Pierre Calame

REINVENTAR LA DEMOCRACIA
Hacia  una revolución de la gobernanza

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 Pierre Calame
Con la colaboración de Jean Freyss
y Valéry Garandeau

REINVENTAR LA DEMOCRACIA
Hacia una revolución de la gobernanza

Traducción del francés por Marcela De Grande (Argentina),
revisada por Tomás Mouries (Perú) y Valeria Eberle (Colombia)

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 Del mismo autor
Trabajadores extranjeros en Francia (con Paulette Calame), Biblioteca Promoción del Pueblo, 
Madrid, 1972.
Misión posible, Pensar y actuar para el mañana, Ed. Trilce, Montevideo, 1994
En   colaboración   con   André   Talmant,  Con   el   Estado   en   el   corazón.   El   andamiaje   de   la  
gobernancia, Editora vozes­ Ediciones Trilce, Montevideo, 2001

Título original:
La démocratie en miettes. Pour une révolution de la gouvernance
© Descartes & Cie, 2003
32, rue Cassette, 75006 Paris
www.editions­descartes.fr

ISBN 2­84446­054­2

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 En application de la loi du 11 mars 1957, il est interdit de reproduire
intégralement ou partiellement le présent ouvrage sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit

de copie (CFC), 20, rue des Grands­Augustins, 75006 Paris. INTRODUCCIÓN

El comienzo del siglo XXI marca no solamente un cambio de milenio sino también un 
cambio de era. La aceleración de las mutaciones técnicas y económicas, el cambio de escala 
de   las   interdependencias   entre   las   sociedades,   así   como   entre   la   humanidad   y   el 
medioambiente,   han   trastocado   los   sistemas   de   pensamiento   y   las   instituciones   que 
garantizaban   las   regulaciones   existentes.   Esta   ruptura   condujo   a   que   las   innovaciones 
científicas y las relaciones comerciales se desplegaran sin límite y sin guía. Nuestros puntos 
de   referencia   intelectuales,   morales   y   políticos   tradicionales   están   desgastados,   las 
solidaridades tradicionales se hallan debilitadas sin que otras nuevas encuentren principios e 
instituciones sobre los cuales basarse a nivel planetario. 
En estas condiciones, la prioridad hoy en día no es ni la continuación del desarrollo 
científico y técnico ­al menos tal como lo conocemos en la actualidad­ ni la prolongación de 
la expansión de las relaciones mercantiles. La prioridad es la construcción de una base ética 
común sobre la cual los pueblos puedan entenderse para manejar su interdependencia. Se trata 
de la concepción, el despliegue y la puesta en práctica de nuevas regulaciones capaces de dar 
reglas pero también un alma, un sentido, una equidad y un futuro común a la aldea planetaria 
en la que convivimos necesariamente.

La crisis del sistema político

La democracia, en la que teóricamente cada ser humano tiene voz en la gestión de la pólis* 
y   participa   en   la   definición   y   construcción   de   un   futuro   común,   ha   conocido   un   destino 
paradójico en el transcurso de las últimas décadas. Aparentemente el modelo de democracia 
representativa,   por   medio   del   cual   los   ciudadanos   eligen   libremente   a   sus   representantes 
­encargados de administrar la sociedad en su nombre­ ha superado a todos sus rivales hasta 
ocupar una posición hegemónica, si no en los hechos al menos en teoría. No obstante, el 
ejercicio   del   poder   político,   por   su   escala   y   su   modo   de   funcionamiento,   ya   no   permite 
realmente   que   los   ciudadanos   tengan   influencia   en   los   asuntos   públicos,   que   se   han 

* N del T Utilizaremos en este texto el término griego pólis para traducir el francés cité, en referencia a las antiguas ciudades­Estado griegas 
y romanas y con el propósito de hacer hincapié en la idea de una comunidad social que se construye primero a nivel local.

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transformado en asuntos mundiales. El hecho de que algunos miles de votantes de Florida, 
como consecuencia de la elección controvertida de noviembre del 2000, en la que participó 
sólo una minoría de ciudadanos, hayan podido influir en la paz y en la guerra desencadenada 
en Medio Oriente, tiene apenas una relación lejana con el ideal democrático.
Todo lo que orienta hoy nuestro futuro, particularmente las grandes decisiones científicas y 
técnicas, no se somete a debate público. La organización misma del escenario y del debate 
políticos, y el ejercicio por parte de las autoridades electas de un poder que se les delega 
periódicamente, ya no corresponden a las características técnicas y culturales de la sociedad. 
Los grandes actores económicos y financieros están fuera del alcance de cualquier influencia 
o   control.   La   puesta   en   escena   televisada   de   las   divergencias   entre   candidatos   a   puestos 
políticos no logra disimular, ante los ojos de un público cada vez más atento, ni la ausencia de 
perspectivas ni la estrechez de los márgenes de maniobra. De ello resulta, como lo muestran 
varias encuestas, un descenso de la confianza de la población hacia las élites políticas, una 
pérdida de credibilidad y de prestigio de sus miembros, y el aumento del abstencionismo de la 
población en las democracias más establecidas. La democracia triunfa pero es una democracia 
hecha añicos.

La cuestión del Estado

Desde hace dos siglos, el Estado y el espacio nacional han sido, para bien y para mal, 
los ámbitos privilegiados de las regulaciones públicas, políticas y sociales. El desarrollo de 
los servicios públicos, la implementación del Estado­providencia y de medios cada vez más 
amplios de redistribución, así como el perfeccionamiento de las políticas macroeconómicas, 
fiscales y monetarias generaron, al menos en Europa occidental, el apogeo de sistemas de 
regulación consolidados desde el siglo XVII. Estos sistemas han sido el resultado tanto de 
esfuerzos conceptuales como de luchas sociales. El nacionalismo fue, después de la Segunda 
Guerra Mundial, la consigna de las luchas por la independencia y el Estado apareció, en los 
años sesenta, como el mejor inspirador y el principal garante y motor del desarrollo.
Pero este apogeo conoció una caída igualmente rápida. El marco del Estado y de las 
políticas nacionales ya no correspondía a la realidad y a la amplitud de las interdependencias 
mundiales. Demasiado autoritario, demasiado burocrático, poco abierto a la diversidad de las 

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dinámicas   sociales,   a   veces   calcado   sobre   sociedades   que   funcionaban   de   otro   modo,   a 
menudo corrompido, demasiado grande y demasiado pequeño a la vez, el Estado, luego de 
haber sido coronado con todas las virtudes, se vio acusado de todos los males.
Los intentos de reforma, veleidosos o superficiales, han fracasado la mayoría de las veces1, 
dando crédito a la idea de que las instituciones públicas no eran capaces de renovarse, lo cual 
no dejaba otra perspectiva que su desmantelamiento. El fracaso histórico de las economías 
planificadas   hizo   su   aporte   y   todo   ello   generó   un   espacio   en   el   que   prosperó   lo   que 
convencionalmente se denomina la “revolución neoliberal”.
El   Estado   fue   socavado   por   un   movimiento   doble.   Por   un   lado,   el   movimiento   de 
redistribución de competencias públicas a favor de instancias más pequeñas ­el movimiento 
general de la descentralización­ o más grandes ­el movimiento más limitado de integración 
nacional y la multiplicación de convenios internacionales­. Por otra parte, una reducción de la 
esfera pública con la disminución de las ambiciones y prerrogativas de los Estados y con la 
privatización de los servicios públicos. Quienes protegían la acción pública se encontraron a 
la defensiva en muchos lugares, más inclinados a la resistencia que a la innovación.

La “mundialización”2

Sin embargo, en el siglo XXI, el factor estructural decisivo de cuestionamiento del papel 
del Estado, tal como se lo concibió hasta la última guerra, es el fenómeno irreversible de la 
mundialización, es decir el desarrollo de interdependencias de todo tipo a escala planetaria.
El cataclismo de la guerra generó, después de 1945, la creación de nuevos dispositivos de 
regulación de la “sociedad mundial”: la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y sus 
múltiples agencias, las llamadas instituciones de Bretton Woods ­Banco Mundial y Fondo 
Monetario Internacional­ y el acuerdo multilateral de intercambios comerciales, el GATT, 
transformado en la Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero este dispositivo, por 
más indispensable y loable que sea, siguió basándose en la ficción de relaciones entre Estados 
soberanos. Tal como lo dicen los especialistas, el modelo de “Estado westfaliano”, que data de 

1  Ver en el libro Con el Estado en el Corazón. El andamiaje de la gobernancia. Editora vozes­Ediciones Trilce. Montevideo, 2001,223  
páginas, una descripción detallada de los obstáculos encontrados por estas tentativas en el caso del Estado francés.
2 N.d.T. En castellano ­como en inglés­ se emplea comunmente una misma palabra, “globalización” (“globalization” en inglés), para traducir 
dos términos distintos en francés: “mondialisation” y “globalisation”. Sólo este último corresponde estrictamente a la globalización. Por eso 
decidimos aquí crear un neologismo en español ­la “mundialización”­ ya que el autor analiza este concepto diferenciándolo explícitamente de 
la globalización.

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hace tres siglos y medio, sigue siendo la norma de las relaciones internacionales3.
Los problemas del planeta, comenzando por el impacto de la humanidad sobre la biosfera, 
se han convertido en nuestros problemas domésticos y, sin embargo, siguen siendo tratados 
­en   el   marco   de   las   relaciones   diplomáticas­   entre   Estados   supuestamente   soberanos.   El 
retraso   existente   en   el   surgimiento   de   una   comunidad   mundial   y   en   la   creación   de 
instituciones y reglas a la vez legítimas, democráticas y eficaces va a revelarse dramático en el 
momento en que la humanidad deba concebir y conducir las transformaciones de las que 
depende   su   supervivencia.   Atrás   quedó   la   época   en   que   las   sociedades   pequeñas, 
administrándose de manera autónoma, podían poner recursos y competencias en común para 
formar confederaciones.
Ahora el razonamiento se ha invertido: compartimos los recursos y el destino de un solo y 
único   planeta,   globalmente   frágil.   Todo   proviene   de   este   bien   común   y   de   sus 
interdependencias. Las diferentes comunidades son las encargadas de compartir la gestión de 
este patrimonio.
En   este   contexto   aparece   la   necesidad   de   una   revolución   de   la   gobernanza4.   Dicha 
revolución conlleva dos etapas sucesivas que se describirán a lo largo del presente libro. La 
primera consiste en pasar de la idea de gestión pública o de Estado a la de gobernanza. La 
segunda   etapa   parte   de   la   constatación   de   que   la   gobernanza   actual   no   se   adapta   a   las 
necesidades actuales de nuestras sociedades, lo que nos lleva a definir un nuevo marco de 
pensamiento,   es   decir   nuevos   principios   directivos   para   la   implementación   de   una   forma 
mejorada de gobernanza. Describamos, a grandes rasgos, estas dos etapas.

La “gobernanza”

La primera introduce el concepto de gobernanza. “Gobernanza” (gouvernance) es una 
palabra que viene del francés antiguo ­fue utilizada por Charles d’Orléans en el siglo XV­. 
Describe la conducta, el arte de gobernar. Proviene de la misma raíz que “gubernare”, que en 
3 El análisis del modelo westfaliano (nombre proveniente del tratado de Westfalia que puso fin en Europa, en 1648, a la desastrosa guerra de 
los Treinta Años) y sus implicaciones para la gobernanza mundial están presentados en un Cuaderno de Propuestas de la Alianza por un 
Mundo Responsable, Plural y Solidario (Ediciones Charles Léopold Mayer, 2003).
4 N.d.T. Según el Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición, la primera acepción de la gobernanza es: 
“Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo 
un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. En cambio, la Real Academia no registra la palabra 
“gobernancia”. En cuanto a “gobernabilidad”, la primera acepción registrada por el mismo diccionario es la “cualidad de gobernable”. Por lo 
tanto, elegimos traducir el término francés “gouvernance” por “gobernanza”. Este concepto, por un lado, rebasa el estrecho marco del 
“gobierno” y, por el otro, no se reduce a la “gobernabilidad”. Cabe precisar, sin embargo, que muchas veces se ha utilizado y se sigue usando 
“gobernancia” y más aun “gobernabilidad” en el sentido de lo que en estas páginas llamamos “gobernanza”.

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latín significa tanto conducir un navío (con su derivado francés “gouvernail”, que significa 
“timón”) como conducir los asuntos públicos. Se trata de un homónimo acertado porque, 
precisamente,   el   arte   de   conducir   los   asuntos   públicos   no   se   reduce   a   la   creación   de 
instituciones, ni a seguir las reglas del derecho, ni al funcionamiento del escenario político, ni 
a la gestión de los órganos de gobierno.
La   palabra   gobernanza   está   de   moda   en   la   actualidad   y   ha   sido   objeto   de   muchos 
debates,   no   precisamente   por   una   repentina   pasión   por   el   francés   antiguo   sino   más   bien 
porque nos llega a través del término inglés “governance”. Este término ha sido vulgarizado, 
sobre todo a propósito del sector privado –donde se habla de la “corporate governance”– para 
designar al conjunto de técnicas de organización y de gestión de la empresa. Su transposición 
a los asuntos públicos, volviendo a su origen etimológico, todavía despierta cierto resquemor 
porque se trata de un término que ha sido popularizado en un enfoque neoliberal, para reducir 
y delimitar el campo de la acción pública, por la vía de la connotación normativa de las 
recetas   de   “buen   gobierno”   impuestas   por   el   Banco   Mundial,   el   Fondo   Monetario 
Internacional y posteriormente por la Unión Europea, como condición para sus ayudas.

Gobernanza

La “gobernanza” está de moda. A menudo este término abarca concepciones diferentes 
a las que se desarrollan en el presente libro.
El   “buen   gobierno”   se   ha   convertido   en   un  tema   de  trabajo  de   las   instituciones   de 
cooperación para el desarrollo, la puerta de entrada obligada para todo país que solicite los 
créditos de ajuste estructural de las instituciones de Bretton Woods o la cooperación de la 
Unión Europea.
Este   concepto,   extraído   del   vocabulario   propio   del   sector   privado   (corporate 
gouvernance), es promovido por el Banco Mundial desde 19835 para adaptar las estructuras 
del Estado a las exigencias del liberalismo económico. Contrariamente a las apariencias es 
altamente político porque, so pretexto de reorganizar los diferentes niveles de responsabilidad 
en el seno de la sociedad, lleva a debilitar a los Estados centrales, subordinando sus funciones 
redistributivas a las lógicas de la economía liberal.
El concepto de gobernanza ha sido definido de manera bastante amplia por el Banco 
5 World Bank, Sub­saharn Africa. From Crisis to sustainable growth, World Bank, Washington DC, 1989.

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Mundial6:   “es   la   manera   mediante   la   cual   se   ejerce   el   poder   en   la   gestión   de   recursos 
económicos y sociales de un país en vías de desarrollo”. Circula asimismo otra definición 
más operativa: “la gobernanza es la gestión imparcial y transparente de los asuntos públicos 
por   medio   de   la   creación   de   un   sistema   de   normas   aceptadas   como   constitutivas   de   la 
autoridad legítima, con el fin de promover y valorizar los valores sociales hacia los cuales 
apuntan los individuos y los grupos”.
Bonnie Campbell analiza de esta manera el contenido dado a la gobernanza por el 
Banco Mundial7: “Se encuentran sistemáticamente algunos términos utilizados por el Banco 
Mundial  para  poner de  relieve los elementos de un buen gobierno: la  gestión  del sector 
público, la responsabilidad, el marco jurídico del desarrollo (rule of law), la información y la 
transparencia.
Esta idea de buen gobierno no es verdaderamente nueva, ni puramente anglosajona”.
Se trata de una concepción que reposa sobre el principio de separación de los poderes 
en un Estado de derecho:
la   “transparencia”   (“transparency”),   es   decir   la   libertad   de   acceso   a   los 
documentos administrativos ­prolongación de la libertad de información­ y la garantía 
de una buena justicia administrativa, así como la motivación de las decisiones;
el   “rendimiento   de   cuentas”   (“accountability”),   la   responsabilidad   de   quienes 
toman decisiones, los controles “sobre” la administración, el control de los mercados 
públicos, de la gestión de los fondos públicos, etc.;
el “empoderamiento” (“empowerment”) que corresponde a la idea de 
administración consultiva y a la necesidad de acercar a los ciudadanos a la toma de 
decisiones, así se trate de democracia local, de microproyectos, de desarrollo de la 
sociedad civil a través de las ONGs, de la libertad sindical, de la prensa libre, del 
ejercicio de las libertades fundamentales, etc.
Aquí predomina una visión no intervencionista y minimalista del Estado, una concepción 
estrictamente funcionalista e instrumentalista, que limita al Estado a la cuestión de la gestión 
técnica   de   los   recursos   públicos,   dejando   de   lado   la   esfera   política   como   lugar   de 
determinación de un proyecto de sociedad, en beneficio de un enfoque de procedimientos, de 
normas y de la creación de instituciones para las regulaciones del mercado.

6 World Bank, Gouvernance and development World Bank, Washington DC, 1992.
7 B. Campbell, “Gouvernance, réformes institutionelles et redefinition du rôle de l’Etat: quelques enjeux conceptuels et politiques soulevés 
par le projet de gouvernance descentralisée de la Banque Mondiale”, 2002.

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 La concepción europea es bastante diferente y está presentada en el Libro Blanco sobre la 
gobernanza europea como “las normas, procedimientos y comportamientos que influyen en 
el ejercicio de los poderes a nivel europeo, particularmente desde el punto de vista de la 
apertura, de la participación, de la responsabilidad, de la eficacia y de la coherencia” 8. En 
efecto,   según   Beate   Kohler­Koch   y   Fabrice   Larat9,   “la   gobernanza   comunitaria   no   está 
determinada únicamente por la estructura de la Comunidad y por sus particularidades, sino 
que también está influenciada por la percepción, por parte de los actores que participan en 
esta gobernanza, de los principios que rigen un orden político legítimo. En su esencia, la 
gobernanza se refiere a la materia y los medios gracias a los cuales las preferencias ­en parte 
divergentes­ de los ciudadanos se encuentran reflejadas en las decisiones y medidas de índole 
político, de tal manera que la pluralidad de intereses presentes en el seno de la sociedad sea 
transformada en acción unitaria y que los diferentes actores sociales la acepten y se sientan 
reflejados en ella”. Posteriormente, en la cumbre de Niza, la Comisión Europea lanzó una 
amplia   reflexión   sobre   la   gobernanza   europea   del   futuro   y   la   profundización   de   la 
democracia en Europa.

El sentido que he dado en el presente libro a la palabra “gobernanza” es mucho más 
amplio   que   el   que   propone   el   Banco   Mundial.   Obviamente   se   encontrarán,   como   en   los 
principios del “buen gobierno”, las exigencias elementales de la democracia que son el acceso 
a la información y el deber de los gobernantes de rendir cuentas para que los ciudadanos estén 
implicados en la toma de decisiones que les conciernen directamente en su vida cotidiana.
También   comparto   la   atención   que   la   Unión   Europea   presta   a   la   percepción   de   los 
principios y de las prácticas efectivas, ya que el marco jurídico e institucional propiamente 
dicho  es  inseparable, en primer lugar,  de las representaciones que se hacen los actores y 
luego,   de   la   práctica   real   de   las   instituciones.   Por   el   contrario,   no   comparto   una   visión 
puramente administrativa de la sociedad y rechazo asimismo la ilusión de recetas de buena 
gobernanza que garantizarían en todos los lugares del planeta, a partir del modelo inseparable 
del   economicismo   dominante,   la   buena   gestión   de   los   asuntos   públicos   y,   menos   aún,   la 
cohesión  y el desarrollo pleno de las sociedades. 
Sin  embargo,  si bien  no  creo en  recetas,  he  llegado  a  creer  en cambio  que existen 
principios comunes de gobernanza, un marco de pensamiento que permite a toda sociedad 
8 Com 428, Bruselas 25/07/2001, “El libro blanco sobre la gobernanza europea”, 2000.
9 J. Hergenhan, “Quelle gouvernance pour l’Union européenne après Nice?”, in Eurocities magazine, No 13, 2001

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disponer de una especie de agenda común  a partir de la cual cada una inventa ­según sus 
raíces históricas­ su propio modelo y sus propias prácticas.
La introducción de este “antiguo nuevo concepto” nos obliga a echar una mirada amplia 
sobre las regulaciones sociales, más abarcadora y articulada de la que se acostumbra. La 
gobernanza   incluye   las   nociones   de   legislación,   derecho,   política,   instituciones   y   gestión 
pública, pero sobre todo se interesa por la manera en que funcionan las cosas en la realidad. 
Esta manera de funcionar depende por un lado de las instituciones, de las representaciones 
que   se   hace   la  sociedad  del   poder  o  de   las  condiciones   en  las  cuales  una  comunidad   se 
instituye.   Por   otro   lado,   depende   también   del   funcionamiento   específico   de   los 
procedimientos, de la mentalidad y las problemáticas de  quienes los hacen funcionar, de la 
relación entre los funcionarios públicos y los ciudadanos, de las formas de cooperación que se 
entablan o no entre los actores, de la manera en que la sociedad se organiza en corporaciones, 
comunidades, asociaciones, etc.
En consecuencia, la comprensión de la gobernanza convoca a la historia, a la cultura, a las 
ciencias políticas y obviamente al derecho administrativo, pero también a la sociología de las 
organizaciones. De esta manera, en esta primera etapa, la gobernanza no es un hecho nuevo, 
una   manera nueva de  concebir y administrar la  acción pública, sino más bien  una nueva 
mirada sobre una realidad preexistente.

Las grandes problemáticas

Las grandes cuestiones de la gobernanza son eternas:
lograr que convivan, en paz interior y exterior y en prosperidad sostenida, millones de 
mujeres y de hombres que comparten un mismo territorio;
garantizar el equilibrio entre las sociedades humanas y el medioambiente;
administrar a largo plazo los recursos naturales escasos y frágiles;
garantizar   la   autonomía,   la   libertad   de   pensamiento   y   de   acción   de   las   personas 
preservando, al mismo tiempo, la justicia social, la cohesión y el interés común;
brindar a cada uno considerado individualmente y a la comunidad entera las mejores 
oportunidades de desarrollo pleno;
permitir el desarrollo de las ciencias y técnicas sin dejarse llevar por el vértigo de su 

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 poder;
garantizar para todos las condiciones de una vida digna;
reconocer la diversidad y la riqueza de las culturas y tradiciones haciéndolas participar, 
al mismo tiempo, de la unidad y cohesión de la sociedad en su conjunto;
adaptarse a la evolución del mundo conservando al mismo tiempo su identidad.

Con definiciones variables según las épocas, estos objetivos y equilibrios son la razón 
de ser del ejercicio del poder y los fundamentos de un gobierno sensato. La conciencia de los 
intereses vitales de la sociedad es lo que, en todas las épocas, ha justificado el ejercicio de la 
autoridad. La capacidad de los gobernantes para buscar estos objetivos desinteresadamente, 
con sabiduría y competencia, es lo que les ha dado legitimidad ante los ojos del pueblo más 
allá de las leyes y de la calidad de las políticas aplicadas.
Cada sociedad, cada gran civilización ha dado nacimiento a una tradición específica de 
gobernanza. Las tradiciones han atravesado varios siglos y han sobrevivido a las revoluciones 
políticas. China, Rusia, Europa latina, Europa anglosajona y germánica, el mundo musulmán, 
por citar sólo algunos casos, han creado estilos particulares de gobernanza. La mayoría de los 
preámbulos de las Constituciones hacen referencia, con distintas palabras según los lugares, 
culturas y épocas, a estos grandes objetivos de la gobernanza.

Hacia otra gobernanza

Es entonces cuando interviene la segunda etapa, aquélla que llamaremos en este libro la 
“revolución de la gobernanza”. Fruto de una historia, de una cultura y de tradiciones bien 
arraigadas,   traducidas   en   códigos,   instituciones   y   normas   que   constituyen   garantías   de 
estabilidad   y   de   continuidad   de   las   sociedades,   la   gobernanza   es,   por   naturaleza   y   por 
vocación,   un   sistema   de   evolución   lenta.   En   este   sistema   no   son   las   organizaciones   y   el 
derecho   que   evolucionan   lentamente,   sino   más   bien   las   representaciones,   las   formas   de 
pensamiento y los cuerpos sociales que los encarnan.
¿Cómo   evoluciona  este sistema de  gobernanza  cuando se  ve confrontado a  una rápida 
evolución de la sociedad? Como todo sistema: comienza buscando adaptarse sin cuestionar 
sus fundamentos, generalmente a costa de una complejidad creciente, hasta que se impone una 

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revolución, un giro ­no el reemplazo de este sistema­ por otro completamente inédito, sino 
más bien un reacomodamiento de los elementos preexistentes en torno a nuevos principios 
que dan una nueva legibilidad, un nuevo sentido, una nueva coherencia.
Las   analogías   deben   buscarse   en   la   historia   de   las   ciencias   más   que   en   la   de   los 
movimientos sociales. La gobernanza tal como la conocemos actualmente me recuerda, al 
observarla en su conjunto, desde la organización de las ciudades y territorios locales hasta la 
gestión del planeta, al sistema astronómico derivado de Tolomeo justo antes de la revolución 
copernicana.   En   ese   entonces,   los   instrumentos   ópticos   permitían   incorporar   nuevas 
observaciones que no “se ajustaban” al modelo de rotación del sol y de los astros alrededor de 
la Tierra. Como consecuencia, el modelo se fue complicando hasta el extremo, con el fin de 
integrar los descubrimientos, de manera forzada se podría decir, hasta el momento en el cual 
la hipótesis de Copérnico –es la Tierra que gira alrededor del Sol– vino a proponer un nuevo 
sistema explicativo simple y coherente a través de un cambio de visión.
Pienso que sucede lo mismo con la gobernanza. Los cambios  que se vienen viviendo 
desde   hace   cincuenta   años   han   creado   una   situación   radicalmente   nueva.   Las 
interdependencias   han   cambiado   de   escala;   la   naturaleza   de   la   economía   también   ha 
cambiado; la interacción entre los diferentes problemas se ha convertido en regla general; la 
revolución   de   la   información   ha   trastocado   tanto   el   proceso   de   producción   como   las 
condiciones de acceso al saber o el ejercicio de la democracia; el tema de los equilibrios 
ecológicos   planetarios   se   ha   vuelto   central;   han   aparecido   nuevos   actores   globales   y   el 
enfrentamiento entre capitalismo y comunismo ha terminado provisionalmente.
Nos esperan transformaciones gigantescas en este siglo comparables, por su envergadura, 
al paso de la Edad Media a la Edad Moderna. De cara al futuro, la capacidad de nuestras 
sociedades   para   concebir   y   conducir   dichos   cambios   será   decisiva.   ¿Ya   estamos   listos? 
¿Nuestra actual forma de gobernanza, en todos los niveles, se adapta a estos nuevos desafíos? 
Personalmente  creo  que no.  Tal  como  lo  demuestra  el  ejemplo del  Estado  y del  derecho 
internacional, seguimos pensando el mundo del mañana con las ideas del ayer y pretendemos 
administrarlo con las instituciones de anteayer.
Nuestros sistemas institucionales se parecen mucho al sistema de Tolomeo en su fase 
final. A nivel local y regional acumulamos instituciones y niveles intermedios que compiten y 
se neutralizan más de lo que se complementan. A nivel nacional cada año agregamos nuevos 
dispositivos transversales que llevan a transformar el modo de funcionamiento sectorizado de 

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las administraciones. A nivel mundial multiplicamos los objetivos y las instancias encargadas 
de alcanzarlos, sin que ninguna de ellas tenga realmente ni los medios, ni las normas, ni 
regulaciones de jerarquía adecuados para hacerlo.

Una idea clave: la relación

De ahí la necesidad de una revolución copernicana, es decir de un cambio de mirada 
hacia   una   perspectiva   que   permita   el   reordenamiento   del   sistema   en   su   conjunto.   Esta 
revolución se realizará a través de la idea de relación, y este libro se propone demostrarlo y 
vislumbrar sus principales consecuencias.
La gobernanza actual, a imagen de la ciencia y del sistema de producción, se basa en la 
descomposición, la separación y la distinción. Separación de competencias, donde cada nivel 
de gobernanza ejerce sus competencias de manera exclusiva. Separación de campos, asumidos 
cada uno de ellos por una instancia sectorial específica. Separación de actores que tienen cada 
uno,  especialmente en el sector público, un ámbito de responsabilidad propia. Separación 
entre el hombre y la naturaleza, entre lo económico y lo social. Este principio se encuentra 
también   a   nivel   más   profundo   en   el   funcionamiento   de   las   instituciones   públicas   con   la 
separación entre lo político y lo administrativo, la dirección y la ejecución, la ejecución y la 
evaluación, etc.
La obsesión por la claridad, que parte de la preocupación loable de distinguir los poderes y 
de definir con precisión las responsabilidades, se vuelve limitante cuando los temas están 
ligados entre sí, cuando ningún problema puede ser tratado en forma separada de los demás, a 
un solo nivel y por un solo actor. He llegado entonces a la conclusión de que la gobernanza 
del mañana no debería ignorar más las relaciones sino, por el contrario, ubicarlas en el centro 
de la concepción del sistema.
También   he   constatado   la   profunda   analogía   existente   entre   la   crisis   actual   de   la 
gobernanza y la crisis de nuestros modelos de desarrollo. Así como la gobernanza separa las 
funciones,   el   modelo   dominante   de   desarrollo   divide   todo   en   sectores   verticalmente 
jerarquizados y no llega a pensarse como un sistema interconectado y que participa en el 
funcionamiento de la biosfera. Si los recursos naturales fueran infinitos, si fuera posible cortar 
el planeta en tantos ecosistemas autónomos como Estados existen, podríamos soñar con poner 

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marcha atrás y volver a la yuxtaposición de sociedades autónomas vinculadas entre sí por 
relaciones diplomáticas. Pero obviamente esta vuelta al pasado no es posible.
Se puede hacer la misma analogía con los sistemas de educación y de investigación. 
Habíamos   pensado   que   la   especialización   era   la   condición   del   progreso.   Pero   ¿de   qué 
progreso se trata? El desafío actual, por el contrario, consiste en conectar los conocimientos 
de toda índole y origen entre sí para aprender a tratar los problemas complejos.
¿Cómo podría ser una gobernanza que tome en cuenta las relaciones? ¿Cómo pasar del 
deseo piadoso a su realización concreta? Con excepción de las “recetas de buena gobernanza”, 
que por otra parte critico, la diversidad de situaciones, de una cultura a la otra, de un nivel de 
gobernanza al otro, ¿no prohíbe soñar con principios comunes aplicables a todos? ¿Cómo 
puede realizarse esta revolución una vez constatadas la inercia extraordinaria y la capacidad 
de resistencia de los sistemas vigentes? A lo largo del libro me esforzaré por esclarecer estos 
diferentes temas limitándome aquí a señalar algunas pistas de reflexión.

La   primera   proviene   directamente   del   método  y   del   itinerario   que   vengo   siguiendo 
desde hace varias décadas para llegar a estas conclusiones de una sencillez impactante. Como 
funcionario público en Francia durante muchos años en el Ministerio de Infraestructura he 
tenido la oportunidad de ver el funcionamiento del Estado desde adentro y comprendí, antes 
de que el concepto de gobernanza apareciera en el mercado, que había que abordar la gestión 
pública como un todo y que, retomando una de las expresiones favoritas de Michel Rocard10, 
“el diablo está  en los detalles”, vale decir que se entiende mucho mejor la realidad de la 
gobernanza por su práctica cotidiana que a través de los tratados de ciencia política.

“Con el Estado en el corazón”

Comprendimos entonces, con mi amigo André Talmant, que contar, formular y modelizar 
lo que vivíamos como agentes de la acción pública era la mejor manera que teníamos para dar 
cuenta de la realidad de la gobernanza. Pero constatamos también una profunda crisis y, a 
pesar   de   nuestras   firmes   convicciones   con   respecto   a   la   acción   pública,   algunas   veces 
dudamos de la pertinencia del modo en que se la ejercía. Poco a poco nos fuimos encontrando 

10 Reconocido político francés. Fue Primer Ministro del gobierno socialista entre 1988 y 1991, bajo la presidencia de François Mitterrand. Es 
diputado en el Parlamento Europeo desde 1994.

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en una situación de albañiles encargados de reparar un edificio cuya estructura misma iba 
siendo cada vez más cuestionada. Esto fue lo que nos condujo a escribir el libro  Con  el 
Estado en el corazón. El andamiaje de la gobernancia11.
La   historia   podría   haber   terminado   ahí,   como   una   reflexión  de   empleados  públicos 
franceses sobre su oficio, pero ocurrió que, luego de un paso rápido por una gran empresa 
privada que me permitió identificar analogías y diferencias entre los dos mundos, asumí en 
1986 la dirección de una fundación internacional de personería jurídica suiza, la Fundación 
Charles Léopold Mayer para el Progreso del Hombre12. Esto me ha permitido confrontarme a 
la realidad de la gobernanza en varios continentes y a diferentes escalas.
A comienzos de los años noventa tomé conciencia de que estábamos asistiendo a una crisis 
de la gobernanza que superaba ampliamente la crisis del Estado francés y que, puesto que las 
mismas causas producen los mismos efectos, el sistema de pensamiento en sí mismo era lo 
que quedaba por cuestionar. Actuando ocasionalmente como asesor en gestión pública, desde 
el   nivel   local   hasta   el   mundial,   llegué   a   imaginar,   cada   vez   con   mayor   precisión,   los 
disfuncionamientos   que   encontraría   en   cada   caso,   señal   de   que   se   trataba   de   constantes 
estructurales relacionadas con un modo de pensar.
De igual manera, en esa época pude constatar que el análisis comparativo de situaciones 
muy   diferentes   permitía   extraer   principios   comunes   capaces   de   guiar   la   búsqueda   de 
soluciones   que   debían   ser   específicas   en   cada   caso.   Este   descubrimiento,   aparentemente 
banal, reveló tener un gran alcance, tal como se verá a lo largo del presente libro. De allí surge 
en efecto una nueva filosofía para la gestión de las relaciones entre los diferentes niveles de la 
gobernanza.   De   allí   se   deduce   asimismo   que   la   gobernanza   es   el   arte   de   encontrar   la 
traducción, adaptada a cada realidad específica, de principios comunes.
Einstein decía que “lo más incomprensible es que el mundo sea comprensible” y que se 
pueda dar cuenta de una infinita diversidad de fenómenos a partir de algunas leyes simples. 
¿No podría  pasar lo mismo con una realidad tan compleja y también tan arraigada en la 
historia de cada sociedad como la gobernanza? Mi respuesta es afirmativa, a condición de no 
quedarse   en   las   formas   concretas   sino,   más   bien,   de   buscar   los   principios   comunes   que 
subyacen a dichas formas.

11 Calame, Pierre y Talmant, André: Con el Estado en el corazón: el andamiaje de la gobernancia, ediciones Trilce, Montevideo, 2001.
12 Sitio web de la FPH: www.fph.ch.

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 De la Alianza a la Asamblea Mundial

Me   sentí   alentado   a   seguir   por   el   mismo   camino   cuando   editores   extranjeros   se 
mostraron interesados por la traducción del libro al español, al portugués, al árabe y al chino, 
demostrándome que si bien este libro partía de una historia típicamente francesa, ellos podían 
establecer analogías profundas con la situación que observaban en sus respectivos países.
Los trabajos realizados en el marco de la Alianza por un mundo responsable, plural y 
solidario13 terminaron de convencerme. La Alianza es una dinámica ciudadana internacional 
que nació en 1994, partiendo de la intuición de que habría profundas transformaciones que 
realizar en el transcurso de las siguientes décadas y que los grandes poderes constituidos, 
tanto   políticos   como   económicos,   no   estaban   preparados   para   concebirlas.   Corresponderá 
entonces a los simples ciudadanos juntarse y aliarse para tomar iniciativas. De alguna manera 
se   trata   de   un   retorno   a   las   fuentes   de   la   democracia,   con   la   particularidad   de   que   esta 
democracia no se refiere a una sociedad ya instituida, sino más bien a una comunidad mundial 
que hay que inventar y construir.
Habiendo participado en el nacimiento y desarrollo de la Alianza, viví su energía positiva y 
sus contradicciones. Uno de los desafíos metodológicos más importantes fue identificar y 
caracterizar   las   transformaciones   que   presentíamos   inevitables   y,   luego,   extraer   las 
perspectivas   y   propuestas   que   estuvieran   al   nivel   de   este   cambio   de   era.   Se   trata   de   un 
problema típico, común a la gobernanza, a la investigación científica y a la organización del 
sistema productivo: dividirse las tareas para avanzar, cada uno en su ámbito de interés, de 
competencia y de experiencia, sin perder de vista al mismo tiempo las relaciones entre las 
partes que dan sentido al todo. Desde esta perspectiva fueron lanzados unos sesenta talleres 
temáticos dentro de la Alianza.
Este   trabajo,   realizado   de   1996   a   2001,   dio   origen   a   unos   sesenta   Cuadernos   de 
Propuestas, de profundidad y calidad desigual, pero que constituyeron un cuerpo significativo 
de análisis, de reflexión y de propuestas14. Rápidamente percibí que, fuera cual fuera el tema 
del Cuaderno, pasando del agua a la economía solidaria, de la educación al comercio, de la 
gestión  de  los territorios a  la ciencia, de los medios de comunicación a las  finanzas, las 

13 Página web de la Alianza: www.alliance21.org
14 El conjunto de cuadernos de propuestas, en francés, inglés y español puede descargarse del sitio web de la alianza (www.alliance21.org). 
También pueden conseguirse estos documentos en francés y español, impresos en papel o en formato CD­Rom, en las Ediciones Charles 
Léopold Mayer. 

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cuestiones de la gobernanza y de la ética aparecían de manera insistente, revelándonos por un 
lado que son inseparables y, por otro, que la revolución de la gobernanza estaba en el centro 
de todos los demás cambios.
El   trabajo   sobre   los   Cuadernos   de   Propuestas   también   me   permitió   comprender   la 
relación entre revolución de la gobernanza y reforma del pensamiento económico. La gran 
fuerza   del   pensamiento   liberal   proviene   del   hecho   de   que   se   presenta   como   una   teoría 
integrada que abarca tanto los mecanismos que rigen los deseos individuales como los modos 
de funcionamiento de la sociedad en su conjunto. Ahora bien, esta capacidad de integración es 
el sueño secreto de las ciencias sociales: con eso esperan alcanzar su estatuto de ciencias 
desde que Isaac Newton demostró que la caída de las manzanas y la trayectoria de los planetas 
provenían de una sola y misma ley de la gravedad. En la actualidad la caída del comunismo ha 
dejado a la teoría liberal sin rival y no es difícil observar su carácter reduccionista y los 
riesgos que conlleva. Pero esto no es suficiente para ser capaz de oponerle una alternativa que 
tenga igual capacidad integradora. Se puede constatar la analogía entre la búsqueda a nivel 
local de una gobernanza más “participativa” y la búsqueda de una economía más solidaria y 
más   cooperativa.  En ambos casos   se  hace  hincapié  en  la  gestión de  las  relaciones.  Estas 
búsquedas   no   dejan   de   ser   anecdóticas   y   marginales   si   no   salen   del   nivel   local.   Por   el 
contrario, cobran todo su valor si aparecen como el primer peldaño de un edificio de conjunto 
que articula, en el plano de la gobernanza, los diferentes niveles de competencia y, en el nivel 
económico, los diferentes niveles de intercambio. Esta intuición por el momento está en una 
fase exploratoria pero me parece extraordinariamente fecunda cuando se aproximan y unifican 
los diferentes campos de regulación política, cultural, económica y social.
Los Talleres de la Alianza también permitieron trabajar paralelamente, de manera más 
profunda, sobre la gobernanza a diferentes niveles: la gestión local, el Estado, la integración 
regional y la gobernanza mundial. En esta ocasión no podía no percibir cuánto se parecen y 
realimentan   mutuamente   los   principios   de   estos   distintos   niveles.   Así,   por   ejemplo,   se 
confirmó la importancia de la cooperación entre niveles de gobernanza, el lugar central de la 
gestión   de   los   territorios   locales   (vistos   como   “pieza   clave”   de   la   construcción   de   la 
gobernanza),   la   necesidad   de   separar   el   poder   de   propuesta   y   el   poder   de   decisión   y   la 
diferencia entre legitimidad y legalidad. Estos descubrimientos me permitieron hablar con 
más seguridad de los principios comunes de la gobernanza15. 
15 Los principios de la gobernanza, Cuaderno de Propuestas de la Alianza en español.

18
 Esta   iniciativa   culminó   en   la   Asamblea   Mundial   de   Ciudadanos,   organizada   en 
diciembre de 2001 por la Alianza y la Fundación Charles Léopold Mayer para el Progreso del 
Hombre,   con   el   apoyo   del   Consejo   Regional   de   Nord­Pas­de­Calais   (Francia).   Al   reunir 
participantes de todas las regiones del mundo y de todos los sectores sociales, se generó una 
ocasión única para confrontar los puntos de vista sobre los desafíos que deberemos enfrentar 
juntos en el transcurso del siglo.
Esta Asamblea fue en sí misma una experiencia inédita de gobernanza, una exploración de 
nuevas formas de democracia cuyo objetivo era descubrir lo que nos unía más allá de nuestras 
diferencias, por medio de una dialéctica de la diversidad y de la unidad en el corazón mismo 
del arte de la gobernanza. De paso, la Asamblea confirmó que los instrumentos y métodos, 
lejos   de   ser   simples   accesorios   técnicos   del   debate   democrático,   son   por   el   contrario   su 
fundamento16.
Una vez más, al término de la Asamblea quedó demostrado que la ética y la gobernanza 
son las prioridades comunes. La Asamblea también confirmó que lo que estaba en juego, de 
manera más amplia, era el surgimiento progresivo, a tientas, de un nuevo modelo de vida 
diferente, de desarrollo y de regulación, irreductible a los modelos liberal o comunista que 
habían constituido las principales referencias y estructurado el debate político a lo largo del 
siglo XX.
Una vez reconocida la necesidad de una “revolución de la gobernanza” y demostrada la 
posibilidad de definir las grandes líneas y los principios comunes, se plantea el tema de la 
forma de conducirla. Se verá aquí que me inclino más hacia la búsqueda de convergencias que 
hacia la exposición de divergencias, y a las perspectivas de cambio más que a las luchas para 
producirlo.   No  es   que   subestime  la   amplitud   de  la   tarea  o  la   necesidad   imperiosa   de   un 
compromiso colectivo de los ciudadanos para emprender y llevar a cabo la revolución de la 
gobernanza, pero creo que lo esencial es no equivocarse en la naturaleza y en la forma de 
combate.
Tal   como   lo  demuestra   la   experiencia   de  la   Asamblea   Mundial,   cuando   la   comunidad 
misma no está instituida, la prioridad política es obviamente la de construir las razones de 
“vivir juntos” y no la de evidenciar los desacuerdos. Más aún: la reflexión sobre la revolución 
de  la  gobernanza nos  obliga a visitar de nuevo nuestra propia historia. El modelo de las 

16 El método utilizado está descrito en el sitio web de la Alianza y en el CD­Rom. Ver También V. Calame y P. Calame (2002) “Ciudadanía y 
estrategias de cambio”.

19
revoluciones de los siglos XVIII, XIX y XX ha terminado por darnos la ilusión de que las 
únicas   transformaciones   profundas,   al   menos   en   el   ámbito   de   la   gobernanza,   fueron   de 
carácter social y político. En realidad, si bien las revoluciones políticas sustituyen a unas 
clases   dominantes   por   otras   o   trastocan   las   instituciones,   a   menudo   dejan   intactas   las 
representaciones y las formas de ejercicio del poder.
Las revoluciones en el ámbito de las ideas, de las técnicas y de las culturas también son 
decisivas, tanto si se trata de la idea que nos hacemos del mundo como de las relaciones entre 
el individuo y la sociedad y entre la sociedad y el resto de la biosfera. La revolución de la 
gobernanza es de esta índole. Si admitimos que estamos transitando cambios comparables a 
aquéllos que permitieron pasar de la Edad Media al mundo moderno, es en estos cambios que 
debemos buscar los referentes, aceptando la acción en el largo plazo.
En estas páginas describiré lo que he dado en llamar las “primicias” de una revolución 
de   la   gobernanza.   Se   trata   de   todos   esos   movimientos,   innovaciones   y   búsquedas   que 
muestran   que   la   levadura   fermenta   la   masa,   que   en   todos   los   lugares   del   mundo   los 
diagnósticos   de   igual   naturaleza   conducen   a   intentos   que   van   en   el   mismo   sentido.   Los 
teóricos de las estrategias de cambio, aun cuando su ámbito de excelencia y su campo de 
experiencia   son  más  limitados  porque  se  refieren al  sector privado, subrayan  que no  hay 
cambio posible sin la toma de conciencia por parte de los mismos actores sobre la situación 
de crisis.
André   Talmant   y   yo   hemos   subrayado   en   el   libro  Con   el   Estado   en   el   corazón:   el  
andamiaje de la gobernancia17, que toda reforma del Estado que no parta de la necesidad de 
sentido   de   todos   sus   agentes   está   destinada  al   fracaso.   Creo   poder   decir  que   ya   hay   una 
conciencia   de   crisis,   una   implosión   de   la   democracia   representativa,   una   pérdida   de 
legitimidad de los gobernantes y una búsqueda de sentido por parte de los actores. Pero el 
mundo   sigue   compartimentado.   Cada   quien   innova,   busca   en   su   rincón   y   choca   en   un 
momento dado con la inercia de los poderes y de las instituciones.
Al proponer las grandes líneas de una revolución de la gobernanza sólo aspiro a contribuir 
en la articulación de los esfuerzos y de los actores, a mostrar que se inscriben, aunque no 
siempre lo sepan, dentro de perspectivas comunes y a alentarlos en su lucha mostrándoles la 
importancia y la ambición de la misma.

17 Op. cit.

20
 Mi itinerario y la manera como llegué a las conclusiones expuestas en este libro dan, lo 
reconozco, más espacio a la experiencia y al diálogo que a las lecturas. No debe interpretarse 
esto como una postura contraria a la intelectual. Si yo no creyera en la virtud de las palabras y 
de las ideas, no habría escrito ni este libro ni los anteriores. Se trata más bien de una opción 
metodológica. Al ser la gobernanza más un arte que una ciencia (idea que retomaré en varias 
ocasiones),   su   conocimiento   se   basa   especialmente   en   un   enfoque   “clínico”:   no   son   las 
experiencias de laboratorio las que nos permiten avanzar, sino más bien la confrontación de 
“casos”. La diversidad misma de los casos abordados valoriza la teoría que los explica. Cada 
caso   es   una   historia   total   en   la   cual   los   actores,   las   ideas   y   las   situaciones   están 
indisolublemente entremezclados y este procedimiento clínico no se inscribe dentro de las 
categorías predeterminadas de la conciencia.
A esta elección metodológica se agrega una elección de vida: me siento comprometido 
como  actor, y no sólo como observador, en los cambios en curso, tanto si se trata de la 
gobernanza   en   África   como   de   la   construcción   europea,   de   la   reforma   de   la   gobernanza 
mundial o de la lucha contra la exclusión en Francia.
Las resistencias al cambio, las  cooperaciones y alianzas posibles las vivo personalmente 
más de lo que las describo. No creo que se pueda comprender la gobernanza si no se ha 
buscado transformarla porque en la resistencia al cambio es donde se expresa la estructura 
profunda de un sistema. Este proceso me lleva a multiplicar los diálogos que, a través de los 
intermediarios de carne y hueso, me van transmitiendo la evolución de las ideas.
Más allá de mi incapacidad para alinear una copiosa y docta bibliografía al final de la obra, 
las referencias frecuentes a textos que he escrito o a las aventuras en las cuales he participado 
personalmente no deberían ser interpretadas como fruto de la arrogancia, de la ingratitud o 
como   un   enclaustramiento   en   un   pensamiento   autorreferencial,   sino   más   bien   como   la 
consecuencia   de   una   opción   metodológica.   Soy   consciente   de   que   las   conclusiones   a   las 
cuales llego no existirían sin la contribución de innumerables personas que trabajan tanto en 
la práctica como en el campo intelectual. Que yo no pueda, en general, establecer su identidad 
no quita nada a mi deuda para con ellos, y por el contrario, la incrementa.

Agradecimientos

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   Entonces, para terminar, me limitaré ­trémulo de antemano ante la idea de que apenas el 
libro esté en la imprenta me daré cuenta de algún olvido inexcusable­ a citar algunos nombres 
que me vienen a la mente y en relación a los cuales mi deuda es particularmente clara:
Pierre   Veltz,   Loïc   Bouvard,   Paul   Maquet,   Ina   Ranson,   Mathis   Wakernagel,   Suren 
Erkman,   Jean­Marc   Duez,   France   Joubert,   Matthieu   Calame,   por   una   reflexión   renovada 
sobre el territorio, su lugar en una economía mundializada, la gobernanza local y la ecología 
territorial.
Teolinda Bolívar, Joel Audefroy, Enrique Ortiz, Jean­Pierre Elong M’Bassi, Sidiki Daff, 
por sus contribuciones a la reflexión sobre las relaciones entre poderes públicos y habitantes, 
que han tenido un papel importante en el surgimiento del principio de subsidiariedad activa.
Larbi   Bouguerra,   Alain   Ruellan,   Benjamín   Dessus,   Michel   Merlet,   quienes   en   los 
ámbitos del agua, suelos y energía me han ayudado a comprender el interés de la gobernanza 
de los “recursos naturales”.
Ousmane Sy, André Talmant, Pierre Judet, que han contribuido a mi reflexión sobre la 
reforma del Estado. 
Yu  Shuo, que me entreabrió las puertas del universo chino.
Jean Designe y Sandro Guiglia, que han ampliado mi comprensión del derecho.
  Edith Sizoo y André Levesque, con quienes mucho he compartido sobre la ética.
  Edgar   Morin   y   Patrick   Viveret,   que   me   han   esclarecido   sobre   la   evolución   de   la 
democracia.
  Michel Rocard, Anne Simon, Karine Goasmat y Claire Mandouze, con quienes hemos 
realizado una reflexión muy enriquecedora sobre la cooperación europea.
  Georges Berthoin, Jérôme Vignon y Marjorie Joven, que me han ayudado a comprender 
la historia y los desafíos de la construcción europea en sí misma y su contribución a una 
comprensión de conjunto de la gobernanza.
  Stéphane   Hessel,   Kimon   Valaskakis,   Bertrand   de   la   Chapelle,   Paul   Tran   Van   Tinh, 
Laurence Tubiana, por guiarme en el enfoque de la gobernanza mundial.
Jean Freyss y Valéry Garandeau que me han ayudado a situar mis reflexiones en el 
campo   de   los  debates  actuales.  Djamila  Zemmari,   que  ha  descifrado  incansablemente   las 
cintas magnéticas y los garabatos del manuscrito.
Vincent Calame, con quien concebí los instrumentos de representación cartográfica, 
decisivos para esbozar una síntesis de los trabajos de la Alianza en su conjunto, con ocasión 

22
de la Asamblea Mundial de Ciudadanos.
El equipo de la FPH, la red DPH y todos aquellos que se reconocen en la Alianza por un 
mundo   responsable,   plural   y   solidario   y   que   han   aportado   a   esta   reflexión   una   inmensa 
diversidad de miradas y de experiencias.
Michel Sauquet, sin cuya amistosa insistencia no habría escrito el libro.
  Finalmente y sobre todo Paulette Calame, que me ha apoyado, acompañado y alentado 
en cada paso de la aventura.

