participación ciudadana es un fenómeno sociocultural
que está directamente relacionado con la historia reciente de las sociedades
contemporáneas, caracterizadas por una fuerte apatía y desconfianza en las
gestiones de gobierno.
A estas dificultades se suman aquellas de orden técnico: ¿mediante qué
metodología involucrar y conocer la opinión de todos los vecinos?
Hay diferentes técnicas y procedimientos que pueden facilitar la resolución
del problema, pero su efectivización depende, entre otros factores, de la dispo-
nibilidad de recursos económicos, organizacionales y humanos capacitados.
En la descripción del proceso de implementación se presenta una meto-
dología de planificación, monitoreo y control y evaluación, que se propone bá-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 217
sica y común para todos los Foros de la provincia. Dependerá de las realidades
locales la posibilidad de ampliar y enriquecer esta propuesta.
¿Qué se propone el programa?
En la actualidad la mayoría de los Foros de la provincia realizan tareas de con-
trol sobre el accionar policial, y en algunos casos intervienen en la planifica-
ción de la seguridad local.
El programa se propone unificar criterios y métodos para mejorar la cali-
dad de esta intervención y producir evaluaciones que en forma creciente au-
menten los grados de rigurosidad y confiabilidad. De este modo la comunidad
se encontrará en mejores condiciones de identificar deficiencias y construir
propuestas de mejoramiento del accionar policial.
Objetivos del programa CERCA
Capacitar y transferir elementos metodológicos a los Foros para:
- enriquecer el diagnóstico de seguridad local
- planificar acciones de prevención
- realizar acciones de monitoreo y control del servicio policial
- implementar un sistema de evaluación del servicio policial.
Brindar asistencia técnica y apoyo a los Foros para:
- optimizar la información sobre recursos policiales
- presentar el resultado de los procesos de control, monitoreo y evaluación
en los ámbitos correspondientes
- realizar las propuestas de mejoramiento del servicio policial.
Implementación programa CERCA
El programa propone una metodología común y modalidades de implemen-
tación flexibles acordes con las distintas realidades locales.
Está integrado por tres componentes:
218 UN CAMBIO POSIBLE
a) Componente de planificación.
b) Componente de control y monitoreo.
c) Componente de evaluación.
Cada componente se constituye con instrumentos básicos, pudiéndose agre-
gar instrumentos complementarios a partir de sus diferentes grados de desa-
rrollo.
La estructura flexible del programa (componentes y respectivos instru-
mentos) permite la utilización de sus elementos por parte de cada Foro de
acuerdo con su experiencia, disposición de recursos y grados de organiza-
ción.
Descripción de componentes
El componente de planificación comprende instrumentos que tienen por fina-
lidad identificar los conflictos locales que afectan la seguridad, y la elabora-
ción de acciones para su prevención.
Los tiempos de ejecución suponen una frecuencia de treinta a cuarenta y
cinco días aproximadamente.
Instrumentos:
- Mapa Vecinal de prevención del delito.
- Actas de compromiso.
- Pautas para la evaluación del Mapa Vecinal.
Se pueden diferenciar dos circuitos de trabajo en el componente de planifica-
ción:
Circuito local: es el proceso de trabajo que se realiza en forma permanen-
te en cada jurisdicción a instancias del Foro Vecinal y que integra a Po-
licía, municipio e instituciones.
Una efectiva política de descentralización debe lograr que la mayoría de
los problemas planteados pueda resolverse con procedimientos y accio-
nes instrumentadas en este nivel.
Circuito ministerial: es el proceso que se inicia a partir de la información
enviada por el Foro Vecinal a la Subsecretaría de Participación Comu-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 219
nitaria, que es la responsable de procesar esta información y transferirla
a las áreas correspondientes del Ministerio de Seguridad.
El componente de control y monitoreo presenta dos grandes objetivos:
- Difundir en los Foros Vecinales aspectos y características del quehacer
policial que permitan una mejor comprensión de la actividad profesio-
nal y contribuyan a brindar mayor sustento al proceso de evaluación.
- Facilitar la verificación rápida del cumplimiento de metas propuestas,
la detección de dificultades, deficiencias e irregularidades y la identifi-
cación de desempeños individuales y/o grupales profesionalmente va-
liosos.
Instrumentos:
- Pautas de orientación sobre operaciones policiales.
- Pautas de orientación sobre personal policial.
- Pautas de orientación sobre recursos económicos.
- Pautas de orientación sobre recursos materiales y logísticos.
- Pautas de orientación sobre servicios de Policía adicional.
- Pautas de orientación sobre servicios de seguridad privada.
- Pautas de orientación sobre funciones y organización de la comisaría.
- Informe sobre desempeño individual y/o grupal destacable de personal
policial.
La adquisición de ciertos conocimientos especializados por parte del Foro re-
sulta un aporte sustancial para el ejercicio pleno de la participación ciudada-
na en materia de seguridad.
El componente de evaluación tiene por finalidad indagar y valorar en forma sis-
temática la calidad del servicio policial local. Implica la incorporación de una
metodología por parte del Foro y la comunidad que admita con rigurosidad
creciente la elaboración de resultados confiables que permitan elevar la cali-
dad y eficacia del servicio policial.
El diseño del proceso de evaluación define por lo menos dos actores co-
lectivos: el Foro y un conjunto de organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales de la jurisdicción. Éstos son los responsables de contestar los
220 UN CAMBIO POSIBLE
cuestionarios, instrumento utilizado para recoger la evaluación de cada comu-
nidad acerca de su Policía.
El Foro y las organizaciones incorporan la opinión de los vecinos me-
diante diversas modalidades de consulta periódicas (reuniones, asambleas, bu-
zones comunitarios, la participación en el Mapa Vecinal, etc.).
Se intenta hallar un equilibrio entre una consulta permanente a todos los
vecinos de una jurisdicción (imposible por costosa en términos organizacio-
nales y económicos) y la opinión única de los participantes activos de un Foro
(riesgo de una opinión demasiado concentrada).
Si se logra instalar esta metodología en forma sistemática –informa-
ción sobre aspectos del servicio policial precisamente definidos, regulari-
dad en los tiempos de consulta, conjunto de instituciones delimitado por
sus características–, la evaluación obtenida será un valioso apoyo para el ac-
cionar del Foro y un aval de peso para la elaboración de recomendaciones
y propuestas.
Sus tiempos de ejecución contemplan una frecuencia semestral, es decir,
dos consultas anuales.
La recolección de información (elección de instituciones, distribución de
cuestionarios, etc.) es responsabilidad del Foro Vecinal y colaboradores; para
el procesamiento, análisis e interpretación se cuenta con el apoyo de la Subse-
cretaría de Participación Comunitaria.
Como se ha mencionado, se propone una metodología e instrumentos
básicos comunes a todos los municipios, pero, de acuerdo con la disponibili-
dad de recursos locales, se puede ampliar el universo de información y brin-
dar mayor sustento al proceso de evaluación mediante la utilización de otras
técnicas. Por ejemplo, grupos focales, encuestas sectoriales y entrevistas a in-
formantes clave.
Instrumentos:
- Cuestionario a organizaciones.
- Informe de resultados.
La participación comunitaria incluye desde la información brindada por un
vecino individual hasta la construcción colectiva como es el Mapa Vecinal de
Prevención del Delito.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 221
Tratamiento de resultados
Los productos de los tres componentes son transmitidos a diversas instancias
institucionales según demanda y finalidad. Puede implicar la transmisión úni-
ca de información o conllevar algún tipo de gestión específica.
En todos los casos se cuenta con el apoyo de la Subsecretaría de Partici-
pación Comunitaria, que constituye el área responsable de realizar las gestio-
nes burocráticas correspondientes ante las instancias internas del Ministerio.
Las instancias previstas son las siguientes:
a) Titular de comisaría y/o estación.
b) Jefe de Policía de Distrito.
c) Jefe de Policía Comunal.
d) Jefe departamental.
e) Intendente.
f ) Concejo Deliberante.
g) Subsecretaría de Participación Comunitaria.
h) Subsecretaría de Seguridad
i) Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal
j) Subsecretaría de Certificación Profesional
k) Asuntos Internos
l) COMP.STAT.
m) Unidad de Inspección Operativa.
Señalamos algunas de las utilizaciones más frecuentes de los distintos produc-
tos mencionados:
El Área de Certificación Profesional (ACP) es la responsable de estable-
cer la calificación anual de todo el personal policial, de analizar los cargos a
cubrir anualmente y de evaluar el personal en condiciones de ascender.
La Subsecretaría de Participación Comunitaria aporta a este proceso me-
diante la información producida por los distintos instrumentos del programa
CERCA.
En forma regular se gira a la Subsecretaría de Investigaciones e Inteli-
gencia Criminal información relacionada con algunos de los conflictos iden-
tificados a través del Mapa Vecinal de Prevención del Delito (ejemplos: de-
sarmaderos, venta de drogas, prostitución de menores, etc.).
Del mismo modo el Mapa Vecinal se utiliza como referencia para las reu-
niones de COMP.STAT. (evaluaciones periódicas de los servicios de Policía).
222 UN CAMBIO POSIBLE
La consolidación de una metodología de trabajo a través de los distintos
instrumentos brinda mayores fundamentos para la evaluación comunitaria
acerca del desempeño de los titulares de comisaría y personal, y ofrece mejo-
res elementos para abordar los conflictos que se suscitan en el territorio.
Formación para la participación comunitaria en seguridad:
las escuelas de participación comunitaria
“La causa principal de la violencia urbana no es la pobreza si-
no la desigualdad social.” (Gilberto Gil, en toma de posesión
como ministro de Cultura de Brasil)
La propuesta de participación comunitaria en seguridad en la provincia de
Buenos Aires se efectiviza en el proceso de constitución de los Foros de Segu-
ridad. Sin embargo, no es posible promover participación comunitaria sin, al
mismo tiempo, recuperar protagonismo ciudadano a través de la capacidad de
organización y participación consciente. Y la participación consciente impli-
ca el desafío de la formación. Fue imprescindible, a la hora de proponernos la
apuesta de la construcción de la red de organizaciones populares que consti-
tuyen los Foros de Seguridad en la provincia, gestar también espacios de for-
mación y capacitación para el ejercicio pleno de los derechos explicitados en
la ley 12.154. Se define entonces la creación de escuelas de participación co-
munitaria en seguridad distribuidas en todo el territorio de la provincia de
Buenos Aires.
Las escuelas de participación comunitaria en seguridad constituyen un
lugar privilegiado para capacitarnos y promover reflexión sistemática de la
práctica, combinando la experiencia con la teoría. Hablamos de una forma-
ción desde la “praxis”.
La Escuela de la Democracia Participativa no es nueva en la historia de
la democracia. Podemos encontrar antecedentes en los planteamientos de
Rousseau, quien sostiene la necesidad de concebir la democracia, en su senti-
do moderno, como un proceso en el cual la medida del progreso hacia nive-
les más altos de democratización es precisamente el desarrollo de mecanismos
participativos que incrementen el poder de dirección y control de los gober-
nados sobre los gobernantes.
Las escuelas constituyen:
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 223
- Espacios de aprendizaje en los que se implementa una propuesta pedagó-
gica que se inscribe en la educación popular.
- Una propuesta educativa con reconocimiento oficial a través del Instituto
de la Administración Pública Provincial (IPAP).
- Una propuesta educativa que se ha materializado a través de convenios
con universidades nacionales y provinciales.
- Una propuesta abierta a la comunidad.
Apostamos a la formación permanente porque necesitamos, en cada lugar, re-
crear un proceso sostenido de formación de los distintos actores sociales (ve-
cinos comprometidos, militantes sociales y políticos, voluntarios, dirigentes,
educadores) para fortalecer su visión estratégica, capacidad política, pedagó-
gica y metodológica para la transformación de las realidades en las que está
inserto cada uno. Un proceso sostenido de apoyo al fortalecimiento de las ca-
pacidades organizativas de las instituciones y de los Foros como espacio de ar-
ticulación local.
Un proceso de incidencia en la recuperación del espacio público desde la
participación comunitaria.
El concepto de formación. La propuesta temática y metodológica
“La realidad concreta es algo más que los hechos o datos to-
mados más o menos en sí mismos, es todos esos datos más la
percepción que de ellos tiene la población.
Poner en práctica esta metodología significa inventar métodos
con los cuales trabajar de manera que las personas no sean
meros objetos.”
Paulo Freire
La formación nos posibilita resignificar un espacio colectivo de intercambio
para “aprender a ser”, “aprender a hacer”, “aprender a aprender”.
Lo público no es sólo sinónimo de gobierno sino también de ciudadanía.
Pero necesitamos:
Aprender a “ser ciudadano”, responsable, activo, solidario; y este “ser” bus-
ca recuperar nuestra identidad y responsabilidad en la construcción de
ciudadanía.
224 UN CAMBIO POSIBLE
Aprender a hacer, en términos de este tipo de proyecto, supone introdu-
cir en su desarrollo el manejo de metodologías, técnicas, herramientas
para trabajar democráticamente las acciones ciudadanas colectivas, y
configurar un modelo de participación que trasciende las formas tradi-
cionales (en crisis hoy) de la reunión o la mera reivindicación, y proyec-
tándose a todos los temas que tienen que ver con calidad de vida.
Aprender a aprender, en un mundo tan cambiante (donde se produce in-
finita cantidad de conocimientos diariamente), en el cual es necesario
aprender una forma de aprender; porque ninguna formación y ningún
nivel educativo están completos y terminados. Creemos y proponemos la
formación permanente en la diversidad.
Nuestra propuesta metodológica está sustentada en la concepción de una edu-
cación popular, comprometida en revisar y construir nuevas formas de rela-
ción Estado-sociedad civil. Y por lo tanto el ejercicio de las relaciones de po-
der. Como gobierno, desde la Subsecretaría de Participación Comunitaria se
ha asumido ejercer un rol pedagógico-político.
Algunos de los elementos constitutivos de la propuesta metodológica son:
- Partir de conocer y analizar críticamente la realidad.
- Propiciar una metodología deliberativa, que luego se haga carne en su
práctica cotidiana, es decir que proporcione la posibilidad efectiva del
ejercicio de decidir acerca de los asuntos públicos.
- Aprender y estimular prácticas de cogestión (entre gobierno y comuni-
dad local).
- Construir de un sentido del común, a partir de experimentar y apropiar-
se de un “método de trabajo” siguiendo como marco general la propues-
ta programática de la Subsecretaría (Programa CERCA, Programa de Res-
puesta Múltiple para la Prevención Comunitaria de la Violencia, etc.).
- Formar ciudadanos autónomos y críticos, con capacidades comunicati-
vas y argumentativas para participar de instituciones de la sociedad civil,
para ejercer asociativamente el control sobre gobiernos y resolver pacífi-
ca y democráticamente los conflictos.
- Generar la apropiación de conocimientos técnico-políticos que amplíen
la capacidad de los ciudadanos actuando como agentes en la definición,
la gestión y el control de las políticas públicas.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 225
Los contenidos de la formación
Sociedad, rol del Estado y seguridad pública:
- Contexto sociopolítico, económico y cultural.
- Revisionismo histórico de la sociedad, la economía y la política argenti-
na en los últimos treinta años. El proceso de declinación argentino, cau-
sas y consecuencias. Modelos y rol del Estado. El fortalecimiento del Es-
tado como proyecto político-social y como organización.
- Estado, seguridad pública y participación comunitaria.
- La crisis del funcionamiento policial y el surgimiento del Ministerio de
Seguridad en la provincia de Buenos Aires. Políticas públicas de seguri-
dad. Ley de Seguridad Pública provincial 12.154. Sistema de seguridad
pública: policías de la provincia de Buenos Aires; agencias de seguridad
privada y participación comunitaria. Los Foros de Seguridad.
- Modelo de descentralización propuesto: Policía Comunal, Distrital y
Buenos Aires 2.
- Diseño de la organización estatal: estructura del Ministerio de Seguridad.
- La nueva política de Seguridad Pública y Participación Comunitaria Des-
centralización.
- El rol del Estado y las organizaciones comunitarias: la recuperación de lo
público como espacio social. La participación comunitaria en el barrio
hoy y la seguridad. De lo local a la política pública de seguridad.
Justicia y ciudadanía:
Acceso a la justicia. Organización del Poder Judicial de la provincia de
Buenos Aires. El proceso penal en la provincia. La justicia y la realidad, herra-
mientas a utilizar: exposición civil y denuncia penal.
Jóvenes y prevención comunitaria de la violencia:
Los jóvenes en conflicto: problemas, oportunidades y desafíos. Adoles-
centes y jóvenes: diagnóstico de su situación. La pobreza y el aislamiento co-
mo problemas.
Integración social, prevención de la violencia. Construcción comunitaria
de ciudadanía y democracia.
La participación de los jóvenes como actores estratégicos en la acción co-
munitaria.
Fortalecimiento de las instituciones y los movimientos sociales. Una pers-
pectiva generacional para las políticas públicas.
226 UN CAMBIO POSIBLE
Mujeres y organización comunitaria:
- Mujeres, violencia y conflicto.
- Mujeres por la Paz.
- Experiencias de organización comunitaria liderada por mujeres.
Planificación y gestión participativa de la seguridad local:
De las políticas públicas de seguridad provincial al plan local de seguridad.
Diagnóstico participativo de la problemática de seguridad local. Niveles, mo-
mentos y componentes de la planificación estratégica. Actores involucrados:
Foros de Seguridad, organizaciones sociales, gobierno local y provincial. Hacia
la construcción de la gestión en red.
Comunicación comunitaria popular:
Comunicación intracomunitaria y con los medios masivos.
Está dirigida a:
- Representantes de las organizaciones integrantes de los Foros de Seguri-
dad o de instituciones, movimientos, vecinos comprometidos en la pro-
blemática.
- Organizaciones sociales de los distritos participantes.
- Municipios, Concejo Deliberante, integrantes de comisiones que estén
trabajando en la temática.
- Universidades públicas y privadas.
La experiencia territorial de las escuelas de participación comunitaria:
Los participantes de la escuela de participación comunitaria en seguridad
gestionan en sus barrios la política local de seguridad desde la concepción que
sustentamos, lo que significa interactuar con diferentes actores sociales y áreas
de gobierno local, provincial y nacional.
Nuevos y diversos actores participando en la gestión
de la seguridad pública: adultos mayores y mujeres
Origen de los programas
Cuando comenzamos a trabajar con las mujeres en los barrios y con
los adultos mayores nos encontramos con formas de violencia silen-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 227
ciadas, más comunes de lo que imaginábamos, como la violencia fa-
miliar o del entorno cotidiano de nuestros mayores.
Dentro de ese conjunto de actores sociales, surgen sectores cuyas voces ad-
quieren matices especiales y expresan sentimientos parecidos, derivados de na-
turalezas y experiencias semejantes. Sus producciones reconocen un hilo con-
ductor particular y su lenguaje un código específico, facilitando los acuerdos
y el progreso de la experiencia.
Nuestra sociedad se volvió cruel con los sectores vulnerables, como las
mujeres, la tercera edad y los niños. Las formas de violencia cotidianas que
se dan en el ámbito de las familias suelen convertirse en una muestra do-
méstica de la manera en que la sociedad trata a las mujeres, los mayores y
los niños.
Adultos mayores
El Programa de Prevención de Violencia en Adultos Mayores promueve ac-
ciones de prevención específicas, que contribuyen a generar protección fren-
te a situaciones de riesgo y violencia.
Se espera, además, poner en evidencia otras formas de violencia, la do-
méstica y cotidiana, que resultan sintomáticas de una cultura de bajo respeto
por los mayores y la autoridad, cuestiones todas que se repiten en otros ám-
bitos y con otros actores, produciendo el deterioro de las instituciones y po-
niendo en riesgo a toda la sociedad.
El eje del programa lo constituye la Campaña de Prevención de Violencia
hacia los Adultos Mayores. Esta campaña reconoce dos acciones centrales: un
dispositivo de animación teatral que pone en acto las situaciones más comu-
nes de posibilidad de comisión de delito hacia los adultos mayores y permite
la posibilidad de reflexionar sobre ellas para prevenirlas, y jornadas de sensi-
bilización interinstitucionales en las que se aborda la problemática integral-
mente y se favorece el pleno protagonismo del sector.
Programa Mujeres por la Paz en los Foros de Seguridad
En el caso de las mujeres, fue necesario definir un ámbito específico que al-
bergara la problemática de género y permitiera a la vez nutrir desde esa espe-
228 UN CAMBIO POSIBLE
cificidad a los Foros de Seguridad. Este trabajo permite potenciar la naturale-
za sensible, creativa y a la vez pragmática para la construcción del necesario
proceso de transformación cultural esperada, aportando a un modelo pacífi-
co de sociedad desde su función primaria y fundamental de educadora de la
familia.
A partir de su desempeño en roles cada vez más significativos y diversos,
y basados en su habilidad para reconocer y operar la complejidad de la reali-
dad cotidiana, el drama de la pobreza, de las adicciones y de la violencia do-
méstica e institucional, es que se planteó la convocatoria, considerando fun-
damental su aporte sobre esta fuerte problemática social que hoy se vive en
nuestras comunidades.
El desafío propuesto es el de trabajar para el fomento de una cultura de
la paz,5 conciliando diferencias, mediando en lugar de confrontar y educan-
do en lugar de castigar, para modelar un sistema de vida en el que lo que se
privilegie sea la concordia y la razón.
Existen numerosos antecedentes en el mundo de la participación feme-
nina en el cambio de rumbo de la historia, de manera que la fuerza de este gé-
nero permite suponer la alta riqueza de sus contribuciones, fortaleciendo el
cambio de paradigma de seguridad impulsado.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 229
Notas
1 Foro Internacional de Participación Comunitaria en Seguridad. Organizado por el
Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires a través de la Subsecretaría de
Participación Comunitaria, 20 y 21 de julio de 2007.
2
En el mismo sentido se expresaron otros disertantes, como el doctor Rodrigo Guerrero,
ex alcalde de Cali, Colombia; la doctora Isabel Albaladejo, del Instituto Iberoamericano de
Derechos Humanos, etc.
3 Ley 12.154, título II, Sistema Provincial de Seguridad Pública, artículo 5°.
4
El período relevado es junio 2003-julio 2004. Actualmente las Comisarías del Menor
no existen más.
5
“La cultura de la paz es un conjunto de valores, actitudes y comportamientos que refle-
jan el respeto a la vida, al ser humano y a su dignidad y que ponen en primer plano los dere-
chos humanos, el rechazo de la violencia en todas sus formas y la adhesión a los principios de
libertad, justicia, solidaridad y tolerancia, así como la comprensión entre los pueblos, los co-
lectivos y las personas.” Extracto del documento producido por la Fundación Cultura de Paz,
2004, España.
6
Tomado del Programa de Acción sobre una Cultura de Paz. Fundación Cultura de Paz,
2004, España.

