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1 Centro de Pesquisa das Abstract The Program for Integrated Women’s Health Care (PAISM) was launched by the Brazil-
Doenças Materno-Infantis
ian Ministry of Health in 1983 as a new and different approach to women’s health. Paradoxical-
de Campinas.
C. P. 6181, Campinas, SP ly, the PAISM also became the first case in which the Brazilian state explicitly proposed and im-
13081-970, Brasil. plemented (albeit partially) a program regulating fertility. This raised suspicions as to disguised
promotion of birth control. However, a brief analysis of the history of this program and its social
significance suggests that the PAISM was a pioneering undertaking (even within the interna-
tional scenario) in proposing integrated women’s health care as opposed to isolated family plan-
ning measures. This helps explain why women’s movements in Brazil immediately began to
struggle to see it properly implemented. The program contained the definition of reproductive
health adopted by the World Health Organization in 1988, which was expanded and consolidat-
ed in Cairo in 1994 and Beijing in 1995. Consequently, adoption of the PAISM meant a signifi-
cant step towards recognition of women’s reproductive rights, even before gaining the various in-
ternational forums for struggle.
Key words Reproductive Medicine; Women’s Health; Health Policy; Birth Control
Resumo O Programa de Assistência Integral à Saúde Mulher (PAISM) foi lançado pelo Ministé-
rio da Saúde em 1983, sendo anunciado como uma nova e diferenciada abordagem da saúde da
mulher. Paradoxalmente, o PAISM constitui-se também na primeira vez em que o Estado brasi-
leiro propôs explicitamente, e implantou, embora de modo parcial, um programa que contem-
plava a regulação da fecundidade. Isso suscitou suspeitas acerca de possíveis intenções ocultas
de controle da natalidade. Porém, analisando brevemente a história desse Programa e seu signi-
ficado social, conclui-se que o PAISM foi pioneiro, inclusive no cenário mundial, ao propor o
atendimento à saúde reprodutiva das mulheres, no âmbito da atenção integral à saúde, e não
mais a utilização de ações isoladas em planejamento familiar. Por isso mesmo, os movimentos
de mulheres, de imediato, passaram a lutar por sua implementação. Seu conteúdo inclui plena-
mente a definição de saúde reprodutiva adotada pela Organização Mundial da Saúde em 1988,
ampliada e consolidada no Cairo em 1994 e em Beijing em 1995. Conseqüentemente, a adoção
do PAISM representou, sem dúvida, um passo significativo em direção ao reconhecimento dos di-
reitos reprodutivos das mulheres, mesmo antes que essa expressão ganhasse os diversos foros in-
ternacionais de luta.
Palavras-chave Saúde Reprodutiva; Saúde da Mulher; Política de Saúde; Controle da Natali-
dade
de, até então, limitava-se ao ciclo gravídico- a postura do PAISM nessa área seria uma res-
puerperal. E, mesmo aí, era deficiente. Consi- sonância daquela colocada pelo Brasil na Con-
derava-se esse quadro agravado face à “...cres- ferência Mundial de População de Bucareste,
cente presença da mulher na força de trabalho, em 1974. Ou seja, ao Estado caberia proporcio-
além do seu papel fundamental no núcleo fa- nar meios e informações para que todos os
miliar” (MS, 1984:5). brasileiros pudessem planejar suas famílias
O texto em questão salientava que o gover- (Osis, 1994).
no estava procurando agilizar a atenção à saú- Nesse contexto, a atenção à mulher deveria
de da população em geral, atuando em duas ser integral, clínico-ginecológica e educativa,
frentes: expandir e consolidar a rede de servi- voltada ao aperfeiçoamento do controle pré-
ços básicos de prestação de ações integrais de natal, do parto e puerpério; à abordagem dos
saúde (AIS); enfatizar atividades-chaves, iden- problemas presentes desde a adolescência até
tificadas por critérios epidemiológicos, pelo a terceira idade; ao controle das doenças trans-
seu impacto e transcendência. Entre essas ati- mitidas sexualmente, do câncer cérvico-uteri-
vidades estavam aquelas voltadas para o gru- no e mamário e à assistência para concepção e
po materno-infantil: “...O conceito de assistên- contracepção.
