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EN EL PERÚ
Resumen
Las leyes de protección al consumidor en el Perú ofrecen a través del INDECOPI y de los
Tribunales de los organismos reguladores, un sistema administrativo de protección efectiva, que
incluye imposición de sanciones y medidas correctivas (devolución del dinero, cambio o
reparación del producto) a quienes infrinjan los derechos del consumidor. Los consumidores
pueden apelar en última instancia al poder judicial - a nivel de la Corte Suprema.
De otro lado, los ministerios son los que establecen reglas y normas sectoriales que se
preocupan por la seguridad y eficacia de los servicios o productos en los mercados. La actuación
de estos organismos es sin embargo muy débil y limitada.
Se necesita un sistema de protección al consumidor que integre los derechos individuales de los
usuarios con las reglas de seguridad y eficacia de los productos, elaborándose una política
nacional que articule a las principales instituciones estatales (a nivel central, regional y local) con
el sector privado, las asociaciones de consumidores, el mundo académico y la sociedad civil. El
marco legal actual no favorece la sostenibilidad de las asociaciones de consumidores, las
políticas de prevención y el tratamiento de la informalidad.
ÍNDICE
V. Conclusiones 37
Bibliografía 41
Sobre los autores 43
LEY, POLÍTICAS Y PRÁCTICAS DE LA PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN
EL PERÚ*
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Constitución Política de 1993 (Art 65) ratifica estos principios como derecho
fundamental de las personas, tanto individual como colectivamente.
En este marco de tutela especial del consumidor por el Estado es que a partir de
1993, bajo el liderazgo del INDECOPI, se fueron concordando diversas normas
las que finalmente fueron ordenadas en diciembre del 2000 en el texto único de
la ley de protección al consumidor (DS No 039-2000 ITINCI). Si bien la ley de
protección al consumidor establece que la Comisión de Protección al
Consumidor del INDECOPI (en primera instancia) y el Tribunal del INDECOPI
(en segunda y última instancia administrativa) son el único órgano administrativo
competente para conocer las infracciones a la ley, imponer sanciones y ordenar
medidas correctivas; la ley también dejó abierta la posibilidad que se puedan
otorgar competencias sobre el consumidor a otras instituciones específicas,
siempre que se haga a través de leyes promulgadas por el Congreso de la
República.
Es dentro de este marco legal, que el diseño institucional del Estado Peruano ha
autorizado que los reguladores de los servicios públicos actúen como
autoridades en aplicar la ley de protección al consumidor: OSIPTEL en
telecomunicaciones, OSINERG en energía, SUNASS en agua y servicios
sanitarios, y OSITRAN en infraestructura. Cada regulador ha instalado en su
seno un Tribunal, que entre otros asuntos, tienen competencia para conocer,
sancionar y ordenar medidas correctivas, que protejan al consumidor en su
ámbito de aplicación.
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al requerirle un servicio seguro y eficaz, mientras que la CPC protege al
consumidor en forma individual. Lo mismo ocurre en salud, alimentación, etc. en
donde las autoridades del Ministerio son responsables de la seguridad y eficacia
de los productos o servicios y la CPC de los reclamos individuales de los
consumidores o usuarios. Parecido sucede en relación con los usuarios de los
servicios financieros, las instituciones reguladoras sea el Banco Central, la SBS
o la CONASEV protegen el interés general mientras que la CPC los intereses
individuales y difusos. En el caso del Sector Educación existe por ejemplo
regulación específica para que la CPC vea los problemas de idoneidad del
servicio y matrículas escolares en colegios privados, mientras que el Ministerio
se encarga de los intereses generales de la educación y de los colegios
estatales.
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Las asociaciones de consumidores juegan todavía en el Perú un rol muy limitado
en el fomento y defensa de los consumidores ante la ley y sus autoridades. Si
bien una resolución directoral del INDECOPI posibilita a que las asociaciones de
consumidores presenten casos y obtengan parte de las multas que la autoridad
coloca a los infractores, estas no son promovidas ni ayudadas en el desarrollo
de sus capacidades. Prácticamente existe solo una importante asociación de
consumidores en el Perú y ella realiza su trabajo concentradamente en Lima. De
otro lado, el alcance de la protección al consumidor a nivel de las regiones y
distritos de todo el país es casi insignificante, la principal autoridad del
consumidor, el INDECOPI, solo tiene 13 oficinas desconcentradas en todo el
país y no ha estructurado un sistema descentralizado de protección en alianza
con los más de 3,700 municipios distritales y centros poblados existentes.