Objetivos del programa

Contribuir a la generación y el sostenimiento de una cultura de paz, organi-

zando espacios de trabajo articulado y conjunto de todas aquellas mujeres
que, desde su perspectiva de género y guiadas por su experiencia y disposición
solidaria, aporten sus reflexiones y realicen propuestas para impulsar proyec-
tos cuyo objetivo sea la convivencia en armonía y la pacificación sostenible de
la comunidad.
Estimular la creación de redes y fomentar la producción sinérgica, como
consolidación del modelo participativo y nuevo paradigma de seguridad pro-
movidos, con especial énfasis en los ámbitos forales.
Incluir una perspectiva de género y el fomento de la autonomía de mu-
jeres y niñas como partes integrantes del proceso en curso.6
 Capítulo 10

El control disciplinario

Órgano de control existente al inicio

de la primera gestión ministerial (1998-1999)

Para comprender acabadamente la evolución del sistema disciplinario opera-

do en el ámbito de las policías de la provincia de Buenos Aires, resulta nece-
sario remontarse al año 1980, que alumbró al decreto ley 9550/80 y su de-
creto reglamentario 1675/80, mediante los cuales se regló la conducta de los
funcionarios policiales por más de dos décadas. Estos instrumentos legales
preveían tanto el aspecto sustantivo como el adjetivo del régimen de faltas ad-
ministrativas, herramientas que se pusieron en manos de la Dirección de
Sumarios Administrativos –dependiente de la Dirección General de Asuntos
Judiciales– para su instrumentación.
Su titular era un funcionario policial de alto rango dependiente del jefe
de Policía. Vale decir que la disciplina interna de la institución se regía por un
sistema de “autocontrol”, sin injerencia externa ni participación de particula-
res en las decisiones que se adoptaran en el área.
Esta dirección controlaba la investigación, la que se desarrollaba íntegra-
mente en el ámbito de la comisaría donde el policía imputado prestaba servi-
cio. Es decir que las actuaciones administrativas eran instruidas por los pro-
pios compañeros del imputado. Del mismo modo, la defensa técnica era
ejercida por otro colega, que en la gran mayoría de los casos era lego.
Concluida la instrucción, el sumario era elevado a la Dirección de
Sumarios, donde la Dirección Jurídica emitía el dictamen legal analizando el
cumplimiento de las formas del procedimiento, así como la cuestión de fon-
do. Finalmente, el Departamento de Relatoría proyectaba la resolución defi-
nitiva, que era firmada por el jefe de Policía salvo los casos de oficiales que re-
232 UN CAMBIO POSIBLE
solvía el gobernador a instancia del mencionado funcionario, quien en defi-
nitiva actuaba como filtro.
Jefe de Policía
Dirección General de Asuntos Judiales
Dirección de Sumarios Administrativos
Dirección Jurídica Departamento Relatoria
Diagnóstico del organismo al comienzo de la primera gestión
El sistema disciplinario se encontraba en manos de funcionarios policiales de
alto rango, cuyo paso era marcado no solamente por su dependencia funcio-
nal de un jefe de Policía sino por su sentimiento de pertenencia a un grupo
propio que los contenía, lo que conllevó a que en muchas ocasiones se nubla-
ran las metas del sistema, que en esencia no eran otras que el control directo
de sus pares.
Esto derivó en investigaciones propensas a la justificación del personal
involucrado, en el juzgamiento benevolente y, peor aún, en el apañamiento
por parte de los operadores del sistema de control de una corrupción que se
había transformado en sistémica.
Así fue que, al inicio de la primera gestión ministerial, la por entonces
denominada Policía Bonaerense gozaba de una dudosa reputación, fruto de
responder a un modelo de organización anacrónico, basado en el control in-
trasistémico de la actuación de sus componentes y la falta absoluta de articu-
lación social.
En el año 1998 se comprendió que la toma de decisión concentrada en
manos de los interesados, sumada a la ausencia de control de otras agencias,
llevaba a pervertir los mecanismos del propio sistema disciplinario.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 233
Oficina de Control de la Corrupción y Abuso Funcional
Iniciada la primera gestión ministerial, y en respuesta al diagnóstico preceden-
temente reseñado, se redefinió el rol del estado provincial en materia de con-
trol de la actuación de la agencia policial bonaerense.
Resultó indispensable generar una profunda reorganización del sistema
disciplinario en su conjunto, tanto de la normativa mediante la cual se lo ge-
renciaba como de la estructura orgánica y calidad de sus operadores. Para ello
se idearon los lineamientos del sistema que luego se plasmó en la ley 12.155,
creando la Oficina de Control de la Corrupción y Abuso Funcional, confor-
mada por la Auditoría de Asuntos Internos (con facultades de investigación y
acusación) y el Tribunal de Ética (órgano deliberativo y con facultades deci-
sorias).
Se creó un sistema mixto. En el órgano decisorio convivían funcionarios
policiales retirados de alto rango con otros ajenos a la fuerza. El objetivo per-
seguido era que los agentes retirados aportaran el conocimiento específico del
trabajo policial y que el personal ajeno a la institución garantizara el cumpli-
miento de las políticas de Estado tendientes a crear una Policía moderna y
comprometida con el respeto de los derechos humanos. A su vez, en el órga-
no instructorio prestaban servicios efectivos policiales, quienes intervenían en
la tramitación de las actuaciones sumariales; sin embargo, sus máximos fun-
cionarios eran ajenos a la agencia policial, circunstancia distorsionada con el
correr del tiempo, al punto que se puso a cargo del organismo a un funciona-
rio policial de alto rango.
Dicha oficina centró su competencia en la materia de mayor trascenden-
cia y repercusión pública e institucional, es decir, los sumarios administrati-
vos que pudieren ameritar sanciones de cesantía o exoneración, conforme los
artículos 58 y 59 del decreto ley 9550/80, que no eran otros que los actos de
corrupción y abuso funcional grave, relegando los hechos de menor cuantía
–artículo 54 del mencionado decreto– y las causas iniciadas hasta ese momen-
to en la antes mencionada Dirección de Sumarios Administrativos.
La nueva estructura se integró, como se mencionara con anterioridad,
por dos órganos:
- La Auditoría de Asuntos Internos, encabezada por un auditor de Asuntos
Internos, quien contaba con la colaboración de tres auditores adjuntos
ajenos a la agencia policial, de quienes dependía un grupo de inspectores
abogados.
234 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 235
- El Tribunal de Ética, que se encontraba dividido en dos salas, compues- Diagnóstico al comienzo de la segunda gestión
tas por una mayoría de vocales retirados de la Policía de la provincia (dos
de los tres vocales por sala). La abrupta finalización de la primera gestión ministerial en el mes de agosto
de 1999 por las diferencias de criterio con las políticas que se proyectaban
Como somera síntesis del funcionamiento de sus principales áreas, debe des- implementar en la provincia de Buenos Aires impidió profundizar y perfec-
tacarse que el impulso de la acción administrativa se hallaba a cargo de la cionar los trascendentales cambios instrumentados al sistema disciplinario
Auditoría de Asuntos Internos, donde se practicaba la investigación prelimi- recientemente modificado, circunstancia que luego de algunos años derivó
nar administrativa. Una vez culminada la pesquisa, y de encontrar elementos en el corrimiento de las metas alguna vez soñadas durante el diseño del or-
suficientes para endilgar una infracción al régimen disciplinario, se elevaba el ganismo.
expediente mediante dictamen acusatorio al Tribunal de Ética, sobre el que Así fue que un método de juzgamiento disciplinario que se mostraba con
recaía la tarea de dictar sentencia. perspectivas de éxito se transformó en inadecuado y produjo grandes dilacio-
nes; tan es así que, en términos generales, la fijación de audiencias de debate
registraba una demora mayor al año.
En efecto, la Auditoría de Asuntos Internos y el Tribunal de Ética fun-
SALA A cionaron entre febrero de 1999 y junio de 2004. La primera careció de una
Tres miembros
investigación propia, lo que se plasmó en el acopio de antecedentes extraídos
subsecretarios
Auditor de Asuntos Internos Tribunal de Ética de causas penales como única actividad de pesquisa; el segundo instauró un
SALA B procedimiento burocrático, lento y excesivamente formal. Estas dos circuns-
Tres miembros tancias llevaron a que el promedio para la resolución de las investigaciones ad-
subsecretarios ministrativas fuera de tres años. Circunstancia que, amén de no responder a
la expectativa social en la materia, complementariamente sometía al funcio-
nario involucrado a un estado de incertidumbre administrativa que, en algu-
Auditores Dirección Dirección Dirección nos casos, se prolongaba por años.
adjuntos de Coordinación de Sumarios de Dictámenes
Se adoptaron criterios sancionatorios laxos dado que se aplicaron los
de Departamental de
Inspectoría principios propios del proceso penal, desatendiendo que lo que llegaba a co-
nocimiento del tribunal era la decisión sobre una relación de empleo y no la
imposición de una pena privativa de la libertad.
Subdirección Subdirección Subdirección
En este sentido, si bien el Tribunal de Ética era competente –como
mencionáramos con anterioridad– exclusivamente en aquellas faltas que aca-
Dpto. Programación Dpto. Control del Dpto. Apoyo
rreaban sanción de cesantía o exoneración, en más del 60 % de los casos
y Logística Trámite Adm. Administrativo
aplicó una sanción suspensiva, valiéndose para ello de una facultad excep-
Dpto. Apoyo Dpto. Disponibilidades cional, la de morigerar las sanciones (artículo 61 del decreto ley 9550/80).
Administrativo Preventivas De este modo, convirtió la excepción en regla. Esta circunstancia se dio in-
y Estadística cluso con relación a efectivos que posteriormente resultaron condenados en
Dpto. Notificaciones
sede penal.
Así sucedió, entre otros casos, en el juzgamiento administrativo de un
condenado en sede judicial por vejaciones, quien sólo recibió treinta días de
suspensión de empleo; el de un sancionado con sesenta días de suspensión de
236 UN CAMBIO POSIBLE
empleo, que no pudo reintegrarse al servicio por hallarse detenido por una ten-
tativa de homicidio por la que fue posteriormente condenado; otro que fue de-
clarado exento de sanción disciplinaria y en ese momento se hallaba cumplien-
do arresto domiciliario, como alternativa a la prisión preventiva, por un hecho
de hurto calificado; también otro caso fue condenado judicialmente por homi-
cidio y sólo recibió, en sede administrativa, una sanción correctiva; y otro ca-
so de quien recibió una condena de prisión por abuso sexual agravado por el
vínculo, pero resultó exento de sanción en sede administrativa.
Estas falencias quedaron evidenciadas en la evaluación realizada por el
Ministerio de Seguridad a mediados del año 2004. El resultado fue desalen-
tador. Además de los extremos reseñados en los párrafos anteriores, se detec-
tó capacidad ociosa y escasa iniciativa, demostrada en la carencia de compro-
miso funcional, el incumplimiento consentido de horarios laborales, la falta
de identidad institucional y la ausencia de pautas de trabajo, y un área opera-
tiva virtualmente inexistente.
Ley de Emergencia 13.704
El resultado negativo del diagnóstico reseñado precedentemente demostró la
necesidad de implementar rápidas y sustanciales reformas al sistema existen-
te. En este sentido, se proyectó la ley de Emergencia, la que, junto con el cam-
bio estructural al que se hará referencia en el apartado siguiente, permitió pa-
liar tan graves crisis.
La ley de Emergencia fue una herramienta necesaria para llevar adelante,
en tiempo prudencial, una reforma integral. En este sentido, la emergencia
declarada comprende los aspectos organizativos, funcionales, operativos y la-
borales de las policías de la provincia de Buenos Aires.
Asimismo posibilita consolidar el esquema de descentralización y des-
concentración de las estructuras policiales –al facultar al Ministerio de Segu-
ridad (en su carácter de autoridad de aplicación) a transformar la estructura
de las policías, a optimizar los recursos humanos y materiales, a reasignar fun-
ciones y destinos a todo el personal de las policías–; permitió, en lo que al as-
pecto disciplinario se refiere, dar una respuesta inmediata al gran cúmulo de
sumarios en que se hallaban involucrados funcionarios policiales por infrac-
ciones graves y que estaban en trámite en el disuelto Tribunal de Ética, al fa-
cultarlo a disponer la separación preventiva, transitoria, de funciones, el pase
a retiro o jubilación, o bien declarar prescindible al personal policial.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 237
En uso de las facultades conferidas por la ley de Emergencia, fueron de-
clarados prescindibles unos 1.150 policías cuya permanencia en la institución
no era aconsejable.
De ese universo, aproximadamente el 80% de los sumariados prescindidos
fueron posteriormente sancionados con la aplicación de penas expulsivas por el
nuevo organismo de control disciplinario (la Auditoría General de Asuntos
Internos), modificándose, en consecuencia, la causal de cese, la que ya no obe-
dece a la prescindibilidad sino a la sanción aplicada.
Los restantes efectivos, es decir, aquellos que habiendo sido prescindidos
finalmente no merecieron una sanción expulsiva, vieron salvaguardados sus
derechos por el artículo 6 de la ley de Emergencia, que les otorgó dos alterna-
tivas: acceder al cobro de una indemnización o al retiro activo obligatorio.
Auditoría General de Asuntos Internos
Creación, estructura
A la par de la ley de Emergencia se delinearon otras líneas de acción tendien-
tes a conminar las distorsiones que los operadores del sistema habían impre-
so a la dinámica del organismo.
Se creó, entonces, una nueva estructura para el organismo, ideada bajo la
premisa de ganar en celeridad procesal sin comprometer las garantías del tra-
bajador policial, y con el claro designio de resolver en tiempos prudenciales
las investigaciones que los involucren, y así devolver a la sociedad la confian-
za puesta en juego por hechos graves de corrupción policial.
El cambio comenzó a plasmarse a partir del 15 de julio de 2004, cuando
el gobernador de la provincia, reglamentando lo establecido por el artículo 3
de la ley 13.704, dictó el decreto 1550/04 disolviendo la Oficina de Control
de la Corrupción y Abuso Funcional y creando en su reemplazo la Auditoría
General de Asuntos Internos.
238 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 239
Organigrama de la Auditoría General de Asuntos Internos territorial, así como el conocimiento de los principales problemas de la zona
asignada, y permitió mejorar notablemente el rendimiento de la actividad ins-
MINISTRO tructoria.

Oficina Legal Auditoría General

y Técnica de Asuntos Internos
Gabinete de
Asesores
Responsable de Gestión Auditoría General Adjunta de
de Calidad Asuntos Internos

3 auditorías sumariales
Dirección General de
1 auditoría temática Dirección General de
Control de Asuntos
(derechos humanos Coordinación y Apoyo
Internos
y violencia familiar)

21 inspectores Dirección Dirección de Dirección Dirección

Dirección de Apoyo
de Apoyo Programación de
de Análisis Adm. y
Tecnológico y Operaciones Situación
Logístico

En líneas generales, el nuevo organigrama centra en la figura del auditor ge-

neral la facultad de resolver, con base en las constancias del sumario adminis-
trativo, la aplicación o no de una sanción. La responsabilidad sobre la trami-
tación del sumario recae en los auditores sumariales, quienes son asistidos por
un equipo de abogados especializados, ajenos a la agencia policial.