cia integral, aqui preconizado, envolve a oferta O documento do Ministério incluía também
de ações globalmente dirigidas ao atendimento uma breve descrição dos diversos procedimen-
de todas as necessidades de saúde do grupo em tos a serem aplicados na AISM e esboçava as
questão, onde todo e qualquer contato que a estratégias para a implantação do Programa. A
mulher venha a ter com os serviços de saúde se- idéia geral era viabilizar a rede básica de servi-
ja utilizado em benefício da promoção, prote- ços pela integração, regionalização e hierarqui-
ção e recuperação de sua saúde” (MS, 1984:15). zação dos serviços de saúde. Além disso, esta-
As diretrizes gerais do Programa previam a belecia-se que todas as atividades previstas no
capacitação do sistema de saúde para atender PAISM deveriam ser adotadas em conjunto. En-
as necessidades da população feminina, enfa- tretanto, uma vez que algumas ações – como as
tizando as ações dirigidas ao controle das pato- relativas ao pré-natal – já se achavam incorpo-
logias mais prevalentes nesse grupo; estabele- radas ao atendimento da rede de saúde, o início
ciam também a exigência de uma nova postura da implementação poderia se dar pelo investi-
de trabalho da equipe de saúde em face do con- mento na melhoria dessas ações. Frisava-se, en-
ceito de integralidade do atendimento; pressu- tretanto, que as atividades de concepção e con-
punham uma prática educativa permeando to- tracepção nunca poderiam ser implementadas
das as atividades a serem desenvolvidas, de for- isoladamente, tampouco seriam aceitas em ser-
ma que a clientela pudesse apropriar-se “...dos viços em que os outros objetivos programáticos
conhecimentos necessários a um maior controle do PAISM não estivessem em desenvolvimento.
sobre sua saúde” (MS, 1984:16). A implantação do novo programa deveria
Ainda a título de diretrizes gerais, o docu- ser iniciada por uma reciclagem completa tan-
mento em questão dedicava dois ítens ao pla- to do pessoal envolvido diretamente na presta-
nejamento familiar. Primeiramente, situavam- ção dos serviços quanto do pessoal encarrega-
se as atividades voltadas à regulação da fecun- do da supervisão e coordenação programática.
didade como complementares no elenco de Para realizar essa reciclagem de forma conti-
ações de saúde materno-infantil, esclarecendo nuada, propunha-se a criação de centros de re-
que as motivações do Ministério da Saúde para ferência regionais. Paralelamente, o ministério
agir nessa área baseavam-se “... nos princípios considerava importante identificar e apoiar os
de eqüidade – oportunidade de acesso às infor- centros que faziam pesquisas operacionais e
mações e aos meios para a regulação da fertili- estudos epidemiológicos na área de saúde da
dade por parte da população – e de ordem mé- mulher para tê-los na condição de fornecedo-
dica, traduzidos no risco gravídico” (MS, 1984: res de subsídios técnico-científicos para facili-
16). Enfatizava-se também que as atividades de tar a implantação do PAISM. Previa também
planejamento familiar estavam desvinculadas um trabalho de adequação e implantação das
“... de qualquer caráter coercitivo para as famí- normas técnicas do ministério e do material
lias que venham a utilizá-las” (MS, 1984:16). instrucional que deveria ser fornecido às secre-
Finalmente, ainda em relação ao planeja- tarias de saúde estaduais e municipais. Final-
mento familiar, salientava-se a necessidade de mente, salientava-se que as equipes envolvidas
não se vincular a adoção dessas atividades à no Programa também deveriam ser preparadas
solução dos problemas sociais e econômicos para fazer o acompanhamento, controle e ava-
do país “... e nem ter ignorada a sua inegável in- liação do desempenho do mesmo.