Estructura del libro

El libro contiene dos partes:
La primera parte está dedicada a las constataciones. Para comenzar, muestra la crisis 
generalizada de nuestros modos actuales de gobernanza, desfasados con relación a la rapidez 
de la evolución de las sociedades, e incapaces, en apariencia, de reformarse profundamente 
por   falta   de voluntad,  tenacidad, perspectivas  claras  y estrategias  de cambio (capítulo  1). 
Luego enumero las condiciones previas para una revolución de la gobernanza ­las premisas­ y 
los múltiples signos que dan a conocer en distintos lugares el comienzo de esta revolución­ las 
primicias­ (capítulo 2).
La   segunda   parte   expone   los   principios   comunes   de   una   gobernanza   basada   en   las 
relaciones.   Estos   principios   están   reagrupados   en   seis   capítulos:   la   institución   de   la 
comunidad y los fundamentos éticos de la gobernanza (cap.1); las relaciones entre los niveles 
de la gobernanza y el principio de subsidiariedad activa (cap.2); las relaciones entre la acción 
pública y el mercado (cap.3); las relaciones entre el poder público y los demás actores (cap.4); 
el   lugar   que   ocupan   los   territorios   locales   dentro   de   la   gobernanza   (cap.5);   la   ingeniería 
institucional (cap.6).

23
 I.
EL DESFASE
DE LA GOBERNANZA ACTUAL
Y LAS SEMILLAS
DE UNA RENOVACIÓN

24
 La gobernanza tal como la conocemos en la actualidad, centrada en el Estado y en los 
servicios públicos, se ve atacada por todas partes y parece estar claramente desfasada con 
respecto a la sociedad actual y más aún, a los desafíos que nos esperan. La gobernanza actual 
está en crisis.
  ¿Podemos   afirmarlo   de   manera   tan   categórica   y   general?   Existen   efectivamente 
situaciones muy diversas. Por ejemplo, en lo que se refiere a la antigüedad de las tradiciones 
del   Estado,   al   lugar   que   ocupa   la   acción   pública   dentro   de   la   sociedad,   o   bien   al   papel 
respectivo  de cada uno de los niveles de gobernanza –desde las confederaciones que dan 
prioridad a las comunidades locales hasta los países con fuerte tradición centralizadora.
¿Cómo plantear los mismos términos de la crisis de la gobernanza en China, en África, en 
Europa, en la India y en América cuando hay tantas diferencias entre los sistemas existentes? 
Me atreveré a hacerlo, aun a riesgo de simplificar.
Las crisis no tienen todas la misma forma ni envergadura, pero todos los sistemas se ven 
igualmente estremecidos por las evoluciones de la sociedad. Tomemos el ejemplo del Estado. 
A muy grandes rasgos, podemos observar cuatro formas de Estado en el mundo: los Estados 
desarrollistas, que tienen o han tenido un papel fundamental en el desarrollo económico y 
social del país; los Estados administradores, que se limitan a organizar los servicios públicos 
y a fijar las reglas de juego de la vida económica; los Estados rentistas, en los que una élite 
vinculada con los círculos de poder político, económico y militar recibe rentas procedentes de 
recursos nacionales, especialmente naturales, redistribuyendo eventualmente alguna parte de 
las ganancias entre sus clientes; los Estados predadores, en los que el único objetivo del grupo 
que detenta el poder es sacar el máximo provecho personal en el tiempo más corto posible. 
Frente a situaciones tan dispares no podemos hablar de LA crisis del Estado. Sin embargo, 
estos cuatro tipos de Estado se encuentran confrontados a crisis que tienen fuentes de origen 
comunes.   El   trabajo   en   varios   continentes   y   a   distintas   escalas   de   la   gobernanza   –local, 
nacional, regional y mundial­ es lo que me ha convencido de la existencia de estos puntos en 
común.
He observado asimismo, un poco en todas partes del mundo, los comienzos de una 
renovación.   También   puede   parecer   arbitrario   en   este   caso   conformar   un   panorama   de 

25
conjunto partiendo de elementos tan dispares, hacer un retrato prototípico ajustando como sea 
una oreja china y la otra norteamericana, un ojo italiano y otro hindú, una boca africana, una 
nariz brasileña y un mentón coreano. Pero en este caso también he decidido correr ese riesgo, 
pues parto de la convicción de que se trata de elementos que provienen de constataciones e 
intuiciones semejantes.
En   el   primer   capítulo   intentaremos   describir   las   grandes   causas   del   desfase   de   la 
gobernanza actual. Creo que tienen dos fuentes de origen complementarias. Por un lado, la 
rapidez de la evolución de las sociedades, que se ha acordado llamar mundialización, ha cambiado 
radicalmente la escala y la naturaleza de los problemas, mientras que los sistemas de regulación no 
siguieron el mismo ritmo. Por otro lado, las sociedades mismas se transformaron y los modelos 
clásicos de la democracia y de la acción pública ya no corresponden a las necesidades de la época. 
En consecuencia, hay una crisis de escalas, de objetos y de métodos. La crisis se agravó porque las 
políticas de reforma, mal concebidas y mal manejadas, no surtieron los efectos esperados.
Las críticas al Estado y a la acción pública que, tomadas en su conjunto, constituyen la 
contrarrevolución liberal, reemplazaron al triunfo de las políticas keynesianas, al progreso del 
Estado­providencia y a la fe en el Estado como conductor de las políticas de desarrollo. Los 
ataques   se   focalizaron   simultáneamente   sobre   las   falencias   de   la   acción   pública   y   sobre   la 
incapacidad de reformarlo. En grandes líneas, la justificación del desmantelamiento del Estado 
radica en el hecho de que no es posible mejorar sus prácticas. Sin embargo, también es imposible 
separar la decadencia del poder del Estado de la crisis de la política y la democracia. Una de las 
grandes debilidades de la revolución liberal es pretender, al mismo tiempo, reducir el Estado y 
exaltar la democracia.  Por último, el debate se vio más enturbiado que esclarecido por la manera en 
que la guerra fría radicalizó las posiciones de unos y otros, menoscabando la diversidad de las 
situaciones y oponiendo a un bloque contra el otro.
El análisis del desfase de la gobernanza actual se articula en torno a cinco temas:
1. Las revoluciones científicas y técnicas nos hacen entrar en una nueva era, tanto por la 
escala de los problemas como por la naturaleza o las posibles modalidades de ejercicio de la 
democracia.
2. Por no haber creado regulaciones públicas adecuadas, la mundialización ha quedado 
actualmente   en   manos   del   mercado  y   de   allí   surge   frecuentemente   la   confusión   entre 
mundialización   y   globalización   económica.   Urge   clarificar   entonces   los   conceptos   y   las 
perspectivas.

26
 3. La democracia está en crisis. En el momento en que, aparentemente, triunfa en todas 
partes, va perdiendo su esencia por no ser ejercida en las escalas adecuadas, no ocuparse de 
los problemas fundamentales y no llevar a cabo su propia reforma.
4. Las estructuras y los marcos de pensamiento de la acción pública son inapropiados. 
Siguen marcados por el “taylorismo”. Su fragmentación y su cultura los vuelven poco aptos para 
tratar problemas complejos, manejar las relaciones y cooperaciones y tomar en cuenta la infinita 
diversidad de las situaciones.
5. Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadas durante mucho tiempo por la guerra 
fría, a menudo son cambiantes y poco eficaces. Su fracaso generó idea ficticia de que la acción 
pública no era reformable.
El segundo capítulo se abre hacia otras perspectivas. Muestra que, frente a la crisis que 
acabamos de describir, el mundo no se ha quedado inmóvil. El fracaso de las reformas de la 
gobernanza no es en absoluto una fatalidad. Pero para lograr algo hay que poder reunir dos 
condiciones:
1.   No   basta   con   entablar   reformas   institucionales.  Hay   que   “cambiar   de   lentes”   y 
cuestionar los fundamentos de la gobernanza actual, aun cuando estén arraigados en hábitos de 
larga data. Intentaré entonces plantear las premisas, es decir las condiciones previas para un cambio 
del pensamiento.
2. No hay que inventar un sistema nuevo de punta a punta sino partir de lo que ya está en 
movimiento,   es   decir   las   primicias,   las   señales   precursoras   de   una   revolución   de   la 
gobernanza.

27
 1.Una gobernanza desfasada a la que le cuesta reformarse

Las revoluciones científicas, técnicas y económicas nos hacen entrar en una nueva era.
Las revoluciones científicas y técnicas introdujeron profundos cambios en los sistemas 
de   producción.   Éstos   se   basaban   anteriormente   en   la   disposición   de   factores   materiales   de 
producción: materias primas y maquinarias. La reducción muy veloz de los costos de transporte, 
luego la revolución informática y la de los sistemas de información redujeron la importancia 
de la proximidad física de las materias primas y de los grandes reservorios de trabajo manual. 
Asistimos a lo que algunos denominan la “desmaterialización de la técnica”. El dominio de la 
disposición de los saberes, de los know how y de las redes de información se volvió decisivo en el 
proceso   económico   en   sí.   Surgieron   entonces   nuevas   posibilidades   de   deslocalización   de   las 
actividades de fabricación propiamente dichas  y una disminución de la participación de dicha 
fabricación en el total del valor agregado.
La   relación   de   la   economía   con   el   territorio   se   vio   también   profundamente 
transformada. La regulación de la economía nacional y la organización de las relaciones de 
fuerza   y   de interés  de  los distintos  grupos   sociales  habían  jugado un  papel  central en   el 
pensamiento sobre las regulaciones políticas. Frente a una “economía­mundo” perdieron gran 
parte de su importancia. Por último, la sustitución del trabajo manual por el capital intelectual 
y   las   máquinas   automáticas   hizo   que   a   las   relaciones   de   dominación   preexistentes   se 
agregaran relaciones de exclusión: en otros términos, los ricos cada vez necesitan menos a los 
pobres.   Las   cuestiones   de   empleo   y   de   cohesión   social   se   vieron   en   consecuencia 
profundamente modificadas.
En lo relativo a la gestión de los intercambios, el lugar de la moneda en sí también ha 
evolucionado   mucho.   Ya   no   son   necesariamente   las   mismas   herramientas   que   sirven   de 
unidad contable, de patrón de valor, de medio concreto de intercambio. La acción reguladora 
sobre la moneda ha quedado casi exclusivamente en manos de los Estados Unidos, haciendo 
desaparecer otra prerrogativa de la soberanía nacional.
El crecimiento de las capacidades de producción fue de tal envergadura que el problema 
del aumento de la producción a veces resulta menos importante que el de la redistribución de 
los bienes producidos. El caso más patente es el del hambre en el mundo, que ya no depende 
del aumento global de la producción agrícola sino de la localización en el espacio de dicha 

28
producción  y  de   las   capacidades   técnicas,   sociales   y   políticas   para   lograr   su   distribución 
equitativa.
El desarrollo material que hemos tenido en Occidente durante los dos últimos siglos se 
ha realizado a costa de un uso masivo de materia y de energía sobre los recursos limitados y 
poco renovables de la biosfera, para el provecho de una minoría de la población mundial.
Durante   mucho   tiempo   se   siguió   el   modelo   “pionero”,   cuyo   paradigma   es   el   modelo 
cultural norteamericano. Éste se basa en la conquista del Oeste, es decir de nuevos territorios 
y nuevos recursos de materia prima. Dentro de ese modelo, la humanidad tiene la ilusión de 
funcionar   dentro   de   un   sistema   abierto,   cuyos   recursos   son   inagotables   y   donde   los 
subproductos de la actividad humana pueden descartarse sin riesgo alguno en la biosfera. Las 
filiales de producción se organizan independientemente unas de otras siguiendo un modelo 
“vertical”, que ya no corresponde a las problemáticas ni a las restricciones de hoy en día.
Hay que pensar la actividad humana dentro de un sistema ecológico más cerrado. Los 
procedimientos industriales deben integrarse más para permitir que los subproductos de uno 
sean la materia prima de otro, tal como sucede en los ecosistemas naturales. Para seguir 
avanzando, también será necesario “desmaterializar” la economía garantizando así un mayor 
bienestar con menos consumo de materia prima y menos residuos generados.
Por   ahora,   la   deslocalización   de   la   economía   y   el   mantenimiento   de   las   lógicas 
tradicionales de producción siguen privilegiando en nuestras sociedades las filiales verticales. 
A las filiales de producción, encarnadas por las empresas multinacionales y organizadas a 
escala   mundial,   les   corresponden   sociedades   sectorizadas.   En   ellas,   algunos   ámbitos 
profesionales tienen vínculos cada vez más fuertes con sus pares de la otra punta del planeta y 
lazos de proximidad cada vez menos significativos con los otros ámbitos.
Estas   evoluciones   tuvieron   considerables   consecuencias   culturales   y   sociales.  El 
debilitamiento de los vínculos con la comunidad cercana modificó las relaciones entre lo individual y 
lo colectivo y ese movimiento de disociación se observa en todos los países que tienen un desarrollo 
económico rápido, incluyendo los de Asia, donde se considera que los valores comunitarios estaban 
más arraigados. El sentimiento de pertenencia ya no puede limitarse al pueblo ni al país, sino que se 
reconstruye de manera plural y más selectiva en distintas escalas.
El crecimiento de las interdependencias entre los seres humanos, entre las sociedades y 
con respecto a la biosfera contrasta con el desarrollo del sentimiento de libertad individual y 
con las reivindicaciones de autonomía. Por la potencia de las herramientas que ha desarrollado, la 

29
humanidad es responsable de su propio destino. Esto aboga  por el surgimiento progresivo de una 
sociedad de contrato entre actores responsables.
Entretanto, los sistemas de regulación más importantes y los grandes cuerpos intermediarios, 
aquéllos que creaban el sentimiento de pertenencia y de identidad, que garantizaban la mediación 
entre los individuos y el mundo, que construían las condiciones para la democracia, ya fueran 
sindicatos,   partidos   políticos,  Estados   o  Iglesias,  han  perdido  gran   parte   de  su  peso  y  de   su 
capacidad de movilización, dando lugar a otro tipo de compromisos, más diversificados y flexibles.
En los países ricos, el cambio demográfico, la limitación del tiempo de trabajo ­y su 
consecuente influencia en la relación con el trabajo­ y la saturación de bienes materiales 
introducen  una profunda transformación en la forma de los compromisos y en el tipo de 
necesidades. Al mismo tiempo, el desarrollo masivo de los sistemas de información hace 
desaparecer los monopolios informativos de antaño. Frente a las consecuencias del desarrollo 
de las ciencias y las técnicas, los ciudadanos ya no están dispuestos a “tragarse” cualquier cosa 
en   nombre   de   la   modernidad   y   del   progreso.   Han   tomado   conciencia   de   la   vanidad   de   la 
democracia cuando ésta deja de ofrecer las condiciones reales para organizar el devenir colectivo.
Este conjunto de transformaciones de índole cuantitativo genera un cambio cualitativo 
de igual envergadura que el paso de la Edad Media al Mundo Moderno, con todo lo que eso 
implica en cuanto a resistencias, desfases, tanteos y aprendizajes. De allí el doble interrogante 
respecto a la gobernanza: ¿está la gobernanza en condiciones de reformarse, o inventarse, para 
poder hacer frente a la nueva realidad del mundo?¿Está en condiciones, como su vocación lo indica, 
de organizar las transiciones necesarias?
O bien la humanidad logra hacer un salto cualitativo para alcanzar un nuevo grado de 
conciencia y desarrollo, o bien las rivalidades, las ambiciones, las identidades, las depredaciones, 
las imprevisiones y los egoísmos se exacerbarán hasta el punto de hacer temer lo peor.
Este reto central ubica a la gobernanza en una perspectiva radicalmente nueva.

Por no haber creado regulaciones públicas adecuadas, la mundialización quedó 
en manos del mercado. 

Lentamente   está   surgiendo   una   conciencia   de   humanidad   que   llama   a   generar   una 
verdadera gobernanza mundial.

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 El concepto de humanidad era de orden filosófico antes de 1940. La humanidad se ha vuelto 
sujeto de derecho al finalizar la Segunda Guerra Mundial.   Los   crímenes   contra   la   humanidad 
justifican ahora la creación de un Tribunal penal internacional. El gran desafío del siglo XXI es 
pasar de la noción de humanidad a la realidad de una comunidad mundial capaz de construir 
progresivamente una entidad política dotada de nuevas capacidades de regulación. Esto ya lo intuían 
al finalizar la guerra los “ciudadanos del mundo” y los padres fundadores de la ONU. Los primeros, 
por idealismo, quisieron pasar inmediatamente a un gobierno mundial y su movimiento se desgastó. 
Los segundos, por realismo, redujeron “la unión de los pueblos del mundo” que querían construir a la 
creación de instituciones interestatales, lo cual, dada la radical heterogeneidad de los Estados, condujo al 
naufragio.  El gobierno mundial no es  algo que pueda hacerse de hoy para mañana, pues los 
sucesivos arreglos necesarios para adaptar la gobernanza mundial a las nuevas realidades del mundo 
no están a la escala de los desafíos. Hace falta una nueva arquitectura, que todavía no ha aparecido. 
Entretanto, la mundalización tiende a reducirse a la globalización económica.
Se observa en la prensa, en los discursos, en los debates, una falta de precisión reveladora en cuanto 
al uso de las palabras.   En   francés,   “mundialización”   (“mondialisation”)  y   “globalización” 
(“globalisation”) se usan indistintamente y, en inglés norteamericano, “globalisation” abarca 
una gran cantidad de fenómenos, desde internet hasta el comercio internacional, pasando por 
la difusión universal de la cultura norteamericana y el efecto invernadero. Intentemos pues dar 
alguna precisión al sentido de estas dos palabras.
La mundialización es la realidad y la conciencia de un destino común de la humanidad, a la 
vez unida y profundamente diversa. La conciencia de estar juntos en el mismo barco, una 
frágil biosfera cuyas partes se sostienen mutuamente.
La globalización económica por su parte es la dominación de las relaciones mercantiles en 
todas   las   esferas   de   la   vida   social,   dominación   legitimada  a   su   vez   por   la   creencia 
­principalmente difundida por los países ricos­ de que el progreso común de la humanidad queda 
automáticamente garantizado por la libertad de comercio y por el progreso de las ciencias y las 
técnicas.

31
 Mundialización y globalización
La mundialización y la globalización a menudo se confunden. “El idioma inglés no hace diferencia entre 
mundialización  y  globalización,  sencillamente  porque  el  primer  término  no  existe  en  su  vocabulario. 
“Mundial” se traduce por “worldwide” y califica, según los casos, a la economía, al mercado o a la 
competencia, a los circuitos de abastecimiento, de producción o de distribución. El término “globalisation” o 
“globalization” abarca, sin distinción alguna, todos los fenómenos, procesos e interdependencias que van 
alcanzando   una   escala   planetaria.   En   francés,   “mondialisation”   y   “globalisation”   a   menudo   se   usan 
indistintamente”18  pero algunos autores, tal como lo hacemos a lo largo del presente libro, los distinguen 
claramente.
Gérard Noiriel19 define la mundialización como un proceso histórico que reagrupa todas las actividades 
 

gracias a las cuales las distintas poblaciones se fueron acercando gradualmente y fueron estableciendo 
vínculos. Según esta definición, ese fenómeno ya forma parte de un proceso antiguo que ha tenido tres fases. 
La primera es el nacimiento y desarrollo de las civilizaciones antiguas. La segunda fase abarca los siglos XV 
y XVI, con el período de los Grandes Descubrimientos. Por último, la tercera fase comienza a principios del 
siglo XIX con la Revolución Industrial.
Joseph E. Stiglitz, ex­vicepresidente del Banco Mundial, destaca los factores de la mundialización actual:
“Se trata fundamentalmente de una integración más estrecha entre países y pueblos del mundo que por un 
lado obedeció a la considerable disminución del costo de los transportes y las comunicaciones y,

18 J. Delcourt, «Mondialisation ou globalisation: Quelle différence?», Défis de la globalisation: Babel ou pentecôte?, dirigido por J. Delcourt y P. 
Woot de Trixhe, PUF, Louvain, 2001.
19  G. Noiriel, «L’historien face aux défis du XXIe siècle», www.iforum.umontreal.ca, 2001.

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 por otro lado, a la destrucción de barreras artificiales para la circulación transfronteriza de bienes, 
servicios, capitales y conocimientos y (en menor medida) de personas. […] La mundialización está 
enérgicamente propulsada por las empresas transnacionales, que hacen circular por encima de las fronteras 
no sólo capitales y productos sino también tecnologías”.20 
Para otros autores, “la mundialización es un fenómeno global y totalitario a la vez: global porque apunta 
a una extensión a escala mundial de las actividades generadoras de ganancias (y sólo ellas) y totalitario 
porque absorbe todas las esferas de la actividad humana con fines de consumo sin pedir la opinión de 
nadie”.21
Zaki   Laïdi   señala   los   cinco   grandes   acontecimientos   alrededor   de   los   cuales   se   construyó   la 
mundialización en los últimos quince años: la liberalización de los mercados financieros, Chernobyl, la 
caída del muro de Berlín, la aparición de internet y la conferencia de Seattle. En su opinión : “Hay que 
entender que la mundialización no es una simple suma de series estadísticas sobre el comercio y las 
inversiones sino también una representación del mundo. La mundialización es, antes que nada, una 
fenomenología del mundo, pues los hechos nunca son independientes de la manera en que los miramos. A 
partir de allí podremos definir la mundialización como la entrada simbólica del mundo a la intimidad social 
y cultural de cada sociedad, con los efectos en cadena que se derivan de esta cercanía”.22
De los cinco fenómenos citados, la liberalización financiera concierne la globalización, mientras que los 
demás se relacionan con la mundialización.
Otros autores, diferenciando las nociones, hacen hincapié en sus efectos.

20 J. E. Stiglitz, El malestar en la globalización, Taurus, Madrid, 2002.
21 E. Tassin, Dictionnaire critique de la mondialisation, Le Pré aux Clercs, París, 2002.
22 Z. Laïdi, «La mondialisation comme phénoménologie du monde», Projet n°282, 2000

33
 “La mundialización, interacción generalizada entre las distintas partes de la humanidad, provoca torbellinos 
de crecimientos de toda índole – científicos, tecnológicos, demográficos, económicos, de las ciudades – y una 
intensificación   de   los   flujos.   Provoca   asimismo   distorsiones   y   genera   diferencias   en   todos   los   niveles, 
acentuadas por la generalización de las políticas neoliberales. No provoca “el fin de la geografía”, sino todo lo 
contrario: los lugares conservan toda su importancia, aun cuando cambian de valor y de destino utilitario. Al 
mismo tiempo estallan las coherencias locales. Con la “globalización”, el control de las redes se vuelve más 
significativo   que   la   gestión   de   los   territorios.   Estas   transformaciones   provocan   un   desfase   entre   las 
mentalidades, las consecuencias de los avances tecnológicos y las instituciones políticas. De allí surge la 
apremiante necesidad de inventar una política adaptada a las realidades de la globalización”.23
En efecto, mundialización y globalización no se miden solamente por sus consecuencias económicas.
“Los dos conceptos no sólo describen la difusión espacial y funcional de hechos, redes o relaciones, sino 
que son también fenómenos vividos y percibidos por personas o grupos, a veces positivamente y a veces de 
manera negativa. En consecuencia, las dos nociones se miden también en términos de opiniones, aspiraciones 
o temores, tanto más cuanto que los estudios realizados se difunden a nivel mundial.  La conciencia va 
creciendo, no sólo con respecto a la magnitud de la mundialización/globalización sino también en lo relativo a 
los problemas y riesgos que la acompañan”.24  Hoy en día somos más sensibles por ejemplo a los riesgos 
derivados de la energía nuclear, de la revolución química y biológica o de la acumulación de deshechos o de 
contaminación.

23 O. Dollfus, La mundialización, Ediciones Bellaterra, Barcelona, 1999.
24  J. Delcourt, op.cit.

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 La mundialización es un dato ineludible, fuente de crisis pero también formidable ocasión de 
progreso   humano.   Se   nos   impone   y   nos   exige   que   encaremos   inmensas   transformaciones   en 
nuestros sistemas de pensamiento y nuestras instituciones. La globalización, en cambio, al igual que 
cualquier doctrina económica y política, debe ser lúcidamente juzgada por sus efectos, sometida a 
un debate que cuestione tanto sus fundamentos conceptuales y culturales como sus prácticas. Dicho 
análisis no deben realizarlo solamente las instancias oficiales, que tienen un interés directo en su 
desarrollo, sino también los pueblos y los grupos sociales sobre los cuales recaen sus efectos 
concretos, tanto negativos como positivos.
La fractura ideológica actual no pasa entre los “pro­mundialización” y los “antimundialización”, 
sino entre los que piensan que mundialización y globalización son una sola y misma realidad, 
conservando el carácter irreversible de la mundialización y los mecanismos y motores de acción de 
la globalización y, por otra parte, quienes piensan que se trata de dos realidades que, aunque 
obviamente   relacionadas,   son   profundamente   diferentes.   Para   los   primeros   sólo   se   trata   de 
completar la globalización económica corrigiendo sus imperfecciones, concretamente mediante una 
lucha selectiva contra la pobreza y contra los daños causados al medioambiente. Los segundos 
piensan que hay que construir una comunidad humana mundial, capaz de responsabilizarse por su 
destino   y   realizar   los   cambios   necesarios,   aun   cuando   se   necesitara   para   ello   cuestionar   los 
fundamentos conceptuales de la globalización. Sin ambigüedad alguna, me inclino indudablemente 
por la segunda visión.

La democracia está en crisis

En   un   contexto   de   mundialización   y   de   crecimiento   de   las   interdependencias   donde   la 

democracia y el escenario político siguen organizándose casi exclusivamente a escala nacional, la 
crisis   de   la   democracia  es   profunda   en  el   momento  mismo   en  que  esta   última   se  ha  vuelto, 
ideológicamente, la referencia universal obligada.
Para ilustrar dicha crisis basta con partir del reciente cataclismo de las elecciones presidenciales 
francesas, del fortalecimiento del partido de extrema derecha ­el Front National­ y del riesgo que 
de   allí   se   deriva   de   proponer   soluciones   inadecuadas,   suponiendo   por   ejemplo   que   sólo 
revitalizaremos  el  debate  político o reanimaremos  el  interés  de los  franceses  por la política 
resucitando la clásica oposición izquierda/derecha. Quisiera proponer un comentario de simple 

35
sentido común al respecto. Dicen que los franceses ya no se interesan por la política porque ésta no 
aborda realmente sus problemas cotidianos.  Pero   si  las   grandes   cuestiones   del   porvenir   no  le 
interesan al pueblo, ¡deberíamos considerar que la democracia sencillamente ha muerto! Ahora 
bien,   reconozcamos   que   no   es   de   asombrarse   que   todos   estemos   cansados   de   escuchar   a 
responsables políticos que nos explican que todo lo que va bien resulta de su acción y que lo que 
va mal es culpa de la mundialización.
Con la construcción europea, por ejemplo, ha desaparecido la mayor parte de los antiguos 
atributos   de   la   soberanía   nacional,   empezando   por   la   moneda   y   la   gestión   de   la   economía 
nacional. Hoy en día, incluso la política exterior y la defensa dependen más de procesos colectivos 
que de la acción aislada de cada país. En estas condiciones, el funcionamiento de la acción pública, 
y me refiero aquí a sus mecanismos en detalle y no a los grandes principios que a menudo se invocan, 
debería ser el objeto central de lo político.
Ahora bien, los sucesivos discursos sobre la reforma del Estado, en Francia por ejemplo, 
siempre son cambiantes y superficiales a la vez. Nuestros responsables políticos miran al Estado 
desde arriba y no demuestran un verdadero interés por poner manos a la obra concretamente. 
Saben que una transformación profunda de la acción pública, con todo lo que eso implica en cuanto a 
evolución de los conceptos, las culturas, las instituciones y las relaciones con otros actores, es una 
aventura a largo plazo, incompatible con la duración de su mandato. En el plano local a menudo esta 
reforma   está   más   avanzada,   en   parte   porque   obviamente   es   más   sencillo   tener   un   enfoque 
integrado   de   los   problemas   a   ese   nivel,   pero   también   porque   ­en   la   tradición   francesa­  las 
autoridades  locales  electas   tienen   más  posibilidades  de   ser   reelegidas   en  sus  puestos  que  los 
responsables  políticos  nacionales.   A   escala   nacional,   para   poder   llevar   a   cabo   una   profunda 
reforma del Estado en el largo plazo, habría que poder construir un consenso entre los partidos 
políticos.   Esto   se   opone   a   la   idea   de   que   el   escenario   democrático   es,   necesariamente,   un 
enfrentamiento de visiones contradictorias sobre los mismos temas.
Para rehabilitar el escenario político hay que empezar por afirmar que lo político es la 
construcción de la comunidad y es entonces, por su esencia, la búsqueda de convergencias. Es 
bien conocida la paradoja que dice que cuanto más se parecen los programas políticos, más 
intentan los candidatos resaltar las diferencias. Los equipos políticos pueden construir su negocio 
y su razón de ser sobre las diferencias, pero ya no logran convencer a la sociedad de que ése sea su 
verdadero papel. Como resultado, esta insistencia sobre las divergencias ha impedido analizar a 
profundidad la compleja realidad del Estado, análisis que seguramente habría revelado otras fracturas 

36
más allá del clásico esquema izquierda/derecha.
Pero esta reflexión más profunda es indispensable, puesto que una auténtica reforma de la acción 
pública y de la gobernanza sólo puede hacerse en el largo plazo y requiere entonces la existencia de 
una   visión   fuerte   y   compartida.   El   mundo   político   francés   ha   desperdiciado   al   respecto   tres 
ocasiones históricas de “cohabitación” (presidente y primer ministro de distintos partidos), entre 
1986 y 1988, 1993­1995 y luego 1997­2002. En vez de convertirlos en momentos de neutralización 
de las fuerzas, podría haberlos interpretado como la voluntad de la sociedad de salir de las antiguas 
divisiones para trabajar de una vez por todas en la reforma del Estado.
Al   creer que los ciudadanos  sólo  quieren  que su gobierno  se  ocupe de sus  problemas 
cotidianos se acaba construyendo una ilusoria oposición entre, por un lado, lo local y el corto 
plazo, y, por el otro, lo global y el largo plazo. El discurso sobre los problemas cotidianos de 
los ciudadanos termina diciendo: “repleguémonos sobre el corto plazo y lo local”, pero los 
ciudadanos saben en el fondo que corto y largo plazo y que local y global son inseparables. 
¿Qué significa la ciudadanía si los ciudadanos no tienen la sensación de estar involucrados en 
lo   que   determina   su   futuro?   Ahora   bien,   lo   que   determina   su   futuro   no   es   ni   solamente 
cotidiano ni solamente local y no se reduce tampoco al campo clásico del debate político. Por 
tomar sólo un ejemplo, cuando todos somos conscientes de que la evolución de las ciencias y 
de la técnica es determinante para el futuro, ¿qué significa la democracia si no podemos en 
nada influir sobre dicha evolución? La derecha, por principio y por doctrina, renuncia a lo 
político, considerando que no tiene por qué meterse con las lógicas privadas que fundamentan 
el desarrollo de la producción y de la ciencia. La izquierda, por mantenerse aferrada a una 
antigua   visión   de   la   modernidad   que   supone   que   la   actividad   científica   es   buena   por 
naturaleza, se ha privado de una reflexión sobre las finalidades y el manejo de la ciencia. En 
ambos casos, las cuestiones esenciales salen del terreno de la política y de la democracia.
El   mundo   político   seguirá   en   crisis   mientras   no   logre   reformular   perspectivas   claras   de 
gobernanza, desde lo local hasta lo mundial. Para ello tendrá que poner en tela de juicio principios 
que desde hace mucho tiempo considera como evidencias. Citaré aquí sólo tres de entre ellos, que 
luego abordaré más detalladamente: “el momento de la decisión es el momento clave de la actividad 
política”; “la distribución estricta de las competencias entre los distintos niveles de gobernanza es la 
condición necesaria y suficiente para que los electores puedan sancionar a los políticos a través de 
su voto”; “las políticas sectoriales son las únicas políticas concretas”.
Al definir el acto político de manera tan limitada se mantiene la confusión entre, por una parte, la 

37
legalidad de las reglas y formas de designación de los gobernantes, y, por otra, su legitimidad. El 
hecho de que una regla haya sido votada no implica necesariamente que la población la sienta como 
legítima. El hecho de que alguien haya sido electo no implica necesariamente que se comporte 
como verdadero portavoz de la diversidad de intereses de la población.
Esta manera de llevar las cuestiones de legitimidad y de pertinencia de la acción pública a 
cuestiones de legalidad y de elección también paralizó el debate europeo y mundial. En apariencia, 
los únicos intereses que es legítimo confrontar entre sí son los “intereses nacionales”, so pretexto de que 
el   escenario   político   todavía   está   organizado   a   escala   nacional.   En   realidad,   dichos   “intereses 
nacionales” a menudo ocultan lo esencial.  El debate sobre la reforma de la política agrícola 
común europea (PAC) nos brinda un buen ejemplo de ello. Las divisiones esenciales no surgen 
entre “intereses nacionales” sino entre ramas profesionales, entre distintos tipos de agricultura, 
entre grupos sociales, entre poblaciones rurales y urbanas, etc. Es por ello que, mientras el 
escenario político siga siendo principalmente nacional, sólo la construcción de debates sobre 
bases que no sean las de las instancias electas permitirá revitalizar la democracia.
El cambio de escala de los problemas y el surgimiento de una sociedad mundial también va 
a modificar, más profundamente aún, la naturaleza misma de la democracia. Patrick Viveret, 
en   su   libro  Démocratie,   passions   et   frontières25  (Democracia,   pasiones   y   fronteras)   ha 
demostrado claramente de qué manera la constitución de un espacio mundial ha modificado 
radicalmente   la   concepción   de   la   democracia.   Como   la   nueva   frontera   es   planetaria,   es 
imposible construir la comunidad frente a los bárbaros del exterior tal como se hacía en tiempos 
pasados. La frontera pasa por nosotros mismos. Las sociedades humanas ya no están motivadas 
solamente por los intereses sino también, y sobre todo, por los deseos y las pasiones. Las democracias 
no pueden exorcizar los males que las aquejan imputándoselos a adversarios externos. Deben 
aceptar el mal que albergan dentro de sí mismas y tratarlo tomando en cuenta la complejidad de la 
naturaleza humana.

25 P. Viveret, Éditions Charles Léopold Mayer, 1995.

38
 Democracia
“La democracia representa una aspiración en toda la historia de la humanidad como sociedad 
ideal donde hombres y mujeres se hacen cargo de su propio destino, o bien alude a experiencias 
históricas que caracterizan al Occidente, partiendo de la antigua Grecia y las ciudades libres de la 
Edad Media para llegar a la revolución norteamericana de 1776 y la Revolución Francesa de 
1789”.26
Tal  vez nunca un concepto político haya tenido tanto éxito a través de las épocas y las 
civilizaciones. “Un éxito total, ya que en la actualidad casi todas las naciones dicen tener un orden 
democrático.   Y   las   que  no   lo   hacen,   se  justifican   a   menudo   por   el   carácter   excepcional   y 
temporario de su régimen antidemocrático. Dicho régimen está inevitablemente destinado entonces 
a convertirse en democracia en cuanto las circunstancias lo permitan.” 27
La democracia, poder del Dêmos  (pueblo), es un concepto complejo que no se ubica en la 
tradición filosófica como un régimen más entre los otros. “En todas las filosofías políticas clásicas 
la democracia ocupa un lugar más bien singular y excéntrico. Platón por ejemplo afirma que la 
democracia es una especie de mercado, un gran bazar que incluye a todas las demás formas de 
constitución – lo que confiere un carácter curioso y aporético a este pensamiento”.28
Hoy en día la democracia está minada por un repliegue a la esfera privada y un exceso 
de desconfianza con respecto a lo político. Muchos autores proponen alternativas para 
fortalecer la democracia.

26 G. M. Gazzaniga, «La démocratie comme système symbolique», cátedra de la Unesco/Uquam, 1999.
27 F. Fukuyama, El fin de la historia y el último hombre, Ed. Planeta, Barcelona, 1992.  
28 F. Moses, L’invention de la politique, Champs Flammarion, 1997.

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 Para Benjamin Barber, “la democracia fuerte apunta a una comunidad de ciudadanos que se 
autogestionan y que, a pesar de sus distintos intereses, logran tener la capacidad de establecer sus 
objetivos y acciones en nombre de una visión cívica de la sociedad y no en referencia a algún 
principio externo o altruismo. La democracia fuerte toma en cuenta el conflicto, el pluralismo y la 
separación de los ámbitos de acción privada y pública”.29
Para otros autores, la interdependencia entre Estados y sociedades y el debilitamiento de las 
lógicas   “soberanistas”   parecen   abrir   nuevas   perspectivas   a   la   democracia   participativa.  La 
multiplicación de las formas de cuestionamiento de la mundialización hace que la democracia 
participativa pueda pensarse hoy de otra manera.  La búsqueda de compromisos y de arbitrajes 
razonables obliga a reflexionar sobre la “mejor” manera de tomar las decisiones “correctas”. La 
problemática democrática subyacente puede ser interpretada de distintas maneras. Algunos ven allí 
“las  primicias  de una democracia global”, o bien “una democracia prolífica, transnacional  y 
representativa”; otros perciben la expresión de “comunidades de base” o de “contrapoderes”.30
Una   solución   podría   ser   que   la   democracia   “se   arraigue   en   prácticas   multiformes 
consideradas como momentos y espacios de aprendizaje y de producción de una ciudadanía 
activa”.31  En realidad, la forma de la democracia dependerá del contexto cultural de las 
naciones, del momento de su evolución política y de la norma ideológica imperante. “El 
derrocamiento   de   poderes   autoritarios   establecidos   desde   hace   mucho   tiempo   por   vía 
electoral   tiene   más   posibilidades   de   ocurrir   en   países   cuyas   tradiciones   de   apertura   al 
exterior y prácticas de apropiación de los símbolos llegados desde lejos son relativamente 
antiguas, allí donde, nutriéndose de múltiples fuentes, las redes culturales y las influencias 
intelectuales son lo suficientemente flexibles como para producir formas híbridas y sincréticas y 
donde, a pesar de una relativa fuerza de las identidades regionales y de la permanencia de 
conflictos a veces agudos, las identidades religiosas y las formas autóctonas de la estratificación 
social siguen prevaleciendo por sobre las divisiones puramente étnicas”.32
 

29 B. Barber, Democracia fuerte, Editorial Almuzara, Córdoba, 2004.
30 M. Djouldem, «Démocratie participative: définition», www.wagne.net, 2002.
31 A. Bevort, Pour une démocratie participative, Presses de Sciences Po, 2002.
32 D. Momar Coumba, M. Diouf, Sénégal. Trajectoires d’un État, Codesria, Dakar, 1992.

40
 Las estructuras y los marcos de pensamiento de la acción pública son inapropiados

La gobernanza no se reduce a instituciones y reglas. Abarca a la vez niveles de gestión, sistemas de 
pensamiento, culturas y cuerpos sociales. Por eso tenemos que observar en los hechos por qué esta 
mezcla de presuposiciones, instituciones y costumbres que llamamos gobernanza es hoy inapropiada 
frente a las necesidades de nuestras sociedades.
Es inapropiada porque los sistemas actuales no toman en cuenta de manera natural ni los 
vínculos entre los distintos retos, ni los vínculos entre los actores, ni las relaciones entre los 
niveles, ni la profundidad de la sociedad, ni la diversidad de los procesos de cambio.
En la evaluación que he realizado por encargo del Parlamento Europeo sobre la Cooperación 
europea con los países ACP (Asia, Caribe, Pacífico) dentro del marco de la Convención de 
Lomé33, he constatado que “el rendimiento de esta cooperación generosa y ambiciosa era bajo con 
relación a los objetivos que enunciaba. Era como si los medios implementados llegaran a duras penas a 
alcanzar su meta, como si la cooperación europea sólo lograra pertinencia “por transgresión”: cuando, por 
concurso   de   circunstancias,   toda   una   cadena   de   actores   se   relacionaba   para   permitir   que   la 
cooperación llegara a su objetivo, más a pesar de los procedimientos que gracias a ellos”. Esta 
“pertinencia por transgresión”  aparece en muchas situaciones.  La he observado a menudo en 
Francia cuando trabajaba como ingeniero territorial en el Ministerio de Infraestructura: como el 
presupuesto venía cortado en rodajas, había que tomarse algunas libertades con la contabilidad 
pública para poder hacer algo coherente. Es como si la filosofía general de la acción pública, su 
línea de mayor pendiente, la orientara siempre en la dirección equivocada: una manera de pensar 
al Estado por encima de la sociedad, en nombre de un interés general que la trascendiera, una 
conciencia de superioridad incapaz de generar cooperación y una verticalidad de la acción poco 
favorable a la consideración de los vínculos posibles.
Analizando las reacciones de las distintas administraciones de la Unión Europea frente a 
las iniciativas locales de desarrollo y de empleo (ILDE) lanzadas por la Comisión, Marjorie 
Jouen, una de las coordinadoras del programa, plantea en su libro   Diversité  européenne,  mode 
d’emploi34  (Diversidad europea: manual de instrucciones) un panorama muy elocuente de las 
reacciones de la administración frente a una iniciativa que difícilmente puede entrar dentro de 
sus marcos de pensamiento. Citaré en distintas ocasiones ese informe, puesto que sus observaciones 
33 Mettre la coopération européenne au service des auteurs et des processus de développement, coordinación P. Calame, Éditions Charles Léopold Mayer, 
1999.
34 M. Jouen, Diversité européenne mode d’emploi, Descartes & Cie, 2000.

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coinciden muchísimo con lo que he podido observar en Francia y en distintas partes del mundo. Con 
relación al partenariado*, señala por ejemplo que “el proyecto (de quien quiere trabajar con la 
administración estatal) debe adaptarse a la burocracia y no a la inversa”.
El modo de construcción de los territorios administrativos, de las reglas y de la evaluación de la 
acción generalmente refuerza los efectos de organigrama y sólo promueve enfoques sectoriales. Esto 
explica por qué el fascinante discurso  en favor de la cooperación entre gobiernos en torno a un 
problema común por lo general se queda sin resultados, pues choca con exigencias internas 
sectoriales que influyen de otra manera. Cada ámbito de acción ubicado en la interfase de varias 
administraciones, en lugar de ser considerado como una fuente de enriquecimiento mutuo y de 
cooperación, comienza siendo un nuevo campo de conflicto y de competencia. Es por eso que las 
políticas sectoriales definidas desde arriba y según reglas uniformes constituyen la tendencia 
natural de la administración pública.
Los   ejemplos  son incontables y particularmente visibles en el ámbito rural.   Luego   de   las 
independencias, los nuevos Estados ­especialmente en África­ se dedicaron masivamente al 
desarrollo rural. Las burocracias que se instalaron en reemplazo de la administración colonial 
operaron generalmente, en nombre de la modernización, imponiendo filiales de producción.35  En 
Siria se observa lo mismo: luego de la reforma agraria,  el apoyo a los campesinos se percibió 
principalmente como la mejor manera de llevar a cabo un plan de producción. Es por eso que 
las estructuras,  implementadas autoritariamente por los Estados para organizar al campesinado, 
como por ejemplo las cooperativas, terminaron disminuyendo la credibilidad, por un largo tiempo, 
de la idea misma de organización colectiva de los campesinos, que era asimilada a un reclutamiento. 
La   política   estatal,   al   alejar   de   la   relación   con   lo   territorial,   contribuye   casi   siempre   a   la 
“verticalización” de la sociedad.
Las mismas observaciones aparecen con respecto a la acción estatal en Brasil 36, por ejemplo en lo 
relativo al Plan Alcohol. Lanzado en 1975, dicho plan era excelente en sus principios: se trataba de 
valorizar una materia agrícola básica abundante, la caña de azúcar, para reemplazar el petróleo 
importado. Lamentablemente en la práctica esta política no supo contribuir a la revitalización del 

* N.d.T. La palabra “partenariat” (en inglés  partnership) no tiene una traducción unívoca al español. Engloba las nociones de asociación, 
cooperación o alianza pero, en ciertos contextos, el término “asociación” tiene connotaciones jurídicas que no siempre están presentes en 
partenariat,   mientras   que   términos   como   “colaboración”   o   “cooperación”   pueden   resultar   mucho   más   ambiguos   en   español   que   el 
partenariat  francés, que a menudo incorpora la idea de “compromiso formal” entre partes. Es por ello que, en búsqueda de una mayor 
precisión, utilizaremos cuando sea necesario el neologismo partenariado. 
35 DPH 187, Développement rural et biais bureaucratique dans les pays pauvres, ficha realizada por el Irfed. DPH es una red internacional de 
intercambio de experiencias creada por la Fundación Charles Léopold Mayer y la red RITIMO. Se puede consultar su banco de experiencias 
en el sitio web www.d­p­h.info
36 DPH 130, Les impacts sociaux et écologiques du plan alcool brésilien, ficha realizada por el Irfed.

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ámbito   rural,   sino   que   benefició   principalmente   a   los   grandes   terratenientes   y   exacerbó   las 
rivalidades por la tierra con la producción alimentaria.
La política norteamericana de lucha contra la droga encuentra la misma dificultad para salir del 
simplismo37.  El Estado sólo parece capaz de concebir y llevar a la práctica políticas simples, 
unidimensionales y con la menor cantidad de interlocutores posible.
Hace   algunos   años   yo   había   notado,   observando   a   organizaciones   de   toda   índole,   la 
importancia de los “efectos­espejo”38. Las instituciones generan siempre tipos de acción y 
tipos de interlocutores a su propia imagen y semejanza. El problema central de la cooperación 
europea, por ejemplo, es transformar grandes reservorios de dinero en una multiplicidad de pequeñas 
acciones. El paso de los grandes reservorios a las pequeñas cajas siempre es muy problemático y 
requiere   de   dispositivos   intermediarios,   a   menudo   regidos   por   una   normalización   y   una 
estandardización excesivas y no relacionadas con la pertinencia de la acción. Ahora bien, la relación 
de fuerza casi siempre se inclina en favor de la administración y la disimetría es impactante en el 
campo de la cooperación internacional. A los interlocutores de la administración sólo les queda 
recurrir a la astucia y disimular sus propias necesidades y deseos detrás de una falsa necesidad, cuyo 
mérito es satisfacer los criterios impuestos por la administración. Y cuanto más centralizada está la 
administración, más desproporcionada se vuelve esta lógica. Es por eso que, en la relación con los 
otros actores de la sociedad, el Estado entra a menudo en un círculo vicioso de desconfianza. Como 
el código genera el recurso de la astucia, la práctica del disimulo se vuelve la única operatoria y 
distorsiona las relaciones futuras entre las partes cooperantes.
Otro   hecho   que   ilustra   esta   verticalidad   de   los   enfoques   y   esta   dificultad   para   entablar 
colaboraciones con otros actores es la lucha contra la exclusión. En muchas partes del mundo he 
observado que, en esa lucha, la unidad y la diversidad se invierten. La acción pública se desdobla 
entonces en una serie de dispositivos yuxtapuestos. En el caso de Francia, los observadores habían 
encontrado   más   de   50   casos   de   yuxtaposición.   Cada   dispositivo   se   ocupa   de   un   aspecto   del 
problema.
Se derivan de allí dos consecuencias. En primer lugar se definen los beneficiarios de la acción 
pública en función de sus carencias, en vez de definirlos por sus capacidades, lo cual los encierra 
dentro de su exclusión. En segundo lugar, la práctica administrativa lleva inevitablemente a constituir 

37 DPH 1656, Les relations Pérou­États­Unis: Droits de l’Homme, sécurité et narco­trafic, ficha realizada por A. Labrousse, DPH 1657, Camouflage à 
toute épreuve, ficha realizada por A. Labrousse.
38 P. Calame, Misión posible, Pensar y actuar para el mañana, Ed. Trilce, Montevideo, 1994, Cap 6: “¿podemos gobernar las máquinas 
institucionales?”

43
categorías   seudo­homogéneas  de beneficiarios  de la  ayuda.  Estas  categorías  ocultan una gran 
diversidad de situaciones. Los trabajos realizados por la Unión Europea sobre la exclusión social 
concluyen   invariablemente   que   ésta   es  “multidimensional”   y   que   las   dificultades   familiares, 
profesionales,   de   salud,   etc.,   se   realimentan   entre   sí.   Mirada   más   de   cerca,   esta   definición 
multidimensional sólo se refiere a categorías administrativas. Como cada administración se ocupa 
solamente de una dimensión de la exclusión, de la que tiene a su cargo, una persona excluida se 
transforma en un ser “multidimensional”, en el sentido en que es potencialmente multibeneficiario 
de dispositivos administrativos.  Así, todos los actores de terreno que intentan montar no ya una 
política  “multidimensional”   sino   simplemente   una   política   coherente   que   se   ocupe   de   los 
excluidos en su profunda unidad como personas, cada uno con su historia particular, tiene que 
hacer unos montajes de colaboración entre partes extremadamente laboriosos, precarios y que 
requieren mucho tiempo: los dispositivos públicos ponen diversidad donde hay unidad y unidad 
donde hay diversidad.
Si a medida que van apareciendo nuevos desafíos se los quiere tratar mediante dispositivos y 
normas específicos a cada uno de ellos, se termina generando, en el mejor de los casos, políticas 
superpuestas y, en el peor, universos kafkianos. Marjorie Jouen, en su análisis comparado de las 
reacciones europeas frente a las iniciativas locales de desarrollo y empleo, habla con propiedad del 
“modelo fordista del Estado” (y el adjetivo “taylorista” sería más apropiado aún). Asimismo, la 
autora propone un cuadro comparativo muy elocuente con las actitudes y prácticas ligadas al 
enfoque tradicional del empleo y  las que son necesarias para un nuevo enfoque que apunte a 
estimular la iniciativa local39.
Evoquemos aquí algunas palabras clave. Por el lado del enfoque tradicional: política dirigida a 
clientelas; actitud de concesión por parte de la autoridad pública; dispositivos complejos, cada uno 
centrado en una etapa de la vida del proyecto y sin tomar en cuenta los pasos de una etapa a otra; 
estricta separación de la esfera doméstica y la profesional; estrategia de desarrollo basada en el efecto 
de imitación; segmentación entre las políticas globales y las iniciativas autónomas locales; nor­
malización; especialización; saber hacer técnico. Por el lado del nuevo enfoque encontramos las 
siguientes palabras clave: organización de partenariados intersectoriales; red; política enfocada a 
los creadores; compromisos comunes (públicos y privados) a largo plazo y corresponsabilidad; 
marco   reglamentario   estable   y   transparente;  continuidad   entre   las   esferas   domésticas   y 
profesionales,   estimulación   de   la   cooperación;  interacción   entre   las   políticas   globales   y   las 
39 Diversité européenne, mode d’emploi, op. cit., pág.153.

