SUSPENSIÓN DE DERECHOS HUMANOS Y GARANTÍAS EN SITUACIONES DE EMERGENCIA
GERMÁN GONZÁLEZ CAMPAÑA
1. Introducción
Decíamos, en el capítulo anterior, que los derechos humanos consagrados en los pactos internacionales puedenser restringidos por las leyes que los reglamentan, y hasta lisa y llanamente suspendidos en situaciones de excepción ode alarma. A diferencia de lo primero –que alude a las limitaciones
normales
u
ordinarias
que puede imponer laautoridad a los derechos de los particulares, en razón del interés público o del bien común–, lo segundo refiere a laderogación de ciertos derechos y garantías por un tiempo determinado motivada en circunstancias
anormales
o
extraordinarias
, como pueden ser los desastres naturales, las guerras u otras graves crisis. Su equivalente, en el ordeninterno, es el estado de sitio previsto en el art. 23 de la Constitución nacional, que autoriza a suspender las
garantías
por ella contempladas en caso de ataque exterior o conmoción interior. Se trata de un supuesto que debe ser analizado consumo cuidado, pues su aplicación desmedida puede reducir a letra muerta a los derechos y garantías consagrados en los pactos internacionales, lo que acontece cuando las emergencias dejan de responder a situaciones excepcionales paraconvertirse en crónicas o permanentes.
2. La suspensión de los derechos humanos en los instrumentos internacionales
La mayoría de las declaraciones y pactos internacionales de derechos humanos no contiene disposición algunaque permita o impida la suspensión de los derechos por ellos reconocidos. Esto autorizaría a suponer que la interrupciónde su vigencia se encontraría prohibida, cualquiera fuese la causa que la origine.Sin embargo, la realidad indica que existen circunstancias excepcionales donde resulta virtualmente imposiblecumplir con todos los compromisos asumidos, por razones externas a los Estados, que justifican una mayor restricción alos derechos que en épocas de normalidad o, cuando no, su temporal derogación. Pensemos en una guerra o revolucióninterna, o un desastre natural, como puede ser una epidemia, un terremoto, o un maremoto, como el
tsunami
que azotórecientemente el océano Índico y dejó cientos de miles de muertos y millones de desplazados. Pretender allí unaaplicación rigurosa de los derechos consagrados en los tratados internacionales atenta contra toda posibilidad humana y,lo que es más, contra el sentido común.Por ese motivo, algunos pactos contienen previsiones específicas sobre la suspensión de derechos, con eldeliberado propósito de impedir su invocación abusiva por los gobiernos. La preocupación no es casual, puesto que los países subdesarrollados suelen transitar por largos períodos de crisis políticas y económicas, con lo que los derechos severían
lícitamente
suspendidos
sine die
, convirtiendo a los tratados en un mero
catálogo de ilusiones
, como alguna vezse tachó a los derechos sociales. El tema reviste suma importancia, pues –como recuerda Grossman– en la inmensamayoría de los casos, la existencia de situaciones de emergencia va acompañada de violaciones masivas y sistemáticas alos derechos humanos.
31
Artículo originalmente publicado en Agustín Gordillo y otros, Derechos Humanos, Buenos Aires, Fundación deDerechos Humanos, 5ª edición, 2005, Cap. VII, disponible también enwww.gordillo.com
2
Lo que sucede en nuestro país con las cíclicas crisis por las que atraviesa. Ver: CRIVELLI, Julio César,
Laemergencia económica permanente
, Buenos Aires, Ábaco, 2001.
3
GROSSMAN, Claudio, “El régimen hemisférico sobre situaciones de emergencia”, en AA.VV.,
Estudios Básicos de Derechos Humanos I
, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1994, p. 156.
La suspensión de los derechos humanos se encuentra contemplada en dos de los once instrumentosinternacionales a los que el art. 75 inc. 22 reconoce jerarquía constitucional –y que el Congreso ha ampliado a trece–
,esto es: en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre DerechosHumanos, que si bien contienen cláusulas similares, no son idénticas. La forma adecuada de leer sendas normas essumando todos los presupuestos que de las mismas, atento la pautas interpretativas que contiene el art. 29 letras b) y c)de la CADH.A estos dos pactos cabe agregar la disposición del art. 2.2 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos oPenas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que establece que “en ningún caso podrán invocarse circunstanciasexcepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otraemergencia pública como justificación de la tortura”. De todas maneras, esta prohibición ya se encontraba prevista en elPacto de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana, en cuanto incluyen entre los artículos nosuspendibles los números 7 (prohibición de torturas u otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradante) del primeroy 5 (Derecho a la integridad personal) del segundo.
