Sentencia Accin de Cumplimiento Ley 4 de 1992

JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE
BOGOTÁ
Sección Segunda
Carrera 7 No 13-27 Piso 6°
Bogotá, D.C., febrero diecisiete (17) de dos mil diez (2010)
Sentencia Cumplimiento Núm. 001/10
PROCESO: 11001 – 33 – 31 – 016 – 2007 – 00415 – 00

DEMANDANTE: FIDEL AURELIO AMAYA MORALES
DEMANDADO: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO Y DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
ASUNTO:
Procede el Despacho a decidir la presente acción de cumplimiento

interpuesta en nombre propio por el señor FIDEL AURELIO AMAYA MORALES
contra la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, el MINISTERIO DEL INTERIOR Y
DE JUSTICIA, el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con el fin de
que dé cumplimiento al parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
NORMA PRESUNTAMENTE INCUMPLIDA:
“LEY 4 DE 1992
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Acción de Cumplimiento: 2007- 00415
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Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe

observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones
sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de
conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y
f) de la Constitución Política.
DECRETA
(…)
Artículo 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al

30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los
Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial
y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados
ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los
Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y
Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por escala de
salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero
(1º.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo,

los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil,
los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el sistema de

remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la
base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”
PRETENSIONES:
La parte accionante en el libelo genitor solicita se acceda a la siguiente:
“Conforme a los hechos en precedencia expuestos, de los fundamentos

legales referidos y de las pruebas aportadas y relacionadas en el acápite
anterior, al señor Juez Administrativo, respetuosamente solicito se ordene
al señor Presidente de la República de Colombia, DR. ÁLVARO URIBE
VÉLEZ, al Dr. CARLOS HOLGUIN SARDI, Ministro del Interior y de
Justicia, al DR. OSCAR IVÁN ZULUAGA ESCOBAR, Ministro del Hacienda
y Crédito Público y al DRFERNANDO (SIC) GRILLO RUBIANO, Director
General del Departamento Administrativo de la Función Pública, de manera
inmediata o dentro del término que para el efecto se señale, proceda a dar
estricto y cabal cumplimiento al parágrafo único del artículo 14 de la ley 4
de 1992 en lo que tiene que ver con los empleados de la Rama
Jurisdiccional y en la forma y condiciones establecidos en la precitada
norma, desarrollando normativamente dicho precepto legal.” (fl. 6 del
cuaderno principal).
HECHOS DE LA DEMANDA:
Pág. 3
Relata la parte accionante, los siguientes hechos:
“PRIMERO. La ley 4 de 1992 con vigencia desde el 18 de mayo de

1992, fue creada por el legislador para señalar las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del
régimen salarial y prestacional de los Empleados Públicos, los miembros
del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los trabajadores oficiales de conformidad con lo
establecido en el artículo 150 numeral 19 literales c) y f) de la Constitución.
SEGUNDO. El artículo 11 de la ley en mención señala “…El Gobierno

Nacional, dentro de los diez (10) días siguientes a la sanción de la presente
ley, en ejercicio de las autorizaciones previstas en el artículo 4 hará los
aumentos respectivos con efectos a partir del primero de enero de 1991…”
TERCERO. El artículo 14 de la ley 4 de 1992 creó una prima no inferior

al 30% un (sic) superior para Magistrados, Agentes del Ministerio Público,
Jueces de la República, Jueces Penales Militares y otros, y en su parágrafo
único estableció:
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de

funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la
nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.”
CUARTO. El suscrito con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en el

artículo 8 de la ley 393 de 1997, formulé peticiones respetuosas a las
autoridades contra las cuales ahora se acciona con el fin de establecer si
las mismas habían dado cabal, estricto y oportuno cumplimiento al
parágrafo único del artículo 14 de la ley 4 de 1992 en lo que tiene que ver
con los Empleados de la Rama Jurisdiccional y de no haberlo realizado se
procediera de conformidad a lo allí ordenado, o en su defecto, se me
informara sobre los Decretos que para el desarrollo normativo del citado
parágrafo se hubieren expedido.
1. La Solicitud formulada en el sentido anterior al Señor Presidente

de la República Dr. ÁLVARO URIBE VÉLEZ, en su condición de
Suprema Autoridad Administrativa fue radicada el 16 de Julio de
2007, sin que a la fecha se haya obtenido pronunciamiento
alguno en relación al requerimiento formulado.
2. La Solicitud formulada al Dr. CARLOS HOLGUIN SARDI, en su

condición de Ministro del Interior y de Justicia, fue radicada en
las Dependencias de dicho Ministerio el 15 de Julio de 2007,
habiendo guardado dicha autoridad administrativa silencio
respecto del requerimiento formulado.
3. La Solicitud formulada al Dr. OSCAR IVÁN ZULUAGA

ESCOBAR, en su condición de Ministro del Hacienda y Crédito
Público fue radicada en esas dependencias el 23 de Julio de
2007, habiéndose recibido como respuesta que de la misma se
dio traslado al Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública por ser de su competencia.
4. La Solicitud formulada al Director del Departamento

Administrativo de la Función Pública fue radicada en esas
dependencias el 17 de Julio de 2007, sin que a la fecha dicho
organismo administrativo se hubiere pronunciado.” (fls. 1 y 2 del
cuaderno principal).
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ACTUACIÓN PROCESAL
La demanda fue presentada el 15 de agosto de 2007 (fl. 7), la cual, luego

del impedimento propuesto por parte de los Jueces Administrativos de Bogotá,
incluido este Juzgado (cuaderno de impedimentos), fue asignada a este
Despacho para su conocimiento por el H. Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en Sala Plena, a través de providencia del 28 de septiembre de
2009 (fls. 8 a 18 cuaderno de decisión de impedimentos). En providencia visible
a folio 209 del cuaderno principal, obedeciendo y cumpliendo lo ordenado por el
Superior, este Juzgado admitió a trámite la acción de cumplimiento y se ordenó
la notificación a los accionados, pidiéndoles que informaran sobre el
cumplimiento del parágrafo único del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Contestación de la Demanda por las entidades Accionadas.
Contestación del Ministerio del Interior y de Justicia:
El Ministerio del Interior y de Justicia fue notificado por aviso el día 20 de

enero de 2010 (fl. 216) y a través de apoderado judicial debidamente
constituido para el presente proceso (fl. 226), contestó en término la demanda
mediante memorial visible a folios 222 a 225A del expediente, oponiéndose a
las pretensiones del actor, para lo cual propone la excepción que denominó
“inexistencia de la obligación” y la sustenta en el hecho que a los artículos 11 y
14 de la Ley 4 de 1992 se les dio cumplimiento con el desarrollo normativo por
parte del gobierno de los mencionados artículos y por ello es pertinente prohijar
el estudio que de los respectivos Decretos hizo la Corte Constitucional en la
sentencia SU-037 de 2009, cuyos fragmentos transcribe, así:
“3.6. El Presidente de la República, en desarrollo de las normas

generales señaladas en la Ley a de 9, expidió el Decreto 610 del 30 de
marzo de 1998, “por el cual se establece una bonificación por
compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”. En su
artículo o, creó entonces “una Bonificación por Compensación, con
carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los
demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de
los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de
Pág. 5
la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y

Consejo Superior de la Judicatura.”
La mencionada bonificación fue creada a favor de: (i) los Magistrados

de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso
Administrativo, Nacional y Superior Militar; (ii) de los Magistrados
Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el
Consejo de Estado; (iii) de los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado;
(iv) de los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; (v) de los
Fiscales del Tribunal Superior Militar, (vi) de los Fiscales ante el Tribunal
de Distrito y de los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.
Igualmente, se indicó en ese ordenamiento que la “Bonificación por

Compensación” solo constituiría “factor salarial para efectos de determinar
las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos
de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes”.
Se estableció que su pago sería mensual, se le otorgaron efectos fiscales
desde el o de enero de y, en la parte considerativa del Decreto 610 de
1998, se precisó que “para la vigencia fiscal siguiente” el ajuste igualaría
“al setenta por ciento (70%)" de los que devengaran "por todo concepto"
los magistrados de las Altas Cortes y que "a partir del año correspondiente
a la tercera vigencia fiscal" ese porcentaje se elevaría al 80%.
Según consta en las consideraciones del Decreto 610 de 1998, el

esquema al cual se acaban de hacer referencia pretendía “superar la
desigualdad económica entre los dos niveles mencionados”, pues “para el
año fiscal de 1998”, la remuneración de los funcionarios a cuyo favor se
creó la “Bonificación por Compensación” equivalía “al 46% de la
remuneración de los Magistrados de las Altas Cortes”.
3.7. Más adelante, mediante el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998, el

Gobierno Nacional adicionó el Decreto 610 de ese año y extendió “la
aplicación de la bonificación por compensación a los Secretarios
Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte
Constitucional, y al Secretario Judicial del Consejo Superior de la
Judicatura”, toda vez que su remuneración equivalía “al 39.24% de la
asignación básica mensual de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia, Consejeros de Estado, Magistrados de la Corte Constitucional y
de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,
respectivamente”.
3.8. Con fecha 31 de diciembre de 1998, el Gobierno Nacional expidió el

Decreto 2668, “Por el cual se derogan los Decretos 610 de marzo 26 de
1998 y 1239 de julio 2 de 1998”. Mediante el citado decreto el Gobierno
derogó los Decretos 610 y 1239 de 1998, con fundamento en las siguientes
razones: (i) la Ley 4 de 1992 limitaba en el tiempo el ejercicio de las
facultades relativas a la fijación del régimen salarial y prestacional de los
servidores públicos a los diez (10) primeros días del mes de enero de cada
año, término que no fue observado por los Decretos 610 y 1239; (ii) la
misma ley, en el literal h) del artículo 2°, para efectos de la fijación del
régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, ordenaba
sujetarse a las metas fijadas en la política macroeconómica y fiscal del
país, mandato que fue desconocido por los Decretos 610 y 1239 en la
medida que preveían un aumento del salario equivalente al 60% para la
vigencia fiscal de 1999, cuando para tal año el aumento se fijó en un
porcentaje ponderado del 15%; (iii) el aumento previsto en los citados
decretos generaría una situación inequitativa respecto de los demás
servidores públicos, así como “una alteración significativa de la estructura
salarial y prestacional en los órganos a los cuales se encuentran vinculados
los funcionarios a los cuales van dirigidos dichos decretos”.
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3.9. El Decreto 2668 de 1998 fue a su vez demandado ante el Consejo

de Estado en acción de nulidad y, mediante Sentencia del veinticinco (25)
de septiembre de dos mil uno (2001), la Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, integrada por conjueces, lo declaró nulo, tras
estimarlo afectado por el vicio de falsa motivación. Según el Consejo de
Estado, “el fundamento que el gobierno tuvo para proferir el decreto
anulado no podía ser el de su expedición por fuera de los diez primeros
días del mes de enero, pues, a más de que la Corte Constitucional había
declarado inexequible la frase “dentro de los primeros diez días del
mes de enero”, contenida en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, estaba
“acreditado que el mismo Gobierno expidió otro decreto de similar
naturaleza, también luego de transcurridos los diez primeros días del mes
de enero”.
En efecto, a juicio del máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa, el