44
iniciativas en los distintos niveles territoriales; experimentación; saber hacer relacional.
Hablar de Estado taylorista tiene la ventaja de llamar la atención sobre el paralelo entre la 
economía de producción de bienes y la lógica pública tradicional. Tanto una como la otra se 
organizan según lógicas verticales. Tanto una como la otra tienen mucha dificultad para salir de su 
enfoque fragmentario.
Cuando   la   norma   uniforme   se   convierte   en   regla,   la   situación   se   hace   insoportable   a 
medida que se intenta, con los mismos medios, resolver nuevos desafíos. Así, hace algunos años 
pudimos ver protestas en sociedades tan cívicas como las de Europa del Norte cuando empezaron a 
multiplicarse nuevas reglas en respuesta a una preocupación ecológica que, sin embargo, toda la 
población comparte ampliamente. El mecanismo se vuelve aún más temible en cuanto la norma se 
presenta no como un intento de respuesta a circunstancias particulares, a un desafío concreto por 
resolver sino que, en nombre de la razón superior y de la universalidad del Estado, asume una 
forma intemporal. En el libro  Con   el   Estado   en   el   corazón40  contamos, André Talmant y yo, 
múltiples   anécdotas   que   demuestran   hasta   qué   punto   una   regla   se   vuelve   absurda   cuando, 
habiendo olvidado su origen, se la trata como a una especie de verdad trascendente. La acción 
pública sigue entonces los pasos, de manera algo paradójica, de la ciencia y de la economía, que 
pasaron progresiva y equivocadamente de su condición de medios operacionales para responder a 
finalidades humanas a un estatus de finalidades en sí mismas.
La gobernanza es un arte de la ejecución y sólo se comprende a partir de la vida cotidiana. Este 
arte   de   lo   circunstancial,   de   la   búsqueda   de   pertinencia   de   la   acción   aquí   y   ahora,   de   la 
construcción de principios deducidos del uso, se opone a la tan frecuente propensión de un Estado 
que, desde el Siglo de las Luces, se asimila a menudo a la Razón, o a la Verdad y pretende deducir 
de   allí   reglas   universales.   “En   la   práctica,   los   expertos   y   los   responsables   políticos   deben 
abandonar la búsqueda de las condiciones perfectas ­universales­ que llevarán al mejor resultado 
(la racionalidad sustantiva) para concentrar su atención en las “buenas prácticas” (la racionalidad 
procedimental). Una idea se expande: podemos aprender de los otros y, si queremos lograr con 
éxito una transferencia de experiencias, el proceso importa más que el resultado” 41.  Y aunque la 
mayoría  de  los  funcionarios  públicos  están dispuestos  a  admitir  intelectualmente  esta  idea,  la 
dificultad que tiene la acción pública para interesarse por procesos sin intentar normalizarlos y 
transformarlos en procedimientos es francamente asombrosa.

40 Op. cit.
41 Diversité européenne, mode d’emploi, op.cit., pág.120.

45
 ¿Esta descripción de la práctica tradicional de la acción pública se limita sólo a los Estados 
centralizados?  No. La experiencia del diálogo con los gobiernos locales me ha demostrado que, 
salvando   las   proporciones,   en   las   ciudades   ­incluso   en   las   medianas­   encontramos   lógicas   de 
sectorización de los servicios y dificultades para acciones de cooperación de la misma índole. Cuanto 
más uno se acerca al territorio, más saltan a la vista los vínculos entre los problemas y más difícil se 
hace encerrarse en una actitud meramente burocrática. ¿La descentralización podría ser entonces el 
remedio milagroso contra el Estado taylorista? ¿Sabemos cooperar mejor con los demás niveles de 
gobernanza cuando partimos de las realidades del terreno? Nada lo garantiza. En primer lugar 
porque las relaciones de cooperación entre niveles son indefinidamente pospuestas en nombre de la 
distribución   de   competencias.   Luego   porque   los   modelos   feudales   de   poder   siguen   siendo 
dominantes en los ámbitos políticos y administrativos. En su análisis comparativo de las reacciones 
europeas, Marjorie Jouen distingue dos grandes categorías de Estados miembros:
– “aquéllos cuya descentralización parece haber alcanzado una madurez y donde surge 
progresivamente   un   consenso   en   favor   de   una   mejor   coordinación   y   una   mayor 
complementariedad de las políticas públicas en todos los niveles geográficos;
– aquéllos donde la descentralización ha quedado a medio camino y, en lugar de haber mejorado 

las cosas, la descentralización parcial las ha complicado dramáticamente”.
Decíamos anteriormente que los marcos mentales e institucionales de la acción pública no 
tomaban en cuenta de manera natural ni los vínculos entre los desafíos, ni los vínculos entre los 
actores, ni los vínculos entre los niveles. Hasta ahora nos hemos referido sobre todo a la relación 
entre   los   actores   externos   y   la   esfera   pública.   Pero   la   descripción   queda   incompleta   si   no 
mencionamos la relación compleja que existe dentro de la esfera pública entre lo político y lo 
administrativo. La competencia de poder entre dos legitimidades (la legitimidad “legal” de quienes 
ejercen la autoridad y la legitimidad “por  competencia” de quienes dedican su tiempo de trabajo y a 
menudo su pasión a la institución) se encuentra en todos los tipos de instituciones. Sin embargo, es 
especialmente aguda en el ámbito de la acción pública.
El responsable político, legítimo por su elección, se supone que encarna por sí solo la totalidad 
del sentido de la acción pública. Los funcionarios en cambio tienen a su favor la permanencia. 
Muchos se sienten profesionales frente a los amateurs potencialmente peligrosos que pueden ser los 
políticos. Las complejas relaciones de cooperación que se establecen entre ellos también suelen 
dejarse indefinidamente de lado, de modo que los intentos de reforma del Estado en Francia empiezan 
todos denunciando la interpenetración de lo político y lo administrativo para terminar concluyendo que 

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hay que dar nuevamente todo su sentido a lo político frente a un poder administrativo invasivo. Con 
declaraciones de esta índole difícilmente pueda describirse una relación tan decisiva y compleja.
Hay un terreno en el que la acción pública debería ser incuestionable: el de la preservación de los 
bienes públicos. Sin embargo, pasada la época de los años sesenta, en la que la apropiación pública 
de los recursos naturales parecía evidente y lógica, se elevaron muchas voces denunciando el uso 
que de ellos se hacía. Por citar sólo un ejemplo, el ecologista hindú Anil Agarwal, en su libro Pour  
que reverdissent les villages  (Para que los pueblos reverdezcan)  aboga elocuentemente por una 
gestión de los recursos naturales dirigida por los habitantes de los pueblos. El autor exclama: “¡una 
burocracia corrupta y arrogante nunca va a tratar a los pobres con consideración!”. No hay una 
gestión de los recursos naturales   ­así se trate de suelos o de agua­ que no requiera un enfoque 
paciente y atento a la complejidad técnica y social que esta gestión implica. Sin esa atención, el 
beneficio de una apropiación pública es contrarrestado por los efectos de renta y el simplismo que 
de ello se deriva. Michel Merlet, del IRAM42, coordinador ­dentro del marco de la Alianza por un 
mundo responsable, plural y solidario­ del “Cuaderno de Propuestas” sobre políticas territoriales y 
reformas agrarias, lo resume muy bien: “es fundamental que la sociedad conserve un derecho de 
supervisión sobre la tierra, que es un bien común, pero la diversidad y la multiplicidad de historias y 
condiciones particulares impide pensar en un estatuto estándar”. Merlet demuestra de qué manera 
algunas políticas públicas, aunque bien intencionadas, se mostraron a menudo incapaces de tomar 
en cuenta la diversidad, tanto de los ecosistemas como de las sociedades.

Las perspectivas y las estrategias de reforma, paralizadas durante mucho tiempo por 
la guerra fría, suelen ser ineficaces porque no están bien pensadas ni implementadas

En  mayo de 2001 presenté en Montevideo la edición en español de   Con   el   Estado   en   el  

corazón43  y hubo luego un debate organizado con universitarios uruguayos. Ellos decían que lo 
novedoso del libro era, para ellos, descubrir una crítica del Estado pero hecha desde adentro, 
desde la gente que justamente tenía “al Estado en el corazón”. Esta observación es muy reveladora 
de   los   bloqueos   ideológicos   que   durante   mucho   tiempo   retrasaron   una   revolución   de   la 
gobernanza cuya necesidad era sin embargo bien evidente.
En  efecto, a lo largo de todo el siglo XX las oposiciones ideológicas más  importantes se 

42 Instituto francés de Investigaciones y Aplicaciones de Metodologías para el Desarrollo (sitio web: http://www.iram­fr.org/ )
43 Op. cit.

47
construyeron en torno a la relación público/privado. Los “progresistas” debían supuestamente 
apoyar al sector público, mientras que los “conservadores” o los “liberales” se suponía que estaban 
del lado de la limitación del papel del Estado  y de la apropiación privada de los medios de 
producción. La guerra fría, como si se tratara de una guerra de trincheras, fijó las posiciones. Esto 
no impidió a los partidos socialdemócratas europeos integrar progresivamente al mercado en su 
sistema de pensamiento. Mientras tanto, la gobernanza, reducida por lo general a la cuestión del 
papel y el funcionamiento del Estado, no fue realmente objeto de una reflexión crítica radical por 
parte de la izquierda, a tal punto que en Francia, por ejemplo, la izquierda sólo se mostró favorable a la 
descentralización en los años setenta. Hasta ese entonces, la descentralización era considerada 
como una doctrina “de derecha”.
En consecuencia, el discurso sobre la reforma del Estado se vio asociado a la revolución neoliberal. 
Ahora bien, desde la óptica de esa revolución, no se trataba de reforma del Estado sino de 
desmantelamiento   del   mismo.  En América Latina, por ejemplo, las críticas  acertadas  que el 
“consenso de Washington” pueda tener con respecto a la acción pública, tales como el exceso 
de   intervención  estatal,  la dificultad para  reformarse  e imponer disciplinas, la  escasez  de 
promesas realistas, la repulsión a asumir nuevos desafíos, etc., se traducen en el plano de las 
soluciones por la implementación de recetas universales tales como la privatización de la tierra, la 
reorientación de la producción hacia el mercado, el desmantelamiento de los sistemas de protección 
social y el abandono de las políticas industriales y agrícolas. Por otra parte, un análisis más fino 
muestra que estas críticas dirigidas al Estado se refieren en realidad al ejercicio del poder 
político: si las élites son incapaces de comportarse de manera virtuosa y razonable, ¡hay que 
retirarles sus medios de acción!
Este enfoque de bloque contra bloque, que a veces aparece también en los debates, cuando una 
idea se vuelve buena o mala no en función de su valor intrínseco sino en función de quiénes la 
defienden, favoreció todo tipo de simplificaciones y no permitió analizar seriamente la complejidad 
de las realidades y de las situaciones, ni las lógicas internas de la acción pública.
La agresión externa siempre es muy cómoda para evitar interesarse por las reformas internas. 
Los países árabes lo demuestran: la agresión que padece el pueblo palestino y la solidaridad verbal 
de los regímenes árabes para con él, le han permitido durante mucho tiempo diferir cualquier tipo 
de debate interno sobre la democracia y sobre el Estado. Este tipo de argumento siempre juega a 
favor de las actitudes defensivas de los regímenes populistas, donde una élite rentista se eterniza 
en el poder, compartiendo la renta con una parte de la población. Durante muchos años, el aspecto 

48
“desarrollista” ocultó los fracasos de la acción pública, particularmente en África.
Del otro lado, la caída del bloque comunista no se vivió, en primera instancia, como una 
oportunidad para reflexionar sobre mestizajes ideológicos e institucionales, aprovechando que la paz 
estaba desde ese entonces garantizada. Los vencedores ideológicos y económicos, partiendo de la 
idea de que el sistema de enfrente no era reformable, precipitaron la transición en muchos países de 
Europa Central y del Este. Pero como un sistema siempre se reconstruye con partes preexistentes, 
cuando se le imponen medidas drásticas toda la élite, la clase dirigente del pasado retoma las riendas 
transformándose si es necesario en una verdadera mafia. El ejemplo de Rusia ilustra este fenómeno. 
En la mayor parte de las reformas de ese tipo se actúa como si se desconociera que la oposición 
entre público y privado oculta relaciones de poder capaces de reinsertarse tanto en lo público como 
en lo privado.
Hubo   que   esperar   a   finales   de   los   años   ochenta   y   a   que   las   instituciones   internacionales 
focalizaran su atención en el desarrollo asiático para tomar conciencia de las complejas relaciones 
existentes   entre   Estado,   paz,   democracia   y   desarrollo.   Para   las   ideologías   totalizantes   y  hasta 
totalitarias como el comunismo o el liberalismo, los hechos siempre son molestosos.
Lo propio de un congelamiento ideológico consiste en sostener que, frente a hechos contrarios a 
lo preconcebido, lo preconcebido tiene razón. Pierre Judet, cuyas reflexiones sobre Asia me han 
inspirado mucho, tuvo la singularidad de detenerse a observar los hechos, en un mundo en donde los 
grandes ideólogos suelen ubicarse un poco por encima de todo. Él observa, por ejemplo, que no hay 
ninguna   correlación   evidente   entre   democracia   y   crecimiento.   Si   bien   es   cierto   que   algunos 
regímenes dictatoriales son verdaderas historias de saqueo, hay regímenes no democráticos que se 
atribuyen historias exitosas. En sentido inverso, cubrir a los regímenes autoritarios asiáticos con el 
manto púdico e hipócrita de la excepción cultural abarca tanto el autoritarismo sin desarrollo de un 
Marcos en Filipinas como el real desarrollo autoritario de Corea del Sur.
En muchos países en desarrollo, la desconexión de las élites con respecto al pueblo es un dato 
sociológico fundamental pero independiente del carácter y del lugar del Estado. Asimismo, en las 
sociedades jerarquizadas y de tradición de servidumbre voluntaria como en África, la instauración 
formal del Estado de derecho no garantiza un acceso real al derecho y “el enfoque vertical de acceso 
al poder, pasando por el padrinazgo de una persona influyente, siempre se percibe como un medio 
más seguro que el recurso al derecho formal”44.
Para salir del congelamiento ideológico ha llegado la hora de los artesanos, de la gente que no 
44 DPH 1815, Rapports de pouvoir et gestion du foncier dans une institution de décentralisation au Sénégal, ficha realizada por M. Bey.

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pretende imponer instantáneamente reglas universales sino que observa incansablemente los hechos, 
las experiencias, las innovaciones y el espesor social de los funcionamientos y de los procesos de 
cambio.
La   dificultad   de   reformar   la   acción   pública   fue   históricamente   la   mejor   aliada   de   la 
revolución neoliberal. Tal como lo señala una vez más Marjorie Jouen con respecto a Europa: 
“la experiencia, incluyendo al Reino Unido, muestra que la decisión de suprimir un servicio 
público o de privatizarlo pocas veces obedece exclusivamente a un proceder ideológico, sino 
que resulta por lo general de la constatación de un mal funcionamiento y de una ausencia de 
rentabilidad ligada a un desinterés de los usuarios. En nuestras economías mixtas europeas, un 
servicio público que toda la población utiliza no corre el riesgo de desaparecer. Es sobre todo la 
imposibilidad de transformar los servicios organizados según un modelo uniforme y taylorista lo 
que dicta su sentencia de muerte”.
No hay nada más peligroso para una transformación que una sucesión de reformas abortadas 
porque no hubo tiempo ni medios para llevarlas a cabo. El caso de Francia es elocuente al respecto. 
Cada reforma frustrada actúa, frente al servicio público, como un refuerzo de la vacuna contra el 
cambio. ¿Por qué tantas reformas frustradas? ¿Por qué tantas dificultades para llevar a cabo una 
“buena reforma”? Yo veo personalmente seis fuentes de bloqueo.
La primera se refiere al comportamiento político propiamente dicho. El mundo político, con 
demasiada frecuencia, carga sobre la administración la responsabilidad de su propia impotencia. Sin 
tener ni la visión, ni el coraje, ni el tiempo necesarios para emprender reformas de fondo, prefiere 
culpar   a   la   administración   de   un   fracaso   programado   de   antemano.   Incontables   órdenes 
contradictorias, discurso desmentido por las prácticas, multiplicación de las leyes y reformas de 
organigrama presentadas como transformaciones de fondo: muy a menudo el personal político se 
comporta como un bombero pirómano, haciendo imposible en los hechos lo que constantemente 
desea y evoca en sus discursos.
La segunda fuente de bloqueo es la poca capacidad para movilizar a los funcionarios mismos en 
pro de la reforma, pidiéndoles que reflexionen y tomando en cuenta su propia experiencia. No me 
refiero a los altos funcionarios sino a la administración en sus capas más profundas, a los verdaderos 
soldados,   a   aquéllos   que,   al   menos   en   países   como   Francia,   ponen   una   pasión   a   menudo 
subestimada para hacer funcionar convenientemente el servicio público, aun cuando lo hacen, tal 
como hemos explicado anteriormente, dentro del marco de estructuras y sistemas de acción a 
menudo obsoletos. Cualquier responsable de una gran organización sabe que no hay estrategia de 

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cambio posible si considera que los miembros de la organización son incapaces de pensar y desear 
el cambio. Esta incapacidad para movilizar a los funcionarios y apelar a su deseo de construcción de 
sentido no sólo resulta de una torpeza o de un desprecio, sino que tiene raíces conceptuales. Se basa 
en la distinción radical, tan antigua como la república, entre lo político y lo administrativo. Si 
tradicionalmente el político se define como quien detenta el sentido, le cuesta compartir entonces de 
manera auténtica la reflexión y la responsabilidad sobre él.
El tercer factor de bloqueo es la ilusión de la modernidad instrumental. Poniendo computadoras 
sobre los escritorios, creando un periódico interno, manteniendo un discurso sobre la comunicación 
o inscribiendo a los empleados con cargos directivos en cursos de management no se alcanza 
necesariamente la pertinencia de la gobernanza. Una entidad pública puede eventualmente sentirse 
más orgullosa cuando deja de verse rezagada frente al sector privado, pero las herramientas técnicas 
no bastan para dar un nuevo sentido colectivo a la acción.
El cuarto bloqueo es la ausencia de tiempo ya mencionada. Nadie quiere admitir, como el rey 
Enrique IV que proclamaba que París bien vale una misa, que una verdadera reforma del Estado 
bien vale renunciar en ciertos puntos a las luchas partidarias para definir una estrategia que pueda 
sobrevivir a las alternancias del poder. La necesidad de un largo plazo va más allá de la reforma de 
la   acción   pública   y   condiciona   el   futuro   mismo   de   la   democracia.   Estamos   inmersos   en 
transformaciones a largo plazo. Si se demostrara que la democracia es incapaz de proyectarse a largo 
plazo, se prepararía a la opinión pública para futuros regímenes autoritarios donde la decisión quedaría 
en manos de los expertos.
Un quinto bloqueo que descubrí con el correr de los años es la baja inversión intelectual en 
management público comparada con la que se dedica al management privado. El mundo político 
generalmente hace hincapié en los objetivos, pero no se interesa mucho por los medios humanos y 
organizacionales de implementación, suponiendo que la administración se adaptará por sí sola. En 
sentido contrario, las empresas aprueban desde hace un siglo inversiones intelectuales y materiales 
considerables para desarrollar técnicas de organización y de management.
En los dos universos, la política y la empresa, se procede a una simplificación a ultranza de la 
realidad. Por el lado del sector público porque se subestima la complejidad del funcionamiento de 
las grandes organizaciones que constituyen nuestro Estado moderno. Por el lado del sector privado, 
porque se procede como si el objetivo de la empresa, generar ganancias, fuera simple y evidente, y 
el único interrogante fuera el de saber cómo lograrlo. Para la acción pública, esta falta de inversión 
tiene graves consecuencias. Cuando por fin se reconoce el peso de las lógicas institucionales o la 

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importancia   y   complejidad   de   la   conducta   de   las   grandes   organizaciones,   nos   inclinamos 
servilmente frente a los conceptos y métodos que existen en el mercado, es decir las técnicas de 
management privado, ya sea para transponerlas sin prestar demasiada atención a la especificidad de 
los servicios públicos, o ­más sencillo aún­ para transferir el servicio público a lo privado. Pero esta 
falta   de   inversión   específica   en   el   management   público,   imprescindible   para   consideraciones 
institucionales o de derecho administrativo, no podrá durar por mucho tiempo.
Por último, la sexta y última fuente de bloqueo es seguramente la más importante de todas: la 
mayoría   de   las   reformas   se   llevan   a   cabo   sin   entablar   una   reflexión   fundamental   sobre   la 
gobernanza. El mejor ejemplo lo brindan las descentralizaciones realizadas en Francia desde 1981: 
cuando habría que haber fundado la reforma sobre la base de una articulación entre las escalas de 
gobernanza se hizo lo contrario, pretendiendo conceder a cada uno de los niveles políticos o 
administrativos un “bloque de competencias” ejercido de manera exclusiva. El resultado, a fines 
del siglo XX, fue una reforma basada en un sistema de pensamiento y una organización política 
del territorio que tiene dos siglos de antigüedad.
Sin voluntad de compartir, sin perseverancia, sin visión y sin método, ¿cómo podemos esperar 
que unas reformas tan largas y difíciles salgan bien?

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 2. Premisas y primicias de una revolución de la gobernanza

¿Qué es una revolución del pensamiento? Ni siquiera en matemática o en filosofía, que son 
las   disciplinas   aparentemente   más   cercanas   a   la   especulación   pura,   una   reforma   del 
pensamiento aparece así de repente, completa y armadita como nace Minerva de la cabeza de 
Júpiter. Con más razón aún al tratarse de la gobernanza, ámbito arraigado por excelencia en las 
sociedades humanas, una revolución sólo puede ser fruto de una lenta maduración. Lo cual no 
significa que no haya rupturas previas. Tal como ocurre con el agua que se acumula por 
ejemplo detrás de algún obstáculo hasta que el mismo cede, muchos factores de cambio se 
acumulan antes de que se produzca un cambio de pensamiento que permita reorganizar los 
distintos   elementos   y   actores   entre   sí   de   una   manera   nueva.   A   través   de   un   verdadero 
mecanismo de inversión, lo que ocupaba antes el centro del sistema es proyectado entonces 
hacia la periferia y lo que era periférico se vuelve central. Si mi hipótesis es acertada, estamos 
actualmente   atravesando   esa   fase   histórica   de   inversión.   ¿Cómo organizarla? Mi propuesta 
apunta a dos componentes que he denominado las premisas  y las primicias de la revolución del 
pensamiento. Las premisas son las actitudes mentales, las operaciones mentales podríamos decir, 
indispensables para “cambiar de lentes”. Las primicias son todo aquello que revela y anticipa un 
nuevo sistema conceptual, con nuevos actores o nuevas prácticas, así se trate de pequeños hechos o 
de grandes acontecimientos, desconocidos o muy difundidos.

Las premisas para un cambio de pensamiento

Retomemos desde la pregunta de Heidegger: ¿cómo hacer para ver nuestras propias gafas, si 
precisamente a través de ellas miramos el mundo? Cuatro operaciones mentales pueden guiarnos 
para lograrlo: (1) volver a las fuentes históricas de las situaciones actuales para desenmascarar las 
falsas   evidencias;   (2)   deconstruir   las   oposiciones   que   estructuran   nuestro   campo   mental;   (3) 
ejercitarnos en la transposición de análisis y representaciones de un modelo a otro; (4) estar atentos 
a los cambios, a los desfases que se van produciendo entre los conceptos e instituciones y las 
realidades que abarcan, y estar atentos también a los ajustes que se van haciendo.

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 Volver a las fuentes y detectar las falsas evidencias

Hemos dicho que los principios y las reglas se presentan como verdades absolutas mientras no 
busquemos   su  origen y  el  contexto  que los   generó.  La  historia  tiene  múltiples  bifurcaciones, 
momentos en los que el destino duda, en los que las cosas revierten su curso, aparecen nuevos 
actores y se imponen nuevas reglas. Conociendo el devenir histórico, sabemos que esos desvíos se 
olvidan y luego sólo se retienen encadenamientos aparentes de causas y efectos que se consideran 
como evidencias por la sencilla razón de que las cosas sucedieron como sucedieron. Tomemos el 
caso de la gobernanza mundial, basada actualmente en relaciones interestatales. Se trata de un 
modelo que resulta de una concepción occidental expresada en el siglo XIX y que constituye lo que 
Kimon Valaskakis califica como “orden westfaliano”. El mismo incluye las cuatro características 
siguientes:
– la soberanía de los Estados es absoluta y sólo tienen que rendir cuentas frente a su propia 
población;
– un Estado coincide con un territorio, es decir que existe identidad entre una comunidad 
vivenciada y un territorio delimitado por fronteras;
– la idea de gobernanza se reduce a la idea de gobierno y de servicios públicos;
– los únicos fundamentos del derecho internacional son los tratados entre los Estados. Estos 
últimos resuelven sus diferendos de manera pacífica o bien mediante un conflicto que obedece a las 
“reglas de la guerra”. Así, la acción internacional se define como una capa superpuesta a los 
órdenes políticos nacionales y es, de alguna manera, de orden inferior.

Si tomamos conciencia de que no se trata de una verdad absoluta sino de una construcción 
política inscrita en el tiempo y en el espacio podemos permitirnos confrontar cada una de estas 
características con la realidad actual de la sociedad.
¿Los Estados sólo tienen que rendir cuentas frente a su población? ¿Las empresas sólo tienen que 
rendir cuentas frente a sus accionistas? Desde el momento en que la noción de rendir cuentas se 
asocia al impacto de la acción, dado que ese impacto tiene hoy otra envergadura, la rendición de 
cuentas debe hacerse a otra escala. Obviamente, desde este simple punto de vista, esa regla debería 

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valer ampliamente y con mayor vigor para los Estados más poderosos, empezando por los Estados 
Unidos y los países de Europa. Ahora bien, paradójicamente y recordando la fábula de La Fontaine 
“Los animales y la peste”, ¡a los países más débiles es a quienes se exige que rindan cuentas ante 
toda la comunidad mundial!
¿La comunidad coincide con el territorio? Este principio también refleja cada vez menos las 
características reales de nuestras sociedades, tanto en el plano cultural como en el económico. Por 
supuesto   que   las   identidades   nacionales   siguen   siendo   muy   fuertes,   porque   tienen   potentes 
mecanismos de apoyo a nivel de la educación, del idioma, de las instituciones, de los medios de 
comunicación y del fisco. Pero los sentimientos de pertenencia ahora son múltiples, algunos abarcan 
espacios locales, otros espacios plurinacionales y otros no responden a criterios geográficos.
¿La gobernanza se reduce al gobierno y los servicios públicos? Todo este libro demuestra lo 
contrario.
¿Las relaciones interestatales son el único marco legítimo de la vida internacional? Las 
interdependencias   entre   las   sociedades   y   para   con   la   biosfera   se   han   multiplicado   de   tal 
manera que su gestión se ha vuelto una cuestión política central. Es difícil ahora atenerse a 
simples relaciones interestatales que den por sentado que los “intereses nacionales” pueden 
definirse en sí mismos y para sí mismos y que el orden internacional resulta simplemente de 
su   confrontación.   En   un   nivel   de   detalle,   el   funcionamiento   oficial   de   las   relaciones 
internacionales de los países a través de embajadores corresponde a la época de las diligencias 
y no a la era de internet. A cada nuevo sistema técnico corresponde necesariamente un nuevo 
modo de relación y de delegación de esas relaciones.
Así pues, por donde se lo mire, el carácter absoluto de la soberanía de los Estados sólo aparece 
como una construcción histórica y, como tal, debe ser evaluado con serenidad y objetividad.
¡Cómo se olvida rápido la historia! Si sólo nos referimos a la historia reciente, la mayoría de la 
gente está convencida de que Europa se construyó para y mediante la unificación de los mercados. 
En realidad, un rápido repaso histórico muestra que el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa 
(CED), en 1953, es lo que condujo a los padres propulsores de la Unión a volcarse de alguna manera 
hacia la unificación económica. Al reubicar la construcción europea dentro de su larga historia se 
llega a una visión muy distinta de su porvenir.
Por su parte, nuestros sistemas de producción industrial se desarrollaron en un contexto de 
conquista de nuevos recursos de materias primas y de energía, en una fase primitiva, minera, de 
gestión de los recursos naturales. En muchos aspectos, las condiciones de la futura gestión de 

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nuestras sociedades serán mucho más cercanas a las que imperaban antes de la revolución industrial 
que a las que prevalecieron durante la misma. La única diferencia, pero es enorme, es el cambio de 
escala: lo que en los siglos XV o XVI sólo se pensaba a nivel local ahora debe pensarse a nivel del 
planeta. La revolución industrial tuvo lugar en Occidente sobre la base de un cambio cultural 
fundamental que se operó en el siglo XVII en referencia a nuestra relación con la naturaleza. Esta 
última pasó a ser considerada como una máquina, que la humanidad podía manejar y orientar a su 
antojo. Un análisis histórico e intercultural más detallado demuestra que en todas las sociedades siempre 
convivieron dos representaciones complementarias: una, según la cual el hombre forma parte del 
mundo viviente y por ende debe, por sobre todas las cosas, preservar su armonía; la otra, según la 
cual el mundo viviente debe sencillamente ser explotado para satisfacer las necesidades humanas. Una 
u otra de estas representaciones prevaleció según las épocas. Tomar conciencia de ello nos lleva a 
interrogarnos sobre el equilibrio entre ambas para este siglo que comienza.
A veces el retorno a las fuentes puede ser específico para un ámbito en particular. Así por 
ejemplo,   la   historia   del   modelo   agrícola   francés   y   el   abandono   bastante   brusco   de   muchos 
conocimientos surgidos de la gestión de los espacios rurales obedece simplemente a las condiciones 
de reconversión de la industria armamentista luego de la Primera Guerra Mundial. La necesidad de 
reciclar las fábricas de explosivos dio lugar a la fabricación de fertilizantes químicos y provocó 
una generalización de su uso. Tomar conciencia de ello no significa que hay que volver al siglo XIX, 
sino que hay que evitar considerar como un progreso en sí, o como una verdad absoluta, la utilización 
masiva de fertilizantes químicos.
Este “retorno a las fuentes” es particularmente importante cuando se trata de entender las 
relaciones establecidas entre los distintos actores de la sociedad. Tomemos el caso del contrato que 
vincula a la Universidad o a la actividad científica con el resto de la sociedad. La idea misma de 
contrato social desapareció, dejando lugar a ideas que se consideran evidencias irrefutables, tales como: 
“hay que formar cada vez más dirigentes y ejecutivos de nivel universitario”, “la distribución de 
los campos de conocimiento en disciplinas manejadas por facultades especializadas” emana “de la 
naturaleza misma de las cosas”, etc. En cuanto a la actividad científica, “es obvio” que los avances 
de la investigación básica son de alguna manera consustanciales a los progresos de la humanidad 
misma. Un repaso histórico sobre la construcción de la Universidad moderna en el siglo XIX, o más 
recientemente sobre el vínculo que se estableció entre la ciencia y la sociedad en Estados Unidos al 
finalizar la Segunda Guerra Mundial, nos lleva a relativizar estas “evidencias” y a verlas en realidad 
como resultantes de un verdadero contrato social, construido en un momento determinado de la 

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historia. Esta toma de conciencia nos permitirá interrogarnos sobre el tipo de relaciones existentes o 
necesarias   entre   la   Universidad,   la   actividad   científica   y   la   sociedad   en   el   siglo   XXI.   En 
consecuencia, el tema del contrato social vuelve al primer plano como uno de los aspectos más 
importantes de la gobernanza del futuro.
Si   nos   detenemos  ahora   en   el   tema  de   la   gestión   urbana   para   hacer   una  breve  reseña 
histórica constataremos fácilmente que, tal como se ha indicado en el párrafo anterior, la 
ciudad europea del siglo XIX se definió en gran parte como un sistema técnico que brindaba 
una cantidad de servicios públicos, sobre el mismo modelo con el que la industria brindaba 
bienes para el mercado. Este modelo funcional de la ciudad siguió prevaleciendo aún después de la 
Carta de Atenas45.  No obstante, un atento análisis del funcionamiento de la economía pone de 
manifiesto que en Europa, durante la segunda mitad del siglo XX, las antiguas ciudades mercantiles 
­entre ellas algunas que se habían estancado en el siglo XIX­ se revitalizan, mientras que otras que 
habían tenido un fuerte crecimiento durante la primera revolución industrial entran en una profunda 
crisis. La razón es sencilla: la economía que está emergiendo hoy en día es, en muchos aspectos, más 
parecida a la economía mercantil que a la economía industrial clásica. Esta simple constatación nos 
obliga a  buscar un nuevo enfoque para la gestión de las ciudades y la circulación de los 
intercambios dentro de ella.
Otra “evidencia” que no resiste al análisis es la creencia de que el momento esencial de la 
gobernanza es el de la decisión, a tal punto que en francés se usa habitualmente la palabra “décideur” 
(el que decide) para designar a quien toma la decisión final y se ve investido de toda autoridad. Este 
modelo mental es el que llevó a representarse el escenario político como una confrontación de 
soluciones alternativas entre las que el “décideur” tiene que elegir. Esta ficción se basa en la ilusión 
de que hay múltiples soluciones concebibles y utilizables y que la función política consiste en 
“optimizar” la elección en función de algunos criterios. En realidad, cuanto más complejo es un 
problema, menos debe intentar el político encontrar una solución óptima sino más bien implementar 
una solución conveniente, técnicamente adecuada y políticamente capaz de reunir los sufragios de la 
mayoría. En estas condiciones, la actividad política se desplaza para focalizarse en un tiempo anterior 
a la decisión, vale decir en el proceso mediante el cual va a elaborarse una solución conveniente.

Salir de las oposiciones binarias tradicionales
45 N.d.T: Documento que recoge las conclusiones de la “Conferencia de Atenas” realizada en Octubre de 1931, 
en la que se acordaron algunos lineamientos para la valoración de la simbología urbana y para la conservación de 
los monumentos históricos.

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 Muchas de nuestras representaciones están en blanco y negro y esa visión binaria forma 
parte   de   las   pseudo­evidencias.   Habrá   que   cuestionar   entonces   con   paciencia   esas 
representaciones   mentales,   considerándolas   como   una   reducción   del   campo   de   las 
posibilidades. Cada oposición simple que cuestionemos es una ventana abierta hacia el futuro. 
A continuación, algunos ejemplos en el campo de la gobernanza.
La democracia representativa, como su nombre lo indica, se basa en la noción de representante. 
Están los que representan y “los demás”. En los períodos de crisis de la gobernanza asistimos a una 
verdadera crispación identitaria de los representantes, tanto si se trata de autoridades locales como 
nacionales o de sindicatos “representativos”.  Lo interesante es que nadie cuestiona la legalidad del 
estatuto de representante, de sus deberes y prerrogativas: a fin de cuentas, los diputados son quienes 
deben votar las leyes, los alcaldes toman las decisiones de su municipio, etc. Pero nada impide que 
una población cada vez más educada, informada y flexible llegue a tener una visión mucho más 
amplia de la noción de “representante” e incluso por momentos la cuestione en nombre de la 
democracia directa. Las representaciones se vuelven necesariamente múltiples. En un barrio, los 
intereses de las distintas franjas de la población pueden ser muy diferentes e incluso antagónicos. En 
esas condiciones, las autoridades electas son quienes arbitran en última instancia, pero eso no 
significa que la expresión de la pluralidad de intereses y de puntos de vista pase necesariamente a 
través de ellas. La democracia requiere entonces de una multiplicidad de formas de representación, 
cada una con sus virtudes.
Hemos evocado anteriormente otro ejemplo de oposición binaria: lo político y lo administrativo. 
Entre un diputado “de base”, que va a votar conforme a las directivas de su bloque, y un alto 
funcionario   que   puede   proponer   nuevas   políticas   a   su   ministro,   ¿quién   está   del   lado   de   la 
construcción de sentido y quién está del lado de la simple ejecución? Preguntarlo ya es responderlo. 
Esto no significa negar la responsabilidad legal de los diputados que votan las leyes, significa 
simplemente admitir que en la elaboración de la decisión política, el corte entre lo político y lo 
administrativo no es tan claro, sino que se ve matizado por otros elementos.
Otra dualidad insostenible por muchas razones es la que opone el Estado al mercado o lo público 
a lo privado. La primera razón es que muchos Estados están dominados por lobbies o se encuentran 
directamente al servicio de intereses sectoriales mientras que, por otro, si se define como esfera 
pública todo lo que incide de manera considerable en la vida de la comunidad, ninguna de las 
grandes empresas privadas puede quedar afuera. Considerar los estatutos jurídicos, la naturaleza de 

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los bienes y servicios producidos y el tipo de impacto generado lleva a ampliar considerablemente la 
reflexión sobre lo que es de orden privado y lo que es de orden público.
Asimismo, la idea de coincidencia entre la función y el estatuto del organismo encargado de 
cumplirla  debería  incluir algunos  matices. Muchas  instituciones  públicas  tienen  una lógica de 
funcionamiento que subordina su actividad a los fines propios de la institución, hasta tal punto que 
podría calificárselas como “privadas”. Por el contrario, nada impide pensar en organismos de gestión 
privada, empresas o asociaciones civiles, que cumplen funciones de interés público. De hecho ya 
existen muchas fórmulas de ese tipo. Al aceptar una disociación entre el tipo de función y el tipo de 
organismo que la cumple estaríamos abriendo la puerta a muchas innovaciones.
Otro ejemplo. Tenemos la costumbre de oponer lo que atañe a las reglas y lo que se refiere 
a   un   contrato. Una  regla  es   uniforme,   contempla  los  intereses de  los  más   débiles  y  crea 
condiciones de transparencia, estabilidad y equidad. Un contrato en cambio hace constar un 
acuerdo entre partes. Un examen más profundo nos muestra que, en la práctica, la mayor parte 
de los dispositivos de gobernanza asocian necesariamente los dos aspectos. Más aún, el paso 
de la regla al contrato y viceversa va a depender de las circunstancias, del carácter equilibrado 
o no de las relaciones entre las partes y hasta de la cantidad de partes involucradas.
Las relaciones internacionales brindan un campo de análisis muy interesante al respecto. 
Tomemos el ejemplo bien conocido de la deuda externa. En apariencia, para la deuda pública, 
todo depende de contratos de préstamos entre países soberanos o entre un país soberano y una 
institución financiera internacional (Banco Mundial o FMI). En realidad, la disimetría de las 
relaciones de poder y de información y el carácter discutible del mandato popular de los 
representantes de los países que asumen la deuda hacen que la legitimidad para reclamar el 
pago de la misma y para hacer que la población ya empobrecida de los países deudores corra 
con   los   costos   sea   por   lo   menos  cuestionable. En este caso, la legitimidad de la gobernanza 
mundial sólo podrá reestablecerse dictando un conjunto de reglas relativas a la responsabilidad personal 
de los mandatarios, a la igualdad de trato y de sanciones (cuestiones que resurgieron en 2002 con la 
crisis argentina), a la simetría de riesgos, a la responsabilidad del prestamista, etc.
La Organización Mundial del Comercio es otro buen ejemplo de combinación de reglas y 
contratos. Al principio, el GATT  ( General   Agreement   on   Transports   and   Trade )   fue un 
acuerdo contractual para frenar las guerras comerciales. Con el tiempo y sobretodo a lo largo 
de los años noventa, cuando se transformó en Organización Mundial del Comercio (OMC), su 
naturaleza cambió. El cambio cuantitativo de países participantes en los acuerdos y de la cantidad 

59
de sectores involucrados produjo un cambio cualitativo. El carácter “contractual” del acuerdo queda 
entonces  como un artificio y como la manera para que los países que ingresen acepten las 
condiciones impuestas por los más fuertes.
Como en el caso de la deuda, se va imponiendo progresivamente la necesidad de elaborar 
reglas relativas a la separación de poderes, al acceso de todos al derecho y a la justicia, a la 
transparencia interna y externa en los procesos de elaboración de reglas y a la igualdad de trato 
con los distintos miembros. El carácter contractual permanece en apariencia, pero la OMC se ha 
vuelto en realidad productora de derecho internacional y debe asumir ese cambio. El futuro de las 
instituciones internacionales radica entonces probablemente en nuevas combinaciones de reglas y 
contratos.

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 Normas: regla y contrato
Las reglas y los contratos son distintas formas de normas. La regla es la imposición de una norma, 
reconocida por la sociedad, a cada uno de sus miembros, mientras que el contrato se acerca más a la idea de 
un consenso procedente de la comunidad.
De manera más general, una norma puede ser considerada como una regla o un contrato o bien como un 
principio (la soberanía, la no injerencia), un valor (la democracia, el multiculturalismo) o una expectativa 
frente a algunos comportamientos (la protección del medioambiente, el respeto de los Derechos Humanos).
La cuestión de las normas no es un tema nuevo. “Aristóteles y Platón ya habían percibido, en el siglo IV 
antes de Cristo, la importancia de la “moralidad” en la política”46. 
“Los regímenes políticos se basan sobre un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de 
decisión, implícitos o explícitos, en torno a los cuales convergen las expectativas de los actores en un 
determinado sector de las relaciones internacionales. Desde la óptica de los regímenes, el concepto de norma 
significa un tipo de comportamiento uniformizado y adquiere un sentido cercano al de regla. Las normas son 
entonces reguladoras o de procedimiento, es decir que son consideradas como herramientas de regulación de 
los comportamientos que los Estados se imponen con el objeto de reducir la incertidumbre inherente a la 
cooperación”47. 
Para otros autores, el concepto de norma adquiere más bien el sentido de valor o de principio común. La 
definición incluye entonces la idea de legitimación por parte de la comunidad, vale decir de compartir normas 
sociales y comunes. Para Martha

46 M. Finnemore y K. Sikkink, «International Norm Dynamics and Political Change», International Organization 52 (4): 887­917, 1998
47 S. D. Krasner (dir.), International Regimes, Ithaca, Cornell University Press, 1983.

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 Finnemore, “las normas son expectativas compartidas por una comunidad de actores en lo que se  
refiere a comportamientos aceptables”48. 
La norma jurídica podría definirse como “el conjunto de reglas y prescripciones dictadas por 
las   autoridades   públicas   y  sancionadas   por   ellas   mediante   la   coacción   material,   que   rigen   las 
relaciones entre los individuos o los grupos en una sociedad política determinada y tienen por 
objeto instituir un orden social general y global dentro de esa sociedad”49.
Para Jean­Jacques Rousseau, el contrato social sienta las bases del principio de soberanía (abandono de 
las voluntades particulares en pro de la voluntad general). Para los autores anglosajones, el contrato reduce la 
soberanía del Estado en favor de la voluntad individual. “Si bien el pensamiento de Rousseau influye en los 
autores europeos, la referencia al contrato de derecho civil inclina el contrato hacia relaciones de tipo 
interindividuales. Intercambio de voluntades, referencia a la obligación y a la solidaridad moral…el contrato 
oscila entre esas tendencias: podemos considerar que el contrato es el fundamento de la obligación, o que la 
obligación no resulta solamente del acuerdo entre dos voluntades sino que se ubica dentro de un conjunto 
social. La ciudadanía se construyó a partir de las relaciones entre la igualdad de los derechos civiles de todos 
y la desigualdad “natural” entre individuos. La ruptura entre derechos civiles y políticos y derechos sociales 
se opera con relación al contrato. La ciudadanía social es central, hoy más que nunca, en cualquier reflexión 
contemporánea sobre los vínculos sociales”50.

48 M. Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, Cornell University Press, 1996.
49 P. Sandevoir, Introduction au Droit, Dunod, París, 1992.
50 S. Erbès­Seguier (dir.), Le Contrat: Usages et abus d’une notion, Desclée de Brouwer, París, 1999

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 Otra oposición binaria tradicional es la que diferencia a las personas responsables de aquéllas 
que   no   ejercen   una   responsabilidad.   Esta   oposición   hace   que   sea   difícil   pensar   en 
“corresponsabilidad” y lleva a la conclusión de que la democracia sólo funciona en la medida en 
que los ciudadanos sepan claramente quién es responsable de cada cosa para poder sancionarlo 
con su voto. Este principio da por sobreentendido que cada institución política y administrativa se 
ocupa con exclusividad de un ámbito determinado. Es lo que hizo que en Francia, por ejemplo, hayan 
tenido que definir los “bloques de competencias” de cada nivel  territorial. Así pues, la noción 
aparentemente   obvia   de   “responsable”   ha   hecho   que   poco   a   poco   la   cooperación   entre 
instituciones públicas se hiciera muy difícil. Ahora habrá que lograr distintas combinaciones que 
asocien responsabilidades de distinto tipo y magnitud.
Otra oposición que usamos sin pensar demasiado: lo económico y lo social, que a menudo 
implica una separación entre los sectores mercantiles y los no mercantiles. Durante muchos años 
en el ámbito de la cooperación internacional se hizo diferencia entre lo que se vendía ­relativo a la 
cooperación   económica­   y   lo   que   se   daba   ­relativo   a   la   cooperación   “desinteresada”­.   La 
diferencia se desmorona al analizarla. Lo que se regala puede crear efectos de dependencia y no 
ayudar en absoluto a que el beneficiario desarrolle sus capacidades. Lo que se vende puede o no 
responder a necesidades profundas y estimular una dinámica de desarrollo. Las verdaderas políticas de 
cooperación deberían entonces evaluarse por su resultado, por su capacidad para ayudar a que otra 
sociedad se construya y no por los criterios aparentes que dan base a la distinción entre lo económico 
y lo social.
El   paralelismo   con   las   situaciones   domésticas   salta   a   la   vista.   Durante   mucho   tiempo   se 
pretendió considerar a las empresas como un espacio puramente económico y hacer que la acción 
social operara en otro lado. Luego se comprendió que mediante simples políticas de asistencia 
social se encerraba a las personas en un estatuto de “asistidos”. Se constató entonces, en Europa por 
ejemplo, que muchas políticas de pura asistencia eran sencillamente contraproducentes y la mayoría de 
los países intenta ahora pasar de una política de asistencia pasiva hacia los desempleados a una política 
activa de reinserción social. Toda la reflexión sobre la economía solidaria ya no apunta a desarrollar 
una “economía social” al margen de la economía clásica sino que busca abrir bien las ventanas para 
esbozar distintas combinaciones de actividades y modos de acción que permitan simultáneamente el 
desarrollo económico y el desarrollo social. Volveré más adelante sobre este punto.
Por último, para finalizar con los ejemplos de oposición binaria, evoquemos dentro del 
tema de la gobernanza la oposición que consiste en identificar los actos por su legalidad o su 

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ilegalidad. La experiencia nos muestra que los tres criterios de legalidad, legitimidad y eficacia de la 
gobernanza no se pueden reducir unos a otros. Debe reunirse cada una de estas condiciones por sí 
misma y puede haber muchas combinaciones para lograrlo.

Transponer los modelos mentales y los sistemas de organización de un ámbito a otro o de  
una escala a otra

“Comparación no es razón” (“comparaison n’est pas raison”), dice un dicho francés. Es cierto. 
Pero también es cierto que identificar estructuras comunes a varios ámbitos o escalas diferentes 
sigue siendo un fuerte estímulo intelectual.
Establecer   paralelos   entre   las   relaciones   de   un   municipio   con   otro   dentro   de   una   misma 
aglomeración, de una región con otra dentro de un país o de los Estados miembros de la Unión 
Europea  entre sí es  lo que me ha llevado, por ejemplo, a ir descubriendo el principio de  la 
subsidiariedad   activa.   También   hay   que   utilizar   otros   tipos   de   comparación.   Por   ejemplo,   las 
relaciones entre empleados y accionistas de la empresa, entre socios activos y adherentes en una 
asociación, entre administraciones y responsables políticos dentro de una estructura pública ayudan 
a entender lo que puede ser común o general en toda gestión de las organizaciones humanas.
La comparación entre el sistema industrial y el ecosistema permite mirar al primero como un 
ecosistema particular y lleva a interesarse por el metabolismo propio del mismo, conduciendo a un 
enfoque de complementariedad de actividades entre empresas al que se le ha llamado “ecología 
industrial”.
Volviendo a la cuestión de la deuda internacional, el paralelo con los mecanismos de quiebra de 
empresas o de quiebra civil permite reflexionar sobre la forma en que el marco reglamentario 
relativo a las quiebras privadas puede orientar el derecho de los contratos cuando se trata de 
relaciones entre países.

Estar atentos a los cambios, a los desfases y a los ajustes

Antes de que tenga lugar una revolución intelectual, el sistema anterior se va adaptando a 
las nuevas realidades, generando una gran cantidad de ajustes o arreglos superficiales que 
resultan ser por lo general soluciones poco estables y muy complicadas. La complicación, 
observa   el   especialista   en   complejidad   Jean­Louis   Lemoigne,   es   una   propiedad   que   no 

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depende de los sistemas mismos sino de nuestra relación con dichos sistemas. Una forma que 
nos parece muy complicada vista desde cierto ángulo puede resultar muy sencilla vista desde otro. 
Todas las innovaciones que surgen de la práctica para hacer frente a un creciente desfase entre las 
instituciones y la realidad son reveladoras.  Es   por   eso   que  es   hora   de   analizar,  tal   como   lo 
haremos luego, las primicias de una revolución de la gobernanza. Insistamos no obstante en 
que estos ajustes se presentan como una excesiva complicación que revela la existencia de 
estos desfases.
Así pues, en materia económica, frente a una división entre lo económico y lo social que como 
hemos visto es reductora de la realidad, fueron naciendo en Europa una enorme cantidad de nuevas 
formas jurídicas.
Asimismo, en lo referente a los niveles de gobernanza, en Francia se crean constantemente nuevos 
niveles y se inventan estructuras  que en un primer momento responden a una necesidad real de 
coordinación pero que, paralelamente, siguen favoreciendo una maraña de estructuras. Lo mismo 
puede   decirse   de   las   comisiones   interministeriales.   Al   no   haber   un   mecanismo   orgánico   de 
coordinación entre las políticas sectoriales y teniendo en cuenta la evidente interdependencia de las 
mismas, se intenta resolver el problema creando estructuras ad hoc  que a menudo se caracterizan 
por reforzar las defensas territoriales de cada administración.
En   el   plano   internacional,   al   no   haber   hasta   ahora   una   nueva   arquitectura   para   la 
gobernanza mundial, cada año se agregan nuevos objetivos a la coordinación administrativa. 
Esto sólo ha logrado aumentar las rivalidades entre dispositivos y objetivos más o menos contradictorios, 
sin mecanismos de arbitraje de esas contradicciones.

