ECONOMIA POLÍTICA - ARGUMENTOS QUE SE PODEM INVOCAR PARA AS PRIVATIZAÇÕES 2010

ARGUMENTOS QUE SE PODEM INVOCAR PARA AS PRIVATIZAÇÕES

INTRODUÇÃO

A presente temática das privatizações apresenta-se, pois, como assunto do

dia no campo das Finanças Públicas, do Direito Económico e da Teoria
Macroeconómica em geral.

É um tema fluido e movediço, pois as alterações legislativas se sucedem a um

ritmo veloz, bem como, cada Estado possui especificidades económicas próprias em
relação a este tema.

Nesta matéria, os contributos doutrinários mais importantes provêm de

autores anglo-saxónicos, franceses, italianos e alemães, a que não será porventura
estranho o facto de nestes países se terem desenvolvido vastos programas de
privatização de empresas públicas.

Entretanto, a perspectiva do presente trabalho é apresentar o tema num

panorama geral e especificamente, aos “argumentos que se podem invocar para as
privatizações”. Então, vamos a eles:

CONCEITO

O termo “privatização” é uma designação genérica de vários programas e

políticas públicas que podem ser globalmente definidos como “a transferência de
actividades, provisão e responsabilidades do governo/instituições e organizações
públicas para indivíduos e organizações privadas”.

Também, pode ser entendida como um processo por meio do qual uma
companhia ou empresa pública é adquirida por uma empresa privada.

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Tornou-se uma tendencia na maioria dos países a partir da década de 1980 e

representou um dos instrumentos na política de abertura da economia dos países
em desenvolvimento, que reduziu substancialmente a actividade empresarial do
Estado.

A privatização de uma empresa ocorre, na maioria das vezes:

1) quando ela passa a apresentar lucros a curto ou médio prazo, após a maturação
do investimento pioneiro feito pelo Estado, tornando-se então um
empreendimento atraente para a empresa privada;

2) depois de um trabalho saneador do Estado, quando se trata de empresa falida,

absorvida pelo poder público.

Muitas vezes a privatização é vista também como uma “liberalização” –

quando os agentes são libertados das regulações governamentais – e uma
“mercantilização” – quando são criados novos mercados que proporcionam
alternativas aos serviços do governo ou aos sistemas de distribuição estatal.

TIPOS

Como mencionando anteriormente, entende-se aqui, por processo de

privatização, a transferência parcial ou total do patrimônio pertencente ao Estado,
na condição de proprietário de uma empresa, para a iniciativa privada através de
uma operação de venda e compra, normalmente realizada em forma de leilão
público. Outra forma de efetuar esse processo é através da concessão, pelo Estado,
da exploração de um serviço, seja de transporte, fornecimento de energia elétrica
ou distribuição de água para a iniciativa privada, por exemplo.
Evidentemente que cada Estado adoptará a classificação de tipos, os
métodos e as técnicas de privatização de empresas públicas que são mais indicados
a sua situação específica. Entretanto, para efeito de mera ilustração, abordaremos a
classificação de Luis Morais, senão vejamos:

a. PRIVATIZAÇÃO FORMAL OU LEGAL: é aquela que se traduz unicamente na

mudança de forma legal, transformando empresas públicas stricto sensu em
sociedades anónimas de capitais públicos. Tal não implica desnacionalizar
visto que continuaremos a estar em presença de empresas públicas lato
sensu ou empresas públicas de estrutura societária.

b. PRIVATIZAÇÃO ECONÓMICO-FINANCEIRA – é aquela que se traduz pela

abertura das empresas ao capital privado, mas sem o Estado abdicar do
controle jurídico que lhe advém de uma participação maioritária, superior a
50 %.

c. PRIVATIZAÇÃO MATERIAL – subdividindo-se esta em Privatização

Organizativa, que compreende essencialmente a figura da concessão, e em
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Privatização Funcional, na qual a função empresarial em causa é controlada

pela parte privada. Esta Privatização Funcional pode ainda ser Parcial, se a
parte privada detiver mais de 50 % do capital social, mas não a totalidade do
mesmo, ou Total, se os privados forem titulares dessa totalidade.

ANTECEDENTES

Para compreender corretamente as privatizações, é necessário

retrocedermos alguns séculos às doutrinas económicas de Adam Smith, uma vez
que as privatizações são uma re-leitura moderna daquela doutrina. Embora a
"privatização" possa ter-se constituído num novo burburinho é importante
reconhecer que ela não é um fenómeno novo.

Enquanto para os economistas ortodoxos a privatização representa um

conceito hegemonico, outras disciplinas vêem esse fenómeno sob diversos ângulos.
Assim, a privatização pode ser vista como um fenómeno fundamentalmente político
- e não económico, administrativo ou fiscal.