Gobierno Nacional, “en abril de 1999, o sea, por fuera de los primeros diez
(10) días del mes de enero, derogó la derogatoria y revivió los decretos 610
y 1239 de 1998”, para lo cual expidió el Decreto 664 de 1999;
luego la motivación invocada para derogar la bonificación por
compensación no podía ser la expedición por fuera del tiempo, ya que, si
esto hubiese sido cierto, el Gobierno no habría expedido, “también por
fuera del término señalado en la ley, un nuevo decreto en el que la vuelve a
reconocer”.
3.10. En relación con el Decreto 664 del 13 de abril de 1999, “por el cual
se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de
Tribunal y otros funcionarios”, cabe destacar que, en efecto, el mismo fue
expedido por el Gobierno Nacional para revivir la “Bonificación por
Compensación” prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, a su vez
derogados por el Decreto 2668 de 1998. Respecto del mencionado Decreto
664 de 1999, en otra Sentencia, del 11 de diciembre de 2003, el Consejo
de Estado puntualizó que el mismo no había creado una bonificación
diferente de la prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, pues se
trataba “del mismo derecho con diferente cuantía” y agregó que el Decreto
664 de 1999 “perdió fuerza ejecutoria cuando se declaró nulo el Decreto
2668 de 1998, como consecuencia de que el Decreto 664 se expidió sobre
la base de que la bonificación por compensación a que se refieren los
Decretos 610 y 1239 no existía”.
Aclaró el Consejo que “como los efectos de la nulidad administrativa son

ex tunc, vale decir, desde entonces, dejan la situación jurídica en el estado
en que se encontraba antes de la expedición del acto declarado nulo”, así
que, a consecuencia del fallo de 25 de septiembre de 2001, “recobraron
vigencia los Decretos 610 y 1239 de 1998 que establecieron un derecho
económico para determinados servidores de la Rama Judicial” y “al
recobrar vigencia los Decretos 610 y 1239 obviamente su ejecución no
puede traducirse en nada diferente a que deban pagarse los derechos allí
establecidos”.
3.11. Con ocasión de las decisiones adoptadas por el Consejo de

Estado, y dentro del propósito de obtener el reconocimiento y pago de la
“Bonificación por Compensación” de conformidad con lo establecido en los
Decretos 610 y 1239 de 1998, algunos funcionarios titulares de dicha
prestación elevaron la respectiva solicitud ante la Dirección Nacional de
Administración Judicial, quien les negó su reconocimiento, en ocasiones, a
través de la figura jurídica del silencio administrativo.
3.12. Amparados en la decisión adoptada por la Dirección Nacional de

Administración Judicial, algunos funcionarios titulares de la “Bonificación
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por Compensación” acudieron en acción de nulidad y restablecimiento del

derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la
pretensión de hacer cumplir los Decretos 610 y 1239 de 1998 y, en
consecuencia, obtener el reconocimiento y pago de una asignación
mensual que en el año de 1999 fuera equivalente al 60% de todo lo
recibido por los magistrados de las Altas Cortes, al 70% en el año 2000 y al
80% a partir del año 2001.
3.13. A raíz de las demandas instauradas, se abrió paso un proceso de

concertación con el Gobierno Nacional y, como resultado de ese proceso,
fue expedido el Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, por el cual se
creó “una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal
y otros funcionarios”, con carácter permanente, “que sumada a la
asignación básica y demás ingresos laborales iguale al setenta por ciento
(70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas
Cortes”.
La “Bonificación de Gestión Judicial” se reconoció, en primer término, a

favor de los funcionarios de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General
de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, que a partir de la entrada
en vigencia del decreto se vincularan a los siguientes empleos: (i)
Magistrados de Tribunal y Consejo Seccional; (ii) Magistrados y Fiscales
del Tribunal Superior Militar; (iii) Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes
y Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; (iv)
Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito y Fiscales Auxiliares ante la
Corte Suprema, (v) Directores Ejecutivos Seccionales de Administración
Judicial, (vi) Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia,
Consejo de Estado, Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo
Superior de la Judicatura.
El propio Decreto 4040 de 2004 dispuso que también podrían optar

al reconocimiento y pago de la “Bonificación de Gestión Judicial”,
los servidores de la Rama Judicial, incluida la Fiscalía General de la
Nación y el Ministerio de Defensa Nacional, que con anterioridad
a la vigencia del Decreto se encontraran desempeñando los empleos de:
(i) Magistrados de Tribunal Nacional de Orden Público y Fiscales
Delegados ante Tribunal Nacional; (ii) Magistrados de Tribunal y
Consejo Seccional; (iii) Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior
Militar, (iv) Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados
Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; (v) Fiscales
Delegados ante Tribunales de Distrito y Fiscales Auxiliares ante la Corte
Suprema de Justicia; (vi) Directores Ejecutivos Seccionales de
Administración Judicial; (vii) Secretarios Generales de la Corte Suprema
de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial
del Consejo Superior de la. Judicatura; (viii) y los servidores de la
Procuraduría General de la Nación que actúan de manera permanente
como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal.”
(Subrayado original)
Finaliza su escrito indicando que también se pueden resaltar los

Decretos 3131 de 2005, modificado por el Decreto 3382 de 2005, el Decreto
619 de 2007 y el Decreto 763 de 2009, con lo que claramente demuestra el
cumplimiento cabal y oportuno de la ley 4 de 1992, razones por las cuales
solicita sean negadas las pretensiones objeto de la presente Acción de
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Cumplimiento o en su defecto sea declarada la prosperidad de la excepciones

(sic) propuestas (sic).
Contestación de la demanda por el Departamento Administrativo de

la Función Pública:
El Departamento Administrativo de la Función Pública fue notificado por

aviso el día 20 de enero de 2010 (fl. 218), a cuyo efecto constituyó
apoderado judicial (fl. 240), quien dentro del término concedido contestó la
demanda (fls. 232 a 239), oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones,
pues considera que el Gobierno Nacional ya dio cumplimiento a la revisión y
nivelación salarial ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a través de
los Decretos 53 y 57 de 1993, en especial lo dispuesto en el Artículo 17 del
decreto 57/93.
Indica que el derecho de petición elevado por el accionante fue

contestado por dicho ente mediante el oficio Núm. 2008EE147 del 9 de enero
de 2008, suscrito por el Director de Desarrollo Organizacional del Departamento
Administrativo de la Función Pública, el cual fue devuelto por Adpostal por la
causal “dirección deficiente”, pese a que se envió al lugar registrado en la
petición.
Manifiesta que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 de

la citada ley 4 de 992 el Gobierno Nacional expidió el 2 de junio de 1992 los
respectivos decretos de reajuste salarial, que en el caso del persona vinculado
a la Rama Judicial y al Ministerio Público se encuentra contenido en el Decreto
903 de 1992, en consecuencia la acción de cumplimiento promovida por el
señor Amaya Morales carece de fundamento constitucional y reglamentario que
la respalde.
Afirma que en el año 2005 a través del Decreto 3131, el Gobierno

Nacional otorgó una prima de actividad judicial para los jueces, fiscales y los
procuradores delegados ante estos, que significó un incremento en sus
ingresos del veintidós por ciento (22%), prima que se paga en junio y diciembre.
Asimismo, en el año 2006 se expidió el Decreto 2460 que estableció una prima
de productividad judicial para el resto de servidores de la Rama Judicial y la
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Fiscalía, la cual significó un incremento en sus ingresos del cuatro punto dos
por ciento (4.2%), esta prima equivale a 15 días de su asignación y se paga en
diciembre. Finalmente, expone que no puede olvidarse que a través de los
Decretos 3899, 3900, 3901 y 3902 de 2008, fueron expedidos por el Gobierno
Nacional para conjurar y superar el paro judicial promovido en dicha vigencia
por Asonal Judicial, actos administrativos que se limitaron a efectuar algunos
reajustes al sistema de remuneración de los funcionarios de la Rama Judicial y
la Fiscalía General de la Nación, situación que no puede confundirse con la
nivelación salarial ordenada en el parágrafo el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992
que ya fue efectuada por el Gobierno a través de los Decretos 53 y 57 de
1993.
Señala que el Juez de Cumplimiento no está facultado para decretar el

incremento o nivelación salarial de los empleados públicos, como quiera que no
es competente para ordenar el gasto, menos cuando éste no se encuentra
presupuestado y dicha obligación ya fue atendida de manera integral por el
Gobierno Nacional.
Finaliza su escrito solicitando se declare improcedente la acción de

cumplimiento en estudio o, en su defecto, se denieguen las súplicas de la
demanda por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos atendibles.
Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue notificado de la admisión

de la presente acción de cumplimiento por medio de aviso judicial el día 21 de
enero de 2010, tal como se constata en el acta visible a folio 220 del
expediente. El Ministerio por intermedio de abogada delegada para el efecto
allegó contestación de forma extemporánea (fls. 243 a 250), razón por la cual el
Despacho en providencia del 2 de febrero de 2010 le tuvo por no contestada la
demanda (fl. 254).
Contestación del Presidente de la República:
A pesar de haber sido notificado por aviso el día 21 de enero de 2010, el

accionado guardó silencio dentro del término concedido, procediéndose en
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consecuencia por parte del Despacho a tener por no contestada la demanda en

virtud de la inactividad de la parte interesada; lo anterior mediante auto fechado 2
de febrero de 2010 (fl. 254).
Pruebas:
Mediante providencia del 2 de febrero de 2010 (fl. 254) el Despacho tuvo

como pruebas, con el valor legal que les correspondan, todos los documentos
oportunamente solicitados y allegados. Igualmente, teniendo en cuenta que ni el
accionante, ni los accionados solicitaron la práctica de pruebas adicionales, se
abstuvo de abrir el proceso a pruebas.
Se procede a resolver, previas las siguientes
CONSIDERACIONES DEL DESPACHO:
El señor FIDEL AURELIO AMAYA MORALES solicita que se ordene a la

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, al MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE
JUSTICIA, al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, cumplir el
Parágrafo único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo que tiene que ver con
los empleados de la Rama Judicial.
I. Problema jurídico
El problema jurídico a resolver consiste en determinar si los entes

accionados, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DEL
INTERIOR Y DE JUSTICIA, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA, han dado efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el Parágrafo
único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, respecto de los empleados de la
Rama Judicial.
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Para resolverlo tendremos en cuenta las premisas fácticas, las premisas

normativas y lo que al respecto ha señalado el precedente jurisprudencial, previa
resolución de la excepción.
II. La Excepción:
El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia propuso como

excepción la que denominó Inexistencia de incumplimiento, apoyándola en
que los Artículos 11 y 14 de la Ley 4ª de 1992 fueron desarrollados por el
Gobierno Nacional, para lo cual cita la sentencia SU-037 de 2009 de la H. Corte
Constitucional.
En cuanto a la excepción atrás relatada observa el Despacho que tiene

relación directa con el asunto de fondo de la presente controversia, por lo tanto
quedará resuelta con la decisión de merito a que haya lugar.
III. Pruebas aportadas al proceso:
1. Con la demanda se allegó copia del “Derecho de Petición. Asunto.

Requerimiento” presentado por el señor FIDEL AURELIO AMAYA MORALES el
día 16 de julio de 2007 ante la Presidencia de la República (fls. 8 y 9), donde
solicita:
“1- Se me informe por escrito si la Presidencia de la República ha dado un

cabal, estricto y oportuno cumplimiento a lo ordenado por la ley 4 de 1992,
vigente desde el 18 de Mayo de 1992, en lo atinente a lo previsto en los
artículos 11 y parágrafo único del artículo 14 de la ley 4 de 1992, y en
concreto en lo relacionado con los empleados de la Rama Judicial.
2- En el evento que no se le haya dado desarrollo normativo a dicho

parágrafo en lo que tiene que ver con los empleados de la Rama Judicial, se
proceda a dar cumplimiento cabal, estricto y oportuno a dicha disposición
como quiera que se encuentra vigente y sobre las bases que la norma
dispone.”
2. A folios 10 y 11 del expediente reposa copia del “Derecho de Petición.