Las primicias de una revolución de la gobernanza

Descubrir las primicias de una revolución de la gobernanza plantea de entrada un problema de 
gobernanza: ¿cómo disponer de los medios de observación e intercambio necesarios para identificar, 
censar y comparar todo lo que se va moviendo en el mundo? No podemos para ello depender de los 
dispositivos estatales. No porque éstos sean mal intencionados sino porque toda organización filtra 
la   información   que   le   llega   según   sus   propios   criterios   de   percepción,   de   comprensión   y   de 
selección.¿La   Universidad   puede   asumir   ese   papel   de   observador?  Su   trabajo   encontraría   dos 
obstáculos: el primero es su propensión a teorizar y generalizar sin aplicarse tanto en la recolección 

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de datos y el segundo es que las universidades casi nunca están organizadas como red internacional 
de observación. Ahora bien, precisamente, lo que da sentido a los movimientos que están surgiendo 
es la aparición de fenómenos del mismo tipo en distintos ámbitos y países.
Es necesario entonces construir redes de intercambio de experiencias apoyándose si fuera posible 
en actores diversos. ¿Por qué? Por la sencilla razón de que cada actor en particular, tal como sucede 
con la administración pública o con la universidad, tiene sus propios intereses y sus propios sesgos 
que van a orientar el sistema de observación. Así, por ejemplo, una red asociativa comprometida 
con la cooperación internacional tendrá tendencia a idealizar en los países en desarrollo la acción de 
una “sociedad civil” definida sin mucha precisión.
La Comisión Europea seguramente ha sido una de las primeras grandes instituciones públicas 
que entendió la importancia del intercambio de experiencias. Pero también introdujo un sesgo: cada 
red   de   intercambio   está   focalizada   en   las   preocupaciones   de   una   orientación   general   y   sólo 
selecciona entonces, dentro de la proliferación de iniciativas emergentes, lo que se refiere a la 
política de esa orientación.
Frente  a  este desafío técnico, institucional y político de la recolección y puesta en red de 
experiencias, la fundación Charles Léopold Mayer para el Progreso del Hombre inició en 1986 con 
RITIMO51  una   red   internacional   de   intercambio   de   experiencias   ya   mencionada,   la   red  DPH 
(Diálogos   para   el   progreso   de  la   humanidad)52.   Con  un   procedimiento   típico   de  gobernanza, 
apostamos a proponer herramientas en común para la presentación de experiencias, es decir, en la 
práctica, un programa, un formato para ingresar los casos, un diccionario de palabras clave y 
procesos de aprendizaje que fueron alimentando progresivamente distintas redes.
Lo interesante de este enfoque, mantenido con constancia a lo largo de varios años, es asociar en la 
creación de un banco de experiencias comunes a personas e instituciones provenientes de distintas 
partes   del   mundo   y   con   inserciones   institucionales   diversas:   documentalistas,   militantes   de 
organizaciones civiles, universitarios, funcionarios públicos, dirigentes de organizaciones de base, 
etc. Las fuentes de información de las que surgen las fichas de experiencias pueden ser libros, 
artículos y, con más frecuencia aún, entrevistas a actores del terreno.
En la base de datos actual, en 2007, más de 600 de las 6000 fichas existentes se refieren directa o 
indirectamente al tema de la gobernanza a través de reflexiones sobre el Estado, el derecho, la 
gestión de los territorios locales, etc. Destacaremos brevemente a continuación los lineamientos que 

51 Se trata de una red de centros de documentación para el desarrollo y la solidaridad internacional. Ver www.ritimo.org
52 www.d­p­h.info

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vemos aparecer allí. Por mi parte he identificado ocho:
la transferencia del compromiso político hacia formas de compromiso social y cívico;
el surgimiento de una sociedad civil que cumple funciones de interés público y va creando 
modelos de cooperación con el Estado;
los esfuerzos que apuntan a refundar la sociedad, el vínculo social y la economía;
un enfoque más pragmático del Estado, de su arraigo cultural y del papel que juega en el 
desarrollo;
un movimiento de desinstitucionalización acompañado por un pluralismo jurídico;
el   redescubrimiento   de   lo   “local”   como   espacio   de   coherencia   y   la   diversidad   de 
innovaciones en la gestión de los territorios;
las primicias de la subsidiariedad activa en Europa;
y   por   último,   las   iniciativas   de   la   sociedad   civil   para   paliar   las   deficiencias   de   las 
regulaciones internacionales.

El compromiso político partidario se traslada hacia otras formas de compromiso social y  
cívico

El siglo XX se caracterizó por el compromiso político partidario. Podríamos incluso establecer un 
paralelo entre dos aspectos. Por un lado, el desarrollo creciente de la acción pública que poco 
a poco fue sustituyendo a las familias, a las comunidades de base, a la Iglesia y a las acciones 
de   caridad   en   cuanto   a   hacerse   cargo   de   la   sociedad.   Por   otro   lado,   la   evolución   de   los 
compromisos personales concentrados también en la orientación y el control de la acción 
pública. Dicho compromiso político se vio acrecentado por los procesos de independencia y 
por una polarización, durante todo el período de la guerra fría, en la confrontación de dos 
modelos de sociedad donde el lugar que ocupaba el Estado estaba justamente en el centro del 
debate. 
A partir de los años setenta se va manifestando una desilusión cada vez más fuerte con 
respecto a la acción pública y a los grandes debates ideológicos. Muchos signos lo anuncian: 
deserción de afiliados a los partidos políticos y envejecimiento de los dirigentes, aumento de 
abstenciones en las elecciones, resurrección de partidos nacionalistas e identitarios, zapping de 
votos de un partido al otro, etc. Los observadores políticos interpretan a menudo esta retirada como 
el resultado de un aumento del individualismo o de actitudes de pasividad consumista, en todo caso 

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como un desinterés creciente con respecto a los asuntos públicos.
En   realidad,   en   muchos   países   lo   que   se   observa   es   más   bien   una   transferencia   del 
compromiso político clásico hacia compromisos sociales y cívicos. La lucha política por la 
toma del poder a nivel del Estado ya no aparece, ni mucho menos, como la única manera de 
implementar   cambios   sociales.  Esto viene acompañado a su vez por un rechazo de los moldes 
ideológicos preexistentes.
El   movimiento  “Agir   ici”   (Actuar   aquí)53  es   un   buen   ejemplo   del   desplazamiento   de   la 
problemática   en   una   situación   de   crisis  ideológica.  En   los   años   ochenta   se   observaron 
enfrentamientos   bastante   dogmáticos   entre   las   organizaciones   no   gubernamentales   (ONGs) 
“tercermundistas”, que atribuían la culpa de todos los males de los países pobres a la colonización 
y a la relación Norte­Sur, y otras ONGs, más cercanas a la acción de urgencia humanitaria, que 
refutaban ese análisis y afirmaban la necesidad de buscar en las sociedades mismas de los países en 
desarrollo   las   causas   de   sus   problemas.   Se   generó   entonces   una   especie   de   replanteamiento 
ideológico que llevó a algunos de sus miembros a comprometerse sobre nuevas bases, a través de 
campañas que apuntaban al comportamiento de los consumidores, de los Estados o de las empresas 
de los países ricos. Empezando por la protesta contra la exportación de residuos tóxicos hacia los 
países en desarrollo, las acciones se multiplicaron apuntando cada vez más hacia el comportamiento 
de los consumidores de los países desarrollados. Es interesante que este proceso haya tenido lugar 
en Francia. Se trata de una adaptación de estrategias de inspiración anglosajona en las que la 
atención se desplaza de la acción política propiamente dicha hacia el compromiso de ciudadanos 
responsables.
A escala mucho más amplia surgió en Brasil en 1992 un fuerte “movimiento por la ética en 
política”54.   La   vuelta   a   la   democracia   en   ese   país   se   había   convertido   rápidamente   en 
desilusión   a   causa   de   la   corrupción   de   las   élites   políticas.   El   tema   de   la   necesaria 
moralización de la vida política se lanzó en junio y culminó muy pronto en la destitución del 
presidente Collor en septiembre.  El movimiento fue transfiriéndose luego, particularmente por 
influencia del sociólogo brasilero Bettino, hacia una campaña “contra la miseria y por la vida”. 
A la cuestión de la ética política se sumaba entonces la de la ética social: ¿los ciudadanos 
podían tolerar la excesiva desigualdad social existente en su país? A mediados de los años 90, 
este   movimiento   movilizó   en   Brasil   a   millones   de   personas.   Conjugaba   iniciativas 

53 DPH 5713, Agir ici, histoire d’un groupe de pression tiers­mondiste, ficha realizada por P.­Y. Guiheneuf y A.­S. Boisgallais.
54 DPH 4093, Du «Mouvement pour l’éthique en politique» au Brésil à l’«Action citoyenne contre la misère et pour la vie», ficha realizada por 
F.Feugas.

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individuales con otras de instituciones religiosas o de movimientos sociales más tradicionales. 
La exigencia ética y el compromiso social a menudo forman parte de este tipo de movimientos 
heterogéneos.  Ese fue el terreno del que surgieron algunas iniciativas que culminaron, años 
más tarde, en la creación del Foro Social de Porto Alegre, del cual hablaremos más adelante.
El mismo fenómeno de autonomización de la sociedad civil con respecto a los partidos políticos 
tuvo lugar en México, aproximadamente en la misma época. En los barrios de la ciudad de México 
o en las zonas rurales predominantemente indígenas surgieron nuevos movimientos y formas de 
organización inéditas. Las más visibles de entre ellas fueron, luego del terremoto en 1985, el 
Movimiento urbano popular (MUP) ­simbolizado por el personaje de Superbarrio­ y el movimiento 
de Chiapas. En ambos casos el objetivo no es tomar y ejercer el poder sino constituir una fuerza 
capaz de hacer evolucionar la gestión de la sociedad.
En  la India, ya en 1976 nacía el  Peoples’   Union   for   Civil   Liberty   (PUCL), que empezó 
luchando contra el poder centralizador de Indira Ghandi55.  Su objetivo no era tomar el poder sino 
cambiar las estructuras sociales, probar estrategias alternativas y crear espacios por fuera del control 
represivo.
En China, ¿cómo interpretar de otra manera el éxito del proyecto “Hope” (esperanza), 
organizado a la manera china con una mezcla de proyecto independiente y de implicación del 
movimiento de la juventud del partido para financiar escuelas primarias? Millones de chinos, 
mayoritariamente   de   origen   humilde,   contribuyen   financieramente   con   ese   proyecto.  En 
Europa, Italia jugó un papel de motor en este tipo de evoluciones. En los años ochenta se operaron 
cambios   en   la   cultura   social   y   la   acción   política,   tal   como   lo   señala  Sandro   Guiglia56,   actor 
comprometido   en   dichas   transformaciones.   El   Estado   omnipresente   que   manejaba   todos   los 
servicios, heredado del fascismo y alimentado durante algún tiempo por el estatismo de izquierda, 
va siendo sustituido por un concepto de Estado garante de la solidaridad entre los ciudadanos, de las 
posibilidades concretas del acceso a la ciudadanía, y por el desarrollo de redes de servicios a 
disposición de los ciudadanos, manejadas por los usuarios o por las cooperativas, a través de lo que 
se llama en Italia lo “privado social”, opuesto a lo “privado especulativo”.

Surgen nuevos modelos de cooperación entre la “sociedad civil” y el Estado

55 DPH 202, Du riz blanchi… en douceur, ficha realizada por el CDTM.
56 DPH 2616, Les coopératives sociales en Italie­2, ficha realizada por IRED.

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 Con relación a este tema quizá podamos hablar de un ciclo histórico: en los siglos XIX y 
XX, las múltiples iniciativas de origen privado a menudo implementadas bajo el control de la 
Iglesia fueron reemplazadas, en Francia por ejemplo, por una acción social casi monopolizada 
por el Estado en nombre del pueblo. Hace unos veinte años se abrió una nueva etapa de acción 
mixta que combina las responsabilidades del Estado y las de los ciudadanos. En este contexto 
se pone de moda el concepto de sociedad civil, bastante impreciso por cierto. Con la sociedad 
civil   ocurre   lo   mismo   que   con   el   desarrollo   sostenible:   la   falta   de   precisión   misma   del 
concepto   lo   vuelve   interesante,   puesto   que   designa   una   tendencia,   una   mentalidad,   una 
evolución proteiforme.
Ya en 1992 la fundación Charles Léopold Mayer organizó un encuentro internacional para tratar 
sobre las condiciones en las que las iniciativas locales de las ONGs podían proyectarse a mayor 
escala mediante una transformación social, económica, política y hasta técnica.  Es una de las 
dimensiones de la relación “micro/macro” o “local/global” que ocupa un lugar importante dentro 
de la gobernanza. Constatamos en ese momento que las ONGs ­particularmente en los países en 
desarrollo­   cumplen   tres   funciones   de   distinta   índole.   En   algunos   casos   su   función   es   paliar 
sencillamente las deficiencias del poder. En otros casos tienen una función de intermediación entre 
los ciudadanos y las instituciones políticas, a menudo centralizadas. Por último, a veces juegan un 
papel de  precursoras e inventan nuevos  modelos  de desarrollo para el funcionamiento de la 
sociedad y hasta de la acción pública.
En los tres casos la relación con lo público es esencial, ya sea por competencia, por sustitución, 
por diálogo conflictivo o por cuestionamiento radical. Pero es interesante notar una evolución: en 
los años ochenta las ONGs tenían por lo general una desconfianza congénita con respecto a los 
aparatos públicos, ya fueran del Estado o de los gobiernos locales. Su nombre mismo lleva la huella 
de esa postura, ya que se trata de organizaciones que se definen por la negativa, por ser  no 
gubernamentales. En los años noventa se entró en un período de madurez, donde la necesidad de 
cooperar con el Estado saltaba a la vista.
Cualquiera sea la forma adoptada, la acción del movimiento asociativo ha desplazado las fronteras 
tradicionales entre lo público y lo privado. El bien común aparece como producto de la acción, 
cooperativa   cuando   es   posible,   de   organizaciones   de   muy   diversa   índole.   Esto   amplía 
considerablemente la visión de la gobernanza. Los ejemplos son incalculables. Por citar uno entre 
tantos, nombremos la red beninesa de ONGs por elecciones pacíficas y transparentes 57: redes de 
57 DPH 7829, Le Réseau Béninois des ONG pour des Élections Pacifiques et Transparentes, le REPAT, ficha realizada por J. Attakla Ayinon.

70
organizaciones   se   comprometen   a   garantizar   un   control   democrático   de   las   elecciones   y   la 
información a los ciudadanos. El trabajo de sensibilización de la población y de educación cívica y el 
control de las elecciones son ahora dos nuevos terrenos en los que las prerrogativas del poder público 
se negocian.
El desarrollo de la moneda social en Argentina, que va mucho más allá de los sistemas de 
intercambio local (SIL) que conocemos en Europa, pues involucra a cientos de miles de personas, es 
un ejemplo patente de ese desplazamiento de funciones que hasta hace poco tiempo eran consideradas 
como atributos mismos de la soberanía. ¿Qué podía ser más exclusivo que emitir moneda? Frente a 
la incapacidad del poder político para crear las condiciones de una economía sana, la sociedad se 
auto­organiza para construir un sistema de intercambio basado en una federación de clubes con 
menos de cien personas cada uno. Se organiza entonces una economía en red que no pretende 
constituir una contra­sociedad sino, más pragmáticamente, compensar los límites de la economía de 
mercado y las insuficiencias del poder político.
Hay un fenómeno similar en Perú en lo referente a la seguridad. La seguridad, en principio, es 
otra prerrogativa del Estado. El monopolio de la violencia legal es efectivamente una característica 
constante de los Estados. Frente a la imposibilidad de que el Estado proteja a la población contra 
Sendero Luminoso y para hacer frente también al robo de ganado, organizado por los terratenientes y 
que empobrece aún más a los pequeños campesinos, se organizaron “rondas campesinas”. Pensadas en 
un   principio   como   estructuras   comunitarias   de   autodefensa,   las   rondas   contribuyen   también   a 
mantener tradiciones andinas de organización colectiva58.
Obviamente la mayor cantidad de iniciativas de la sociedad civil se ubica en el campo de la 
lucha contra la pobreza o contra la exclusión social. En los países ricos, reflejan la incapacidad del 
Estado­providencia para afrontar de manera eficaz el problema de la exclusión y adoptan formas que 
pueden ser muy diversas. Algunas  apuntan a identificar y fortalecer el capital social de las 
comunidades a partir de las capacidades de las personas excluidas y no de sus carencias. Otras 
llevan a la creación de nuevos tipos de estructura jurídica ­cooperativa social, empresa con fin 
social, empresa de inserción, etc.­ para ampliar el mercado laboral o facilitar la reinserción. 
Otras implementan nuevos dispositivos de microcrédito para pequeños proyectos. Otras, por 
último, se centran en la coordinación de redes que apunten a facilitar la iniciativa económica.
Todas estas acciones que en algún momento habrían parecido ser prerrogativas del Estado 
las asumen ahora iniciativas colectivas en red que surgen desde la sociedad civil. Además, 
58  DPH 1052, Les rondes paysannes péruviennes, ficha realizada por Juristas­Solidarités.

71
presentan  varias características singulares que  pueden considerarse como innovaciones en la 
gobernanza, por ejemplo: la federación en red de iniciativas diversas que se ajustan a realidades 
locales; una implicación más activa de los interesados, que dejan su lugar de beneficiarios de la 
acción pública para transformarse en actores; la combinación de recursos y estructuras públicas y 
privadas; la búsqueda de nuevas formas de articulación de lo económico y lo social.

Se redefinen los vínculos entre lo económico y lo social 

En   las   sociedades   tradicionales   prácticamente   podríamos   decir   que   las   cuestiones   de   la 
comunidad   y   del   vínculo   social   no   se   planteaban. Había  potentes   mecanismos  de  control,  de 
dominación y de exclusión. No se trata entonces de idealizar el pasado ni de preconizar un retorno a 
las comunidades “naturales”. Sin embargo, frente al desmoronamiento irreversible de estas últimas, 
que se basaban en economías locales relativamente autárquicas, se fue tomando conciencia de que la 
participación en la economía de mercado no bastaba para crear un sentimiento de pertenencia a una 
comunidad más amplia. Más aún, el vínculo social apareció en muchos casos como una condición 
para el desarrollo económico mismo. Para salir adelante se hace necesario un capital cultural y 
social, tanto personal como colectivo.
Desde la organización de comedores barriales hasta la de redes de intercambio de saberes, 
incontables iniciativas apuntan a recrear la ciudadanía y el vínculo social. El movimiento de la 
economía solidaria, cuya dimensión internacional se afirma día a día, es muy característico de 
este esfuerzo de redefinición del vínculo social y de las relaciones entre los intercambios 
mercantiles y los intercambios no mercantiles.
Los   intercambios   de   experiencias   entre   las   múltiples   iniciativas   de   microcrédito 
demostraron que éste, contrariamente a lo que se creía, no permitía realmente un despegue 
económico a partir de pequeñas iniciativas: muy rápidamente se planteaba el problema de las 
salidas y del acceso a un mercado más grande que el del pueblo donde se gestaban. El impacto 
más importante de ese tipo de dispositivos de crédito, siempre y cuando estén pensados en 
esos términos, es fortalecer el capital social de las personas y de las comunidades. Ese mismo 
capital es el que permite que la comunidad se reconozca luego como tal, exista y se convierta en 
campo fértil para un desarrollo económico.
El actual esfuerzo por federar múltiples iniciativas de economía solidaria a escala internacional 
marca una nueva etapa. Estamos pasando de reacciones locales frente a una situación considerada 

72
como inaceptable, a un esfuerzo colectivo por redefinir de manera mucho más amplia el abanico de 
la actividad económica y las relaciones entre economía y sociedad.

El enfoque del Estado se vuelve más pragmático

En los años sesenta y setenta, el Estado moderno se afirmaba desacreditando a menudo todas las 
antiguas formas de gobernanza que eran, tal como se pensaba en ese entonces, residuos del pasado 
que la educación para todos pronto haría desaparecer. En realidad, muchas sociedades constataron la 
incapacidad   de   los   Estados   denominados   modernos   para   arraigarse   en   la   sociedad   y   ofrecer 
concretamente soluciones creíbles en el ámbito de la gestión de conflictos.
En   África   particularmente   esto   llevó   a   cambiar   de   visión   con   respecto   a   las   soluciones 
tradicionales. Un ejemplo entre miles: en Burundi, “desde la independencia, en 1962, las diferentes 
constituciones aplicadas no lograron generar estabilidad ni paz social. Todos esos modelos tienen en 
común la falta de compromiso del conjunto de los protagonistas, incluyendo a la población rural, y 
una falta de arraigo en la civilización burundesa (…) La historia y la cultura de Burundi tienen 
valores   fundamentales   ligados   a   la   organización   política   y   social,   al   arbitraje   de   conflictos 
­encarnado   por   el   conjunto   de   los   sabios   Bashingantahé­,   al   culto   de   la   verdad   y   la   buena 
convivencia   entre   vecinos   (…)   Las   sociedades   africanas   sacudidas   por   las   crisis   necesitan 
reencontrar el espíritu africano de palabre* en la paz y la tolerancia”59.
Después del genocidio en Rwanda, el gobierno ­aunque sólo fuera por la incapacidad de la 
justicia  oficial para tratar una gran cantidad de casos­ intentó e intenta rehabilitar las  formas 
tradicionales de justicia en cada pueblo. Tampoco aquí se trata de idealizar con estos ejemplos un 
pasado por siempre superado. Pero son ejemplos que nos obligan sin embargo a ubicar la acción 
pública   propiamente   dicha   en   el   campo   mucho   más   amplio   de   las   regulaciones   sociales.   El 
reconocimiento de la fuerza y de los recursos potenciales del corpus cultural subyacente es entonces 
esencial.
Este replanteo de la mirada que se tiene sobre las relaciones entre gobernanza y cultura va 
mucho más allá de las regulaciones sociales. Influye también, desde hace unos diez años, 
sobre   la   concepción   de   las   relaciones   entre   Estado   y   desarrollo.   Me   refiero   aquí 

**N.d.T: palabre es un concepto muy arraigado en la tradición de África negra. Proviene del español “palabra” y se refiere a un 
procedimiento privilegiado de resolución oral y pacífica de conflictos, que involucra entre otros elementos lo sagrado, la autoridad y el saber, 
encarnado por la sabiduría de los mayores. 
59 DPH 7937, Reconstruire la citoyenneté pour arrêter la violence au Burundi, ficha realizada por Déo Ntibayindusha.

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particularmente a todas las experiencias recolectadas por Pierre Judet que muestran que los 
factores “intangibles” juegan un papel fundamental en el desarrollo, tanto si se trata de la 
coherencia de una sociedad como de su compromiso en la implementación de objetivos y 
valores comunes. La imagen de un Estado que se impone por sobre la sociedad y es capaz de 
crear el desarrollo es  sustituida por la visión menos rígida de las condiciones en las cuales la 
acción   pública   logra   cristalizar   y   federar   las   energías   de   una   sociedad.   La   cuestión   de   la 
colaboración entre el Estado y los otros actores se vuelve entonces primordial.
Si   nos   concentramos   en   los   vínculos   entre   Estado   y   cultura   nos   vemos   naturalmente 
llevados a reflexionar sobre la construcción progresiva del primero, ya no percibida como una 
elaboración institucional sino como un proceso mediante el cual una sociedad llega a producir 
y hacer funcionar instituciones. El Estado es una construcción histórica y no solamente una 
construcción legal. La cuestión de la implementación de las instituciones democráticas se 
desvanece frente a la de la construcción de una gobernanza legítima. Ésta ya no se limita a 
instituciones y reglas sino que abarca un conjunto complejo de prácticas sociales.

Asistimos a un movimiento de desinstitucionalización y de reivindicación del pluralismo jurídico

La deficiencia de algunos Estados para asumir los problemas sociales no fue el único factor 
que generó una preocupación por producir bien público y construir la comunidad sin esperar 
todo exclusivamente del Estado. Esta tendencia también proviene de una reflexión sobre los 
efectos perversos del hecho de que los problemas los asuma solamente el Estado.
El término desinstitucionalización, surgido en Italia, se aplicó en un principio al tema de 
los tratamientos psiquiátricos. “En los años sesenta, cuenta Sandro Guiglia60, la cuestión de las 
reformas sociales empezó a plantearse luego del boom económico italiano. Intelectuales, políticos, 
trabajadores sociales y sindicalistas  generaron una reflexión sobre las relaciones entre los 
ciudadanos, el Estado, los servicios sociales y la sociedad. Allí surgió el movimiento contra la 
institucionalización  de los  tratamientos   psiquiátricos.   Éste   se   oponía   a   la   manera   en   que   la 
sociedad   excluía   a   los   individuos   que   tenían   problemas,   encerrándolos   en   instituciones 
psiquiátricas. Como prolongamiento del brote contestatario y renovador de 1968, la acción 
apuntó   a   desmantelar   las   instituciones   de   exclusión   (orfelinatos,   geriátricos,   asilos 
psiquiátricos, cárceles para menores) para probar soluciones alternativas que confrontaran a la 
60 DPH 2616, Les coopératives sociales en Italie­2, ficha realizada por IRED. 

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sociedad con los problemas que ella misma generaba. El triunfo de este movimiento culminó 
con el cierre de los hospitales psiquiátricos, sancionado por una ley de 1978 (…). La reforma 
de los servicios sociales también se vio influenciada por este movimiento, lo cual generó 
profundos   cambios   a   nivel   cultural:   un   servicio   público,   en   su   forma   de   responder   a   las 
necesidades, debe ser eficaz y saber eliminar las causas que producen la demanda; debe saber 
y poder adaptarse a las nuevas necesidades. La “calidad” de un servicio no es solamente una suma 
de prestaciones técnicas sino una cuestión de tomar en cuenta la complejidad del portador de las 
necesidades y de coparticipar en la búsqueda de la solución”.
Vemos así cómo un movimiento que apunta al derecho a la diferencia y a las condiciones en las 
cuales una sociedad resuelve sus problemas se extiende hacia una reflexión sobre la colaboración 
necesaria entre servicios públicos y ciudadanos, colaboración sin la cual la acción pública termina 
expropiando a los ciudadanos de su propio ser.
Esta reflexión se encuentra a nivel de las comunidades. La existencia de un derecho uniforme es 
una conquista histórica de la democracia y la expresión de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. 
Sin embargo, en la práctica, esta conquista viene acompañada por algunos efectos perversos. En 
primer lugar, porque en muchos países el derecho escrito está alejado de las tradiciones y de las 
prácticas sociales y contribuye a convertir al aparato público en un cuerpo extraño a la sociedad. 
Además, porque el derecho es necesariamente complejo. En la práctica, la exclusión social se 
manifiesta entonces por la imposibilidad de conocer el derecho o de recurrir a la justicia. Por último, 
porque el establecimiento de un monopolio para un derecho externo a cada grupo lleva a recurrir a 
una justicia externa para la gestión de todos los problemas internos de los grupos.
En  reacción a estos efectos perversos vienen desarrollándose desde hace unos treinta años 
movimientos muy diversos pero que apuntan todos, de una manera u otra, a una reapropiación del 
derecho. Tres corrientes complementarias se combinan en esta reacción.
La primera apunta a facilitar el acceso al derecho escrito para los grupos sociales dominados. 
Se   trata   de   desarrollar,   con   la   formación   de   “parajuristas”   por   ejemplo,   mediaciones   entre   los 
ciudadanos y el derecho, desmitificándolo y sacando a los profesionales del derecho el monopolio que 
ejercen en su manejo.
La segunda hace hincapié en la creación de reglas locales. Toda asociación que se crea sabe la 
importancia  que tiene  la elaboración de sus  propias  reglas  de funcionamiento y de gestión  de 
conflictos:   casi   podríamos   decir   que   una   sociedad   se   instituye   produciendo   sus   reglas   locales. 
Asimismo, en todas las sociedades en las cuales el derecho escrito procede de la época colonial y se 

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adhirió a las instituciones tradicionales, la revalorización del derecho tradicional y la búsqueda de una 
mezcla entre derecho oral y derecho escrito constituyen  actos esenciales de reapropiación de la 
gobernanza por parte de la sociedad.
Por último, la tercera corriente que se desarrolló en muchos países es la mediación civil. En un 
barrio, en una clase, en un grupo humano, se trata de inventar las reglas y de nombrar a los 
actores de una mediación de conflictos.
Una vez más señalamos que el cuestionamiento de un monopolio del Estado, en este caso sobre 
la producción del derecho y el ejercicio de las mediaciones, no apunta en sí a debilitar al Estado 
sino a ampliar la paleta de la gobernanza inventando soluciones alternativas. Esta noción de 
ampliación de la paleta es una de las dimensiones del capital social de que disponen las diferentes 
comunidades y sociedades, el reservorio de soluciones posibles frente a los distintos desafíos que 
se plantean.

Redescubriendo el papel de los territorios locales

En el transcurso de los últimos treinta años, la mayoría de los países vivieron, de muy variadas 
formas,   un   movimiento   de   descentralización.   Se   trata   de   un   movimiento   que   tiene   sus 
ambigüedades y contradicciones: ¿descentralizar el poder político a medida que la sociedad se 
internacionaliza no significa, a fin de cuentas, reducir el campo de lo político, es decir el dominio 
que tienen las sociedades humanas sobre su propio futuro? ¿No hay una paradoja en el hecho de 
valorizar el desarrollo local a medida que la economía se deslocaliza?
En realidad, los movimientos de descentralización son una reacción contra el carácter taylorista 
de la economía y de la acción pública organizadas ambas, tal como lo hemos visto, según un 
modelo vertical. En el campo económico, el redescubrimiento del territorio es el resultado de las 
transformaciones propias de los sistemas de producción. Desde el momento en que dichos sistemas 
se basan en una combinación de  saber hacer, la dimensión territorial recobra todo su sentido. El 
capital social de un territorio, definido como la intensidad de las relaciones entre los actores y el 
capital de experiencias que cada uno y la colectividad tienen, adquiere un doble valor: garantiza la 
cohesión de la sociedad y condiciona también las capacidades de desarrollo económico.
Por las mismas razones, el territorio aparece como un nivel esencial para la gestión de los 
recursos naturales, siendo la instancia indispensable para una gestión coherente de los mismos. El 
libro ya citado del autor hindú Anil Agarwal, Quand reverdiront les villages (Cuando reverdezcan los 

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pueblos)  [ficha DPH 2009] fue el abanderado del movimiento. Afirma la incapacidad del Estado 
para ocuparse de la complejidad de las técnicas, de los modos de organización, de las reglas jurídicas y 
de las prácticas necesarias para una buena gestión del agua y  reintroduce la idea de ecosistemas 
complejos a nivel de los pueblos o aldeas, que sólo pueden mantenerse mediante una movilización 
de los habitantes. Larbi Bouguerra, en el libro Siete principios para la gobernanza del agua ­escrito 
como resultado del taller internacional de reflexión de la Alianza por un mundo responsable, plural 
y solidario sobre este tema­ confirma la importancia central de la gestión local. En el ámbito de la 
gestión de las relaciones entre la humanidad y la biosfera, la gobernanza ya no se define mediante la 
apropiación estatal del recurso natural, reglamentaciones de protección o medios públicos de gestión 
sino por un conjunto complejo de regímenes de propiedad, de reglas jurídicas, de prácticas y de 
aprendizaje de relaciones entre actores.
El retorno al territorio se manifiesta también en todos los intentos por revitalizar la democracia. 
Tomemos el ejemplo cada vez más conocido del “presupuesto participativo”.  La idea de asociar 
realmente a los habitantes a la elaboración y el control de los presupuestos públicos no es nueva. El 
gran mérito de la ciudad de Porto Alegre y del Estado de Río Grande do Sul en Brasil radica en 
haber implementado las técnicas y prácticas necesarias para que esto se concretice y generalice.
El funcionamiento en red posibilita actualmente la expansión y la adaptación de estas ideas no 
sólo en América Latina sino también en Europa y África. No discutiremos aquí en detalle las 
ventajas y los efectos perversos (pues los tiene) del presupuesto participativo. Lo interesante más 
bien es destacar que en Brasil los métodos fueron creados por responsables políticos de extrema 
izquierda (pertenecientes al PT: Partido de los trabajadores) que encontraron en el presupuesto 
participativo un punto de aplicación para su reflexión personal ­elaborada durante los años de 
dictadura­ acerca de la crisis del Estado y de su propia ideología. Todas las innovaciones locales 
tienen en común el hecho de no ser simples reacciones espontáneas sino el fruto del encuentro entre 
reflexiones teóricas ­como las mencionadas en Italia sobre la desinstitucionalización­ y nuevas 
prácticas.
Por último, el territorio es un lugar preferencial para articular las iniciativas de distintos actores. 
Es por ello que en muchos países vemos cómo proliferan múltiples cartas, proyectos, pactos o 
contratos territoriales. También es en esta escala que los distintos niveles de gobernanza aprenden a 
cooperar, aunque se trate de un aprendizaje laborioso.
El redescubrimiento del papel del territorio en la economía, la gestión de los recursos naturales, 
la democracia y el partenariado anticipan la idea de que el territorio se volverá un “actor social” de 

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gran importancia en el siglo XXI, idea que retomaré luego más extensamente. Esto no implica que 
debamos crear una nueva categoría institucional sino desarrollar herramientas operacionales que 
permitan que una sociedad local en su conjunto administre de la mejor manera posible los recursos 
colectivos.

La   gobernanza   europea   promueve   las   virtudes   de   la   responsabilidad  

compartida

Desde su creación, Europa fue un espacio de invención en el campo de la gobernanza. Se trataba 
de   una   aventura   innovadora.   La   necesidad   de   combinar   unidad   y   diversidad   es,   en   efecto, 
consustancial al proyecto. Por esa razón, la crisis actual de las instituciones europeas, las críticas a 
una Europa alejada de sus ciudadanos o que ha perdido su alma al construirse sobre criterios 
exclusivamente económicos no nos deben impedir reconocer todo lo que esta aventura tiene de 
singular y de precursor.
Tomemos un modesto ejemplo, que no proviene de las instituciones sino de la sociedad civil: la 
elaboración de una Carta europea del comercio justo61.  Hasta 1998, cada asociación nacional de 
comercios definía sus propios criterios de comercio justo. Ese año, su federación a escala europea 
decidió unificar los criterios. El proceder utilizado parece derivar simplemente del sentido común: 
se constatan los objetivos comunes, se comparten experiencias y a partir de allí se elaboran criterios 
que se confrontan con los puntos de vista de los productores de los países en desarrollo. Una vez 
hecho este trabajo, se comparan los resultados con los criterios elaborados por el Parlamento 
Europeo. Todo muy sencillo… y sin embargo allí están presentes todos los ingredientes de la 
gobernanza futura.
Otros esfuerzos precursores provienen de las mismas instituciones europeas. Al analizar  la 
crisis   de   la   gobernanza   he   citado   con   frecuencia   el   libro   de   Marjorie   Jouen,  Diversité  
européenne: mode d’emploi,  y el balance que allí se presenta sobre las iniciativas locales de 
desarrollo. Cuando la Comisión Europea elaboró el Libro Blanco  Crecimiento,   competitividad,  
empleo, tomó conciencia de la imposibilidad de tratar el campo de la exclusión social de la misma 
manera en que había tratado los problemas de unificación del mercado, porque las modalidades de 
acción en este campo estaban muy marcadas por las especificidades históricas, institucionales y 
políticas de cada país. Había que innovar entonces, generar una recopilación de experiencias, tanto 

61 DPH 7607, Vers une charte européenne, des critères de commerce équitable, ficha realizada por Odile Albert.

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nacionales como locales, confrontar las buenas prácticas, extraer los principios rectores comunes.
Eso   fue   lo  que   se  hizo   en   el   Consejo   extraordinario   sobre   el   empleo   en   Luxemburgo   en 
noviembre de 1997. Es bastante curioso que las instituciones europeas mismas al parecer no hayan 
percibido el carácter profundamente innovador del procedimiento que habían seguido. Para ellas, la 
imposibilidad de dictar reglas comunes generaba una gobernanza “blanda”, por no haberse logrado el 
consenso entre los Estados para una gobernanza “dura”, es decir para directivas. En la práctica, los 
Estados se quedaron a medio camino. Los principios rectores surgidos del trabajo comparativo no se 
volvieron oponibles a los Estados. Sin embargo, este aprendizaje alberga dentro suyo los comienzos 
de una reforma más profunda de las instituciones.

Ante las deficiencias de las regulaciones públicas internacionales, la sociedad civil toma la 
iniciativa

A lo largo de las dos últimas décadas hubo tres innovaciones que marcaron la vida y los debates 
internacionales.
La primera es la serie de conferencias internacionales organizadas por la ONU sobre los más diversos 
temas e inaugurada en Río de Janeiro en 1992 con la Cumbre de la Tierra.
La segunda es el surgimiento del “fenómeno de las ONGs”. La inercia de los Estados y el peso 
de los presuntos “intereses nacionales”  llevan a que la sociedad civil se organice en el plano 
internacional.   Las   grandes   ONGs   se   desarrollan   y   se   instalan   en   el   escenario   público:  las 
“humanitarias”,   con   Médicos   sin   Fronteras   y   Médicos   del   Mundo,   las   “ambientalistas”   con 
Greenpeace,   las   defensoras   de   los   Derechos   Humanos   con   Amnesty   Internacional   y,   más 
recientemente,   las   redes   de   observación   tales   como  Human   Rights   Watch   o   Transparency 
International.   Utilizando   los   nuevos   medios   de   comunicación,   especialmente   internet,   y 
aprovechando una relación de complementariedad con los medios de comunicación masivos, a los 
cuales   les   brindan   información   a   cambio   de   mediatización,   estas  ONGs   anuncian   relaciones 
internacionales que ya no se basan únicamente en la confrontación de los intereses nacionales.
La   tercera   innovación   es   la   creación   de   foros   internacionales   que   van   ocupando   un   lugar 
significativo en la construcción del debate público, manteniéndose como iniciativas exclusivamente 
no   gubernamentales.   Primero   fue   el   foro   económico   mundial,   llamado   foro   de  Davos.   Sus 
fundadores,   el   francés   Raymond   Barre   y   el   suizo   Klaus   Schwab,   partieron   de   la   evidente 
constatación de que las administraciones nacionales y las diplomacias ya no eran ni podían seguir 

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siendo   el   vector   de   los   diálogos   que   se   organizan   entre   los   grandes   actores   económicos, 
transnacionales, y los Estados. La naturaleza de las relaciones había cambiado tanto que se hacía 
indispensable un espacio de libre confrontación internacional donde pudieran encontrarse esas dos 
categorías de actores. De allí el considerable éxito del foro de Davos, que también explica que las 
críticas se focalicen sobre él, como símbolo de la  jet society  del orden mundial neoliberal.  Al 
pretender, con o sin razón, reunir a los elementos más representativos de la industria mundial, esta 
iniciativa privada y de naturaleza comercial sirvió durante algunos años como marco y pretexto para 
que las más notables personalidades políticas se mostraran allí e hicieran útiles contactos.
Desde 2001, otra iniciativa vino a “completar” a Davos: el foro social mundial de Porto Alegre. 
Poner a los dos foros en el mismo plano puede parecer provocador, ya que comúnmente se 
presenta al segundo como un “anti­Davos”. Se supone que uno, el foro económico, es el emporio de 
la globalización económica triunfante mientras que el otro, el foro social, es el emporio de la lucha contra 
esa misma globalización. En realidad, lo que me interesa aquí en materia de gobernanza no son tanto 
las tesis defendidas, ni siquiera la naturaleza de los participantes ­puesto que ni en un caso ni en otro los 
participantes representan la diversidad de la sociedad mundial­, sino el hecho de que estas iniciativas 
reflejan nuevas modalidades de la gobernanza.
Así como hemos visto que en el plano local la sociedad civil venía a paliar las deficiencias de 
los   Estados,   especialmente   en   el   campo   de   la   acción   social,   también   la   vemos   a   escala 
internacional   crear   los   espacios   de   debate   público   y   el   escenario   político   mundial   que   las 
instituciones no supieron crear.
***
Nuevas formas de compromiso social, ejecución privada de funciones que hasta ahora eran 
prerrogativa de los Estados, refundación de la comunidad, redefinición de la ciudadanía, enfoque 
pragmático del Estado y de sus relaciones con la sociedad, desinstitucionalización, pluralismo 
jurídico, redescubrimiento del territorio, nuevas formas de relación entre niveles de gobernanza y 
construcción del escenario público internacional mediante iniciativas de la sociedad civil: son todas 
innovaciones pragmáticas que poco a poco van armando un sistema para contribuir a definir los 
contornos de la nueva gobernanza.

80
 II.
LOS PRINCIPIOS COMUNES
DE LA GOBERNANZA PARA EL SIGLO XXI

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 Las   primicias   de   renovación   de   la   gobernanza   que   van   apareciendo   tienen   en   común   un 
cuestionamiento   del   carácter   demasiado   dogmático   y   exclusivo   del   Estado   westfaliano.   Todos 
proponen volver a las fuentes y partir de las preguntas planteadas más que de las respuestas que 
nuestras sociedades les han dado en un momento determinado de su historia. Todos deconstruyen 
falsas evidencias, aportan creatividad, flexibilidad y diversidad. Desplazan fronteras de todo tipo y 
llenan   los   vacíos   que  no   han  sabido   colmar   las   relaciones   interestatales,   abriendo   así   nuevas 
perspectivas.
Pero   tal   como   anunciamos   anteriormente,   nuestro   propósito   es   ir   más   allá   de   los   ajustes 
generalizados y reordenar los elementos del sistema en un conjunto coherente. Tal es el objeto de 
esta segunda parte.
El fundamento de este sistema renovado es la relación. La capacidad de nuestras sociedades ­tan 
interdependientes   como   infinitamente   diversas­   para   sobrevivir   y   desarrollarse   depende   de   su 
capacidad   para   manejar   las   relaciones   y   garantizar   un   máximo   de   unidad   y   un   máximo   de 
diversidad.
Abordaremos pues en los próximos capítulos las diferentes formas de relaciones.
El primer capítulo está dedicado a la institución de la comunidad, a los fundamentos éticos 
de la gobernanza, a las condiciones para su legitimidad y a las relaciones entre actores en el 
marco  del   contrato   social.   La   necesidad   de   manejar   las   interdependencias   mundiales   nos 
recuerda que ninguna comunidad es totalmente homogénea y que ninguna existe para siempre, 
incluyendo a las “nacionalidades”. Vamos hacia “sociedades de contrato” y, en estas condiciones, la 
declaración y el respeto de principios comunes son el fundamento y la condición misma de la 
convivencia. Para que haya comunidad tiene que haber un verdadero contrato social entre los 
actores, donde cada uno de ellos reconozca responsabilidades proporcionales a sus derechos 
con respecto al conjunto de la comunidad.
La primera función de la gobernanza es construir y dar cohesión a la comunidad. Para ello no 
basta con que la gobernanza sea “legal”, sino que también tiene que ser considerada “legítima”. Las 
acciones del poder público y las limitaciones que éste impone no pueden contentarse con ser 
santificadas ni sancionadas por un voto. También tienen que ser consideradas necesarias y eficaces.
El segundo capítulo abarca las relaciones entre niveles de gobernanza. Ningún problema serio 
puede tratarse en un solo nivel. Todo es a la vez local y global. Esta simple constatación pone en tela 
de juicio preconceptos y evidencias muy arraigadas. Por ejemplo: no habría democracia posible sin 

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que se atribuya claramente, a cada nivel de gobernanza (local, nacional, regional o mundial), 
competencias exclusivas de las cuales se vuelve único responsable. La clave de la gobernanza del 
mañana ya no será el principio de distribución de las competencias entre niveles sino, por el 
contrario, el de la cooperación entre niveles. Este principio de cooperación se basa sobre una 
experiencia concreta: todas las sociedades se ven confrontadas a problemas del mismo tipo pero 
cada una debe darles respuestas específicas. De  allí deriva el principio de subsidiariedad activa, 
cuya génesis y aplicación explicaremos en detalle.
El tercer capítulo se centra en las relaciones entre la acción pública y el mercado. Intentaré en este 
caso abordar el debate prescindiendo de la coraza ideológica que suele cubrirlo, porque a menudo se 
mezclan allí registros muy diferentes en lo relativo a la naturaleza, la vocación y la distribución de los 
bienes y servicios. Creo que eso impide también ver lo esencial, el creciente lugar que ocupa la 
economía del conocimiento y la escasez de los recursos naturales en comparación con nuestras 
ansias de consumo. Estos dos hechos llevan a reconocer que los bienes más valiosos para el futuro 
serán los que se multiplican al compartirse.
De allí deduzco que la reflexión sobre las relaciones entre acción pública y mercado dependen, 
previo a cualquier elección política, de la naturaleza misma de los bienes y servicios. No podemos 
tratar de igual manera los bienes que se destruyen al compartirse (tal como los ecosistemas), los 
bienes que existen en cantidad limitada (como los recursos naturales), los bienes resultantes de la 
industria humana pero que se dividen al compartirse y, por último, los bienes que se multiplican al 
compartirse.  La   eficacia   y   la   legitimidad   del   mercado   son   poco   discutibles   para   la   tercera 
categoría, pero las otras tres tienen lógicas distintas. El capítulo concluye con un llamado a repensar 
nuestros sistemas económicos, aplicando a la organización de los intercambios el mismo principio de 
subsidiariedad activa que se aplica a las relaciones entre niveles de gobernanza.
El cuarto capítulo está dedicado a las relaciones entre el poder público y los demás actores. 
Parte de la constatación de que la mayoría de los problemas reales implican una cooperación entre el 
poder público y una gran diversidad de actores. Es por eso que la mayoría de los discursos sobre 
la gobernanza elogian la cooperación sin querer admitir que los poderes públicos pocas veces son 
capaces de actuar como auténticos colaboradores en una relación de cooperación. Esta idea, contraria 
a la convicción tan asimilada de que el poder público está por encima de la sociedad, choca de todas 
formas con la realidad de los dispositivos administrativos, jurídicos y financieros. Por otra parte, 
para que haya un trabajo en colaboración hacen falta colaboradores que sean conscientes de su 
responsabilidad. Por ello es importante y necesario promover su aparición. Partiendo de ejemplos 

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concretos, mostraré en qué pueden consistir las reglas de juego de la relación de partenariado. 
El quinto capítulo aborda el tema del lugar que ocupan los territorios locales en la nueva 
gobernanza.   Mientras   que   la   creciente   movilidad   de   la   información,   de   las   personas,   de   las 
mercancías y de los capitales, así como el crecimiento de las interdependencias, debería limitar a los 
territorios locales, en apariencia, a un papel marginal, circunscrito por ejemplo a los problemas 
sociales o de vecindad, asistimos por el contrario a una verdadera revancha de los territorios. Esto 
resulta precisamente de la creciente importancia de las relaciones, incluso dentro de la organización 
económica, tal como lo demuestra la polarización del desarrollo. Una gobernanza basada en la 
gestión de las relaciones –es decir, entre los actores sociales, entre los niveles de gobernanza, entre 
las problemáticas, entre la humanidad y la biosfera, entre el poder público y el resto de la sociedad­ 
no puede sino priorizar el territorio, espacio de la organización de dichas relaciones por excelencia.
Los sistemas de producción y los servicios públicos, ambos organizados en filiales verticales, 
deben equilibrarse mediante el fortalecimiento de las relaciones horizontales, que son condiciones 
tanto para el desarrollo sostenible como para la cohesión social. Concluyo pues que el territorio es la 
piedra fundamental, la pieza clave de la gobernanza del siglo XXI.
El   sexto   capítulo   introduce   una   reflexión   sobre   la   ingeniería  institucional.   Parte   de   la 
constatación de que las lógicas institucionales, los procedimientos, las culturas, los modos de 
decisión y la gestión del tiempo estructuran la gobernanza de manera más eficaz y duradera 
que los discursos políticos, por más bien intencionados que éstos sean. El arte de la gobernanza 
consiste entonces, antes que nada, en concebir sistemas cuyo funcionamiento vaya en la dirección de 
los objetivos buscados. Abriremos entonces algunas pistas de reflexión para pensar de otra 
manera las instituciones administrativas y su funcionamiento, con el fin de volverlas capaces 
de inscribirse dentro de los sistemas de relación antes descritos. Una de las dimensiones más 
importantes se refiere a la toma de decisión en sí. El pensamiento político asocia al poder 
político con la capacidad de decidir. Veremos que, por el contrario, en los sistemas complejos las 
soluciones adecuadas resultan de largos procesos de elaboración. En consecuencia, el poder de 
propuesta y la organización del ciclo de elaboración, de implementación y de evaluación de las 
políticas públicas son cuestiones centrales de la gobernanza.
En definitiva, conforme a su sentido etimológico, el arte de la navegación en alta mar, es decir de 
la gestión del tiempo, de la incertidumbre, de los recursos y de la cooperación, es la base de la 
gobernanza.