3. Presupuestos
La declaración de emergencia no constituye una autorización genérica y generosa a los Estados para queincumplan cuando quieran y como quieran las obligaciones internacionalmente asumidas. Sino, por el contrario, resultaun mecanismo excepcional, cargado de requisitos formales y sustanciales, pensado para limitar y no para ampliar las practicas abusivas llevadas a cabo con anterioridad por los gobiernos.
La Corte Interamericana ha señalado que “lejos de adoptar un criterio favorable a la suspensión de los derechos,la Convención establece el principio contrario, es decir, que todos los derechos deben ser respetados y garantizados amenos que circunstancias muy especiales justifiquen la suspensión de algunos, en tanto que otros nunca pueden ser suspendidos por grave que sea la emergencia.”
3.1. Sujeto
El primer presupuesto que surge del confronte de los pactos es el que alude al sujeto facultado para declarar elestado de excepción. Tanto el Pacto de la ONU como el de la OEA autorizan a los
Estados Partes
a dictar estasmedidas, sin realizar aclaración alguna sobre cuál es el órgano habilitado para hacerlo.Por ello, y en atención a la naturaleza coadyuvante y subsidiaria del sistema internacional de protección de losderechos humanos (Preámbulo CADH), la determinación del órgano competente para oficializar la alarma queda libradaa los Estados, quienes, a través de sus constituciones internas, optarán por encomendársela al Poder Ejecutivo, o alLegislativo, o a ambos, con contralor judicial formal o sustancial.En el derecho argentino, la Constitución nacional –cuyas normas permanecen inalteradas desde 1853-60– establece que es al Congreso a quien compete declarar el estado de sitio en caso de conmoción interior, aunque el Poder Ejecutivo puede decretarlo durante el receso de las sesiones parlamentarias, debiendo aquél aprobar o suspender lodispuesto, conforme los arts. 75 inc. 29 y 99 inc. 16 (ant. arts. 67 inc. 26 y 86 inc. 19 de la Constitución histórica). ElPoder Judicial, en cambio, no está facultado para declararlo, aunque sí para controlar su legitimidad (art. 4°, ley23.098), teniendo en cuenta que a partir del agregado realizado en la reforma 1994, los jueces deben resolver los pedidos de habeas corpus, aún durante la vigencia del estado de sitio (art. 43, 4° párr.,
in fine
).
3.2. Objeto
El objeto de la situación de excepción es aquello que la declaración misma afecta. La declaración de emergenciafaculta a los Estados a
suspender las obligaciones contraídas en virtud de la Convención
(arts. 4.1, PIDCP; 27.1
4
Con la incorporación de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, mediante ley 24.820,y de la Convención de Naciones Unidas sobre Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de LesaHumanidad, por ley 25.778. Véase nuestra columna de opinión: GONZÁLEZ CAMPAÑA, Germán, “El juicio decompatibilidad de los tratados internacionales realizado por el Congreso”, L.L. del 10/11/04.
5
Un desarrollo exhaustivo puede encontrarse en: ZOVATTO, Daniel,
Los Estados de Excepción y los Derechos Humanos en América Latina
, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1990.
6
Corte I.D.H.,
El Hábeas corpus bajo suspensión de garantías,
Opinión Consultiva OC-8/87, del 30 de enero de 1987,Serie A No. 8., párr. 21.2
CADH), esto es, la obligación de respetar los derechos humanos. Debido a la amplitud de esta autorización, y de los peligros que se corren por su posible (y frecuente) abuso, los pactos citados contienen numerosos requisitos para su procedencia (infra, § 4), a la par que enumeran un catálogo de derechos insuspendibles o inderogables (infra, § 5), lomismo que las garantías indispensables para su vigencia (infra, § 6), todo ello bajo estricto controles jurisdiccionalesinterno e internacional (infra, § 8).