Asunto. Requerimiento” presentado por el señor FIDEL AURELIO AMAYA
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MORALES el día 13 de julio de 2007 ante el Ministerio del Interior y de

Justicia, donde solicita:
“1- Se me informe por escrito si ese Ministerio ha dado un cabal, estricto y

oportuno cumplimiento a lo ordenado por la ley 4 de 1992, vigente desde el
18 de Mayo de 1992, en lo atinente a lo previsto en los artículos 11 y
parágrafo único del artículo 14 de la ley 4 de 1992, y en concreto en lo
relacionado con los empleados de la Rama Judicial.

dispone.”
3. Igualmente con el libelo genitor se anexó copia del “Derecho de

Petición. Asunto. Requerimiento” presentado por el señor FIDEL AURELIO
AMAYA MORALES ante el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública el día 17 de julio de 2007 (fls. 12 y 13), donde requiere:
“1- Se me informe por escrito si ese Departamento administrativo de la

función pública ha dado un cabal, estricto y oportuno cumplimiento a lo
ordenado por la ley 4 de 1992, vigente desde el 18 de Mayo de 1992, en lo
atinente a lo previsto en los artículos 11 y parágrafo único del artículo 14 de la
ley 4 de 1992, y en concreto en lo relacionado con los empleados de la Rama
Judicial.

dispone.”
4. A folios 14 y 15 del expediente obra copia del escrito titulado “Derecho

de Petición. Asunto. Requerimiento” radicado por el señor FIDEL AURELIO
AMAYA MORALES el día 23 de julio de 2007 ante el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, donde insta:
“1- Se me informe por escrito si ese Ministerio ha dado un cabal, estricto y

oportuno cumplimiento a lo ordenado por la ley 4 de 1992, vigente desde el
18 de Mayo de 1992, en lo atinente a lo previsto en los artículos 11 y
parágrafo único del artículo 14 de la ley 4 de 1992, y en concreto en lo
relacionado con los empleados de la Rama Judicial.

dispone.”
Pág. 13
5. A folio 16 del expediente obra copia del oficio sin número de fecha 31 de
julio de 2007, por medio del cual el Subdirector de Desarrollo Social del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público remite por competencia el derecho de petición
suscrito por el señor FIDEL AURELIO AMAYA MORALES al Director General del
Departamento Administrativo de la Función Pública.
IV. La acción de Cumplimiento:
El Artículo 87 de la Constitución Política consagra la Acción de

Cumplimiento, así:
“Articulo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para
hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo. En caso de
prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido”.
La finalidad y la función de la acción de cumplimiento ha sido señalada

jurisprudencialmente así:
“Mediante la acción de cumplimiento se le otorga a toda persona, natural o

jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la
autoridad judicial “para exigir la realización o el cumplimiento del deber que
surge de la ley o del acto administrativo que es omitido por la autoridad, o el
particular cuando asume este carácter”. De esta manera, dicha acción “se
encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes – en
sentido formal o material – y de los actos administrativos, lo cual conlleva la
concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que
tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico
justo.
(…)
La acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes

que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto
administrativo, imperativo, inobjetable y expreso. Así como el objeto de la
acción de cumplimiento no es el reconocimiento de derechos particulares
en disputa, tampoco lo es el cumplimiento general de las leyes y actos
administrativos. Dicha acción no consagra un derecho a la ejecución
general e indiscriminada de todas las normas de rango inferior a la
Constitución ni un derecho abstracto al cumplimiento de todo el
ordenamiento jurídico. Su objeto fue especificado por el propio
constituyente: asegurar el “cumplimiento de un deber omitido” contenido
en “una ley o acto administrativo” que la autoridad competente se niega
a ejecutar.”1 (Negrilla y subrayado del Despacho).
A su vez, la acción constitucional de cumplimiento encuentra su

definición y regulación legal en la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el
1
Sentencia C-1194/01 del 15 de noviembre de 2001 de la H. Corte Constitucional. M.P. Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa.
Pág. 14
artículo 87 de la Constitución Política”, la cual en sus artículos pertinentes

indica:
“Articulo 1º. OBJETO. Toda persona podrá acudir ante la autoridad

judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas
aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
Articulo 4º. TITULARES DE LA ACCIÓN. Cualquier persona podrá

ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas con fuerza material de
Ley o Actos Administrativos.
También podrán ejercitar la Acción de Cumplimiento de normas con

fuerza material de Ley o Actos Administrativos:
a) Los Servidores Públicos; en especial: el Procurador General de la

Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el
Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el
Contralor General de la República, los Contralores Departamentales,
Distritales y Municipales.
b) Las Organizaciones Sociales.
c) Las Organizaciones No Gubernamentales.
Articulo 5º. AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE. La

Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la
que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o
Acto Administrativo.2
Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél

deberá informarlo al Juez que tramita la Acción, indicando la autoridad a
quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso
continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la
Acción hasta su terminación. En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá
notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga
competencia para cumplir con el deber omitido.
(…)
Articulo 9º. IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no

procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados
mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la
solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro

instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto
Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio
grave e inminente para el accionante.
Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el

cumplimiento de normas que establezcan gastos.
(…)
Articulo 17. INFORMES. El Juez podrá requerir informes al particular o

a la autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud y en el
2
El aparte tachado fue declarado Inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-
157/98 de 29 de abril de 1998, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Pág. 15
caso de actuaciones administrativas pedir el expediente o la

documentación donde consten los antecedentes del asunto. La omisión
injustificada en el envío de esas pruebas al Juez acarreará responsabilidad
disciplinaria.
El plazo para informar será de uno (1) a cinco (5) días, y se fijará según
sea la índole del asunto, la distancia y la rapidez de los medios de
comunicación.
Los informes se consideran rendidos bajo la gravedad del juramento.”
En relación con la legitimación para ser parte dentro de la acción de

cumplimiento, la jurisprudencia ha indicado:
“La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la

Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o
jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses
jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares
que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de
situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de
sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para
poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la
formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley
o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones
a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.”3 (Negrilla del
Despacho).
Y más específicamente en relación con el sujeto activo y el sujeto pasivo

de la acción constitucional de cumplimiento, la H. Corte Constitucional ha
manifestado:
“Por lo que tiene que ver con el sujeto activo de la acción, del texto
transcrito emana que este puede ser “toda persona”. La jurisprudencia
constitucional, refiriéndose a esta expresión, ha precisado que ella es
comprensiva tanto de las personas naturales como de las jurídicas y,
dentro de éstas, las personas jurídicas de derecho público y las de derecho
privado. Por su parte los servidores públicos pueden también interponer
dicha acción, bien a nombre propio o a nombre de las entidades respecto
de las cuales actúan como representantes legales.
En lo que tiene que ver con el sujeto pasivo de la acción de

cumplimiento, es decir con la persona en contra de la cual se interpone
dicha acción, aunque la Constitución no lo indica expresamente, de su
tenor literal puede inferirse que el mecanismo judicial en referencia puede
dirigirse en contra de cualquier autoridad o particular en ejercicio de
funciones públicas, responsable del cumplimiento de una ley o de un
acto administrativo.”4 (Negrilla y subrayado del Despacho).
3
Sentencia C-157/98 del 29 de abril de 1998 de la H. Corte Constitucional. M.P. Dres. Antonio
Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
4
Sentencia C-638/00 del 31 de mayo de 2000 de la H. Corte Constitucional. M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa.
Pág. 16
Asimismo, en relación con el tema de la naturaleza misma de la acción

de cumplimiento, la citada Corporación ha expuesto:
“El referido derecho se nutre del principio constitucional de la efectividad

de los derechos que es anejo al Estado Social de Derecho, pues si éste
busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una
vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la
acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en
leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en
ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos
cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el
cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de
una acción judicial.” 5
V. Caso concreto.
Con la presente acción de cumplimiento el señor FIDEL AURELIO

AMAYA MORALES, solicita que se ordene al PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA, al MINISTRO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, al MINISTRO DE
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, cumplir lo dispuesto en el
Parágrafo Único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por el cual se ordena al
Gobierno Nacional revisar “el sistema de remuneración de funcionarios y empleados
de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios
de equidad”, norma, que a su sentir, no ha sido acatada por la autoridad pública
responsable de su cumplimiento, en relación con los empleados de la Rama
Judicial.
Como quiera que el actor en el libelo genitor asevera que el Gobierno

Nacional no ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el Parágrafo Único del
Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo que tiene que ver con los Empleados de
la Rama Judicial, es entonces a los entes demandados a quienes les
corresponde entrar a desvirtuar la afirmación realizada por la parte activa,
demostrando que el deber que se encontraba en su cabeza sí fue desarrollado y
ejecutado, de conformidad con el principio de la carga de la prueba consagrado
en el Artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, el cual a su tenor literal reza:
“CARGA DE LA PRUEBA. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las
normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las
afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.”
5
Sentencia C-157/98 citada con anterioridad.
Pág. 17
Así las cosas, entrará el Despacho a estudiar los argumentos de defensa

esgrimidos por los entes demandados en las contestaciones de demanda
allegadas oportunamente, dejando establecido previamente que tanto el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como la Presidencia de la República
presentaron sus contestaciones de forma extemporánea, razón por la cual se
les tuvo por no contestada la demanda en auto del 2 de febrero de 2010 (fl.
254), y dentro de la presente providencia no se estudiarán sus alegaciones
defensivas.
1. Del Ministerio del Interior y de Justicia:
1.1. Sentencia SU-037 de 2009 de la Honorable Corte Constitucional,

“Bonificación por Compensación”:
El Ministerio del Interior y de Justicia, en sus argumentos de defensa

expone que a la mencionada norma se le dio cumplimiento con el desarrollo
normativo por parte del Gobierno Nacional de los mencionados artículos y que
por ello debe tener en cuenta lo dispuesto en la sentencia SU-037 de 2009 de
la H. Corte Constitucional, la cual hace referencia a la “Bonificación por
Compensación” desarrollada a partir del Decreto 610 del 30 de marzo de 1998,
concedida para los siguientes funcionarios: Magistrados de los Tribunales
Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior
Militar; Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado; Abogados Auxiliares del Consejo de
Estado; Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; Fiscales del
Tribunal Superior Militar; Fiscales ante el Tribunal de Distrito y de los jefes de
Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito. Posteriormente, el Decreto 1239 de
1998, adicionó el Decreto 610 y extendió la aplicación de la bonificación por
compensación a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia,
Consejo de Estado y Corte Constitucional, y al Secretario Judicial del Consejo
Superior de la Judicatura, cuya cuantía fue incrementada por el Decreto 664 de
1999. Tiempo después fue expedido el Decreto 4040 de 2004, por el cual se
creó una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y
otros funcionarios, con carácter permanente, la cual sumada a la asignación
básica y demás ingresos laborales es igual al setenta por ciento (70%) de lo
Pág. 18
que por todo concepto devenguen los Magistrados de las Altas Cortes, esta se
creó a favor de los siguientes funcionarios de la Rama Judicial: Magistrados
de Tribunal y Consejo Seccional; Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior
Militar; Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes y Abogados Asistentes y
Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; Fiscales Delegados ante
Tribunales de Distrito y Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema; Directores
Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial; Secretarios Generales de la
Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y
Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura; Magistrados de
Tribunal Nacional de Orden Público y Fiscales Delegados ante Tribunal
Nacional y los servidores de la Procuraduría General de la Nación que actúan
de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los
Magistrados de Tribunal.
Así las cosas, de la lectura de la jurisprudencia referida como medio de

defensa por parte del Ministerio del Interior y de Justicia y del estudio de la
evolución de la Bonificación por Compensación, tenemos que con ésta se creó
una remuneración adicional para los FUNCIONARIOS de la Rama Judicial, sin
que se refiera en modo alguno a la nivelación o reclasificación atendiendo
criterios de equidad de los EMPLEADOS de la Rama Judicial. El Despacho no
comparte la afirmación del Ministerio demandado, en el sentido de que el
cumplimiento de la norma invocada en la presente acción tuvo lugar con la
creación y evolución de la Bonificación mencionada, pues ésta fue creada para
“Magistrados y Funcionarios”, con el ánimo de superar la diferencia
remunerativa entre Magistrados de Tribunal y Magistrados de Altas Cortes,
pero nunca fue dirigida, ni tuvo como finalidad nivelar o reclasificar
salarialmente los Empleados de la Rama.
Téngase en cuenta que la Ley Estatutaria de la Administración de

justicia, Ley 270 de 1996, dejó claramente definidos los conceptos de
funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de modo que no pueden
confundirse, ni liarse, así:
“Articulo 125. DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL SEGÚN

LA NATURALEZA DE SUS FUNCIONES. Tienen la calidad de
funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces
de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que
ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los
Pág. 19
órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial.” (Negrilla y

subrayado del Despacho).
Es claro que cuando las normas relativas a la Rama Judicial hacen

referencia a Funcionarios, solamente se refiere a Magistrados de las
Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales,
excluyendo de dicha denominación a los Empleados, categoría que se define
como las demás personas que ocupan cargos en las Corporaciones y
Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama.
De modo que ninguno de los Decretos que desarrollaron la Bonificación

por compensación, esto es, los Decretos 610 de 1998, 1239 de 1998, 664 de
1999 y Decreto 4040 de 2004 hacen referencia a los “empleados” por haber
sido establecida tal bonificación a favor de los “funcionarios” y de otro lado, al
revisar su motivación y alcance, no aparecen en ellos que hayan sido el
desarrollo legal del parágrafo único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, razón de
más para no tenerlos como el cumplimiento de la citada disposición.
1.2. Decretos 3131 de 2005, modificado por el Decreto 3382 de 2005:
En la contestación de la demanda el apoderado del Ministerio del