terface com o setor saúde” (MS, 1984:15). Enfim,
prensa (Barroso, 1984a,b; 1985; 1986; Cardoso, mento à saúde as mulheres precisavam e que-
1984). Nesses artigos enfatizavam-se aspectos riam receber. As reivindicações eram feitas jus-
políticos em relação à viabilização e implanta- tamente a partir da queixa de que, em geral, os
ção efetiva do Programa. Parecia haver consen- médicos encaravam as mulheres principal-
so de que se tratava de uma proposta inovado- mente, quando não apenas, como úteros graví-
ra, abrangente, voltada a assistir às precárias dicos (Osis, 1994).
condições de saúde das mulheres no Brasil, in- Foi a partir da interlocução entre represen-
dependente de estarem ou não no ciclo repro- tantes dos movimentos de mulheres com pes-
dutivo. O problema sempre levantado era o de soal da área da saúde, sobretudo os profissio-
como implementar o plano, como ativar a von- nais ligados ao grupo da UNICAMP, aqui já re-
tade política do governo, de forma que houves- ferido, além de sanitaristas, sociólogas e psicó-
se recursos humanos e materiais adequados logas, que se consolidou a idéia de atenção in-
para a implementação do PAISM (Osis, 1994). tegral à saúde da mulher, que passou a vigorar
Também era comum a esses artigos situar a no PAISM (Sobrinho, 1993; Osis, 1994).
discussão sobre o plano apresentado pelo últi- Nessa interlocução, as mulheres argumen-
mo governo ditatorial em termos das lutas que taram que o conceito de integral deveria enfa-
se travavam naquele momento, em busca de tizar não só a integração do colo, do útero e das
um projeto democrático duradouro para toda mamas, mas também de outros aspectos não
a sociedade brasileira. Apesar do consenso so- físicos da vida das mulheres. O que elas defen-
bre a qualidade do PAISM, esses artigos tam- diam era que o integral se referisse também ao
bém remetiam à discussão acerca da necessi- contexto social, psicológico e emocional das
dade de contextualizá-lo no embate mais am- mulheres a serem atendidas. Em termos prag-
plo, que se dava no sentido de conquistar e as- máticos, que o médico, ao prestar assistência,
segurar a democracia (Osis, 1994). concebesse a mulher como um ser completo,
Quanto às relações do PAISM com a discus- não apenas portadora de um corpo, mas viven-
são sobre planejamento familiar/controle da do um momento emocional específico e inse-
natalidade, os artigos em questão não revela- rida em um determinado contexto sócio-eco-
vam uma preocupação expressiva com elas. Pa- nômico (Osis, 1994). Além disso, os movimen-
rece claro para as articulistas, em especial para tos de mulheres insistiram em que o PAISM in-
Carmen Barroso (1984a), que a inclusão das ati- cluísse ações definidas de educação sexual e
vidades de anticoncepção atendia a um anseio em saúde, para afastar qualquer possibilidade
das próprias mulheres brasileiras, e não tinha de ele ser usado para o controle populacional
sido recebida por elas com desconfiança. Não coercitivo (Alvarez, 1990).
se ignorava, porém, a possibilidade de existi- Diante do exposto, é possível depreender
rem intenções ocultas na adoção do PAISM, que o lançamento do PAISM teve um amplo
mas Barroso considerava isso superável diante significado social, constituindo-se em elemen-
do conteúdo e da filosofia do Programa. A seu to catalizador de debates, bastante importan-
ver, ele não representava perigo de coerção, tes naquele momento histórico de democrati-
uma vez que as atividades de anticoncepção zação da sociedade brasileira.
