Open government, la strada dell’accessibilità

di Domenico Pennone

l nostro Paese, grazie so-prattutto alla legge69/2009 che haintrodottonuovi obblighi per gli enti enuovi diritti per cittadini eimprese può ritenersi, alme-nodalpuntodivistalegislati-vo, all’avanguardia in mate-riadiamministrazionedigita-le. Molte Pa continuano, pe-rò, a ignorare queste disposi-zioni ritenendo, erroneamen-te, che la loro violazione nondeterminal’insorgerediparti-colari responsabilità. Il qua-dronormativoattualmentevi-gente, ma soprattutto il nuo-vo Codice dell’amministra-zionedigitaleinviadiappro-vazione definitiva, invece,non solo prevede la“possibilità” ma impone“l’obbligo”, per la Pubblicaamministrazione, di usare lepiùmodernetecnologieinfor-matiche e telematiche neirapporti interni, con le altrePa e nelle relazioni con i cit-tadini e le imprese. Il legisla-tore non ha avuto dubbi: eli-minare gli sprechi, in terminidi tempo e di risorse, miglio-rare la qualità dei servizi e lapartecipazione democraticalavorando in modalità digita-le è un obbligo a cui tutta laPa è sottoposta.Gliuffici, dunque,sonotenu-ti a utilizzare il documentoinformatico, la firma digitalee la posta elettronica certifi-cata e a erogare servizi online. Tutti gli Enti devonoprovvedere adeguatamente,entro tempi certi, al necessa-rio adeguamento tecnologi-co, organizzativo e normati-vo al fine di evitare conten-ziosieresponsabilità.Èinfat-ti evidente che, in presenzadinormecosìchiare,diventa-no certi anche gli interessi e idirittidei cittadini e delle im-prese nell’interagire con unaPubblicaamministrazione di-gitalizzata. I procedimentiamministrativi devono esse-re sempre di più improntatiai canoni della semplicità edella celerità, nell’interessedella collettività ad avereun’amministrazione efficien-te,ingradodiridurreglispre-chi e massimizzare le risor-se. Dietro ogni adempimen-to, scadenza o principio pro-grammatico vi sono specificiinteressi che possono esserefacilmente e gravemente lesiin caso di mancato rispettodel dettato normativo in ma-teria di Pa digitale.La violazione delle normedel nuovo Codice, e in gene-rale di tutte quelle in materiadi informatizzazione del set-torepubblico,puòesserecau-sadi conseguenze anche gra-vi sia per i singoli dirigenti efunzionari inadempienti siaper gli stessi enti per i qualiessi lavorano.Il nuovo Cad, al fine di ga-rantire la corretta applicazio-nedelle disposizioniinmate-ria di Pubblica amministra-zione digitale, non agisce pe-rò solo inasprendo il quadrosanzionatorio per i soggettiinadempienti ma introduceanche misure premiali perquantiinveceoperanocorret-tamente. Le Amministrazio-ni più virtuose, quelle cioèche saranno in grado di ri-spettare i tempi previsti perla reale applicazione dellenorme, potranno, ad esem-pio, riutilizzare in parte i ri-sparmi ottenuti attraversol’uso delle tecnologie. Po-tranno, in pratica, realizzarenuovi progetti utilizzando ri-sorse non direttamente desti-nate a tali scopi. L’attuazio-ne del Cad costituirà ancheun importante parametro perla valutazione delle perfor-manceorganizzativeeindivi-duali prevista dalla “RiformaBrunetta” (Dlgs 150/2009).Inpratica,idirigentiefunzio-nari piùbravi, quelli cioèchemeglio rispetteranno le nor-me del Codice, garantendol’utilizzo diffuso dei docu-mentiinformatici, firmadigi-tale, posta elettronica certifi-cata, visibilità ed erogazioneservizi on line, saranno me-glio valutati e quindi anchemeglio pagati. Molti tecniciritengono,però,ledisposizio-ni ancora troppo “timide” siasul fronte sanzionatorio chesu quello premiale. Sotto ilprimo aspetto, gli estensorideldecretononavrebberoin-fatti inteso sfruttare appienoi criteri previsti dalla leggedelega che prevedeva, adesempio,che sipossa dispor-reanche l’inibizionedell’ero-gazione «dei servizi disponi-bili in modalità digitali attra-verso canali tradizionali, perle pubbliche amministrazio-ni che non ottemperano alleprescrizionidelCodice»(arti-colo 33, comma 1, lettera

a),

legge 69/2009).Quanto all’incentivazione al-l’innovazione, vengono se-gnalati diversi aspetti critici.Innanzituttoirisparmideriva-ti dalla digitalizzazione nonsaranno evidenti nel breve

I procedimenti amministrativi devono rispondere al criterio del risparmio ma anche alle regole della semplificazione,della celerità,della trasparenza.Per questo il nuovo codice introduce sanzioni e premi per gli operatori pubblici

