Budžet

http://www.ekof.bg.ac.rs/nastava/javne_fin
ansije/2008-09/28.%20Budzet.ppt

1
 Pojam i definicija
 Budžet predstavlja sistematizovan plan prihoda i rashoda države za
određeno vremensko razdoblje, najčešće za godinu dana

 Sistematizacija podrazumeva da su prihodi i rashodi klasifikovani u

skladu sa određenom metodologijom (GFS, OECD ili dr.)

 Osim prihoda i rashoda u budžetu se iskazuje i deficit/suficit

 U slučaju fiskalnog deficita budžet sadrži i plan za njegovo finansiranje

(zaduživanje države, prodaja imovine i kapitala i dr.)

 U slučaju suficita budžet sadrži plan za plasiranje viška sredstava

(prevremeno smanjenje javnog duga, čuvanje depozita kod CB za
periode kada se ostvaruje suficit, plasiranje na finansijskom tržištu)

2
 Pojam i definicija

 Budžet predstavlja ključnu instituciju javnih finansija i predstavlja

finansijski izraz programa rada Vlade u toku određene godine

 Osim budžeta u savremenim državama postoje i druge institucije

javnih finansija, kao što su:
• Budžetski fondovi
• Finansijski programi
• Posebni računi i podračuni i dr.

 Budžet u modernom smislu reči javlja se tek u novije vreme (17 vek)
sa pojavom pravnih država u kojima vlast polaže račune o
prikupljenim i potrošenih sredstvima

3
 Funkcije budžeta
 Osnovne funkcije budžeta su:
• Politička – budžet odražava politiku i prioritete Vlade, koja bi
trebala u određenoj meri da odražava preferencije naroda
• Planska – budžet je finansijski plan države za određenu godinu,
aktivnosti svih državnih organa moraju se usklopiti u budžetske
okvire
 Budžet kao finansijski plan države bitno utiče na privatni sektor
• Pravna – budžet se često donosi u formi zakona, što implicira
određene pravne posledice (nemogućnost prekoračenja rashoda
i dr.)
• ukoliko se javi potreba za značajanijim odstupanjem od Zakona o
budžetu donosi se rebalans – takođe u formi zakona
• Zakon o budžetu je čvrsto povezan sa drugim zakonima (npr.
poreskim zakonima) i ugvornim obavezama:
 Oko 80% rashoda budžeta Srbije je odredjeno o drugim zakonima ili
ugovorima

4
 Funkcije budžeta
 Ekonomske funkcije budžeta kao i javnog sektora u celini
su:
• Alokativna – porezima i rashodima (subvencijama, javnim
nabavkama, javnim investicijama i dr.) utiče se na alokaciju
resursa
 direktno (ponuda određenih javnih dobara) i
 indirektno (promena relativnih cena)

• Distributivna – država kroz poreza i javnu potrošnju vrši

preraspodelu dohotka privatnog sektora

• Stabilizaciona – država je dužna da privredu usmerava ka stanju

pune zaposlenosti uz stabilne cene
 U tom cilju država (vlada i Centralna banka) preduzimaju različite
mere, među kojima važnu ulogu ima fiskalna politika

5
 Funkcije budžeta

 Kontrolna funkcija se ogleda u kontroli izvršenja

budžeta:
• Parlament kontroliše Vladu preko završnog računa
budžeta i Državne revizorske institucije
• Ministarstvo finansija kotroliše budžetske korisnike
preko budžetske inspekcije
 Finansijska funkcija se ostvaruje stalnim
traženjem ravnoteže između prihoda i rashoda

6
 Budžetska načela
 Budžetska načela predstavljaju odredjenu vrstu
smernica koje obezbeđuju veću racionalnost
budžetskog procesa

 Postoji veliki broj budžetskih načela koja su nastala na

osnovu iskustva

 Koja budžetska načela i u kom obliku će se

primenjivati u određenoj zemlji zavisi od političkih,
ekonomskih i socijalnih faktora

7
 Budžetska načela
 Široko su prihvaćena sledeća budžetska načela:
• Načelo budžetskog jedinstva – prema kome svi javni prihodi i
rashodi određene teritorijalno-političke zajednice treba da budu
iskazani u jednom budžetu
 ipak postoje određena odstupanja - fondovi socijalnog osiguranja
 budžeti za finansiranje vanrednih rashoda
• Načelo potpunosti – zahteva da se u budžetu prikažu svi javni
prihodi i rashodi
 Javni prihodi i rashodi mogu u budžetu biti prikazani po metodu bruto
budžeta ili po metodu neto budžeta
 Metod bruto budžeta podrazumeva da se u budžetu u punom iznosu
iskažu svi prihodi i rashodi
 Metod neto budžeta podrazumava da se u budžetu prikažu samo
deficit ili suficit za svakog budžestkog korisnika