Em apertada síntese, a privatização é antagónica ao intervencionismo

estatal. Foram nos conhecidos “trinta gloriosos anos” (três décadas seguidas) que
sucederam a II Guerra Mundial, o mundo assistiu e experimentou uma crescente
intervenção do Estado na economia e na sociedade, contrariando os preceitos
aprovados no grande acordo de Bretton Woods. Ironicamente, foram as idéias de
M. Keynes, justamente o perdedor de Bretton Woods, que orientaram, em grande
parte, as relações fundamentais entre Estado e Mercado durante todo esse período,
marcado pelo chamado “consenso keynesiano”. Entretanto, não foi apenas a força
das idéias de Keynes que se encarregou de moldar essas relações. Somaram-se a
isso o grande esforço de reconstrução da Europa e Japão acrescentado do esforço
de construção dos estados nacionais nos países descolonizados no período pós-
guerra. Todos esses esforços exigiram grandes e profundas intervenções do Estado
na vida das pessoas e das empresas.

Está comprovado que a "doutrina da privatização" foi ativamente praticada e

promovida pelas administrações Ford, Carter e Reagan nos EUA, e pela
administração Thatcher no Reino Unido.

O interesse pelas privatizações no mundo emanou originalmente das

iniciativas de desregulamentação proclamadas e esposadas por essas
administrações, que particularmente favoreciam a minimização do papel e das
responsabilidades do Estado ou do sector público da economia, e assim
transferiram essa responsabilidade ao sector privado.

Modernamente, esse processo iniciou-se no Chile de Augusto Pinochet em

1973 e atingiu seu ápice na década de 1980 nos países desenvolvidos como no Reino
Unido, por exemplo, sob o governo da primeira-ministra Margaret Thatcher.
Estendeu-se, na década de 1990, à América Latina, onde foi incentivada pelo Fundo
Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial, sendo uma estratégia

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recomendada pelo chamado Consenso de Washington que, segundo então diziam

seus seguidores, aceleraria o crescimento económico nos países que o adotassem.

ACTUALMENTE
Actualmente, a tendência para a privatização é muito forte, ocorrendo em
vários países e sectores da economia. Esta é uma tendência mundial dos Governos
retirarem-se de certas actividades consideradas produtivas e concentrar seus
esforços em atribuições mais correlatas com a função pública do Estado.

FACTORES DETERMINANTES PARA A PRIVATIZAÇÃO

ASPECTOS POLÍTICOS, ECONÓMICOS E SOCIAIS

O mundo, na última metade do século passado e, em especial nos últimos 20
anos, sofreu e continua sofrendo profundas transformações em praticamente todos
os campos do conhecimento, motivadas principalmente pelas inovações
tecnológicas que levaram a uma nova ordem política, econômica e social, buscando-
se cada vez mais integração e tudo isto resultando em uma sociedade em constante
evolução, porém ainda longe da ideal.
Para satisfazer o clamor dessa nova sociedade que está se formando, fez-se
necessário uma redefinição do papel do Estado nas economias, de forma a
possibilitar o atendimento de seus anseios e carências, bem como das novas
funções exigidas por esta sociedade em mutação, de maneira que o modelo de
participação do Estado (chamado “consenso keynesiano”) conhecido até os anos
70 já não era mais capaz de suprir.
Há dois enfoques sob os quais o Estado tem sido analisado e posicionado
segundo sua participação na economia dos países. Sob a ótica intervencionista, o
Estado deve participar activamente na economia, como agente produtivo e
regulador. Por outro lado, sob o ponto de vista liberal, o Estado deve atuar na
economia apenas como agente regulador, garantindo a igualdade de condições
concorrenciais e concentrando seus esforços nas áreas de segurança, ensino, saúde
e saneamento.

O ESTADO INTERVENCIONISTA
Um dos principais teóricos do pensamento intervencionista, como já
mencionado, foi John M. Keynes (1883-1946), que defendia a intervenção do Estado
na economia sempre que necessário, inclusive no sector produtivo, sendo esta
intervenção mais importante nas áreas industrial, de infra-estrutura e energética
dos países subdesenvolvidos do que nos países desenvolvidos.
Por esta razão, durante e principalmente após a Segunda Guerra Mundial, a
participação do Estado nas economias cresceu. As razões sugerem a importância
estratégica de determinadas empresas durante a guerra, evitando riscos de
desabastecimento em momentos críticos, a eminente falência de grandes empresas
e a necessidade de grandes investimentos para a reconstrução da infra-estrutura
dos países atingidos pela guerra.
Um dos mecanismos intervencionistas utilizado pelo Estado, à época, foi à
instituição de Empresas Públicas. Estas, assim chamadas pelo facto de serem os

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poderes públicos (titulares da propriedade da empresa) que asseguram, total ou

parcialmente, as funções do empresário, representam uma das manifestações do
domínio crescente do Estado sobre a economia.
Normalmente o crescimento do número de empresas públicas teve por
origem em três causas essenciais: políticas, sociais e económico-financeiras.