3.3. Causa
No cualquier motivo habilita la suspensión de las obligaciones contraídas en los tratados internacionales, sinosólo los que ellos mismos enumeran. La Convención Americana refiere al “caso de guerra, de peligro público o de otraemergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte” (art. 27.1), mientras que el Pacto de DerechosCiviles y Políticos alude, de forma más genérica, a “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la Nación” (art. 4.1). De sendas disposiciones surge la clara voluntad de limitar su uso a casos extremos, donde no quedeotra alternativa posible que su declaración. Para que dichas causales puedan ser invocadas por los Estados, debenreunirse las siguientes condiciones:
3.3.1. Debe tratarse de una situación real o inminente
. Tiene que originarse en hechos
objetivos
, verificables por cualquier observador imparcial, y
reales
, esto es, no pueden ser potenciales o eventuales. Además, la emergenciatiene que ser
seria
, motivada por una situación excepcional, que signifique una amenaza para la vida organizada del país. La Comisión ha establecido que las medidas relacionadas con el estado de emergencia "sólo pueden encontrar justificación frente a amenazas reales al orden público o a la seguridad del Estado"
ficticios
” aquellos en que los hechos alegados que justificaría su declaración no han ocurrido.
3.3.2. La emergencia debe ser de extrema gravedad
.
De acuerdo a los términos utilizados en las convencionesque analizamos, la emergencia debe poner en peligro la independencia o seguridad del Estado. Es decir, que es unaherramienta de
ultima ratio
, a la que cabe acudir solamente ante el fracaso de los medios ordinarios de solución de losconflictos. Caso contrario, los Estados pueden restringir los derechos, tal como lo explicamos antes (supra, CapítuloVI), con mayor o menor intensidad, sin necesidad de tener que recurrir al estado de sitio. Por ello, la ComisiónInteramericana ha criticado la práctica de varios países –entre ellos el nuestro– que han dictado estados de emergencia“sin que las circunstancias lo justifiquen, como un medio de acrecentar la discrecionalidad del ejercicio del poder público.”
3.3.3. La emergencia debe afectar la continuidad de la comunidad organizada
. Tal como exige el Pacto de Naciones Unidas, sólo es viable disponer estas medidas cuando median circunstancias que “pongan en peligro la vidade la Nación”, es decir, que afecten los pilares mismos de la organización sociopolítica. En el
leading case Lawless vs. Ireland
(1961), la Corte Europea definió la emergencia pública como una situación de crisis excepcional e inminenteque afecta al público en general, y no solamente a algunos grupos en particular, y que se erige como un peligro para lavida organizada de la comunidad.
El Tribunal de Estrasburgo también sostuvo que esta exigencia se aplica tantodurante gobiernos constitucionales como revolucionarios.
Es común encontrar en las sentencias de la Corte Suprema argentina este tipo de alegaciones a la hora de evaluar la constitucionalidad de las medidas adoptadas durante las (frecuentes) emergencias. El alto Tribunal comienza siempreafirmando que “acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios.”
Peralta
” (1990), laCorte sostuvo que la situación de grave riesgo social exigía la preservación de la vida misma de la Nación y del
7
CIDH, Informe Anual 1980-1981, p. 115.
8
CIDH,
Estudio preeliminar del Estado de Sitio y la Protección de los Derechos Humanos en los Estados Americanos
,Washington, Secretaría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
9
CIDH, Informe Anual 1980-1981, p. 115.
10
CEDH,
Lawless vs. Ireland
, Judgments of 1 July 1961, Series A, Nos. 1-3, Para. 28. La Corte Europea juzgó que laemergencia había sido razonablemente declarada por Irlanda, en atención, especialmente, a tres factores: la existenciade un ejército secreto (el Ejército Republicano Irlandés, IRA); el hecho de que este ejército estaba operando tambiénfuera del territorio del país y; el alarmante incremento de las actividades terroristas en el período anterior a que laemergencia fuera declarada. La existencia de una emergencia pública a raíz de las actividades terroristas del IRA fuetambién considerada por la Corte en
Ireland vs. United Kingdom
, Judgment of 18 January of 1978, Series A, Nos. 25(1979-80).
11
CEDH,
The Greek Case
(1969), Yearbook II, p. 32. Ampliar en OVEY, Clare y WHITE, Robin C. A.,
EuropeanConvention on Human Rights
, Oxford, Oxford University Press, Third Edition, 2002, p. 371.
12
CSJN,
Fallos
, 238:76 y sus citas, repetido en “
Guida
”,
Fallos
, 323:1566, cons. 7°.3
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