Interior y de Justicia resalta que el Decreto 3131 de 2005, modificado por el
Decreto 3382 del mismo año, demuestra claramente el cumplimiento cabal y
oportuno de la Ley 4 de 1992, pero observa el Despacho que ellos hacen
referencia a una “Bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales”, así:
“DECRETO 3131 DE 2005
Por el cual se establece una bonificación de actividad judicial para jueces y

fiscales.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. A partir del 30 de junio de 2005, créase una bonificación

de actividad judicial, sin carácter salarial, que se pagará semestralmente el
30 de junio y 30 de diciembre de cada año, como un reconocimiento
económico al buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en
propiedad los siguientes empleos:
(…)
Pág. 20
En las mismas condiciones, tendrán derecho a percibir esta bonificación

de actividad judicial, los Procuradores Judiciales I que desempeñen el
cargo en propiedad y que actúen de manera permanente como Agentes del
Ministerio Público ante los servidores que ocupan los empleos señalados
en este artículo.” (Negrilla y subrayado del Despacho).
Por el cual se modifica el decreto 3131 de 2005
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLlCA DE COLOMBIA,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERO. Modificase el artículo primero del decreto 3131

de 2005, en el sentido de que la bonificación de actividad judicial, será
reconocida a quienes ocupan los empleos allí señalados, cualquiera que
sea su forma de vinculación.
(…)
ARTÍCULO TERCERO. Modifícase el artículo séptimo del decreto 3131

de 2005, el cual quedará así: "Artículo 7. Cuando el funcionario no hubiere
desempeñado el cargo durante el semestre completo habrá lugar al
reconocimiento y pago de la bonificación de actividad judicial en forma
proporcional a los días laborados, siempre y cuando haya prestado el
servicio, en los empleos señalados en el artículo 1 del decreto 3131 de
2005, mínimo cuatro meses en el respectivo semestre y se haya dado
cumplimiento al artículo 3 del citado decreto." (Negrilla y subrayado del
Despacho).
Así las cosas, es claro que los Decretos mencionados por el Ministerio
del Interior y de Justicia solamente aplican para los Jueces de la República y
los Fiscales, excluyendo de su beneficio a los restantes funcionarios, así como
a los Empleados de la Rama Judicial, por lo que se denota que tampoco dan
cumplimiento a la nivelación o reclasificación ordenada en el parágrafo objeto
de la presente acción constitucional, en cuanto a los empleados de la Rama
Judicial se refiere.
A lo anterior se agrega que ninguno de los dos Decretos antes citados

enuncian que sean el desarrollo legal del Parágrafo Único del Artículo 14 de la
Ley 4ª de 1992, y así no lo digan, tampoco constituyen el desarrollo de tal norma
legal, ni para funcionarios y mucho menos para empleados de la Rama Judicial
razón suficiente para concluir que no son o fueron el desarrollo concreto de la
disposición objeto de la presente acción de cumplimiento.
1.3. Decreto 619 de 2007:

Pág. 21
Otro argumento de defensa que expone el representante judicial del

Ministerio del Interior y de Justicia es que con el Decreto 619 de 2007
también se dio cumplimiento a la Ley 4 de 1992, afirmación que tampoco
comparte el Despacho, pues por intermedio de la mencionada norma el
Gobierno Nacional se ocupó de fijar en forma concreta la escala salarial para
los empleos de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y las
Direcciones Seccionales de la Rama Judicial para la vigencia fiscal 2007, sin
hacer mención alguna a los empleados de la Rama Judicial. La norma dice
así:
Por el cual se Por el cual se fija la escala salarial para los empleos de la
Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y las Direcciones
Seccionales de la Rama Judicial y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLlCA DE COLOMBIA,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4a de 1992,
DECRETA:
ARTÍCULO 1. A partir del 1° de enero de 2007, fijase la siguiente escala

salarial para los empleos de la Dirección Ejecutiva de la Administración
Judicial y las Direcciones Seccionales de la Rama Judicial: (…)”
(Negrilla y subrayado del Despacho).
Resalta el Despacho que el anterior Decreto no plasmó una nivelación o

reclasificación de los Empleados de la Rama Judicial, sino que se limitó fijar la
escala salarial únicamente para los empleos de la Dirección Ejecutiva de la
Administración Judicial y las Direcciones Seccionales para el año 2007.
No puede perderse de vista que el Parágrafo Único del Artículo 14 de la

Ley 4ª de 1992 ordenó al Gobierno Nacional revisar en forma general el sistema
de remuneración de funcionarios y EMPLEADOS de la Rama Judicial sobre la
base de nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de equidad, sin excluir
de ello a ciertos servidores de la administración de justicia, es decir, que debe ser
aplicado para todos en general, y en el caso del Decreto 619/07 solamente tuvo
como destinatarios a una pequeña parte de los empleados de la Rama (empleos
de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y las Direcciones
Seccionales).
Pág. 22
1.4. Decreto 763 de 2009:
Finalmente, en la contestación de la demanda el Ministerio del Interior

y de Justicia invoca el Decreto 763 de 2009 como otra de las normas con las
que dio cumplimiento de la Ley 4 de 1992, pero se tiene que dicho Decreto
regula una materia totalmente diferente a la aquí estudiada, esto es, con él se
reglamentó "parcialmente las Leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por
medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de
la Nación de naturaleza material", por lo que el Despacho sin realizar mayores
disquisiciones niega la prosperidad del medio de defensa en estudio.
2. Del Departamento Administrativo de la Función Pública:
2.1. Decretos 53 y 57 de 1993 y el Decreto 903 de 1992:
El Departamento Administrativo de la Función Pública en la

contestación de la demanda solicita que se nieguen las pretensiones de la
demanda, teniendo en cuenta que el Gobierno Nacional dio cumplimiento a la
nivelación salarial ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a través de los
Decretos 53 y 57 de 1993 y 903 de 1992.
Veamos las normas en que se excusa esta entidad:
La primera de las mencionadas normas reguló el régimen salarial y

prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, sin
hacer mención de los empleados de la Rama Judicial, así:
Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para

los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan
otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las facultades legales y en especial las conferidas por el artículo
14 de la Ley 4a. de 1992,
DECRETA:
ARTICULO 1o. El régimen salarial y prestacional establecido en el

presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen
al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en
Pág. 23
cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de

cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del
sector público, en especial el Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses.
ARTICULO 2o. Los servidores públicos vinculados a la Fiscalía General

de la Nación podrán optar por una sola vez antes del 28 de febrero de
1993 por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente
decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí
establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales
vigentes a la fecha.
ARTICULO 3o. A partir del 1o. de enero de 1993 la remuneración

mensual de los empleos de la Fiscalía General de la Nación, quedará así:
(…)” (Negrilla y subrayado del Despacho).
Por su parte, por medio del Decreto 57 de 1993, el Presidente de la

República dictó normas sobre el régimen salarial y prestacional para los
servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, al
siguiente tenor:
Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para

los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y
se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las atribuciones legales y en especial las conferidas por el
artículo 14 de la Ley 4a de 1992,
DECRETA:
ARTICULO 1o. El régimen salarial y prestacional establecido en el

presente Decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se
vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá
en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios
de cualquiera de las ramas del Poder Público, organismos o instituciones
del Sector Público.
ARTICULO 2o. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y

a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de
febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el
presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen
aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas
legales vigentes a la fecha.
ARTICULO 3o. A partir del 1o. de enero de 1993 la remuneración

mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal
Militar será la siguiente: (…)
ARTÍCULO 17. En desarrollo de lo dispuesto en el parágrafo del artículo

14 de la Ley 4 de 1992, los empleados de la Rama Judicial que no opten
por el régimen establecido en el presente Decreto tendrán derecho a un
incremento del dos punto cinco por ciento (2.5%) sobre la asignación
básica mensual que tenían a 31 de diciembre de 1992, sin perjuicio de los
Pág. 24
incrementos decretados por el Gobierno para el año 1993” (Negrilla y

subrayado del Despacho).
A través del Decreto 903 de 1992 se dictaron las disposiciones en

materia salarial y prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la
justicia penal militar para la vigencia fiscal 1992.
Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y

prestacional de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia
penal militar y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en desarrollo de las normas generales señaladas en la ley 4a. de 1992,
DECRETA:
Articulo 1º. Del régimen salarial ordinario de los Magistrados del

Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la
Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el Procurador General de
la Nación, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo.
(…)
Articulo 4º. A partir del 1o de enero de 1992, la asignación básica

mensual de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, del
Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, será la señalada para su
grado, de acuerdo con la siguiente escala de remuneración: (…)”
Así, de la lectura de los anteriores Decretos, se tiene que éstos regularon

el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía
General de la Nación y de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar para los
años 1992 y 1993 en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 pero con
ellos no se llevó a cabo la nivelación o reclasificación de los empleos de la
Rama Judicial ordenada en el Parágrafo Único del Artículo 14 de la citada Ley,
sino que se limitaron a indicar y enunciar cuál sería la remuneración y las
prestaciones de dichos trabajadores para las vigencias fiscales de los años
1992 y 1993, manteniendo la escala o nivelación que de antaño se traía para
los cargos en esta Rama del Poder Público, tanto en la denominación y
clasificación, como en el nivel salarial y prestacional.
Una cosa es el reajuste anual obligatorio que debe hacerse a los salarios
y prestaciones para que no pierdan el poder adquisitivo y otra muy distinta es la
nivelación y reclasificación de la remuneración de funcionarios y empleados
Pág. 25
atendiendo criterios de equidad, como lo ordena el parágrafo del artículo 14 de

la Ley 4 de 1992.
Los términos nivelación y reclasificación utilizados por el Parágrafo

Único arriba mencionado no hacen una simple referencia a la fijación y
enunciación de los salarios y prestaciones de los empleados públicos, sino que
su connotación es mayor. El término NIVELACIÓN se encuentra definido por el
Diccionario de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición, como “Acción y
efecto de nivelar”, vocablo cuyo significado es “Poner un plano en la posición
horizontal justa”, “Igualar algo con otra cosa material o inmaterial” o “Aplicar el
nivel para reconocer si existe o falta la horizontalidad”. Por su parte la palabra
RECLASIFICACIÓN, se compone por el prefijo RE que significa “repetición” y
denota “intensificación”; mientras que la locución CLASIFICAR se define como
“Ordenar o disponer por clases”.
De las anteriores definiciones se puede afirmar que los vocablos

nivelación y reclasificación utilizados en la disposición en estudio, conllevan
obligatoriamente el estudio y fijación de una escala o gradación para los
servidores públicos –tanto empleados como funcionarios– que ocupen cargos
en la Rama Judicial, la cual debe realizarse desde la denominación,
clasificación, numeración, codificación, etc., de los cargos, lo que implica un
ajuste en el nivel salarial y prestacional, de conformidad con las escalas
previamente fijadas; clasificación que debe concretarse para todos los
servidores de la Rama, rigiéndose por criterios de equidad.
Así las cosas, la obligación que le impone el Parágrafo Único del Artículo
14 de la Ley 4ª de 1992 al Gobierno Nacional, se ejecuta con el estudio y
fijación de una escala o gradación para los servidores públicos de la Rama
Judicial, NIVELACIÓN O RECLASIFICACIÓN que debe realizarse desde la
denominación, clasificación, numeración, codificación, etc., de los cargos,
teniendo en cuenta una escala ordenada y jerarquizada de los distintos cargos
de la Rama Judicial, abarcando empleados y funcionarios de todos los niveles
(desde las Altas Corporaciones, pasando por Centros Administrativos, hasta
llegar a los Juzgados Municipales o las Unidades Judiciales del País, entre
otros), clasificación que debe concretarse para todos los empleados de la
Rama, regida por criterios de equidad, entendida como la acción de dar a cada
Pág. 26
uno lo que justamente merece, en este caso dentro del contexto de la

remuneración de los servidores de la Rama Judicial, delimitando por el artículo
14 de la Ley 4 de 1992.
El ente accionado hace énfasis en que el Artículo 17 del Decreto 57 de