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II. PRINCIPIOS Y PRINCIPALES LEYES BÁSICAS DE PROTECCIÓN AL
CONSUMIDOR
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El Tribunal Constitucional ha señalado que en función de estos principios
aparecen las dos obligaciones estaduales: 1) garantizar el derecho a la
información y la consignación de datos veraces, suficientes, apropiados y
fácilmente accesibles, y 2) asegurar que los productos o servicios ofertados no
pongan en peligro la salud y seguridad de los consumidores.
Las primeras, establecen la obligatoriedad de: (1) informar los riesgos que por su
propia naturaleza incorporen los productos o servicios y el modo correcto de su
uso y, (2) colocar rótulos o etiquetas con información relevante acerca de la
naturaleza, características, contenido neto, componentes, condiciones de uso y
referencias del proveedor. En el caso de alimentos y bebidas existen
disposiciones especiales, que señalan que el rotulado debe contener además, la
declaración de los ingredientes, aditivos, numero de registro sanitario, fecha de
vencimiento, código o clave de lote y si el producto lo requiere, condiciones
especiales de conservación. Al respecto, en la última modificación de la Ley de
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Protección al Consumidor del 2008iii se establece la obligación de informar los
valores nutricionales.
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del Sistema de Protección al Consumidor. Sin embargo, la reforma más
importante ha sido la Ley de Fortalecimiento del Sistema de Protección al
Consumidor (Ley No 27311 del 18 de julio del 2000) que reguló, entre otros
aspectos, los métodos comerciales coercitivos, el reforzamiento de los
mecanismos alternativos de solución de conflictos y la modernización del
sistema de protección al consumidor, al otorgar al INDECOPI la facultad de
imponer medidas correctivas (fortalecida por la Ley 27917 del 10 de enero del
2003).
II.3.2. Derechos
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métodos comerciales coercitivos o que impliquen desinformación o
información equivocada sobre los productos o servicios;
e. Derecho a no ser discriminados en locales abiertos al público.
f. Derecho a la reparación por daños y perjuicios, en la adquisición de bienes o
servicios.
g. Derecho a ser escuchado en defensa de nuestros derechos como
consumidores.
h. Derecho a efectuar pagos anticipados en toda operación de crédito con la
consiguiente liquidación de intereses al día de pago.
II.3.3. Sanciones
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disuasivo en el proveedor. Para cumplir dicho fin, la jurisprudencia ha
establecido 2 criterios además de los consignados en la norma y son: (1) el
monto de la sanción debe ser mayor que el beneficio obtenido por la conducta
infractora y (2) el monto está sujeto a la probabilidad de detección de la
infracción, a menor probabilidad de detección, mayor es la multa a imponer.
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Fuente: Comisión de Protección al Consumidor, Sede Central, INDECOPI, 2009.
a. Infracciones leves, con una amonestación o con una multa de hasta veinte
(20) UIT;
b. Infracciones graves, con una multa de hasta cien (100) UIT;
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c. Infracciones muy graves, con una multa de hasta trescientas (300) UIT.
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II.3.5. Instancias de Resolución de Conflictos
SOLUCIÓN DE CONFLICTOS
EMPRESA CLIENTE
Servicio de Atención al
AUTOCOMPOSICIÓN Ciudadano
I Perú
Conciliación
Comisión de
previa
Protección al
Consumidor
Sala de Defensa
de la
COMPOSICIÓN A
CAERGO DE UN
TERCERO
Competencia
Poder
+
Judicial
Costos
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II.4. La Ley de Publicidad y la Ley de Libre Competencia en Defensa del
Consumidor
18
II.5. La ley del Usuario de Servicios Financieros
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Sobre la Información brindada, establece que es un derecho del usuario, recibir
en términos comprensibles información completa y continuada sobre todo su
proceso - diagnostico, pronóstico y alternativas de tratamiento - sus riesgos,
precauciones y advertencias de los medicamentos prescritos y administrados.