Funcionamiento

En busca de optimizar la utilización de los recursos humanos y materiales pa-

ra la investigación de los hechos, se encaró un modo diferente de efectuar la
asignación de causas entre las auditorías sumariales, que hasta entonces se dis-
tribuían por turnos periódicos e intervenían en todo el territorio de la provin-
cia. Se fijó como criterio de distribución el territorial, por lo que cada audito-
ría comenzó a entender en una determinada zona de la provincia. Esta decisión
propendió al acercamiento con los actores sociales y funcionarios judiciales de
cada distrito, facilitó también el análisis de información por cada segmento
Una excepción a esta regla resultó lo atinente al tratamiento de hechos vincu-
lados a la violación de los derechos humanos, dada la especial importancia
que para esta gestión revisten aquellos hechos que además de implicar una in-
fracción administrativa conllevan una clara afectación a los derechos funda-
mentales, tal los casos de apremios ilegales, uso irracional y desproporciona-
do de la fuerza, violencia familiar, entre otros.
240 UN CAMBIO POSIBLE
En este sentido, y con el fin de fortalecer la política de detección, inves-
tigación y solución de este tipo de faltas así como para suministrarle el trata-
miento diversificado que la cuestión requiere, se creó una Auditoría Temática
ad hoc en Derechos Humanos.
Una de las cuestiones ventiladas en la Auditoría Temática en Derechos
Humanos, que cabe poner de resalto, es la violencia intrafamiliar o de géne-
ro, dado que importa una temática nunca antes abordada desde la óptica de
una infracción relativa a una relación de empleo, pero que indiscutiblemente
opera de manera negativa en relación a las obligaciones que los funcionarios
públicos encargados de hacer cumplir la ley asumen como exigencia implíci-
ta de su función.
La experiencia recogida en este ámbito resulta por demás alentadora,
pues si bien en algún caso la entidad de la infracción fue de tal magnitud que
no admitía otra sanción que no fuera la segregativa, en los restantes, y en la
inteligencia de no revictimizar a las víctimas privándolas del único ingreso fa-
miliar, se aplicaron sanciones de carácter correctivo.
Para reforzar la efectividad del área se impulsó una fuerte articulación
con otras dependencias del gobierno provincial, por caso la Secretaría de
Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires, el Centro de Protección
de la Víctima del Ministerio de Justicia, así como organizaciones no guberna-
mentales (ONG) relacionadas con el tema, contando por otra parte con la
inestimable colaboración, para el abordaje interdisciplinario de los casos aquí
ventilados, de la Dirección General de Coordinación de Política de Género
del Ministerio, a cuyo cargo están los talleres de reflexión que realizan los efec-
tivos sancionados con suspensión de empleo.
Readecuación de los recursos humanos del organismo
Sin un cambio en la metodología de trabajo toda la tarea hubiera sido infruc-
tuosa, por cuanto existía una serie de prácticas enquistadas que atentaban
contra la labor que se pretendía llevar a cabo.
Así, se fijaron claras pautas de trabajo tendientes a erradicar la falta de
iniciativa, la capacidad ociosa, el incumplimiento de horarios laborales y la
falta de identidad institucional, situaciones que habían sido detectadas en el
personal que provenía del disuelto organismo.
Este cambio requirió, entre otras cosas, asignar un nuevo destino a los
recursos humanos que se traspasaron del disuelto organismo y así aprove-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 241
char las capacidades particulares del personal mediante la asignación de ta-
reas específicas.
En este sentido, cabe poner de resalto que se realizó una tajante división
entre aquellas tareas que debían ser realizadas por personal civil y aquellas
que por su especialidad correspondían ser practicadas por funcionarios poli-
ciales.
Así se reservó exclusivamente a funcionarios ajenos a la agencia policial,
mayoritariamente abogados, la realización de todas aquellas tareas relaciona-
das con la tramitación de los sumarios administrativos. Esto fue posible gra-
cias a la paulatina incorporación de nuevos profesionales, quienes fueron cui-
dadosamente seleccionados.
El personal policial, en cambio, se concentró en un área específica abo-
cada con exclusividad a la realización de tareas de campo, cubriendo así una
necesaria actividad de pesquisa que jamás fue desarrollada por los organismos
que precedieron a la Auditoría General a pesar de contar con un área especí-
fica al efecto.
Fue necesario, entonces, rediseñar la Dirección General de Control. Se
nombró como máxima autoridad a un abogado civil, quien se encarga de co-
ordinar y supervisar las investigaciones e inspecciones que realizan los efecti-
vos policiales, agrupados en la Dirección de Programación y Operaciones, así
como las tareas desarrolladas por la Dirección de Análisis.
Conscientes de la importancia del área de análisis, se tomó la decisión de
reasignar recursos humanos y materiales hasta ese momento destinados a otras
áreas para reforzar esta dependencia, así como incorporar herramientas tecno-
lógicas necesarias y disponibles en otras áreas ministeriales.
De este modo, hoy la auditoría cuenta con una terminal del sistema de
localización automática vehicular (AVL) que funciona mediante un dispositi-
vo electrónico instalado en los vehículos pertenecientes a la fuerza y a través
de la cual se puede conocer al instante la ubicación de los mismos, el recorri-
do efectuado, el horario y lugar de detención, y en minutos puede informar
sobre registros históricos, permitiendo así determinar el lugar donde se halla-
ba un móvil policial respecto de un día y horario determinado.
Este sistema nos permitió constatar varios hechos de corrupción y abuso
funcional grave. A título de ejemplo y por citar sólo un episodio donde esta
tecnología resultó determinante para la acreditación de la infracción adminis-
trativa, puedo mencionar el caso de un sargento, quien fue exonerado tras
acreditarse que el móvil policial en el cual trasladaba a una mujer detenida al
Cuerpo Médico Forense se desvió de su recorrido y se detuvo durante 25 mi-
242 UN CAMBIO POSIBLE
nutos en una zona descampada, lugar que describió la mujer como el sitio
donde fue abusada sexualmente por el mencionado efectivo policial.
También se cuenta con una base interrelacionada de datos. Si bien ya se
tenía acceso a distintas bases informáticas públicas y privadas, se observó la
necesidad de contar con mayor información sobre el personal que compone
las policías de la provincia. Para ello se ideó y conformó mediante resolución
ministerial un sistema obligatorio de declaración jurada de números de abo-
nados telefónicos fijos y móviles y automotores de su propiedad o utilizados
por los efectivos policiales, en la inteligencia de que estos datos podrían resul-
tar eslabones principales para conectar hechos administrativamente reprocha-
bles con sus autores.
Esta información, además de ser frecuentemente requerida por autori-
dades judiciales, ha sido de gran utilidad para esclarecer varios casos, espe-
cialmente hechos de extorsión, en los cuales el denunciante suministra el
número de teléfono desde el que se lo contacta para coordinar la entrega
de dinero, y se descubre que coincide con el número declarado por algún
funcionario policial. Asimismo sucede con el caso de vehículos identifica-
dos por los denunciantes como los utilizados en el marco de infracciones
administrativas.
Labor preventiva
Si bien la principal función de la auditoría es identificar, investigar y sancio-
nar conductas, también tiene una función accesoria: la prevención.
En este sentido, la auditoría estableció entre sus políticas la realización de
tareas de carácter preventivo a fin de obtener un diagnóstico del funciona-
miento y la operación de las dependencias policiales.
Desde un principio se entendió necesario trabajar en esta dirección, ge-
nerando conciencia sobre la función preventiva general y a fin de detectar
posibles faltas administrativas. Así es que, tras seleccionar zonas que presen-
taban una conflictividad mayor en determinadas tipologías, se practicaron
inspecciones y auditorías con el objeto de obtener un panorama general de
la situación.
En el marco de estas tareas de carácter preventivo y en el entendimiento
de que una instrucción integral de los aspirantes a las carreras de las policías
puede evitar futuras desviaciones es que distintos funcionarios de la auditoría
participaron en charlas explicativas relativas a los mecanismos de control del
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 243
personal encargados de hacer cumplir la ley, poniendo especial énfasis en las
faltas administrativas más graves, atinentes a la detención de personas, el uso
desmedido de la fuerza, el tratamiento de personas restringidas de su libertad
y los hechos de corrupción.
En igual sentido, en el marco del programa “Líderes para el Cambio de
la Cultura Institucional” se describen las principales infracciones detectadas
en el ámbito de la Auditoría General de Asuntos Internos, las que sirven como
disparador para el debate: a partir de ellas se analiza y reflexiona sobre diversas
faltas que son sancionadas por la auditoría y que constituyen una tipología de
situaciones que, por su generalidad y persistencia, sugieren la conformación
de prácticas ilegales aceptadas o consentidas.
Como consecuencia de ello, las resoluciones de la Auditoría General de
Asuntos Internos acarrean una suerte de prevención general y van creando
progresivamente una especie de jurisprudencia que permite construir una
doctrina reorientadora y útil para definir los parámetros de los comporta-
mientos esperados y demandables.
Política de puertas abiertas
Fue, también, una política de la auditoría lograr un mayor acercamiento a la
comunidad, por lo que se han establecido distintos canales de acceso para que
la sociedad pudiera dar a conocer la existencia de posibles faltas al régimen
disciplinario administrativo por parte de los integrantes de las policías de la
provincia de Buenos Aires.
En este sentido, a las vías de información formales, conformadas por
quienes tienen la obligación de comunicar a la auditoría sobre toda actuación
administrativa o penal que involucre al personal policial (autoridades policia-
les y agentes fiscales), se sumaron los nexos creados con los Foros de Segu-
ridad y diferentes ONG; también se ha facilitado el acceso al organismo a
quienes individualmente desean denunciar hechos graves cometidos por
miembros de las policías de la provincia de Buenos Aires, quienes pueden ha-
cerlo a través de una línea telefónica gratuita creada al efecto (0800-999-
8358), vía e-mail (denunciasai@mseg.gba.gov.ar) o personalmente en la sede
de la Auditoría General, donde se establecieron guardias de abogados capaci-
tados al efecto durante las 24 horas de los 365 días del año. A esto debemos
agregar las derivaciones de llamados recibidos en la central de emergencia
911, así como las investigaciones generadas sobre diagnósticos de conflictivi-
244 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 245
dad fundados en reclamos de la comunidad –recibidos por intermedio de la • 0800 Consejo
Subsecretaría de Participación Comunitaria–. Alegato de Resolución
• 911 auditor
defensa auditor general
• E-mail sumarial
• Denuncia
Nuevo procedimiento administrativo • Foros
• ONG
• Judicial Prueba
En lo procedimental, el decreto 3326/04 fue una herramienta necesaria para • Policial propuesta por • Archivo
afianzar un mecanismo que operó una sustancial aceleración en los procesos. el sumariado • Sobreseimiento
Ello se vio ilustrado por el acotamiento sustancial de los plazos para re- • Apercibimiento
solver, que se ciñeron de tres años a apenas seis meses, en promedio. De mo- • Suspensión
do tal que los plazos legales, aun cuando tienen carácter ordenatorio, son res- de empleo
petados en la gran mayoría de las investigaciones sumariales. Investigación • Auto de • Cesantía
inspectores y/o imputación • Exoneración
El nuevo procedimiento respeta además los principios básicos del dere-
área operativa • Indagatoria
cho administrativo, entre ellos la actuación de oficio, la publicidad del suma-
rio, la independencia con el procedimiento penal, la libre producción de la
prueba y el informalismo moderado; así como las formas sustanciales del jui-
cio en cuanto a la acusación: defensa, prueba y sentencia. Nuevo régimen de faltas
Esto queda evidenciado en los sucesivos pasos en que se desarrolla el pro-
cedimiento aplicado en la actualidad. Recibida la denuncia por cualquiera de El decreto 3326/04 innovó en materia de faltas. Teniendo en cuenta los he-
los medios a que hicimos referencia en el apartado anterior, se inician las ac- chos que tradicionalmente habían sido tipificados como infracciones admi-
tuaciones administrativas y se da a conocer de modo acabado el hecho atri- nistrativas, las faltas se sistematizaron a partir de los bienes jurídicos que se
buido mediante el dictado previo de un auto de imputación que contiene una entendió debían ser tutelados para lograr una fuerza policial eficiente, moder-
relación circunstanciada del hecho investigado, los elementos probatorios na y comprometida con un Estado democrático de derecho.
existentes hasta ese momento así como una calificación legal provisoria. En este sentido, los bienes jurídicos tutelados –a partir de los cuales se re-
Luego de lo cual se escucha al sumariado, quien no sólo tiene el derecho de gularon las faltas– son:
ser oído y brindar su versión de los hechos sino que además tiene la posibili-
dad de ofrecer prueba y de controlar su producción. - disciplina;
Una vez culminada la pesquisa, el auditor sumarial interviniente eleva el - operatividad;
expediente al auditor general aconsejando el temperamento a adoptar, medi- - imagen pública;
da de la que se da traslado al sumariado a efecto de que realice, si lo conside- - ética, respeto, integridad y honestidad del funcionario;
ra pertinente, su alegato final. Finalmente, el auditor general resuelve el su- - racionalidad y legalidad en la actuación.
mario aplicando o no una sanción, quedando expedita la vía recursiva. La
decisión que impone una sanción expulsiva es revisada, en grado de apelación, Cabe mencionar además que, según sea la intensidad de la sanción prevista
por el ministro de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. por la norma para la falta cometida, será el procedimiento de aplicación de la
De lo dicho se desprende que se aseguraron los mecanismos garantes de misma, pudiendo tratarse de una sanción de aplicación directa o por el con-
la defensa en juicio. trario requerir la previa instrucción de actuaciones sumariales. En este último
caso, la instrucción tendrá lugar en el ámbito de la Policía en la que el efecti-
vo presta servicio, si la falta da lugar a una suspensión de empleo de hasta cua-
246 UN CAMBIO POSIBLE
renta y cinco (45) días; en cambio, las actuaciones se tramitarán en el seno de
la Auditoría General de Asuntos Internos si la falta conlleva una falta ética o
un abuso funcional grave, en cuyo caso la sanción puede ser de hasta sesenta
días de suspensión de empleo, cesantía o exoneración.
Entre las faltas administrativas más comunes investigadas en el ámbito de
la Auditoría General de Asuntos Internos, podemos mencionar:
- Trato dado a personas restringidas en su libertad:
Se han detectado y sancionado hechos de tortura y tormentos tanto físi-
cos como psicológicos, que en algunos casos han llegado al homicidio.
Asimismo, se ha individualizado la aplicación de sufrimientos psíquicos
que exceden el trato riguroso.
Comentario aparte merecen las gravísimas implicancias que trae apareja-
das la negligencia detectada en cuanto a la falta de incautación de pren-
das –especialmente cordones de zapatillas y cintos– de los sujetos ingre-
sados aprehendidos al sector de calabozos.
- Excesos en los métodos y medios empleados para procurar la aprehensión de
personas:
Se han observado excesos en la facultad de emplear la fuerza mínima in-
dispensable para lograr reducir a una persona, lo que se traduce en gol-
pes dirigidos a lesionar, incluso cuando el individuo ya fue reducido y
hasta esposado.
De la misma manera, se identificaron desviaciones en cuanto al empleo de
armas de fuego para evitar la fuga de personas, sin que existan motivos de
legítima defensa que lo justifiquen, produciendo lesiones o hasta la muer-
te del individuo que se pretende detener o de terceros ajenos al episodio.
- Extorsiones, exacciones ilegales, cohecho e incumplimiento de los deberes de
funcionario público, concusión:
Dentro de esta temática pueden señalarse algunas modalidades de extor-
sión, visualizadas especialmente al momento de aprehender ciudadanos
en la vía pública frente a la comisión de algún delito, a los cuales, previo
a la notificación del hecho a la autoridad judicial, se les exige una suma
de dinero para así lograr su libertad, registrándose su ingreso por averi-
guación de antecedentes.
De igual modo, otros casos de cohecho o exacciones ilegales, en cuanto
a hacer o dejar de cumplir algún acto propio de la función, especialmen-
te en relación a la obligación de proceder al secuestro de rodados, la de-
tención de personas o el cumplimiento de órdenes judiciales, entre otros.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 247
- Fugas de personas privadas de su libertad en comisarías:
El fenómeno es pluricausal: falta de cumplimiento del servicio de imagi-
naria, incumplimiento en tiempo y forma de las requisas, falta de cober-
tura de la función de imaginaria.
- Incumplimiento del deber de represión de faltas y contravenciones:
Se observan situaciones en las que se omite en forma dolosa la persecu-
ción y represión de la prostitución y los juegos prohibidos –quiniela
clandestina–, entre los más trascendentes.
- Enriquecimiento ilícito:
Se han descubierto incumplimientos dolosos de la obligación de presen-
tar la declaración jurada patrimonial, que trae como correlato directo la
omisión intencional de bienes, el falsear su contenido o no poder justifi-
car su evolución.
- Delitos sexuales:
Aun cuando no pueda hablarse de una conducta sistemática, se han de-
tectado hechos en que policías han sido denunciados por ejercer actos de
sometimiento sexual, como acoso, abuso y hasta violaciones, en algunos
casos de personas que se hallaban bajo su custodia.
- Tenencia irregular de bienes registrables:
Se detectaron numerosos casos en que personal policial tiene, bajo cual-
quier concepto, bienes registrables que no cumplen con los requisitos le-
gales exigidos, en especial en el supuesto de automotores, presentándose
particularidades como la de rodados con pedido de secuestro activo, con
patentes cambiadas, adulteradas, con señas de chasis y motor no origina-
les, entre otras.
- Servicios de vigilancia irregulares:
Se dan casos en los que oficiales de conducción disponen que un subor-
dinado custodie un objetivo fijo de modo irregular, desnaturalizando el
tipo de servicio por medio del cual se debe llevar a cabo y obteniendo por
ello una suma dineraria.
- Malversación de caudales públicos: CORES, COPRES:
Se han detectado casos de divergencia entre el combustible solicitado y el
realmente empleado en los móviles, así como de obtención de combus-
tible que no se registra, con lo cual queda un excedente a disposición pa-
ra uso personal, canje o venta.
Además se observa que las recargas de servicio son instrumentadas docu-
mentalmente, pero en muchos casos no se cumplen, y en otros se distor-
248 UN CAMBIO POSIBLE
siona el tipo de tareas mediante el cual se llevan a cabo –ejemplos: vigi-
lancias irregulares–.
- Tratamiento de los objetos secuestrados judicialmente:
Se observan grandes falencias en el control y registro de los objetos se-
cuestrados, mayormente automotores, lo que permite el robo de distin-
tas piezas, en gran medida por connivencia del personal de custodia de
dichos predios.
- Relaciones que afectan la imagen pública del agente y la institución:
Se han detectado relaciones personales entre agentes públicos y personas
que se hallan sujetas al régimen penal, contravencional o de faltas, agra-
vándose dicha vinculación mediante la exteriorización del vínculo, hasta
llegar a tener injerencia en la imagen pública del funcionario y, conse-
cuentemente, de la institución.
- Uso en servicio de armas irregulares:
Se han observado casos de portación en servicio de armas de fuego no au-
torizadas o no registradas debidamente.
- Exigencias de aportes a comerciantes:
Se han descubierto casos en que personal policial ha exigido la entrega de
sumas dinerarias o el pago de “cuotas” a comerciantes.
- Inasistencias injustificadas al servicio:
Las inasistencias más graves, por ejemplo, el hecho de superar los doce
(12) días de ausencia continuos, afectan considerablemente la operativi-
dad del servicio.
- Manipulación espuria y revelación de datos de una investigación en curso a
periodistas:
Estos sucesos han perjudicado seriamente investigaciones o frustrado re-
sultados favorables.
Haber podido determinar cuáles son las disfunciones administrativas que más
frecuentemente se dan en la práctica permitió sistematizarlas y establecer una
metodología de investigación para cada una de ellas. Esto evitó evitar diligen-
cias redundantes, lo que importaba una grave afectación a los principios de
celeridad y economía procesal, con el consecuente dispendio material y hu-
mano que ello trae aparejado. Asimismo, posibilitó adoptar medidas tendien-
tes a prevenir su perpetración, lo cual fue posible gracias a la articulación con
otras áreas ministeriales.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 249
Inversión presupuestaria
Así como el organismo fue dotado de las herramientas legales necesarias, la
implementación de la reforma requirió de una fuerte inversión presupuesta-
ria. Esto se vio plasmado en la incorporación de personal calificado, capacita-
ción, recursos informáticos, aumento de la flota automotriz y mobiliario ne-
cesario para abastecer las tareas que demanda la nueva dinámica de trabajo.
La realidad indicaba que la reforma al sistema disciplinario difícilmente
podría tornarse operativa –al menos con los índices de efectividad requeridos
para que el cambio pudiera estar a la altura de los reclamos de la sociedad–
sin una fuerte afectación de recursos humanos y materiales que permitiera
acrecer en forma sustantiva el flujo de trabajo.
Para lograr tal cometido, en forma gradual pero ininterrumpida se asig-
nó personal ajeno a la institución, en gran medida profesionales del derecho,
a quienes se los formó en la materia específica, haciendo especial hincapié en
la necesidad de abordar los hechos investigados desde un prisma compatible
con los derechos humanos.
Del mismo modo, se dotó al área operativa de los elementos técnicos ne-
cesarios para el cumplimiento de su función, así como de una flota automo-
triz acorde con sus necesidades.
La creciente incorporación de personal y recursos materiales reclamó un
nuevo edificio que pudiera albergarlos y dotarlos de las comodidades y segu-
ridad necesarias para el correcto ejercicio de la tarea, situación que se concre-
tó a mediados del año 2005.
Logros concretos
Si bien del desarrollo anterior surge una serie de circunstancias que pueden
ser consideradas logros de la gestión, queremos hacer hincapié en las siguien-
tes cuestiones:
El acotamiento de los plazos
La resolución de los sumarios pasó de insumir tres años a seis meses en pro-
medio. Esto fue posible gracias a los procedimientos ágiles instrumentados
por la nueva reglamentación, a la nueva dinámica de trabajo, a la realización
250 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 251
de investigaciones independientes de la judicial, a la sistematización de las dis- El cambio de criterio para la aplicación de las sanciones
funciones administrativas de acuerdo con cómo se presentaban en la práctica,
lo que permitió establecer una metodología de investigación para cada una de El hecho de tener en claro que lo que se analiza es una relación de empleo y
ellas evitándose diligencias redundantes, lo que importaba una grave afecta- que en consecuencia deben aplicarse los principios del derecho administrati-
ción a los principios de celeridad y economía procesal, con el consecuente dis- vo, y no los propios del derecho penal, permitió terminar con lo que fue uno
pendio material y humano que ello trae aparejado. de los principales inconvenientes que presentó el anterior sistema de control
y que el nuevo organismo estaba llamado a solucionar. Nos referimos a los cri-
terios sancionatorios laxos con que se juzgaba la conducta del personal poli-
La revitalización del área operativa cial involucrado en faltas éticas y abusos funcionales graves.