A) CAUSAS POLITICAS

- em resultado de um confisco ou de uma expropriação (causas ocasionais);

- por uma preocupação de segurança, entendida no seu sentido amplo (segurança e

independência do Estado).

B) CAUSAS SOCIAIS

- desempenho de um papel social sem preocupação de rendabilidade, traduzido

num serviço gratuito ou cujo preço não tenha relação com a utilidade
proporcionada, nem com os custos dos mesmos (casos do-ensino, assistência
médica, transportes, etc.);

- desejo de favorecer uma classe relativamente à outra, seja pela intervenção dos
sistemas de crédito público, seja pela distribuição dos bens de consumo, seja ainda
pelas prestações de serviços.

C) CAUSAS ECONÓMICAS E FINANCEIRAS

- intervenção durante um período de depressão, mediante um estímulo financeiro,

no sentido de evitar no curto prazo consequências económicas nocivas ao sector
(desemprego, perturbação do funcionamento dos bens ou serviços necesssários a
colectividade, etc.);

- desejo de melhorar, criar ou desenvolver certos sectores da actividade económica

(por exemplo, a fabricação nacional de automóveis);

- intervenção nos sectores em que realizações técnicas importantes sejam

incompatíveis com a lógica do investimento capitalista e, conseqüentemente, não
surja em razão de riscos especialmente elevados ou de uma rendabilidade
hipotética ou longínqua que desencoraja a iniciativa privada;

- quando é necessária uma actividade de coordenação no interior de uma dada

indústria na qual o Estado toma o lugar que caberia à empresa dominante numa
organização privada, no sentido de dar uma orientação mais conforme com o
interesse geral (por exemplo, a Banca e os Seguros).
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Assim, o que podemos concluir é que a participação do Estado nas

economias, à época, seguia a lógica de suprir as deficiências de investimentos do
capital privado e de limitar sua atuação.

GASTOS PÚBLICOS
Devido ao crescimento acelerado, muitos países passaram a enfrentar crises
fiscais já que o grande crescimento de suas despesas não vinha acompanhado de
semelhante aumento em suas receitas, o que levou estes países a tomarem certas
medidas a fim de reduzirem os gastos públicos. Neste sentido, nota-se que os
governos optaram por reduzirem despesas de capital ao invés de reduzirem
despesas correntes e, em especial, os países em desenvolvimento decidiram pela
redução no investimento público. Esta política de não investimento levou o poder
público destes países a reduzir seus orçamentos para projetos onde não há
condições de aferir corretamente seus retornos (por exemplo: quanto vale a
despoluição de um rio ou lago), ou ainda que possuam retornos negativos ou muito
baixos; facto que levou a uma infra-estrutura problemática nos países em
desenvolvimento, tornando-se um obstáculo ao seu crescimento económico.

Na tabela a seguir, podemos observar o aumento dos gastos públicos em

relação ao Produto Interno Bruto (PIB) de alguns países.

Buscando redefinir o papel do Estado em suas economias, além da forte

preocupação com uma redução mais acentuada dos gastos públicos e a necessidade
de investimentos pesados em vários sectores da economia, surgiu como alternativa
aos governos empreenderem programas de privatização de empresas cujo controle
era do Estado que, somado a factores ideológicos, teve como conseqüência uma
onda mundial de privatizações iniciada a partir dos anos 80. Como já mencionado,
entendemos privatização neste trabalho como sinónimo de desestatização, ou seja,
transferência da propriedade de ativos e de funções de serviços do sector público
ou estatal para o sector privado.