1993 dio cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo del Artículo 14 tantas veces
mencionado, argumento que no comparte el Despacho, pues aunque dicha norma
así lo expone de forma literal, en realidad lo que hizo en su momento fue crear un
incremento salarial a favor únicamente de los empleados de la Rama que se
hallaran vinculados al 7 de enero de 1993 y no optaran por el nuevo régimen allí
establecido, sin que se ocupara de realizar Nivelación o Reclasificación alguna en
los cargos; el fin del nombrado Artículo 17 del Decreto 57 de 1993 fue proteger la
remuneración de las personas que no cambiaran de régimen, concediéndoles así
una compensación por los supuestos efectos negativos que tendrían en su salario
al no optar por el cambio de régimen. Igualmente, téngase en cuenta que dicho
incremento solamente cobijó a un grupo de empleados, sin que el mismo sea
aplicable a los Funcionarios y a los restantes trabajadores que optaron por el
nuevo régimen.
En conclusión, no encuentra el Despacho que con los Decretos en

estudio dentro del presente numeral (Decretos 53 y 57 de 1993 y 903 de 1992)
se haya dado preciso cumplimiento a lo dispuesto en el Parágrafo Único del
Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Finalmente, téngase en cuenta que los decretos invocados por la parte

pasiva no tienen vigencia actualmente en nuestro ordenamiento jurídico, pues el
Decretos 53 de 1993 fue derogado expresamente por el Decreto 108 del 13 de
enero de 1994. Igualmente, el Decreto 57 de 1993, modificado por el Decreto
110 de 1993, fue derogado por la norma dispuesta en el Decreto 106 de 1994,
el cual a su vez salió del ordenamiento jurídico por disposición del Artículo 20
del Decreto 43 de 1995. Asimismo, el Decreto 903 de 1992 fue derogado por
disposición del Decreto 51 del 7 de enero de 1993, lo que confirma la
conclusión del Despacho, pues si las normas en estudio hubiesen nivelado o
clasificado los cargos de la Ramal, no hubiesen tenido una vida jurídica tan
corta, así como las disposiciones que las sucedieron.
Pág. 27
2.2. Decreto 3131 de 2005:
En la contestación de la demanda el apoderado del Departamento

Administrativo de la Función Pública indica que en el Decreto 3131 de 2005,
se otorgó una prima de actividad judicial para jueces, fiscales y procuradores
delegados ante estos, dando cumplimiento cabal y oportuno a la Ley 4ª de
1992.
En relación con el estudio del Decreto 3131 de 2005, el Despacho se

remite a lo ya examinado y definido en el numeral 1.2. de la presente
providencia, reiterando que este Decreto no se fundamenta en la norma cuyo
cumplimiento se pide y tampoco se refirió a los empleados de la Rama Judicial.
2.3. Decreto 2460 de 2006:
También aduce en la contestación de la demanda el Departamento

Administrativo de la Función Pública, que en el año 2006 se expidió el
Decreto 2460, donde se estableció una prima de productividad judicial para el
resto de servidores de la Rama Judicial y la Fiscalía (secretarios, escribientes,
trabajadores administrativos, etc.), la cual significó un incremento en sus
ingresos, norma que en su tenor literal indica:
Por el cual se crea una prima de productividad para los empleados de la

Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992,
DECRETA:
Articulo 1 º: Créase para los empleados de la Rama Judicial y de la

Fiscalía General de la Nación una prima anual para mejorar la
productividad, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de la
remuneración mensual, pagadera en el mes de diciembre de cada año, la
cual constituirá factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.
Igualmente, y en las mismas condiciones tendrán derecho a esta prima

los empleados del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses.
Parágrafo: No tendrán derecho a esta prima los Magistrados de las Altas

Cortes, los Fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia, los
funcionarios de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación a
Pág. 28
quienes se les reconoce y paga la Bonificación de Gestión Judicial y la

Bonificación de Actividad Judicial de que tratan los decretos 4040 de 2004,
3131 de 2005 y demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan,
y quienes estén percibiendo la Bonificación por Compensación, o la
bonificación de dirección prevista en el Decreto 3150 de 2005.
Artículo 2º. Para obtener el derecho a devengar la prima de que trata

este decreto, el empleado deberá haber prestado de manera continua sus
servicios durante el respectivo año.
Tendrán derecho al pago proporcional de esta prima quienes hayan

prestado sus servicios, de manera continua o discontinua, por un lapso no
inferior a seis meses durante el respectivo año. (…)”
Si bien el Decreto 2460 de 2006 tuvo por objeto CREAR y

REGLAMENTAR una prima de productividad para los empleados de la Rama
Judicial y de la Fiscalía General de la Nación equivalente a la mitad de la
remuneración mensual pagadera por una sola vez al año, de ello no se infiere
que con el citado Decreto se haya dado cumplimiento a lo ordenado al Gobierno
Nacional en el Parágrafo Único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pues de una
parte el mismo Decreto enunció ser el desarrollo de las normas generales
señaladas en la Ley 4ª de 1992 y de otra el establecimiento de dicha prima de
actividad, establecida una (1) sola vez al año, no se puede equiparar al mandado
de nivelación o reclasificación salarial, que supone hacerlo en forma equitativa y
permanente.
2.4. El Juez de la Acción de Cumplimiento no puede ordenar un

Gasto presupuestal:
Señala el Departamento Administrativo de la Función Pública que el

Juez de Cumplimiento no está facultado para decretar el incremento o
nivelación salarial de los empleados públicos, como quiera que no es
competente para ordenar el gasto, menos cuando éste no se encuentra
presupuestado.
El Despacho desde ya anuncia que el presente medio de defensa no

tiene prosperidad por las siguientes razones:
En primer lugar, se tiene que lo solicitado por el accionante es el

cumplimiento del Parágrafo Único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, norma
que NO establece gastos, pues como quedó atrás concluido, lo que busca la
norma es la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama Judicial.
Pág. 29
Los vocablos nivelación y reclasificación utilizados por el Parágrafo Único arriba

mencionado no hacen simple referencia a la fijación y enunciación de los
salarios y prestaciones de los empleados públicos, sino que su connotación es
mayor. Las expresiones nivelación y reclasificación utilizados en la
disposición objeto de cumplimiento conllevan obligatoriamente el estudio y
fijación de una escala o gradación para los servidores públicos –tanto
empleados como funcionarios– que ocupen cargos en la Rama Judicial, la cual
debe realizarse desde la denominación, clasificación, numeración, codificación,
etc., de los cargos, lo que conllevará a futuro y en otra etapa de la actuación, un
ajuste en el nivel salarial y prestacional de conformidad con las escalas
previamente fijadas; reclasificación que debe concretarse para todos los
servidores de la Rama, rigiéndose por criterios de equidad, pues al no
considerarse el conjunto de todos los servidores entre si, no es posible hacer
reclasificación y menos aplicar criterios de equidad, pues lo que ordena la
norma incumplida debe entenderse con y respecto del conjunto de todos los
servidores de la Rama Judicial.
Así, la obligación que le impone el Parágrafo Único del Artículo 14 de la

Ley 4ª de 1992 al Gobierno Nacional se ejecuta y materializa con el estudio y
fijación de una escala o gradación para los servidores públicos de la Rama
Judicial, NIVELACIÓN O RECLASIFICACIÓN que debe realizarse desde la
denominación, clasificación, numeración, codificación, etc., de los cargos,
incluyendo empleados y funcionarios de todos los niveles y por criterios de
equidad.
El hecho que a futuro y con ocasión al desarrollo normativo que nos

ocupa se produzcan erogaciones presupuestales, no excluye la posibilidad de
acudir a la jurisdicción a través de la acción constitucional consagrada en el
Artículo 87 de la Constitución Política para solicitar su cumplimiento, como lo
hizo el actor, pues las actuaciones del Estado de una u otra forma y en algún
momento acarrearán gastos, y lo que busca el parágrafo del Artículo 9º de la
Ley 393 de 1997 es evitar que proliferen órdenes de gastos sin respaldo
presupuestal.
En este sentido la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional ha

manifestado:
Pág. 30
“Las órdenes de gasto contenidas en las leyes, por sí mismas, no

generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración,
correlativos deberes de gasto. No puede, en consecuencia, extenderse a
este componente de las normas legales, la acción de cumplimiento. La
aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no
suficiente para poder llevarlo a cabo. En efecto, según el artículo 345 de la
CP., no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en la ley de presupuesto. Igualmente, corresponde al
Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen
en el respectivo proyecto de presupuesto (artículo 346 CP.).
Finalmente, las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no

corresponden a gastos que "inevitablemente" deban efectuarse por la
administración, puesto que ese carácter es el de constituir "autorizaciones
máximas de gasto". El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las
apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene "la
totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia
fiscal respectiva". De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber
o la obligación de gastar, aún respecto de las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso.
En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el

gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la
partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema
presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que el orden de
competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de
cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede
desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe
garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede
perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos
constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se
expresa con la fórmula según la cual "todo gasto ordenado por las normas
legales habrá de ejecutarse", que pretende erigir un sistema presupuestal
inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la
democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos
del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo
desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que
con razón se censura.” 6
En relación con el límite legal de las normas que establecen gastos y la

procedencia de la acción de cumplimiento, la máxima Corporación en lo
Contencioso Administrativo ha indicado:
“Esta Corporación al decidir acciones de cumplimiento que, como en el

caso presente, han sido interpuestas por desplazados para obtener una
solución definitiva a su situación, ha desvirtuado los argumentos que, en
favor de su improcedencia, se han aducido para excusar el
incumplimiento de los perentorios deberes prestacionales que la Ley 387
de 1997 y sus normas reglamentarias establecen a cargo del Estado y a
favor de la población desplazada por la violencia, los cuales no se limitan a
la atención humanitaria de emergencia, ya que únicamente terminan
cuando se haya logrado su consolidación y estabilización socioeconómica.
Así, en sentencia de febrero 4 de 19997 que, a su turno, reiteró la de

enero 25 de 1999, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
6
Sentencia C-157/98 del 29 de abril de 1998 de la H. Corte Constitucional. M.P. Dres. Antonio
Pág. 31
Administrativo, en términos categóricos, advirtió que a los desplazados les

asisten derechos prestacionales; que el artículo 33 de la Ley 387 les
concede la facultad de ejercitar la acción de cumplimiento para exigir
judicialmente la plena efectividad de sus derechos; y que es inaceptable
que las entidades que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia justifiquen el incumplimiento
de estos deberes prestacionales con la prohibición que establece el
parágrafo de su artículo 9º. ya que para la atención de la población
desplazada el artículo 21 ib. creó un Fondo Nacional y, precisamente, la
razón de su existencia es la ejecución de los programas y de los recursos
respectivos.
Comoquiera que los razonamientos expuestos en las ocasiones citadas,

son enteramente aplicables al caso presente, la Sala estima pertinente
reiterar las siguientes consideraciones:
“(…)
Así las cosas, considera la Sala que, atendiendo a los principios

de interpretación y aplicación de la ley en comento, particularmente
al enunciado en el numeral 5 del artículo 2°, en virtud del cual “ el
desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas
a su situación”, no puede ser de recibo en manera alguna, la
pretendida interpretación esbozada por la Consejería
Presidencial para los desplazados, en el sentido de que, el
artículo 17 de la Ley, tan solo prevé una función promocional en
cabeza del Gobierno Nacional a mediano y largo plazo, pues
dicho razonamiento, confunde dos aspectos temáticos por
entero diferentes, cuales son la planificación que debe adelantar
el gobierno con el propósito de generar condiciones de
sostenibilidad económica y social para la población desplazada
y, algo sustancialmente diferente, como lo es la materia atinente
a la protección garantística, real y efectiva, que varias de las
disposiciones de la ley, otorgan a quien ostente la condición de
desplazado, con arreglo a dicha normatividad.
Es más, desde la perspectiva del artículo 5 de la ley, se tiene que