8
 Budžetska načela
 Načelo tačnosti – zahteva da se prihodi i rashodi iskažu
što realnije odnosno da razlika između planiranih i
ostvarenih budžetskih pozicija bude što manja

 Načelo budžetske ravnoteže - zahteva da javni prihodi u

budžetu budu uravnoteženi sa javnim rashodima
• Striktno poštovanje ovog načela je retko
• Prema nekim shvatanjima ovo načelo treba da se realizuju u
srednjem roku ili u dugom roku, a ne u svakoj godini

9
 Budžetska načela
 Načelo specijalizacije – zahteva da se za svaku poziciju rashoda
precizno definiše namena, iznos sredstava i vremenski period u kome će
se realizovati rashodi

 Načelo trajanja (periodičnosti) budžeta – zahteva da se budžet donosi za

određeni vremenski period, koji po pravilu iznosi godinu dana

 Načelo jasnoće (transprentnosti) budžeta - podrazumeva da sve pozicije

prihoda i rashoda budu iskazane u skladu sa određenom standardnom
metodologijom
 Primena standardne metodologije obzbeđuje razumljivost sadržaja za
političku, stručnu i najširu javnost
 Načelo javnosti – podrazumava da predlog budžeta, usvojeni budžet kao
i izvršenje budžeta budu dostupni najširoj javnosti (publikacije, web site
ministarstva finansija)

10
 Budžetska procedura
 Budžetska procedura ili budžestki postupak
sastoje se od četiri osnovne faze:
• izrada budžeta
• usvajanje budžeta (redovni budžet ili privremeno
finansiranje)
• izvršavanje budžeta
• kontrola budžeta

11
 Izrada budžeta

 Inicijativu za izradu budžeta najčešće pokreća ministarstvo

finansija

 U starijoj literaturi se navode tri načina planiranje prihoda i

rashoda:
• Metod direktnog procenjivanja - planiranje se vrši na osnovu ostvarenih
prihoda i rashoda u poslednjoj budžetskoj godini uz uvažavanje
očekivanih ekonomskih i drugih okolnosti
• Metod automatskog procenjivanja – planiranje se vrši kao u metodu
direktnog procenjivanja, ali na osnovu podataka iz pretposlednje godine
• Normativni metod – pri planiranju prihoda i rashoda koriste se određena
merila koja su tipična za određene organe i ustanove

12
 Izrada budžta

 U savremenoj praksi izrada budžeta (centralne države i

konsolidovanog budžeta) sastoji se iz većeg broja faza:

• Analiza novijih makroekonomskih i fiskalnih kretanja (rast BDP,

inflacija, ..., fiskalni deficit, javni dug)

• Definisanje srednjoročnih ciljeva i izrada makroekonomskih projekcija

 Na ovaj način je određen makroekonomski okvir za fiskalnu politiku

• Na osnovu makroekonomskog okvira određuju se osnovni parametri

budžeta i ukupne fiskalne politike (konsolidovani prihodi, rashodi,
deficit)

13
 Izrada budžeta
• U okviru datog makroekonomskog okvira planiraju se
poreske reforme i određuju prioriteti i politika javnih
rashoda

• Promene u poreskom sistemu treba da obezbede

planirani nivo prihoda, ali i da stvore povoljniji ambijent
za funkcionisanje privrede i doprinesu ostvarenju
socijalnih ciljeva

• Prihodi se planiraju na osnovu očekivanih

makroekonomskih kretanja, planiranih promena u
poreskom sistemu, planiranih aktivnosti na suzbijanju
sive ekonomije i dr.