nele previstas estavam condicionadas à sua in- Parece evidente que o ponto crucial do con-
serção no conjunto mais amplo das ações vol- teúdo do PAISM foi mesmo a inclusão da anti-
tadas à atenção integral à saúde da mulher. concepção como uma das atividades da assis-
Os argumentos colocados por Carmem Bar- tência integral à saúde da mulher. Isto porque
roso refletiam a postura dos movimentos de essa inclusão se contrapôs à abordagem do
mulheres em torno do direito à anticoncepção. planejamento familiar que era largamente pra-
Durante a década de 70, a posição de tais mo- ticada no país até então, norteada pelas con-
vimentos esteve marcada pelo combate à idéia cepções disseminadas pela BEMFAM.
de planejamento familiar presente na atuação Historicamente, pelo tradicional enfoque
da BEMFAM, de que a pobreza somente seria dado à regulação da reprodução via o controle
superada se os brasileiros tivessem menos fi- do corpo feminino (Canesqui, 1984; Costa, 1979;
lhos (Sobrinho, 1993; Rocha, 1993). Logo nos Turner, 1984), é compreensível que se tenham
primeiros anos da década de 80, os movimen- levantado suspeitas sobre a vinculação do
tos de mulheres passaram a colocar a questão PAISM à questão do controle populacional, so-
em outros termos, deslocando o eixo da dis- bretudo em vista do momento em que o pro-
cussão para situar a anticoncepção no contex- grama foi lançado, exatamente quando o go-
to da atenção integral à saúde (Osis, 1994). verno brasileiro sofria pressões externas para
Os movimentos intensificavam, então, o adotar uma política demográfica explícita (Ve-
questionamento acerca de qual tipo de atendi- ja, 1983; Sobrinho, 1993), e justamente durante
uma CPI para investigar o crescimento popula- de os anos 50 (Sobrinho, 1993; Rocha, 1993;
cional. Essas suspeitas foram rebatidas com Osis, 1994).
veemência pelo Ministério da Saúde, mas não É possível supor que, caso o governo, aten-
apenas por ele. A propósito disto, é importante dendo às pressões externas, propusesse uma
dar voz àqueles que foram responsáveis diretos política de controle da natalidade naquele mo-
pelo conteúdo do programa. A Dra. Ana Maria mento de efervescência social e política, a opo-
Costa, uma das elaboradoras do programa, es- sição interna a tal medida criaria ainda mais
creveu: “O Programa de Assistência Integral à problemas para o regime militar, que já desgas-
Saúde da Mulher surge em 1983, representando tado preparava-se para abandonar o cenário
uma esperança de resposta ao dramático qua- nacional. Ao contrário, ao lançar o PAISM, o
dro epidemiológico da população feminina. governo pode responder às pressões externas
Neste sentido grandes esforços foram empreen- para que adotasse uma política relacionada à
didos pelos movimentos sociais, particularmen- regulação da fecundidade, com um programa
te o de mulheres, visando à implantação daque- que preservava a sua posição oficial no cenário
la prática assistencial, convencidos de que internacional, defendida em Bucareste, 1974
aquele modelo assistencial proposto pelo (Canesqui, 1987; Rocha, 1993). Ao mesmo tem-
PAISM, é capaz de atender às necessidades glo- po, atendeu intensas reivindicações dos movi-
bais da saúde da mulher” (Costa, 1992:1). mentos de mulheres, cuja atuação era expres-
Nesse mesmo sentido pronunciou-se em siva naquele momento histórico. De fato, a
uma entrevista pessoal outro dos elaboradores adoção do PAISM conseguiu surpreender até a
do PAISM, o Dr. Anibal Faúndes (Osis, 1994). oposição, que, em grande medida, reconheceu
Para ele, tais suspeitas sobre as possíveis inten- os méritos da proposta.
