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Politicas publicas, agricultura no tradicional de exportacion y desarrollo rural:el caso de Guatemala

Politicas publicas, agricultura no tradicional de exportacion y desarrollo rural:el caso de Guatemala

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Políticas públicas, agricultura no tradicional de exportación y desarrollo rural: el caso de Guatemala Octavio Damiani

Washington D.C., octubre de 1999

Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, el estudio incluyó también a Ecuador y a
Políticas públicas, agricultura no tradicional de exportación y desarrollo rural: el caso de Guatemala Octavio Damiani

Washington D.C., octubre de 1999

Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel del Estado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, el estudio incluyó también a Ecuador y a

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Políticas públicas, agricultura no tradicional de exportación y desarrollo rural:el caso de Guatemala
Octavio DamianiWashington D.C., octubre de 1999
Este informe fue elaborado como parte de un estudio de casos realizado para el Departamento deDesarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, el que se centró en el análisis del papel delEstado en el desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación. Además del caso de Guatemala, elestudio incluyó también a Ecuador y a la región de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste de Brasil. Losresultados finales se presentan en Damiani, Octavio (2000). El Estado y la Agricultura no Tradicional deExportación en América Latina: Lecciones de Tres Estudios de Caso. Serie de informes técnicos delDepartamento de Desarrollo Sostenible, Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, D.C
 
