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Desarrollo Estabilizador y Desarrollo do

Desarrollo Estabilizador y Desarrollo do

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Leopoldo Solís
Desarrollo estabilizadory desarrollo compartido
Lewis Carroll
Through the looking Glass
E
n el artículo anterior’ examinamos los dosproyectos extremos de desarrollo económicoy social que han prevalecido en el Méxicocontemporáneo: el “liberal” y el “socialistamexicano”. En esta ocasión analizaremoscuáles han sido los vicios y virtudes de estasopciones al ser llevadas a la práctica algunasde sus características.Desde los últimos años de la década de los cincuentashasta finales de los sesentas, la economía mexicana se ca-racterizó por un rápido crecimiento del producto y esta-bilidad en el tipo de cambio y en el nivel de precios. Estafase fue denominada -en una racionalización a poste-riori-“Desarrollo Estabilizador” y representa, enbuena medida, la instrumentación práctica del modelo li-beral, en el que la política económica gira alrededor deestímulos a la iniciativa privada y una participación con-servadora del sector público en la economía.Durante el “Desarrollo Estabilizador” fue el sector in-dustrial el que imprimió mayor dinamismo al resto de laeconomía: su tasa media anual de crecimiento (9%) fuesuperior a la que registró la economía en conjunto(6.5%). El patrón de desarrollo industrial adoptado re-presentó un cambio con respecto al que había prevale-cido anteriormente. La naturaleza del proceso de sustitu-ción de importaciones fue desplazándose a medida quetranscurrió la década de los sesentas, de los bienes deconsumo final hacia los bienes intermedios y de capital.Por otra parte, la misma formulación de política eco-nómica orientó el crecimiento de la economía “haciaadentro”. Mediante la utilización de una política comer-cial proteccionista, cuotas de importación como formade estímulo a sustitución de importaciones, aranceles ele-vados, exenciones fiscales para el fomento de nuevas in-dustrias, tasas de interés preferenciales para la promo-ción industrial, y en fin, todo un concierto de estímulos ala industrialización se logró que el mercado interno seconvirtiera en el principal motor del crecimiento eco-nómico.Esta política de industrialización tuvo dos efectosprincipales que, aunque citados frecuentemente, no re-sulta ocioso mencionar una vez más. En primer lugar, las
1 Ver Revista Vuelta 28, artículo “Liberalismo y Lombardismo”.
políticas seguidas tuvieron un sesgo antiexportador, y,ante la escasez de divisas, inflaron la deuda externa: esdecir, el proceso de sustitución de importaciones tuvo re-percusiones directas e indirectas que restaron competiti-vidad internacional a la economía mexicana. En segundotérmino, crearon una distorsión en el mercado de facto-res productivos: que se tradujo en un abaratamiento delprecio relativo del capital con respecto al del trabajocreando condiciones que favorecieron la adquisición demaquinaria y equipo, que al desplazar mano de obraobstaculizaron la absorción de la creciente oferta labo-ral. El proceso de sustitución de importaciones no sólocreó incentivos para crecer “hacia adentro”, sino quetambién tuvo repercusiones indirectas no previstas sobreel resto de la economía, tal fue el caso del sector agrícola,que revisaremos a continuación.El comportamiento del sector agropecuario, a partirde la fase activa de la reforma agraria -iniciada en firmecon el gobierno del general Lázaro Cárdenas- y du-rante un lapso que se remonta a los años treintas y llegahasta la primera mitad de la década de los cincuentas,mostró gran dinamismo y una marcada vocación haciala exportación. Más aún, durante los últimos diez añosde esta fase (1945- 1955) la tasa de crecimiento anual delproducto superó, sorprendentemente, la tasa de avanceglobal de la economía. En cambio, a partir de la segundamitad de los cincuentas, su comportamiento se revierteen forma tristemente dramática. Hacia finales de ladécada de los sesentas empiezan a