el sistema nacional de atención integral a la población desplazada
por la violencia, constituido por el conjunto de entidades públicas,
privadas y comunitarias, tiene dentro de sus asignaciones legales, la
ejecución de proyectos y acciones específicas, como único camino
viable, para desarrollar adecuadamente los importantísimos
cometidos legales asignados al sistema nacional de atención integral
a la población desplazada.
Es por lo anterior que, pretender sostener la función

puramente promocional del sistema, para justificar la omisión en
el cumplimiento de las funciones que garanticen, por lo menos,
un mínimo de condiciones de vida digna, para quien ostenta la
calidad de desplazado, no puede ser de recibo frente a los principios
enunciados anteriormente y particularmente a la conducta
disciplinada en el inciso 1° del artículo 15 de la ley, que es del
siguiente tenor: (se cita)
(…)
Y, más adelante, advirtió:
7
Ver entre otras, sentencias de 26 de marzo de 1999, expediente ACU-654, C.P. Dr. Delio Gómez
Leyva y de 19 de marzo de 1999, expediente ACU-647, C.P., Dr. Germán Ayala Mantilla
Pág. 32
La Sala precisa que, la acción de cumplimiento resulta

procedente en el caso concreto, por las circunstancia de que el
dispositivo legal contenido en el artículo 17, disciplina una
conducta - débito prestacional - a cargo de las autoridades
públicas o privadas que integran el sistema nacional de salud,
conducta que supone desde luego, la ejecución de todas las
medidas - acciones específicas y concretas -, tendientes a
materializar los fines últimos para los cuales fue creado dicho
sistema, para la atención integral de la población desplazada
por la violencia.
(…)
En lo que corresponde a la improcedencia de la pretensión de

cumplimiento por tratarse de conductas que implican gasto,
argumento invocado por la Consejería Presidencial, la Sala reitera el
criterio adoptado en relación con la interpretación del parágrafo 9° de
la Ley 393 de 1997, expuesto en providencia de 25 de enero de
1999, Expediente Acu - 552 , actor : Corporación Autónoma Regional
de Cundinamarca; demandado: Distrito Capital de Santafé de
Bogotá, con Ponencia de quien ahora proyecta, en la cual se
sostuvo:
“7. El sentido constitucional de la acción de

cumplimiento y el alcance del límite legal de la excepción
contenida en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de
1997.
“La Sala desea subrayar, habida consideración de las

características del caso presente, el sentido del artículo 87 de
la Constitución Política y, el alcance del límite legal de la
acción de cumplimiento, consagrado a manera de
excepción, cuando se trata de perseguir el cumplimiento
por este medio de protección jurisdiccional, de las normas
que establezcan gastos, haciendo suyas las orientaciones
expuestas por la Corte Constitucional, cuando se pronunció
sobre la constitucionalidad del parágrafo del artículo 9 de la Ley
393 de 1997, con el propósito de precisar que, no en todos los
casos en que el débito prestacional comporte una
erogación de dinero, se configura la excepción del
parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento
de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo
constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta
Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las
conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o
indirectamente, conllevan una erogación.
“En efecto, sostuvo la Corte que, en interpretación

sistemática de la Constitución, dicha limitación de origen legal,
no afecta el núcleo esencial del derecho fundamental, ni
aparece irrazonable o desproporcionada8.
“Y para ello consideró que, dicha restricción aparece

adecuada de conformidad con la concepción de la acción de
cumplimiento, la que no es procedente cuando la Constitución
le concede a la autoridad “un margen de libertad de acción o
atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución
condicionada”, situación que, en tratándose de leyes de gastos,
impide, por los mecanismos constitucionales existentes en
8
Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C- 157 de 1998.
Pág. 33
dicha materia, la procedencia de la acción de cumplimiento en

contra de tales normas.
“Se consideró, de la misma manera que, en materia de

leyes que establezcan gastos la Constitución diseñó un sistema
presupuestal y un orden de competencias y procedimientos,
que no aconsejan la intervención del juez del cumplimiento en
dicha materia.
“Así las cosas y, teniendo presente la orientación

mencionada, considera la Sala que, en el caso concreto, no
se configuran los presupuestos para la aplicación de la
limitación legal, declarada exequible, como podría
sugerirlo una consideración aislada de la pretensión de
cumplimiento demandada, que apunta a la realización de
una “transferencia”, conducta prestacional esta que es
diferente a la noción de gasto, presupuesto de la aplicación
de la excepción.
“Considera la Sala que, si bien es cierto, la Constitución

Política prevé el procedimiento constitucional para la
apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo
por el órgano competente y que, el contenido de la ley de
apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus
componentes -crédito judicialmente reconocido, gasto
decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento
del plan nacional de desarrollo-, al margen de la relativa libertad
de acción -entiéndase poder discrecional del órgano
competente en la facción de la ley de apropiaciones y del
presupuesto público-, fundamento esencial de la declaratoria de
exequibilidad del parágrafo demandado, no menos cierto que,
superadas éstas etapas y observados los mandatos
constitucionales a propósito, la vocación de las normas que
desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los
presupuestos, en un Estado Social de Derecho, es, a no
dudarlo, el logro concreto de la razón de ser de su
establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo
“la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución”, dentro de los cuales ocupa
lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de
la Sala, no es de recibo, una interpretación genérica y
absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex-
artículo 87 de la Constitución Política, de normas que
establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las
competencias y discrecionalidades constitucionales en la
facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto,
dicho presupuesto, ha de ser cumplido mediante su
ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales
pueden desatender normas positivas de carácter material o
actos administrativos, concebidos para el cumplimiento y
asignación de los recursos públicos.
“En otros términos, si la norma con fuerza material de ley

o el acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no
es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal
como que, no puede el interprete soslayar que el parágrafo
declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y,
además, ha de tener presente que el razonamiento y la
argumentación expuestas por la Corte, se contraen única y
Pág. 34
exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación

de los principios en materia de facción presupuestal.
“Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el

gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser
efectivamente destinados a la satisfacción de la función
social para el cual están concebidos. Esta sola reflexión
sugiere, al intérprete, el análisis de la pretensión de
cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado,
presupuestado y apropiado el gasto, todas las
autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo
y ello, desde la óptica de la norma constitucional
contenida en el artículo 87 de la Carta política, impone su
cumplimiento.
“De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial

del precepto cuyo incumplimiento se predica
-contenido prestacional del precepto normativo-
imponga una conducta a la autoridad pública
destinataria de la norma que establece el gasto, no
hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta
especial forma de control constitucional, el
cumplimiento del precepto”.
Para el caso de la atención a la población desplazada, existe un

Fondo Nacional ( art. 21 Ley 387 de 1997) para dicho propósito,
cuyo objeto lo es, el financiamiento de los programas a que se ha
hecho alusión, razón de más, para desechar, el argumento
enderezado a negar la prosperidad de la pretensión, como que la
Sala entiende que, precisamente, la razón de ser de la existencia
del Sistema Nacional y del Fondo para la atención integral a la
población desplazada, es la ejecución de los programas
relacionados con la materia, sin que la prosperidad de la
pretensión de cumplimiento implique en manera alguna invadir
órbitas de competencia en materia presupuestal, que es el
sentido genuino de la excepción consagrada en el parágrafo del
artículo 9° de la Ley 393 de 1997.(…)”9 (Negrilla y subrayado del
Despacho para resaltar)
En igual sentido se pronunció el H. Tribunal Administrativo de

Cundinamarca:
“Con fundamento en lo expuesto, es evidente que en principio al juez

administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del
artículo 87 de la Constitución Política, ordenar a la autoridad ejecutiva el
cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el
gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la
partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se quebrantaría el
equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el
orden de competencias y procedimientos que lo sustentan, como lo
expresó la Corte Constitucional al declarar exequible el parágrafo del
artículo de la Ley 393 de 199710 .
9
Sentencia de la Sección Primera del H. Consejo de Estado del 24 de Mayo de 2001. C.P. Dr.
Camilo Arciniegas Andrade. Rad. Núm. 25000-23-27-000-2001-00080-01(ACU).
10
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-157 de abril 29 de 1998. Ponentes: Drs. Antonio
Pág. 35
No obstante, dicha premisa no es absoluta, ya que existen

circunstancias que permiten que el juez administrativo conozca de
dichos asuntos. Para dilucidar el tema la Sala se apoyará en el
precedente jurisprudencial relacionado en la sentencia del Honorable
Consejo de Estado, proferida en un caso similar relacionado con la
Universidad Nacional de Colombia, por lo que la cita tiene la connotación
de analógica cerrada.
Señala la referida sentencia:
“En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o el

acto administrativo, implican un gasto, la limitante legal no es
predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que,
no puede el interprete soslayar que el parágrafo declarado exequible
es, cuanto lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener
presente que el razonamiento y la argumentación expuestas por la
Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las
competencias y la aplicación de los principios en materia de facción
presupuestal.
“Una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la

vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la
satisfacción de la función social para el cual están concebidos. Esta
sola reflexión sugiere, al interprete, el análisis de la pretensión de
cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado,
presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades
encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica
de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta
política, impone su cumplimiento.
“De ello se sigue que, en tanto el núcleo esencial del precepto

cuyo incumplimiento se predica -contenido prestacional del precepto
normativo- imponga una conducta a la autoridad pública destinataria
de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni
legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional, el
cumplimiento del precepto”11
De conformidad con el precedente jurisprudencial, el Honorable Consejo

de Estado se encargó de determinar la naturaleza del artículo 86 de la Ley
30 de 1992, al señalar de manera taxativa que “En conclusión, las
prescripciones del art. 86 de la ley 30 de 1992, cuyo cumplimiento se
demanda, no son una norma ordenadora de gasto sino criterios legales de
orden presupuestal fundados en principios constitucionales y, por ende,
tienen plena fuerza vinculante. Su desconocimiento implicaría que, a la
postre, la universidad pública desaparezca bajo el peso de la asfixia
económica, lo cual sería funesto para una sociedad que busca con
desespero un destino mejor.”12 (Negrilla y subrayado del Despacho para
resaltar)
11
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera. Sentencia de
enero 25 de 1999, Exp. ACU 552, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, Actor: Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca “CAR”. Pronunciamiento reiterado por la Sala en sentencia de febrero 4 de
1999, Exp. ACU 573, Actor: Marco Tulio Ararat Sandoval, del mismo Ponente.
12
Sentencia del 27 de septiembre 2005 proferida por el H. Tribunal Contencioso Administrativo de
Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, M.P.: Dra. Luz Mary Cárdenas Velandia. Expediente:
Núm. 25000-23-15-000-2005-01528-01
Pág. 36
En segundo lugar, téngase en cuenta que el anteproyecto de

presupuesto anual que elaboró la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura (Artículo 85 de la Ley 2770 de 1996) para la vigencia fiscal del año
2010 fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Núm. 4996
del 24 de diciembre de 2009, el cual liquidó el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal del año 2010, así:
“Decreto 4996 de 2009
Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nación para la vigencia

fiscal de 2010, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los
gastos
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial las que

le confiere el artículo 67 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y
CONSIDERANDO
(…)
DECRETA
PRIMERA PARTE
CAPÍTULO I
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL
Artículo 1º. Fíjense los cómputos del presupuesto de rentas y recursos

de capital del Tesoro de la Nación para la vigencia fiscal del 1º. de enero al
31 de diciembre de 2010, en la suma CIENTO CUARENTA Y OCHO
BILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS
VEINTIDÓS MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL
DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL
($148.292.622.987.234), según el detalle del Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital para el 2010, así:
(…)
SEGUNDA PARTE
Artículo 3º. PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE

APROPIACIONES. Aprópiese para atender los gastos de funcionamiento,
inversión y servicio de la deuda pública del Presupuesto Generas de la
Nación durante la vigencia fiscal del 1º. de enero al 31 de diciembre de
2010 una suma por valor de CIENTO CUARENTA Y OCHO BILLONES
DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS VEINTIDÓS
MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS
TREINTA Y CUATRO PESOS MONEDA LEGAL ($148.292.622.987.234),
según el detalle que se encuentra a continuación:
(…)
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
CTA SUBC CONCEPTO APORTE RECURSO TOTAL