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 1.
La institución de la comunidad,
los fundamentos éticos de la gobernanza, el contrato social

Los fundamentos éticos de la gobernanza, el principio de responsabilidad y 
la Carta de las Responsabilidades Humanas

Los seres humanos, a escala planetaria, no han elegido vivir juntos. No forman en principio una 
comunidad, en el sentido en que una historia común los haya reunido, que los mismos mitos los vinculen 
o que hayan elegido libremente compartir su destino por medio de un referéndum de autodeterminación. 
No obstante, si definimos la gobernanza como el conjunto de regulaciones que permiten que una 
sociedad viva en paz duradera y garantice su perennidad a largo plazo, en el siglo XXI sólo puede 
pensarse en una gobernanza mundial. En la sociedad segmentada de una aldea, donde cada grupo 
humano vivía en relativa simbiosis con un ecosistema local, era natural que ese grupo y su supervivencia 
fueran la razón de ser de la gobernanza y el fundamento de su legitimidad.  Con el surgimiento de las 
interdependencias entre las sociedades y entre la humanidad y la biosfera, el mismo razonamiento 
lleva a decir que la supervivencia de la humanidad y su gestión pacífica son ahora las razones de ser 
de la gobernanza y el fundamento último de su legitimidad. En este sentido, el problema clásico de 
las   relaciones  entre niveles  de gobernanza se verá invertido y personalmente sostengo que  la 
gobernanza mundial será, a la larga, el fundamento de la legitimidad de la gobernanza en todos los 
demás niveles.
Esto plantea sin embargo cuestiones fundamentales en los planos filosófico, ético, político, 
social e institucional. En el plano filosófico porque ya no se podrá buscar el mal en el otro y la 
democracia se verá obligada a responder a las grandes cuestiones antropológicas. En el plano ético 
porque habrá que ponerse de acuerdo sobre los valores comunes que guíen la gestión del planeta y 
que serán los criterios finales para juzgar la gobernanza. En el plano político porque planteará la 
necesidad de que surja una entidad capaz de dotarse de instituciones, reglas, actores y prácticas 
que constituyan la gobernanza mundial. En el plano social porque habrá que tomar conciencia 
urgentemente   de   una   comunidad   mundial.   En   el   plano   institucional   porque   implicará   la 
elaboración de una Constitución que pueda servir de marco de referencia final para la elaboración 

85
progresiva de reglas, instituciones y prácticas.
En la mayoría de las sociedades, la adopción de valores y reglas comunes es tan importante 
que se siente la necesidad de referirse a una trascendencia o a mitos para que esos valores y 
reglas de alguna manera queden exentos de las críticas de los contemporáneos. En el presente 
caso, la comunidad mundial se  construye reuniendo a sociedades que  tienen, cada una, su 
propia visión de la trascendencia o sus propios mitos fundadores. Ahora bien, al mismo tiempo, 
como resultado de su poder y su dominio de la naturaleza, la humanidad se encuentra al mando de 
su propio destino. Los grupos no tienen en la práctica otra opción que no sea integrarse, definiendo 
aquí y ahora reglas y valores comunes, sin poder aferrarse a una justificación trascendente o a mitos 
fundadores.  Esto no disminuye  para nada  la importancia  que cada uno de  nosotros  podamos 
conceder a la trascendencia. Por el contrario, nos protege del vértigo del poder absoluto y nos 
enseña la humildad, llevándonos a reconocer que el destino colectivo de la humanidad es más 
importante que nuestras pequeñas personas. De ese modo, la Declaración Universal de los Derechos 
Humanos, que no menciona explícitamente una trascendencia, se refiere a derechos imprescriptibles 
e iguales de los seres humanos y por ende a la singularidad radical de los seres humanos con respecto 
a las máquinas o a las plantas.
La   necesidad   de   construir   una   comunidad   social   y   política   mundial   nos   lleva   a   elaborar 
conscientemente   reglas   generales   y,   en   consecuencia,   a   construir   la   sociedad   sobre   una   base 
contractual. La convicción de que ninguna sociedad puede garantizar su propio futuro sin que las 
demás sociedades tengan la misma posibilidad queda implícita en dicho contrato fundador.
He señalado en la introducción que la ética y la gobernanza están asociadas como dos caras de 
una misma moneda.  En primer lugar porque en ambos casos se trata de reafirmar que los fines 
deben   prevalecer   sobre   los   medios.   Luego   porque   no   hay   gobernanza   pacífica   y   menos   aún 
democrática sin un fundamento ético. Hasta hace poco, el cinismo estaba de moda. Las crisis que 
pasamos en 2002 con los escándalos gigantescos de Enron, Arthur Andersen y World Com sirvieron 
para recordar en el ámbito económico y financiero que ni el capitalismo más integrista y duro puede 
prescindir de la ética.
La  “justificación por el éxito”, que dio gloria efímera a todos esos capitanes de las finanzas y de 
la   industria  que salieron  en  primera  plana,  antes  de  que  los  pusiera  en  la  picota  pública,  es 
autodestructiva del sistema. En efecto, éste sólo puede funcionar si los distintos actores y los 
ciudadanos mismos confían en el respeto general de algunas reglas fundamentales. Lo mismo 
ocurre con la gobernanza. Recordemos la frase cínica atribuida al ex­ministro francés del Interior 

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Charles Pasqua: “las promesas electorales sólo involucran a quienes creen en ellas”. La ética, de la 
misma manera, ¿no involucraría solamente a quienes creen en ella? ¿Quedaría entonces reservada 
para los “ingenuos”? La moral última de la política, en democracia, ¿se basaría en la justificación de 
los actos por la posibilidad de hacerse reelegir? Creo que, en el caso de Francia, sería imprudente 
subestimar los estragos de las leyes de amnistía que acordaron los partidos políticos dado que, de 
manera subterránea pero profunda, socavan la confianza que tiene la sociedad en sus instituciones y 
en sus gobernantes.

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 Ética y responsabilidad

La obligación de construir un destino colectivo común para vivir en paz me lleva a reflexionar sobre los 
conceptos de ética y de responsabilidad y sus relaciones.
El concepto de ética se ha forjado a partir del griego ethos, que tiene un significado similar al latín mores, 
del que deriva la palabra moral. En su acepción precisa y actual, la ética designa el estudio teórico de los 
principios que guían la acción humana en todo contexto donde pueda haber deliberación. La ética abarca 
también el conjunto de los principios de consenso que regulan la acción de los individuos dentro de las 
construcciones sociales.
Constatamos que “el surgimiento de las cuestiones éticas (…) alude a la doble carencia de lo privado (el 
mercado) y de lo público (el Estado). Así ocurre con el respeto del derecho social o de los derechos humanos. 
De igual manera, el concepto de comercio justo pone de manifiesto el fracaso de las políticas de desarrollo y de 
comercio tradicionales”62. 
La   responsabilidad,   es   decir   el   reconocimiento   de   la   interdependencia   del   individuo   para   con   sus 
semejantes y la naturaleza, es una de las dimensiones fundamentales de la ética, puesto que proporciona un 
enfoque particular de la mayoría de las elecciones que se hacen. Así lo sostiene el filósofo Hans Jonas, que 
ubica a la responsabilidad en el centro de la ética: “Actúa de tal manera que los efectos de tu acción sean 
compatibles con la permanencia de una vida auténticamente humana sobre la tierra y de manera tal que los 
efectos de tu acción no sean destructivos”63. A su entender, el “miedo” se convierte en una condición que hace 
posible la responsabilidad.

62 F. Benaroya, «Entre éthique et économie», coloquio CERI/MAE, 2002.
63 Hans Jonas, El principio de responsabilidad, Herder, Barcelona,1995.

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 Ser responsable es asumirse y asumir a los demás. “La ética positiva es una reflexión sobre las condiciones 
de la vida buena o del acceso a la felicidad. La libertad individual fue la condición privilegiada en los siglos 
XVIII y XIX, especialmente en el campo de la economía. De ello resultó un cálculo económico basado en el 
individualismo, el utilitarismo y el liberalismo. El marco ético contemporáneo planteó la responsabilidad como 
complemento de la libertad”64. 
“La responsabilidad social de una organización se refiere a conceptos ético­filosóficos. Existen tres escuelas: 
la más importante es la escuela norteamericana del  Business Ethics,  que apunta a crear códigos morales 
dentro de las empresas; la escuela alemana, que apunta a una ética colectiva donde empleados y dirigentes están 
concernidos y tienen que establecer un consenso y, por último, la escuela francesa, considerada como una 
escuela “crítica” con respecto a la viabilidad del concepto de ética en la empresa”65.
Recientemente las cuestiones de responsabilidad y de ética generaron nuevos desarrollos.
Contraponiéndose a una visión utilitarista que reduce al hombre a lo que posee, Amartya Sen 66  propone una 
“ética de la responsabilidad” que hace hincapié en las “capacidades” que cada uno tiene para actuar y ejercer su 
parte de libertad y de responsabilidad, aun cuando sea pobre. La sociedad, a través de sus normas, tiene la 
responsabilidad de consolidar dicha libertad.
Para Jurgen Habermas67,  la ética no se refiere a “lo que está bien” sino “a lo que es justo”. La 
discusión sobre la ética se desplaza entonces hacia las condiciones sociopolíticas que permitan hacer 
lo que es “justo”. Se crea así una “ética de la discusión”, basada en la problemática del espacio público, 
proceso de deliberación colectiva.

64 D. Virginie, «note sur la responsabilité économique», http//:mapage.noos.fr/RVD/DEA.htm, 1998.
65 Le Monde de l’économie del 26 de noviembre de 2001
66 A. K. Sen, Sobre ética y economía, Alianza, Madrid, 1984.
67 J. Habermas, Aclaraciones a la ética del discurso, Trotta, Madrid, 2000.

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 La problemática y el alcance del principio de responsabilidad van mucho más allá de las reglas que el Banco 
Mundial intenta promover bajo el término de accountability dentro del marco de la “buena gobernanza”, ya que 
éstas sólo hablan de someter la actividad del Estado y de las administraciones a la obligación de “rendir cuentas”.

La ética dista de ser un elemento decorativo de la gobernanza. Por el contrario, es indisociable de 
esta última. En primer lugar porque la gobernanza exige que los gobernantes se sometan a las leyes 
vigentes y ejerzan sus funciones con probidad. Si no lo hacen, las reglamentaciones que imponen en 
nombre del interés común pierden legitimidad. En segundo lugar porque, para ser democrática, la 
gobernanza exige un acuerdo sobre principios comunes y esos principios son necesariamente éticos. 
En vista de que, en el actual estado de la humanidad, toda gobernanza proviene en última instancia de 
una gobernanza mundial y de que la misma sólo puede tener una base contractual basada a su vez en 
principios éticos, la adopción de esos principios éticos comunes para nuestra época se vuelve decisiva. 
La ética condiciona el surgimiento de la comunidad social y de la comunidad política a escala 
mundial.
Es por esta razón que, dentro del marco de la Alianza por un mundo responsable, plural y solidario, 
se ha hecho un esfuerzo considerable para elaborar de manera intercultural una base ética común de 
esas características. En 2001, ese esfuerzo culminó en un proyecto de Carta de las Responsabilidades 
Humanas. La responsabilidad se ubica en el centro del acuerdo que pueden lograr actualmente las 
diferentes sociedades humanas para construir esa base ética. Esto se deriva de manera casi obvia de 
lo enunciado anteriormente. “La tierra es nuestra única e irremplazable patria. La humanidad, en 
toda su diversidad, pertenece al mundo de lo viviente y participa en su evolución. Sus destinos son 
inseparables”, dice el preámbulo de la Carta. Destinos inseparables e interdependencia de acciones 
son los fundamentos de la importancia de la responsabilidad.
La   responsabilidad   ocupa   un   lugar   central   en   el   pensamiento   de   muchos   filósofos   y 
economistas, pero también se ha vuelto la columna vertebral de la reflexión en el mundo 
sindical, la comunidad científica y las empresas. El Premio Nobel de economía Amartya Sen 
señala que, con el aumento del nivel de interdependencia se ha vuelto algo natural extender 
las responsabilidades recíprocas. La responsabilidad social se basa en el reconocimiento de 
que   la   vida   de   los   individuos   en   sociedad   genera   interdependencias,   lo   cual   implica 
obligaciones recíprocas vinculadas con las relaciones económicas, políticas y sociales que 
mantienen entre sí. El filósofo Hans Jonas ya en los años ’70 nos hizo tomar conciencia de que la 
evolución de la humanidad llevaba a una redefinición de la responsabilidad a medida que el impacto 

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conjugado de nuestras acciones aumentaba. De allí concluía que la responsabilidad no se limita a 
rendir cuentas de nuestros actos aquí y ahora, sino que también implica rendir cuentas “frente a lo que 
aún no ha nacido”. Estas ideas fueron imponiendo el reconocimiento de la responsabilidad con 
respecto a las generaciones futuras. Nuestra responsabilidad ya no se manifiesta solamente 
frente a sujetos de derecho que pueden exigirnos una rendición de cuentas de nuestros actos, 
sino que se ejerce también con relación a seres que no son sujetos clásicos de derecho. De allí 
la extensión, a veces cuestionada, de la noción de derecho al “derecho de las generaciones 
futuras” o al “derecho de los animales”.
Un tramo esencial de la Carta de las Responsabilidades Humanas trata de definir este concepto 
ampliado de responsabilidad. Estos son los criterios esenciales que pone en primer plano:
– Tenemos una responsabilidad porque nuestras acciones tienen un impacto sobre los demás 
seres humanos; no podemos entonces eximirnos de esta responsabilidad so pretexto de que no 
teníamos intención de perjudicar o de que las consecuencias indirectas de nuestros actos eran 
imprevisibles:   ese   carácter   imprevisible   en   sí  nos   obliga   a   actuar   con  humildad,   prudencia   y 
precaución.
– Las responsabilidades de los seres humanos (y este principio se extiende inmediatamente a los 
actores sociales, a los actores económicos y a los públicos) son proporcionales a las posibilidades de 
las que disponen. Cuanto más libertad, acceso a la información, conocimientos, riqueza y poder 
tenga una persona o una organización, mayor será su responsabilidad y más imperiosa la obligación 
de responder por sus actos.
– Hay que concebir el poder, y por ende la responsabilidad, de manera activa y no sólo pasiva. La 
Carta puntualiza al respecto: “todo ser humano tiene la capacidad de asumir responsabilidades; aun 
cuando las personas se sienten impotentes conservan la responsabilidad de aliarse con otras para 
crear una fuerza colectiva”.
– Las responsabilidades no sólo se aplican a las acciones presentes y futuras, sino también a las 
acciones pasadas. Los daños pasados causados de manera colectiva deben ser moralmente asumidos 
por la colectividad implicada y reparados tanto como sea posible.
Este enfoque de la responsabilidad debería modificar muy profundamente el ejercicio de la 
gobernanza y su marco jurídico. Al respecto, podemos establecer un paralelo entre la empresa y la 
gobernanza pública. En ambos casos el impacto de las acciones de los empresarios y ejecutivos ­que 
actúan en nombre y bajo el control de sus accionistas­ o de los responsables políticos ­que actúan en 
nombre y bajo el control de sus electores­ supera ampliamente a los mandantes, es decir a los 

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accionistas por un lado y a los electores por otro. La necesidad de rendir cuentas no puede entonces 
limitarse a una rendición de cuentas frente a los mandantes. Esto cada vez se reconoce más en el 
ámbito de las empresas. La noción de empresa responsable se extiende, como mínimo, no sólo a los 
accionistas sino también a los empleados, a los clientes, a los subcontratistas y proveedores, a las 
comunidades locales donde se insertan y al medioambiente. En el caso de la gobernanza todavía no 
se ha dado esa evolución, pero es inevitable que suceda. En realidad sólo se ha dado en el caso 
extremo de los “crímenes contra la humanidad”. Pero los gobiernos europeos y norteamericanos no 
parecen sentir por ahora que tengan que rendir cuentas, por ejemplo, sobre los subsidios que 
conceden a sus respectivas agriculturas, contribuyendo así a causar la ruina de los agricultores de 
los   países   que   no   disponen   de   los   medios   políticos   y   financieros   para   implementar   medidas 
proteccionistas de esa envergadura.
La   reflexión   sobre   la   responsabilidad   también   será   el   punto   central   y   unificador   del 
contrato   social   entre   los   distintos   medios   sociales   y   profesionales   y   el   conjunto   de   la 
comunidad. Tomemos por ejemplo el caso de los ingenieros. No es casual que, después de la 
Segunda   Guerra   Mundial,   la   asociación   de   ingenieros   alemanes   haya   sido   la   primera   en 
reafirmar una base ética. El nazismo había demostrado de qué manera los técnicos contribuían 
a la generalización del mal cuando priorizaban el deber de obediencia por sobre la conciencia 
individual. En la misma línea de pensamiento, Hans Jonas, también alemán, demostró ya en 1954 
que la técnica ya no era una herramienta sino una creencia, a tal punto que todo efecto negativo de 
la técnica era asimilado a su “mal empleo” o al “precio” del progreso. Esta creencia, que exime a los 
productores de tecnología de un cuestionamiento sobre sus responsabilidades, hoy en día ya no tiene 
vigencia.
Aunque de manera demasiado lenta, esta misma reflexión sobre la responsabilidad personal y 
colectiva va surgiendo progresivamente en el ámbito científico. El extraordinario impacto de los 
desarrollos científicos y técnicos actuales sobre nuestro futuro va a acelerar la toma de conciencia 
y hará de la responsabilidad una dimensión fundamental de la actividad científica en las próximas 
décadas.
En  la Agenda para el siglo XXI que surgió como resultado de la Asamblea Mundial de 
Ciudadanos   de   Lille   (Francia),   las   reflexiones   éticas   se   articulan   en   torno   a   dos   ejes:   la 
responsabilidad y el respeto de la diversidad. Además, la Agenda define el estatuto de la ética y su 
relación con la gobernanza. En primer lugar por su contenido: “la responsabilidad es el valor 
central, seguido por el respeto de la dignidad, el respeto, la tolerancia y la apertura hacia el otro, la 

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solidaridad y la capacidad para cooperar y la valorización del ser más que del tener”. El vínculo 
con   la   gobernanza   es   inmediato:   ya   sea  cuando   se   trata   de   dignidad   como   extensión  de   la 
declaración   de   los   derechos   humanos,   o   de   tolerancia   y   apertura   como   manifestación   del 
reconocimiento de la diversidad, o de capacidad para cooperar y de solidaridad como condiciones 
del partenariado.  La valorización del ser más que del tener lleva por su parte a valorizar bienes 
inmateriales que se multiplican al compartirse. Volveremos sobre este punto más adelante.
La Agenda para el siglo XXI también muestra que la ética de nuestro tiempo no puede verse como 
un asunto individual. Hay una continuidad entre las dimensiones individual y colectiva, entre los 
deseos   y   la   obligación   legal.   Pasamos   gradualmente   de   las   convicciones   individuales   a   la 
transmisión de valores por parte de la sociedad, luego al fundamento del contrato social, luego al 
modo de evaluación de las conductas y por último a las reglas de control y de derecho. El mundo 
sólo puede funcionar si el deseo individual, el prestigio social y el sistema de obligaciones se 
refuerzan mutuamente.

Los fundamentos constitucionales de la gobernanza

La gobernanza siempre tuvo dos facetas: una de arrastre y otra de restricción. La primera 
intenta  movilizar las energías individuales en torno a un proyecto en común. La segunda 
limita las libertades de hacer y emprender en nombre de la preservación del bien común. De 
ahí la necesidad de circunscribir constitucionalmente la acción de los gobernantes a partir de 
las exigencias del bien común. Tradicionalmente esta delimitación se hacía enunciando para 
cada   nivel   de   gobernanza   una   cantidad   determinada   de   atribuciones   o   competencias.   Se 
consideraba que ésta era la única manera de frenar la tendencia de toda institución humana a 
acrecentar su campo de poder y, en el caso de la administración, a fortalecer su dominio sobre 
la sociedad. De hecho, la idea original de la subsidiariedad es la de proteger la vida privada y familiar 
de la injerencia pública.
El debate sobre el porvenir de Europa da particular vigencia a estas cuestiones. Algunos países 
de la Unión Europea, especialmente Alemania, donde los Länder luchan constantemente por limitar 
la injerencia del Estado federal, consideran que hay que oponer resistencia a la presencia invasora de 
la   Comisión   Europea   fijando   de   manera   explícita,   exhaustiva   y   limitante   la   lista   de   sus 

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competencias, es decir de los ámbitos en los cuales puede intervenir. La misma preocupación se 
manifiesta en los países pobres con respecto a las instituciones internacionales: ellos ven en dichas 
instituciones, a menudo con razón, el brazo armado de los países ricos y se preocupan por la 
extensión incesante del “deber de injerencia”, ejercido tanto mediante reglas internacionales como a 
través de intervenciones directas o condiciones para la cooperación internacional.
Por mi parte, creo que la delimitación del campo constitucional de la gobernanza mediante 
un enunciado limitante de las prerrogativas –es decir, de los ámbitos de competencia­ es un 
combate perdido por adelantado, pura y sencillamente porque todos los problemas se vinculan 
entre sí. En consecuencia, tanto si se trata de instituciones que la comunidad mundial tendrá 
que crear en las próximas décadas o de la próxima etapa de la construcción de Europa, la 
delimitación   de   la   gobernanza   deberá   más   bien   plantearse   a   partir   del   enunciado   de   los 
objetivos   comunes,   de   los   criterios   éticos   que   deberán   guiar   la   acción,   de   las   reglas   de 
cooperación   entre   niveles   de   gobernanza   y   del   principio   de   mínima   restricción   que 
abordaremos   más   adelante68.  De   este   modo,   la   visión   tradicional   de   la   gobernanza, 
caracterizada   por   la   repartición   de   las   competencias,  por   instituciones   sectorizadas   y   por 
reglas es sustituida por una visión nueva en la que la gobernanza se define por objetivos, principios 
éticos y dispositivos concretos de trabajo.
Detengámonos un momento sobre esta última frase de apariencia inocente, en donde vemos que 
los objetivos vienen a ocupar el lugar de las competencias, los principios éticos reemplazan a las 
reglas   y   los   dispositivos   concretos   se   sustituyen   a   las   instituciones.   Competencias,   reglas   e 
instituciones se refieren al campo de las cosas, de los medios. Es el espacio de la delimitación, de la 
separación. Por su parte los objetivos, los criterios éticos y los dispositivos concretos se refieren al 
campo de las intenciones, de las finalidades, de las evaluaciones y de los procesos. Es el espacio de la 
relación, del diálogo, de la jurisprudencia. Es un álgebra muy diferente, una sintaxis de la gobernanza 
totalmente distinta.
El ámbito de la regla ignora la responsabilidad.  En el fondo sólo conoce la inocencia o  la 
culpabilidad, la conformidad a la ley o la transgresión. Lo incierto, lo desconocido, lo imprevisible, 
lo que “está por inventarse”, lo que “está por construir” se vuelca sobre lo ya marcado, conocido, 
circunscrito. La regla marca la frontera entre lo que está permitido y lo que está prohibido. Por el 
contrario,   el   ámbito  del   criterio   ético   se  basa  en  la   responsabilidad  y  alienta  a   cada  actor   a 
emprender “en proporción” a sus posibilidades.
68 Ver las propuestas de arquitectura de la gobernanza mundial en el sitio web de la Alianza: www.alliance21.org.

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 Es por eso que una gobernanza definida por competencias, reglas e instituciones es adecuada 
para un mundo estable donde las regularidades permitan codificarlo todo, pero es inapropiada para 
un mundo en movimiento donde la regla se esfuerza por codificar un estado que ya cambió cuando 
entra en vigencia y por encerrar en una serie de situaciones estandarizadas a una realidad que 
constantemente escapa a la norma.
La declaración de objetivos y de criterios tiene una consecuencia inmediata: la obligación, para los 
gobernantes, de rendir cuentas sobre el uso que hacen de su poder con relación a dichos objetivos y 
criterios. En un universo de competencias delimitadas y de reglas, los gobernantes sólo son 
juzgados por las urnas o a través de la justicia si han ultrapasado los límites de la competencia y 
de la regla. En un universo de objetivos, criterios y dispositivos concretos, la responsabilidad y el 
deber de rendir cuentas son permanentes.
De   igual   modo   se   modifica   la   manera   en   que   funcionan   las   instituciones.   La   antigua 
gobernanza atribuye a cada institución competencias que la alejan de la idea de cooperación: no se 
puede cooperar en torno a competencias. Las competencias sólo se pueden disputar. Cualquier falta 
de precisión en cuanto a su delimitación  – ¿y cómo hacer para reducir el mundo a una lista de 
competencias y de reglas?– se refleja instantáneamente en una guerra de trincheras, siguiendo la 
metáfora de la estabilidad y el movimiento. Sólo se puede cooperar en torno a un proyecto y un 
objetivo común, en nombre de una responsabilidad compartida y cuando la competencia se define 
como el aporte propio de cada uno a una obra común, pues ésta requiere la participación de todas las 
competencias.
Otra  consecuencia inmediata: una gobernanza que utiliza las  competencias, las  reglas y las 
instituciones crea una jerarquía de las normas y los valores específica para cada área de competencia 
y cada una de las instituciones, mientras que una gobernanza que opera con objetivos y criterios lleva 
a una jerarquía común de los derechos y las reglas.
Quisiera mostrar con algunos ejemplos concretos que este debate dista de ser filosófico y tiene 
en cambio consecuencias muy concretas.
Tomemos primero el ejemplo de la construcción europea. Hasta ahora, la misma pudo llevarse a 
cabo porque el objetivo común que se le había asignado en los años ’80 era la realización del 
mercado   único.  Esto llevó  a la  Comisión  Europea  a  intervenir  en  los  más   variados   ámbitos, 
actuando también en el terreno de los Estados. El compromiso real de la Unión Europea con el 
desarrollo sostenible debería tener el mismo efecto en el período que se inicia. Si le imponemos a 
Europa competencias sectoriales, muy rápidamente veremos cómo se debilita. Asimismo, la Unión 

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supo dotarse de dispositivos de trabajo más que de instituciones. Por el contrario, cada vez que tuvo 
que asumir “competencias” como los Estados, surgió la desconfianza, se multiplicaron las reglas y 
se crearon universos kafkianos69.
Observemos ahora el ejemplo de las regulaciones internacionales actuales. Cada institución 
multilateral, ya sean las instituciones financieras internacionales (FMI, Banco Mundial), la OMC o 
las agencias de las Naciones Unidas, tiene sus propias reglas, normas y prioridades que se derivan de 
su mandato.
Desde el momento en que la gobernanza se define por una lista de competencias, cada 
competencia   tiende   a   dotarse   de   instituciones   especializadas,   cada   una   de   ellas   con   sus 
propios criterios de evaluación. Por más que el preámbulo de la OMC, por ejemplo, insista en sus 
referencias al desarrollo sostenible, la única misión de la organización sigue siendo el desarrollo del 
comercio   internacional.   Todos   los   que   señalan   las   contradicciones   entre   ese   desarrollo   y   la 
protección   del   medioambiente   se   encuentran   frente   a   un   dilema:   o   bien   se   extienden   las 
competencias de la OMC para llevarla a que tome en cuenta el medioambiente, con el riesgo de 
fortalecer la tendencia a que el medioambiente sea considerado como una mercancía entre otras, o 
bien   oponemos   a   las   reglas   de   protección   del   comercio   otras   reglas   de   protección   del 
medioambiente, pero en ese caso el combate es desigual, puesto que la OMC dispone de un 
mecanismo de resolución de desacuerdos que da una eficacia concreta a sus reglas, mientras que las 
instituciones de protección del medioambiente no tienen la capacidad de implementar decisiones 
tomadas a nivel internacional.
Reconociendo en cambio que la gobernanza mundial tiene objetivos y criterios comunes que 
emanan de la Carta de las Responsabilidades Humanas, cada institución debe asumir su parte de 
responsabilidad frente a los objetivos comunes, respetando la Carta e inspirándose de criterios 
comunes que trascienden su propio campo de competencia.
Muy bien, se me dirá, pero ¿es posible definir los objetivos comunes de gobernanza y los 
criterios éticos de manera tal que sean una herramienta operacional de la gobernanza y no, como 
ocurre de costumbre, una simple declaración de buenas intenciones rápidamente olvidada? Yo creo 
que es posible. Tomo el ejemplo de la gobernanza mundial. Sus objetivos son la adaptación de los 
objetivos eternos de la gobernanza a las realidades de la humanidad en la actualidad: implementar 
las condiciones para un desarrollo sostenible; reducir las desigualdades; instaurar una paz duradera 

69 Para un análisis de estas desviaciones, ver: Mettre la coopération européenne au service des acteurs et des processus de développement, op.  
cit.

96
en el respeto de la diversidad. La persecución de esos objetivos debe estar conforme con los grandes 
principios de la Carta de las Responsabilidades Humanas que, de manera significativa, se enuncian 
todos   en   forma   de   relación.   La   responsabilidad   de   cada   institución   está   comprometida   en   la 
persecución de esos objetivos y la Carta propone una serie de criterios que respetar para guiar ese 
esfuerzo. Cada criterio es una relación entre dos términos y la pertinencia de la acción se evalúa 
según su capacidad para conciliarlos:
– la relación entre la paz y la justicia;
– la relación entre la libertad de cada uno y la preservación de la dignidad y los derechos 
humanos de todos los demás;
la relación entre las necesidades a corto plazo y la preservación del futuro a largo plazo;
la relación entre el acceso de todos a los recursos naturales y la preservación de los 
mismos;
la relación entre la libertad y la distribución; 
la relación entre el ser y el tener;
la relación entre diversidad y unidad: una humanidad desarrollada está unida pero conserva 
la riqueza de la diversidad de sus componentes.
Estos principios, asociados a los objetivos comunes ­es decir, que se persiguen en común­, delimitan 
el campo constitucional de la gobernanza. Sobre estas bases, las distintas agencias sectoriales son 
llamadas a cooperar.
El mismo enfoque puede adoptarse en todos los niveles de gobernanza.

La institución de la comunidad y el ejercicio de la ciudadanía

La construcción de objetivos y criterios comunes es una de las bases de la institución de la 
comunidad. En los “viejos países” de tradición democrática como los de Europa Occidental ­aun 
cuando éstos hayan librado incontables guerras para expandir sus territorios­, la idea de una especie 
de   comunidad   instituida   de  una   vez   por   todas   se  ha   ido  arraigando   como   algo   corriente.   La 
ciudadanía  parece un derecho adquirido, asociado al hecho de pertenecer, más  a menudo por 
nacimiento que por elección, a una comunidad. Sólo cuando ocurren grandes cambios como los de 
ex­Yugoslavia, cuando se enciende la llama de las pasiones identitarias o nos vemos frente al 

97
desafío que representa ­en Europa Central y del Este y en la ex­URSS­ manejar un mosaico de 
pueblos diversos, sólo entonces nos despertamos y tomamos conciencia de que la comunidad es una 
construcción social y política que emana de la historia, una construcción que siempre puede ser frágil 
si no nos ocupamos asiduamente de consolidar sus fundamentos.
Una  comunidad  se   instituye.  No   puede   reinventarse   todos   los   días,   pero   tampoco   puede 
alimentarse solamente de una historia común y de mitos o eventos fundadores del pasado.  La 
necesidad de actos institutivos que fundan o refundan la comunidad es aún más imperiosa cuando se 
trata de conjuntos que se están formando, como los grandes bloques regionales o la comunidad 
mundial.
Una de las dimensiones de la gobernanza, más allá de los plazos electorales, es crear procesos 
mediante los cuales, de tanto en tanto, la comunidad se refunda a sí misma. Una comunidad se 
instituye concretamente inventando sus propias reglas, su carta constitutiva, el contrato social que la 
funda y la vincula con las demás. Dentro de esa dinámica, una comunidad no debe temer el hecho 
de que se instituyan dentro suyo comunidades más pequeñas, puesto que toda comunidad contiene 
en sí misma la diversidad. La relación entre unidad y diversidad comienza a nivel local. Fundar la 
comunidad sobre una identidad monolítica sólo puede llevar a un callejón sin salida. 
Hace algunos siglos la diversidad del mundo era una abstracción filosófica para la mayoría 
de la población mundial. Se vivía dentro de comunidades más o menos homogéneas definidas 
por una identidad fuerte frente al resto del mundo que, se suponía, era diferente u hostil. La 
mezcla de poblaciones y la circulación de la información y de las personas van haciendo que la 
diversidad se convierta en la regla general, incluso a escala de las ciudades y los barrios. Y mientras la 
diversidad   cultural   y   étnica   se   generaliza,   las   reacciones   de   repliegue   identitario   se 
multiplican, acarreando su dosis de violencia, incluso en sociedades donde la convivencia más 
o menos pacífica había prevalecido durante mucho tiempo: en la India, en África, en Cercano 
Oriente o en los Balcanes por ejemplo.
Que la paz esté basada en la relación entre comunidades homogéneas, que tienen cada una 
su territorio, es algo que parece resultar directamente del derecho de los pueblos a disponer de 
sí mismos. ¿Pero qué es un pueblo? ¿Hasta qué nivel hay que descender para encontrar esa 
comunidad homogénea? Si el pueblo se define por su identidad, ¿cómo no basarse en criterios 
étnicos?¿Cómo conciliar ese derecho con la lucha contra la discriminación étnica o religiosa? 
¿Hasta dónde hay que dividir el territorio en Irlanda, Kosovo, Costa de Marfil y la mayoría de 
los países africanos, en la India o en las repúblicas de la ex­URSS para llegar a identidades 

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supuestamente claras? En realidad esta búsqueda va tan en contra de la evolución del mundo 
que sólo puede culminar en la disgregación y la violencia.
La única solución es reconocer que en cada nivel de territorio y de comunidad, cualquiera 
sea su tamaño, debe reafirmarse y asumirse el derecho a la diversidad. Allí es donde aparece 
el principio de fractalidad: cada territorio, en el plano de la humanidad y de los ecosistemas, 
es a la vez específico y parte integrante de una comunidad más amplia que va de lo local a lo 
mundial.  En cada nivel, el aprendizaje de la relación entre unidad y diversidad se hace de igual 
modo. La regla universal de gestión de las relaciones entre unidad y diversidad será entonces una 
pieza maestra en el “mecano” de la gobernanza.
En cualquier nivel, la institución de la comunidad en las sociedades democráticas pasa por la 
conciencia de la ciudadanía. Cuanto más contractuales son las bases de una sociedad, más reflejan 
la voluntad de convivencia y no la simple pertenencia pasiva a una comunidad determinada por la 
historia, el suelo o la sangre. ¿De qué ciudadanía se trata? Es el corolario de la responsabilidad: ser 
ciudadano no es tanto gozar de derechos como estar en condiciones de ejercer un papel, una 
responsabilidad en la gestión de la comunidad. Esto aparece sobre todo como la posibilidad y el 
deber de participar en la sociedad y de organizarse colectivamente. Es el sentido del término inglés 
“empowerment”: estar capacitado para ejercer una responsabilidad. La ciudadanía así entendida es 
por lo tanto indivisible, va de lo local a lo mundial y no puede limitarse al ejercicio de derechos 
políticos dentro de una democracia representativa.
Desde la época de los griegos y los romanos coexistieron dos concepciones de la ciudadanía: 
una, que podríamos calificar como “pasiva”, se refiere a la constatación de pertenencia a una 
comunidad como resultado de la historia; la otra, que podríamos llamar “activa”, refleja el hecho de 
ser partícipe de los asuntos de la pólis (ciudad­estado) y establecer un vínculo contractual con los 
demás ciudadanos. Por las mismas razones que ubicamos a la responsabilidad en el centro de la 
ética   de   nuestro   tiempo,   elegimos   privilegiar   hoy   la   segunda   acepción   de   ciudadanía.   Los 
mecanismos   instituyentes   de   la  comunidad   deberían   valorizar,   más   de   lo   que   lo   hacemos 
actualmente, la “entrada a la ciudadanía”. Debería ser como un rito de paso hacia la comunidad 
contractual de los adultos.
En las familias de cultura cristiana cada vez hay más propensión a no bautizar a los recién 
nacidos para dejar que más tarde el niño o el adolescente pueda pronunciarse libremente sobre su 
deseo de ingresar a una comunidad. De no ser así, ocurre con el bautismo lo mismo que con la 
mayoría de edad y el acceso al voto: se convierten en una simple constatación de pertenencia 

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identitaria por nacimiento, familia, suelo o sangre.
¿Cómo no soñar con organizar, por ejemplo, a escala de la Unión Europea ampliada (o de otros 
conjuntos regionales), un proceso de encuentros de formación, de intercambio y de reflexión, dirigido a 
todos los jóvenes de 17 años y de ambos sexos, que los lleve a reflexionar juntos, antes de volverse 
ciudadanos europeos, sobre los desafíos y proyectos de los cuales serán colectivamente responsables a 
la edad adulta y sobre el lugar que ocupa Europa, por ejemplo, en el concierto de las naciones?

100
 Ciudadanía
Haciendo hincapié en la pluralidad de la ciudadanía, me parece oportuno recordar las distintas ideas 
incluidas en esta noción.
Históricamente, la ciudadanía nace en las pequeñas unidades demográficas, económicas y políticas. En la 
clásica referencia occidental a la Antigüedad grecolatina, el lugar de la ciudadanía es la pólis (ciudad­estado). 
El espacio preferido para esta intervención de las personas libres sobre su futuro en común es la plaza pública, donde 
se lleva a cabo el debate democrático (ágora en Atenas, foro en Roma).
El uso común del término “ciudadano” significa “persona que pertenece a una pólis, goza del derecho de 
ciudadanía y tiene obligación para con sus deberes correspondientes”. Jean Jaurès decía: “¡Sólo se habla de 
derechos! ¿Y si habláramos de deberes?”. Y Sylvie Furois agrega: “El civismo es el sentido de los deberes 
colectivos dentro de una comunidad… la ciudadanía debe ser considerada como una ética que guía la acción 
individual y colectiva”70. 
“Si el término “ciudadanía” reaparece en la actualidad es justamente porque ha llegado el momento de que 
cada habitante de la pólis tome conciencia de su propia responsabilidad frente a algunas dificultades”.
La primera acepción resalta el “sentido jurídico: la ciudadanía es en primer lugar un conjunto de derechos 
y obligaciones, tanto cívicos como políticos. Desde ese punto de vista, la ciudadanía aparece como un 
concepto abstracto”. En la segunda acepción se hace hincapié en el  “sentido político: es el principio de la 
legitimidad   política   el   que   funda   la   organización   social   y   la   vuelve   concreta:   todos   somos   diferentes, 
desiguales, pero constituimos la misma sociedad”71.

70  S. Furois, Le dico du citoyen, Ed. Milan, París, 1998.
71 D. Schnapper, Qu’est­ce que la citoyenneté?, Gallimard, París, 2000.

101
 Para Hannah Arendt, “la ciudadanía no se ubica en el registro del ser sino del hacer. El espacio político es 
un espacio público y no privado, un espacio electivo y no nativo”72.     En consecuencia, no hay que “confundir 
.

la identidad de un individuo con su ciudadanía, su ser (privado) con su acción (pública) […], el principio de 
filiación ­que funda una identidad común en la repartición de valores culturales­ con el principio de acción 
­que presenta una ciudadanía compartida en la identidad de un combate político librado en nombre de 
principios­ 73”.
Por   otra   parte,   “la   idea   moderna   de   ciudadanía   oculta   un   conflicto  entre  la   lectura 
comunitarista y la lectura liberal. La primera describe a la ciudadanía como una carga, una 
responsabilidad, un fardo asumido con orgullo; la segunda la plantea como un estatuto, un 
título, un derecho del que se goza pasivamente”74. 
Las dos corrientes pueden definirse de la siguiente forma:
– “la primera opone la igualdad civil, jurídica del ciudadano a las desigualdades económicas y sociales de 
hecho:  la igualdad civil  proclamada  no tiene sentido  si  los individuos están en  situaciones  demasiado 
desiguales. Esta idea será retomada por los católicos sociales y por la corriente marxista. El Estado­
providencia aparece entonces como una respuesta a esta crítica.
– la segunda, que opone la igualdad civil a la realidad de las referencias religiosas, históricas e 
ideológicas, ha alimentado todo el pensamiento contrarrevolucionario. Hoy en día los pensadores 
comunitarios retoman ese argumento reclamando el reconocimiento de las comunidades particulares en el 
espacio público”75.

72 H. Arendt, La crisis de la cultura, Portic, Barcelona, 1989.
73 E. Tassin, “Identidad, ciudadanía y comunidad política: ¿qué es un sujeto político?”, en Filosofías de la ciudadanía, sujeto político y democracia,  
2ªed, Ed. Homo Sapiens, Rosario, Santa Fe, 2001.
74 M. Walzer, «Communauté, citoyenneté et jouissance des choses», Esprit, n°3­4, 1997.
75 D. Schnapper, op.cit.

102
    En la práctica, la ciudadanía sigue estando muy influenciada por la posición económica o social del 
individuo, su pertenencia sexual, su clase social, su edad y a veces su pertenencia a una casta. En “muchos 
países africanos se mantiene insidiosamente cierto grado de suspicacia en torno a esta cuestión: hay que tener 
padre y madre nacidos en el país o es mejor evitar tener un apellido que suene extranjero, aun cuando la 
madre sea autóctona (originaria) del país. En algunos países esta presunción ha sido convertida en concepto y 
en ley (código electoral) para eliminar a los adversarios políticos”.

103
 Mencioné   aquí   voluntariamente   a   Europa   y   no   a   mi   país,   Francia,   para   subrayar   que   la 
ciudadanía en el siglo XXI es fundamentalmente plural. Todos seremos inevitablemente ciudadanos 
de una comunidad reducida, de un Estado y también de una región del mundo y del planeta entero. 
No puede ser uno o lo otro, ni uno contra otro, sino uno junto a lo otro. Así pues, la relación entre 
unidad y diversidad, que constituye la columna vertebral de la gobernanza del mañana, se encuentra 
a nivel de cada individuo que articula por sí mismo su conciencia de ciudadanía a comunidades de 
distintos niveles. En los hechos, los jóvenes ya están viviendo esta ciudadanía plural por lo que 
escuchan en la radio, lo que ven en la televisión, lo que leen en los diarios, y también a través de lo 
que viven en su trabajo, descubren en sus viajes y manifiestan por sus gustos,. El escenario político y 
los sistemas de gobernanza son sencillamente los que vienen retrasados con respecto a las costumbres y 
las conciencias.

De la legalidad a la legitimidad de la gobernanza

En una “sociedad de contrato” la legalidad de los actos de los gobernantes no basta para dar por 
sentada su autoridad. En todas partes del mundo va generándose un abismo entre legalidad y 
legitimidad de la gobernanza. Detengámonos un momento sobre esta distinción fundamental.
Una gobernanza es legal cuando el ejercicio del poder está regido por un conjunto de reglas y 
principios   provenientes   de   la   tradición   o   consignados   en   una   Constitución,   leyes   escritas   y 
jurisprudencias.
La legitimidad es una noción mucho más subjetiva, que tiene que ver con el sentimiento de 
la población de que el poder público y administrativo es ejercido por las personas “correctas” 
según   prácticas   “correctas”   y   en   pos   del   interés   común.   Esta   adhesión   profunda   de   la 
población y de toda la sociedad a la manera en que se dirige el país es una dimensión esencial 
de  la gobernanza. Para perdurar, ésta nunca puede, cualquiera sea el autoritarismo de un 
régimen  o   la envergadura de los medios represivos de que disponga, imponerse por pura 
fuerza; siempre debe generar un mínimo de eco y de adhesión en el seno de la sociedad.
La   democracia   siempre   tuvo   tendencia   a   considerar   que   una   gobernanza   legal   es 
automáticamente legítima, ya que el apoyo popular a las formas de ejercicio del poder se ha 
manifestado a través del voto de la Constitución y las leyes y la adhesión a las modalidades 

104
concretas del ejercicio de dicho poder se renueva periódicamente a través de las elecciones. La 
realidad es más compleja. Si bien en algunos países la Constitución es el acto fundador de la 
comunidad, en otros no es más que un documento para especialistas, poco conocido por el pueblo y 
sin vínculo real con la práctica del poder. El juego democrático mismo puede facilitar una tiranía de 
los intereses de la mayoría, en la cual pueden no reconocerse importantes minorías. En muchos 
países, en África, en América Latina, y en Asia, donde el modelo de la democracia parlamentaria 
llegó en las maletas del colonizador, el nuevo sistema político se superpuso a antiguas regulaciones, 
consagradas y legitimadas por la tradición. Estas últimas tuvieron que transformarse o disimularse, 
pero pese a ello siguen vivas, tal como se observa por ejemplo cotidianamente en la superposición 
de los derechos de la tierra o de las maneras de resolver los conflictos. Hay que reconocer que, en 
muchos países africanos, la democracia parlamentaria dista mucho de garantizar la legitimidad de la 
gobernanza.
Asimismo, dentro de las mismas sociedades en donde se gestó la democracia parlamentaria se 
observa un fuerte descrédito de la política, una pérdida del respeto de los asuntos públicos y un 
desfase entre las maneras de ejercer el poder, las aspiraciones de la sociedad y la naturaleza de los 
desafíos que se plantean. Esto pone en evidencia un abismo que va creciendo entre legalidad y 
legitimidad del poder, lo que constituye una amenaza para la democracia misma.
La eficacia de la gobernanza y su legitimidad se refuerzan o se degradan mutuamente. Un Estado, 
por ejemplo, para ser motor de una política de desarrollo, tiene que ser fuerte y respetado y tiene que 
poder   invitar   a   los   demás   actores   a   involucrarse,   hacer   respetar   reglas,  recaudar   impuestos   y 
movilizar el ahorro.  Nunca podrá lograrlo ­régimen democrático o no­ si no es respetado. Y no 
puede ser respetado si aparece como ineficiente y corrupto. ¿Cómo defender la idea de una acción 
pública fortalecida si la existente es percibida como ineficiente, adecuada a los intereses de una 
minoría sin preocupación real por el bien común, o si el Estado impone sus respuestas a cuestiones 
que no entendió correctamente? ¿Cómo defender la acción pública si la administración es vista, en 
el   mejor   de   los   casos,   como   un   puñado   de   funcionarios   obtusos   y,   en   el   peor,   perezosos, 
incompetentes y corruptos?
Fortalecer la legitimidad de la gobernanza, desde el nivel local hasta el nivel mundial, 
constituye hoy en día un tema esencial. El caso extremo es el de la gobernanza mundial. Por 
un lado, las regulaciones actuales no están a la altura de las interdependencias existentes. Por el otro, 
cualquier iniciativa por reforzar dichas regulaciones no obtendrá adhesión popular alguna si la 
legitimidad de las regulaciones preexistentes ya está en tela de juicio. Ahora bien, esto es lo que está 

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ocurriendo: la ONU a menudo es percibida como una costosa farsa. Su legitimidad democrática se 
ve limitada, acorralada entre el derecho a veto de algunos países grandes en el Consejo de Seguridad 
y la hipocresía del principio “un Estado, un voto”, que pretende hacer como si Nepal, Burkina Faso 
y los Estados Unidos estuvieran en pie de igualdad. La misma crisis de legitimidad atraviesa al 
Banco Mundial y al FMI, que se han vuelto en la práctica herramientas de acción de los países ricos 
sobre los países pobres.
Las reglas internacionales enunciadas por autoridades sin rostro, sin mandato claro, sin instancia 
de apelación identificable proliferan, socavando la autoridad de esas mismas reglas y su eficacia y 
desacreditando también la pretensión de formular otras en el futuro, incluso en los ámbitos en los 
que se denuncia la ley de la selva y la proliferación de las injusticias. A esto podemos sumar el 
hecho de que las acciones de las agencias de las Naciones Unidas no siempre tienen coherencia y 
que además suelen carecer de los medios financieros y reglamentarios suficientes para promover sus 
ideas e imponer la aplicación de las reglas que dictan. La gobernanza mundial actual, constituida 
principalmente por relaciones entre Estados­naciones, acumula déficits de legitimidad: los déficits 
relativos a los Estados mismos y los relativos a las modalidades de relación entre Estados.
Para ser legítima, la gobernanza debe reunir cinco cualidades que consisten en:
responder a una necesidad sentida por la comunidad;
basarse en valores y principios comunes y reconocidos;
ser equitativa;
ser ejercida con eficacia por gobernantes responsables y dignos de confianza;
respetar el principio de mínima restricción.

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 Legitimidad­legalidad­eficacia
Basándome en la experiencia, creo que estos tres términos serán centrales en la gobernanza del futuro. La 
gobernanza se ubica en la intersección de tres ámbitos que constituyen a su vez criterios necesarios para 
evaluarlas: la legitimidad (el ámbito de las representaciones), la eficacia (el ámbito de los hechos, del 
rendimiento) y la legalidad (el ámbito del derecho).
En la actualidad, la mayor parte de las concepciones filosóficas y jurídicas reconocen que la noción de 
legitimidad expresa la percepción que tienen los ciudadanos del gobierno de la sociedad, percepción que 
determina y condiciona la obediencia a dicho poder. Lipset definió la legitimidad de las instituciones políticas 
como “la capacidad del sistema (político) para generar y mantener la creencia de que las instituciones 
políticas existentes son las más apropiadas para la sociedad”76. En el mismo orden de ideas, Linz la define 
como  la “creencia de que, a pesar de sus defectos y fracasos, las instituciones políticas son mejores que 
cualquier otra institución que pudiera establecerse y pueden, en consecuencia, exigir que se les obedezca”77. 
La legitimidad remite a los fundamentos del poder como justificación de la obediencia que se les debe.
Tal como escribía Saint­Just al comenzar la Revolución Francesa: “a través de las instituciones, la fuerza 
y la justicia inflexible de las leyes debe reemplazar la influencia personal”78. Con el advenimiento del Estado 
de derecho y el desarrollo de las democracias modernas, legitimidad y legalidad se volvieron dos figuras 
estrechamente ligadas de la relación del ciudadano con el poder.

76 S. M. Lipset, El Hombre Político. Las bases sociales de la Política, Ed.Tecnos, Madrid, 1987.
77 J. J. Linz, «Legitimacy of Democracy and the Socioeconomic System», M. Dogan (ed.), Comparing Pluralist Democracies: Strains on Legitimacy, 
1988. 
78 L. Saint­Just, «Institutions républicaines», Œuvres choisies, Gallimard, coll. «Idées», París, 1968.

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 La   “legalización”   del   poder   mediante   la   existencia   de   leyes   e   instituciones,   así   como   también   la 
posibilidad de insurrección por parte del sujeto  político que se opone  al  orden  existente­  posibilidad 
rápidamente transformada en un derecho ligado a la libertad y a la justicia­ han hecho que legalidad y 
legitimidad queden asociadas en la apreciación del funcionamiento de la democracia moderna y de las 
relaciones entre el poder y aquéllos a quienes concierne. Tanto es así que  Max Weber79  sostuvo que la 
legitimidad legal­racional por la cual el poder está fundado sobre una ley que depende de la Constitución 
determina la forma contemporánea de exigencia de legitimación.
Para la Unión Europea, el término de legitimidad se asocia al de democracia para formar el 
concepto   de   “legitimidad   democrática”.   También   se   asocia   a   nociones   tales   como   apertura   y 
transparencia, eficacia de las instituciones, subsidiariedad, extensión de la ciudadanía europea, co­
decisión   y   calidad   de   los   textos   jurídicos   comunitarios   (claridad,   comprensibilidad,   técnica 
legislativa)80. Un tercer término, la eficacia, interfiere con el binomio legitimidad/legalidad.
“La legitimidad de la acción pública ya no puede provenir solamente de principios de derecho 
sino que debe ahora aceptar que se la evalúe a la luz de sus objetivos y resultados. Así pues, las 
colectividades públicas ya no tienen nada ganado de por sí, sino que deben justificarse más allá del 
voto a través de la eficacia concreta de los servicios que pretenden brindar y de las concertaciones 
que   les   corresponde   manejar.   Este   imperativo   de   eficacia   es   un   cuestionamiento   nuevo   para   la 
gestión   pública   y   propicia   el   desarrollo   de   una   nueva   racionalidad   para   las   organizaciones 
públicas”81.
Dicha racionalidad asocia una finalidad y un modo de atribución y organización de los medios 
movilizados para fundar una lógica de acción. Por los efectos que tiene sobre el cambio de la sociedad, 
la eficacia de la acción pública legitima o deslegitima al poder y su legalidad frente a los ciudadanos.

79 M. Weber, Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México, 1969.
80 Para una visión global de estos conceptos por parte de las instituciones comunitarias, ver: Comisión de las comunidades europeas
81 L. Coquelin, «Efficacité et gestion publique», www.ucc.cfdt.fr, 1998.