manifestarse una seriede problemas que se traducen en un estancamiento casitotal del sector. La razón más importante de este rezagopuede señalarse en la reorientación de la inversiónpública, que se desplazó del sector agrícola al industrial,es decir, una decreciente participación de las inversionesen obras de fomento agropecuario dentro de la cartera deinversión pública total. En forma complementaria emer-gieron otros dos elementos relevantes: el primero fue elefecto que tuvo el proceso de sustitución de importacio-nes industriales en términos de alzas de costos de los in-sumos agrícolas, pues con el cierre de fronteras y larestricción de importaciones, el sector agropecuario sevio obligado a abastecerse exclusivamente del mercadointerno a precios superiores a los externos, con el conse-cuente incremento en el nivel de costos. El segundo, la po-lítica de estabilización de precios internos -entreotros los de garantía de productos agrícolas- y la orien-tación del sector agrícola hacia el mercado de exporta-ción lo dejaron sujeto al errático y en parte descendente juego de precios de las materias primas en el mercadomundial. Ambos elementos, costos y precios, se consti-
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tuyeron en una firme y asfixiante tenaza para los agricul-tores, quienes por un- lado enfrentaban precios interna-cionales constantes, o más o menos fluctuantes y, por elotro, costos internos crecientes, tendiendo su ingresoneto a comprimirse. Sólo cambios en la productividadhubieran podido compensar esta propensión, y aunquede hecho sí hubo un aumento en los rendimientos porhectárea, no fue suficientemente vigoroso para contra-rrestar el impacto negativo de los otros elementos. Todoello desembocó en una disminución de la inversión pri-vada en la agricultura que, aunada a la de la pública, de-terminaron una crisis de proporciones alarmantes e hi-cieron que la oferta agrícola pasara de una situación deflexibilidad productiva a otra de inelasticidad, de ser ex-portadores de granos a convertirnos en importadores dealimentos.La interacción del sector agrícola con el industrialtuvo un efecto muy destacado sobre la balanza de pagos.La reorientación de la producción industrial hacia elmercado interno y el estancamiento agrícola restaroncompetitividad externa a la economía mexicana. Así ve-mos a lo largo de los años sesentas una tendencia cre-ciente hacia el desequilibrio externo que se acentúa a fi-nales de la década. Este desajuste y la rigidez de la políti-ca fiscal, condujeron a un proceso creciente de endeuda-miento externo, pues éste se hizo indispensable para fi-nanciar el déficit en cuenta corriente y sobrellevar la cró-nica debilidad de las finanzas públicas. La política fiscaldel Desarrollo Estabilizador estuvo -tal como la pro-pugna el modelo liberal- orientada principalmente a es-timular la inversión privada, apoyándose preferente-mente en impuestos indirectos y en aquéllos que grava-ban al factor trabajo. Al no introducir reformas estruc-turales tales como la globalización del ingreso gravable,y al mantener el fraccionamiento del ingreso del causan-te según su naturaleza, se impidió hacer efectiva la pro-gresividad de las tasas para alcanzar simetría en el trata-miento de los ingresos de la propiedad y los del trabajo,resultando, por lo tanto, la carga mucho más gravosapara estos últimos. La política fiscal acusó también unarigidez en lo que se refiere a la carga respectiva, ya que laparticipación del sector público en el ingreso permaneciómás o menos constante y los intentos para reactivar laeconomía mediante el uso del gasto público se veían li-mitados por un déficit público amenazante. La debilidadde las finanzas públicas condujo además a un uso excesi-vo del endeudamiento interno -principalmente la utili-zación de las reservas legales de los bancos privados en elInstituto Central- y tuvo un complemento en el endeu-damiento externo que cumplía la doble función de finan-ciar el déficit en la balanza de pagos y el del sector públi-co.