Pág. 37
PRO
SUBP NACIONAL S PROPIOS
G
SECCIÓN. 2701
RAMA JUDICIAL
1.680.228.737.70
A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 1.680.228.737.700
0
C. PRESUPUESTO DE INVERSIÓN 151.997.710.278 151.997.710.278
CONSTRUCCIÓN DE
111 INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL 40.119.000.000 40.119.000.000
SECTOR
803 ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 40.119.000.000 40.119.000.000
ADQUISICIÓN DE INFRAESTRUCTURA
112 12.833.710.278 12.833.710.278
PROPIA DEL SECTOR
MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE
113 INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL 17.199.000.000 17.199.000.000
SECTOR
ADQUISICIÓN Y/O PRODUCCIÓN DE

211 EQUIPOS, MATERIALES SUMINISTROS Y 49.479.000.000 49.479.000.000
SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
DIVULGACIÓN, ASISTENCIA TÉCNICA Y

310 12.380.000.000 12.380.000.000
CAPACITACIÓN DEL RECURSO HUMANO
PROTECCIÓN Y BIENESTAR SOCIAL DEL

320 600.000.000 600.000.000
RECURSO HUMANO
803 ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA 600.000.000 600.000.000
INVESTIGACIÓN BÁSICA, APLICADA Y

410 9.389.000.000 9.389.000.000
ESTUDIOS
ATENCIÓN, CONTROL Y ORGANIZACIÓN

530 INSTITUCIONAL PARA APOYO A LA 10.000.000.000 10.000.000.000
GESTIÓN DEL ESTADO
INTERSUBSECTORIAL
1000 10.000.000.000 10.000.000.000
GOBIERNO
1.832.228.447.97
TOTAL PRESUPUESTO SECCIÓN 1.832.228.447.978
8
(…)
CAPÍTULO V
CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS
Artículo 37º. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto para la

vigencia fiscal 2010 se clasifican en la siguiente forma:
A. FUNCIONAMIENTO
1. GASTOS DE PERSONAL
1.1. SERVICIOS PERSONALES ASOCIADOS A LA NÓMINA
1.1.1. SUELDOS DE PERSONAL DE NÓMINA
1.1.2. HORAS EXTRAS, DÍAS FESTIVOS E INDEMNIZACIÓN
POR VACACIONES
1.1.3. PRIMA TÉCNICA
1.1.4. OTROS GASTOS POR SERVICIOS PERSONALES
1.2. SERVICIOS PERSONALES INDIRECTOS
1.3. CONTRIBUCIONES INHERENTES A LA NÓMINA AL
SECTOR PRIVADO Y PÚBLICO
2. GASTOS GENERALES
Pág. 38
2.1. ADQUISICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS

2.2. IMPUESTOS Y MULTAS
3. TRANSFERENCIAS CORRIENTES
4. TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
5. GASTOS DE COMERCIALIZACIÓN Y PRODUCCIÓN
B. SERVICIO DE LA DEUDA PÚBLICA
C. INVERSIÓN.”
Es decir, que para la vigencia fiscal correspondiente al año 2010, a la

Rama Judicial le fue asignado un presupuesto por un valor UN BILLÓN
OCHOCIENTOS TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS VEINTIOCHO
MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS
SETENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL ($1.832.228.447.978), el cual
lleva consigo los gastos propios de Funcionamiento, tales como gastos de
personal, servicios personales asociados a la nómina, sueldos de personal de
nómina, vacaciones, primas, entre otros, razón para considerar que en caso de
que el cumplimiento del Parágrafo Único del artículo 14 de la Ley 4 de 1992
respecto de los empleados de la Rama Judicial, genere algún gasto, el mismo
se encuentra incorporado al Presupuesto General de la Nación, sumado el
hecho que el cumplimiento de la norma en cuestión no implica la modificación o
aumento de la planta de personal que actualmente labora para la Rama
Judicial, como quiera que lo que se está ordenando cumplir es la ejecución y
realización de la NIVELACIÓN O RECLASIFICACIÓN de los actuales empleos
y la consecuente fijación de una escala o gradación para los servidores públicos
de la Rama.
En conclusión, la pretensión de la presente demanda no se halla en la

hipótesis limitativa de lo dispuesto en el parágrafo del Artículo 9º de la Ley 393
de 1997, pues el cumplimiento del Parágrafo Único del artículo 14 de la Ley 4 de
1992 no establece gasto nuevo alguno y en caso de generarlo, éste se encuentra
incorporado al Presupuesto General de la Nación, razón por la cual no es de
recibo este medio de defensa propuesto por el Departamento Administrativo
de la Función Pública. Ahora bien, so pretexto de que el cumplimiento de la
norma genera gastos o que no hay recursos para ello, las autoridades
accionadas, en el Estado Social de derecho de Derecho, no pueden sustraerse
indefinidamente al cumplimiento de la Ley, ni tomarlo como excusa para
continuar en la omisión, ni adelantar las gestiones necesarias para cumplir lo
ordenado por el legislador desde hace más de 16 años.
Pág. 39
3. Procedencia de la acción de cumplimiento ante la inactividad del

Gobierno Nacional:
Como último punto, el Despacho estudiará si en el caso concreto la

inactividad de la administración hace viable la acción de cumplimiento. Al
respecto la H. Corte Constitucional ha indicado:
“Las autoridades administrativas tienen asignadas competencias

específicas para el cumplimiento de las funciones del Estado. De esta
forma se busca garantizar las finalidades esenciales del Estado y el
cumplimiento de los deberes sociales de las autoridades (Art. 2 C.P.). Por
lo tanto, la administración no tiene la potestad de permanecer totalmente
inactiva sino que, por el contrario, el deber de actividad es primigenio.
Dicha actividad no tiene que traducirse en un acto administrativo, porque
puede consistir en el seguimiento y análisis de una realidad determinada.
No obstante, como es bien sabido, la administración pública en ocasiones
permanece inactiva. Ello se debe a múltiples factores.
La inactividad de la administración puede obedecer, por ejemplo, a

la simple congestión o a la negligencia, caso en el cual habría un claro
incumplimiento de la función pública, en desmedro del aseguramiento
de las finalidades del Estado.
En otras situaciones la inactividad es tan solo aparente. Es el caso de la

inacción administrativa dada la necesidad de tomarse el tiempo suficiente
para ponderar una situación compleja antes de adoptar una decisión. En
este evento no se está necesariamente frente a un incumplimiento de la
función pública, sino frente al ejercicio legítimo de las competencias
administrativas siempre que se trate de un lapso razonable para la toma de
una decisión.
También puede presentarse el caso de la llamada captura de la entidad

administrativa por intereses deseosos de evitar que la administración
regule una determinada materia. En este evento, la parálisis de la entidad
es el resultado de la influencia que sobre ella ejercen los eventuales
destinatarios de su actividad, los cuales logran que ésta no desarrolle las
funciones que la ley le ha encomendado.
Por último, algunas autoridades permanecen inactivas como resultado

de la corrupción, que tiene múltiples orígenes y manifestaciones que no es
del caso recordar.
(…)
La acción de cumplimiento fue una innovación del Constituyente de

1991 encaminada a afrontar el problema de la inactividad de la
administración cuando ésta se manifiesta, en principio, en una
omisión. En tal caso, al juez le corresponde ordenar que cese la omisión y
se cumpla el deber.
Pero la inactividad de la administración que da origen al incumplimiento

de un deber jurídico, también puede expresarse a través de acciones13 que,
13
Esta es una posibilidad expresamente prevista en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
Pág. 40
a pesar de mostrar una actividad positiva por parte de diferentes órganos

del Estado, se traducen en una forma de eludir sus obligaciones o cumplen
de manera insuficiente los deberes contenidos en una ley o en un acto
administrativo. En estos casos, al juez competente le corresponderá
determinar en qué consiste el incumplimiento del deber jurídico en cuestión
y tomar las decisiones complementarias que aseguren el reconocimiento
de los derechos de los particulares y la obtención de las finalidades
perseguidas por las normas incumplidas por el deber parcialmente omitido.
Sin duda, la constatación de la inactividad estatal es una labor que

corresponde apreciar al juez caso por caso, atendiendo a las diferentes
modalidades que puede revestir un deber señalado por la ley o contenido
en un acto administrativo. Dicho deber puede haber sido definido por la
norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo14, modo15, o lugar16 que
tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto. La orden
que imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido.
(…)
Varias son las hipótesis de vulneración de los derechos por la

inacción de la administración que pueden presentarse al momento de
definir si procede o no la acción de cumplimiento. A saber: i) que la
inacción de la administración amenace o vulnere derechos fundamentales
de rango constitucional, es decir, derechos tutelables; ii) que la inacción de
la administración amenace o vulnere derechos de rango constitucional que
no son tutelables en el caso concreto; iii) que la inacción de la
administración amenace o vulnere derechos de rango legal; iv) que la
inacción de la administración no sea correlato de un derecho, sino que se
trate del incumplimiento de un deber específico y determinado contenido en
una ley o acto administrativo.
14
Sin duda, el establecimiento de plazos o términos que se le conceden a la administración para
actuar es un criterio importante para determinar el incumplimiento de sus deberes jurídicos que ha sido
desarrollado tanto en el derecho comparado como en el nacional. Por ejemplo, en el derecho anglosajón la
imposición de fechas límites (deadlines) a los objetivos que estaturiamente el Congreso encomiendo
materializar a las agencias de la administración (agencies: órganos de la administración en este sistema de
derecho), es una forma de procurar la efectiva consecución de los fines del Estado (Cfr., e.g., M. Elizabeth
Magill, Congressional Control Over Agency Rulemaking: The Nutrition Labeling And Education Act's
Hammer Provisions, 50 Food & Drug L.J. 149 (1995). Esta es una dimensión que también ha tenido
cabida en el derecho colombiano: uno de los elementos que fue objeto de consideración por parte del
Consejo de Estado al momento de apreciar el incumplimiento por parte de la administración de deberes
específicos radicados en diferentes órganos del Estado para la protección de las personas desplazadas por
la violaencia, tuvo que ver con el plazo perentorio de seis meses que el parágrafo del artículo 32 de la Ley
387 de 1997 otorgó para la puesta en marcha del “Plan Nacional para la atención integral a la población
desplazada”. Cfr. ACU 573, C.P. Daniel Suárez Hernández.
15
Este criterio guarda relación con la forma o manera como ha de cumplirse el deber jurídico que la
ley o el acto adminsitrativo imponen a la administración. También éste ha sido un elemento considerado
por el Consejo de Estado a la hora de enfrentar el estudio de las acciones de incumplimiento que revisa.
En la ya citada ACU 573 (C.P. Daniel Suárez Hernández), el Consejo de Estado desestimó las acciones
que hasta el momento había ejecutado la administración con el propósito de proteger a las víctimas del
desplazamiento por causa de la violencia; se dijo, entonces: “no puede caerse en el equívoco de asimilar
los fines puramente promocionales que permitan, desde luego, paulatinamente y de acuerdo con una
realidad presupuestal, generar las condiciones de sostenibilidad económica, que no se obtienen de un día
para otro y que están sujetas a multitud de factores, con la protección humanitaria de emergencia {que
demandan los desplazados por la violencia} o, con el acceso a que tiene derecho el desplazado a los
programas del denominado por la ley “Plan Nacional para la atención integral a la población desplazada”,
y ello por cuanto, la exigibilidad de tal obligación, aparece de manifiesto”.
16
Este también es un criterio importante, dado que el cumplimiento de la función administrativa
depende de un sistema de repartición de competencias no sólo funcional sino también territorial, de
manera tal que un deber determinado (contenido en normas con fuerza de ley o en actos administrativos)
puede ser cumplido por diferentes autoridades dependiendo de su competencia espacial dentro del
territorio colombiano. La determinación de este hecho resulta fundamental a la hora de establecer el
responsable del cumplimiento de una obligación jurídica.
Pág. 41
De conformidad con la legislación vigente, en la primera hipótesis

claramente lo que procede es la acción de tutela, según lo que
establece el artículo 86 de la Carta, a menos que, dado el carácter
subsidiario de la acción de tutela, exista otra acción judicial que resulte
efectiva para la protección del derecho en cuestión. En la segunda
hipótesis procederían otras acciones, como las acciones populares
para los derechos colectivos, pero no la de cumplimiento, como quiera que
por expresa definición constitucional, la órbita de ésta es la aplicación de la
ley o de los actos administrativos, mas no la aplicación directa de la
Constitución. Frente a la tercera hipótesis, cabría la acción de
cumplimiento, a menos que exista otro mecanismo judicial idóneo
para lograr la protección del derecho de rango legal en cuestión, dado el
conjunto de acciones diseñadas por el legislador para la protección de este
tipo de derechos y el carácter subsidiario que éste le otorgó a la acción de
cumplimiento en este evento, de conformidad con lo que establece el inciso
segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1998.17 Finalmente, la cuarta
hipótesis corresponde claramente a la órbita propia de la acción de
cumplimiento, como mecanismo idóneo para corregir la inacción de la
administración18.
(…)
Aún cuando ciertamente existen casos difíciles frente a los cuales no es

claro si procede o no la acción de cumplimiento, será el juez competente
quien deberá apreciar en cada evento, si de lo que se trata es de la
aplicación directa de la Constitución para la protección de derechos
de rango constitucional o del cumplimiento de la ley y de los actos
administrativos para exigir la realización de un deber omitido.”19
(Subrayado y negrilla del Despacho)
Con antelación la misma Corporación, al estudiar la legalidad del Inciso