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 Responder a una necesidad sentida por la comunidad

Toda gobernanza crea un equilibrio entre la protección de la autonomía de cada uno y las 
obligaciones o limitaciones impuestas en nombre del bien común. Cuando el bien común pierde 
su carácter urgente o se hace menos evidente, cuando los objetivos perseguidos son poco claros, 
cuando los medios para alcanzarlos no son transparentes, las obligaciones impuestas en nombre 
del bien común pierden legitimidad y cada uno por su parte intenta alejarse de ellas.
Todos o casi todos los pueblos han tenido legislaciones de excepción, esas que corresponden a 
situaciones en las cuales la sociedad se siente amenazada y esa amenaza justifica la suspensión 
temporal de las libertades, un esfuerzo de solidaridad fiscal particular y hasta el sacrificio de la 
propia vida. Es la definición misma de lo que la República romana llamaba dictadura y nosotros 
preferimos ahora llamar estado de excepción. La obligación es aceptada de manera proporcional a 
su necesidad. Esta regla se comprueba en muchas sociedades en las que el fraude fiscal es un 
deporte nacional y donde, sin embargo, existen comunidades más pequeñas doque dan dinero para 
realizar una obra de interés común. Es por eso que hay que reducir al máximo las reglas uniformes 
“venidas de arriba”, que no permiten que cada comunidad se reapropie las reglas y la necesidad 
que las fundamenta. Es por eso también que es importante que toda regla se refiera a un contexto y 
a las necesidades que dieron lugar a su nacimiento.

Basarse en valores y principios comunes y reconocidos

No existen por un lado los valores colectivos, aplicables a las instituciones, y por otro los 
valores individuales, aplicables a las personas. Los dilemas de las sociedades ­entre libertad y 
bien común, entre defensa de sus intereses y reconocimiento de los intereses de los demás, 
entre paz y justicia, entre preservación de la identidad y necesidad de evolución, etc.­ también 
están  presentes a nivel de las personas.  La exigencia de responsabilidad no es propia de los 
gobernantes, sino que remite a cada persona y a cada actor social a sus propios deberes. No puede 
haber   una   moral   pública   sin   una   moral   privada.   Las   mejores   Declaraciones   del   mundo 
seguirán quedando en el papel si no resuenan en el corazón de cada persona. La experiencia 
de los “códigos de conducta”, en las empresas por ejemplo, muestra que lo que da valor a este 
tipo de códigos es el proceso colectivo de su elaboración, en el cual intervienen todas las 
personas involucradas. Esto significa en particular que el principio de responsabilidad, al igual que 

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los Derechos Humanos, debe ser redescubierto, reinventado generación tras generación. No hay 
gobernanza   legítima   si   la   Carta   de   valores   o   el   preámbulo   de   la   Constitución   son   sólo 
documentos que juntan polvo y sirven para los libros de historia y si los gobernantes no 
empiezan a actuar conforme a los valores que proclaman.
Es  por  ello que la legitimidad de la gobernanza depende de su arraigo cultural. En el 
transcurso   de   la   historia,   cada   sociedad   inventó   sus   propias   formas   de   regulación,   su 
concepción de la justicia, de la resolución de conflictos, de la preservación del bien común, de 
la distribución de los recursos naturales, de la organización y del ejercicio del poder. El arte 
de conciliar unidad y diversidad vale para la gobernanza misma, puesto que hay que reconocer 
principios universales y la manera en que éstos se trasponen a cada cultura. Cada comunidad 
tiene   que   poder   decir   de   qué   manera   desea   organizarse   y   gestionarse   para   alcanzar   los 
objetivos   de   interés   común:   para   implementar   una   gestión   del   agua   y   los   suelos,   para 
organizar la cooperación entre actores, para tomar decisiones, etc.
La reinvención local de las reglas por parte de una comunidad no perjudica a la unidad de 
una nación o del planeta sino que, por el contrario, es un acto fundador mediante el cual dicha 
comunidad   reconoce   a   la   vez   su   identidad   (manifestada   mediante   reglas   inventadas   en 
conjunto) y su pertenencia a una comunidad más amplia (manifestada por el respeto de los 
principios rectores universales).

Ser equitativa

Tanto al nivel de los individuos como al nivel de los países, la legitimidad de la gobernanza 
se basa en el sentimiento de equidad. ¿Todas y cada una de las partes, persona o pueblo, poderoso 
o miserable, son igualmente escuchadas y tomadas en cuenta? ¿Todos y cada uno de ellos reciben el 
mismo trato y tienen los mismos derechos, obligaciones, exigencias y sanciones? Cuando aquéllos 
que no tienen el saber, los ingresos o las redes de influencia necesarios constatan que no están en 
condiciones de hacer valer sus derechos, cuando los abusos de poder son moneda corriente y los 
recursos son ineficaces o disuasivos por su costo y sus plazos, el sentimiento de equidad desaparece.
A menudo a una persona o a una comunidad le importa menos saber que una decisión ha 
seguido las vías legales que constatar que su punto de vista ha sido escuchado, comprendido y 
considerado. Es por ello que los mecanismos democráticos tradicionales, compatibles con la tiranía 
de la mayoría, no bastan para garantizar la legitimidad de la gobernanza.

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 La preocupación por la equidad es central dentro de las problemáticas de la gobernanza mundial 
actual. Cierto es que aún no es tiempo de una democracia mundial realmente representativa, pero ya 
podemos hacer algo mucho mejor que el sistema censatario desigual que prevalece en la actualidad 
y gracias al cual los países ricos tienen ­a falta de un sistema fiscal mundial­ el monopolio del poder. 
Sistema censatario donde el G8 se toma por directorio del mundo, los Estados Unidos por censor o 
gendarme y donde el poder de los accionistas ­privados en el caso de las empresas, públicos en el 
caso de las instituciones de Bretton Woods­ prevalece ampliamente por sobre el poder de los 
ciudadanos.   Sistema   donde   las   tecno­estructuras   de   los   países   ricos   y   de   las   instituciones 
internacionales tienen la exclusividad de definir los términos de la negociación.
Para ser legítimos, los dispositivos de la gobernanza mundial tienen que haber sido realmente 
negociados con todas las regiones del mundo y haber sido considerados como equitativos. Sobre 
todo,  las  prioridades  deben corresponderse con las  preocupaciones  reales de los  pueblos  más 
numerosos y más pobres.
Mientras los países ricos sean los únicos que establecen lo que es aceptable o no negociar 
(por   ejemplo,   la   circulación   de   bienes   sí,   la   circulación   de   personas   no;   las   modalidades  de 
desarrollo de los países pobres sí, el cuestionamiento del modo de vida de los países ricos no; los 
permisos negociables sí, la propiedad de los recursos naturales no, etc.), la gobernanza mundial y 
las obligaciones que de ella deriven sólo serán aceptadas por los demás en apariencia. Mientras 
los   países   ricos,   a   menudo   bajo   influencia   de   sus   actores   económicos,   pretendan   tener   el 
monopolio de los conceptos (por ejemplo en la definición de lo que es mercancía y lo que es bien 
público)   o   de   las   estrategias   (por   ejemplo   la   promoción   de   grandes   equipamientos   o   de 
técnicas   sofisticadas   en   detrimento   de   soluciones   socialmente   más   adecuadas),  los   otros 
pueblos no se sentirán ni implicados ni comprometidos por lo que sus élites administrativas y 
políticas hayan eventualmente negociado en nombre suyo.
La equidad exige, por último, que las sanciones por el no respeto de las reglas sean disuasivas para los 
más poderosos también.  No  es   el   caso  de   las   atribuciones   del   Consejo   de   Seguridad   de  las 
Naciones Unidas ni de la sanción aplicable en caso de no respeto de sus decisiones. Tampoco es lo 
que ocurre en la OMC, donde los países pobres no tienen ni los medios para conocer y manejar la 
complejidad de las reglas, ni para financiar acciones contenciosas ni, en caso de ganar la causa, para hacer 
aplicar sanciones disuasivas contra un país económicamente poderoso.

Ser ejercida con eficacia por gobernantes responsables y dignos de confianza

111
 Al fin y al cabo, y cualesquiera que sean los controles y contrapoderes que enmarcan su acción y 
limitan sus desviaciones, la legitimidad de los gobernantes ­desde los responsables políticos hasta los 
funcionarios subalternos­ es lo que funda su derecho a imponer y exigir en nombre del bien común. 
Esta legitimidad resulta de varias consideraciones: el poder se ejerce según las reglas; es atribuido 
a personas que merecen ejercerlo (por nacimiento, por historia, competencia, experiencia); es 
utilizado   realmente   en   pro   del   bien   común.   Es   por   ello   que   la   “justiciabilidad”   ­es   decir,   la 
responsabilidad ante la justicia­ es fundamental, incluso en el plano simbólico, para garantizar que 
quienes detentan el poder en nombre de la comunidad merecen la confianza depositada en ellos.

Respetar el principio de mínima restricción

Dado que la gobernanza impone a todos limitaciones, solidaridad o sacrificios en nombre del 
bien común, cada uno debe poder constatar que no ha aceptado todo eso en vano. No habría arte de 
la   gobernanza   si   sólo   se   tratara   de   dar   a   elegir   a   los   ciudadanos   entre   más   unidad   o   más 
diversidad, más solidaridad o más libertad. El arte consiste en cambio en obtener más unidad y 
más diversidad a la vez, basándose en el principio de mínima restricción: alcanzar un objetivo 
común limitando lo más posible las restricciones impuestas a cada individuo para alcanzarlo.

Los fundamentos contractuales de la gobernanza y del partenariado

Hemos demostrado en un principio por qué la comunidad mundial sólo puede construirse 
sobre   una   base   contractual.   Hemos   descubierto   luego   los   componentes   esenciales   de   dicho 
contrato: el principio de responsabilidad, que hace que cada uno asuma las consecuencias de sus 
actos frente a los demás, reconociendo así para los demás los mismos derechos que para sí 
mismo; el principio de mínima restricción, que garantiza un máximo de libertad individual en el 
respeto del bien común.
También hemos visto que no había que oponer reglas y contratos. El ejemplo de la OMC y de las 
instituciones   financieras   internacionales   nos   ha   mostrado   que   una   base   puramente   contractual 
asociada a una disimetría de fuerzas entre las partes contratantes puede ir en contra del principio de 
equidad. La idea de acuerdos contractuales enmarcados por principios rectores comunes parece ser 
productiva: al reconocer la especificidad de cada situación y basarse en la creatividad de cada 

112
individuo, aparece como la mejor manera de abrir infinitamente el abanico de opciones posibles 
para alcanzar los objetivos comunes expresados en los principios rectores.
Examinemos ahora de qué manera el contrato social puede fundar las relaciones entre los actores 
de la sociedad, cuestión fundamental si nos proponemos hacer que el partenariado entre actores 
constituya una de las bases de la gobernanza.
En nuestro universo consumista, la noción de contrato social ha caído en desuso: es un tema 
que abordamos en el colegio al estudiar a Rousseau y que olvidamos prontamente. Es una fórmula 
ordenada   en   los   estantes   de   la   historia   más   que   una   noción   viva   y   capaz   de   guiar   nuestra 
comprensión   del  mundo   y  nuestras  propias   conductas. A mi parecer esto sucede porque los 
contratos   sociales   son   como   las   reglas:   al   olvidar   la   historia   y   el   contexto   en   que   nacieron 
terminamos olvidando cuáles fueron sus fundamentos. Sin embargo, en forma simultánea, pensar la 
responsabilidad   rehabilita   la   idea   de   contrato.   La   Carta   de   las   Responsabilidades   Humanas 
puntualiza incluso que la responsabilidad es proporcional a los saberes y poderes de cada uno. Es 
por ello que, en nuestra sociedad del conocimiento, la cuestión de la responsabilidad de quienes lo 
detentan  (científicos, ingenieros, etc.) se plantea actualmente con renovado vigor. La sociedad 
confiere un poder a algunos actores y medios: el poder de emprender, de investigar, de gobernar, de 
enseñar… con la condición de que dicho poder se ejerza con un espíritu de responsabilidad.
Podrán decirnos que ya existen infinitos códigos deontológicos. ¿Pero qué relación hay entre 
deontología, responsabilidad y contrato social?
La  diferencia entre responsabilidad y regla deontológica es  la misma que existe entre una 
obligación de resultado y el respeto de una regla uniforme.  Mientras uno se atenga a las reglas 
deontológicas queda eximido de cualquier cuestionamiento sobre las finalidades y los impactos de la 
acción. Con la responsabilidad no sucede lo mismo. El resultado final también es importante, y no 
sólo el hecho de saber si los actos respetaron el marco jurídico o algunas reglas consideradas de 
última generación por un grupo particular.  Nada es más representativo de esta diferencia que los 
criterios   éticos   de   la   Carta   de   las   Responsabilidades   Humanas,   que   no   se   presentan   como 
prescripciones sino como relaciones que habrá que manejar.
¿Cómo revivificar la noción de contrato social y sobre qué bases fundar los contratos futuros? En 
primer lugar volviendo a la historia, al contexto y a los desafíos que delimitaron, en un momento 
dado, las libertades, los poderes y por ende las responsabilidades de los distintos medios sociales y 
profesionales. Así encontraremos los fundamentos implícitos o explícitos del contrato y el contexto 
material e intelectual en el que surgió y estaremos entonces más capacitados para evaluar su 

113
pertinencia y vigencia actual. Luego, la transposición de la Carta de las Responsabilidades Humanas 
al contexto propio de cada medio socioprofesional permitirá enunciar sus responsabilidades frente a 
los desafíos del siglo XXI. Por último, dentro de ese marco general, siempre podrán inventarse a 
menor escala, a escala de un país, de una región o de una ciudad, los principios particulares que 
fundarán localmente las colaboraciones entre actores.
Dentro del marco de la Alianza por un mundo responsable, plural y solidario se inició la elaboración 
de Cartas de responsabilidades específicas para distintos ámbitos82.  Me limitaré aquí a evocar dos 
casos a modo ilustrativo: el de la actividad científica y el de la Universidad.
La actividad científica, que durante mucho tiempo asumieron exclusivamente los clérigos, 
los filósofos, los holgazanes y curiosos, se convirtió desde el siglo XVIII, y más aún en el XX, 
en un componente fundamental de la vida de nuestras sociedades. Se planteó entonces de manera 
explícita qué había que hacer con la investigación, qué razones tenía la sociedad para financiarla, 
cuáles eran sus finalidades profundas… en resumidas cuentas, cuál era el contrato social entre la 
actividad científica y la sociedad. El diálogo que tuvo lugar en Estados Unidos al finalizar la Segunda 
Guerra Mundial entre el presidente norteamericano Franklin Roosevelt y el presidente de la sociedad 
norteamericana de ingenieros Vanevar Bush simboliza el contrato actualmente vigente. Jacques 
Mirenovicz, en su libro Science et démocratie, le couple impossible 83 (Ciencia y democracia, la 
pareja imposible) da cuenta de este diálogo de manera muy patente. En aquella época, la conversión 
de la investigación militar a investigación civil constituía un capítulo de la transición de una economía de 
guerra a una economía de paz.
Ahora bien, tal como lo señala Jean­Jacques Salomon84,  las relaciones entre ciencia, técnica y 
guerra siempre han sido profundas (con la leve diferencia de que en los discursos actuales la noción 
de guerra económica ha reemplazado en parte a la de guerra). El razonamiento que funda el contrato 
social actual entre actividad científica y sociedad es el siguiente: el desarrollo de la investigación 
básica es lo único que puede dar lugar a innovaciones técnicas; éstas son la condición para la 
creación   permanente   de   nuevas   necesidades   y,   por   ende,   para   la   prosperidad   económica;   la 
prosperidad económica es la única capaz de garantizar la cohesión social (el trauma de la crisis de 
1929 todavía estaba muy presente en las conciencias); la cohesión social es la condición para la paz. En 
conclusión, la actividad científica se justifica por su contribución a una paz duradera.
¿Qué  ocurre hoy con eso? ¿Ese contrato social de posguerra sigue siendo vigente?  El 
82 Se encuentran en el sitio de la Alianza, www.alliance21.org
83 Éditions Charles Léopold Mayer, 2000.
84 J.­J. Salomon, Le scientifique et le guerrier, Berlín, 2001.

114
desafío de la construcción de la paz sigue siendo tan importante como hace 60 años. Por el 
contrario,   los   vínculos   entre   ciencia,   desarrollo   económico   y   paz   han   perdido   fuerza. 
Aparecieron riesgos más importantes: el avance indiscriminado de la innovación científica; la 
desaparición de la democracia por la creciente incapacidad de las sociedades para manejar su futuro, 
que depende esencialmente de evoluciones científicas y técnicas sobre las cuales no tiene ningún 
dominio;   la   privatización   de   los   conocimientos   y   su   control   por   parte   de   grandes   actores 
económicos. Urge entonces, tal como lo recomendaba Hans Jonas, desacralizar la ciencia y la 
técnica para reintroducirlas dentro del campo del contrato social mediante la redacción y la adopción 
de una Carta de las responsabilidades de los científicos85.
El mismo razonamiento es válido,  mutatis   mutandis,  para la Universidad. En su caso, el 
contrato social histórico tiene dos raíces. Una se remonta a la reorganización de la universidad 
alemana en el siglo XIX,   que   construyó   la   enseñanza   universitaria   en   torno   a   disciplinas 
enseñadas   en   facultades   especializadas.   La   otra   afirma   que   la   libertad   de   enseñar   es   la 
condición para el progreso. ¿Qué ocurre con eso hoy en día? En un momento en que los 
problemas son por esencia interdisciplinarios, considerar que la enseñanza especializada sigue 
siendo el principio y el fin de todas las cosas,  y que luego los profesionales deben arreglarse 
como puedan para relacionar las disciplinas entre sí, es una actitud que podría tildarse de hipócrita. 
Por su parte, la libertad universitaria ya no puede justificar el hecho de que cada disciplina se 
desarrolle según su propia lógica, sino que es la sociedad quien debe determinar cuáles son 
los desafíos prioritarios a considerar. La reinserción de la Universidad en la pólis se ha vuelto un 
reto de gobernanza de suma importancia86.

85 Hemos esbozado una versión de esta carta intitulada “Manifiesto por una ciencia responsable, ciudadana y solidaria” en el marco de la Alianza. Ver  
www.alliance21.org.
86  En el marco de la Alianza se ha esbozado una Carta por una Universidad responsable y solidaria y se han formulado propuestas de reforma de la  
Universidad, surgidas de un grupo internacional de reflexión y de trabajos dirigidos por Edgar Morin y Alfredo Penavega.

115
 2.
Las relaciones
entre niveles de gobernanza: la subsidiariedad activa

La gestión de las relaciones entre los desafíos, entre los actores y entre los niveles de gobernanza 
es central en el contexto actual de crisis que venimos analizando. En el presente capítulo nos 
concentraremos   en   los   principios   que   rigen   las   relaciones   entre   los   diferentes   niveles   ­local, 
nacional, regional y mundial. Comenzaré describiendo los vínculos entre lo local y lo global para 
exponer luego, bajo el nombre de subsidiariedad activa, las nuevas modalidades a través de las 
cuales puede ejercerse dicha relación.

Las nuevas relaciones entre lo “local” y lo “global”

En el mundo de la interdependencia cada acontecimiento es al mismo tiempo local, producido 
por una combinación de causas, factores y actores particulares, y global, tanto por las influencias 
que recibe como por los impactos que provoca.
Al analizar las crisis de la gobernanza y del modelo actual de desarrollo hemos visto que su causa 
residía en el carácter “vertical”, “taylorista” de las filiales de producción de bienes y servicios públicos y 
privados. Fortalecer coherencias “horizontales” es el único recurso capaz de volver a crear vínculos 
entre esas distintas filiales que se ignoran mutuamente.

116
 Luego hemos constatado que el funcionamiento autónomo de los niveles de gobernanza, cada 
uno con sus competencias exclusivas, es en realidad una de las mayores causas de la crisis de la 
democracia. Este principio es ahora tan inadecuado para el estado de la sociedad, en el cual las 
evoluciones son a la vez locales y globales, que termina dejando esas evoluciones fuera del campo 
político y llevando a los ciudadanos a pensar que el juego democrático en sí es ilusorio.
Así pues, el argumento de quienes defienden la separación de competencias por nivel termina 
volviéndose en contra de ellos: la posibilidad de que cada gobierno invoque su impotencia frente a 
factores que le son ajenos lo lleva a pretender que todo lo que está bien resulta de su acción y todo lo 
que está mal proviene del exterior. Es la definición misma de la irresponsabilidad.
Ahora bien, la reflexión sobre la responsabilidad nos llevó en cambio a concebir otra forma de 
relación desde lo local hasta lo global. Puesto que la responsabilidad se define por el impacto directo 
e  indirecto de los actos, la rendición de cuentas ya no incumbe solamente a los electores, en el caso 
de los gobernantes, o a los accionistas, en el caso de los ejecutivos de empresa. En una sociedad 
interdependiente, responsabilidad y soberanía se vuelven dos conceptos incompatibles. Por último, 
la reflexión sobre la ciudadanía nos proporcionó también un nuevo enfoque de las relaciones entre 
niveles de gobernanza: la ciudadanía es necesariamente plural y se sitúa a todos los niveles, de lo 
local   a   lo   mundial.   El   principio   de   responsabilidad   compartida   de   los   distintos   niveles   de 
gobernanza comienza en el corazón mismo de cada ciudadano.
El principio de subsidiariedad activa se ve finalmente confirmado por la reflexión sobre los 
fundamentos constitucionales de una gobernanza legítima: la disciplina impuesta en nombre del 
bien   común   debe   estar   justificada   por   los   objetivos   perseguidos   y   no   por   la   existencia   de 
“territorios políticos y administrativos” inmutables. Para ser plenamente legítima, esta disciplina 
debe satisfacer el principio de mínima restricción.
Tanto si se trata de la gestión de la biosfera como del marco de la economía o de la organización del 
conjunto de la sociedad, el arte de la gobernanza consiste en lograr un máximo de cohesión con la mayor 
libertad de iniciativa posible, la mayor unidad posible con un máximo de diversidad. Cada innovación 
local que demuestre ser más adecuada, que acreciente el capital social y que amplíe la paleta de 
respuestas respetando ciertos principios comunes es un avance para todos.
Por donde se mire, la articulación entre niveles es central en la gobernanza. Ninguno de los 
problemas fundamentales de nuestra sociedad contemporánea puede tratarse en un solo nivel ni 
ser tratado por una sola institución. Las relaciones entre niveles de gobernanza siempre existieron, 
pero eran dejadas de lado o indefinidamente pospuestas. Ubicarlas en el centro de la reflexión 

117
significa aplicar el “principio de inversión” evocado en la primera parte de este libro: valorizar lo 
que se marginalizaba; tratar como secundario lo que hasta ahora era considerado como central.

118
 El nacimiento del concepto de subsidiariedad activa: la declaración de Caracas

Sin lugar a dudas, hasta que no vislumbré el concepto de subsidiariedad activa a principios de los 
años ’90, mi visión de los desafíos de la gobernanza no era tan clara. Propongo una brevísima reseña 
histórica.
En 1991, la fundación Charles  Léopold  Mayer  organizó junto al gobierno  venezolano  y la 
Universidad de Caracas un seminario de reflexión entre responsables políticos y administrativos 
que se ocupaban, en distintos países, de la política de rehabilitación de los barrios populares. Esto 
no habría sido muy original si no fuera por la diversidad geográfica y el método utilizado. Los 
participantes, alrededor de veinte, provenían de los cinco continentes. Cada uno de ellos ejercía sus 
responsabilidades en contextos económicos, culturales y políticos extremadamente diferentes. El 
desarrollo del seminario se basaba en la intervención oral libre de los participantes. No había 
conferencias ni temas fijados con antelación. Se trataba de un intercambio abierto sobre las 
dificultades, los interrogantes y las experiencias que cada uno traía desde su propia práctica.
Al cabo de tres días nos dimos cuenta, no sin sorpresa, que las condiciones de pertinencia de 
las políticas públicas frente a este tipo de problemas eran las mismas e implicaban la aplicación de 
principios   idénticos.   Por   el   contrario,   las   soluciones   concretas   que   se   debían   adoptar   para 
implementar esos principios variaban obviamente de manera radical según se tratara de Indonesia, 
de Camerún, de Brasil, de Venezuela o de Francia.
Condensados en una sola historia, los elementos de la subsidiariedad activa eran pues los 
siguientes: principios rectores comunes, construidos en forma colectiva y legitimados por las 
condiciones   mismas   de   su   elaboración,   basados   en   el   intercambio   de   experiencias   y 
convertidos en verdaderas obligaciones de resultado para la acción pública. Principios que 
exigen   que   los   responsables   políticos   les   encuentren   una   aplicación   específica   para   cada 
contexto   y   que   requieren,   por   un   lado,   modalidades   colectivas   para   verificar   su 
implementación y, por el otro, mecanismos de aprendizaje por intercambio de experiencias en 
red.
Recuerdo  todavía   con   cierta   emoción   cuando   mi   amigo  Jean­Pierre Elong M’Bassi que 
participaba de la reunión vino a verme a mi cuarto de hotel para decirme: “lo que está pasando 
aquí es demasiado importante. Tenemos que dejar constancia de ello y escribir un texto”. Así 
nació la declaración de Caracas con seis principios que, mediante oraciones sencillas, ilustran todas las 

119
dimensiones del debate:
1. Conocer y reconocer los dinamismos propios de los barrios populares;
2. Consolidar el estatus de sus habitantes;
3. Buscar formas adecuadas de representación de los habitantes, como complemento de la 
democracia representativa; 
4. Transformar la acción pública para que sea más global, menos sectorizada;
5. Subordinar los ritmos administrativos a los ritmos sociales;
6. Concebir financiamientos adaptados a los medios y las preocupaciones de los habitantes.

A excepción del n° 4, todos estos principios tienen que ver con las condiciones para un 
verdadero   partenariado   entre   los   actores   de   la   sociedad   y   entre   los   poderes   públicos. 
Trataremos luego más extensamente las problemáticas centrales del partenariado, pero lo esencial 
ya aparece aquí:
los actores tienen que poder existir y constituirse como parte involucrada (partenaire) (tal 
es el sentido del segundo principio: consolidar el estatus de los habitantes);
sus lógicas y sus limitaciones, sus capacidades y sus conocimientos deben ser reconocidos 
(es el sentido del primer principio y del quinto);
tiene   que   haber   libertad   para   construir   una   acción   común   sobre   la   base   de   intereses 
compartidos (es el sentido del sexto principio);
hay que poder reconocer las distintas dimensiones de la diversidad de la sociedad (es el 
sentido del tercer principio sobre las formas adecuadas de representación).

En cuanto al cuarto principio ­transformar la acción pública para que sea más global y menos 
sectorizada­, pone de manifiesto el vínculo profundo que existe entre, por un lado, la capacidad de 
la administración pública para abordar globalmente los problemas y, por el otro, su aptitud para 
entrar en relación con los demás actores de la sociedad. Para establecer partenariados, los poderes 
públicos   tienen   que   poder   reconocer   a   sus   interlocutores   en   su   totalidad   y   no   obligarlos   a 
fragmentarse en tantas dimensiones como las que presentan los servicios administrativos. Por ello, 
las organizaciones públicas y sus agentes deben desarrollar una nueva capacidad para tratar  en  
conjunto los desafíos que afrontan hoy en día de manera separada. Solamente así la acción pública 
se puede volver pertinente ante los actores sociales al servicio de quienes, precisamente, pretende 
actuar.

120
 La subsidiariedad activa aplicada a la empresa: un principio común para la gestión de los 
sistemas complejos

En aquel momento presentí que estas intuiciones podían ser muy fecundas, pero no llegaba aún a 
calcular su alcance y su carácter general. Algunos años antes, en efecto, junto al diputado Loïc Bouvard 
habíamos realizado, por solicitud del Ministro francés de Infraestructura de la época, Pierre Mehaignerie, 
un estudio sobre las modalidades de relación entre las empresas y el territorio87. Uno de los episodios de la 
investigación me había llamado la atención al poner de manifiesto la existencia de un proceso de 
“inteligencia   colectiva”,   comparable   al   de   Caracas,   dentro   de   algunas   empresas.   Me   limito   a 
continuación a retomar la historia tal como fue relatada en Con el Estado en el corazón.
Nos   habíamos   reunido   con   el   presidente   de   una   empresa   importante,   especializada   en   la 
concepción y la dirección de grandes construcciones. Cada proyecto, por ejemplo la instalación de 
una fábrica en un país extranjero, es una aventura única, realizada en un contexto particular. Si la 
aventura sale bien, la ganancia es doble para la empresa: en lo económico y para su reputación. Si la 
aventura fracasa, muy pronto puede convertirse en pesadilla y, en el peor de los casos, poner en 
jaque a la empresa. Ésta debe hacer todo lo posible para que el proyecto se cumpla y para que pueda 
beneficiarse con la experiencia del pasado. ¿Cómo transmitir esa experiencia?
Cierto es que todas las grandes construcciones tienen características universales, pero en cada 
contexto   toman  una   coloración  particular.  Hasta  principios  de  los  años  ’80  la   empresa  había 
intentado minimizar los riesgos, codificando la experiencia adquirida en forma de una gran cantidad 
de procedimientos que había que seguir. Al constituirse como “obligaciones de medios” –es decir, 
referentes a la manera de hacer las cosas­, estos procedimientos frenaban la iniciativa de los jefes sin 
permitir  por ello una buena adaptación a la diversidad de los contextos. La empresa decidió 
entonces cambiar radicalmente de método.
Reunió a un pequeño grupo de trabajo integrado por los mejores directores de obra con la misión 
de contarse unos a otros sus experiencias y sacar de allí las enseñanzas que surgieran sobre los 
éxitos y los fracasos. De la reunión salió una idea sencilla: el éxito dependía en última instancia de la 
capacidad del director de obra para encontrar, teniendo en cuenta la especificidad de cada contexto, la 
mejor   respuesta   posible,   en   el   momento   oportuno,   para   algunas   cuestiones   fundamentales.  La 
experiencia permitió comprobar, en efecto, que de esas cuestiones dependía el éxito del proyecto. De 
87 P. Calame y L. Bouvard, Dialogue des entreprises et du territoire, Éditions Charles Léopold Mayer, 1991.

121
allí en adelante sólo quedaba tirar a la basura todos los kilos de procedimientos y reemplazarlos por 
un pequeño cuaderno, quintaesencia del saber hacer de la empresa, que formulaba y comentaba 
estas cuestiones clave, cuya envergadura y alcance era ilustrado por un conjunto de casos concretos. 
Así se reveló el proceso mediante el cual se elaboraban “obligaciones de resultado”.

La generalización del principio de subsidiariedad activa

La   similitud   de   estos   dos   episodios,   la   declaración   de   Caracas   y   el   cuadernillo   de   la 

empresa, era un primer indicio del alcance general de un método de búsqueda de principios 
comunes, cuando se trata de manejar las relaciones entre unidad y diversidad, en un universo 
complejo. Sin embargo, el verdadero detonante fue darme cuenta de que ese método podía dar 
lugar a una comprensión completamente nueva de la relación entre los niveles de gobernanza.
En   mis   experiencias   profesionales   anteriores   me   había   asombrado   la   dificultad   de   las 
colectividades para organizar de manera eficaz, coherente y serena las relaciones, cotidianas y 
necesarias, entre sus  distintos niveles. En Francia, a principios de los años ’80, mientras se 
preparaba la ley de descentralización, yo era subdirector en la Dirección de Urbanismo y 
todavía   recuerdo   las   luchas   que   libramos   y   perdimos   contra   la   idea   de   “bloques   de 
competencias”. Gastón Deferre, el promotor de la ley, había convertido esa idea en la columna 
vertebral de la ley, idea que  consiste en repartir de manera exclusiva las competencias entre 
cada nivel.
En otro nivel, veíamos también a una Europa titubeante, por falta de conceptos y métodos 
adecuados   para   tratar   de   manera   prospectiva   las   relaciones   entre   la   Unión   Europea,   los 
Estados, las regiones y los territorios locales. Fue en ese momento que asocié la declaración de 
Caracas con las modalidades de cooperación entre niveles de gobernanza.   ¿No   estábamos   en 
presencia de un hilo conductor? Para ello bastaba con considerar que los “principios rectores” 
reflejan la unidad y las soluciones “específicas”, la diversidad.
En los siguientes años, el alcance del principio de subsidiariedad activa fue revelándose poco a 
poco. En primer lugar, al verificar el carácter universal de los principios formulados en la declaración 
de Caracas. Recordemos que esta última fue elaborada por un pequeño grupo de funcionarios y 
responsables   políticos.  ¿Se  mantendrían  los  mismos   principios  al   ampliar   los   contextos   y  los 
públicos? Lo sometimos a prueba entre 1992 y 2001.

122
 Primero difundimos el texto de la declaración y organizamos una serie de reuniones del mismo 
tipo   pero   con   públicos   diferentes:   en  Salvador   de  Bahía  (1993),   en   el   Foro   Internacional   de 
Pobladores de Estambul, con ocasión de Habitat II (1996), en el encuentro de Dakar (1998), en el 
Foro Interafricano de Pobladores de Windhoek (2000) y en la Asamblea Mundial de Pobladores de 
México   (2000).   Estos   encuentros   involucraron   en   cada   caso   a   distintos   países   y,   sobre   todo, 
generaron un diálogo entre organizaciones de pobladores, profesionales de la gestión de ciudades, 
poderes públicos locales y nacionales. Dichos diálogos fueron enriqueciendo progresivamente la 
declaración.  Su forma  actual  más  acabada es  la  Carta  del Partenariado  africano  elaborada en 
Windhoek, Namibia, en el año 2000. ¡Cuál no fue mi sorpresa al ver, con ocasión de la Asamblea 
Mundial de Pobladores de México, que el Movimiento Urbano Popular (MUP) mexicano retomaba, 
casi textualmente, la Carta africana!
La declaración de Caracas desembocaba entonces en principios de alcance muy general que 
podían   ser   adoptados   por  todos.   Señalemos   aquí   la   diferencia   entre   “adoptados   por   todos”   e 
“implementados por todos”. En efecto, tal como se habrá observado, cada uno de los seis modestos 
principios de la declaración de Caracas reclama una verdadera revolución de las prácticas más 
comúnmente aceptadas de la acción pública.
  Más o menos en la misma época, habíamos formado un grupo europeo de organizaciones que 
representaban a la vez grandes organismos públicos de gestión de la vivienda, federaciones de 
pobladores   y  profesionales  de   la  gestión  de  ciudades.  Esto  fue  el   prolongamiento  del   primer 
encuentro de los ministros europeos de la vivienda dedicado al tema del alojamiento de los más 
desfavorecidos, que me había tocado organizar, en 1989, a pedido del ministro de Infraestructura de 
esa época, Michel Delebarre.
El   procedimiento   empleado   había   sido   el   mismo:   recolección   de   una   gran   cantidad   de 
experiencias, análisis  de las condiciones de éxito y de fracaso de las  distintas experiencias  y 
elaboración, partiendo de ese análisis, de los principios rectores cuya implementación condicionaba 
la pertinencia de la política aplicada. Este proceso culminó en la Carta Europea del Derecho a 
Habitar.
El proceso de trabajo quedó luego frenado por la crisis de la construcción europea, pero la 
contribución metodológica del proceso conserva toda su importancia. En efecto, en  el ámbito 
europeo, la diversidad de los contextos institucionales es considerable. La vivienda, que en algunos 
países   constituye   una   preocupación   de   orden   nacional,   en   otros   es   un   tema   que   involucra 
prerrogativas regionales y hasta locales. El lugar que ocupa la vivienda pública difiere muchísimo 

123
según los países, como también varía de uno a otro la tradición de la lucha contra la exclusión. Por 
eso resultaba aún más asombrosa la relativa facilidad con que, aceptando partir de las experiencias 
previas,  llegamos a la formulación de principios comunes.
Es entonces cuando, hacia 1992, asociando estos distintos descubrimientos, propuse el concepto 
de  subsidiariedad activa. “Subsidiariedad” puesto que la responsabilidad de elaborar respuestas 
concretas atañe al nivel más local posible; “activa” porque no se trata de que cada nivel local actúe 
en total libertad, sino de que su acción sea orientada por un determinado número de principios 
rectores comunes.

La subsidiariedad activa: un principio que rompe con los enfoques clásicos de la 
gobernanza

Al principio, agregar el calificativo de “activa” al sustantivo “subsidiariedad” era, a mi 
parecer, un simple enriquecimiento del concepto. Pero no es así. La evolución de la reflexión 
sobre la gobernanza europea muestra inclusive que se llega a concepciones institucionales 
muy diferentes si uno se refiere a un principio o si se refiere al otro.
Asimismo,   la   subsidiariedad   activa   no   es   un   simple   enriquecimiento   del   principio   de 
subsidiariedad. Comparte con él la voluntad de respetar y valorar la diversidad, y por lo tanto 
los   enfoques   locales,   pero   difiere   radicalmente   en   lo   relativo   al   tratamiento   de   las 
interdependencias.

La subsidiariedad activa

Con el correr de los años fui prestando cada vez más atención a la necesidad de lograr que las instituciones 
públicas ubicadas en distintos niveles converjan en la búsqueda de políticas apropiadas, respetando para ello el 
principio que he llamado de “subsidiariedad activa”. El mismo se inspira en algunos puntos del principio de 
subsidiariedad puesto de moda por la Unión Europea, pero en otros se aleja claramente de él. Vale la pena 
entonces recordar su definición y sus límites.
En el tratado de Maastricht de 1992, la noción de subsidiariedad se define modificando el tratado de 
Roma (art. 3 B) de la siguiente forma:

124
 “En los ámbitos que no son de su competencia exclusiva, la Comunidad ­conforme al principio de 
subsidiariedad­ sólo interviene en la medida en que los objetivos de la acción en cuestión no pueden ser 
realizados de manera suficiente por los Estados miembros y pueden entonces, en razón de las dimensiones o 
los efectos de la acción planteada, realizarse de mejor modo a nivel comunitario.”
Tres fuentes inspiradoras de este concepto88:
la doctrina social de la Iglesia Católica, enunciada en particular en la  enciclopedia “Quadragesimo 
Anno” en 1931;
los conservadores británicos, preocupados por la pérdida de soberanía y que conciben la subsidiariedad 
como una garantía contra los poderes comunitarios y la pérdida de control nacional;
los länder alemanes, que no quieren que la república federal se inmiscuya en las competencias 
que les pertencen.
La aplicación estricta de este principio pone en evidencia sus límites. En el transcurso de los años 
’90, el método abierto de coordinación (método formalizado en la Cumbre de Lisboa de 1999 que 
copia la unión monetaria como estrategia de convergencia para aplicarla a otros sectores) se convierte 
en una respuesta a la cuestión de la subsidiariedad en el discurso comunitario.
“La   búsqueda   de   una   gobernanza   global   eficaz   debe   dejar   mucho   espacio   al   imperativo   de 
subsidiariedad: tomar las decisiones al nivel más descentralizado posible mientras no sea necesario el 
paso a un nivel superior. Este principio también tiene un valor táctico: aun cuando a largo plazo el nivel 
apropiado es multilateral, a veces el proceder regional o plurilateral tiene más capacidad para producir el 
avance de la acción colectiva, dado que ésta puede apoyarse en cierta afinidad de preferencias y puede 
encontrar allí un campo de experimentación útil. La implementación de este principio implica también 
fortalecer el marco multilateral que le da fundamento y velar por la articulación entre los distintos niveles 
de decisión.89”
En efecto, “este principio permite así limitar los excesos de la centralización, restringiendo la 
extensión de los ámbitos en los cuales un nivel tiene el poder de tomar decisiones o dictar reglas que 
conciernan a niveles inferiores. Por esa razón es uno de los importantes fundamentos de las políticas de 
descentralización. Por otra parte, su sencillez tiene la ventaja de evitar yuxtaposiciones de competencias 
que son fuente de conflictos institucionales interminables. Pero la subsidiariedad no evita y por el 
contrario fortalece la tendencia de las instituciones a ejercer sus competencias 

88 Para profundizar sobre este tema, ver  P. Pochet, «Subsidiarité, gouvernance et politique sociale», Revue belge de sécurité sociale, marzo de 
2001.
89 Informe del Consejo de análisis económico del gobierno francés, La gouvernance mondiale, 2002.

125
 según el principio de exclusividad que ya no es adecuado para la complejidad de la acción pública”90.

Por   último,   el  “principio  de   subsidiariedad   no   se   aplica   solamente   a   las   relaciones   entre   las 
colectividades públicas más amplias y las colectividades públicas más reducidas, sino también a las 
relaciones entre las autoridades públicas ­cualesquiera que sean­ y la sociedad civil.
Este principio exige que la autoridad pública sólo intervenga en el ámbito económico y social 
cuando es necesario complementar las iniciativas provenientes de la sociedad civil para obtener el 
Bien Común; exige asimismo, de manera general, que las colectividades públicas cuyo campo de 
acción es más amplio sólo intervengan para completar, cuando fuera necesario, la acción de las 
colectividades públicas de menor alcance”91.

Podemos constatar que el principio de subsidiariedad supone la existencia de un Bien Común: si el papel 
de la instancia “superior” es complementar, prolongar lo que hace la instancia “inferior”, es porque ambas 
deben ir en la misma dirección. “En este sentido podemos interrogarnos sobre la compatibilidad de este 
principio con la noción moderna de la democracia, basada en la idea de que pueden coexistir varias 
concepciones del Bien Común. Asimismo, la extensión de los deberes de la instancia “superior” puede 
plantear problemas: si bien está claro que, negativamente, debe respetar la autonomía de la instancia 
“inferior”, ¿tiene también deberes positivos, es decir la obligación de intervenir si la instancia “inferior” no 
cumple suficientemente bien con su tarea?”92.

90  J. Freyss, cahier du Gemdev, décentralisations et mondialisations, de próxima aparición??? 2003.
91 C. de la Malène, «L’application du principe de subsidiarité», Informe 46 del Senado, 1997.
92 C. de la Malène, op.cit.

126
 La subsidiariedad y la “República unida e indivisible”93 son los dos conceptos a partir de los 
cuales parece organizarse la línea de fractura entre las tradiciones europeas de gobernanza, una 
germánica y la otra francesa. Pero en la práctica he constatado que estos principios forman parte de 
una misma y única tradición de gobernanza, que prioriza la atribución de competencias exclusivas a 
cada nivel de gobernanza. Me explico: la gran diferencia entre las dos tradiciones reside en el 
fundamento último de la legitimidad de la gobernanza.
En   la   tradición   germánica   de   la   subsidiariedad,   el   fundamento   último   se   encuentra   en   la 
comunidad local, heredera de un sistema tribal o rural. Donde está la comunidad está el principio de 
libre gestión de los asuntos comunes. La organización de la gobernanza en otros niveles, la provincia, 
el Estado, Europa y mañana toda la humanidad es, de alguna manera, de índole funcional.
A   medida  que  el   mundo  se  complejiza  y  que  las  interdependencias   se  expanden  hay  que 
reconocer que el nivel local ya no es apropiado para manejar esas evoluciones. La comunidad de 
base acepta entonces delegar la responsabilidad de asumir esas nuevas funciones. Sin embargo, esa 
delegación nunca deja de sentirse como una amenaza y, al menos en los papeles, siempre aparece 
como condicional y provisoria. Se sospecha, a menudo con razón, que los poderes “de arriba”, en 
nombre de la delegación que se les hizo, quieren violar el principio de libre administración de las 
comunidades de base. Hay que construir barreras de protección, las comunidades deben poder 
frenar   a   todos   esos   poderes   voraces   que   se   acercan   a   sus   platos   para   robarles   las   últimas 
prerrogativas de la tribu. La barrera de protección que se usó por lo general fue una lista que limita 
las competencias delegadas y los sectores de actividad en los que el poder “superior”, siempre 
amenazante, queda autorizado a ejercer un control y a legislar.
La tradición de la “República unida e indivisible” es diametralmente opuesta. El fundamento de 
toda legitimidad se encuentra en este caso en la nación. A tal punto que la república desconfía de 
cualquier tipo de particularidad, de todo lo que puede formar grumos dentro de esa masa nacional 
que desea ver lisa y homogénea. Su espíritu “geométrico”, su deseo de hacer surgir un nuevo 
hombre   republicano   por   sobre   los   escombros   de   los   viejos   órdenes,   que   en   Francia   estaban 
simbolizados por la yuxtaposición de las circunscripciones del antiguo régimen, la coexistencia de 
diversas unidades de medida o la multiplicidad de idiomas regionales, llevaron a que la república no 
hiciera más que unificar y seguir unificando. Claro está que esta república ideal, al igual que la eterna 
comunidad tribal germánica, tuvo que ir ajustándose a la realidad y a las necesidades concretas.
93 N.d.T. Este principio ­“La République Française est une et indivisible”­ fue el que prevaleció en Francia a 
partir de 1792, después de la Revolución francesa, contra la concepción federalista que expresaba el partido de 
los “Girondins”.

127
 Esa comunidad nacional de ciudadanos iguales hasta el punto de ser todos semejantes, regida por 
reglas y dispositivos homogéneos en todo el territorio, muestra pronto sus límites. Se convierte en un 
obstáculo para la expresión original del nivel local y para los esfuerzos por dar coherencia a los 
dispositivos e iniciativas en contextos que siempre son específicos.
De ahí el movimiento general, observable en todos los sistemas tradicionalmente centralizados, 
hacia la descentralización ­es decir la delegación de responsabilidades a entidades locales más 
pequeñas­ o bien hacia la desconcentración ­es decir la atribución de nuevos márgenes de autonomía 
y de iniciativa a las instancias locales de las administraciones centrales­. Como este movimiento 
coincidió en Europa con el fortalecimiento de la Unión Europea y luego con cierto aumento de 
poder de las reglas internacionales, especialmente en el ámbito del comercio, los viejos republicanos 
se sienten progresivamente despojados de su visión y de sus prerrogativas, tal como sucede con las 
comunidades de base en el sistema tradicional de la subsidiariedad.
Es interesante constatar que, para adaptarse a la realidad del mundo, dos sistemas tan distintos en 
un principio se parezcan ahora más de lo que ellos creen. En primer lugar porque han tenido que 
repartir los poderes entre distintos niveles de gobernanza. Luego, y sobre todo, porque ambos son 
herederos de la pólis griega: la comunidad unida frente al resto del mundo, frente a los bárbaros con 
los cuales hay que saber negociar alianzas pero que siguen siendo, irreductiblemente, “los otros”.
Es por eso que los dos sistemas –es decir, el de la unificación republicana (francés) y el de la 
subsidiariedad (germánico)­ tienen las mismas dificultades para mirar al mundo como un conjunto 
de niveles de gobernanza llamados a cooperar. Las soluciones que buscan para los problemas 
contemporáneos las elaboran en continuidad con las fórmulas antiguas. Por su parte, el principio de 
subsidiariedad activa procede por el modo de la inversión: lo que hasta ahora se consideraba 
secundario   y   se   posponía   eternamente,   la   relación   local/global,   la   relación   entre   niveles   de 
gobernanza, se vuelve por el contrario primordial para la gobernanza y constituye el centro desde el 
cual se articulará todo lo demás.
El principio de la subsidiariedad se relaciona con la trilogía “competencias, reglas, instituciones”. 
El principio de la subsidiariedad activa se vincula con la trilogía “objetivos, criterios, dispositivos de 
trabajo”. Mientras que el principio de subsidiariedad lleva, de manera casi obsesiva, a poner en una 
lista y delimitar las competencias delegadas al nivel superior, el principio de subsidiariedad activa 
afirma   la   futilidad   de   una   delimitación   de   ese   tipo   y   su   carácter   contraproducente.   Lo   que 
fundamenta la necesidad de que intervengan los “niveles de arriba” no son las consideraciones 
sectoriales sino los desafíos y los objetivos, que por naturaleza son intersectoriales y comunes a 

128
todos.
En el principio de subsidiariedad activa, son las razones de la acción, y no los ámbitos de 
autoridad, las que deben hacerse explícitas para justificar las limitaciones que se imponen al nivel 
local. Consideremos el caso de la Unión Europea. A lo largo de las últimas cuatro décadas, el 
objetivo de unificación del mercado llevó a la Comisión Europea a intervenir en todos los ámbitos y 
según las necesidades. De igual manera, las futuras políticas europeas para construir cohesión social 
tendrán   que   intervenir   necesariamente   en   todos   los   campos   de   la   actividad   humana   y   de   la 
competencia administrativa para promover un modelo de civilización europeo, para desarrollar los 
territorios rurales o para implementar un desarrollo sostenible. Son los mecanismos que rigen las 
relaciones entre los distintos niveles de gobernanza ­y no una lista de las atribuciones de Europa­ los 
que   permitirán   limitar   las   intervenciones   del   poder   central,   independientemente   de   lo   que   se 
reconozca como necesario en virtud del principio de mínima restricción.
Podemos observar entonces que el principio de subsidiariedad activa acaba con la idea misma de 
comunidad “natural”, tribu o nación, que supuestamente es la fuente primordial de legitimidad. A 
largo plazo, en virtud del principio de interdependencia creciente, todos los niveles tendrán un valor 
filosóficamente comparable, aun cuando uno de ellos, el Estado, conserve cierta preeminencia por 
razones históricas e institucionales profundamente arraigadas: por la cantidad y antigüedad de sus 
estructuras, por la fuerza de sus instituciones y por la organización de los actores sociales y políticos 
a ese nivel.
Llevando  el  razonamiento  a   su  punto  máximo   podemos  llegar   a  considerar  que  todos  los 
problemas del planeta son preocupaciones domésticas y que la legitimidad final de la gobernanza se 
sitúa a nivel mundial y no a nivel local. Esa legitimidad es la que fija los objetivos. El criterio “el 
máximo   posible   de   unidad   y  el   máximo   posible   de   diversidad”   impone   el   mecanismo   de   la 
subsidiariedad activa.