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Podemos afirmar que la economía mostraba dos ca-racterísticas importantes: insuficiencia dinamica paracrear empleos y una marcada tendencia hacia el desequi-librio externo acompañada con el creciente déficit de lasfinanzas públicas. Ambas actuaron conjuntamentecomo restricciones al crecimiento económico, una por-que debilitaba el mercado interno -motor del desarro-llo-, otra porque en la medida en que la economia ten-día a acelerar su ritmo de actividad, tenía un efecto indu-cido en las importaciones que elevaba el déficit comer-cial.Es decir, dadas las características estructurales del pa-trón de desarrollo adoptado y la consecuente atrofia delsistema para proveer suficientes empleos, se planteabaun dilema de capital importancia: el mercado de trabajopara estar en equilibrio -definido esto como la capaci-dad del sistema para absorber el incremento de la fuerzade trabajo- requería que la economía creciera a una tasaanual no menor del 7.5% del PIB’; sin embargo, una tasasuperior al 6.5% ponía en serios aprietos a la balanza depagos, aumentando peligrosamente el endeudamientoexterno y ‘comprometiendo el tipo de cambio, instru-mento que ya para entonces había alcanzado rango depseudo-objetivo. Existía entonces, una incompatibilidadentre el equilibrio externo -entendido como el manteni-miento del tipo de cambio- y el equilibrio interno. Estaúltima característica resultó decisiva en la política delmanejo de la demanda agregada. Usualmente cuando sepresentaba el dilema, se optaba por reducir la tasa decrecimiento a costa de aumentar el desempleo y el su-bempleo. Este fue quizá el error más grave de este mode-
lo
de desarrollo, crear un creciente desequilibrio en elmercado de trabajo.En resumen, se puede pensar que durante el “Desarro-llo Estabilizador”, la economía mexicana funcionó enbase a tres objetivos que eran:Crecimiento del producto real,Estabilidad de precios, yEstabilidad de balanza de pagos, representada porun tipo de cambio fijo.Para el logro de estos tres objetivos se usaron princi-palmente tres instrumentos:El nivel de gasto público,El control de la cantidad de dinero, mediante elmecanismo de depósito legal en el Bancode México, yEl endeudamiento externo.Si evaluamos el comportamiento global de la econo-mía durante el “Desarrollo Estabilizador” podemosconcluir que la política sustitutiva de importaciones y elestancamiento del sector agrícola, agravaron el proble-ma del empleo; la imposibilidad de avance fiscal recargóla incidencia impositiva sobre el factor trabajo; el con-vertir un instrumento de política económica -el tipo decambio- en un fin en sí mismo, impidió corregir el défi-cit comercial y la amplia posibilidad de endeudamientoexterno permitió posponer la adopción de medidas co-rrectivas. Quizás el cargo más fuerte que se le pueda ha-cer a este patrón de desarrollo sea la incongruencia con-sigo mismo, más que su tendencia a la concentración delingreso, ya que ésta, en cierto grado -temporalmente-es, en la mayoría de los casos, inevitable. El desarrollis-mo para ser consistente con sus objetivos debe alcanzaruna tasa de crecimiento que los haga viables; así que laacusación de mayor peso no es tanto que haya propicia-do mucho crecimiento, sino que éste fuera insuficientepara alcanzar las metas que se había trazado.Si a todo esto agregamos las implicaciones sociales delDesarrollo Estabilizador: empeoramiento en la distribu-ción del ingreso y una creciente incapacidad del sistemapara satisfacer las demandas de la clase media urbana-fenómeno plasmado en el movimiento estudiantil de1968- podemos obtener un panorama de la dificil situa-
 
ción que le tocó enfrentar al gobierno de Luis Echeve-
C
)
Generación de empleos.
Ajustes fiscales, descentra-rría.
lización de la actividad económica.La retórica tradicional de la Revolución Mexicana pa-recía estar en entredicho, se carecía de una clara rutaideológica de carácter democrático, se soslayaban losprincipales problemas sociales y apremiaba encauzar alpaís por un nuevo sendero, más promisorio y reconfor-tante; resultaba indispensable restañar las heridas del 68y recobrar la armonía perdida. Mientras el DesarrolloEstabilizador delineó sus objetivos a posteriori, el Desa-
Finanzas del Sector público
a) Ingresos. Eliminación de las inequidades en la inci-dencia, control de la evasión fiscal, reforma fiscal.b)
Gasto.
Mejorar la evaluación de proyectos, mayoreficiencia en el gasto corriente.rrollo Compartido presentó los suyos a priori y se lespuede resumir como sigue: crecimiento económico, me- jora en la distribución del ingreso e independencia eco-nómica de fuerzas extranjeras perturbadoras. Se mante-nían, desde luego, las metas de antaño: estabilidad deprecios y de tipo de cambio. De manera que en vez de larelación tres objetivos-tres instrumentos del DesarrolloEstabilizador, ahora tendríamos cinco de cada uno. Algasto público, el control de la oferta monetaria mediante
el encaje legal y el endeudamiento exterior se le adiciona-
rían dos nuevos medios: la política comercial y la refor-ma fiscal. El primero de estos nuevos instrumentos esta-ría orientado a bajar la protección para mejorar la efi-ciencia industrial, eliminar el sesgo antiexportador de laestructura productiva y fortalecer la competitividad in-ternacional del país para afianzar la independencia eco-nómica nacional -menor endeudamiento externo-,mientras que el último -la reforma fiscal- perseguiríael objetivo de redistribución del ingreso. Para la obten-
ción de estos propósitos se enunciaron las siguientes me-
tas e instrumentos sectoriales:
Sector Externo
a)
Protección.