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manel medio-lungo periodo,con la conseguenza che l’in-centivo assegnato potrebbe,nell’immediato, risultare nonparticolarmente interessanteper gli Enti. Inoltre, gli inno-vatorinellaPubblicaammini-strazione, quanti cioè quoti-dianamente sono chiamati apensare e costruire la nuovaPa digitale, in assenza di for-me di tutela reale al loro ruo-lo, dovranno continuare aconfrontarsi, con scarsi mez-zi, alle tradizionali resistenzeinterne alla macchina buro-cratica.Nessunaformadi ga-ranzia, riconoscimento e va-lorizzazione formale del lororuolo viene, infatti, prevista,per ora, nel nuovo Cad. Ilrischio è che si continui adassistere, a fronte di sforzi esacrifici, a isolamento e mar-ginalizzazione, se non addi-rittura, come spesso accadu-to, a varie forme di contesta-zioni disciplinari, per pubbli-ci dipendenti, la cui unicacolpa è quella di interpretarele norme in senso evolutivo.Contrariamente a quantomoltipensano,leleggiinma-teria di innovazione esistonoda molto tempo e il quadronormativo, attualmente vi-gente, non solo prevede lapossibilità ma impone l’ob-bligoperlaPubblicaammini-strazione di usare le più mo-derne tecnologie informati-che e telematiche. Lo affer-ma da tempo Ernesto Belisa-rio, docente presso l’Univer-sitàdegliStudidellaBasilica-ta, esperto di diritto dellenuove tecnologie ed autoretra l’altro del volume “Lanuova pubblica amministra-zione digitale”.

ProfessorBelisario,c’èdav-vero bisogno di nuove nor-meperilCodicedell’ammi-nistrazione digitale?

«Il Codice dell’amministra-zione digitale avrebbe dovu-to essere la “magna charta”dell’e-government italiano,una pietra miliare che intro-ducevaalcuniinteressantissi-mi principi e diritti (come ildiritto all’uso delle tecnolo-gie nelle comunicazioni congli uffici pubblici) ma è di-ventato una delle normativemeno conosciute e applicatedall’interoordinamentogiuri-dico italiano. Gran parte del-le Amministrazioni (soprat-tutto locali) ne ha ignorato icontenuti e gli obblighi e an-che laddove il Codice è statoconosciuto non è stato appli-cato. I cittadini e le impresenon hanno avuto contezzadei loro nuovi diritti e, quin-di, non si sono attivati perfarli rispettare. Basti pensareche,aquattroannidall’entra-ta in vigore del Dlgs82/2005, non c’è ancora giu-risprudenza rilevante sul Co-dice; in un Paese dal tasso dilitigiosità elevatissimo, è undato che deve far riflettere sucome poco o nulla sia statofatto per informare gli utentidi quanto previsto dalle nor-me in materia di informatiz-zazione dell’amministrazio-ne. A ciò si aggiunga la rapi-dissima evoluzione delle tec-nologie che ha determinatochelenuovenormediventas-sero obsolete senza esserestatedavveroapplicate.Eco-munque, se l’Italia è sempreagliultimipostidelleclassifi-che europee e mondiali inmateriadie-governmentque-stosignificachepocohareal-mente funzionato dell’im-pianto del Cad. È assoluta-mentenecessariouninterven-to normativo che, partendoproprio dalla constatazionedel fallimento delle politichedi innovazione del settorepubblico attuate nell’ultimodecennio,interrompailcirco-lo vizioso di una digitalizza-

Il glossario della Pec

Busta di trasporto

Messaggio creato dal gesto-re Pec del mittente, firmato di-gitalmente, all’interno delquale viene inserito il messag-gio originale, assieme ai datidi certificazione, al fine di ga-rantire l’integrità del messag-gio stesso e certificarne laspedizione.

Certificatore

Un ente certificatore (o Certifi-cation authority, CA) può es-sere accreditato da DigitPA(ed essere pertanto inclusonel relativo elenco pubblico)o non accreditato. In entram-bi i casi, è il soggetto checertifica le “chiavi” necessa-rie a firmare digitalmente.

DigitPA

Ente che accredita sia i certifi-catori di firma digitale che igestori Pec, avendo ereditatole funzioni del Cnipa, in baseal Dlgs 1˚ dicembre 2009.

Dominio Pec

Insieme delle caselle di postaelettronica certificata il cui in-dirizzo fa riferimento, nel-l’estensione, a uno stesso do-minio internet, come ad esem-pio: nomegestore.it oppurepec.nomegestore.it.

Firma digitale

Particolare tipo di firma elet-tronica, basato su un sistemadi “chiavi asimmetriche”, unapubblica e l’altra privata, checonsente al sottoscrittore, tra-mite la chiave privata, e aldestinatario, tramite la chia-ve pubblica, di verificare laprovenienza e l’integrità diun documento informatico.Firma elettronicaProcedura di autenticazionedi dati elettronici: può essererealizzata con qualsiasi stru-mento (password, PIN, digita-lizzazione della firma auto-grafa, tecniche biometriche ecosì via). La firma digitale è iltipo di firma elettronica attual-mente più sicuro.