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O ESTADO LIBERAL
Após os “trinta gloriosos anos”, a crise estrutural do Estado da Providência e
o elevado nível de endividamento público se encarregam de colocar em xeque a
capacidade de intervenção do Estado. Parecia, então, que a escola liberal austríaca,
liderada por Hayek, tinha razão quando, em contraposição a M. Keynes, afirmava
que a intervenção estatal na economia e na sociedade tem como conseqüência a
subtração da eficiência dos mecanismos de mercado além de restringir a liberdade
dos indivíduos no momento das decisões de suas escolhas.
Para os liberais, sua principal referência é Adam Smith (1723-1790), que
enfatiza as funções reservadas ao Estado como as de agente regulador, sem
interferir na economia, garantindo a segurança dos cidadãos e da propriedade,
deixando as actividades produtivas para a iniciativa privada onde o mercado se
encarregaria de proporcionar os ajustes necessários.
Dá-se assim início a um processo de substituição de consenso, que resultou
numa grande onda de reformas estruturais que afetaram diretamente as relações
fundamentais entre Estado, mercado e sociedade, orientadas agora pelo “consenso
neoliberal”, popularmente chamado de teoria do “Estado mínimo”. Sem dúvida
alguma que, R. Regan, nos Estados Unidos da América-EUA, e M. Tatcher, no Reino
Unido, foram os grandes condutores práticos dessas reformas que ganharam
dimensão mundial.

EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE PRIVATIZAÇÃO

Como já mencionado, a partir dos anos 70, mas principalmente após o início
da década de 80, muitos países ao redor do mundo iniciaram programas de
privatização. Existem muitos trabalhos publicados acerca deste processo reforçam
que agora é definitivamente conclusiva a evidência de que a transferência do
controle das empresas geridas pelo Estado para a iniciativa privada leva à melhora
de sua eficácia em amplos aspectos.
Alguns dos países que adotaram programas de privatização chamam nossa
atenção, tais como: Inglaterra, França, Países do Leste Europeu, México, Argentina,
Brasil e Chile.

A OPINIÃO PÚBLICA

No início da década de 1990, a privatização era vista como um elixir que

rejuvenesceria infra-estruturas letárgicas e ineficientes e revitalizaria economias
estagnadas.

Actualmente, entretanto, a privatização é vista de forma cética e hostil.

Pesquisas de opinião pública, especialmente na América Latina, têm revelado uma
crescente insatisfação com o modelo de privatizações. No ano de 2002, 90% dos
argentinos, 80% dos chilenos, 78% dos bolivianos, 72% dos mexicanos, 70% dos
nicaraguenses, 68% dos peruanos e 62% dos brasileiros pesquisados desaprovaram
as privatizações.

Isto tem gerado inúmeras controvérsias, levando a opinião pública a dividir-

se basicamente em dois blocos: aqueles que apóiam a iniciativa, acreditando que os

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meios de produção devem ser administrados pela iniciativa privada devendo o

Estado concentrar-se nas actividades de regulação, saúde, segurança e educação; e
aqueles que acreditam ser questão de soberania nacional, além de considerarem
que o património nacional não deva ser “entregue” ao capital estrangeiro, o que
culminaria com um processo de enfraquecimento do Estado.

"Vejo com horror a privatização das águas, das auto-estradas e da saúde. Caso se entre numa política
cega de privatizações, qualquer dia não há capital português e os grupos económicos estrangeiros
tomam conta dos nossos sectores estratégicos."
Mário Soares
Ex-presidente da República

ARGUMENTOS QUE SE PODEM INVOCAR PARA AS PRIVATIZAÇÕES

ARGUMENTOS FAVORÁVEIS
A privatização nas suas diversas modalidades e técnicas têm sido utilizadas
pelos Governos como forma de reorganização do tecido produtivo nacional e de
aumento de eficácia no aproveitamento dos recursos. As técnicas utilizadas estão
ao serviço desses objectivos, e de outros como, por exemplo, a participação dos
trabalhadores no capital social da empresa ou a dinamização no mercado de
capitais.

De qualquer forma, a motivação económica que subjaz a qualquer processo

de privatização assenta sempre na análise dos ganhos de eficiência económica que
podem resultar para a comunidade da alienação da empresa ou da concessão da
sua. Exploração ao sector privado.

Estando esta discussão dos argumentos favoráveis às privatizações na esfera

política, buscou-se uma análise mais técnica do assunto e com isso surgiram vários
estudos sobre a privatização. Ou seja, através desses estudos, observaram-se
evidências empíricas da melhora do desempenho das empresas privatizadas; no
entanto, a maioria desses trabalhos trata de teorias, de aspectos legais e de
perspectivas futuras da privatização e da pós-privatização. Muito pouco se escreveu
sobre os resultados obtidos em termos financeiros e de ganho de qualidade dos
serviços aos consumidores finais.
Na opinião de economistas liberais, como o "Prémio de Ciênciais Económicas"
Milton Friedman, seus objetivos principais são obter maior eficiência, reduzir
despesas e gerar recursos. Para Friedman, os governos deveriam vender suas
empresas estatais.