ções encobertas do programa revelavam, da Por outro lado, o PAISM se insere no con-
parte dos que as levantavam, “uma escandalo- texto das mudanças ocorridas nas políticas de
sa ignorância” acerca da situação da saúde das saúde nos anos 80, decorrentes da intensa dis-
mulheres brasileiras no momento em que o cussão que vinha se realizando desde os anos
PAISM foi lançado. Segundo o Dr. Faúndes, es- 70 sobre universalidade e integralidade, no
pecificamente em relação à anticoncepção, na- âmbito do Movimento Sanitário. Tais mudan-
quela época já estava constatada a inadequa- ças aconteceram à medida que, paulatinamen-
ção do uso de pílulas, utilizadas por um grande te, foram se incorporando os conceitos de uni-
número de mulheres, compradas livremente versalidade e integralidade às políticas públi-
nas farmácias ou distribuídas indiscriminada- cas na área da saúde. O Plano Prev-Saúde, lan-
mente por entidades como a BEMFAM; tam- çado em 1980 mas que nunca chegou a ser im-
bém já se alertava sobre a “progressão perver- plementado, incluía as principais teses de des-
sa” da prevalência da ligadura tubária. Entre- centralização, hierarquização e regionalização
tanto, justamente quando se propôs a amplia- da atenção à saúde, oriundas do Movimento
ção das opções anticoncepcionais para evitar Sanitário (Teixeira, 1989).
essas distorções, e a colocação das atividades Na seqüência dessas mudanças, ao final de
de contracepção no contexto de uma atenção 1981 a Presidência da República criou o Conse-
integral à saúde das mulheres, e sob supervi- lho Nacional de Administração da Saúde Pre-
são do Ministério da Saúde, é que se levanta- videnciária (CONASP), que em 1982 propôs o
ram suspeitas de que se pretendia controlar a Plano de Reorientação da Assistência Médica
natalidade no país. da Previdência, que insistia na descentraliza-
Parece, portanto, que está mais próximo da ção e utilização prioritária dos serviços públi-
realidade entender a inclusão das atividades cos na cobertura assistencial à clientela. A par-
de contracepção no PAISM como a estratégia tir desse plano foram lançadas, ainda 1982, as
política que o governo brasileiro encontrou ações integradas de saúde (AIS), que permi-
para administrar e manter sob controle pres- tiam avançar na adoção dos princípios de uni-
sões externas e internas presentes no momen- versalização, de eqüidade e de integração dos
to em que o programa foi lançado. Vale lem- serviços de saúde (Teixeira, 1989).
brar que o governo, através do Ministério da Quando o PAISM foi lançado, expressou
Saúde, foi impelido a responder às demandas pragmaticamente a aplicação dos princípios
sociais no sentido de assumir uma posição cla- de universalidade e integralidade, enfatizando
ra quanto ao seu envolvimento nas questões a utilização das AIS. Nesse sentido, pode se di-
relativas ao crescimento populacional e à re- zer que tal Programa representou um impor-
gulação da fecundidade. Nesse sentido, pode- tante passo no caminho percorrido pelas idéias
se dizer que foi obrigado a sair de sua posição que levaram à Reforma Sanitária, passando pe-
ambígua mantida nessa área, sustentada des- la VIII Conferência Nacional de Saúde, em mar-
ço de 1986, e culminando com os debates na reprodutivos das mulheres, mesmo antes que
Assembléia Nacional Constituinte, sendo que essa expressão ganhasse os diversos foros in-
na Constituição de 1988 boa parte das reivindi- ternacionais de luta.
cações do Movimento Sanitário foram contem- É verdade, porém, e não se pode deixar de
pladas, inclusive a garantia de que o Sistema registrar, que a implementação efetiva do
Único de Saúde – SUS seria constituído (NEPP, PAISM em todo o território nacional não acon-
1988; Jacobi, 1989; Teixeira, 1989). teceu. Dados disponíveis (por exemplo: Costa,
1992; Hardy et al., 1991, 1993; Osis et al., 1990,
1993; Pinotti et al., 1990) apontam a morosida-
O PAISM e a saúde reprodutiva de, o descompasso entre a discussão, o plane-
no Brasil jamento e as medidas práticas, o que traduz a
falta de compromisso político para com a im-
Diante do que se discutiu até aqui, não há co- plementação do programa.