Se puso en funcionamiento y se optimizó el rendimiento del área operativa, Incremento del número de sumarios resueltos:
la que al momento de crearse la Auditoría General de Asuntos Internos se en- Los logros antes mencionados, particularmente el acotamiento de los plazos,
contraba literalmente paralizada. Se la dotó de contenido, siendo posible en- coadyuvaron al aumento sustancial en el número de sumarios resueltos.
tonces cubrir una necesaria actividad de pesquisa nunca antes desarrollada.
En este sentido, merece destacarse que se realizaron aproximadamente Progreso del total de las sanciones
2.000 investigaciones, más de 800 inspecciones a comisarías y medio cente- 1.600
1.400
nar de detenciones de efectivos involucrados en delitos graves. 1.400
1.200 1.090
Órdenes de servicio realizadas durante el período 1.000
806
2004-2007 por departamento judicial 800
600

59 5 400 239
163
60 0 200 60 74 94
4 95 3
0
50 0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
37 4
40 0 TRIBUNAL DE ÉTICA CAMBIO DE AUDITORÍA GRAL. DE
31 5 GESTIÓN ASUNTOS INTERNOS
30 0 26 5
1 95 18 3
20 0 1 43 13 3 Como consecuencia del aumento de sumarios resueltos y de la modificación
11 5
73 86 del criterio de aplicación de sanciones, también se incrementó sensiblemente
10 0 45 25 14 22 30
11 el número de personas separadas de la fuerza por hechos graves.
0 Todo ello, a más del mejoramiento cualitativo logrado, arroja resultados
MORÓN
DOLORES

QUILMES

JUNÍN

TRENQUE LAUQUEN

MERCEDES

PERGAMINO

SAN ISIDRO

SAN MARTÍN

SAN NICOLÁS
LA PLATA

MAR DEL PLATA

BAHÍA BLANCA

LA MATANZA

LOMAS DE ZAMORA

ZÁRATE-CAMPANA
AZUL
NECOCHEA

ajustados a la expectativa general y a la confianza que la sociedad pretende de-

positar en los órganos de contralor estatales.
252 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 253
Auditoría General Este proceso se basa en la idea de cuidar el medio ambiente, la calidad de
Tipo de sanción Tribunal de Ética(a) de Asuntos Internos(b) vida y la seguridad de las personas que componen la Auditoría General de
Exoneración 115 1.439 Asuntos Internos y, como consecuencia directa, aumentar su rendimiento en
Cesantía 58 518 el ámbito laboral.
Separación de retiro 2 62 La certificación del sistema de gestión ambiental, prevista en la norma
Total de sanciones internacional ISO 14001:2004, permite demostrar el compromiso del orga-
expulsivas impuestas 175 2.019 nismo con la protección del medio ambiente, con la política de calidad am-
biental y la conformidad de su actuación con la legislación pertinente. Del
(a) Período: febrero de 1999 a junio de 2004.
(b) Período: septiembre de 2004 al 30 de noviembre de 2007. mismo modo permite mejorar la gestión de los riesgos ambientales y la efi-
ciencia en el consumo de materias primas y el rendimiento, lo que lleva a re-
ducir costos.
Hacia un salto cualitativo En cuanto a las acciones ya implementadas, se ha establecido el tratamien-
to diferenciado de los residuos; papel y afines son donados al taller protegido
Sistema de gestión de calidad Los Tilos. Por otro lado, respetando la decisión de la mayoría de los emplea-
dos que componen la auditoría, se dictó la disposición 49/07 en la que se es-
-ISO 9001:2000: tableció que no se puede fumar en los espacios cerrados, habilitándose lugares
Evidenciados los positivos cambios operados, se entendió que la Audi- especiales al efecto.
toría General de Asuntos Internos estaba en condiciones de encarar el proce-
so tendiente a certificar su sistema de gestión, a través del Instituto Argentino
de Normalización y Certificación (IRAM). Capacitación del personal civil en derechos humanos
Para esto fue necesario fijar una política de calidad (transparencia, efi- (Universidad Nacional de La Plata)
ciencia, participación, capacitación, unicidad de criterios, mejora continua),
los objetivos a alcanzar para llevarla adelante y trabajar en el proceso de ges- Fue durante los meses de marzo a julio de 2007, y bajo el título de “Derechos
tión. humanos en función del control del accionar policial”, que los funcionarios
Finalmente, y como resultado de todo lo expuesto, la Auditoría General abogados de la Auditoría General de Asuntos Internos iniciaron un ciclo de
de Asuntos Internos posee un sistema de gestión de la calidad certificado se- estudios dictados por el Instituto de Derechos Humanos de la Universidad
gún la norma IRAM-ISO 9001:2000, lo que acredita que su metodología de Nacional de La Plata.
trabajo responde a los parámetros establecidos por la mencionada norma in- La finalidad fue contribuir a la capacitación del personal encargado de
ternacional. investigar y sancionar las faltas cometidas por los funcionarios policiales, ad-
Así, la auditoría se encuentra entre los organismos “pioneros” de la admi- quiriendo para ello elementos teóricos y técnicos de reciente construcción en
nistración pública en insertarse en un ámbito generalmente reservado a em- el pensamiento jurídico, que coadyuven a facilitar el abordaje y el ejercicio de
presas privadas. las competencias propias de sus ámbitos de actuación.
Los objetivos que la auditoría persiguió con la participación en este cur-
-ISO 14001:2004: so fueron:
Certificado el sistema de gestión de calidad, se fijó como objetivo para el
primer cuatrimestre del año 2008 que el organismo certifique el proceso de - Fortalecer la comprensión jurídica de los instrumentos nacionales e in-
gestión de calidad ambiental. ternacionales vigentes que abordan las problemáticas derivadas de la ac-
tuación de los agentes policiales.
254 UN CAMBIO POSIBLE
- Facilitar la identificación y el reconocimiento de violaciones a derechos
humanos producidas en el ejercicio de la función policial, promoviendo
una actitud crítica al respecto.
- Brindar herramientas que permitan elaborar diagnósticos de situación e
identificar mecanismos de acción frente a problemas concretos desde una
óptica integradora.
- Aproximar postulados jurisprudenciales relativos a la función policial y
los derechos humanos.
- Estimular el análisis de casos reales.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 255
lizado respecto de los órganos anteriores, queda demostrado que el modelo de
contralor adoptado fue el correcto.
El trabajo de estos años posibilitó que los Foros de Seguridad, las ONG
y demás actores sociales comiencen a depositar su confianza en este nuevo sis-
tema de control, y de su mano la sociedad ha empezado a modificar la per-
cepción que se había formado respecto de los miembros que integran la fuer-
za policial.
Seguros de que la senda transitada ha arrojado sus frutos y convencidos
de que el sistema de control externo ha sido la llave para iniciar esta transfor-
mación, creemos necesario seguir aunando esfuerzos en este sentido, ya que

Curso de capacitación para funcionarios policiales …nadie puede creer en una institución policial si los hombres que
(Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales, CAEEP) la componen cometen hechos irregulares o delictuales y estos hechos
no encuentran una adecuada sanción… si no actuamos así, se gene-
Este perfeccionamiento se gestionó bajo la denominación de “Curso profe- ralizan la desconfianza, el desprestigio y la reprobación social…
sional de capacitación integral en investigaciones de Asuntos Internos”, orien- (fragmento del discurso del señor ministro en la inauguración del
tado a satisfacer necesidades de formación y perfeccionamiento del personal edificio de la auditoría).
de la Auditoría General de Asuntos Internos, divididos en tres cursos sucesi-
vos iniciados en el mes de abril y finalizados en el mes de diciembre.
Para ello se ideó un programa de estudios cuya metodología se ciñó a
motivar en el alumnado deseos de superación profesional que trasunten el
desarrollo del curso, fomentando y ponderando el conocimiento del poten-
cial de las nuevas herramientas y técnicas de investigación, en beneficio de
una investigación ajustada a derecho a la vez que profesional y creativa, lo cual
facilitará la resolución favorable de conflictos en condiciones de crisis.
En cuanto a los contenidos básicos, contuvo:

- Aspectos legales (leyes 12.297, 13.081, 13.482, decreto 3326/04, resolu-

ción 2740 y decreto 12/05).
- Informática y tecnología aplicada a la investigación.
- Tipología de prácticas ilegales.
- Análisis de valores y conducción: ética y moral pública.

Conclusiones

Teniendo en cuenta los resultados obtenidos a partir del establecimiento del

sistema de control externo y confrontados los mismos con el diagnóstico rea-
 Capítulo 11

La reforma frente a la violencia de género

El delito y la violencia constituyen motivo de preocupación creciente tanto en

la República Argentina cuanto, al menos, en el resto de los países de América
Latina.
Tal preocupación no se agota en la posibilidad de ser víctima de agresio-
nes por parte de sujetos extraños sino que se extiende, incluso, a ataques pro-
venientes de quienes integran el círculo íntimo, familiar y de confianza de la
víctima, circunstancias que reflejan con elocuencia las estadísticas criminales.
Dentro de tal categoría de víctimas se encuentra la mujer, quien proba-
bilísticamente está mucho más expuesta a sufrir una agresión por parte de su
pareja en su propia casa que en la calle por un extraño.
El problema es particularmente crítico en la medida en que tales com-
portamientos a fuerza de reiterarse de un modo cotidiano se han “naturaliza-
do” y generado un ámbito de tolerancia doméstica que contribuye a victimi-
zar mucho más a la mujer.
Por añadidura, la experiencia general enseña que el índice de denuncia por
tal tipo de hechos es muy bajo y en ello influyen, amén de las razones cultura-
les comentadas, el temor a las represalias por denunciar, mucho más cuando
condiciones económicas y sociales críticas obligan a seguir conviviendo bajo un
mismo techo.
De ahí que se viva la denuncia de maltrato, de abuso, del golpeador co-
mo una suerte de intensificación del conflicto.
A la atención de dicha problemática obedeció la creación de la Dirección
General de Coordinación de Políticas de Género y, subordinadas a ella, las
Comisarías de la Mujer y la Familia.
La mirada multiagencial y multidisciplinaria acerca del fenómeno de la
violencia que ha inspirado la política criminal que enmarca la reforma mues-
tra una clara concreción en las soluciones propiciadas en materia de género.
258 UN CAMBIO POSIBLE
Ello se manifiesta de dos modos diferentes: por un lado en el trabajo ar-
ticulado entre el Ministerio de Seguridad y las demás agencias que integran el
gabinete social; por el otro en la manera en que han quedado conformadas las
Comisarías de la Mujer y con las funciones que cumplen, aspectos sobre los
que se avanzará más adelante.
La creación de las Comisarías de la Mujer data de 1990, respondiendo a
un programa impulsado por la señora Ana Goitía de Cafiero a través del
Consejo Provincial de la Mujer, antecediendo a las sanciones de leyes de
Violencia Familiar y a la Convención de Belém do Pará, primer instrumento
internacional que se dedica expresamente a la prevención, sanción y erradica-
ción de la violencia contra la mujer.
En esta primera etapa el consejo se hacía cargo de la provisión y capaci-
tación de profesionales, abogadas, psicólogas, asistentes sociales, sociólogas, y
la Policía de la provincia de Buenos Aires contribuía con el espacio físico y
una dotación de personal preparado para esta tarea.
Su creación respondió a una policausalidad. No podemos dejar de men-
cionar que en la madrugada del 14 de febrero de 1988 se produce en nuestro
país un hecho lamentable, el asesinato de Alicia Muñiz por su cónyuge, el ex
boxeador Carlos Monzón. Este episodio produce un fuerte impacto en la opi-
nión pública, provocando una importante sensibilización sobre este tema.
La creación de estas comisarías en la provincia de Buenos Aires fue la pri-
mera medida gubernamental tomada para redefinir un tema hasta ese mo-
mento considerado “privado” y “normal”: la violencia hacia las mujeres.
Cabe destacar que el Centro de Información de las Naciones Unidas pa-
ra México, Cuba y República Dominicana rescata como un logro visible la
creación de las Comisarías de la Mujer.
Con el tiempo el programa quedó a expensas de los avatares políticos. El
Consejo Provincial de la Mujer reubicó a las profesionales, y en las comisarías
sólo quedó el personal policial abocado a la tarea de tomar denuncias y expo-
siciones civiles de los hechos que, relacionados con la temática familiar y de la
mujer, acontecieran en la departamental en la que estaban ubicadas. El avance
con relación a la anterior situación sólo radicaba en que las víctimas eran aten-
didas por personal femenino con una relativa capacitación en el tema.
En 2004, luego de años de estancamiento, e incluso retrocesos, las
Comisarías de la Mujer vuelven a emerger entre las políticas de seguridad.
En el año de su creación, la Dirección General de Coordinación de Polí-
ticas de Género toma bajo su coordinación estos espacios y comienza una ta-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 259
rea de promoción de los mismos. Se inicia un proceso de formalización e ins-
titucionalización del apoyo a las víctimas de violencia familiar y sexual.
Dentro de los objetivos de la Dirección General de Coordinación de
Políticas de Género están:
1. La debida asistencia a las personas víctimas vulnerables en problemáticas
vinculadas al género.
2. La instrumentación de planes y programas de acción, tendientes a preve-
nir, atender y contener a las personas víctimas de la violencia y grupos
vulnerables.
3. La creación de unidades policiales de atención y contención de las perso-
nas víctimas de situaciones vinculadas con el género.
4. Coordinar, con las organizaciones no gubernamentales y organismos y
dependencias gubernamentales, nacionales, provinciales y municipales,
el diseño y la ejecución de planes, programas y acciones que aseguren el
correcto cumplimiento de la normativa legal en la problemática y pre-
vención de situaciones vinculadas con el género.
Desde esta perspectiva y lugar de análisis, podríamos hablar de una política
de seguridad en materia de género, definiendo un nuevo perfil y rol policial,
en contacto inmediato con las personas víctimas vulnerables en género, satis-
faciendo sus necesidades y garantizando el pleno ejercicio de sus derechos.
Actuando conforme a las normas constitucionales, legales y reglamenta-
rias vigentes, su accionar deberá adecuarse estrictamente al principio de razo-
nabilidad, evitando todo tipo de actuación abusiva, arbitraria o inmoral.
Observará en su desempeño responsabilidad, protegiendo con su actua-
ción los derechos fundamentales de las personas, en particular los derechos y
garantías establecidos en las Constituciones nacional y provincial y en las de-
claraciones, convenciones, tratados y pactos complementarios.
Mantendrá en reserva las cuestiones de carácter confidencial, particular-
mente las referidas al honor, la vida y los intereses privados de las personas, de
que tengan conocimiento, a menos que el cumplimiento del deber o las ne-
cesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario.
Son sus funciones recibir denuncias sobre violencia de género y brindar
protección y asesoramiento a las víctimas.
Este espacio resignificado con nuevas estrategias de intervención, que no
deja de ser novedoso, permite recuperar la historicidad de la verdadera ima-
gen institucional y también su misión esencial.
260 UN CAMBIO POSIBLE
Cuando nos referimos al espacio resignificado, estamos aludiendo a la
decisión política de la gestión ministerial de abordar la temática de género con
mayor profundidad, especificidad e inmediatez, incorporando profesionales
que dan forma a los equipos interdisciplinarios.
La multicausalidad que da origen a la violencia de género requiere una
intervención que incluye a profesionales de las más diversas disciplinas vincu-
ladas al tema, dado que sólo el abordaje integral puede dar respuesta a la mul-
tiplicidad fenomenológica que involucra el contexto sociopolítico y económi-
co en el que se inscribe.
La intervención de los distintos actores se halla instrumentada a través de
los Protocolos de Atención a la Víctima, Atención Telefónica a la Víctima,
Organización y Funcionamiento de los Equipos Interdisciplinarios y Lectura,
Análisis y Resumen de Bibliografía.
Dicho protocolo tiene por finalidad estandarizar y formalizar de acuerdo
con modernos criterios de gestión la planificación y ejecución de las acciones
y tareas de las Comisarías de la Mujer y la Familia en pos del fortalecimiento
institucional en la atención a las víctimas y potenciales víctimas de violencia
familiar o de género, entre otras.
Cabe consignar que, si bien los protocolos determinan un procedimiento
a seguir en el cual se consignan los principios de respeto, emergencia, accesibi-
lidad, coordinación y coherencia, integridad y utilidad procesal, los mismos se
redefinen en el contexto sociopolítico cultural donde se ponen en acción, ad-
quiriendo su verdadera dimensión frente a la posición que trae la persona víc-
tima.
La complejidad de la violencia de género y sus diversas manifestaciones
requieren de profesionales con una sólida formación, la que debe ser acompa-
ñada de una actualización permanente que involucra a todas las áreas discipli-
nares; ello en virtud de tratarse de un ámbito en el que los avances de cada
disciplina requieren de una puesta en común.
La selección pertinente de los instrumentos de intervención es determi-
nante para evitar que la persona cuyos derechos han sido vulnerados se sien-
ta inhibida en su capacidad de tomar decisiones y se sumerja en la apatía y la
desesperanza.
El manejo de los códigos comunicacionales por parte del profesional que
tenga el primer contacto con la víctima es relevante porque el dolor silente se
transformará en palabras.
El escucha inicial transformará el lenguaje oral, corporal y gestual en len-
guaje escrito de utilidad procesal, cobrando el concepto tiempo - escucha una
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 261
dimensión superlativa, en el que sólo aparecen unas pocas palabras, aisladas,
junto al sollozo, el llanto como expresión de un dolor psíquico, antiguo y
nunca compartido, acompañado en oportunidades por el dolor físico.
Encontramos pues a una persona subsumida en un proceso de desvalori-
zación; pérdida de su autoestima; culpabilización; sensación de desprotección
(muchas veces profundizada por la victimización secundaria a la que la someten
las instituciones secundarias); desconocimiento de sus derechos o incapacidad
para ejercerlos; dependencia económica y/o emocional con su agresor; mie-
do a la repetición de la violencia.
Estamos en presencia de una situación en que la víctima no sólo reclama
un resarcimiento de tipo “simbólico”, es decir, la condena social del agresor, si-
no “práctico”, en el que se inscribe el concepto de “política social activa”, acce-
so a la justicia, a subsidios iniciales, a capacitación laboral, a un trabajo digno
que le permita mantenerse y mantener a su familia. Implica dar a las personas
seguridad contra las amenazas u obstáculos tanto violentos como no violentos.
En este contexto es que interpretamos la seguridad ciudadana como par-
te de la seguridad humana.
Según un informe del PNUD, “la seguridad ciudadana es una parte li-
mitada pero vital de la noción de la seguridad humana. Si esta última atien-
de a formas de vulnerabilidad que comprometen el disfrute de los derechos
humanos en general, la seguridad ciudadana se refiere a modalidades especí-
ficas de vulnerabilidad, las ocasionadas por la violencia y el despojo, y a la pro-
tección de un núcleo esencial de derechos fundamentales de las personas”.
Entendemos por seguridad ciudadana a la condición personal, objetiva y
subjetiva, de encontrarse libre de violencia o amenaza de violencia o despojo
intencional por parte de otros.
El siguiente cuadro ilustra el proceso del abordaje interdisciplinario.
VÍCTIMA
Comisaría de la Mujer y la Flia.
Equipos interdisciplinarios Toma de denuncia online
Abogado Personal policial
Psicólogo
Confección de estadísticas
Asistente social
Toma de decisiones
Derivación
OG/ONG Dirección General Ministerio Público Fiscal
262 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 263
Este esquema secuenciado de actores e intervenciones tiende a que las vícti- 4%
mas no sean doblemente victimizadas; a no ser culpabilizadas; a que se adop- 66%
ten las medidas especiales de protección en resguardo de su integridad; al ce-
se inmediato o al menos lo más rápido posible de la situación de desequilibrio
generada por la violencia; al reforzamiento de la autonomía de la voluntad y 34%
de la capacidad de decisión de las víctimas, respetando su libertad de acción,
brindándoles el adecuado asesoramiento.
Maltrato, abuso sexual, violencia, lesiones, amenazas son entre otras las 96%

situaciones que se abordan en las Comisarías de la Mujer y la Familia, pudien-

do ser visualizadas y analizadas mediante los siguientes indicadores: Con vínculo familiar Con lesiones
Sin vínculo familiar Sin lesiones