Establece que solo los médicos pueden prescribir medicamentos y que éstos
están obligados a informar al paciente como se administran y cuales son sus
riesgos – contraindicaciones y reacciones adversas.
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derecho alimentario de los consumidores. La responsabilidad de la inocuidad es
de todas las partes: el Estado, el consumidor y los proveedores. La Comisión
Multisectorial de Inocuidad Alimentaria recién se ha implementado en abril del
2009 pasado y velará porque las autoridades de salud, de sanidad agraria y de
sanidad pesquera apliquen procedimientos exhaustivos que contemplen el retiro
rápido de los productos alimenticios adulterados, contaminados o falsificados o
que hayan sido declarados no aptos para el consumo humano. Los gobiernos
regionales y locales deben aplicar la ley de inocuidad dentro del ámbito de su
circunscripción territorial. Hay alta posibilidad que se creen colisiones de
competencia con el INDECOPI.
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Según el Censo de Población y Vivienda del 2007, se tiene que solo cuentan
con agua potable el 63.65% de las viviendas (54.76% dentro de su vivienda y el
8.89% disponen del servicio de red común) el resto de viviendas 36.35%, se
abastecen vía pilones públicos, camiones, cisternas, pozos, ríos, acequias y
otros. En cuanto al servicio de desagüe, el 54.17% tienen este servicio, 48.02%
dentro de su vivienda y 6.15% a través de la red pública. Sin embargo, el
17.36% no cuenta con ningún servicio higiénico, ni a través de pozo séptico,
pozo ciego, río o acequia. Respecto al servicio de alumbrado público, el
25.91% no cuenta con este servicio.
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Transcurridos más de 15 años de aplicación de este concepto se cuenta con
experiencia e información preliminar para evaluar sus efectos.
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A esa misma conclusión se llega, si se analiza transacciones más simples, pero
que igualmente ponen en duda los conceptos expuestos de consumidor
razonable. Es el caso de los servicios técnicos en general, el recojo de
encomiendas, los servicios médicos y otros. En todos ellos la parte probatoria
para el consumidor es sumamente compleja por más simple que sea la
transacción comercial. Los servicios técnicos siempre ponen al consumidor en
una situación de vulnerabilidad, dado que el consumidor deja el bien por reparar
y en muchos casos, cuando va a recoger el bien supuestamente reparado,
encuentra un documento en que el proveedor alude una cláusula de exclusión
por mal uso o similar y por tanto no se puede hacer efectiva la garantía, ante esa
circunstancia, el consumidor no es protegido por falta de elementos probatorios,
lo mismo sucede cuando al recoger una encomienda aparentemente intacta, se
retira del Terminal y encuentra que esta no está completa, o en el caso del
equipajes. Si bien en estos casos la carga de la prueba es del consumidor, el
sistema de protección al consumidor no evalúa si el proveedor ofrece
mecanismos que faciliten al consumidor la prueba que necesita. Cabe reseñar
una investigación a 14 empresas de transporte interprovincial, en las que se
encontró que solo 2 de ellas le daban al consumidor la posibilidad de consignar
los bienes que iban en su equipaje, es decir, si un consumidor lleva algo de valor
que desea reportar, no puede hacerlo ¿Qué pasaría si se pierde? ¿Quién asume
el valor de lo extraviado? ¿el consumidor que no lo puede probar? Seguro que
si. En el caso de la evaluación de los servicios técnicos, resulta muy complicado
darle al consumidor la posibilidad de estar presente en el momento que
inspeccionan el artefacto o abren el equipo a reparar.
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consumidor “vulnerable”, aquel que no lee ni entiende bien y confía en la
institucionalidad del mercado (Cavanillas, 1990).
Si bien los contratos standard son un importante instrumento que posibilita las
transacciones comerciales en masa, a su vez establecen un desequilibrio en la
relación contractual a favor de aquellos que predisponen los contratos de
adhesión o las cláusulas generales de contrataciónvi. En tal sentido los principios
de libertad contractual y autonomía privada no pueden ser concebidos solo de
una parte sino adecuarse a los sistemas de protección al consumidor para que
se evalúe el contenido de estas cláusulas o contratos.