Vejamos alguns benefícios constatados em decorrência da privatização:

1. AUMENTO DAS RECEITAS DO ESTADO. Estas receitas permitem ao governo

reduzir os seus empréstimos e fazer cortes nos impostos sem que seja
necessário reduzir a despesa pública. No entanto, a privatização tem sido
comparada a "venda das pratas da família". As empresas nacionalizadas mais
fáceis de vender são, como óbvio, as mais lucrativas. Uma vez privatizadas, o
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Estado perde as receitas liquidas futuras destas indústrias. O modo como o

Estado aplica as receitas das privatizações é muito importante. Se forem
utilizadas para financiar reduções dos impostos, será necessário voltar a
aumentá-lo quando o programa de privatizações tiver terminado. Se forem
utilizadas para reduzir a dívida pública, ajudará a reduzir a carga fiscal futura.

2. AUMENTO DA CONCORRÊNCIA E DA EFICIÊNCIA. Considera-se que o sector

privado tem o estímulo da concorrência, uma vez que ineficiência é punida
com a falência. As empresas do Estado não podem abrir falência porque o
Estado garante os empréstimos de que necessitam. Esta diferença convence
os defensores das privatizações de que as indústrias e as empresas
transferidas para o sector privado serão mais eficientes. Os defensores da
privatização acreditam que os gestores das empresas privatizadas estarão
livres do controlo político e das interferências - poderão cobrar os preços
que considerarem convenientes do ponto de vista comercial e realizar os
investimentos que julgarem lucrativos.

3. MAIOR DISTRIBUIÇÃO DAS ACÇÕES. A difusão da titularidade das acções é

outro objectivo das privatizações. A idéia é retirar a propriedade do estado e
de grandes instituições e passá-la para os indivíduos. As privatizações foram
às grandes responsáveis pelo aumento do número de accionistas privados.

ARGUMENTOS CONTRÁRIOS

Os que se opões às privatizações indiscriminadas de serviços públicos

essenciais (as de fornecimento de água e coleta de esgotos, as de geração,
transmissão e de distribuição de energia elétrica, as de telefonia fixa, as de gás
canalizado e outras) argumentam que toda empresa privada tem como principal
foco o lucro, e este, muitas vezes, se choca com a necessidade de prover pessoas de
baixo poder aquisitivo com estes serviços fundamentais.

O Banco Mundial, no capítulo 6 de seu relatório Crescimento económico na

década de 1990: Aprendendo com a Década da Reforma (Economic Growth in the
1990s: Learning from a Decade of Reform) de 2005, declara que muitos observadores
questionam agora se a privatização e a desregulamentação não teriam ido longe
demais. A insatisfação actual não está limitada a países como a Confederação Russa,
onde uns poucos indivíduos privilegiados e bem relacionados politicamente
assenhorearam-se do controle de várias empresas a preços vis.

"Não sei se não estaremos a exagerar. Além de privatizar empresas comerciais e industriais, estamos a
privatizar serviços públicos que fazem parte da cultura do Estado social. O Estado não deve ser um
empresário, mas há serviços públicos que devem continuar a ser da sua responsabilidade"
Vital Moreira
Professor Universitário Constitucionalista

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CONCLUSÃO

Portanto, conclui-se que a Privatização é a venda para o sector privado de

ativos pertencentes ao Estado. Viu-se que depois de um longo período de
nacionalização da economia, as privatizações se generalizaram em todos os países
ocidentais. Os primeiros países a iniciarem essa nova política foram o Chile e a Grã-
Bretanha, durante o governo conservador da primeira-ministra Margaret Thatcher.

Constata-se também, no presente trabalho, que um dado governo pode

optar pela privatização por muitas razões. Entretanto, os dois objectivos principais
são reduzir o tamanho do sector público para incentivar uma maior eficiência
económica e diminuir os gastos e/ou aumentar a receita do Estado.

Tornou-se evidente também que em muitos países o sector privado pode

substituir empresas estatais ineficientes e deficitárias com a implantação de
indústrias mais modernas e serviços de mais alta qualidade, capazes de prestar um
melhor atendimento às necessidades do consumidor. Parece-nos claro que os
administradores privados conseguem gerir os recursos disponíveis com muito mais
eficiência do que o sector público, o que leva a uma redução de custos e a um
aumento da qualidade, transformando-se em beneficio para o público consumidor.

Em suma, o objetivo geral dos programas de privatização é promover

eficiência e flexibilidade à economia, por meio de incremento da competitividade e
redução dos gastos públicos, além da procura de um equilíbrio fiscal, já que os
países passaram e enfrentar crises de arrecadação dado que suas despesas
superavam suas receitas internas.

BIBLIOGRAFIA

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Editores, 1981.

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