Abuso sexual
Víctimas abuso sexual 2007 Violencia familiar
Víctimas Víctimas violencia familiar 2007
Denunciados Denunciadas Mayores Menores Con Vínculo Uso de Acceso Víctimas
Mes masculinos femeninas Masc. Fem. Masc. Fem. lesiones familiar arma carnal Hurto Denunciados Denunciadas Mayores Menores Con
Enero 120 7 2 24 9 104 11 59 4 29 1 Mes masculinos femeninas Masc. Fem. Masc. Fem. lesiones Amenazas
Febrero 175 12 4 29 12 134 9 79 1 39 8
Enero 2.239 742 414 2.249 95 153 886 659
Marzo 181 9 4 39 12 135 3 72 1 42 1
Febrero 2.512 789 828 2.240 107 195 1.157 782
abril 142 2 1 38 7 97 1 47 1 35 3
Mayo 130 1 3 49 23 72 7 44 0 41 2 Marzo 2.792 843 682 2.778 65 167 1.159 878
Junio 105 9 1 31 8 72 3 29 1 28 12 abril 2.500 696 890 2.282 51 142 909 680
Julio 135 6 2 46 11 82 15 44 5 32 1 Mayo 2.392 641 848 2.098 55 68 896 657
Agosto 145 1 2 49 17 70 9 48 3 43 2 Junio 1.878 589 690 1.743 31 60 653 481
Septiembre 226 5 2 57 19 156 1 71 1 52 3 Julio 2.198 792 498 2.323 47 107 711 579
Octubre 119 1 0 29 14 65 2 35 0 33 1 Agosto 2.387 767 1.009 2.091 48 114 788 653
noviembre 257 8 1 76 50 151 6 87 4 50 0 Septiembre 3.035 876 966 2.779 76 243 994 799
Diciembre Octubre 3.147 965 1.016 2.719 264 252 961 904
Total 1.735 61 22 467 182 1.138 67 615 21 424 34
noviembre 3.498 972 1.278 3.147 77 148 1.141 899
Diciembre
Total 28.578 8.672 9.119 26.449 916 1.649 10.255 7.971
3% 1%
63% 26% 2% 4%
23%
77% 24%
70%

97% 10%

Denunciados masculinos Víc. mayores masculinas Víc. mayores femeninas

Denunciadas femeninas Víc. menores masculinas Víc. menores femeninas Denunciados masculinos Víc. mayores masculinas Víc. mayores femeninas
Denunciadas femeninas Víc. menores masculinas Víc. menores femeninas
264 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 265

28%
21% Los datos corresponden a las Comisarías de la Mujer y la Familia que funcio-
72% naban hasta junio de 2007, a las cuales se agregaron Bahía Blanca, Olavarría,
Vicente López y Necochea. A modo de ilustración podemos señalar que has-
ta enero de 2006 funcionaban en el territorio bonaerense 12 comisarías, en la
actualidad funcionan 24, y hay proyectadas 9.
Esta especial situación nos conduce a la siguiente esfera de intervención
de los equipos interdisciplinarios, la construcción de redes, pues el abordaje y
79%
el sostenimiento no se agotan en los aspectos jurídicos y psicológicos-sociales;
Con lesiones Amenazas circunscribirlos a ellos significaría abordar bilateralmente la multicausalidad
Sin lesiones Sin amenazas de su génesis.
La construcción de redes requiere un intenso trabajo, pues se deben co-
Violencia familiar. Período enero-diciembre de 2007 ordinar acciones con instituciones gubernamentales y no gubernamentales
5.000
4.470
que abordan la temática. Pues, si bien la víctima recibe contención en el mo-
4.500
3.911 4.112
mento de crisis, es necesario el acompañamiento posterior. Para ello ha sido
4.000
3.301 3.635 3.196 elaborada en cada jurisdicción una guía de recursos, para derivar a la víctima
3.500 3.033 2.990 3.154
3.000
2.981 según la especificidad del caso. Tienen las coordinadoras zonales en este sen-
2.467
2.500 tido un papel vital, pues no sólo coordinan las acciones de los profesionales
2.000 de los equipos y los recursos locales, dando intervención a otras instituciones,
1.500 sino que generan nuevos escenarios de intervención, realizando el seguimien-
1.000 to de los casos en forma conjunta con nuestros profesionales y los profesiona-
500
0 les de otras instituciones.
0
Se han generado, ante las necesidades surgidas entre las personas que
Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre
transitan estas especiales situaciones, grupos de fortalecimiento a los que acu-
den las víctimas y potenciales víctimas, donde pueden encontrar un espacio
de reflexión y acompañamiento. Estos grupos son tanto para mujeres como
Abuso sexual. Período enero-diciembre de 2007 para hombres.
300 Los relevamientos de recursos locales han sido aportados para la confec-
265
ción de la Guía Única de Recursos, que actualmente se está elaborando en la
250 231
187 190
provincia de Buenos Aires.
200 Las características de la problemática abordada por esta Dirección nos
144 141 146 llevaron a considerar con sumo cuidado la vivencia de los profesionales, que
150 127 131
114 120
están expuestos permanentemente a situaciones en las que manejan altos ni-
100
veles de angustia y conflictividad, creando un espacio de trabajo donde están
50 acompañados y contenidos por una profesional en el área psicológica, ate-
0 nuando los efectos del estrés laboral.
0
Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto

Septiembre

Octubre

Noviembre

Diciembre

Desde esta Dirección General se promueve, en mérito a la especificidad y

complejidad del tema de incumbencia, junto a la Subsecretaría de Formación
y Capacitación, la participación de los profesionales en diversos cursos, entre
266 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 267
los cuales podemos mencionar Capacitación en Género y Salud Sexual y Re- - Grupos de Salud Mental en la provincia de Buenos Aires.
productiva para referentes institucionales, asistido y financiado por el Fondo - Capacitación a promotores en la Honorable Cámara de Diputados de
de Población de las Naciones Unidas y el Ministerio de Seguridad, previsto en la Provincia de Buenos Aires - Red Provincial por Mujeres Libres de
el Plan de Trabajo 2007 del Proyecto ARGBG 101, destinados a la totalidad Violencia de Género.
de responsables de las comisarías, personal de seguridad que se desempeña en - IX Seminario Redmuni “La Agenda Pública Municipal - Presente y
la recepción de víctimas, coordinadores y profesionales en las diversas áreas; en perspectiva”, organizado por la Universidad de Morón y el Instituto
el ámbito internacional participaron en el I Curso de Capacitación del CO- Nacional de Administración Pública (INAP) con el auspicio de la Fe-
PRECOS LAC (2006), y en 2007 el II Curso de Capacitación del COPRE- deración Argentina de Municipios.
COS LAC se ralizó en Brasilia; Posgrado Internacional de Psicología de la - Secretarías de Desarrollo Humano de los municipios de la provincia.
Emergencia, organizado por el Instituto de Psicotrauma Suizo. - Seminario-Taller organizado por la Fiscalía General de La Plata, el Cen-
Participan e integran esta Dirección a través de sus representantes de la tro de Asistencia a la Víctima, la Dirección General de Coordinación de
Mesa Provincial Intersectorial contra la Violencia Familiar el Ministerio de De- Políticas de Género.
sarrollo Humano, la Subsecretaría de Coordinación Operativa y el Consejo - Organizaciones no gubernamentales.
Nacional de la Mujer, la Subsecretaría de Seguridad y el Ministerio del Interior
de la Nación. Este último participó en la elaboración del Protocolo Único de
Actuación, por parte del personal policial de la República Argentina, en la
Atención, Contención, Información y Derivación a las víctimas de Violencia
Familiar, como así también de la Guía de Recursos en materia de género.
Al hablar del dolor silenciado, se hace referencia a la invisibilidad de la
violencia de género, cuyas víctimas mayoritariamente son las mujeres, y la
violencia intrafamiliar, que incluye a niños, niñas, adolescentes y ancianos,
haciéndose imperiosa la necesidad de transformar lo invisible en visible; de
allí la importancia que adquieren los programas de prevención, capacitación
y sensibilización que en la materia son llevados a cabo por esta Dirección.
Estas acciones se desarrollan en los siguientes ámbitos:

1. Intrainstitucional:
- Profesionales de seguridad que por un lado se desempeñarán en las
Comisarías de la Mujer y la Familia y los que se desempeñan en comi-
sarías de Seguridad.
- Pasantes Módulo 2 en Comisarías de la Mujer y la Familia.
- Alumnos de la especialidad en género, Instituto de Formación Policial
“Juan Vucetich”.
- Centro de Entrenamiento de la provincia de Buenos Aires.
- Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales.
2. Otras Instituciones:
- Escuelas dependientes de la Dirección General de Cultura y Educación
de la provincia de Buenos Aires.
 Epílogo

Este libro ha procurado mostrar los lineamientos fundamentales de la refor-

ma policial en la provincia de Buenos Aires y, además, parte de los resultados
susceptibles de ser exhibidos como fruto de aquélla.
Por lo mismo es que se ocupa, tan sólo, de alguno de los aspectos de la
problemática de la inseguridad, tal vez el primario, que es la organización y
utilización del recurso humano de la fuerza pública como elemento de con-
tención de la violencia.
Ello sin renunciar a suministrar información útil para comprender el
funcionamiento de la institución policial, sus misiones, sus funciones y su rol
frente a la comunidad. Porque creo que no es suficientemente conocida ni
comprendida
La Policía tiene una responsabilidad concurrente en el mantenimiento de
la seguridad, circunstancia que no es percibida así por la comunidad, para la
que aquélla aparece como la responsable exclusiva.
¿Por qué esto es así? Porque uno de los problemas más graves es el desco-
nocimiento generalizado del funcionamiento del sistema penal, de cuáles son
las agencias que lo integran, de la responsabilidad que compete a cada una, de
la relación existente entre ellas y de la naturaleza sistémica de cualquiera de las
decisiones que se adopten.
La experiencia indica que la ausencia de conocimiento acerca del funcio-
namiento del sistema por parte de la comunidad no informada determina que
las proposiciones provenientes de ésta, influida por la prédica escandalizado-
ra de ciertos medios de comunicación, encuentren fácil permeabilidad en de-
cisores u operadores políticos las más de las veces preocupados más en obte-
ner a cualquier precio el calor popular que soluciones más racionales, menos
efectistas y más perdurables:

“…si los ciudadanos tienen una opinión pública distorsionada o

exagerada sobre la criminalidad o sobre las posibilidades personales
270 UN CAMBIO POSIBLE
de victimización, esas actitudes repercuten sin duda en la forma-
ción de la política criminal gubernativa” (Alfonso Serrano Gómez
y otros, 2007).
De ahí la importancia que se ha concedido a la participación comunitaria, de
la que se pretende no tan sólo que suministre información al órgano policial
sino también, y muy en especial, que sea apta para el rediseño de políticas de
prevención, tal como quedara plasmado en la ley 12.154, propósito que jus-
tificó y se vio satisfecho con la creación de las escuelas de capacitación para
los Foros, ámbitos en los que el vecino se adentra en la problemática de la se-
guridad, en el modo en que el Estado, a través de sus agencias, enfrenta el pro-
blema y toma conocimiento de la multiplicidad de las variables implicadas.
La participación ciudadana sirve, entre tantas otras cosas, para crear con-
ciencia acerca de la necesidad de efectuar la denuncia de los hechos de los que
se es víctima, aun cuando ellos a primera vista carezcan –o aquélla no le con-
ceda– importancia.
Precisamente ha quedado en evidencia, en el capítulo pertinente, el peso
de la no denuncia en el panorama criminológico de la provincia, y también
en el resto del país, con motivo de las encuestas de victimización según las
cuales, en materia de delitos en contra de la propiedad, el índice de no denun-
cia alcanza niveles preocupantes al punto que tan sólo un 25,3% de los entre-
vistados en el Gran Buenos Aires, que declararon ser víctimas de un delito,
realizó la denuncia ante la Policía.
Desde la perspectiva estadigráfica la cifra negra constituye un obstáculo
para la captación y comprensión de la realidad criminológica; es de toda evi-
dencia que cuanto más elevada es la cifra blanca mejor y mayor es el conoci-
miento del universo delictivo, más eficaces pueden resultar las acciones para
contener y combatir el fenómeno criminal y más ricos los elementos de jui-
cio para ponderar el desempeño de los operadores del sistema.
Un índice elevado de cifra negra por lo general revela un bajo desarrollo
en los derechos ciudadanos dado que ello implica consentir, soportar o tole-
rar un estado de cosas en que no están suficientemente resguardados derechos
fundamentales. Al propio tiempo, expresa deficiencias en el funcionamiento
del sistema penal que, de uno u otro modo, desalientan la denuncia.
De ordinario, las encuestas sobre victimización indagan sobre los moti-
vos de la no denuncia, entre los que quedan expuestos: a) la desconfianza en
la eficacia policial o judicial, b) la pérdida de tiempo que supone una denun-
cia, en particular ante prácticas amañadas que procuran desalentarla, ya sea
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 271
para que las estadísticas no aparezcan abultadas o bien para evitarse trabajo,
c) el escaso valor del perjuicio irrogado, entre tantas otras.
Aun cuando la cifra negra resulte mensurable, precisamente a través de
las encuestas sobre victimización, lo cierto es que su peso tiende a desacredi-
tar las cifras estadísticas ante una opinión pública incrédula y más bien per-
meable al manejo que los medios de comunicación hacen de la información
policial.
Tal es el impacto que tienen los medios masivos de comunicación, y en
especial la TV, sobre la opinión pública a partir de la difusión permanente y
sistematizada de hechos criminales, que las estadísticas oficiales pasan a tener
una relevancia casi nula y, en todo caso, un aparente efecto paradójico si es
que ellas –como suele ocurrir– reflejan un descenso de los delitos.
Al sentimiento de temor estimulado –y no necesariamente creado– por
la difusión pertinaz de hechos criminales de toda laya, sumado a comentarios
irresponsables que procuran generar estados de ánimo colectivos compatibles
con un elevado grado de alarma social y a la tradicional desconfianza ciuda-
dana en los números que suministra el Estado, se lo denomina sensación de
inseguridad, categoría criminológica tan relevante como los índices delictua-
les y no mero efugio de funcionarios en apuros, como cierta prensa pretende
hacer creer a una sociedad pacata víctima de sus comentarios deletéreos y de
la propia desinformación en que se encuentra sumida.
La mejor prueba de ello es lo que ha ocurrido en la provincia de Buenos
Aires con la estadística del crimen durante el período de la reforma y en par-
ticular en los últimos años, desvirtuada de forma irresponsable en desmedro
de la confianza y tranquilidad públicas.
En efecto, según datos suministrados por la Dirección Nacional de Po-
lítica Criminal, órgano dependiente del Ministerio de Justicia, Seguridad y
Derechos Humanos (ver capítulo 2), a partir del año 2002 la tasa de delitos
comenzó a bajar en la Argentina. Así, mientras la tasa cada 100 mil habitan-
tes llegó a 3.573 delitos en el año 2002, en el año 2006 descendió a 3.142.
Es francamente significativo que el delito más grave que se puede come-
ter, esto es, quitar la vida a otro, haya sido el que mayor descenso experimen-
tó, si se aprecia que de un pico de 9,2 homicidios cada 100 mil habitantes en
el año 2002 bajó a 5,7 en el año 2006, lo que constituyó el menor registro en
una década.
Más notables resultan aún los logros obtenidos en la provincia de Buenos
Aires dado que las mejoras en el ámbito de la seguridad se expresaron a través
de una disminución de los delitos más graves y por ende más preocupantes.
272 UN CAMBIO POSIBLE
Baste recordar, para confirmar tal aserto, que entre los años 2002 y 2006 la va-
riación porcentual resultó del -62,3% conceptuada sobre la cifra blanca, mien-
tras que el homicidio doloso experimentó una reducción del orden del 55%.
Es de hacer notar que los países más avanzados, a los fines estadísticos y
evaluatorios, miden y hacen el seguimiento, sus diagnósticos y pronósticos so-
bre la base de aquellos delitos respecto de los cuales no existe incertidumbre
alguna en el sentido de si por fuera de las cifras oficiales existen otros hechos
no ingresados al sistema penal porque no se denunciaron o porque la autori-
dad policial no actuó oficiosamente. Se trata de delitos inequívocamente de
cifra blanca –que son los más graves– en contraposición a los de cifra negra,
cuya apreciación cuanti-cualitativa es recogida por encuestas de victimización.
Siguiendo tal criterio, en la provincia de Buenos Aires se tomaron como
parámetros los siguientes delitos: homicidio, robo de automotor, robo con ar-
mas, piratería del asfalto y secuestro de personas. Y ha sido, precisamente, en
estos delitos en los que se ha experimentado el notable descenso de que se da
pormenorizada cuenta en el capítulo 2 y en el Anexo de Resultados.
¿Cómo explicar, entonces, la extraordinaria alarma social generada en ese
contexto?
Ciertamente que, como comentáramos antes, la tematización sobre esta
problemática desde los medios de comunicación y el aprovechamiento políti-
co que de ello se hace tienen directa incidencia en la crispación social. Sin em-
bargo, hacer responsables a ciertos medios de comunicación de dicha situa-
ción por el énfasis que ponen sobre la inseguridad –más allá de las justas
críticas a que son acreedores– resultaría una simplificación de un problema
que es, por naturaleza, complejo.
En efecto, bajan los delitos más graves y, no obstante ello, aumenta el
miedo de la gente por la concurrencia de una serie de circunstancias que con-
viene examinar.
En nuestro país, al igual que en las sociedades contemporáneas, los he-
chos delictivos se cometen mediante la utilización de un grado extremo de
violencia, por ejemplo, la amputación de un dedo para robar un anillo o pa-
ra compeler a una familia al pago de un rescate, o simplemente como exhibi-
ción de una crueldad sin límites.
Se delinque, también, bajo los efectos de drogas que aumentan la agresi-
vidad del delincuente, liberan sus frenos inhibitorios y lo predisponen a una
intensificación de la violencia.
Además, los hechos delictivos en contra de la propiedad y también de las
personas se perpetran muchas veces mediante la intrusión doméstica violen-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 273
ta, con la intervención de menores inexpertos, agresivos y euforizados, lo que
suele derivar en toma de rehenes con la intervención requerida de la TV co-
mo modo putativo de asegurarse indemnidad –y publicidad– por parte de los
delincuentes.
Ocurre también, y con frecuencia, que una misma persona resulta ser
víctima reiterada de un mismo tipo de delito perpetrado por los mismos de-
lincuentes, aun cuando se trate las más de las veces de despojos menores.
Ocurre, asimismo, que esas situaciones se dan en barrios pobres –y no
tan pobres– y los ejecutores son menores sucesivamente aprehendidos y libe-
rados, por añadidura vecinos de la víctima, a quien amenazan con represalias
si denuncian.
Sucede que los hechos delictivos consisten en arrebatos violentos en la ca-
lle, a plena luz del día, cometidos por “motochorros” ante la mirada estupe-
facta de docenas de transeúntes.
Pues bien, la mayoría de los hechos reseñados no revela la existencia de una
organización, ni sofisticación, ni logística, ni inteligencia. Son hechos denomi-
nados “al voleo”, esto es, sin estudiar ni seleccionar previamente a la víctima, pe-
ro que sin embargo muestran un Estado impotente para atender tal tipo de si-
tuaciones, lo que conlleva miedo y escepticismo por parte de la comunidad.
Ello explica, entonces, por qué la paradoja de índices de delitos más gra-
ves en descenso, por un lado, y la sensación de inseguridad creciente, por el
otro, no sea tal, y que es perfectamente posible que un gobierno sea exitoso
en la acción en contra de la delincuencia más compleja, pero no logre rever-
tir otros fenómenos que son los que más preocupan a la comunidad por afec-
tarla en forma directa y generalizada.
A la población, en general, no le preocupa tanto que se controlen los he-
chos de piratería del asfalto, el robo a bancos o las grandes bandas que come-
ten los hechos de mayor magnitud, pero sí que las pandillas callejeras de me-
nores sin escolaridad, trabajo, ni destino que asuelan sus barrios sean puestas
bajo control; o que los asaltos o arrebatos cotidianos violentos y perpetrados
con riesgo de vida cesen; o que el consumo masivo de drogas por parte de jó-
venes errabundos y sin contención social alguna se revierta.
Para estas formas de la violencia también el Estado puede y debe ser efi-
caz. Buena parte de estos fenómenos encuentra su origen en la violencia que
suponen la inequidad y la exclusión social, problemática inveterada e inexpli-
cablemente ausente, por décadas, del discurso penal vernáculo, más asociado
a teorías causal-explicativas de la disfuncionalidad sistémica que a la proble-
mática subyacente.
274 UN CAMBIO POSIBLE
A la hora de explicar el miedo de la gente –sin perjuicio de los señala-
mientos que venimos de hacer–, hemos concedido particular importancia al
impacto de la difusión mediática; a la hora de explicar una mejora en tal sen-
tido, un aplacamiento del miedo a ser víctima, también deberíamos hacerlo.
Durante el lapso de nuestra gestión al frente del Ministerio de
Seguridad, a iniciativa del por entonces gobernador, Felipe Solá, se mantu-
vieron reuniones reiteradas con los responsables de los medios más represen-
tativos, con la finalidad de establecer ciertos consensos acerca del modo en
que resultaba aconsejable y conveniente dar cobertura a las noticias policia-
les para preservar, así, la salud mental de la población.
Pese a la fugacidad de los efectos de tal tipo de acuerdos, ello sirvió en
momentos críticos en que menudeaban los secuestros extorsivos para llevar
tranquilidad a la población, y es de toda evidencia que, si un gobierno lo-
grase sostener siquiera mínimamente en el tiempo tales consensos, la gente
viviría menos angustiada y habría más racionalidad y serenidad para parti-
cipar con propuestas útiles e inteligentes en los ámbitos de discusión públi-
ca (Foros).
El elevado grado de crispación social a que conduce el miedo a ser vícti-
ma de un delito torna asaz dificultosa la tarea de cualquier gobierno de dar
respuestas racionales al fenómeno. Se corre el riesgo –como ya ocurrió en
nuestro país– de que las consignas de ley y orden tan afectas a los oídos des-
prevenidos y profanos de la gente deriven en exabruptos legislativos y en des-
dichadas prácticas de gatillo fácil.
Los cuadros estadísticos comparativos que se incluyen en el capítulo 2
muestran que la situación de nuestro país en materia de seguridad es notable-
mente mejor que la de la casi totalidad del resto de los países de América
Latina, y que respecto de hechos gravísimos, como el homicidio, o graves, co-
mo el robo de automotor –por su repercusión en la tasa de homicidios–, ex-
hibe una posición mucho más cómoda que la de las principales ciudades de
los Estados Unidos. Lamentablemente, poco o nada sabe de ello nuestra azo-
rada opinión pública, por lo que bien valdría la pena una adecuada difusión,
no como “consuelo de tontos” sino más bien con el propósito plausible de
construir confianza y despejar ignorancia.
Es por ello que el gran desafío de todo gobierno, en lugar de responder
a las demandas sociales de más seguridad con aquello que más prontamente
puede deslumbrar a la comunidad aunque sean recetas probadamente fraca-
sadas –incremento de penas, aumento de policías, de cárceles, de justicia pe-
nal–, es trabajar sobre la etiología de la violencia, esto es, la multicausalidad
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 275
del crimen, con todos los recursos del Estado –y no tan sólo con las agencias
penales– y con la participación activa de la comunidad.
No pretendemos con ello sentar una tesis original, dado que la crimino-
logía y la política criminal transitan, hoy, por esos carriles (Alonso Serrano
Gómez, 2007; Helmut Kury, 1996, entre otros).
Como se viera a lo largo de este libro, el plan de reformas ha sido cohe-
rente con tales puntos de vista.
Con el vigoroso proceso de participación ciudadana se logró que quienes
se involucraron en él comprendieran la naturaleza compleja del fenómeno de
la inseguridad, advirtiesen la existencia de un abordaje que, necesariamente,
debía ser multidisciplinario, entendieran la necesidad de los trabajos de cam-
po y la importancia estratégica de la activación social.
Ello, el trabajo multiagencial a través del Grupo de Respuesta Múltiple y
la dinámica de trabajo lograda entre Foros, ONG y el Ministerio de Seguri-
dad mediante el Plan CERCA, sentó las bases para el consenso del 11 de
noviembre de 2006 que alumbró el programa Seguridad = Ciudadanía e
Inclusión, que es la respuesta que un Estado democrático y social debe dar al
fenómeno de la violencia.
Las políticas de inclusión demandan tiempo, planificación, esfuerzo,
globalidad y sobre todo continuidad; no son la panacea universal ni la rece-
ta mágica para resolver los problemas del crimen y la violencia, ni reempla-
zan acciones directas por parte de las agencias especializadas del Estado, di-
señadas para ello.
El tipo de delincuencia que hoy preocupa tanto a la ciudadanía tiene
técnicas de abordaje que fueron tenidas en consideración por parte de la re-
forma en la provincia de Buenos Aires, en particular en lo concerniente a do-
tar a las fuerzas policiales de mayor capacitación, mejor despliegue e inteli-
gencia policial, tecnología más moderna y control severo del fenómeno de la
corrupción.
Por cierto que queda un largo camino por recorrer, en especial en lo que
toca a romper la estanqueidad y la consideración fragmentaria del problema
de la inseguridad en el país, tan unitario para tantas cosas y absurdamente fe-
deral a la hora de diseñar políticas para luchar contra un fenómeno que se de-
sentiende de los ápices jurisdiccionales.
El Conurbano Bonaerense, junto con la Ciudad Autónoma, conforma
un conglomerado que justifica con creces elaborar una estrategia común,
transversal y superadora de la fractura jurisdiccional que separa a ambos terri-
torios. Los 24 partidos del Conurbano Bonaerense –Primero y Segundo Cor-
276 UN CAMBIO POSIBLE
dón– y la Capital Federal es un continuo que se presenta como un verdadero
bloque dentro del cual se produce un flujo constante entre los habitantes de
los dos sub-bloques interconectados intensamente, lo que aparta toda idea
posible de segmentación si se aprecia que miles de personas que viven en la
Ciudad de Buenos Aires trabajan, estudian, se recrean o pasan sus fines de se-
mana en el Conurbano y viceversa. Mayor estridencia produce la fragmenta-
ción a la hora de perseguir el delito si se aprecia que, entre otras cosas, buena
parte de los automóviles robados en el Conurbano se desguazan en la Capital
o, cuanto menos, sus piezas se venden; personas víctimas de secuestros en una
jurisdicción son mantenidas en cautiverio, mientras se negocia el rescate, en
la otra, y así podrían multiplicarse los ejemplos que muestran la necesidad de
unificar en un comando común la lucha contra el crimen en lo que se ha da-
do en llamar el Área Metropolitana Buenos Aires (AMBA).
Con la mirada puesta en esas realidades fue que se creó la Policía Buenos
Aires 2 para su actuación en el Primer y Segundo Cordón del Conurbano
Bonaerense y con la finalidad de articularse con las fuerzas de seguridad nacio-
nales y con la Policía Federal y, en el futuro, con las que se dé la Ciudad Autó-
noma para operar bajo la modalidad de comando conjunto en el Área Metro-
politana.
No es ocioso destacar que en los fundamentos de la ley de creación de la
Policía Buenos Aires 2 se dio una serie de argumentos en los que puede verse
un claro avance hacia el tratamiento común de la conflictividad delictiva e in-
terjurisdiccional entre los dos sub-bloques que conforman la región, conside-
rados como una única y misma realidad socioeconómica, cultural, demográ-
fica y criminológica.
Como puede apreciarse, la reforma encarada en la institución policial de
la provincia de Buenos Aires ha constituido un intento serio no sólo de trans-
formarla estructuralmente sino también de introducir criterios absolutamen-
te innovadores en materia de control y participación ciudadana, a la vez que
de descentralización administrativa.
Sólo aspiramos a que en esa ardua tarea de construcción otras manos si-
gan poniendo piedra sobre piedra y otros gobiernos renuncien a las tentacio-
nes de un populismo penal facilista que los acecha y amenaza con emboscar-
los a la vuelta de cada esquina, y no tiren por la borda lo que tanto esfuerzo
ha costado.
Anexo
Creación de la Policía de Seguridad Aérea
Breve reseña del estado de situación
en la primera gestión (abril 1998/diciembre 1999)
Situación previa. Diagnóstico
El sistema aéreo policial presentaba una compleja estructura de recursos, con
aeronaves de diverso tipo y modelo que resultaba necesario organizar y reasig-
nar a efectos de llevarlo progresivamente a un grado de eficiencia superior.
Del conjunto de aeronaves disponibles, la relación más ventajosa en tér-
minos de utilidad estaba dada por la flota de helicópteros bimotores de ori-
gen alemán, BO-105 (Bolkow). Los restantes, denominados R 22 (Robin-
son), resultaban equipos biplazas muy pequeños y con grandes restricciones
en la faz operativa que generaban una infinidad de inconvenientes para su ar-
ticulación en la tarea policial.
No obstante, la situación técnica de los helicópteros BO-105 requería
una acción de mantenimiento inmediata al encontrarse en un nivel crítico,
afectados por la antigüedad propia del material y la falta de un plan de logís-
tica adecuado.
Por las razones apuntadas, también se hallaban fuera de servicio tres de
los cinco aviones de pequeño porte con que se contaba, y en torno a éstos el
nivel de adiestramiento y preparación de sus tripulaciones resultaba conside-
rablemente bajo.
278 UN CAMBIO POSIBLE
Principales actividades del primer período
Mediante el decreto 2135 del 2 de julio de 1998 se creó en el ámbito del
Ministerio de Justicia y Seguridad la Dirección General de Servicios Aéreos,
con su correspondiente unidad organizativa, a la cual se le encomienda la fun-
ción principal de “organizar, garantizar y supervisar la adecuada y pertinente
prestación de los servicios aéreos a las autoridades y reparticiones del Minis-
terio...”.
Así, se comenzó con el diseño e implementación de políticas y cursos de
acción específicos, conforme los lineamientos que a continuación se detallan:
Reordenamiento del sector de logística y mantenimiento:
- Se inició un proceso de reordenamiento de tareas y funciones del perso-
nal en todas las secciones.
- Se realizaron trabajos de recuperación y reacondicionamiento de sectores
o espacios físicos para los talleres.
- Nuevas instalaciones eléctricas en las áreas de transmisiones y motores de
la Sección Helicópteros.
- Se instalaron luminarias de emergencia y señalización de seguridad en el
área de hangares.
- Ampliación y remodelación de los sectores destinados a los sistemas de
transmisiones y motores de helicóptero.
- Construcción de bancos de trabajo con sus respectivos enseres.
- Se conformó un stock a partir de la adquisición de repuestos y elemen-
tos varios utilizados en los services o recorridas de las aeronaves con el fin
de mantener en servicio activo la mayor parte de la flota.
- Concreción, reparación y puesta en servicio de dos tanques cisterna de
combustible.
- Instalación nueva, en la parte de hangares, de agua fría y caliente.
- Trazado y pavimentación de calles internas de tierra junto a rotonda de
circunvalación de acceso a los hangares.
- Se encargó a la Sección Aviones la creación de una consola de audio pa-
ra ser utilizada durante los servicios de patrullaje, adaptable a los aviones
PA-32, R-300 y PA-23 250, con el objeto de facilitar a los pasajeros/ob-
servadores acceso en forma independiente a los equipos de comunicación
de la aeronave, VHF y UHF policiales, y comunicaciones entrantes y sa-
lientes a un teléfono celular y un GPS.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 279
- Se instaló la Sección Electrónica y Electricidad, con su correspondiente
banco de pruebas, carga y mantenimiento de baterías de níquel cadmio,
un banco de pruebas para bombas sumergidas correspondientes al sistema
de combustible de las aeronaves BO-105, e incorporándose además otro
banco de pruebas de magnetos y tacos generadores (componentes utiliza-
dos por varias aeronaves de nuestra flota), evitando así la contratación a
terceros de dicha tarea.
- Reacondicionamiento íntegro del interior del avión monomotor Piper-
Cherokee (LQ-MGI) con instalación de dos radios policiales nuevas pa-
ra frecuencias VHF y UHF.
- Se completaron los trabajos de reparación de la aeronave Piper Cheyenne
(LQ-BLU), logrando su retorno al servicio luego de cuatro años de inac-
tividad, al igual que el avión bimotor Cessna 402 B.
Proceso de modernización tecnológica (upgrade) de la flota de helicópteros BO-
105 (Bolkow):
- El trabajo de reacondicionamiento y actualización de estos seis (6) heli-
cópteros se llevó a cabo en la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh,
Alemania, consistiendo en un trabajo de modificación del modelo origi-
nal, que involucró una mejora sustancial sobre la mayor parte de los
componentes del helicóptero, representando un aumento notable de las
capacidades técnicas y operativas de la aeronave.
- Con dicho proceso de reacondicionamiento se adquirieron también equi-
pos específicos para el trabajo policial y tareas complementarias que de-
terminaron un cambio cualitativo en el concepto operacional, transfor-
mando estos equipos de vuelo en verdaderas plataformas de uso policial
y apoyo a los procedimientos de tierra.
Descripción de las principales características técnicas logradas con la reforma
de los helicópteros BO-105:
- Estandarización general de motores y sistemas de combustible, con me-
joras en la faz de mantenimiento por la unificación y simplificación de
los sistemas.
- Reacondicionamiento y refuerzo de sistemas de transmisión (engranajes
que mueven el rotor principal y de cola) llevados al modelo ZF 72 - E,
otorgando, en caso de falla de un motor, la posibilidad de continuar el
280 UN CAMBIO POSIBLE
vuelo, siempre dentro de amplios márgenes de seguridad, sin necesidad
de aterrizar en forma inmediata.
- Reemplazo del conjunto de palas del rotor principal, resultando este
componente, junto a la planta motriz, el sistema de propulsión del heli-
cóptero. Estas nuevas piezas mecánicas no tienen límite de vencimiento
por tiempo y modifican radicalmente el rendimiento de la aeronave, pu-
diendo destacarse la notoria reducción del nivel de vibraciones, mejoras
en la estabilidad del helicóptero en todas las condiciones de vuelo y au-
mento del peso máximo de despegue (PMD).
- Mejora y modificación de los sistemas hidráulicos, para poder adaptarlos
a la nueva configuración de rotor.
- Incorporación, recorrida, actualización y unificación del instrumental de
vuelo, de motor y equipos de comunicaciones.
- Remoción completa de pintura original y nuevo diseño con el esquema
de la bandera de la provincia de Buenos Aires.
- Instalación de equipos policiales de VHF y UHF, estandarizándolos con
los que utilizan actualmente las demás unidades del Ministerio, lo cual