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decir monto de la línea de crédito, tasas de interés, plazos de vencimiento, entre
otros.
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calidad a que no tengan productos. Si existen servicios de transporte de
pasajeros que atentan contra la vida de los mismos, no importa, en el largo plazo
los pasajeros se darán cuenta y no tomarán ese tipo de servicio. Los problemas
se resuelven solos en el mercado.
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Con respecto a la oferta de bienes y servicios de distintas calidades y
características, el Estado impulsa una acción promotora de información y de
evaluación voluntaria de los agentes privados acerca de las calidades de los
productos y la plena libertad de producción y elección de los consumidores
(Hanak, Boutrif, Fabre & Pineiro, 2002). Aquí entra a tallar todo el sistema de
normas técnicas voluntarias y sistemas de certificación y de acreditación de la
calidad, el cual está todavía muy poco desarrollado en nuestro país.
Para el segundo rubro arriba mencionado, los bienes inútiles o que afectan la
dignidad y buena fe comercial - llamados también bienes basura – ellos rompen
la confianza institucional en el mercado pero son difíciles de ser protegidos por la
prevalencia en el Perú del criterio del consumidor “diligente”, lo cual impide una
acción mas pro-consumidor de parte de las autoridades del Estado. En este
rubro se podría clasificar los esfuerzos que hizo el INDECOPI en 2005 y 2006
para instaurar normas de buenas prácticas comerciales en el sector inmobiliario
con el fin de generar transparencia en la comercialización de inmuebles y
confianza en los consumidores. Hasta el momento sin embargo no ha
funcionado por la falta de un sistema de acreditación.
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importante que es contar con laboratorios reconocidos internacionalmente para
hacer cumplir las normas acerca de productos seguros.
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últimos instrumentos para defenderse de los mismos. Esto es especialmente
grave cuando se trata del acceso a la vida, la salud, el medio ambiente y la
cultura.
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Si bien, la CPC tiene atribuciones para realizar sus propias denuncias ex oficio,
en la práctica no las realiza ni defiende los intereses colectivos y difusos de los
consumidores. Esto en parte por la presión que ejercen otros intereses y porque
existen períodos en donde se captura al Directorio del INDECOPI, al Tribunal o
la misma CPC para que actué pasivamente, en vez de tener una actitud de
monitoreo permanente y pro-activa de los mercados. En toda su existencia, solo
una “acción de clase” ha sido solicitada por el Tribunal ante el Directorio del
INDECOPI (año 2005) pero este finalmente ha pospuesto la elevación del caso
al Poder Judicial en forma indeterminada.
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En esos términos, las políticas de prevención en el Perú han tenido un ligero
avance. Respecto a las acciones ex post, el mayor énfasis ha estado en el
sector de servicios de transporte interprovincial y el educativo en época de
matrícula. En ambos casos el sistema de verificación ha sido a través de
inspecciones y la figura de “consumidores incógnitos”, verificando la idoneidad
del servicio. En el caso de transportes, se verificaba la presencia de personas de
pie, bultos en el pasadizo y el cumplimiento de las normas de seguridad. En el
sector educativo, se asumía el rol de “padres incógnitos” a fin de corroborar la
denuncia de los padres de familia.
Como control ex ante, la legislación tiene solo la ley para juguetes y útiles de
escritorio, además de las regulaciones de la industria alimenticia y farmacéutica,
pero no se realizan actividades de tipo preventivo en forma significativa.
El Derecho a la revocación.
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En muchos países del mundo este tipo de prácticas comerciales tienen una
regulación específica, dado que las normas de información e idoneidad son
insuficientes debido a que reconocen que la manera de ofrecer el producto o el
servicio no es la tradicional. En estos casos la manifestación de voluntad del
comprador se da bajo presión y en circunstancias que no le permiten analizar
debidamente la oferta. En la legislación comparada, se establecen plazos de 7 a
10 días para reflexionar la decisión y si fuere el caso, arrepentirse y desistirse
del contrato, sin ningún tipo de cargo, salvo se haya consumido el bien o usado
el servicio. En el Perú el congreso aprobó un proyecto de ley para enfrentar este
problema pero este ha sido doblemente observado por el Ejecutivo.