I.Introducción
Este informe presenta impresiones basadas en el trabajo de campo que realicé enGuatemala entre los días 26 de julio y 21 de agosto pasados. El mismo se centró en la agriculturano tradicional de exportación, incluyendo los cultivos de alto valor: hortalizas, frutas, plantasornamentales y cultivos producidos de forma orgánica.
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 Esto se motivó en las potencialeslecciones de la evolución de la agricultura no tradicional de exportación en Guatemala y otros países latinoamericanos para el diseño de políticas, programas y proyectos dirigidas a promover el desarrollo rural. Las exportaciones de cultivos no tradicionales surgieron en varios paíseslatinoamericanos (entre otros en Guatemala, Costa Rica, Honduras, Chile, Brasil) desde finales delos años 1970s y experimentaron un extraordinario crecimiento durante los 1980s y 1990s. En elcaso de Guatemala, las exportaciones de cultivos no tradicionales se multiplicaron por 25 entre1975 y 1998, pasando de US$ 9 millones a US$ 224.4 millones.La literatura que ha analizado el crecimiento de estos cultivos ha destacado la importanteinfluencia de los cambios en los patrones de consumo en los países industrializados, en los que haaumentado en forma espectacular el consumo de frutas y hortalizas frescas. Al mismo tiempo,esta literatura ha prestado relativamente escasa atención tanto a las políticas que explican eldesarrollo de nuevos cultivos de exportación y a los mecanismos a través de los cuales se produjoel aprendizaje de productores y exportadores sobre tecnologías y mercados. Esto es sorprendentesi se considera que las exportaciones de productos no tradicionales constituyen un importanteéxito de gran relevancia en términos de introducir nuevos cultivos y tecnologías de producción,en generar productos de alta calidad y en lograr el acceso a nuevos y exigentes mercados.Adicionalmente, los gobiernos de varios países latinoamericanos implementaron políticas de promoción de cultivos no tradicionales de exportación desde mediados de los años 1980s. Estas políticas se motivaron principalmente en el objetivo de desarrollar nuevas actividades deexportación para generar divisas y empleo en las áreas rurales. Por lo tanto, resulta importantecomprender el papel de esas políticas en el surgimiento y desarrollo de la agricultura notradicional de exportación, del mismo modo que una extensa literatura sobre el desarrolloindustrial que surgió desde finales de los 1980s ha analizado las políticas que condujeron a que países del sudeste asiático (principalmente Corea del Sur y Taiwan) desarrollaran una industriacompetitiva en el mercado internacional.Adicionalmente, los estudios sobre la agricultura no tradicional se han concentrado en susefectos sobre la pobreza rural, analizando especialmente la capacidad de los pequeños productores en adoptar los cultivos de exportación y la generación de empleo. Estos trabajos hanencontrado evidencias encontradas en los cambios producidos por los cultivos no tradicionales.Mientras algunos de ellos han encontrado efectos negativos sobre el empleo y han destacado lasdificultades de los pequeños productores en adoptar estos cultivos, otros han encontrado que laagricultura no tradicional de exportación no solamente generó empleos, sino que influyó en unmejoramiento en los salarios y en las condiciones de trabajo de los trabajadores asalariadosrurales. Por lo tanto, resulta importante analizar en diferentes circunstancias los factores queinfluyen en los efectos de la agricultura no tradicional de exportación sobre los sectores de la
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La agricultura no tradicional de exportación incluye cultivos cuyo acceso al mercado internacional es reciente,comprendiendo tanto cultivos nuevos como otros que habían sido cultivados anteriormente para los mercados internosen los países correspondientes. La demanda de estos cultivos está constituida principalmente por consumidores deingresos altos y medio-altos, principalmente en Estados Unidos y países de Europa Occidental pero también de los países en vías de desarrollo. A diferencia de cultivos de exportación tradicionales como café y azúcar, los cultivos notradicionales incluyen principalmente frutas y hortalizas que se caracterizan por su alto valor y por la importanciadecisiva de la calidad para el acceso a los mercados.
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sociedad rural más desfavorecidos, a fin de comprender entre otros la influencia del contextosocio-económico, el papel de acciones específicas del sector público y las característicasespecíficas de los cultivos.Tomando en consideración estos antecedentes, este informe se concentra en las siguientesinterrogantes: a) cuáles fueron las acciones del sector público y privado que determinaron eldesarrollo de cultivos no tradicionales de exportación? b) en qué condiciones y con qué políticasel desarrollo de la agricultura no tradicional de exportación puede conducir a beneficios para la población rural de menores ingresos, tanto pequeños productores como trabajadores ruralesasalariados? Estas preguntas se han analizado para el caso específico de Guatemala. En el cursodel trabajo, se realizan comparaciones con el caso de Petrolina-Juazeiro en el Nordeste brasileñoen cuestiones como las políticas implementadas por el sector público y las acciones que los productores y el sector público tomaron para resolver diversos tipos de problemas.La economía rural en Guatemala cambió en forma sustantiva desde finales de los años1970s, con el surgimiento y extraordinario crecimiento de cultivos no tradicionales deexportación, entre los que se destacan las frutas, hortalizas, plantas ornamentales y cultivosorgánicos. Las exportaciones de estos productos alcanzaban solamente a US$ 9 millones en1975, lo que representaba el 1.4% del total de exportaciones y el 2% de las agrícolas. En esemomento, las exportaciones agrícolas de Guatemala comprendían un reducido mero de productos considerados “tradicionales”, principalmente café, banano, azúcar, algodón y carne.Las exportaciones de estos productos alcanzaron a US$ 406 millones en 1975, lo querepresentaba el 92% de las exportaciones agrícolas (US$ 440 millones) y el 62.4% de lasexportaciones totales del país (US$ 651 millones). En 1998, las exportaciones agrícolas notradicionales habían alcanzado a US$ 224.4 millones, lo que representaba el 8.7% de lasexportaciones totales (Banco de Guatemala, 1999). Dentro de aquellas, las exportaciones de productos agrícolas de alto valor (frutas, hortalizas y plantas ornamentales) alcanzaron a US$167.1 millones, lo que representó el 74.5% de las exportaciones agrícolas no tradicionales y el6.5% de las exportaciones totales (ver cuadro No. 1). Las exportaciones de hortalizas alcanzarona US$ 64.4 millones, de las cuales US$ 43.9 millones (67%) correspondieron a productos frescos, principalmente brocoli (US$ 11.8 millones), arveja china (US$ 8.4 millones) y coliflor (US$ 6.3millones), mientras US$ 20.5 millones (32%) fueron congeladas. Mientras tanto, lasexportaciones de frutas alcanzaron a 59.4 millones, entre las que se destacaron el melón (US$30.5 millones), las berries—mora y frambuesa—(US$ 3.8 millones) y el mango (US$ 3.9millones). Por último, los cultivos orgánicos—producidos con una tecnología basada en lasustitución del uso de productos químicos (fertilizantes, pesticidas y herbicidas) por productosnaturales y por técnicas de manejo—también se ha convertido en una de las importantes producciones no tradicionales en Guatemala. Entre ellos se destacan principalmente el café,siendo incipientes el banano y las hortalizas. Por último, la producción total de café orgánico, lacual comenzó a inicios de los años 1990s, alcanzó en 1998 una producción estimada de 80,000quintales (3,560 toneladas), lo que representó el 1.8% de la producción nacional de 4.5 millonesde quintales (200 mil toneladas).
Cuadro No. 1. Exportaciones de principales cultivos tradicionales y no tradicionales en 1997/19982

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