Substitución de permisos de importaciónpor aranceles, suavizar los diferenciales de las tarifas,
coordinación de los impuestos con los subsidios a las im-
portaciones y exportaciones.b)
Turismo.
Desarrollo de nuevas áreas.
c) Deuda Externa.
Reestructurar las finanzas del sec-tor público para disminuir el uso del endeudamiento enel exterior.
 Educación
a)
 Eficiencia del sistema.
Ampliar su cobertura, investi-gación de nuevas técnicas pedagógicas, recapacitación
del personal docente, integración de los sistemas de edu-
cación superior.b)
 Igualdad de acceso.
Ajustes en el gasto regional,homogenización de criterios en el otorgamiento de sub-sidios, programas de becas.
 Energía
 Agricultura
a)
Formación de capital.
Gasto en infraestructura, obras
de reclamo, caminos alimentadores, electrificación ru-ral, creación de centros de población con una adecuadadensidad económica, inversión de capital físico.b)
Cambios técnicos.
Extensión de servicios, investi-gación básica y aplicada, adaptación tecnológica.
c) Crédito.
Ampliación de plazos de la estructura cre-diticia, coordinación estrecha entre las institucionesprestamistas, delimitación de los derechos de propiedad,formación de cooperativas.d)
Selección de productos.
Reasignación regional de
cosechas, decremento en los precios de los insumos, tari-fas por uso de agua acordes a su costo, precios de garan-tía.a)
Tarifas y ajustes de precios.
Armonización de los pre-cios de los energéticos de acuerdo a su poder térmico, re-
gionalización de los precios para incorporar los costosde transporte.b)
 Adecuamiento de la oferta.
Evitar escasez de laoferta cuyo ahorro en costos produce más pérdidas que
beneficios.
e) Operación de mercados.
Integración de una estruc-tura comercial de mercados orientada a mejorar el fun-cionamiento de los mercados agrícolas (redes de infor-mación, centros de comercio mayorista, etc.)f)
Obras sociales.
Seguridad social, educación rural.
g) Coordinación.
Formación de cuerpos coordinado-
res.
 Industria
a) Mejorar la eficiencia.
Bajar la protección, sustituirpermisos por aranceles, eliminar las deducciones fisca-les, mayor integración, orientación hacia la exporta-
ción.
b) Mejorar la calidad.
Creación de instrumentos decontrol de calidad.
El planteamiento de objetivos e instrumentos incorpo-
raba, además, buena parte de los elementos que caracte-rizaron al modelo lombardista -la ley de control de lainversión extranjera, para sólo citar un ejemplo- descri-
to en el artículo anterior. Por razones difíciles de caracte-
rizar, cuando menos de manera sintética, los propósitosde un bienestar mejor compartido no fructificaron como
lo evidenció la crisis económica de 1976 que mcluso
PUSO
en muy serios aprietos la legitimidad del sistema político
mexicano. Algunos propósitos de 1970 fueron abierta-mente contradichos por los acontecimientos: el endeu-damiento externo no sólo no se suavizó, llegó a niveles jamas sospechados, la protección industrial no aminoró,se llegó al exceso de sujetar todas las importaciones alsistema de licencias previas. La tasa de crecimiento delproducto real se derrumbó resultando considerablemen-te menor en promedio a la registrada durante los sesen-
tas y aún inferior que la correspondiente a la etapa infla-
cionaria anterior. La estabilidad de precios, uno de
I
OS
orgullos del desarrollo mexicano, llegó a su fin cuando lacaja de las presiones inflacionarias se destapó a finales de
1972. La tasa anualizada de incremento del índice deprecios al mayoreo pasó de 6.6% en enero de 1973 a

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