Producto Transgénico
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forma visible, sea en el producto o lugar de exhibición (anaqueles, estantes,
góndolas y otros similares), el precio por unidad de medida (kilogramo, litro,
metro y otros) conjuntamente con el precio de venta del producto envasado,
utilizando la misma unidad de medida para cada categoría de producto,
facilitando de esta manera las decisiones del consumidor.
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ASPEC están: 1) la que obligara a los operadores telefónicos a insertar una
locución gratuita advirtiendo al usuario que su llamada será derivada a una
grabadora, lo cual le da oportunidad de colgar antes de que el cobro se active; 2)
la que obligara al concesionario de la playa de estacionamiento del Aeropuerto
Internacional Jorge Chávez a reducir sus tarifas por mal cálculo de la formula
estipulada en el contrato; 3) la que sancionó a un Banco por ofrecer un seguro
de desempleo a los clientes que le depositaran por 3 años consecutivos sus
compensaciones por tiempo de servicios, compromiso que luego el Banco dejó
unilateralmente sin efecto.
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de un consumidor, en que lo ordenado por la Comisión no se puede ejecutar,
debido por ejemplo a que el proveedor que tenía un local alquilado se muda y no
hay en donde ubicarlo, o incluso ubicándolo, no tiene como afrontar la sanción
impuesta ni la medida correctiva dictada. Si bien en estos casos el órgano de
ejecutoría coactiva del INDECOPI lo reporta a las centrales de riesgo y de este
modo, le impide volver a entrar al sistema financiero, esto no resuelve el
problema del consumidor.
Existen muchas otras políticas de promoción que en el Perú han avanzado muy
poco. En materia de información al consumidor, el INDECOPI no cuenta aún
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con una revista informativa a nivel nacional que contenga estudios comparativos,
advertencias, precios y recomendaciones, entre otros. El boletín virtual existe
desde el año 2005 pero muy poco estructurado en el portal de la institución. En
cuanto a la formación y educación a los consumidores, entre el 2005 y 2007 se
impulsaron tres acciones de educación, una primera dirigida a escolares,
denominada “formando pequeños consumidores”, cuyo propósito era proteger a
los menores de comerciantes inescrupulosos de golosinas e ir creando una
cultura del derecho de los consumidores. A través de una representación lúdica
se trataban temas de fácil comprensión para los niños como fechas de
vencimiento, marcas, etiquetas, propiedades nutricionales, entre otros. Una
segunda campaña en el campo de la salud, fue la denominada "no pongas en
riesgo tu vida, desechando medicamentos vencidos y usados, evitarás el
reciclado, adulteración y falsificación". Su objetivo era recolectar envases y
medicamentos vencidos, evitando que sean reciclados en perjuicio de la salud
de los consumidores. Para ello se ubicaron 100 ánforas en farmacias y boticas
de los diferentes distritos de Lima. La tercera campaña fue la denominada "para
que tu sueldo alcance" y su objetivo era orientar a consumidores para que no
sean engañados ni confundidos en sus compras al crédito. Se verificó que
muchas casas comerciales instaladas en zonas populosas de la capital, venden
electrodomésticos al crédito sin informar sobre las reales condiciones del crédito,
cobrando una tasa efectiva anual mucho mayor a la informada. En otros
aspectos no hay promoción de asociaciones de consumidores, no se realizan
estudios en materia de consumo y tampoco análisis comparativos de bienes y
servicios.
V. CONCLUSIONES
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INDECOPI. Esto le permite a la fecha ofrecer un sistema legal de protección
efectiva a través de la imposición de sanciones a conductas que infrinjan los
derechos del consumidor y procesos de conciliación entre cliente y proveedor.
Sin embargo, normativamente el mayor avance ha sido otorgar la facultad a la
Autoridad Administrativa para ordenar medidas correctivas a favor del
consumidor, evitando que éste tenga que recurrir al Poder Judicial para exigir la
devolución de su dinero, el cambio o reparación del producto, etc., aspecto
importante sobre todo en las causas de menor cuantía, en donde los costos de
un proceso judicial representan una barrera, en muchos casos, difícil de superar.