Gestore

Soggetto accreditato da Digi-tPA per fornire servizi Pec.Gestisce i domini Pec certifi-cati e le relative caselle di po-

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zione fatta solo di roboantiannunci e cospicui investi-menti che non hanno peròportato a risultati concretipercittadinieamministrazio-ni. Per questo il Governo hadeciso di intervenire: il pro-cesso di informatizzazionedel settore pubblico, che havissuto una fase di stallo, ri-parte doverosamente (anchese ancora troppo timidamen-te) dal Codice dell’ammini-strazione digitale e dalla suarivitalizzazione».

Quali le principali novitàche saranno introdotte dal-la riforma per cittadini eamministrazioni?

«Le parole-chiave delle nuo-ve norme sembrano le stessedel piano e-Government2012 e, più in generale, lemedesime che hanno con-traddistintol’azionedelmini-steroperlaPubblicaammini-strazione e l’innovazione: ef-ficienza,trasparenza,control-lo dei risultati, abbandonodel cartaceo per il digitale.Gliobiettividellariformaso-no i seguenti:

fornire servizi on lineche semplifichino le relazio-ni degli Uffici con cittadini eimprese;

assicurareingentirispar-mi alle casse pubbliche;

eliminare la carta dagliuffici,dematerializzandol’at-tività amministrativa;

premiare le buone pras-si.Questi traguardi, da raggiun-gere pienamente entro il2012, vengono perseguiti at-traversounarivisitazionedel-le norme in materia di firmadigitale e documento infor-matico ed enfatizzando mag-giormente alcuni obblighigià presenti nel Cad. Inparti-colare, le norme licenziatedal Consiglio dei ministriprevedono che tutte le Pub-blicheamministrazionioperi-no secondo una triplice lineadi azione:

Razionalizzazione orga-nizzativa:lePadovrannoisti-tuireun ufficiounico respon-sabiledelleattivitàIct,inseri-re la digitalizzazione e l’at-tuazionedelCadtragliobiet-tivi per la valutazione dei ri-sultati, promuovere progettiche valorizzino il patrimonioinformativo pubblico facen-do ricorso al project finan-cing;

Semplificazione dei rap-porti con cittadini e imprese:gli Uffici dovranno preferirele comunicazioni telemati-che (soprattutto via Pec) aquelle cartacee, consentiresempre pagamenti informati-ci, richiedere l’uso di modulie formulari solo se presentinei rispettivi siti Web;

Maggiore attenzione perla sicurezza dei dati e dei si-stemi: in considerazione del-le nuove disposizioni, le am-ministrazioni dovranno - ne-cessariamente - dedicaresempre maggiore attenzionealla sicurezza dei dati e allaprivacy dei cittadini (garan-tendo il “diritto all’allinea-mento” dei dati e predispo-nendo piani per garantire lacontinuità operativa anche incaso di disastri).Appareevidentecheilrispet-to di queste previsioni, equindi il raggiungimento de-gli obiettivi innanzi citati,passi necessariamente per unadeguamentonormativo, tec-nologico e organizzativo daparte di tutti gli Enti, al finedi evitare contenzioso e re-sponsabilità. La bozza di de-cretoaffronteràoral’iter pre-visto (acquisizione dei pareridelleCommissioniparlamen-tari, del Garante privacy edel Consiglio di Stato) ma itempi per l’approvazione de-finitiva dovrebbero essere

sta, oltre che i server per laricezione e consegna deimessaggi. È inoltre titolaredella “chiave” usata per lafirma delle ricevute e delle bu-ste.

Interoperabilità

Capacità di due sistemi di po-sta elettronica di scambiarsimessaggi. I messaggi Pecpossono essere scambiati trautenti che utilizzano gestoridifferenti. Da una casella diPec è possibile inviare unmessaggio certificato ad unnormale indirizzo email, men-tre non è ammesso il contra-rio.

PEC

Pec è l’acronimo di Posta elet-tronica certificata, un sistemache consente di conferire vali-dità all’invio di documenti viaemail, certificandone l’invio,l’integrità e l’avvenuta conse-gna al destinatario. È l’equi-valente digitale della racco-mandata con ricevuta di ritor-no.

Privacy

Le norme sulla PEC impongo-no ai gestori di applicare tut-te le procedure atte a garanti-re la sicurezza e la privacydei dati personali. Analogolivello di sicurezza va garanti-to anche per le informazioniarchiviate nel registro (“log”)delle trasmissioni.

Ricevuta

Il gestore del mittente rilasciaa quest’ultimo una ricevuta diaccettazione, dopo aver pre-so in carico il messaggio dainviare, mentre il gestore deldestinatario gli invia una rice-vuta di avvenuta consegna,dopo aver depositato il mes-saggio stesso nella casella didestinazione.

Smarrimento

In caso di smarrimento di unaricevuta, relativa all’invio diun messaggio Pec, questapuò essere richiesta al pro-prio gestore, il quale è tenutoa conservare traccia, per al-meno 30 mesi, di tutte le ope-razioni relative alle trasmis-sioni effettuate.

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