permite una mejor y más efectiva comunicación y coordinación con el
personal que se encuentra en tierra.
- Capacitación y habilitación en la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh
para ocho pilotos y seis mecánicos, en la operación y el mantenimiento de
las aeronaves con la nueva configuración. Dicho proceso de capacitación
profesional resulta equiparable al suministrado al personal de una línea aé-
rea, permitiendo incrementar ostensiblemente los niveles de seguridad.
Descripción del equipamiento adicional incorporado a los helicópteros BO-
105 para funciones y tareas policiales:
- Sistema de evacuación aeromédica: se instalaron sistemas de evacuación
sanitaria en dos helicópteros, uno fijo y otro desmontable. El sistema fi-
jo, en virtud de la complejidad del equipamiento médico con que cuen-
ta, resulta comparable a una Unidad Móvil de Terapia Intensiva, ya que
se halla provisto de un defibrilador con monitor, respirador de emergen-
cia, monitor para electrocardiograma (ECG), panel para equipamiento
médico con controles y salidas, sistema de suministro de oxígeno exter-
no, equipo de succión, etc. Ambas versiones (removible y fija) se hallan
equipadas con mecanismo para montaje y fijación de dos camillas, que,
sumado a la adopción de tren de aterrizaje con esquís altos, facilita el tra-
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 281
bajo de ingreso de los heridos, como así también incrementa la seguridad
del personal de tierra al momento de subir los pacientes a bordo.
- Sistema de filmación y video diurno y nocturno (FLIR): se adquirieron
dos equipos compuestos por cámara, monitor y bandeja de mandos, de-
nominados LEO-400-SPIR/SPTV, con sus correspondientes partes fijas
al helicóptero. La instalación de las partes fijas admite la adaptación de
los equipos desmontables en cinco de los seis helicópteros. Básicamente,
el equipo completo se compone de una plataforma de giro estabilizada
con un sensor termográfico infrarrojo en colores, que permite localizar
en plena noche objetos por diferencia térmica. Una cámara de TV con
equipos y videograbadora, un monitor y una consola de operación. Este
conjunto de elementos incrementa exponencialmente la efectividad en
operaciones de búsqueda.
- Faros de búsqueda: se equiparon seis helicópteros con faros de gran po-
tencia que brindan una cobertura completa en operaciones nocturnas, lle-
gando a iluminar en plena noche el perímetro completo de una manzana,
siendo importante destacar que pueden funcionar de manera solidaria con
los sistemas de visión diurna-nocturna (FLIR).
- Equipos de navegación satelital (GPS): se trata de sistemas de ayuda pa-
ra la navegación diurna y nocturna de alta resolución que funcionan a
través de señales de satélite, brindando información precisa en las tres di-
mensiones sobre la posición de la aeronave. Estos equipos instalados en
los seis helicópteros contribuyen notablemente a la seguridad del vuelo.
- Grúa de rescate y gancho de carga: se cuenta con dos grúas, que permi-
ten subir 270 kilos desde una altura de 30 metros y dos ganchos de car-
ga con capacidad para transportar hasta 1.000 kilos Ambos implementos
permiten operaciones de rescate, descenso de personas, etc.
- Sistema anticolisión de cables: todos los helicópteros poseen un conjun-
to cortacables que reduce las consecuencias de daño en caso de colisión
con líneas de baja, media y alta tensión u obstáculos similares.
Principales tareas correspondientes
al Área de Entrenamiento e Instrucción de Vuelo
- Se impulsó la creación de una Escuela de Pilotos de la Dirección, para que
todos los pilotos alcancen la licencia profesional de vuelo correspondiente
a Pilotos Comerciales con Habilitación de Vuelo por Instrumentos (HVI).
282 UN CAMBIO POSIBLE
- Cursos de adaptación teórica y práctica a la nueva configuración (Super
Five), de los helicópteros BO-105, para ocho pilotos, realizados en Ale-
mania, en las instalaciones de la fábrica Eurocopter Deutschland Gmbh.
En la misma capacitación se incluyen seis mecánicos, técnicos e ingenie-
ros, quienes recibieron instrucción concerniente a tareas de manteni-
miento, turbinas, sistema hidráulico y principales componentes del siste-
ma de transmisión y aviónica.
- Se implementaron los primeros talleres para la formación de instructores
y facilitadores de CRM (Complete Resource Management).
- Se completó la formación teórica de veintisiete alumnos pilotos al curso
de Piloto Privado de Helicóptero, completándose la instrucción práctica
en vuelo para catorce de ellos.
- Se capacitaron doce operadores para el trabajo con los equipos de filma-
ción nocturno-diurno-termográfico LEO-400-SPIR/SPTV (FLIR).
Principales actividades correspondientes al Área de Operaciones de Vuelo
- A partir de la puesta en servicio de los helicópteros BO-105, con sus nue-
vas y múltiples posibilidades de configuración, comenzó a brindarse apo-
yo prácticamente a la totalidad de las solicitudes de vuelo (casi el 95% de
las órdenes de servicio), incluyendo operativos policiales programados co-
mo emergencias (secuestros extorsivos, servicios de búsqueda de personas,
vuelos sanitarios, aeroevacuaciones, enfrentamientos armados, etc.).
- Se implementaron programas de vuelos de seguridad preventiva, con pa-
trullajes nocturnos en helicóptero en el sector del Gran Buenos Aires y
diurnos en avión, ampliándose la cobertura a localidades del Segundo y
Tercer Cordón urbanos.
- Se modificó el trabajo administrativo de apoyo a la actividad de vuelo,
respecto de la programación, el seguimiento, la finalización y el registro
de los servicios.
- Se diseñó e implementó un registro técnico de la actividad de vuelo
(RAV), que debe ser completado por el comandante de la aeronave con
todos los datos del vuelo, por medio del cual se puede controlar, entre
otros puntos, la carga y el consumo de combustible, novedades técnicas
de la aeronave, etc. Todo ello a efectos de aplicar las acciones correctivas
de mantenimiento que puedan corresponder, siguiendo patrones de tra-
bajo similares a la línea aérea.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 283
- Se implementó la confección de estadísticas y registros mensuales de los
diversos servicios realizados, que redundaron en cronogramas de mante-
nimiento de flota mucho más favorables, con programas de manteni-
miento especiales aprobados por la autoridad de aplicación.
Segunda gestión (2004/2007)
Diagnóstico y aspectos principales del reordenamiento general del organismo
- Al inicio de esta segunda gestión, se dispuso la realización de una audito-
ría general del personal, por jerarquía, función, áreas de trabajo, tareas es-
pecíficas, horarios de servicio, incluyendo el control general de licencias
y habilitaciones de vuelo del personal de pilotos, instructores de vuelo,
técnicos, mecánicos, médicos aeroevacuadores y título habilitante de los
ingenieros aeronáuticos. A resultas de ello se propusieron y concretaron
meritorios ascensos del personal calificado.
- Se realizó el control de certificados psicofísicos, requisito obligatorio pa-
ra todo el personal aeronavegante, incluidos aeromédicos, técnicos y me-
cánicos de taller, llevándose mensualmente estricto contralor de venci-
mientos y renovaciones.
- Se efectuó una minuciosa compulsa y control de certificados de CRM
(Complete Resource Management), requisito obligatorio para todos los
pilotos; en ese orden se implementaron cursos para la renovación de
aquellos certificados que se hallaban vencidos.
- Se controló que todo el personal de vuelo cumpla con la obligación de
poseer la Licencia de Operador Radiotelefonista Restringido, certifica-
ción emitida por la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC). A
tal efecto se implementaron cursos ante la autoridad de aplicación para
aquellos pilotos que se hallaban vencidos con esta obligación.
- Se cambió y revirtió la filosofía de trabajo, con el fin de aprovechar el ma-
yor potencial operativo de las aeronaves disponibles y su renovada tecno-
logía, dando así cumplimiento a gran número de contingencias (proce-
dimientos policiales con rehenes, persecuciones y búsquedas, apoyo en
enfrentamientos armados, rescate de personas y tareas de apoyo en dis-
tintas localidades, llegando incluso a actuar en la ciudad de Bariloche,
traslados sanitarios, etc.). En materia preventiva se intervino principal-
mente en el Conurbano Bonaerense, mediante la implementación de pa-
284 UN CAMBIO POSIBLE
trullajes nocturnos con equipo de visión diurna-nocturna (FLIR) y faro
de alta luminosidad.
Reforma. Creación de la Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
A principios de esta gestión se formaliza la creación de la Dirección de Planifi-
cación Aérea, la cual se incorpora dentro de la estructura de la Dirección Ge-
neral de Servicios y Operaciones Aéreas.
En 2006 se redefine la Dirección de Planificación Aérea como “Superin-
tendencia de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas”.
Así nace y se consolida, en el Área de las Policías de Seguridad, a partir
de la sanción de la ley 13.482, de Unificación de Normas de Organización de
las Policías, la Policía de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas, a car-
go de un superintendente con especialidad aeronáutica, que, siguiendo el pro-
ceso de descentralización de la agencia policial, va constituyendo zonas ope-
rativas y bases aéreas en el territorio provincial.
Esta Policía tiene una función trascendental en el sistema de seguridad
pública, sea en la prevención a través de patrullajes aéreos en zonas urbanas,
rurales y vías de comunicación, o bien por su accionar concurrente en apoyo
a las situaciones de emergencia policial, aeroevacuaciones sanitarias, atención
de emergencias de defensa civil, entre otras.
Esta nueva especialidad en la carrera de Policía de Seguridad se enmarca
en el proceso de formación y capacitación permanente del personal policial.
Elaboración de un Manual de Procedimientos Aéreos
- Se aprobó un Manual de Procedimientos Aéreos Policiales, para estanda-
rizar las operaciones desarrolladas por la Superintendencia, facilitando la
coordinación e integración con los diferentes cuerpos especiales en pro-
cedimientos en que se requiere el empleo del sistema aéreo policial.
Análisis y revisión de pólizas de seguro de aeronavegación
- Se efectuó un pormenorizado y minucioso estudio de los términos y con-
diciones de las pólizas de seguro de aeronavegación, obteniéndose como
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 285
resultado una mejora sustancial en las condiciones de aseguramiento de
la flota, personas y bienes transportados, entre las cuales cabe resaltar la
obtención de una cobertura por accidentes personales de tripulantes, sin
costo para el asegurado y sin perjuicio del amparo legal previsto por la ley
de Riesgo de Trabajo (LRT). En lo atinente a la cobertura de responsabi-
lidad civil por terceros en superficie, se convino y adoptó un texto mu-
cho más ajustado a las disposiciones de la normativa en la materia. Para
todos los riesgos contratados se incrementó el rubro “Usos”, incluyéndo-
se en la cobertura de accidentes personales de pasajeros las operaciones
de embarque y desembarque de la aeronave. Para toda la flota de aerona-
ves se aumentó la cantidad por plazas de pasajeros asegurados teniendo
en cuenta una configuración máxima de transporte. En general, se resol-
vieron discrepancias en las condiciones generales y particulares de las pó-
lizas que configuraban un verdadero defecto legal, resultando todo ello
en un encuadre técnico, operativo y jurídico significativamente superior
al de años anteriores, sin perjuicio de las ventajas de orden presupuesta-
rio que por tal circunstancia se verificaron. En síntesis, se procuró y ob-
tuvo estar cubierto para una mayor gama de eventuales reclamos sin mo-
dificar el valor de la prima.
Incorporación de personal para tareas de gestión administrativa interna
- Luego de un minucioso proceso de selección se logró la incorporación de
diez efectivos que fueron distribuidos en los diferentes departamentos a
efectos de resolver el marcado déficit de la estructura administrativa in-
terna de la Superintendencia y reforzar las tareas de gestión de oficina
con personal destinado exclusivamente a ello, resultando dicha actividad
un complemento necesario para el normal desenvolvimiento de la labor
aeronáutica específica.
Síntesis de la gestión en el Área Técnica y Logística
- Control de los certificados de aeronavegabilidad de la flota de aviones y
helicópteros.
- Verificación de las horas totales de vuelo de cada aeronave, horas rema-
nentes para cumplir los trabajos de inspección de planeador, motores, hé-
286 UN CAMBIO POSIBLE
lices, estado general del instrumental de vuelo y equipos de comunicacio-
nes, confeccionándose por cada aeronave un legajo técnico para su segui-
miento y control.
- En este período (2004/2007) se han cumplimentado 223 órdenes de tra-
bajo de mantenimiento en la flota de helicópteros, y 102 órdenes de tra-
bajo en aviones, además de periódicas inspecciones y chequeos de índole
general.
- Control y obtención de certificados de habilitación ante la Dirección
Nacional de Aeronavegabilidad (DNA) para la iniciación o continuidad
de los trabajos realizados en nuestros talleres.
- Cumplimiento de normas de seguridad industrial requeridas por la Ase-
guradora de Riesgos de Trabajo.
- Trabajos de relevamiento de stock, con el objeto de contabilizar e infor-
matizar la existencia de repuestos aeronáuticos, con registro de control de
ingreso y egreso de elementos.
- Adquisición de bibliografía actualizada en soporte magnético (CD) para
el mantenimiento de las aeronaves BO-105, Piper PA-23, PA-32, Cessna
402 B; motores: Rolls Royce, Lycoming y Continental.
- Creación de una sección para tareas de ensayos no destructivos (END)
con su correspondiente equipamiento, generando un significativo ahorro
al realizar una tarea técnica que requería contratación privada.
- Incorporación de una sección de mantenimiento para los nuevos heli-
cópteros AS-350 B3 y B3 Plus.
- Se implementó la Sección Estructuras y Maquinado, de gran utilidad en
las tareas técnicas de mantenimiento.
- Restauración y puesta en servicio de un torno industrial, luego de varios
años fuera de servicio.
- Se incorporaron nuevas herramientas para el trabajo en las secciones
Electrónica y Chapistería.
- Reacondicionamiento de dos tractores de remolque de aeronaves fuera de
servicio.
- Actualmente se encuentra en construcción la nueva Sección de Chapis-
tería, que además contará con espacio para trabajos de arenado, pintura,
área de inducción y oficina.
- Realización de tareas de mecánica en los móviles destinados a alcanzar el
estado de mantenimiento necesario para superar los controles de la Veri-
ficación Técnica Vehicular exigible (VTV).
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 287
Renovación y aumento de la flota de helicópteros
- Se adquirieron y recepcionaron cuatro nuevos helicópteros multipropó-
sito de última generación y excelentes prestaciones en las específicas ope-
raciones policiales, marca ECUREUIL AS 350 B3, producidos por la fá-
brica Eurocopter de Francia. Dos de los mismos comenzaron a operar en
el segundo semestre del año 2006 y los dos restantes durante el transcur-
so del presente año. Con estas aeronaves se adquirió también un impor-
tante stock de repuestos y herramientas especiales para ser empleados en
los servicios de mantenimiento.
Equipamiento específico recibido con los helicópteros AS 350 B3:
- Sistema de Evacuación Aeromédica: uno de ellos se encuentra configura-
do en la versión sanitaria, equipado con un sistema de complejidad equi-
parable a una Unidad Móvil de Terapia Intensiva, por encontrarse pro-
visto de un defibrilador con monitor, respirador de emergencia, monitor
para electrocardiograma (ECG), panel para equipamiento médico con
controles y salidas, sistema de suministro de oxígeno externo, equipo de
succión, etc. El sistema posee mecanismo para montaje y fijación de una
camilla.
- Sistema Termográfico de Imágenes de Visión Diurna-Nocturna: se ad-
quirieron tres equipos de última generación compuestos por tres cámaras,
óptica, termográfica y spotter (esta última permite visualizar con alta defi-
nición la matrícula de los automotores desde una distancia de aproxima-
damente 1.000 metros), monitor y bandeja de mandos, denominados
“LEO-II A5-”. El sistema posee partes fijas en el helicóptero para permi-
tir la adaptación de los equipos desmontables en tres de ellos. Básicamen-
te, el equipo completo se compone de una plataforma de giro estabiliza-
da con un sensor termográfico en colores, que permite localizar objetos
por diferencia térmica. En contraste al sistema LEO-400 (instalado en los
helicópteros BO-105), graba en formato mini DVD, que mejora ostensi-
blemente la calidad y resolución de imagen, agilizando el recambio de cas-
settes en servicios prolongados, sin la necesidad de descender de la aero-
nave. Este conjunto de elementos incrementa exponencialmente la
efectividad en operaciones de búsqueda y rastrillaje.
- Faros de búsqueda: los cuatro helicópteros se encuentran equipados con
faros de gran potencia lumínica que brindan una cobertura completa en
288 UN CAMBIO POSIBLE
operaciones nocturnas, llegando a iluminar en plena noche el perímetro
completo de una manzana, siendo importante destacar que pueden fun-
cionar de manera solidaria con los sistemas de visión diurna-nocturna.
- Dos equipos de navegación satelital (GPS): se trata de sistemas de ayuda
para la navegación diurna y nocturna de alta resolución que funcionan a
través de señales de satélite, brindando información precisa en las tres di-
mensiones sobre la posición de la aeronave. Estos equipos instalados en los
cuatro helicópteros contribuyen notablemente a la seguridad del vuelo.
- Gancho de carga: implemento que posee la capacidad para transportar una
gran capacidad de peso; permite efectivizar operaciones de rescate, descen-
so de personas, transporte del bambi bucket, transporte de cargas, etc.
- La totalidad de la flota AS 350 B3 posee capacidad para transportar el
sistema bambi bucket, consistiendo éste en una canasta contenedora de
agua en las operaciones de lucha contra incendios, con una capacidad
de 910 litros.
- Sistema anticolisión de cables: todos los helicópteros poseen un conjun-
to cortacables que reduce las consecuencias de daño en caso de colisión
con líneas de baja, media y alta tensión u obstáculos similares.
Descentralización de las policías
de Seguridad de Servicios y Operaciones Aéreas
Simultáneamente con la reconversión e incorporación de nuevo material de
vuelo, especialmente helicópteros, se puso en marcha un proyecto de descen-
tralización operativa, a fin de lograr una mayor efectividad en las operaciones
aéreas que involucren la totalidad del ámbito territorial provincial.
Este proceso se inició con la creación de la Base Aérea La Matanza, con
asiento en la Jefatura Departamental homónima, desde la cual operan en for-
ma permanente dos helicópteros, uno en configuración policial, dotado del
sistema de búsqueda diurna-nocturna (FLIR), y el otro en versión sanitaria de
alta complejidad, con una amplia cobertura en el Conurbano Bonaerense.
Desde fines de 2005 fue incorporada al proyecto de descentralización la
Base Aérea Mar del Plata, que opera desde el Aeropuerto de Camet, trami-
tándose actualmente la infraestructura necesaria para su funcionamiento.
Siguiendo los lineamientos citados, en el transcurso del año 2007 se ejer-
cieron acciones conducentes a la creación de futuras bases con asiento en los
aeródromos de Luján y Junín, facilitándose desde las mismas una expansión en
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 289
la cobertura e interacción de las operaciones en los diversos ámbitos jurisdic-
cionales asignados. Asimismo se estudia la posibilidad de crear cuatro delega-
ciones más de ubicación estratégica en el interior de la provincia de Buenos
Aires, en las localidades de Pehuajó, Olavarría, Bahía Blanca y Tres Arroyos.
- Desde el comienzo del período hasta la actualidad, a través de esta área,
se completaron:
2.821,2 horas de vuelo en helicópteros BO-105.
427,7 horas de vuelo en helicópteros AS 350 B3.
1.345,8 horas de vuelo en aviones.
- Correspondiendo al siguiente cuadro de distribución de servicios:
109 traslados de personas heridas con médico a bordo (operaciones de
rescate o aeroevacuación médica).
1.028 servicios preventivos de patrullaje.
3.081 vuelos específicos policiales relacionados a servicios por encuentros
futbolísticos, ilícitos del automotor (desarmaderos), drogas ilícitas, bús-
quedas, custodias, etc.
Acciones de capacitación permanente
Desde el inicio del segundo período (2004/2007) se dictaron anualmente en
el ámbito correspondiente al Área de Capacitación de Vuelo los siguientes
cursos:
- Curso de factores humanos (CRM) para la totalidad del personal aero-
navegante.
- Curso de transporte sin riesgo de mercancías peligrosas para todo el
personal aeronavegante con licencia de Piloto Comercial (avión y heli-
cóptero).
- Curso de RVSM por su sigla en inglés (separación mínima vertical entre
aeronaves en el espacio aéreo superior) para un total de nueve alumnos.
- Curso de refresco en procedimientos de emergencia del helicóptero
BO-105 para un total de cincuenta y seis pilotos.
- Curso en procedimientos de emergencia de avión para un total de doce
pilotos.
- Academias en los diferentes Centros de Entrenamiento a personal de dis-
tintas áreas policiales por un total de 5.595 efectivos, con el fin de ins-
290 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 291
truirlos en cómo proceder en oportunidades de tener que realizar dife- - Se prepararon dos nuevos pilotos para el avión Cessna 402 B, se dio ins-
rentes operativos de acción conjunta (fuerzas de tierra y apoyo aéreo). trucción teórica y práctica para el avión PA-42 a cuatro pilotos, y reciben
- Sin perjuicio de los cursos anuales reseñados, en 2004 finalizó un curso entrenamiento en el avión PA-32 tres alumnos pilotos más.
de tres años de duración de Mecánico de Mantenimiento de Aeronaves, - Al momento se encuentra en construcción un equipo simulador de vuelo
del que egresaron cuatro alumnos. Actualmente en el mismo proceso de para helicóptero BO-105 (Bolkow), por parte de personal técnico de la
capacitación se encuentran siete alumnos cursando el segundo año, con Superintendencia, en beneficio de incrementar el entrenamiento de las
inicio en el año 2006 y finalización y egreso programado para el año tripulaciones a menor costo que los ofrecidos por las escuelas privadas.
2008.
- En 2004 se llevó a cabo un curso de especialización en helicópteros con Con fundamento en lo expuesto, el conjunto de actividades descriptas, vin-
personal egresado del curso de Mantenimiento de Aeronaves, obteniendo culadas con el empleo de aeronaves integrado a un sistema policial moderno,
siete de ellos el título de mecánico de mantenimiento de helicópteros. conforma un complejo cuadro que va desde el funcionamiento, cuidado y
- Se efectuaron dos cursos completos de operadores del sistema de obser- operación de estos modernos equipos hasta su planificación, administración
vación diurna-nocturna (FLIR), en ambas versiones (LEO 400 y LEO y gerenciamiento.
II A5), egresando de los mismos un total de veinte efectivos, diecisiete de La creciente asignación de recursos que hemos descripto, los programas
los cuales con capacidad para operar ambos equipos. de descentralización operativa, así como la constante preocupación por la ca-
- Dos cursos de tres meses continuos de entrenamiento en el equipo pacitación profesional de los sujetos que intervienen, permite inferir, en for-
PCATD PI-141, con asistencia a un gabinete de entrenamiento de vue- ma consustancial con los objetivos trazados, un futuro promisorio en relación
lo por instrumentos (GEVI), para un total de doce pilotos de avión, re- a la problemática y las demandas emergentes del área.
cibiendo en promedio treinta horas de vuelo en simulador con sus corres-
pondientes horas cátedra para cada piloto.
- Se recibieron dos cursos de adaptación al helicóptero AS 350 B3 y B3
Plus, para un total de ocho pilotos, de los cuales cuatro se formaron co-
mo instructores de vuelo, en las instalaciones de la fábrica Helibrás/
Eurocopter en Brasil. En la misma oportunidad recibieron capacitación
técnica a la aeronave un ingeniero aeronáutico y siete mecánicos, en el
marco de un proceso de capacitación, entre personal aeronavegante y
técnico, necesario para comenzar la operación de las aeronaves incor-
poradas.
- Posteriormente se impartió instrucción teórica y práctica de vuelo, a fin
de adaptar y habilitar al helicóptero AS 350 B3 y B3 Plus a nueve pilo-
tos comerciales más. Dicha capacitación se llevó a cabo en el Aeropuer-
to La Plata, por parte de nuestros propios instructores.
- En 2007 se llevó adelante un curso de familiarización de mecánicos a la
aeronave AS 350 B3 y B3 Plus, para un total de veintidós alumnos.
- Se dictaron cursos teóricos y se impartió instrucción práctica al helicóp-
tero BO-105 para un total de nueve alumnos, tres de los cuales ya fue-
ron promovidos a comandante y los seis restantes se encuentran en pro-
ceso de alcanzar dicha calificación.
 Apéndice