De otro lado, los mayores retrocesos legales han ocurrido en los años 2008-
2009 en donde se ha eliminado la posibilidad de sancionar a las empresas que
hacen abuso de posición de dominio por prácticas explotativas contra los
consumidores; y se han extendido los derechos de los tenedores de propiedad
intelectual en desmedro de los consumidores. Asimismo se ha eliminado el
precedente de observancia obligatoria del Tribunal del INDECOPI del 2004 que
ampliaba el concepto de consumidor final a las pequeñas y microempresas.
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otro, deja una gran parte de la población en las diversas provincias y regiones
del país sin protección. Si bien existen en la ley algunos criterios para
descentralizar, no se evidencia una política institucional en el INDECOPI que
promueva su aplicación. Esto está agotando las capacidades de resolución de
los conflictos en las instancias centralizadas, lo que está creando un embalse
creciente de denuncias, con el consiguiente retraso en su admisión a trámite y la
pérdida de credibilidad y confianza en el sistema.
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En relación a las políticas de prevención y de promoción se ha avanzado muy
poco. Una política de prevención, implica contar con laboratorios suficientes y a
disposición de las entidades encargadas de fiscalizar y monitorear el mercado,
así como un sistema de acreditación que permita distinguir a aquellos
proveedores que adoptan estándares y normas técnicas de carácter voluntario
que garantizan la seguridad y confiabilidad en los productos y servicios que
ofrecen en el mercado.
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NOTAS A PIE DE PÁGINA
i
Sentencia del Tribunal Constitucional 3315-2004-AA/TC.
ii
Sentencia del Tribunal Constitucional 1238-2004-AA/TC
iii
Decreto Legislativo No 1045 del 26 de junio del 2008
iv
Para revisar los derechos del consumidor en la legislación europea, ver: Directorado General
de Comunicaciones, “Sus Derechos como Consumidor: Cómo la Unión Europea Protege sus
Intereses” Comisión Europea, Febrero, 2007.
v
Cada unidad impositiva tributaria equivale aproximadamente a US 1,000 dólares.
vi
Los contratos de adhesión y las cláusulas generales de contratación son los mas denunciados
en la CPC en el Perú, debido a su difícil comprensión dado lo técnico de la materia y la
regulación específica del sector, principalmente en seguros, servicios públicos y servicios
financieros, entre otros.
viivii
DL 1075 que modifica la Decisión Andina 486; DL 1076 que modifica el DL 822 Ley de Derechos de
Autor; DL 1092 que aprueba medidas en frontera para derechos de autor y de marcas; Ley 29316 que en
sus artículos 1, 2, 3, 4, 10, 11 y 12 modifica disposiciones para implementar el TLC Perú-USA.
BIBLIOGRAFIA
41
Hanak Ellen, Ezzedine Boutrif, Pierre Fabre y Maya Pineiro, editores científicos,
(2002), Food Safety Management in Developing Countries, Proceedings of the
international workshop, CIRAC-FAO, Montpellier.
Martin Mato, Miguel Ángel (2008), Transparencia y Concentración Bancaria,
Pearson Educación, México.
Matos Reyes, Nancy (2007), La Conducta de Compra Pirata, Tesis Ph.D. en
Administración, ESADE.
Ringstedt, Nils (1986) “OECD Safety and the Consumer” en Journal of
Consumer Policy, Vol. 9, No. 1, pp. 57-64.
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Sobre los autores
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La Universidad ESAN, con una trayectoria de excelencia de más de 46 años, ha
consolidado una oferta educativa en dirección de organizaciones orientada a formar
profesionales líderes y emprendedores, capaces de desempeñarse con igual competencia
en los ámbitos nacional e internacional. Igualmente, construye un patrimonio intelectual a
través de la creación, la difusión y la aplicación de conocimientos relacionados con la
gestión empresarial, el desarrollo económico y social, y el fortalecimiento de empresas,
gobiernos –nacional, regionales, locales– y otras instituciones públicas y privadas del
país.
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