14
 Izrada budžeta
• Pri planiranju rashoda polazi se od zatečenog nivoa, ali
se zatečeni nivo koriguje u skladu sa:
 očekivanim makroekonomskim okvirom
 ciljevima i prioritetima Vlade
 vrše se poređenja sa drugim zemljama u cilju otklanjanja
distorzija

• Pri određivanju rashoda obavljaju se pregovori

ministarstva finansija sa drugim ministarstvima,
sindikatima i dr.
•
• Poslednja faza izrade budžeta je usvajanje predloga
budžeta od strane Vlade i njegovo upućivanje Skupštini

15
 Donošenje budžeta
 Budžet se najčešće usvaja u skupštini u formi zakona

 Ukoliko se u skupštinskoj proceduri prihvate amandmani,

usvojeni budžet može biti različit od predloga Vlade

 Budžet se usvaja pre početka godine na koju se odnosi

 Usvojeni budžet se sastoji iz:

• opšteg dela u kome se prikazuju agregatni podaci i
• posebnog dela u kome se nalaze detaljni podaci o prihodima i
rashodima direktnih budžetskih korisnika

16
 Privremeno finansiranje
 Ukoliko se pre početka budžetske godine (najčešće se poklapa sa
kalendarskom godinom) ne usvoji budžet tada se pristupa privremenom
finansiranju

 Privremeno finansiranje obično traje jedan kvartal (izuzetno dva kvartala)

 Obim rashoda budžeta u toku privremenog finansiranja određuje se na

osnovu:
• revalorizovanih prosečnih mesečnih vrednosti rashoda ili prihoda iz
prethodne godine
• revalorizovanih vrednosti rashoda iz prvog kvartala ili prve polovine
prethodne godine
• planiranog nivoa rashoda u budžetu koji je pripremila Vlada, ali koji nije
usvojen u parlamentu
 Odluku o privremenom finansiranju obično donosi Vlada

17
 Izvršenje budžeta
 Izvršenje budžeta se sastoji od naplate prihoda (uključujući i
zaduživanje) i plaćanja rashoda budžetskih korisnika

 Ministarstvo finansija određuje mesečnu i kvartalnu dinamiku

realizacije prihoda i rashoda

 Realizoveni rashodi mogu biti manji, ali ne i veći nego što je

planirano u budžetu

 U okviru budžetskih korinsnika postoje

• Nalogodavci – lica koja daju naloge za izvršenje rashoda
• Računopolagači - lica koja efektivno relizuju plaćanja na osnovu naloga
nalogodavca

18
 Završni račun budžeta
 Po isteku budžetske godine Vlada je obavezna da skupštini
uputi završni račun budžeta

 Cilj je da se u skupštinskoj proceduri proveri da li su

sredstva korišćena u skladu sa Zakonom o budžetu

 Završni račun budžeta objedinjuje završne račune svih

direktnih i indirektnih budžetskih korisnika

 Struktura završnog računa je slična kao i struktura budžeta

• Završni račun sadrži opšti i posebni deo, kao i bilans stanja države

19
 Budžetska kontrola
 Predmet budžetske kontole su sve faze
budžetskog postupka, a naročito izvršenje
budžeta
 Budžetska kontola može biti
• Prema vremenu: prethodna i naknadna
• Prema metodu: dokumantarna i terenska
• Prema subjektu: kontrola naredbodavca i kontrola
računopolagača
• Prema organima koji sprovode kontrolu: upravna,
računsko-sudska i politička

20
 Budžetska kontrola
 Upravna kontrola sastoji se od kontrole nižeg
organa od strane višeg u okviru svakog ministarstva

 Računsko-sudsku kontrolu sprovodi Budžetska

inspekcija koja je organizovana kao samostalni
organ u okviru ministarstva finansija

 Političku kontrolu sprovodi skupština na osnovu

izveštaja Državne revizorske institucije – organa
koji je nezavisan od ministarstva finansija i Vlade

21
 Savremene teorije budžeta

 Savremene teorije polaze od toga da se fiskalna politika i

budžet donose u okviru mešovitih privreda

 Budžet se tretira kao važan instrument ekonomske politike

kroz koji se ostvaruju ključni ekonomski i socijalni ciljevi

 Osnovne funkcije budžeta kao i fiskalne politke su:

• alokativna
• distributivna i
• stabilizaciona

22
 Savremene teorije budžeta
 Ciljevi fiskalne politike se ostvaruju primenom:
• Diskrecionih mera (promena poreskih stopa, realizacija programa javnih
rashoda i dr.)
• Automatskih stabilizatora tj. instrumenata koji su ugrađeni u sistem i koji
automatski deluju u smeru ublažavanja cikličnih oscilacija (npr. fleksibilni
porezi, socijalna pomoć)
• Diskrecione mere imaju niz nedostataka:
 kašnjenje u uočavanju potrebe za primenom mera
 trajanje procedure realizacije mera i
 vremenski pomak od primene mera do ispoljavanja njihovog dejstva
 ali je njihova primena neophodna u slučaju većih poremećaja
 U slučaju nefleksibilnih poreza primenjuju se diskrecione mere, dok
fleksibilni porezi deluju kao automatski stabilizatori, ali se na njih mogu
primeniti i diskrecione mere