mo deixar de reconhecer a importância do Entretanto, não se pode analisar tal fato de
PAISM na abordagem à saúde reprodutiva no forma isolada e exclusiva. Vê-se a inoperância
Brasil. A sua relevância fica clara ao se eviden- do programa juntamente com o caos de todo o
ciar o seu significado social, destacando-se a sistema público de saúde, que tem sido debati-
sua singularidade enquanto uma proposta de do exaustivamente nos dias atuais. A saúde das
mudança na maneira como até então a saúde mulheres não é bem tratada, da mesma manei-
das mulheres era tratada, bem como a incor- ra que a saúde das crianças, dos homens, da po-
poração em seu conteúdo dos princípios de pulação em geral, não recebe a atenção neces-
integralidade e universalidade da atenção à sária nos serviços públicos. O SUS não conse-
saúde. gue firmar-se em termos de resultados positi-
O conceito de atenção integral à saúde da vos e visíveis para a população em geral. A de-
mulher redimensiona o significado do corpo terioração dos serviços públicos de saúde é ge-
feminino no contexto social, expressando uma neralizada, e a expectativa de melhora não pa-
mudança de posição das mulheres. Ao situar a rece próxima. Portanto, o que tem se passado
reprodução no contexto mais amplo de aten- com o PAISM não surpreende, embora deva ser
ção à saúde da mulher vista como um todo, o lamentado pelo potencial de melhoria na aten-
PAISM rompeu com a lógica que, desde há ção à saúde das mulheres que está sendo des-
muito tempo, norteou as intervenções sobre o perdiçado.
corpo das mulheres. No contexto do PAISM, as Apesar dessa situação, as concepções em
mulheres deixaram de ser vistas apenas como que o programa se sustenta sobreviveram ao
parideiras, e o cuidado de sua saúde não deve- tempo e à negligência do poder público em seu
ria mais restringir-se à atenção pré-natal, ao processo de implantação, e continuam a ser
parto e puerpério. defendidas pelas pessoas genuinamente preo-
Além disso, em conseqüência desse novo cupadas com a saúde das mulheres. Mais do
enfoque, as ações voltadas à regulação da fe- que nunca, a proposta do PAISM é atual, am-
cundidade passaram a ser concebidas como plamente respaldada nas posições defendidas
parte da atenção completa à saúde que as mu- no Cairo e em Beijing por aqueles que se acham
lheres deveriam receber, e não mais como fins comprometidos com a defesa dos direitos re-
em si mesmas. Nesse sentido, o PAISM foi pio- produtivos. Justamente por sua força concei-
neiro, inclusive no cenário mundial (Ravin- tual, o PAISM não deve ser abandonado. Ao
dran, 1995), ao propor o atendimento à saúde contrário, devem-se redobrar os esforços no
reprodutiva das mulheres e não mais a utiliza- sentido de pressionar o governo a efetivar a sua
ção de ações isoladas em planejamento fami- implementação em todo o país. Mais uma tare-
liar. Embora a proposta original do PAISM não fa para as mulheres organizadas e, em geral,
explicite jamais a expressão “saúde reproduti- para todos os que se interessam em promover
va”, que seria conhecida internacionalmente um atendimento de boa qualidade à saúde re-
apenas no final dos anos 80 (Barzelatto & Hem- produtiva.
pel, 1990), sua concepção de atenção integral à
saúde inclui plenamente a definição de saúde
reprodutiva adotada pela Organização Mun-
dial da Saúde em 1988, ampliada e consolidada
no Cairo em 1994 e em Beijing em 1995 (Alcalá,
1995). Conseqüentemente, a adoção do PAISM
representou, sem dúvida, um passo significati-
vo em direção ao reconhecimento dos direitos
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