Segundo del Artículo 2º de la Ley 393 de 1997, manifestó,
“Es condición para la prosperidad de la acción, determinar que existe un

deber u obligación que la referida autoridad debe cumplir, bien se origine
éste de la propia ley o de la aplicación concreta de ésta, plasmada en un
acto administrativo. Significa esto, que el aspecto central de la
controversia necesariamente va a versar sobre el extremo de si la
autoridad contra la cual se dirige la demanda incumplió o no el
referido deber. Por lo tanto, la apreciación y evaluación sobre si
existió o no el incumplimiento, mediante el análisis probatorio
correspondiente y el ámbito y alcance de las obligaciones que se
imponen a la autoridad, compete exclusivamente al juez dentro del
ámbito de la autonomía e independencia funcionales de que está
investido conforme a la Constitución, razón por la cual no le es
permitido al legislador ingerir en una cuestión que es
17
Así lo sostuvo el Consejo de Estado al examinar la relación entre la acción de tutela y de
cumplimiento. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Tercera, Consejero
ponente: Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998, Radicación número: ACU-120.
18
Buena parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de acción de cumplimiento se
ha encaminado a diferenciar el ámbito de la acción de tutela y de cumplimiento. Sobre el particular pueden
consultarse los procesos ACU-149 (sentencia del 12 de febrero de 1998, CP: Juan Alberto Polo Figueroa);
ACU 197 (sentencia del 13 de marzo de 1998, CP: Mariela Vega de Herrera); ACU 343 (sentencia del 16
de julio de 1998, CP: Carlos Orjuel Góngora).
19
Sentencia C-1194/01 arriba citada
Pág. 42
propia de la actividad de juzgar que corresponde al juez y que debe

ejercer con completa autonomía e independencia (artículo 228 de la
C.P.).
(…)
De otra parte, entiende la Sala que el deber de cumplir una norma

legal o un acto administrativo no admite gradaciones, esto es, la
autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple
a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de
la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso
concreto. De este modo, no aparecen legítimos ni razonables los
condicionamientos que se imponen a la actividad de juzgamiento,
en el sentido de que la interpretación del incumplimiento deba ser estricta y
que, además, éste resulte evidente.”20 (Subrayado y negrilla del
Despacho)
Retomando el caso concreto y tras el acercamiento jurisprudencial

realizado, tenemos que de las pruebas recaudadas y de las contestaciones
allegadas al plenario por las entidades accionadas, así como de la falta de
acatamiento por parte del Gobierno Nacional, este Juzgado llega a la convicción
que estamos ante el incumplimiento de un deber específico y determinado
contenido en el al Parágrafo Único del Artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el cual
puede ser amparado por medio de la acción constitucional de cumplimiento, y no
está demostrado que la inactividad Estatal sea aparente, sino real, si se tiene en
cuenta que la Ley 4ª de 1992 entró en vigencia el 18 de mayo del mismo año, es
decir, hace más de 17 años sin que la autoridad obligada hubiese dado cabal
cumplimiento a lo allí ordenado por el Congreso de la República, además de
haber transcurrido más de 2 años desde que el accionante elevó el derecho de
Petición -Requerimientos-, de lo que se concluye que estamos ante la
negligencia del Estado, por lo tanto no le queda al Despacho alternativa diferente
a la de acceder a las pretensiones de la demanda.
De modo que realizando una interpretación sistemática y finalista de las

normas y principios aplicables y teniendo en cuenta el precedente
jurisprudencial y los supuestos fácticos de la demanda, el Despacho arriba
a la convicción de que las pretensiones de la demanda se deben acceder.
En consecuencia se ordena al Gobierno Nacional que proceda en el
término perentorio de tres (3) meses a dar cumplimiento a lo dispuesto
en el Parágrafo Único del Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es decir, a
20
Sentencia C-157/98 citada con anterioridad.
Pág. 43
NIVELAR o RECLASIFICAR el sistema de remuneración de funcionarios

y empleados de la Rama Judicial, atendiendo criterios de equidad,
sopesados en el marco de la Ley 4 de 1992 y particularmente dentro
del contexto de la remuneración de todos los servidores de la Rama
Judicial sin excepción a que se refiere el Artículo 14 de la Ley 4 de
1992, considerando para tal efecto la denominación, clasificación, numeración,
codificación, etc., de los cargos.
En merito de lo expuesto, el JUZGADO DIECISÉIS (16)

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, administrando
justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
PRIMERO: Se declara no probada la excepción propuesta por la parte

pasiva de la litis.
SEGUNDO: CONCEDER la presente Acción de Cumplimiento, por las
razones consignadas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ORDENAR al Gobierno Nacional que en el término

perentorio de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria del presente fallo,
a dar cumplimiento a lo dispuesto en el Parágrafo Único del Artículo 14 de la
Ley 4ª de 1992, es decir, a NIVELAR o RECLASIFICAR el sistema de
remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial, atendiendo
criterios de equidad, sopesados en el marco de la Ley 4 de 1992 y
particularmente dentro del contexto de la remuneración de los servidores de la
Rama Judicial a que se refiere el Artículo 14 de la Ley 4 de 1992, considerando
para tal efecto la denominación, clasificación, numeración, codificación, etc., de
los cargos, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la presente
providencia.
CUARTO: ADVIÉRTASE a las autoridades responsables que deberá

cumplir sin demora los deberes jurídicos omitidos, so pena de incurrir en
desacato y en la responsabilidad disciplinaria consagrada en el Artículo 25 de la
Ley 393 de 1997.
Pág. 44
QUINTO: En firme, ENVÍESE copia de la presente providencia al señor

Procurador General de la Nación y al Defensor del Pueblo para que vigilen el
efectivo cumplimiento de este fallo.
SEXTO: Se reconoce personería adjetiva como apoderada judicial de la

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a la doctora MARÍA CAROLINA ROJAS
CHARRY, identificada con la cédula de ciudadanía Núm. 52.862.389 de Bogota
y Tarjeta Profesional de Abogado Núm. 151.728 del Consejo Superior de la
Judicatura, para los efectos y en los términos del poder visible a folio 255 del
expediente.
QUINTO: Notifíquese personalmente esta providencia a las partes, de

conformidad con lo dispuesto en el articulo 22 de la Ley 393 de 1997.
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
JAIME HENRY RAMÍREZ MORENO

Juez
JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO

CIRCUITO DE BOGOTÁ
SECCIÓN SEGUNDA
En Bogotá, hoy _________________________ notifico al Sr. Procurador (______) Judicial, la

providencia anterior.
_________________________ ___________________________
SECRETARIA PROCURADOR

Sentencia Accin de Cumplimiento Ley 4 de 1992

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Sentencia Accin de Cumplimiento Ley 4 de 1992

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JUZGADO DIECISÉIS ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE

Bogotá, D.C., febrero diecisiete (17) de dos mil diez (2010)

Sentencia Cumplimiento Núm. 001/10

PROCESO: 11001 – 33 – 31 – 016 – 2007 – 00415 – 00

Procede el Despacho a decidir la presente acción de cumplimiento

NORMA PRESUNTAMENTE INCUMPLIDA:

Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe

Artículo 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo,

Parágrafo. Dentro del mismo término revisará el sistema de

La parte accionante en el libelo genitor solicita se acceda a la siguiente:

“Conforme a los hechos en precedencia expuestos, de los fundamentos

Relata la parte accionante, los siguientes hechos:

“PRIMERO. La ley 4 de 1992 con vigencia desde el 18 de mayo de

SEGUNDO. El artículo 11 de la ley en mención señala “…El Gobierno

TERCERO. El artículo 14 de la ley 4 de 1992 creó una prima no inferior

Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de

CUARTO. El suscrito con el fin de dar cumplimiento a lo previsto en el

1. La Solicitud formulada en el sentido anterior al Señor Presidente

2. La Solicitud formulada al Dr. CARLOS HOLGUIN SARDI, en su

3. La Solicitud formulada al Dr. OSCAR IVÁN ZULUAGA

4. La Solicitud formulada al Director del Departamento

La demanda fue presentada el 15 de agosto de 2007 (fl. 7), la cual, luego

Contestación de la Demanda por las entidades Accionadas.

Contestación del Ministerio del Interior y de Justicia:

El Ministerio del Interior y de Justicia fue notificado por aviso el día 20 de

“3.6. El Presidente de la República, en desarrollo de las normas

la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y

La mencionada bonificación fue creada a favor de: (i) los Magistrados

Igualmente, se indicó en ese ordenamiento que la “Bonificación por

Según consta en las consideraciones del Decreto 610 de 1998, el

3.7. Más adelante, mediante el Decreto 1239 del 2 de julio de 1998, el

3.8. Con fecha 31 de diciembre de 1998, el Gobierno Nacional expidió el

3.9. El Decreto 2668 de 1998 fue a su vez demandado ante el Consejo

En efecto, a juicio del máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa, el

Aclaró el Consejo que “como los efectos de la nulidad administrativa son

3.11. Con ocasión de las decisiones adoptadas por el Consejo de

3.12. Amparados en la decisión adoptada por la Dirección Nacional de

por Compensación” acudieron en acción de nulidad y restablecimiento del

3.13. A raíz de las demandas instauradas, se abrió paso un proceso de

La “Bonificación de Gestión Judicial” se reconoció, en primer término, a

El propio Decreto 4040 de 2004 dispuso que también podrían optar

Finaliza su escrito indicando que también se pueden resaltar los

Cumplimiento o en su defecto sea declarada la prosperidad de la excepciones

Contestación de la demanda por el Departamento Administrativo de

El Departamento Administrativo de la Función Pública fue notificado por

Indica que el derecho de petición elevado por el accionante fue

Manifiesta que para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 de

Afirma que en el año 2005 a través del Decreto 3131, el Gobierno

Señala que el Juez de Cumplimiento no está facultado para decretar el

Finaliza su escrito solicitando se declare improcedente la acción de

Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue notificado de la admisión

Contestación del Presidente de la República:

A pesar de haber sido notificado por aviso el día 21 de enero de 2010, el

consecuencia por parte del Despacho a tener por no contestada la demanda en

Mediante providencia del 2 de febrero de 2010 (fl. 254) el Despacho tuvo

Se procede a resolver, previas las siguientes

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO:

El señor FIDEL AURELIO AMAYA MORALES solicita que se ordene a la

El problema jurídico a resolver consiste en determinar si los entes

Para resolverlo tendremos en cuenta las premisas fácticas, las premisas

El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia propuso como

En cuanto a la excepción atrás relatada observa el Despacho que tiene