Resultados

Mapas del Delito, de Operatividad y del 911.

Provincia de Buenos Aires. Abril 2004-noviembre 2007

Treinta puntos destacados

Los siguientes puntos destacados corresponden a datos criminológicos, indi-

cadores de operatividad, y registros del sistema de emergencias policiales, de
orden provincial en los dos primeros casos, y del Conurbano Bonaerense en
el último.

1. El secuestro (extorsivo y exprés) registró un índice de disminución sig-

nificativamente mayor a cualquier otro delito: -75,5% comparando los
datos del año 2006 respecto del año 2003, año inmediato anterior al
inicio del período de gestión ministerial, y -56,4% entre los años 2004
y 2006. En cifras absolutas, mientras que entre enero y noviembre de
2003 el registro de secuestros exprés fue de 257 hechos, entre enero y
noviembre de 2007 el registro alcanzó sólo 64 hechos. Siguiendo la mis-
ma comparativa, el secuestro extorsivo varió de 29 a 3 registros en el
período enero-noviembre 2007, una disminución porcentual del orden
del -89%.
2. El homicidio en ocasión de robo automotor también ha verificado un
índice de disminución significativamente mayor: -69,7% comparando
los datos del año 2006 respecto del año 2003, y -29,3% entre los años
2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que entre los meses de ene-
ro y noviembre de 2003 el registro fue de 166 hechos, entre enero y no-
294 UN CAMBIO POSIBLE
viembre de 2007, el registro alcanzó sólo 43 hechos, lo cual representa
una disminución porcentual del orden del -74%.
3. El cuatrerismo también verificó un índice de disminución significativo:
-66,6% comparando las cifras del año 2006 respecto del año 2003, y -
48,5% entre los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en-
tre los meses de enero y noviembre de 2003 el registro fue de 3.570 he-
chos, entre enero y noviembre de 2007, el registro alcanzó 1.054 hechos,
lo cual representa una disminución porcentual del orden del -70,5%.
4. La modalidad de piratas del asfalto también observó un importante
índice de disminución: -53,7% comparando los datos del año 2006 res-
pecto del año 2003, y -31,2% entre los años 2004 y 2006. En cifras ab-
solutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro
fue de 1.807 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcan-
zó 783 hechos, lo cual representa una disminución porcentual del or-
den del -56,7%.
5. Al considerar el conjunto de los homicidios en ocasión de robo, se ob-
serva una disminución del -51,8% comparando las cifras del año 2006
respecto del año 2003, y -22,9% comparando los años 2004 y 2006. En
cifras absolutas, mientras que en el período enero-noviembre 2003 el re-
gistro fue de 663 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro
alcanzó 327 hechos, representando así una disminución porcentual del
orden del -50,7%.
6. En cuanto a los registros de hurto y robo automotor, se observa dismi-
nución del -50,8% comparando los datos del año 2006 respecto del año
2003, y -22,2% comparando los años 2004 y 2006. En cifras absolutas,
mientras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de
56.199 hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó
25.915 hechos, representando una disminución porcentual del orden
del -53,9%.
7. El comportamiento del total de los homicidios dolosos registrados
muestra variación: se observa disminución del -39,4% comparando las
cifras del año 2006 respecto del año 2003, y -16,2% comparando las
correspondientes a los años 2004 y 2006. En números absolutos, mien-
tras que en el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 1.696
hechos, entre enero y noviembre de 2007 el registro alcanzó 1.070 he-
chos, representando una disminución porcentual del orden del -36,9%.
8. Del total de gomicidios dolosos entre 2000 y 2007 el 70% de los mis-
mos fueron cometidos con arma de fuego. Así los homicidios dolosos
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 295
por arma de fuego registraron una disminución del orden del -52,9%
entre los años 2003 y 2006.
9. Un dato puntual que permite comprender la magnitud de los resulta-
dos positivos logrados es el partido de Lomas de Zamora, que con 448
registros se ubica en primer lugar en el ranking provincial de homici-
dios dolosos del período 2003-2006. Comparando las cifras de los años
mencionados, el año 2006 registró una diferencia porcentual del orden
del -62,9%.
10. Analizando el mismo partido, Lomas de Zamora, en sus guarismos de
homicidios en ocasión de robo, se observa que, con 158 hechos regis-
trados, también ocupa el primer lugar en el ranking provincial, y verifi-
cándose una importante disminución del orden de -67,5% al comparar
los datos del año 2006 respecto del año 2003.
11. En cuanto a la privación ilegal de la libertad, las cifras disponibles de
los últimos dos años permiten observar que comparando el período ene-
ro-octubre de 2006 con su similar del año 2007 la disminución alcanzó
el -11,3%. De estos guarismos es relevante mencionar que aproximada-
mente el 70% ocurrió en el Conurbano y el 37 % estuvo asociado a
hurto y robo automotor.
12. Resumiendo, si se considera el conjunto de los delitos de cifra blanca
–que abarca la suma de los homicidios dolosos, hurto y robo automo-
tor, piratas del asfalto y secuestros, por su condición de tener mayor ex-
pectativa de denuncia–, los porcentuales de disminución fueron: -
50,7% al comparar datos del año 2006 respecto del año 2003, y -22,4%
al comparar los años 2004 y 2006. En cifras absolutas, mientras que en
el período enero-noviembre 2003 el registro fue de 59.997 hechos, en
el período enero-noviembre 2007 el registro alcanzó 27.835 hechos, lo
cual representa una disminución porcentual del orden del -53,6%.
13. El ámbito rural constituyó un punto de atención de la gestión, en don-
de se logró un decremento en el impacto del delito. Una muestra de ello
es, por ejemplo, la disminución del orden del -40% en los delitos de ci-
fra blanca, del 43% en la modalidad de piratas del asfalto, y del -17,2%
en el cuatrerismo, entre los períodos enero-noviembre 2006 y su simi-
lar del año 2007.
14. Analizando las tasas anuales de delitos totales cada 100 mil habitantes
entre los años 2000 y 2006, la tasa anual provincial más alta correspon-
dió al año 2002 (2.542 delitos c/100 mil habs.) y la más baja al año
2005 (1.632 delitos c/100 mil habs.)
296 UN CAMBIO POSIBLE
15. En cuanto a las tasas anuales de delitos de cifra blanca cada 100 mil
habitantes entre los años 2000 y 2006, la tasa anual provincial más al-
ta correspondió al año 2002 (586 delitos c/100 mil habs.) y la más ba-
ja al año 2005 (210 delitos c/100 mil habs.)
16. Respecto de las tasas anuales de homicidios dolosos cada 100 mil ha-
bitantes entre los años 2000 y 2006, la tasa anual más alta correspon-
dió al año 2002 (17,5 homicidios dolosos c/100 mil habs.) y la más ba-
ja al año 2006 (7,5 homicidios dolosos c/100 mil habs.).
17. El secuestro de cocaína efectivizado por las policías de la provincia as-
cendió a 2,19 toneladas durante el período comprendido entre el mes
de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-no-
viembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento por-
centual ascendió al 62,1%.
18. El secuestro de vehículos efectivizado por las policías de la provincia as-
cendió a 142.732 unidades durante el período comprendido entre el mes
de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-no-
viembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento por-
centual ascendió al 61%. Comparando datos históricos, por ejemplo el
trienio 2001-2003 con el trienio 2004-2006, la variación resultante in-
dica un incremento del 23,1% en la cantidad de vehículos secuestrados.
19. En cuanto al secuestro de autopartes, los datos disponibles de los últi-
mos dos años permiten observar que, comparando las cifras del período
enero-octubre de 2006 con su similar del año 2007, el incremento tre-
pa a 114%, con una variación absoluta de 20.297 autopartes entre 2006
y 2007 (cuyo registro fue de 38.087 autopartes secuestradas).
20. Los aprehendidos por delitos (tanto mayores como menores) ascendie-
ron a 535.611 personas durante el período comprendido entre el mes
de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al comparar el período abril-no-
viembre 2004 respecto de su similar del año 2007, el incremento por-
centual ascendió a 48,6%. Comparando datos históricos, por ejemplo
el trienio 2001-2003 con el trienio 2004-2006, la variación resultante
indica un incremento del 65,2% en la cantidad de aprehendidos.
21. El secuestro de armas ascendió a 49.253 unidades en el período com-
prendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al com-
parar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año
2007, el incremento porcentual ascendió al 21,5%. Siguiendo la mis-
ma comparativa, el secuestro de municiones se incrementó en el orden
del 19,9%.
LEÓN CARLOS ARSLANIAN 297
22. El secuestro de éxtasis ascendió a 5.294 dosis durante el período com-
prendido entre el mes de abril de 2004 y noviembre de 2007. Al com-
parar el período abril-noviembre 2004 respecto de su similar del año
2007, el incremento porcentual ascendió al 69,4%.
23. En cuanto al secuestro de marihuana, al año 2006 le correspondió el
máximo registro del período de gestión, con 21,3 toneladas.
24. Si se consideran los detenidos en procedimientos de droga, el dato re-
levante lo constituye el incremento en el promedio diario de detenidos,
que en el año 2004 fue de 25 detenidos mientras que en los años 2006
y 2007 alcanzó el promedio de 50 detenidos, es decir, un incremento
del orden del 50%.
25. Entre abril 2004 y noviembre 2007 se concretaron 46.602 capturas por
delitos penales.
26. Entre abril 2004 y noviembre 2007 se concretaron 98.044 operativos
policiales con secuestro de mercadería.
27. En síntesis, estos resultados de operatividad fueron posibles en función
del esfuerzo de las Policías de Seguridad, de Investigaciones, de Segu-
ridad Vial y Buenos Aires 2, las cuales en conjunto efectuaron, entre
Junio de 2004 y noviembre de 2007, un total de 6.929.977 operativos,
indicador que mantuvo una tendencia creciente durante el período de
gestión.
28. Los registros del sistema de emergencias policiales 911 del Conurba-
no Bonaerense, el cual atiende a 34 partidos, reflejan que la cantidad
de llamadas recibidas fue incrementando año tras año, desde su crea-
ción en el año 2005. La variación entre el período abril-noviembre
2005 (6.747.500 llamados) y su similar de 2007 (9.247.488 llama-
dos) arroja un incremento del orden de 2.499.988 llamados, lo cual
representa el 37,1%.
29. La respuesta brindada por el Sistema 911 a la demanda ciudadana se
plasma en la cantidad de desplazamientos de móviles de la Policía de
Seguridad, la cual también fue incrementando año tras año. Se concreta-
ron 3.600.451 desplazamientos, es decir, eventos atendidos. La variación
entre el período abril-noviembre 2005 (535.366 desplazamientos/even-
tos atendidos) y su similar de 2007 (1.111.821 desplazamientos/e-
ventos atendidos) arroja un incremento del orden de 576.455 desplaza-
mientos, lo cual representa el 107,7%.
30. Por último, entre enero 2005 y noviembre 2007 los desplazamientos de
móviles policiales que atendieron eventos “Con Novedad” (delitos, ac-
298 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 299
cidentes, otras emergencias) sumaron 1.319.944 eventos. La variación
entre el período abril-noviembre 2005 (204.524 eventos) y su similar de
2007 (399.463 eventos) arroja un incremento del orden de 194.939

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros (total) ingresados por modus operandi,
eventos “Con Novedad”, lo cual representa el 95,3%.

Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros (total)
ingresados por modus operandi, Dirección General de Investigaciones
Judiciales. Total de la provincia

Tendencia de secuestros (total) Absoluta En %

Variación abril 2004-noviembre 2007 -13 -76,5
variación anero 2003-noviembre 2007 -8 -66,7

Evolución anual de secuestros (total). Datos provinciales

300

200

100

0
Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 237 307 172 44 75 67

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

300 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 301
Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros extorsivos (total) ingresados por modus operandi,

Evolución anual de secuestros extorsivos. Datos provinciales

60
Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia

50
40
30
20
10
0
Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 60 32 18 3 7 3

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Evolución anual de secuestros exprés. Datos provinciales

300

200

100

0
Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 166 265 142 39 68 64

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

 Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de secuestros exprés ingresados por modus operandi,
302
Dirección General de Investigaciones Judiciales. Total de la provincia
UN CAMBIO POSIBLE

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de homicidios dolosos totales ingresados por Seguridad
(actualizados según Programa de Seguimiento COP). Total de la provincia
LEÓN CARLOS ARSLANIAN
303
304 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 305

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de homicidios en ocasión de robo ingresados por Seguridad,
representando el 36,1% del total de homicidios dolosos (actualizados según Programa de Seguimiento COP).
Tendencia de homicidios dolosos Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 -3 -2,88
Variación enero 2002-noviembre 2007 -110 -52,13
Variación enero 2000-noviembre 2007 -41 -28,87

Evolución anual de homicidios dolosos.

Ingresados por Seguridad. Datos provinciales

2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 1.693 2.075 2.488 1.829 1.322 1.165 1.108 1.070

Total de la provincia
Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de homicidio
en ocasión de robo Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 0 0,00
Variación enero 2002-noviembre 2007 -54 -60,00
Variación enero 2000-noviembre 2007 -2 -5,26

Evolución anual de homicidio en ocasión de robo.

Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 555 810 1.041 699 437 337 337 327

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

306 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 307
Período: enero 2002-noviembre 2007. Evolución de homicidios en ocasión de robo automotor ingresados

Tendencia de homicidios
en ocasión de robo automotor Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 -2 -33,33
Variación enero 2003-noviembre 2007 -4 -50,00
por Seguridad, representando el 15,8% del total de homicidios en ocasión de robo

Evolución anual de homicidio en ocasión de robo automotor.

Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
(según Programa de Seguimiento COP). Total provincial

200
150
100
50
0 Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 85 175 75 60 53 43

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de hurto y robo automotor Absoluta En %

Variación abril 2004-noviembre 2007 -1.004 -29,95
Variación enero 2002-noviembre 2007 -2.988 -56,00
Variación enero 2000-noviembre 2007 -1.619 -40,81

Evolución anual de hurto y robo automotor.

Ingresados por seguridad. Datos provinciales
80.000
60.000

40.000

20.000
0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 51.865 59.006 78.326 59.754 37.735 28.727 29.369 25.615
Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de hurto y robo automotor ingresados por Seguridad.
308
Total de la provincia
UN CAMBIO POSIBLE

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de piratas del asfalto ingresados por Seguridad
(desde 2003, actualizados por SEIPD). Total de la provincia
LEÓN CARLOS ARSLANIAN
309
310 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 311

Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de cuatrerismo ingresado por Seguridad. Total provincial
Tendencia de piratas del asfalto
Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 -33 -30,28
Variación enero 2002-noviembre 2007 -61 -44,53
Variación enero 2000-noviembre 2007 -86 -53,09

Evolución anual de piratas del asfalto.

Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 1.904 1.534 2.393 1.931 1.299 843 893 783

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de cuatrerismo
Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 -147 -61,25
Variación enero 2002-noviembre 2007 -184 -66,43
Variación enero 2000-noviembre 2007 -109 -53,96

Evolución anual de cuatrerismo.

Ingresado por Seguridad. Datos provinciales
5000
4000
3000
2000
1000
0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 2.587 2.759 4.446 3.887 2.516 1.608 1.296 1.054

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

312 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 313
Período: enero 2000-noviembre 2007. Evolución de delitos de cifra blanca (con mayor expectativa de denuncia:

Tendencia de delitos de cifra blanca Absoluta En %

Variación abril 2004-noviembre 2007 -1053 -29,40
Variación enero 2002-noviembre 2007 -3157 -55,52
Variación enero 2000-noviembre 2007 -1742 -40,79
homicidios dolosos, hurto y robo automotor, piratas del asfalto y secuestro).

Evolución anual de delitos de cifra blanca.

Ingresados por Seguridad. Datos provinciales
100.000

80.000
Ingresados por Seguridad.. Total provincial

60.000

40.000

20.000

0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 55.462 62.615 83.444 63.821 40.528 30.779 31.445 27.835

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Enero-noviembre Enero-noviembre
Variación del período 2003 2007 % Diferencia
Hurto y robo automotor 56.199 25.915 -53,89 -30.284
Homicidio 1.696 1.070 -36,91 -626
Homicidio en ocasión
de robo 663 327 -50,68 -336
Homicidio en ocasión
de robo automotor 166 43 -74,10 -123
Piratas del asfalto 1.807 783 -56,67 -1024
Secuestros 295 67 -77,29 -228
Secuestros extorsivos 29 3 -89,66 -26
Secuestros exprés 257 64 -75,10 -193
Delitos de cifra blanca 59.997 27.835 -53,61 -32.162
314 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 315

Enero-noviembre Enero-noviembre
Variación del período 2004 2007 % Diferencia
Hurto y robo automotor 35.213 25.915 -26,41 -9.298
Homicidio 1.200 1070 -10,83 -130

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
7,5
Homicidio en ocasión

Evolución anual de las tasas de homicidios dolosos cada 100 mil habitantes.
de robo 411 327 -20,44 -84

y población estimada INDEC. Período 1991-2006. Datos provinciales

Base: SNIC (1991-1999)/Programa de seguimiento COP (2000-2006)

7,9
Homicidio en ocasión
de robo automotor 75 43 -42,67 -32

9,1
Piratas del asfalto 1.212 783 -35,40 -429
Secuestros 166 67 -59,64 -99

12,7
Secuestros extorsivos 18 3 -83,33 -15
Secuestros exprés 136 64 -52,94 -72

17,5
Delitos de cifra blanca 37.791 27.835 -26,34 -9.956

14,6

11,9

9,6
Evolución anual de las tasas de delitos totales cada 100 mil habitantes.

8,0
Base delitos ingresados por Policía de Seguridad y población estimada INDEC.
Período 2000-2006. Datos provinciales.

9,9
3.000

8,6
2.542,1

7,7
2.500
2.273,0
2.169,0 2.181,3

8,1
2.005,2
2.000

8,8
1.632,5 1.649,4
1.500

10,9

8,7
1.000

18

16

14

12

10

6
500

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
316 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 317
Período: enero 2004-noviembre 2007. Evolución de secuestro de vehículos informados por policías de Seguridad,

Tendencia de secuestro de vehículos Absoluta En %

Variación anual 2000-2006 19.217 84,9
Variación anual 2003-2006 7.953 23,5

Evolución anual de secuestro de vehículos. Datos provinciales

40.000
30.000
20.000
10.000
0
Investigaciones y Vial. Total provincial

Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Cantidad 22.645 23.708 30.258 33.909 27.574 38.733 41.862 39.992

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Absoluta en %
Variación trienio 2001/2003 - 2004/2006 20294 23,09

Autopartes secuestradas. Total provincia.

Comparación 2006-2007

40.000

30.000

20.000

10.000

0
Total enero-octubre 2006 Total enero-octubre 2007
Total provincial 17.790 38.087
318 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 319

Tendencia de aprehendidos por delitos

Período: enero 2004-noviembre 2007. Evolución de aprehendidos (mayores y menores) por delitos informados

(Mayores y menores) Absoluta En %

Variación abril 2004-noviembre 2007 6913 94,26
Variación enero 2005-noviembre 2007 3461 32,09

Evolución anual de aprehendidos por delitos (mayores y menores). .

Datos provinciales
150.000
por policías de Seguridad, Investigaciones y Vial. Total provincial

100.000

50.000

0
Año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Cantidad 78.480 77.386 81.012 88.140 112.349 140.675 154.243 151.549

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de secuestro de armas Absoluta En %

Variación abril 2004-noviembre 2007 66 7,53

Evolución anual de secuestro de armas. Datos provinciales

15.000

10.000

5.000

0
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 12.481 12..488 13016 13.918

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Detenidos en
procedimientos de drogas Cantidad Promedio de detenidos por día
Año 2004 9.252 25
Año 2005 13.138 36
Año 2006 18.264 50
Año 2007* 16.643 50
Total 2004-2007 57.297 41
* El año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.
320 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 321
Tendencia de secuestro de cocaína
Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 53,22 1.848,01
Variación enero 2002-noviembre 2007 48,35 624,19

Período: junio 2004-noviembre 2007. Evolución de operativos ingresados por policías de Seguridad,
Evolución anual de secuestro de cocaína (en kilos). Datos provinciales

1.000,0
750,0
500,0
250,0
0,0
Año 2004 2005 2006 2007
Cantidad (kg) 343,3 902,7 468,5 505,1

Tendencia de secuestro de marihuana

Investigaciones y Vial. Total provincial

Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 55,59 172,91
Variación enero 2005-noviembre 2007 62,27 273,52

Evolución anual de secuestro de marihuana (en kilos). Datos provinciales

25.000,0
20.000,0
15.000,0
10.000,0
5.000,0
0,0
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad (kg) 5.192,0 9.195,1 21.357,8 1.997,3

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

Tendencia de operativos
Absoluta En %
Variación abril 2004-noviembre 2007 169.107 403,1
Variación enero 2005-noviembre 2007 82.856 64,62

Evolución anual de operativos. Datos provinciales

2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
Año 2004 Año 2005 Año 2006 Año 2007
Cantidad 82.1836 1.737.858 2.188.601 2.181.682

Nota: el año 2007 abarca hasta el mes de noviembre.

322 UN CAMBIO POSIBLE LEÓN CARLOS ARSLANIAN 323
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