23
 Savremene teorije budžeta

 Postoji veći broj teorija koje različito definišu ciljeve i

funkcije budžeta
 Neke od teorija budžeta su:
• Teorija sistematskog budžetskog deficita - prema kojoj država
treba da permanentno ostvaruje budžetski deficit:
 postoje rizici i ograničenja za primenu ove teorije (preteran javni
dug, istiskivanje privatnih investcija i dr.)
• Teorija cikličnih budžeta - prema kojoj budžetska ravnoteža
treba da se ostvari u toku jednog ciklusa, a ne u toku
kalendarske godine
 U fazi recesije država ostvaruje deficit, a fazi ekspanzije suficit

24
 Savremene teorije budžeta
• Teorija stabilizacionog budžeta - prema kojoj se ciljevi fiskalne politike
ostvaruju primenom:
 ugrađenih stabilizatora koji smanjuju ciklična oscilacije i
 pravila (npr. maksimalni deficit i javni dug) – primer EU
 diskrecione mere se ne preporučuju zbog mogućih političkih zloupotreba,
nedovoljnog znanja i dr.
• Teorija kompenzatornog budžeta – prema kojoj je osnovni cilj fiskalne
politike puna zaposlenost faktora proizvodnje
 U tom smislu se preporučuje fiskalna ekspanzija u periodima recesije
• Teorija čistog ciklusa - objašnjava uticaj mera fiskalne politike na rast
privrede i ciklične oscilacije, naročito na privatni sektor
• Uopštena teorija čistog ciklusa – prema kojoj je cilj fiskalne poltike
postizanje ukupne privredne ravnoteže, a ne samo ravnoteže u
privatnom sektoru

25
 Vanbudžetske institucije
 U savremenim državama deo javnih prihoda i rashoda se realizuje
mimo budžeta

 Osnovni razlozi za formiranje vanbudžetskih institucija su:

• Postojanje namenskih prihoda i rashoda (socijalno osiguranje)
• Diversifikacija funkcija savremene države
• Potreba da se prevaziđe godišnji karakter budžeta
• Krutost budžetske procedure
• Neophodnost posebne evidencije nekih rashoda (npr. budžestkih
kredita)

 Opravdanost postojanja vanbudžetskih institicija se može osporavati

stavom da nije opravdano da se javni prihodi prikupljaju i troše
mimo skupštinske procedure

 Uvođenje vanbudžetskih institcuja je u suprotnosti sa načelima

budžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta

26
 Vanbudžetske institucije
 Većina razloga za uvođenje vanbudžetskih institucija se
može otkloniti adekvatnim sistemom i politikom
budžetiranja – izuzetak su fondovi socijanog osiguranja

 Tokom 90-tih godina u Srbiji su postojale brojne

vanbudžestke institucije (računi, fondovi), a iskustvo sa
njihovim radom je krajnje negativno (zloupotrebe,
pronevere)

 Primeri vanbudžetskih institucija su:

• Finansijski planovi fondova obaveznog socijalnog osiguranja
• Finansijski programi namenjeni za finansiranje dugogodišnjih
projekta – mogu se finansirati iz budžeta ili iz sopstvenih
namenskih prihoda

27
 Vanbudžetske institucije
• Posebni računi i podračuni - služe za finansiranje određenih
delatnosti
 uvode se u slučaju postojanja značajnih sopstvenih prihoda
budžetskog korisnika (participacija u zdravstu, naplata usluga u
zdravstvu, školstvu, sudstvu i dr.)
 Na ovaj način se izbegava uplata sopstvenih prihoda u budžet i
njihova upotreba za druge namene
• Budžetski fondovi mogu da služe za finansiranje izgradnje,
održavanja i korišćenja objekata u određenoj delatnosti
 jednim delom se finansiraju iz budžeta, a drugim iz sopstvenih prihoda
 u Srbiji budžetski fondovi su sastavni deo budžeta, imaju namenske
prihode i služe za finansiranje određenih delatnosti namena (npr. deo
akciza na cigarete može da se koristi za kampanje protiv pušenje,
preventivu, lečenje i dr.)

28