Las   sociedades   tienen   desafíos   comunes   pero   los   resuelven   con   soluciones 
específicas

¿Cómo explicar el carácter general del principio de subsidiariedad activa? ¿Cómo explicar el 
hecho de que sea un mecanismo de alcance universal? Esto nos recuerda la frase de Einstein que 
hemos citado al comienzo: lo más incomprensible es que el mundo sea comprensible. Transpuesta a 

129
la gobernanza, tenemos: lo más incomprensible es que podamos formular principios comunes a pesar 
de las incontables diferencias de contexto cultural, social, político, histórico, económico y ecológico. 
Esta doble dimensión de universalidad de los principios y de especificidad de las soluciones me 
parece a la vez de orden antropológico y ecológico.
Los   trabajos   de   antropología   del   derecho   han   mostrado   que   a   través   de   respuestas 
extremadamente   diversas   se  responde  en   realidad   a  preocupaciones   comunes   a   toda   sociedad 
humana. Asimismo, si bien cada ecosistema es único, los mecanismos que rigen las relaciones entre 
las partes del sistema son constantes.
La perspectiva antropo­ecológica desplaza entonces el foco de atención de la unidad del género 
humano hacia la universalidad de las funciones por cumplir dentro de toda sociedad humana. 
Conocemos los debates que se generaron, especialmente en Asia, a partir de la cuestión de la 
universalidad de los Derechos Humanos. De hecho, un universalismo del derecho basado en la 
unidad proclamada del género humano tiende a ignorar el arraigo histórico­social de las prácticas 
jurídicas y la diversidad de las formas de organización social. De alguna manera, poco a poco, la 
injerencia internacional, siempre disimétrica y basada en relaciones de poder, se convierte en la otra 
cara   del   “derecho   de   conquista”   y   del   “deber   de   civilizar”,   de   los   que   ya   conocemos   las 
consecuencias históricas. Reemplazar la búsqueda de unificación a partir del principio de unicidad del 
género humano ­que justificaría la uniformidad de las soluciones­ por una búsqueda de universalidad de 
las funciones que se deben cumplir significaría reintroducir el respeto de la diversidad en el enfoque de 
la gobernanza.

La subsidiariedad activa lleva a redefinir la responsabilidad de los funcionarios

La declaración de Caracas partió de la cuestión de la pertinencia de la acción pública. Nos 
preguntábamos entonces por qué, con tanta frecuencia, esta última no se adaptaba adecuadamente 
a   los   objetivos   perseguidos.   Considerábamos,   en   otros   términos,   que   el   primer   deber   de   la 
gobernanza es el de ser pertinente y responder eficazmente a las necesidades de la sociedad. Se 
trata de una exigencia aparentemente común, ¿pero se limita a la definición de las políticas o 
abarca también las condiciones concretas de su implementación? Desde el momento en que los 
poderes públicos limitan, mediante su acción, la libertad de los distintos actores de la sociedad, 

130
también deben, en virtud del principio de mínima restricción, llevar adelante una acción que si no 
es óptima debe ser al menos adecuada para el tipo de problema que se aborda.
En el principio de la subsidiariedad activa, la pertinencia se convierte en la cuestión central de 
la responsabilidad de los actores públicos, tanto si se trata del personal político como de los 
funcionarios. En  efecto,  el  principio  crea  nuevos   espacios   de  iniciativa,  de creatividad  y  de 
libertad para ellos y, por ende, nuevas responsabilidades.
En la tradición administrativa, el primer deber del funcionario es un deber de conformidad: 
conformidad  con las reglas establecidas y con las órdenes que recibe, hasta tal punto que su 
responsabilidad,   incluso   penal,   sólo   puede   verse   comprometida   en   la   medida   en   que   no   haya 
“respetado las reglas”. El principio de subsidiariedad activa, al desplazar filosóficamente de la 
conformidad  a la pertinencia la cuestión de la responsabilidad, también puede aplicarse a los 
funcionarios. Si es posible inventar las respuestas más apropiadas a nivel local, aplicando principios 
rectores reconocidos por todos, entonces no buscar esa adaptación compromete la responsabilidad 
de los actores.
Así como en la organización de los distintos niveles de gobernanza la atención se desplaza de la 
distribución de responsabilidades al ejercicio de la responsabilidad compartida, de igual manera en 
la   organización   de   la   función   pública   el   deber   de   conformidad   se   transforma   en   deber   de 
pertinencia.

La subsidiariedad activa constituye el eje central de las demás transformaciones de 
la gobernanza

En cada escala de la gobernanza, la subsidiariedad activa no consiste en aplicar reglas uniformes 
ni, por el contrario, en actuar con total libertad. Consiste más bien en encontrar soluciones para 
objetivos comunes y según principios definidos en forma colectiva. Es fácil imaginar que su campo 
de   aplicación   es   prácticamente   infinito,   dado   que   incluye   también   la   educación,   la   salud,   el 
urbanismo, la gestión de los espacios rurales y hasta la investigación y el desarrollo. Mostraremos 
luego   de   qué   manera   su   aplicación   a   la   economía   y   a   los   intercambios   abriría   perspectivas 
absolutamente nuevas. Por supuesto que todo no puede depender del nivel local. El principio de 
subsidiariedad activa no consiste en oponer una sociedad donde todo sería específico y contractual 
contra otra donde todo sería reglamentario.

131
 Sin embargo, el hecho de definir la acción pública a partir de los objetivos perseguidos y del 
principio de mínima restricción lleva a  invertir la carga de la prueba. La regla general es la 
formulación de obligaciones de resultado y de principios comunes y la excepción es la imposición de 
normas uniformes. Es lo contrario de la gobernanza actual, donde la regla es la uniformidad y la 
excepción es el “derecho a la experimentación”, como se dice en Francia. Esta última expresión 
basta por sí sola para mostrar el carácter excepcional, exorbitante del derecho común, de la libertad 
concedida a la invención local. En el principio de subsidiariedad activa, en cambio, la imposición de 
la norma uniforme es la que debe estar debidamente justificada.
El principio de subsidiariedad activa es la piedra angular de una revolución de la gobernanza 
porque no sólo maneja la relación entre niveles de gobernanza ­que es simplemente una de las 
dimensiones de las relaciones­ sino que también es central en la relación entre actores, fundamento 
del partenariado. Hasta ahora, el partenariado se ha visto frenado por el poco margen de maniobra 
del que disponen los actores públicos y por la definición a priori  de las esferas pública y privada. 
Ahora bien, el partenariado requiere una negociación, una convergencia de deseos y, por ende, 
posibilidades de iniciativa por parte de cada colaborador. En Francia, por ejemplo, cuando se intenta 
establecer un partenariado dentro de un marco en el que el quehacer de los funcionarios se rige por 
el deber de conformidad, siempre se termina instrumentalizando a los otros actores, porque se les 
pone al servicio de la implementación de dispositivos uniformes.
El principio de la subsidiariedad activa también se ubica en el centro de las relaciones entre 
desafíos coexistentes. Reemplazar el deber de conformidad por el deber de pertinencia significa, 
para los representantes de los poderes públicos, que no se los juzgue por su conformidad a las reglas 
sino por su capacidad para elaborar, junto a los demás actores, una solución satisfactoria. Las 
políticas públicas se ven regidas entonces por el objetivo perseguido y por los principios rectores que 
surgen de la experiencia común.
En   esas   condiciones,   la   búsqueda   de   respuestas   apropiadas   llevará   a   apoyarse   en   distintos 
sectores de actividad. El principio de la subsidiariedad activa pone en jaque la sectorización de las 
políticas públicas. Ya lo habíamos constatado a propósito de la declaración de Caracas, cuyos 
principios tienen que ver con el partenariado y con la capacidad de los servicios públicos para 
abordar globalmente los problemas que enfrentan los habitantes de los barrios pobres. Cualquier 
servicio público, a través de la puesta en práctica de dicho principio, se ve explícitamente llevado a 
manejar una doble coherencia: la coherencia “vertical” de cada sector de actividad y la “horizontal”, 
o relacional, que pone a esos distintos sectores de actividad al servicio de objetivos comunes.

132
 Esta exigencia de doble coherencia es conocida en las empresas y lleva a hacer hincapié en la 
gestión   por   proyecto.   La   mayor   parte   de   las   actividades   económicas   y   sociales   implican   la 
articulación   de   diversos   saber   hacer   (savoir­faire).   Todo   el   arte   de   una   sociedad   consiste   en 
garantizar, al mismo tiempo, la adquisición, el desarrollo y la transmisión de esos saber hacer y su 
combinación en torno a objetivos comunes. Podemos considerar entonces la subsidiariedad activa 
también como una contribución a la introducción en los poderes públicos del arte de gestionar la 
complejidad.
Por último, la subsidiariedad activa desplaza el centro de gravedad de la gobernanza y de la 
democracia: el desafío ya no consiste en elegir entre soluciones alternativas sino más bien en elaborar 
de manera conjunta, en colaboración, una solución pertinente que responda a las obligaciones de 
resultado.
Partenariado, enfoques intersectoriales, atención puesta en los procesos de elaboración de las 
soluciones: éstos son los temas que encontraremos nuevamente, de manera detallada, al seguir 
pasando revista a los principios comunes de gobernanza.

La subsidiariedad activa es un arte

Habíamos enunciado desde un principio que la gobernanza era un arte, más que la aplicación 
mecánica de principios universales y habíamos afirmado también que dicho arte consistía en lograr 
simultáneamente   el   máximo   de   unidad   y   el   máximo   de   diversidad   posibles.   Aquí   vemos   la 
aplicación de lo dicho.  La búsqueda de una solución pertinente que satisfaga principios rectores 
comunes es típica del ejercicio de un arte.
El  artesano dispone de una paleta de experiencias, principios y saberes técnicos, pero debe 
combinarlos en función de tensiones y configuraciones que son específicas en cada caso. Dentro del 
marco de la gobernanza, y si retomamos el procedimiento descrito en la declaración de Caracas, la 
confrontación de la experiencia de unos y otros y de todos los casos específicos es lo que permite 
sacar a la luz los principios rectores comunes.
Asimismo, esa confrontación ilustra, a través  de los fracasos  y los  logros, de qué manera 
conviene   implementar   esos   principios   en   situaciones   particulares.   El   artesano,   partiendo   del 
conjunto de estos casos clínicos, es quien realizará luego su propia obra de arte. La paleta de 

133
situaciones   que   fueron   objeto   del   intercambio   de   experiencias   constituye   un   reservorio   de 
soluciones posibles y fuentes de inspiración.
No se trata en absoluto de recetas infalibles ni de modelos a seguir. En un procedimiento de 
subsidiariedad   activa   se   insiste   sobre   el   proceso   de   elaboración   de   soluciones   y   no   sobre   la 
reproducción automática de modelos. La implementación del principio de subsidiariedad activa es 
tan diferente al catálogo de “buenas prácticas” preconizado por las instituciones internacionales 
como lo es la subsidiariedad activa de la subsidiariedad: son procedimientos casi opuestos.
Esto   podemos   constatarlo   cuando   trabajamos   sobre   el   intercambio   de   experiencias:  la 
presentación de una política implementada en un lugar determinado tiene poco significado para los 
demás, mientras no se complete con una descripción del proceso mediante el cual se encontró esa 
solución. Esa es la diferencia fundamental entre la gestión de una sociedad y la de un sistema 
técnico.   Un   sistema   técnico   combina   leyes   universales   y   por   lo   tanto   puede   ser   reproducido 
fácilmente: es la regla del paso del prototipo a la serie. Una sociedad moviliza relaciones entre 
actores y combina las distintas características de un sistema que es a la vez ecológico, social y 
técnico; la manera de encarar el problema ­más que la solución­ es lo que puede reproducirse.
La otra característica del arte reside en el interés por soluciones satisfactorias más que por la idea 
de solución óptima. Dándole nuevamente al nivel local una capacidad de iniciativa, ayudamos a que 
la sociedad tome conciencia tanto de la diversidad de los elementos que hay que tener en cuenta en 
la   elaboración   de   una   política,   como   de   las   múltiples   incertidumbres   que   pesan   sobre   la 
combinación de dichos elementos.
A veces es posible pretender encontrar una solución óptima, como en los sistemas técnicos o cuando se 
reduce a los actores a una sola de sus dimensiones ­por ejemplo si reducimos a los seres humanos a su 
racionalidad económica. Esta pretensión desaparece en cuanto reconocemos que la búsqueda de una 
solución negociada es un proceso laborioso. El objetivo ya no es entonces encontrar la solución 
óptima sino lograr una solución conveniente y pertinente. Una vez más encontramos aquí el tipo de 
proceder del artesano.
Por   último,   como   consecuencia   del   principio   de   mínima   restricción,   el   principio   de 
subsidiariedad activa lleva a ampliar constantemente la paleta de soluciones posibles. Para toda 
política existe una solución estándar que sería el resultado de la aplicación de un conjunto de reglas 
uniformes   definido   por   toda   la   comunidad.   Podemos   presentar   la   invención   de   soluciones 
particulares como si cada una de ellas fuera una manera de hacer algo mejor que la solución 
estándar, para explorar otras pistas y otras modalidades de colaboración y cooperación.

134
 La subsidiariedad activa traza el ciclo de la gobernanza

En la gobernanza, al igual que en todo tipo de organización, nunca se parte de cero, nunca se 
enfrenta   un   desafío   radicalmente.   Es   por   ello   que,   retomando   una   vez   más   la   historia   de   la 
declaración de Caracas, en el procedimiento de subsidiariedad activa todo parte del intercambio de 
experiencias. La riqueza del enfoque es tanto mayor cuanto más dispares sean los contextos en los que 
se han vivido las experiencias confrontadas.
Tomemos   el   ejemplo   de   las   políticas   de   empleo,   de   lucha   contra   la   exclusión   o   del 
mantenimiento de la cohesión social. Si nos limitamos a comparar entre sí algunas experiencias 
francesas, la paleta de soluciones que observamos, los logros y fracasos de los que pretendemos 
obtener una enseñanza se ubican todos dentro de un único y mismo contexto: el de la tradición 
administrativa francesa.
Si en cambio, tal como ya ocurrió en la preparación de la Cumbre Europea de Luxemburgo en 
1998, nos ponemos a comparar las respuestas encontradas y las soluciones adoptadas en los distintos 
países europeos, el campo de visión se va ampliando y el enunciado de los principios rectores ya 
tendrá un mejor respaldo. Si las condiciones fundamentales de éxito o fracaso de una política son las 
mismas en Copenhague y en Atenas, ya podemos concederles cierto crédito.
No obstante, el enriquecimiento será aún mayor si confrontamos experiencias provenientes de las 
antípodas. Allí aparecerán muy claramente factores decisivos que hasta ese entonces se mantenían 
implícitos   al  comparar situaciones  demasiado  cercanas. Por ejemplo: el  lugar  que ocupan los 
intercambios no mercantiles, la importancia del capital social, la consideración de las prácticas 
tradicionales  de mediación, la valorización de los  aportes de las  diásporas  o la capacidad de 
autoorganización de la sociedad en ausencia de poderes públicos, son factores que quedarán de lado 
mientras el intercambio de experiencias se haga entre sociedades de similar nivel de desarrollo. Por 
el contrario, mostrarán toda su importancia cuando comparemos contextos radicalmente diferentes. 
A   su   vez,   la   toma   de   conciencia   de   esta   importancia   generará   enseñanzas   para   la   situación 
occidental.   Nos   pondrá   más   alertas   para   impedir   que   se   destruyan   características   de   nuestras 
sociedades cuyo valor hubiéramos subestimado anteriormente y nos ayudará a explorar nuevas 
soluciones.
Así pues, todo parte de situaciones concretas descritas en un intercambio de experiencias tan 

135
diversas como sea posible. De allí se deducen principios rectores. En cada contexto local, bajo la 
mirada de otras entidades, se aplican esos principios rectores como obligaciones de resultado y se 
intenta encontrar una respuesta pertinente. La política se implementa  y crea a su vez un nuevo 
semillero de experiencias que es importante evaluar en forma colectiva.  Se trata pues de un 
procedimiento de aprendizaje permanente que funda la subsidiariedad activa.
Estamos ya muy lejos de esa posición de artillero ­que he visto demasiadas veces­ en la que los 
poderes públicos deciden una política y luego pretenden algunos años después hacerla evaluar según 
criterios supuestamente “objetivos” para “afinar la puntería”. En realidad la única evaluación válida 
es la que se hace entre las partes involucradas, entre colaboradores, que implica la confrontación con 
los otros actores y con aquéllos que llevan adelante políticas comparables en contextos diferentes.
Finalmente, lo que cuenta en la gobernanza es el ciclo temporal que organiza ese proceso 
permanente   de  aprendizaje.  Al  nivel  de  una   organización,   eso  se  denomina   “organización   de 
aprendizaje”. Al nivel de una sociedad, se le llama capital social.

136
 3.
La relación
entre la acción pública y el mercado

El mercado es una forma de gobernanza entre otras, sometida a los mismos principios y a 
los mismos objetivos que las demás.

¡El mundo no es una mercancía! Es el grito de unión de quienes se oponen a la globalización 
neoliberal. ¿Quién podría no apoyar una consigna que da en el clavo de manera tan precisa? 
¿Podemos considerar como un progreso humano la transformación de toda cosa, todo ser, toda idea 
y todo servicio en un bien mercantil para llegar a una situación en la cual, retomando la famosa 
expresión, conoceríamos el precio de cada cosa y el valor de ninguna? ¿Cómo ignorar que una 
sociedad se divide, se desintegra si aquello que no tiene un valor mercantil en lo inmediato es dejado 
de lado y si las relaciones sociales se transforman en relaciones económicas?
El mercado es sólo una de las formas de la “gobernanza del intercambio” de bienes y servicios. 
Hay que tratarlo entonces, analizarlo y juzgarlo según los mismos principios que a las demás formas. 
La gestión de la sociedad a través de las relaciones mercantiles fue promovida progresivamente, 
a partir del Renacimiento, por los moralistas escépticos94. Éstos la consideraban como un mal 
menor, como la mejor manera de hacer coincidir las pasiones humanas con el interés colectivo, una 
vez admitido el hecho de que la sociedad no era capaz de manejarlas; un poco a la manera de 
quienes proponen canalizar la agresividad permitiendo que se exprese mediante el patriotismo y la 
conquista.
Esta forma de gobernanza demostró ser tan eficaz que se desarrolló como una célula cancerosa 
hasta   asfixiarnos.   La   reacción,   con   su   forma   opuesta   de   economía   socializada,   planificada   y 
reglamentada demostró históricamente ser poco eficaz.
Si se lo aborda desde el ángulo de los principios de gobernanza, el mercado ­mientras se 
mantenga   dentro   de   los   limites   de   validez   y   legitimidad   que   luego   tendremos   que   dilucidar­ 
responde a las exigencias de subsidiariedad, de descentralización y de apertura del abanico de lo 
posible, siendo todas éstas características de una gobernanza legítima. Mientras operan dentro del 
marco de una comunidad instituida con sus reglas y mecanismos de control, las empresas muestran 

94 A. O. Hirschmann, Las pasiones y los intereses, Fondo de Cultura, México, 1983.

137
formas   de   organización   colectiva   adecuadas   para   la   transformación   de   diversos   factores   de 
producción ­conocimientos, trabajo y capital­ en una serie de bienes y servicios que responden a las 
expectativas de la sociedad. Siempre y cuando, también en este caso, sus límites estén definidos.
No pretendo, claro está, revolucionar con algunas páginas el pensamiento político y la teoría 
económica, y soy consciente de que me adentro aquí en arenas más movedizas aún que la reforma 
del Estado, sobre la que he reflexionado durante muchos años. Sin embargo, me parece que una 
mirada nueva sobre la economía, que introduzca un enfoque a través de la gobernanza, puede 
aportar aires nuevos y abrir perspectivas alentadoras. Lo que quisiera entonces compartir con el 
lector son más bien intuiciones, y no tanto convicciones largamente elaboradas y definitivamente 
establecidas.
El análisis de la crisis de los modelos de desarrollo y el paralelo establecido con la crisis de la 
gobernanza nos han mostrado los primeros límites del sistema actual de gobernanza a través del 
mercado: la producción regida por filiales verticales, sectorizadas, tiene tanta dificultad para tomar 
en cuenta las relaciones como las administraciones tayloristas centralizadas y compartimentadas, 
incapaces de cooperar en la resolución de problemas.
La reflexión sobre el contrato social y la responsabilidad nos llevó a establecer otro paralo: entre 
la responsabilidad de un dirigente político, que no puede limitar su responsabilidad solamente a 
quienes votaron por él, y la responsabilidad de un empresario o un gerente de empresa, que no 
puede limitar su responsabilidad solamente a los accionistas de la empresa. Para implementar la 
definición   de   responsabilidad   ampliada   tal   como   surge   de   la   Carta   de   las   Responsabilidades 
Humanas, no podemos tampoco atenernos solamente a la buena voluntad. La ética es el puente 
entre criterios de conducta individual y normas sociales. Para que ese puente exista, las normas 
sociales tienen que estar presentes y una comunidad social y política tiene que instituirse para 
dictarlas y hacerlas respetar.
Evidentemente   esto   no   es   lo   que   ocurre   hoy   en   día   a   escala   mundial.   El   mercado,   las 
multinacionales se extienden más allá de las fronteras de las comunidades instituidas. El contrato 
social sólo puede existir si las empresas más grandes contribuyen en forma activa, primero a 
instaurarlo y luego a darle un marco.
Sigamos analizando el mercado desde nuestras pautas de lectura de la gobernanza. Dijimos que 
era conveniente volver atrás en la historia, buscar las condiciones que dieron nacimiento a las 
normas y las reglas para poder contextualizarlas y delimitar su alcance. Sin necesidad de llegar hasta 
las raíces históricas y filosóficas de la transformación de las pasiones en intereses, observemos las 

138
condiciones concretas de la promoción del comercio internacional. Luego de varios ciclos en los 
que los países occidentales promovieron alternativamente proteccionismo y liberalismo, según lo 
que su “interés nacional” les dictaba, la promoción del libre comercio se volvió universal después de 
la Segunda Guerra Mundial, cuando se constató que los proteccionismos en cadena, implementados 
como respuesta a la crisis del ’29, habían sido en parte causantes de la guerra. Fue entonces que 
empezó a imponerse la relación entre libre comercio y paz. Desde esta perspectiva, el objetivo final 
es la paz y no el comercio internacional en sí mismo.
El ejemplo de la construcción europea es interesante una vez más. El único objetivo de los padres 
fundadores de la idea de una Europa era la paz. El primer símbolo de esto fue la puesta en común, 
por parte de Francia y de Alemania, de la producción del carbón y del acero, es decir de los 
materiales necesarios para hacer la guerra. Tal como ya hemos visto, el fracaso político de la 
Comunidad Europea de Defensa fue lo que llevó en los años ’50 a esos padres fundadores, como 
último recurso, a hacer que la unificación económica ­en lugar de la unificación de las fuerzas 
armadas­ se convirtiera en el motor de la paz. En consecuencia, hoy en día, el desarrollo del 
comercio internacional debe evaluarse desde la óptica de objetivos generales de gobernanza (la paz, 
la justicia y el desarrollo sostenible) y no desde una supuesta ley de la economía.
El mercado, como forma de gobernanza, no está exento de la necesidad de pasar de una tipología 
dominada por las competencias, las reglas y las instituciones, a una nueva en la que predominen los 
objetivos, los criterios éticos y los dispositivos de trabajo. El objetivo final de la economía general 
consiste en organizar el marco y los mecanismos de regulación de la producción y la gestión de 
bienes y servicios con vistas al florecimiento de las sociedades y de la paz. Esto debe hacerse según 
criterios de justicia social y de responsabilidad, y también en el marco de un desarrollo sostenible 
que respete los equilibrios entre la humanidad y la biosfera y los derechos de las generaciones 
futuras. Por lo tanto, es en relación con estos objetivos y criterios que hay que juzgar al mercado 
como forma de regulación.
La reflexión sobre las premisas y las primicias de la revolución de la gobernanza nos invita ahora 
a salir del congelamiento ideológico, a deconstruir las oposiciones engañosas, a dejar de buscar 
coincidencias automáticas entre una función que cumplir y el órgano que la cumple y a examinar si 
los sistemas ideológicos están a la altura de la evolución de la sociedad.

La evolución de nuestras sociedades modifica radicalmente los fundamentos de la relación 

139
entre la acción pública y el mercado

En los debates sobre la gobernanza nada parece estar mejor establecido que la relación entre la 
acción pública y el mercado. ¿No es una cuestión que ocupa, desde hace más de cien años, el centro 
de los debates políticos?¿No se enfrentaron por ella, década tras década, los socialistas que piensan 
que el manejo público de los medios de producción y el desarrollo de los servicios públicos 
garantiza la justicia social y los liberales, que piensan que el mercado y la libertad de empresa son 
los únicos medios para que las pasiones individuales se pongan al servicio del bien común?
Parece tan lejana y cercana a la vez esa época de 1981, de 1988 inclusive, cuando en Francia las 
campañas presidenciales giraban en torno a la nacionalización o la privatización de las grandes 
empresas y de los bancos. ¡Qué asombroso cambio de la historia es ver, en el último congreso del 
partido comunista chino, al empresario privado promovido al rango de pilar del Partido! ¿La caída 
del muro de Berlín puso punto final a una visión estatista de la acción económica? ¿El desarrollo sin 
freno y sin fin de los intercambios internacionales y la penetración de la lógica de mercado hasta en 
los últimos rincones de nuestra vida privada son ineludibles? ¿Hay que aceptar la privatización del 
agua, de los transportes, de la educación, de la salud y hasta de los genes?
El final de la guerra fría posibilitó un mayor mestizaje de pensamientos y de soluciones. Toda 
apertura a las tesis “de los otros” ya no es interpretada como una deserción o una traición. La 
actividad   tectónica   de   las   placas   ideológicas   se   ha   vuelto   más   dinámica.   La   evolución   del 
pensamiento sobre las relaciones entre acción pública y mercado me hace pensar en la evolución en 
los otros ámbitos de la gobernanza, cuando los estados jacobinos se descentralizan mientras que las 
confederaciones transfieren cada vez más competencias a su Estado central. Mientras  que los 
socialistas dejan cada vez más espacio al mercado, hasta los liberales más recalcitrantes admiten que 
el desarrollo no puede ser ni real ni equitativo si el poder público no se involucra para fijar las reglas 
y reunir las condiciones.
Sin   embargo,   este   mestizaje   puede   quedar   encerrado   dentro   del   marco   de   una   reflexión 
proveniente del pasado. Ahora bien, dos grandes transformaciones fueron determinantes en los 
últimos cincuenta años: el creciente impacto de las actividades humanas sobre la biosfera y la 
revolución del conocimiento. Estos dos datos obligan a examinar las antiguas cuestiones desde un 
nuevo ángulo.

140
 Empecemos por el creciente impacto de las actividades humanas sobre la biosfera. El debate 
iniciado en el siglo XIX sobre la apropiación pública o privada de los medios de producción es un 
debate   que   pertenece,   si   podemos   decirlo   así,   a   un   único   modelo   fundamental:   el   modelo 
productivista95.  La idea malthusiana de los límites físicos y ecológicos para el desarrollo de las 
riquezas materiales aparece en ese entonces como el pensamiento de un grupo de viejos quejosos y 
pesimistas que no tienen confianza en la capacidad de la mente humana para salir siempre de un mal 
paso gracias a la innovación técnica.
El producto bruto interno (PBI) se convierte en la medida universal del desarrollo. La sociedad 
rompe con los finitos horizontes del pasado y sólo encuentra su equilibrio en el crecimiento. El 
desarrollo   de   las   técnicas   macroeconómicas   por   parte   de   Keynes   y   sus   sucesores   permite 
efectivamente reducir la frecuencia y la gravedad de las fases de recesión hasta el punto de generar 
la expectativa, tal como lo indica la expresión de los “Treinta Gloriosos”, de un mundo calmado, 
instalado en un proceso de crecimiento sin fin. A principios de los años ’70, el informe del Club de 
Roma sobre los límites del crecimiento, resurgimiento de Malthus, sacude las conciencias, pero su 
alcance es rápidamente minimizado: ¿no se habrá subestimado acaso el impacto de la innovación?
Pero la evolución misma de nuestras sociedades revela ahora lo acertado que estaba Gandhi, al 
postular que hay suficientes recursos en la tierra como para satisfacer las necesidades de todos, pero 
no la codicia de todos. Las tensiones sobre el manejo de los recursos naturales son cada vez más 
fuertes. Ya no podemos razonar como si la actividad humana se inscribiera dentro de un círculo 
abierto, tomando de la biosfera recursos naturales y arrojando sus residuos en un pozo sin fondo.
La actividad humana pone en juego los grandes equilibrios de la biosfera, tal como lo simbolizan 
el agujero de la capa de ozono o el efecto invernadero. La satisfacción de las necesidades presentes 
compromete las condiciones de vida de las generaciones futuras. De allí se deriva la necesidad de un 
enfoque radicalmente nuevo de la orientación y del manejo de la actividad económica y de una 
reflexión sobre los bienes públicos y los recursos naturales.
Hace   unos   veinte   años   nació   en   Estados   Unidos   y   en   Europa   del   Norte   un   movimiento 
ampliamente popularizado por Suren Ekerman en el mundo francoparlante: el movimiento de la 
ecología industrial96.  Su credo es sencillo: para preservar seriamente el medioambiente hay que 
desarrollar  en  un mismo territorio  las  complementariedades  entre actividades  económicas. La 
constatación   de   partida   es   que,   en   los   ecosistemas   desarrollados,   es   decir   los   que   se   ven 

95 Esta observación es central en la plataforma de diciembre de 1993 que dio origen  a la Alianza por un mundo responsable, plural y solidario. Ver: 
www.alliance21.org
96 S.Erkman Vers une écologie industrielle (industrial ecology), Cuaderno de propuestas, Éd. Charles Léopold Mayer, 2001.

141
confrontados a la escasez de recursos primarios, el ecosistema ha evolucionado desarrollando 
complementariedades e intercambios complejos entre las distintas partes del sistema, de manera tal 
que los residuos de unos constituyan la materia prima del otro: el ciclo ecológico tiende a cerrarse.
Ese modelo se opone al modelo primitivo de los ciclos ecológicos abiertos, en los que la 
abundancia de materias primas no incita a los organismos a buscar complementariedades: cada 
agente toma el recurso de su entorno y deposita allí sus deshechos. La similitud con el modelo 
industrial nacido en el siglo XIX es evidente. Por otra parte, vemos que cuanto más poblado y 
carente de recursos naturales es un país, más ha tenido que desarrollar a lo largo de miles de años 
sistemas agroforestales sofisticados de complementariedad para poder sobrevivir “cerrando lo más 
posible el ciclo ecológico”.

La segunda gran revolución de la economía tiene que ver con el lugar cada vez más grande que 
ocupan   los   conocimientos.   Esta   revolución   comporta   en   realidad   tres   aspectos:   el   cambio   de 
jerarquía de los factores de producción; la aparición de nuevos canales de información; el rápido 
desarrollo de las ciencias de lo viviente.
Se dice que hemos entrado en la “sociedad del conocimiento”. A nivel de las empresas, incluidas 
aquéllas que pertenecen a la “vieja economía”, los conocimientos y su articulación ocupan el centro 
de los sistemas de producción. Las inversiones inmateriales ­programas, bases de datos, sistemas de 
regulación y de control, formación, gestión de los conocimientos y desarrollo de las capacidades 
internas de cooperación, control de calidad, mejoramiento de los métodos de gestión o management, 
investigación y desarrollo, marketing, actualización tecnológica, etc.­ superan ahora muy a menudo 
a las inversiones materiales. El paso de una economía de bienes a una “ecología de la inteligencia”, 
es decir a la articulación de todos esos factores inmateriales, terminará cambiando la gestión misma 
de la empresa y el funcionamiento del mercado.
Las inversiones materiales pueden considerarse como activos propios de la empresa, con un claro 
estatuto de propiedad, pero la articulación de los conocimientos requiere un enfoque muy diferente. 
En primer lugar porque se trata al menos de una copropiedad: un empleado calificado lleva sus 
conocimientos pegados a sus zapatos. Esto hace que la manera en que los profesionales ­que se han 
convertido en el corazón de la empresa­ entienden el contrato social que los vincula con el resto de 
la comunidad y sus posibles contradicciones con respecto al contrato laboral se convierta en algo 
esencial.  La empresa es cada vez más dependiente de su capacidad de generar sentido en  la 
actividad de sus empleados calificados. La atención que las empresas prestan últimamente al respeto 

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del medioambiente o a la responsabilidad social no es sólo el reflejo de las exigencias de sus 
clientes,   de  las   compañías  de  seguros   o  de  los  poderes  públicos,  sino que también  responde 
ampliamente a exigencias internas.
Un buen ejemplo de ello es el movimiento Natural Step. Nacido en Suecia por iniciativa de una 
red   de  científicos, este  movimiento  apunta  a  brindar  a  algunas   empresas  una  herramienta   de 
diagnóstico de su impacto sobre el medioambiente. El primer principio del método es que la 
emisión de productos artificiales en la biosfera ya no debe crecer más: la tierra tardó dos mil 
millones de años para producir las condiciones de vida actuales mediante la transformación de 
materias tóxicas y, desde hace algunas décadas, el proceso se invirtió. Emitimos materias tóxicas 
nuevas que la tierra ya no es capaz de eliminar y que va acumulando progresivamente.
Lo interesante en este caso no es el método en sí sino la constatación asombrosa, a primera vista, 
de   su   impacto sobre las  empresas  que lo  implementan:  la rotación  de su personal  se reduce 
considerablemente. ¿Por qué? El análisis ha demostrado que el personal de esas empresas no asumía 
en lo cotidiano la contradicción entre su preocupación personal por los problemas ecológicos, 
particularmente   fuerte   en   los   países   del   Norte   de   Europa,   y   el   desempeño   de   su   actividad 
profesional. El procedimiento entablado por la empresa reduce esa contradicción y muestra una 
voluntad colectiva por salir de la esquizofrenia ambiental. La rotación del personal y la pérdida de 
los conocimientos adquiridos que de ello resulta son secundarias en actividades de producción 
donde   las   personas   son   intercambiables,   pero   se   vuelven   decisivas   en   las   nuevas   formas   de 
economía.   Así   pues,   dentro   de   las   empresas,   la   relación   al   sentido   que   se   genera   se   vuelve 
fundamental.
Además, el conocimiento tiene una naturaleza muy distinta de los bienes y servicios habituales. 
Se multiplica al compartirse en lugar de dividirse. Dos personas que comparten sus conocimientos 
se enriquecen mutuamente. Nos alejamos entonces de las hipótesis de la economía clásica.
En 2001, el periódico francés Le Monde publicó el informe de un estudio sobre la Silicon Valley, 
cumbre de las “nuevas tecnologías” y de la “nueva economía”. El estudio también brindaba una 
constatación que a primera vista parecía asombrosa: la mayor parte de los intercambios entre las 
empresas son no mercantiles. ¡O sea que el templo de la economía moderna estaría fundado en el 
mutuo compartir! Si lo pensamos, lo asombroso sería lo contrario. El carburante de la innovación de 
este tipo de economía es de orden inmaterial. Nace del intercambio de ideas y de la transferencia de 
saberes.
¿Cómo podría existir tal circulación en función de flujos mercantiles, privatizando y patentando 

143
cada idea que aparece? En este nuevo tipo de bien, la patente, presentada como indispensable para la 
amortización de las inversiones en investigación y desarrollo, se volvería por el contrario la principal 
fuente de bloqueo para la innovación.
La aptitud para producir, organizar, seleccionar, hacer circular y transmitir los conocimientos a 
nivel local se convierte en una dimensión esencial de la competitividad económica. Al analizar la 
evolución de las relaciones entre empresas y territorios he comentado que, hace unos quince años97, 
me   llamó   la   atención   el   hecho   de   que   a   menudo   las   antiguas   ciudades   mercantiles   estaban 
resurgiendo mientras que las ciudades manufactureras del siglo XIX iban decayendo. A mi parecer, 
esto obedece a que nuestro sistema de producción, basado en la “ecología de la inteligencia” más 
que en la economía de bienes, es más parecido a la antigua economía mercantil que a la economía 
manufacturera del siglo XIX.
La competencia no se maneja de la misma forma cuando se trata de saberes y conocimientos que 
cuando se trata de herramientas materiales de producción. Hace algunos años, al participar en un 
encuentro de empresarios en California, me asombró el contraste que allí había entre el discurso 
expresado en público y lo que se decía en forma privada. En público, los empresarios hablaban de 
sana competencia y de optimización de la ganancia. Es la palabra santa de la economía liberal y 
todos la recitaban a quien más y mejor. En privado, un empresario me hizo notar: “es extraño, el 
80% de nuestros discursos está dedicado a la competencia y el 20% a la cooperación; en la práctica, 
dedicamos un 80% de nuestro tiempo a la cooperación y un 20% a la competencia”. El carburante 
esencial de la empresa es un producto ­el saber, la información, la idea­ que por naturaleza se 
comparte o puede ser compartido en cualquier momento.
El concepto de “capital social”, utilizado con frecuencia para describir la intensidad y la calidad 
de las relaciones y el conjunto de los conocimientos acumulados y movilizables en una sociedad 
local, también es un factor de producción esencial.
Por otra parte, el cambio en la jerarquía de los factores de producción incrementa ampliamente 
sus efectos con la revolución de la información. Cabe mencionar aquí por supuesto la revolución de 
internet y los cambios radicales que esto implica a largo plazo para “los bienes que se multiplican al 
compartirse”. La cuestión del acceso a la información y al intercambio ocupó desde siempre un 
lugar central en la vida de las sociedades. A partir de fines del siglo XV, el desarrollo de los grandes 
viajes fue necesario para ampliar la diversidad de  alimentos. Hoy en día, el potencial de intercambio 
de informaciones y de conocimiento se ha vuelto prácticamente ilimitado. Este cambio cuantitativo 
97 P. Calame y L. Bouvard, op. cit.

144
produce a su vez un cambio cualitativo: el desafío más importante se desplaza del acceso a los 
conocimientos a su estructuración y selección. Un hecho significativo es que quienes desarrollan 
internet se interesan ahora, por sobre todas las cosas, por las herramientas de búsqueda, es decir 
precisamente por las condiciones de estructuración y de gestión de la información que permitan que 
cada   uno   encuentre   fácilmente   lo   que   necesita.   La   propuesta   que   el   MIT   (Massachusetts 
Technological Institute) presentó ante la UNESCO recientemente es muy simbólica al respecto: 
consistía en poner en internet todos sus cursos, en forma gratuita, a disposición de los países más 
pobres.
Por   último,   los   avances   más   significativos   del   conocimiento   en   las   últimas   décadas   se 
relacionaron   con   la   vida   y   lo   viviente.   Ahora   bien,   el   conocimiento   y   la   vida   tienen   como 
característica en común el hecho de multiplicarse al compartirse. Es por ello que el intento ­que 
abordaré con más detalle más adelante­ de patentar lo viviente es doblemente ilegítimo: tiende a que 
lo fácilmente reproductible se vuelva escaso y costoso y pretende privatizar nuestro bien más 
preciado, la vida.

La división tradicional entre lo público y lo privado se ha vuelto poco pertinente

La evolución de nuestras sociedades, por los límites mismos de la biosfera, requiere nuevas 
regulaciones públicas. De la misma manera, gracias al desarrollo de la “ecología de la inteligencia”, 
se producen profundas transformaciones en la naturaleza de los bienes y servicios asi como en las 
condiciones del desarrollo.
Para poder crear, como respuesta a esta evolución, un nuevo sistema de pensamiento, tenemos 
que empezar por disociar la naturaleza de los bienes y servicios públicos del estatuto jurídico de las 
organizaciones que los protegen, producen y distribuyen. Luego habrá que examinar si la evolución 
de los bienes y servicios no nos llevaría a repensar su clasificación tradicional.
En el sistema actual, aun cuando haya habido múltiples mestizajes entre ideologías antes rivales, 
se tiende a representar dos esferas claramente distintas: por un lado, la de la propiedad pública, de 
las organizaciones públicas y de los servicios públicos; por el otro, la de la propiedad, de las 
organizaciones y de los servicios privados.
El   derecho   francés,   por   ejemplo,   ha   sabido   multiplicar,   desde   hace   ya   mucho   tiempo,   las 
categorías híbridas que asocian vocación pública o social y gestión comercial para formar una vasta 

145
esfera de economía mixta. Esta incluye a las empresas de economía mixta propiamente dicha, pero 
también a las cooperativas y empresas de economía social, al sector asociativo, a las fundaciones, a 
las concesiones y a todas las formas de gestión comercial de los servicios públicos. Sin embargo, 
todas esas categorías están entre dos aguas, aun cuando son, a mi parecer, las que constituyen el 
futuro, por la sencilla razón de que responden a la diversidad de las situaciones, abren el campo de 
lo posible y reestablecen la relación entre lo económico y lo social.
Para fortalecer su lugar bastaría con constatar, por el contrario, que la propiedad pública no es en 
lo absoluto garantía para un servicio público. Si se me permite, evocaré al respecto una anécdota 
personal.   En   1985   fui   nombrado   secretario   general   de   Usinor,   un   grupo   siderúrgico   francés 
nacionalizado unos años antes, cuando la crisis de la siderurgia llevó prácticamente a la quiebra a 
los grandes grupos y el Estado salió a sustituir a los debilitados accionistas. Teniendo a cargo 
especialmente dentro de mi campo de competencias la gestión de los recursos humanos, pregunté 
por la existencia de alguna asociación que reuniera a los gestionarios de recursos humanos de las 
empresas nacionalizadas. Yo me imaginaba, con cierta inocencia, que el estatuto público de una 
empresa modificaría la concepción de las relaciones entre el Estado­empleador y sus empleados. Mi 
pregunta hizo sonreír a más de uno. Nadie había pensado en una asociación de este tipo.
Podríamos dar muchísimos ejemplos en este sentido. La gestión pública de los recursos naturales 
no garantiza en nada su buen uso a largo plazo; puede también generar una renta que quede en 
manos   de   una   pequeña   élite.   Así   pues,   la   nacionalización   de   los   recursos   petroleros,   gran 
reivindicación de los años sesenta, muy pocas veces dio origen a un desarrollo que beneficiara a 
todos.
De igual manera la apropiación de los suelos en los países comunistas se vio acompañada por 
una degradación sin precedentes de su fertilidad. La estatización del agua, tal como lo hemos visto 
en varias ocasiones, no garantiza para nada en el plano local una gestión perspicaz, parsimoniosa y 
en cooperación. Lo cual significa que, si bien la propiedad o la gestión públicas son condiciones 
necesarias, no por ello son condiciones suficientes.
Abordemos ahora el segundo punto: la definición, en el siglo XXI, de un bien público o de un 
servicio público. Afirmar que “es un bien manejado por la autoridad del poder público” no es sino 
el resultado de una elección de la sociedad. ¿Pero en virtud de qué criterios la sociedad evalúa esta 
necesidad? Al analizar, me parece que hay tres criterios diferentes que se mezclan: la naturaleza de 
los bienes y servicios, su vocación y su repartición.

146
 Bienes públicos
Aportando un enfoque personal, examinemos las distintas implicaciones ideológicas que entran en 
juego al hablar de la noción de bien público.
El bien público, concepto antiguo dentro de la reflexión filosófica y económica, se ha vuelto un 
tema   de   debate   muy   de   moda   desde   hace   poco   tiempo   en   las   esferas   de   la   cooperación 
internacional. En efecto, el tema se abordaba tradicionalmente dentro del marco de comunidades 
constituidas, que disponían de instituciones públicas y administrativas capaces de definir, producir o 
repartir los bienes públicos. Pero esto no es lo que sucede a escala mundial. Los bienes públicos mundiales 
plantean entonces dos grandes interrogantes: el de la gobernanza mundial y el de la distinción entre poderes 
privados y poderes públicos a nivel internacional.
La cuestión de los bienes públicos mundiales está directamente relacionada con el doble movimiento 
de la globalización: la disminución relativa del espacio público y de los poderes públicos en cuanto a 
orientar   la   producción   de   bienes   colectivos   y   la   desaparición   de  los   Estados­nación   frente   a   la 
internacionalización y la transnacionalización de los lugares de decisión y de poder.
El   PNUD   define   “los   bienes   públicos   como   bienes   no   exclusivos,   es   decir   que   una   vez 
producidos, los beneficios de dichos bienes ­o los costos­ son consumidos por todos. Los bienes 
públicos pueden ser provistos  por el sector privado; son los bienes que forman parte del ámbito 
público y afectan a sus distintos componentes de diversas formas”.
Por otra parte, “cabe distinguir tres tipos de bienes:
­ Los bienes no exclusivos técnicamente;
­ Los bienes públicos por intención, que resultan de una decisión política; 
­ Los bienes públicos por defecto, que resultan de una negligencia política o científica”98.

98 K. Le Goulven, «Les biens publics mondiaux comme une solution aux défis politique du XXIe siècle», Biens publics et coopération 
internationale, HCCI, Éd. Karthala, 2002.

147
 Encontramos en estos ejemplos los dos aspectos que hemos explicitado anteriormente: la esencia del bien y 
la vocación del mismo.
Tal como escribe Bertrand Badie, “los bienes públicos mundiales serían entonces bienes 
sobre los cuales ningún particular ni ningún Estado detenta un poder soberano, bienes que 
son definidos, asignados, protegidos por expertos internacionales dentro de organizaciones 
intergubernamentales”99. 
Se oponen también dos concepciones doctrinarias sobre el tema:
“Según la primera concepción, liberal, en términos de insuficiencia de los mercados, un bien es público 
cuando su uso por parte de un usuario no pone en tela de juicio su disponibilidad para los demás. Se caracteriza 
por indivisibilidades (ausencia de exclusión y de rivalidad), por rendimientos crecientes y por externalidades 
(efectos involuntarios positivos o negativos generados por una actividad y no contabilizados) que las distintas 
partes pueden aprovechar”.
“Según una concepción política o de economía política, analizando las interdependencias 
entre   poderes   públicos   y   privados,   la   definición   de   los   bienes   públicos   mundiales   es 
económica y política a la vez. Existen patrimonios comunes cuya definición depende de 
elecciones colectivas de los ciudadanos. Esta concepción implica la consideración de los 
conflictos y su modalidad de regulación”100.
 Muchas y diversas son las implicaciones que entran en juego detrás de este concepto de 
bienes públicos mundiales.
“El recentramiento doctrinario de la cooperación internacional en torno al concepto de bienes públicos 
permite entonces salir de los estancamientos de las negociaciones internacionales sobre el desarrollo, dado 
que la percepción de los intereses comunes puede reactivar una solidaridad internacional debilitada.

99 B. Badie, «Realism under Praise or Requiem?», IPSR, 22,3, 2001.
100 J.­J. Gabas, P. Hugon, «Les biens publics mondiaux et la coopération internationale», Économie politique n°12, 2001.

148
 La negociación de la definición de los bienes públicos globales, la elección de las prioridades de 
la   acción   colectiva   y   las   modalidades   para   lograr   la   creación   de   regímenes   internacionales   que 
permitan producir dichos bienes es un desafío fundamental de la gobernanza mundial. La legitimidad 
del sistema de gobernanza se verá ampliamente determinada por la eficacia de sus resultados en términos 
de bienes públicos producidos, como así también por el carácter equitativo de las prioridades que se hayan 
definido”101.
Al ver que el debate a menudo se enturbia por la confusión entre lo que caracteriza la naturaleza 
de los bienes, su modo de gestión y las preferencias colectivas de una sociedad ­por ejemplo en el 
ámbito de la educación, de la salud o de la gestión de riesgos­ he priorizado un enfoque que parte de 
la naturaleza misma de los bienes y servicios. Esta postura me parece tanto más necesaria cuanto que el 
debate tradicional sobre los bienes públicos deja de lado una categoría que me parece esencial para el futuro: 
los bienes que se multiplican al compartirse. La cuestión de los bienes públicos mundiales es fundamental y 
está implícita tanto en la acción de la mayor parte de las agencias de la ONU como en las negociaciones de 
las reglas del comercio internacional dentro del marco de la OMC. No obstante, me parece que no podemos 
avanzar en ese campo sin reunir las condiciones para una gobernanza legítima, democrática y eficaz 102, que 
responda a los principios enunciados en el presente libro, y sin tener una mirada profundamente 
renovada sobre la naturaleza de los bienes que se deben proteger, gestionar, producir y promover.

101 L. Tubiana y J.­M. Severino, «Biens publics globaux, gouvernance mondiale et aide publique au développement», Rapport du CAE sur la 
gouvernance mondiale, 2002.
102 P. Calame (coord.), «Une gouvernance mondiale légitime, démocratique et efficace», cuadernos de propuestas para un mundo responsable y 
solidario, Éditions Charles Léopold Mayer, 2003.

149
 –  La naturaleza de los bienes y servicios: ¿son bienes que pueden producirse y distribuirse 

mediante los mecanismos del mercado?
–  Su vocación: ¿se trata de bienes o servicios que la sociedad considera indispensable ofrecer a 

todos sus miembros? ¿Qué diferencia hay, en lo que respecta a la naturaleza del bien, entre una 
consulta médica y un turno en la peluquería, a no ser que la salud sea considerada de interés público 
y el corte de pelo no?
– Su repartición: podemos considerar que la igualdad frente a la educación, el acceso a la 
vivienda o el derecho a un medioambiente de buena calidad son demasiado importantes como para 
depender de los recursos financieros o de las elecciones personales de cada uno.
Estos tres criterios son eminentemente respetables y las sociedades los combinan según sea 
necesario. Al asociarlos rígidamente para formar la esfera de la acción pública reducimos en cambio la 
paleta de soluciones posibles, cuando la vocación misma de la gobernanza es, por el contrario, 
ampliarla. Los criterios de vocación y de repartición de los bienes pueden llevar a soluciones muy 
distintas de una sociedad a otra, puesto que unas preferirán el suministro directo de servicios por 
parte de la colectividad mientras que otras darán prioridad a los mecanismos de redistribución 
financiera. A mi parecer, en razón de la evolución de nuestras sociedades, el primer criterio (la 
naturaleza de los bienes y servicios) brinda un hilo conductor muy fecundo para abordar con un 
nuevo enfoque la relación entre acción pública y mercado.

La relación entre la acción pública y el mercado se ve determinada por la 
naturaleza de los bienes y servicios

El hilo conductor ­casi me atrevería a decir el criterio experimental­ que nos va a ayudar a 
diferenciar   los   distintos   bienes   y   servicios   es   la   “prueba   del  compartir”.   ¿Qué   sucede   si 
cortamos un bien o un patrimonio en rodajas? Si, como Salomón, proponemos cortar un niño 
en dos, por ejemplo, nos quedamos sin niño en absoluto. Si en una sucesión se reparte dinero, 
cada uno se queda con una parte igual, pero si queremos fraccionar una vivienda en dos ya se 
vuelve más complicado. He constatado que esta prueba del compartir daba lugar, a grandes 
rasgos,   a   cuatro   categorías   muy   diferentes   de   bienes   y   servicios   que,   a   su   vez,   inducen 
relaciones muy distintas también entre acción pública y mercado, dando por sentado que, tal 
como lo veremos, dentro de cada una de las categorías el abanico de soluciones y decisiones 

150
posibles de la sociedad sigue siendo muy grande.
La primera categoría, para la que podríamos reservar la expresión de “bien público” stricto sensu  
abarca   los   bienes   que   se   destruyen   al   compartirse   o   que,   cuando   existen   y   son   producidos, 
benefician a todos sin que su uso por parte de uno excluya el uso por parte de otro. Estos bienes 
requieren una gestión colectiva.
La segunda categoría, que podríamos calificar “recursos naturales” en el sentido más amplio del 
término, abarca los bienes que se dividen al compartirse y existen en cantidad finita. Estos bienes 
requieren una gestión económica para movilizarlos, mantenerlos y reproducirlos, pero su cantidad 
depende sólo parcialmente del ingenio humano; su repartición tiene más que ver con la justicia 
social que con la economía de mercado.
La tercera categoría incluye los bienes y servicios que se dividen al compartirse pero que 
son   ante   todo  producto  del   ingenio   y   del  trabajo   humano.  Son  principalmente  los  bienes 
industriales y los servicios a personas. Tal como lo hemos visto, pueden ser considerados 
como bienes y servicios indispensables y depender por “vocación” o por “repartición” de una 
gestión pública, pero se adaptan bien por otra parte a una regulación de mercado, como forma 
descentralizada de asignación y combinación de los recursos.
Por último, la cuarta categoría, la más interesante para el futuro, está constituida por los bienes y 
servicios que se multiplican al compartirse. Esta álgebra paradójica en la cual dos dividido por dos 
es cuatro es la del conocimiento, la información, la relación, la creatividad, la inteligencia, el amor, 
la experiencia, el capital social. Lo que doy lo conservo y me enriquezco con lo que el otro me da. 
Lógicamente   estos   bienes   y  servicios   deberían   regirse   no  por   el   mercado   sino  por   el   mutuo 
compartir: recibo porque doy.
Podemos entender ahora por qué la evolución de la sociedad hace que sea necesario pasar de una 
categorización de dos clases, bienes públicos y privados, a una de cuatro clases tal como la que 
acabamos de describir. La producción industrial de tipo “minera” subestima la importancia de los 
bienes de primera categoría, actúa como si los recursos naturales fueran prácticamente ilimitados y 
trata a los bienes de la cuarta categoría como una cantidad despreciable. La economía clásica 
concentra entonces su atención en los bienes y servicios de la tercera categoría. Hasta hace muy 
poco tiempo, hasta que se crearon los indicadores de desarrollo humano, la medida misma del 
desarrollo estaba asociada de manera significativa y exclusiva a los bienes y servicios de la tercera 
categoría. El producto bruto interno sólo se refiere a ellos y excluye inclusive a la gran subcategoría 
de los bienes y servicios autoconsumidos. Ni la destrucción de los ecosistemas, ni la degradación de 

151
los recursos naturales, ni menos aún los bienes que se multiplican al compartirse son tomados en 
cuenta o siquiera considerados en ese caso.
La evolución de la sociedad ya no permite aproximaciones tan generales ni tan pervertidas. Los 
bienes de la primera categoría, especialmente los bienes públicos mundiales, son necesarios para nuestra 
supervivencia y esto pone en tela de juicio tanto la supremacía de los mercados como la soberanía de los 
Estados, que son los dos integrismos de la gobernanza. La buena gestión y la equidad de distribución 
de los recursos naturales se vuelven vitales a medida que su escasez aumenta, considerando el 
crecimiento de la población y el modo de vida pródigo de los países ricos. Los bienes de la cuarta 
categoría están destinados a ocupar un lugar preponderante, tanto como factor de producción o de 
gestión de los demás tipos de bienes, como para garantizar el bienestar de todos.
Las   premisas   de   la   economía   clásica   ya   no   corresponden   entonces   a   las   realidades.   Las 
contorsiones ideológicas para hacer entrar como sea y a la fuerza a estas tres categorías dentro de 
la lógica del mercado se parecen mucho a los desesperados esfuerzos en astronomía por adaptar el 
modelo de Tolomeo a la realidad, antes de que la revolución copernicana, de la cual hablábamos 
en la introducción de este libro, viniera a proponer una nueva cohesión de conjunto.
Dentro del marco de cada una de estas categorías tenemos que analizar ahora las posibles relaciones 
entre la acción pública y el mercado.

La gestión de los bienes públicos que se destruyen al compartirse (bienes de la 
primera categoría)

Estos bienes requieren una gestión colectiva.
Se trata de todos aquellos bienes que contribuyen al equilibrio de la biosfera y a las condiciones 
futuras de su evolución: el mar y las zonas costeras, la selva tropical, los grandes ecosistemas 
esteparios aún vírgenes e incluso, desde algunos punto de vista, la diversidad cultural que, al igual 
que la biodiversidad, condiciona las capacidades de adaptación futura de la humanidad. Al respecto, 
la clasificación por parte de la Unesco de algunos paisajes naturales y sitios producidos por los 
hombres como “patrimonio universal” es muy representativa del vínculo entre lo que en algún 
momento dado de su historia construyó una sociedad particular y la humanidad tomada en su 
conjunto. En un sentido indeterminado pero que con seguridad afectará a cada parte del planeta, el 
equilibrio de la atmósfera, así como los gases con efecto invernadero y la evolución climática, 

152
constituyen hoy en día el bien público mundial sobre el que se debate con mayor vehemencia.
Cuando estos bienes son comunes a toda la tierra ¿tienen que ser administrados directamente por 
una autoridad mundial? En realidad, no sería posible ni sería tampoco lo más eficaz, dado que los 
daños ocasionados, en particular a la atmósfera alta, resultan de millones de iniciativas. En lo que se 
refiere   a   los   otros   bienes,   por   ejemplo   el   mar   o   los   bosques   tropicales,   su   protección   y   su 
administración no puede reducirse a un simple sistema de prohibiciones. Manteniendo la ilusión de 
“ambientes   vírgenes”   no   es   como   lograremos   salvaguardar   y   mantener   los   bienes   públicos 
mundiales.
Así pues, tanto cuando se trata de la emisión de gases con efecto invernadero como de la gestión 
de las zonas costeras, el mantenimiento de los ecosistemas ricos o de los bosques tropicales, hay que 
bajar hasta el nivel de los territorios locales para trabajar sobre las conductas y los partenariados 
entre   actores   que   permitirán   mantenerlos.   Más   aun   cuando   hay   bienes   públicos   locales   que 
benefician principalmente o exclusivamente a los habitantes de ese territorio y otros a la humanidad 
entera. Sin embargo, los comportamientos de preservación y de gestión son los mismos en ambos 
casos en el plano local.
Por otra parte, la frontera entre bienes públicos locales y bienes públicos mundiales es muy 
difícil   de   establecer   y,   si   intentáramos   hacer   esa   diferencia,   inmediatamente   sería   fuente   de 
confrontación   entre   países   desarrollados   y   países   en   vías   de   desarrollo.   Los   primeros,   cuyo 
desarrollo histórico ha destruido los ecosistemas naturales, están en mala posición para exigir que los 
segundos se impongan limitaciones en nombre del bienestar de la humanidad, mientras que los países 
ricos no parecen, al menos por ahora, tener el coraje para emprender una reforma radical de su modo 
de vida o reconocer su deuda relativa con respecto a la degradación del planeta.
Por último, casi todos estos bienes mundiales o locales, excepto los océanos, están localizados 
sobre un territorio. Hay que inventar entonces alguna forma de delegación de la gestión de dichos 
bienes a nivel local. Ahora bien, la lógica del “Estado westfaliano” lleva a cada Estado a afirmar su 
soberanía sobre sus territorios. Desde el punto de vista de los países pobres, el hecho de que la 
comunidad mundial imponga limitaciones que no se corresponden con sus propias prioridades y 
que además pondrían en tela de juicio su soberanía, sería interpretado como la voluntad de los 
países ricos para impedir que se desarrollen y se transformen en potenciales competidores. En 
cuanto   a   las   poblaciones   locales,   las   de   las   zonas   costeras   o   los   bosques   tropicales,   ven 
inmediatamente  amenazada  su  propia   supervivencia  en  cuanto  surge  un intento,  por  parte  de 
algunos países, de crear espacios naturales vírgenes de ocupación humana.

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 No es difícil entender por qué, a pesar de su aparente racionalidad económica, la noción de 
“derecho a contaminar” que los Estados Unidos quieren imponer en la negociación sobre los gases 
con efecto invernadero, sacude profundamente las conciencias. Es una lógica idéntica a la que consiste 
en decir que es mejor tirar los residuos tóxicos en los países pobres porque, en el plano económico, la vida 
humana tiene allí mucho menos valor. ¿Cómo admitir que los países ricos pueden estar exentos de 
cumplir con sacrificios exigidos por los demás por la única razón de que tienen los medios para 
pagarles y que lo hagan en su lugar? Esto recuerda desagradablemente para los franceses la época 
del servicio militar por sorteo, en la que la gente adinerada tenía los medios, cuando la suerte le era 
adversa, para pagarle a alguien que la reemplazara.
En consecuencia, los elementos necesarios para la gestión de esta categoría de bienes públicos 
que surgen del análisis son los siguientes:
una definición jurídica amplia de la noción de bien público;
un   principio   de   equidad   financiera   para   hacerse   cargo   de   los   bienes   mundiales   que 
benefician a toda la humanidad;
un principio de justicia social internacional que reconozca la deuda contraída por los países 
ricos con respecto al conjunto de la humanidad ­en razón del uso privativo que han 
hecho hasta ahora de los bienes públicos mundiales­ y la equidad en la repartición de 
los sacrificios que unos y otros deben realizar por la preservación de dichos bienes;
mecanismos de cooperación entre los distintos niveles de gobernanza, sobre la base del 
principio de subsidiariedad activa, para permitir que la gestión se realice de la mejor 
manera   posible   a   nivel   local   y   con   la   cooperación   de   todos   los   actores,   pero   en 
conformidad con ciertos principios rectores elaborados a nivel internacional sobre la 
base de la experiencia;
la afirmación de que esos bienes son irreductiblemente diferentes a los bienes mercantiles.

La gestión de los recursos naturales (bienes de la segunda categoría)

Los bienes de la segunda categoría son aquéllos que se dividen al compartirse pero que no son 
ante todo, al menos en lo que respecta a su cantidad, fruto del ingenio y el trabajo humanos. El 
agua, la energía y los suelos fértiles forman parte de esta categoría y servirán aquí de referencia. Por su 
naturaleza   misma,   su   gestión   implica   la   búsqueda   simultánea   de   dos   objetivos.   Primero,   la 
satisfacción de las necesidades humanas desde una perspectiva de justicia social y de paz, pues 

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estos bienes ­que de alguna manera nos son dados­ merecen ser compartidos equitativamente. y 
segundo, la preservación, en cantidad y calidad, de estos bienes escasos de los cuales depende 
nuestra vida futura y la de nuestros hijos y nietos.
Estos dos objetivos aparecen a menudo como contradictorios. En efecto: la equidad, por un lado, 
tiende a hacer que el acceso a los recursos naturales sea un derecho para todos, mientras que, por otro 
lado, la preocupación por preservarlos lleva a financiar los costos de reproducción del recurso mediante 
una tarificación de su uso, lo cual implica que éste quede reservado para los más fuertes y los más 
ricos.
La gestión de los recursos naturales, al igual que el resto de la gobernanza, es entonces el arte de 
conciliar estos dos objetivos, de lograr simultáneamente más equidad y un uso más riguroso y 
prudente.
Muchos   trabajos   de  la   Alianza   se   dedicaron  a   esta  gestión103  y  me   basaré   aquí   en   sus 
conclusiones.  La  comparación   de   los   resultados   muestra   que   todos   estos   bienes   tienen 
características y principios de gobernanza comunes.
– Están localizados en un territorio determinado y, en consecuencia, obedecen a un régimen de 
propiedad, especialmente los suelos y el agua y, al mismo tiempo, a un régimen de soberanía de los 
Estados, en particular para el agua y la energía fósil.
– Existen en cantidad limitada. La cantidad global de agua es fija, la energía fósil es fruto de una 
acumulación producida a lo largo de centenares de millones de años y los suelos fértiles son 
producto de transformaciones igualmente largas.
–   Las   actividades   humanas   son  sin embargo determinantes  para  garantizar  su  movilización 
efectiva y el mantenimiento de su calidad. Esto ocurre tanto en el caso de la gestión del ciclo del agua 
como en la producción de energía y el mantenimiento, la regeneración o la creación de suelos fértiles. 
Dichas actividades humanas tienen un costo, recurren a técnicas y movilizan organizaciones. Por 
ende, la gestión va más allá de la conservación y requiere que múltiples instituciones se dediquen a 
ella.
– El uso de estos recursos se ubica entonces en la intersección de dos mundos: el de la repartición 
pura, fundado en un principio de “justicia”, de un bien que se presenta como un don; el de la 
actividad económica y del financiamiento de los costos de mantenimiento y de reproducción. Hay 
que encontrar el camino justo ­es decir el que responda a la doble exigencia de equidad y de 

103 Se trata de los siguientes Cuadernos de Propuestas, que pueden descargarse en el sitio de la Alianza (www.alliance21.org): L. Bouguerra, Sept 
propositions pour la gouvernance de l’eau;  R. Lamar y M. Dosso,  Sauver nos sols pour sauvegarder  nos sociétés;  M. Merlet,  Politiques  
foncières et réformes agraires; P. Calame, Refonder la gouvernance mondiale pour répondre aux défis du XXIe siècle.

155
eficacia­ entre, por ejemplo, el agua, don de Dios, gratuita por naturaleza, y la transformación del 
agua en mercancía en manos de empresas privadas, entre las reformas agrarias, que apuntan a la 
redistribución de las tierras según criterios de pura justicia social, y la apropiación de estas tierras 
por parte de los más ricos,.
– El aumento del consumo de estos bienes ha sido el indicador mismo del desarrollo económico. 
Durante cincuenta años, el aumento del consumo de agua y de energía fue sinónimo de bienestar 
material. Su despilfarro se volvió muestra de nivel de vida ­desde el agua de riego de los campos de 
golf   y   la   energía   consumida   por   los   transportes   individuales   hasta   el   confort   residencial, 
calefacción y climatización­. El consumo en los países ricos es diez veces superior a lo necesario: 
consumo de agua, de suelos y de energía se combinan para crear modos de vida en los cuales se utiliza 
el equivalente a diez hectáreas por habitante, cuando el promedio mundial disponible es de una 
hectárea por habitante104.
–  El aumento del consumo global mundial no se vio reflejado por una satisfacción de las 
necesidades elementales de cada ser humano. Por el contrario, en materia energética por ejemplo, 
los 1400 millones de habitantes de la OCDE y de los países de la ex­URSS consumen seis veces 
más  energía que los 3000 millones de habitantes  que constituyen la mitad más  pobre de la 
humanidad y que, en muchos casos, apenas disponen de lo necesario para cocinar. También se 
constata un fuerte movimiento de concentración y de apropiación privada del agua y de los 
suelos.
– El contraste entre el aumento de la demanda y el estancamiento del recurso hace de esta 
gestión un desafío estratégico muy importante. A corto plazo, la amenaza no reside en la escasez 
de la energía fósil, sino en la concentración del recurso disponible en unos pocos países de Medio 
Oriente y de Asia, lo cual hace que el gas y el petróleo ocupen el centro de las luchas de poder y de los 
conflictos bélicos. Asimismo, la distribución desigual del agua en el planeta y la existencia de 
grandes zonas donde su escasez exacerba la competencia es lo que hace que el control del agua pueda 
ser un probable motivo de conflictos futuros. En cuanto a la distribución desigual de las tierras 
cultivables, dentro de un país o entre países, hoy en día es fuente de tensiones sociales violentas y el 
día de mañana será causa de migraciones masivas, interiores e internacionales.
–   Actualmente,   la   gestión   de   estos   bienes   está   dominada   por   políticas   de   oferta.   Poner   a 
disposición de los habitantes el agua y la energía fósil requiere de una organización importante para 
su extracción, tratamiento y distribución, y el consumo de esos recursos en todas las actividades 

104 Me refiero aquí a los trabajos sobre la huella ecológica de las sociedades, de Mathis Wakernagel.

156
humanas involucra a un gran número de usuarios. De allí el desarrollo de grandes sociedades que 
dominan la oferta en la industria de la energía, y más recientemente en la del agua. Estas compañías 
se preocupan más por vender su producto que por preservarlo.
– Los usuarios entran en competencia. A la tensión entre clases sociales o entre países por la 
apropiación de los recursos se agrega una competencia entre usuarios. El agua de riego compite con 
el agua de las ciudades, la energía de los transportes con la energía doméstica, el uso agrícola de las 
tierras con los usos recreativos, con el desarrollo urbano o con las infraestructuras. La asignación de 
estos recursos escasos entre los distintos usuarios no puede quedar librada solamente al juego del 
mercado.
– Su mantenimiento y reproducción se inscriben en ciclos de corto y largo plazo. Es fácil hacer 
un pozo y utilizar el agua subterránea para un beneficio inmediato, pero lleva mucho más tiempo 
restaurar el equilibrio cuantitativo o la calidad de las capas subterráneas. Es fácil perforar un pozo 
de petróleo, pero lleva muchísimo más tiempo constituir una reserva de energía a partir de la 
biomasa, de la energía hidráulica o de la energía solar. Rápido es desestructurar o empobrecer un 
suelo pero mucho más tiempo requiere reconstituirlo. Ahora bien, estos tres recursos a menudo 
fueron objeto de una explotación “minera” en los últimos siglos: se utiliza un filón hasta que se 
agota y luego se pasa al siguiente. Esta explotación rompió equilibrios seculares, en los que las 
sociedades   sabían  que  su  supervivencia   dependía   del  mantenimiento  del   ciclo  del   agua,  del 
equilibrio entre consumo y reproducción de energía y del mantenimiento de la fertilidad de los 
suelos. Hoy en día, el desafío consiste en volver a encontrar, utilizando todos los recursos de la 
ciencia y de la técnica, pero también aquéllos de la sabiduría tradicional, el arte de la gestión prudente 
y responsable que garantice los equilibrios a largo plazo.
– Su gestión integrada se basa en la cooperación de los actores a escala local. Los ahorros de 
agua o la complementariedad de sus usos, el ahorro de energía, el mantenimiento de la fertilidad de los 
suelos   se   basan   en   comportamientos   y   reflejos   individuales   y,   al   mismo   tiempo,   en     medidas 
reglamentarias o en la implementación de políticas a gran escala. Una gestión integrada y ahorrativa de 
los recursos requiere entonces un enfoque muy descentralizado y muy centralizado a la vez. Se 
trata entonces de campos privilegiados para la aplicación del principio de subsidiariedad activa: a 
escala   muy   centralizada   deben   definirse   principios   rectores   comunes   y   las   modalidades   de 
aplicación de esos principios se definen en el nivel local.
–  Los impuestos y la tarificación que se apliquen en estos casos deberían responder a la doble 
exigencia de justicia y de moderación. El régimen fiscal aplicado a los recursos naturales a menudo 

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es contraproducente. Agua, energía y suelos constituyen factores fundamentales de la producción 
agrícola e industrial. De allí resulta una tendencia histórica a reducir artificialmente los costos en 
forma de subsidios indirectos a los productores. Como por otra parte el agua es vital para la vida 
cotidiana, el pago “a justo precio” de su reproducción siempre puede ser motivo de protesta. El 
desequilibrio frecuente en las cuentas de las empresas públicas de distribución de agua obedece a 
menudo a ese temor de la sublevación. Y esto fue en muchos casos un factor de peso para la 
privatización. En el futuro, hay que lograr subsidiar el uso mínimo, vital, del recurso y gravarlo 
masivamente más allá de cierto nivel. Ahora bien, la lógica económica habitual de los distribuidores 
es la opuesta a este principio: distribuir pequeñas cantidades cuesta caro y el precio medio facturado 
al   consumidor   disminuye   en   relación   con   la   cantidad   consumida.   El   mismo   carácter 
contraproducente se observa para los impuestos en general: ¡es un tanto paradójico gravar con 
impuestos el trabajo humano y subsidiar el uso de los recursos naturales!
– El carácter absoluto de la propiedad y de la soberanía no es adecuado para estos bienes. Las 
grandes redes de agua, petróleo y gas, las instalaciones de extracción, almacenamiento y tratamiento 
de la energía y la gestión de la fertilidad de los suelos representan todas inversiones a largo plazo 
incompatibles con la precariedad de los derechos para su uso. Se hace entonces inevitable conceder a 
quienes invierten un derecho de uso duradero. Por el contrario, cuando los recursos naturales son 
apropiados en forma definitiva, tal como ocurre generalmente en la actualidad, se instaura una renta 
que surge de su posesión independientemente del uso que se les dé. Esto no es compatible ni con la 
justicia social ni con un uso racional de los recursos. Los latifundios existen al lado de donde viven 
campesinos sin tierra, el agua se desperdicia aguas arriba de las cuencas vertientes y escasea aguas 
abajo, la renta petrolera garantiza la riqueza de algunos Estados mientras que otros carecen de lo 
más elemental. Propiedad y soberanía provienen ambas de una misma concepción absoluta del 
derecho de usar y abusar del bien que se posee. Es imprescindible revisar ese principio.

La gestión de los bienes y servicios que se dividen al compartirse y son fruto del 
ingenio humano (bienes de la tercera categoría)

Hemos dicho que la regulación por el mercado adquiría en este caso su mayor legitimidad, como 
mecanismo descentralizado de arbitraje de las preferencias de producción y de consumo. ¿La acción 
pública   debe   limitarse   entonces   a   organizar   a   escala   mundial   el   buen   funcionamiento   de   los 
mercados? No, puesto que los principios y criterios de gobernanza siguen aplicándose aquí también. 

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Que un mercado sea eficaz en determinado registro no hace que se transforme en un fin en sí mismo. 
En la práctica, veo tres límites que imponer al despliegue del mercado para esta categoría de bienes 
y servicios. Veremos surgir, en cada uno de ellos, los principios de la gobernanza.
El primer límite se refiere a las modalidades de producción de los bienes y servicios, integrando 
factores externos que la empresa sola no puede reunir y que son cada vez más determinantes a 
medida que los factores inmateriales cobran más importancia. Dichos factores deben mucho a la 
eficacia de la acción pública y a menudo están concentrados en los territorios: calidad de las 
infraestructuras y del marco institucional, sistema de capacitación, creación de un espíritu favorable 
a la iniciativa, vínculos con la investigación y el desarrollo, fluidez de la información, acceso al 
crédito, etc. Para reunir estas condiciones hace falta una acción concertada entre los distintos niveles 
de gobernanza, una capacidad de cooperación, el arte de reunir condiciones favorables actuando en 
varios ámbitos a la vez. Encontramos así, en el campo más clásico de la economía, los tres órdenes 
de relación – entre niveles, entre actores y entre sectores – que conforman decididamente el telón de 
fondo de la gobernanza.
El segundo límite tiene que ver con las condiciones de distribución. Algunos bienes de la tercera 
categoría son de primera necesidad o de naturaleza pública, en el sentido en que el acceso de todas 
las   personas  a estos  bienes  se ha reconocido como condición de la dignidad  humana: salud, 
educación, alimentación sana, por ejemplo. La garantía de acceso a dichos bienes y servicios no 
implica necesariamente que su producción y distribución tengan que estar en manos de instituciones 
públicas; en cambio, su verdadera adaptación a las necesidades de la sociedad requiere casi siempre 
un trabajo compartido con los usuarios y una organización local eficaz. El mercado por sí sólo no es 
una modalidad suficiente de gobernanza.
Por último, el tercer límite se relaciona con las condiciones reales de intercambio. El argumento 
central a favor del libre mercado es el de los intercambios “mutuamente beneficiosos”. Permitió 
avances considerables en el correr de los últimos tres siglos y, en lo que a la gobernanza respecta, 
nos interesaremos por cómo será la organización de los intercambios mutuamente beneficiosos en el 
siglo XXI.
Según la teoría, una economía abierta permite, a través del juego de la oferta y la demanda, que 
se equilibren las cantidades ofrecidas en el mercado y la demanda y que los bienes sean producidos 
en donde su costo de producción es más bajo. La apertura de los mercados vale más aún por las 
dinámicas que genera: permite reducir los efectos de renta, suscitar una sana emulación, crear las 
condiciones   de   una  competencia   leal   entre   actores   económicos   y   estimular   la   innovación. Al 

159
redistribuir las producciones en distintos países según el costo de los factores, permite acelerar las 
transferencias   tecnológicas   y   va   generando   progresivamente   un   equilibrio   que   reduce   las 
desigualdades. Al multiplicar los intercambios, es un factor de unidad progresiva y de paz. Por 
último, la unificación de los mercados permite economías de escala que benefician a todos.
Todos estos argumentos no son carentes de valor, pero la economía real está cada vez más alejada 
de la teoría. Los efectos de umbral y de dominación hacen que la “sana emulación” se transforme 
demasiado a menudo en un juego en el que “el vencedor se queda con todas las apuestas”. Esto se 
constata en la creación de los efectos de monopolio, que las economías nacionales contrarrestaban 
antes de manera bastante eficaz mediante leyes anti­trust. Pero a nivel mundial no se los combate 
actualmente y el juego cada vez está más desvirtuado. Los actores más poderosos, en particular los 
Estados Unidos y Europa, sólo se someten a las reglas de juego de la competencia cuando les 
conviene y se niegan a perder el dominio de sus producciones estratégicas, mientras  intentan 
expoliar a los demás en nombre del óptimo económico.  Utilizan para ello un discurso liberal de 
manera esencialmente cínica, según la conveniencia de sus propios intereses.
Los efectos de dominación, que son el dato central de la época actual, permiten un drenaje de la 
plusvalía hacia las vanguardias de la economía mundial, hacia aquéllos que dominan los sistemas de 
conocimiento y de información. La  realidad ya no tiene nada que ver con las hipótesis sobre las 
cuales se construyó la economía clásica. La desintegración del bloque comunista, que mostró la 
superioridad del mercado y de las iniciativas privadas en lo referente al ordenamiento de los medios 
de producción, no debe ocultar esa realidad.
Pero hay que profundizar aún más en la reflexión crítica, partiendo una vez más de los objetivos 
de la economía y de los criterios de legitimidad de la gobernanza. Los conocimientos y la creatividad 
de   los   seres   humanos   son   el   valor   central   de  una   economía   humanizada105.  En   los   hechos,   la 
globalización económica actual, que reconoce un sólo nivel de intercambio legítimo ­el nivel 
mundial­ limita las oportunidades de trabajo. Hace 25 años, cuando yo ocupaba un puesto en la 
región de Valenciennes, en el norte de Francia, en plena crisis industrial no dejaba de asombrarme 
la coexistencia, en un mismo ámbito, de gente que no sabía en qué ocuparse y de necesidades no 
satisfechas. Cualesquiera que sean las buenas y malas razones, esto no deja de ser escandaloso. El 
desarrollo de las “monedas sociales”, creadas y desarrolladas en períodos de crisis económicas 
graves   ­tal   como   ocurrió   en   Argentina   o,   más   localmente,   para   revitalizar   los   sistemas   de 
intercambio local (SIL) en las zonas rurales en recesión o en zonas conurbanas muy afectadas por el 

105 Retomo en este párrafo las conclusiones de los Talleres del Polo socioeconómico de la Alianza (ver www.alliance21.org).

160
desempleo­, se basa precisamente en esa constatación. ¿Cómo oponerse a semejantes soluciones 
creativas cuando las regulaciones vigentes ­en este caso, el mercado­ perdieron legitimidad al 
demostrar que no responden al principio de mínima restricción y que cierran artificialmente el 
abanico de soluciones posibles?
Asimismo, en el debate sobre la producción agrícola y la seguridad alimentaria106,  ¿cómo 
puede la regulación por el mercado mantener su legitimidad, mientras posibilita un desarrollo 
global de la producción que viene acompañado por una crisis de la distribución y una negación de 
la equidad que conducen a la ruina de la actividad agrícola local y comprometen la seguridad 
alimentaria, paradoja suprema, en las mismas zonas rurales?
Así pues, la subordinación de una regla de gobernanza ­el mercado mundial­ a los objetivos y 
criterios de legitimidad lleva a buscar, inspirándonos de otros ámbitos de la gobernanza, no tanto 
un nivel hegemónico de los intercambios ­la economía­mundo­ sino más bien una articulación de 
los niveles de intercambio, respetando el principio de subsidiariedad activa. Se trata de una vía 
exploratoria, pero me parece particularmente fecunda y la retomaré en las conclusiones.

La gestión de los bienes y servicios que se multiplican al compartirse (bienes de la 
cuarta categoría)

Los bienes que se multiplican al compartirse existen desde siempre: las relaciones familiares, 
los vínculos dentro de la comunidad, la circulación de conocimientos y de experiencias, por 
ejemplo. Su gestión, evidentemente ajena al mercado, era objeto de prácticas mayoritariamente 
locales.
Sin embargo, tal como hemos visto anteriormente, esta categoría de bienes ocupará de ahora en 
adelante un lugar considerable, determinante para el futuro, bajo el triple efecto de la economía del 
conocimiento, de la revolución de la información y del desarrollo de las ciencias de lo viviente. Los 
actores de la economía clásica, las empresas y los defensores de la economía liberal vieron acercarse 
ese peligro y se apresuraron a integrar a esta nueva categoría dentro de su propia lógica, intentando 
privatizar los conocimientos. Por extensión, se pretende aplicarles la lógica de las patentes, que se 
creó en un contexto muy distinto107  y se aplicó hasta ahora a saberes que aumentan la eficacia del 

106 Ver sobre este tema el Cuaderno de propuestas de la Alianza sobre la seguridad alimentaria, Éd. Charles Léopold Mayer, 2001.
107 Utilizo aquí las reflexiones de dos de los Cuadernos de Propuestas de la Alianza, Éd. Charles Léoplod Mayer, 2001:
R. Brac de la Périère, Refuser la privatisation du vivant et proposer des alternatives;
V. Peugeot (coord.), Société de l’information, société de la connaissance;
así como también las reflexiones elaboradas por el Polo socioeconómico de la Alianza.

161
uso de los factores de producción o crean un nuevo producto o servicio útil cuya reproducción es 
costosa. La patente remunera entonces la parte de la innovación. Pero cuando el bien o el servicio 
producido   tiene   un   costo   de   reproducción   casi   nulo,   tal   como   ocurre   con   un   software,   un 
conocimiento o un medicamento genérico, entramos en una lógica muy distinta y la patente genera 
una renta y una escasez artificiales que se vuelven profundamente ilegítimas.
El   ejemplo   de   los   softwares   libres   ilustra   bien   el   encuentro   entre   una   economía   del 
conocimiento y valores arraigados en el intercambio y el mutuo compartir. Que esos softwares 
formen parte ahora del paisaje informático habitual es impresionante a primera vista, si pensamos 
en las fuerzas que pueden llegar a reunir los gigantes del software, empezando por Microsoft. En 
realidad, el avance de los softwares libres en un universo tan hostil a primera vista se explica 
perfectamente: al tratarse de herramientas que se perfeccionan a medida que se van usando y que 
pueden enriquecerse con los conocimientos y la creatividad de cada persona, su lógica natural de 
desarrollo es la de ser compartidas y no la creación de rentas artificiales.
A nivel territorial, es más fácil entender de esta forma la importancia concedida a la noción de 
capital social. El capital social es irreductible a las categorías clásicas de bien público, producido y 
distribuido por el Estado, o de bien privado, producido por la empresa y colocado en el mercado. Se 
trata   de   un   bien   público   que  puede  desarrollarse  en  forma   indefinida  y  que  se  multiplica   al 
compartirse porque nace de la relación.
Las redes de intercambio de saberes108  iniciadas por Claire y Marc Heber­Suffrin, que tuvieron 
un buen desarrollo en los últimos diez años, simbolizan un poco este proceso de creación indefinida: 
en esas redes cada uno se ubica ante todo como un ofertante voluntario de competencias y saberes. 
Al desarrollar la red de relaciones y compartir las competencias se aumenta el capital social.
Tampoco es casual que el triunfalismo y la cotización de la empresa Monsanto, gran promotora 
ante el Señor de los organismos genéticamente modificados (OGM), se hayan desmoronado cuando 
denominó   “terminator”   a   un   gen   que,   introducido   en   las   plantas,   las   volvía   incapaces   de 
reproducirse. La semilla es el símbolo mismo de lo que se multiplica al compartirse: una vez 
fecundada se destruye y da lugar a la espiga. Esta multiplicación permite que la humanidad se quede 
con una parte y conserve suficientes semillas como para renovar la operación. No se pueden tocar 
esos símbolos sólo en nombre de la eficacia económica o del progreso científico. Siempre recuerdo 
aquella bonita frase de Václav Havel109: “al robarle a la vaca su dignidad de vaca, el hombre atentó 
contra la dignidad humana”.
108 Surgidas en Evry, en el conurbano parisino, estas redes de intercambio organizadas en clubes locales se desarrollaron a escala nacional e 
internacional
109 Václav Havel es un escritor y político checo. Nació en Praga en 1936. Fue presidente de la República Checa de 1990 al 2003.

162
 Al atentar, en nombre de la economía y de la técnica, contra lo que simboliza en lo más 
profundo de nosotros mismos las condiciones de nuestra existencia, es contra nuestra existencia 
misma que atentamos.
Tocar los símbolos de la vida, secuestrar lo viviente privatizándolo también tiene consecuencias 
económicas decisivas:  prohibir a alguien, en virtud de la propiedad intelectual, que reproduzca 
libremente   un   mecanismo   biológico   del   cual   depende   su   propia   subsistencia   es   introducir   la 
economía en un campo que no le corresponde. Es por ello que, con toda razón, la mayoría siente 
que la cuestión de las patentes de lo vivo es un absurdo desde el punto de vista de la moral, desde 
el punto de vista de la política y, finalmente, desde el punto de vista de la economía también. Es 
hacer que una de las reglas nacidas de la economía se convierta en barrera para la producción de 
riquezas. ¿Pero la vocación de la economía no es desarrollar riquezas?
El escándalo provocado por el caso de las compañías farmacéuticas norteamericanas en su litigio 
con Sudáfrica a propósito de la producción de medicamentos genéricos para el tratamiento del sida 
terminó haciéndolas ceder. ¿Qué ley, qué principio de gobernanza puede guardar sentido cuando se 
trata de prohibir a un país y a un continente sumergido por la pandemia del sida que cure a su 
población con los medios de los que dispone?
Por el contrario, la función más importante de la gobernanza es, para esta cuarta categoría de 
bienes, organizar su máximo desarrollo en todos los niveles.

163
 Los principios comunes de la gobernanza se encuentran en la gestión de las distintas 
categorías de bienes y servicios

La diferenciación de las cuatro categorías de bienes y servicios nos permitió entender mejor las 
relaciones entre acción pública y mercado propias de cada una de ellas. Para concluir, podemos 
destacar   ahora   las   profundas   analogías   que   muestran   el   alcance   general   de   los   principios   de 
gobernanza.
En primer lugar, la definición de la gobernanza mediante objetivos, criterios éticos y dispositivos 
concretos demuestra en cada caso ser muy efectiva para sacudir certezas demasiado bien instaladas 
y defendidas por sólidos intereses. Las reglas de la gobernanza económica deben ser evaluadas y 
enriquecidas   constantemente   en   función   de   sus   efectos   concretos.   Asimismo,   los   criterios   de 
legitimidad de la gobernanza ofrecen una grilla de análisis interesante para determinar lo que es 
aceptable y lo que no lo es. El simple hecho de considerar al mercado como una modalidad de 
gobernanza entre otras, evaluada según los mismos criterios que las demás permite, tal como hemos 
visto, pasar del dogma de una ciencia económica a un enfoque experimental y abrir ampliamente el 
campo de lo posible.
Luego, en todos los casos, incluidos los bienes de la tercera categoría, se plantea la cuestión de la 
articulación de los niveles de gobernanza y se aplica el principio de subsidiariedad activa. De esta 
manera se logra obtener el máximo de diversidad y de unidad a la vez. Los principios rectores 
surgidos  de  la experiencia que, en conformidad con la subsidiariedad activa, se imponen por 
proximidad a los niveles de gobernanza más bajos son bastante fáciles de imaginar e identificar para 
los bienes públicos, los recursos naturales y los bienes que se multiplican al compartirse.
La articulación de los niveles de intercambio de los bienes de la tercera categoría ­llamémoslos 
“bienes mercantiles” para simplificar­ requiere un esfuerzo suplementario de innovación. La idea es 
invertir la carga de la prueba: es legítimo todo sistema local que demuestre su superioridad, en 
referencia a los objetivos generales de la gobernanza, con respecto a la “solución estándar” de 
referencia, que es la del mercado mundial. La moneda social, por ejemplo, responde a ese criterio, al 
menos en situación de crisis.
Si observamos que la inserción de una economía local en el mercado mundial destruye los 
vínculos sociales y, al mismo tiempo, es fuente de un empobrecimiento del capital social de la 
sociedad; si dicha inserción compromete progresivamente la seguridad alimentaria o la calidad de la 

164
alimentación porque las garantías anteriormente existentes, que dependían de las interdependencias 
locales, no fueron reemplazadas por garantías construidas a otro nivel de gobernanza, esto significa 
que se pierde por un lado más de lo que se gana por el otro.
Asimismo, el óptimo económico basado solamente en los intercambios mercantiles se ha logrado 
a costa de una degradación de la situación en ámbitos más importantes de la vida en sociedad. El 
proceso   de   especialización   de   las   producciones   entre   regiones,   entre   países   y   entre   actores 
económicos termina, en los hechos, fortaleciendo las filiales verticales de producción. Se pierde de 
vista el vínculo con las otras categorías de intercambio, ya sean intercambios sociales o con el 
medioambiente. Todo sucede entonces como si la herramienta de medida unidimensional empleada 
para calcular el “progreso económico” demostrara ser descaradamente reductora y ocultara lo 
esencial de los fenómenos.
Para preservar la equidad entre los actores y evitar los efectos de renta, podríamos formular por 
ejemplo el siguiente principio: dentro de un marco y de una agenda de tareas en común que 
preserven la igualdad de oportunidades de los actores, y permitan en particular la llegada constante 
de nuevos actores para impedir los efectos de renta, toda sociedad, en  el nivel que fuere, puede 
desarrollar sistemas de intercambio que respondan a su situación y a sus necesidades específicas 
­siempre y cuando pueda demostrar la superioridad de estos sistemas frente a la simple aplicación 
de las reglas uniformes del mercado.
La igualdad de los agentes económicos ante la regla se refleja en el hecho de que, en todos los 

niveles, la entrada de “nuevos actores” al juego es libre. Esto excluye reglas que reserven un 

mercado para un actor ya presente, so pretexto de que “es del terruño”. Todo actor económico, 

cualquiera sea su estatuto, que acepte la agenda de tareas establecida tiene derecho a las mismas 

condiciones.   Esto   implica   también   que   si   un   Estado   reivindica   la   aplicación   de   determinado 

mecanismo a su escala, debe aceptar a su vez que las colectividades de nivel inferior reivindiquen 

para sí las mismas oportunidades en iguales condiciones.

Hay que hacer explícito el valor agregado global que se deriva del aprovechamiento de esa 
oportunidad  y los instrumentos de medición deben ser transparentes; los indicadores de desarrollo y 
las modalidades de gestión deben ser detallados y conformes a una agenda de tareas en común.
A través de la gestión de cada categoría de bienes hemos encontrado, por último, dos principios 

165
de gobernanza que serán expuestos en las páginas subsiguientes: el partenariado necesario entre los 
distintos tipos de actores y el papel central de los territorios locales en la organización detallada de 
las relaciones de toda índole.

166
 4.
La gestión de las relaciones entre actores: práctica y problemáticas del 
partenariado

Las problemáticas del partenariado: no se levanta una piedra con un solo dedo

“No se levanta una piedra con un solo dedo” es el título elegido por la asociación Djoliba110, de 
Malí, para introducir una reflexión sobre la descentralización, a partir de una serie de historias que 
ponen de manifiesto las múltiples formas de compromiso de la sociedad en la producción de bienes 
públicos. En una colectividad como la de Malí, el desafío de la descentralización no consiste 
prioritariamente en acercar el poder a las bases sino en favorecer la iniciativa local, movilizar la 
energía de la población e inscribir la gobernanza dentro de la realidad social, política y cultural del 
país.
¡Qué bello símbolo este título! Evoca un mundo definido como un sistema de relaciones. Y así 
como la mano organiza las relaciones entre los dedos, la gobernanza organiza las relaciones entre los 
actores sociales.
A lo largo del presente libro ya hemos hecho mención en muchas ocasiones de las problemáticas 
en juego y de las modalidades de las relaciones entre actores, es decir del partenariado. Retomaré en 
este capítulo algunos rasgos destacados antes de ir más lejos y abordar, de manera más sistemática 
ahora, la teoría y la práctica del partenariado.
La relación entre los actores apareció por primera vez cuando describimos las premicias de la 
revolución de la gobernanza. Hemos visto de qué manera se rompía el vínculo rígido entre las 
funciones que cumplir y el estatuto de los actores encargados de llevarlas a cabo que mantenía a 
las esferas pública y privada como dos espacios independientes uno del otro. Hemos señalado al 
respecto que la naturaleza privada o pública de un actor no es lo que determina la naturaleza de su 
responsabilidad sino, sencillamente, la naturaleza del impacto de su acción. Al hacer esto, le hemos 
abierto camino a la idea de coproducción del bien público que, por trivial que parezca, es en sí 
misma una pequeña revolución.
Luego, al describir los mecanismos de desinstitucionalización y el pluralismo jurídico hemos 
visto de qué manera la intrusión en la esfera pública de actores privados, particularmente los 

110 Colectivo: «On ne ramasse pas une pierre avec un seul doigt», ECLM/Association Djoliba, Bamako, 1996.

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asociativos, ha llevado a ampliar el abanico de respuestas que tienen las sociedades para afrontar 
los desafíos que las conciernen. Dicha ampliación es conforme al principio de mínima restricción, 
que es uno de los fundamentos del arte de la gobernanza. Reducir la esfera pública a la acción de 
los actores públicos es empobrecer a la sociedad, privándola de múltiples medios más eficaces para 
alcanzar sus objetivos, así como también al imponer reglas uniformes se la priva de los frutos de su 
propia creatividad.
Hemos constatado luego que la capacidad para cooperar es una de las dimensiones del capital 
social  de  una  sociedad  y, a  fin de  cuentas,  una de  las   condiciones  más  importantes  para  su 
desarrollo.
Asimismo, hemos descubierto la importancia de la organización de los actores sociales frente a 
la mundialización y la necesidad de repensar en nuevos términos las relaciones entre lo local y lo 
global. El creciente peso de las organizaciones no gubernamentales a escala mundial se explica 
particularmente por el hecho de que las mismas se han estructurado en redes internacionales 
capaces de asumir posturas y elaborar una experiencia común y establecer circuitos cortos entre 
problemáticas locales e internacionales mientras que las instituciones públicas, más lentas para 
evolucionar, siguen encerradas en divisiones administrativas y políticas caducas.
Luego, reflexionando sobre los fundamentos de una gobernanza legítima, hemos constatado que 
se basaba en un contrato social: los poderes públicos, y cada nivel profesional también, deben ir 
definiendo el lugar que ocupan en la pólis a partir de una Carta común de las Responsabilidades 
Humanas.
Por último, partiendo de las distintas categorías de bienes, hemos visto que ninguna de ellas 
podía ser totalmente asumida ni administrada por un solo actor. El proverbio africano demuestra ser 
válido en todas las circunstancias: no se puede levantar una piedra con un solo dedo. Esto vale 
incluso para los bienes de la tercera categoría, que son en apariencia los más “privados”, los más 
alejados de la esfera pública, dado que su producción implica partenariados entre empresas, poderes 
públicos, organismos de capacitación e instituciones de investigación.
Así pues, la relación entre actores tiene un rol de eje central  para la gobernanza, comparable al 
que juega la relación entre los niveles de gobernanza.
La reflexión sobre las relaciones entre actores y sobre el partenariado se vería reducida si, como 
ocurre   con   demasiada   frecuencia,   se   la   limita   a   la   idea   de   “democracia   participativa”   o   de 
“participación de los habitantes”. Esta forma de limitar el campo de visión y de intentar poner vino 
nuevo en vasijas viejas lleva a modificar sólo de manera marginal los mecanismos mismos de la 

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democracia representativa para, inmediatamente después, plantear la cuestión de la legitimidad del 
mundo asociativo o deplorar la ausencia de eco que enfrentan los poderes públicos cuando intentan 
“asociar a los habitantes” a sus proyectos.
También   limitaríamos   considerablemente   la   reflexión   encerrándonos   dentro   de   la   antigua 
definición de las “partes sociales interesadas”. Pienso en la manera en que están estructurados los 
Consejos económicos y sociales, desde el nivel europeo hasta un nivel más local. La existencia de 
espacios de diálogo entre actores sociales y la intuición que precede a la creación de estos consejos son 
buenas. Por el contrario, se trata de organismos que siguen pegados a la noción de “partes sociales 
interesadas”, tal como lo demuestra su composición estructurada en tres colegios: empleadores, 
sindicatos y “tercer sector”. Este “cajón de sastre” del tercer sector es representativo de la dificultad 
para pensar la relación entre los actores en toda su diversidad. Para poder ir más lejos hay que hacer 
un esfuerzo de conceptualización de las condiciones en que se desarrolla la relación entre actores de 
distintos tipos.

¿Por qué a menudo es tan difícil establecer un partenariado entre los poderes públicos y los 
demás actores de la sociedad, como quiera que se los denomine? Aparecen generalmente dos 
tipos de obstáculos, unos teóricos y otros prácticos.
Los   obstáculos   teóricos   tienen   que   ver   con   la   manera   en   que   las   sociedades   occidentales 
definieron la esfera política y las funciones de los poderes públicos en el transcurso de los dos 
últimos siglos.  La Revolución Francesa se hizo, en parte, en contra de la mezcla de géneros del 
Antiguo Régimen. Los aristócratas que ejercían el poder político o los miembros del clero que gozaban 
de privilegios fiscales asumían también gran parte de las funciones sociales, por medio de la creación 
de fundaciones los primeros y de instituciones religiosas de toda índole los segundos. La Revolución 
afirmó, por reacción, el monopolio de lo político y del Estado sobre el bien público, con el objeto de 
garantizar la igualdad de todos ante a la ley. El tríptico “libertad, igualdad, fraternidad” apareció 
grabado en el frontispicio de los monumentos públicos. Los tres términos son indisociables. Las 
instituciones   públicas   que   preservan   la   libertad   son   también   garantes   de   la   igualdad   y   de   la 
fraternidad.
Esto explica la alergia que tienen los poderes públicos franceses con respecto a las fundaciones 
independientes. Así, por ejemplo, que una persona rica done su patrimonio para servir al bien 
público, en Francia suena incongruente, contrariamente a lo que ocurre en Estados Unidos, Holanda 
o Inglaterra. Hacer fortuna para dársela luego a la sociedad siempre suena sospechoso y, para ser 

169
sinceros, ilegítimo.
En lo que respecta a las asociaciones, en su mayoría se sustentan con subsidios públicos locales o 
nacionales y, en el caso de las más importantes del sector social, de subsidios diarios pagados por 
los poderes públicos. Muy pocas son las que disponen de recursos propios, aportes de sus miembros 
o donaciones privadas que les garanticen una real independencia. Esto prueba de que la sociedad 
francesa en su conjunto estima que la igualdad y la fraternidad quedan garantizadas a través del 
impuesto   y   de   los   aportes   sociales.   ¡Es   inútil   aumentar   el   esfuerzo   de   fraternidad   mediante 
donaciones privadas cuando los impuestos y las transferencias sociales ya representan más de la 
mitad del producto nacional bruto!
En consecuencia, los poderes públicos se ubican por encima de la sociedad y esto no facilita la 
cooperación.
Las relaciones entre los poderes públicos y el mundo empresarial son aún más extrañas. En 
Francia,  por ejemplo, los dos universos se hallan extraordinariamente imbricados.  Desde las 
nacionalizaciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial, los poderes públicos franceses se 
involucraron mucho en varios sectores industriales y en la banca. Las idas y vueltas de los altos 
funcionarios   hacia   empresas   privadas   les   van   creando   puentes   e   incontables   lazos   con   los 
dirigentes de la economía. La tradición dirigista en materia económica sigue viva, aun cuando la 
globalización de los mercados y el desarrollo del mercado único europeo hayan suavizado sus 
contornos y debilitado su alcance. Lamentablemente, no podemos decir que dicha imbricación de lo 
privado   y   lo   público,   de   lo   político   y   lo  económico,  haya  generado  realmente  una  teoría  del 
partenariado. Los planes quinquenales de la buena época y luego la importancia de las compras 
públicas siempre pesaron fuerte en la economía, sin que por ello se elaborara una doctrina de la 
co­construcción del bien público.
Asimismo, el partenariado está institucionalizado en la co­gestión de algunas políticas públicas, la 
vivienda social y la agricultura por ejemplo, sin que exista por eso un pensamiento estructural sobre 
el tema. Por último, a nivel de la gestión de las ciudades y de los barrios, se realizan múltiples 
esfuerzos   por   asociar   a   los   ciudadanos,   alternativamente   denominados   “usuarios”   para   los 
servicios públicos o “habitantes” para la vida local, pero en última instancia siempre aparece la 
cuestión de la representatividad y de la legitimidad de los interlocutores de los poderes públicos.
Aquí llegamos al meollo del problema. La democracia representativa convierte a las personas 
electas en representantes de la voluntad popular. Si la esfera pública tiene el monopolio de la 
definición   y   de   la   producción   del   bien   público,   del   que   los   demás   actores   sociales   sólo   son 

170
instrumentos,   las   autoridades   electas,   por   su   parte,   encarnan  el   monopolio   de   la   legitimidad 
republicana.
En esta visión única e indivisible de la república, así como el derecho internacional siempre es de 
un orden inferior al derecho nacional, la implementación del bien público por parte de actores que no 
sean el Estado mismo también es de un orden inferior a la implementación llevada a cabo por los 
poderes públicos. Aunque estos puntos puedan parecer obvios, insisto sobre ellos porque excluyen 
verdaderas prácticas de partenariado.
Esto se traduce hasta en detalles de la vida cotidiana. Por ejemplo, las autoridades locales electas no 
sienten   necesidad formarse profesionalmente.   Los   invito   a   recorrer   coloquios   y   seminarios   de 
formación y verán la mayoría de las veces a alcaldes o adjuntos del alcalde abrir o cerrar eventos y 
alentar calurosamente a los participantes a que se formen para luego retirarse del evento y volver a 
sus ocupaciones. ¿Los representantes del pueblo no necesitan formarse entonces? No, puesto que su 
competencia proviene de alguna manera de la sagrada unción, de la legitimidad que les confiere la 
elección…
El partenariado, tal como lo veremos a continuación, requiere una mirada renovada sobre el 
otro y este cambio puede surgir concretamente a través de capacitaciones colectivas. ¿Cómo 
puede advenir este cambio si, de entrada, se opone a la filosofía política misma?
A estos obstáculos teóricos para el partenariado se suman obstáculos prácticos, tanto a nivel de las 
mentalidades como a nivel de los dispositivos públicos.
La gobernanza debe permitir dar un sentido a la comunidad, y los poderes públicos, sin tener 
exclusividad   sobre   esto,   serían   en   general   los   mejor   ubicados   para   generar   diálogos   y 
cooperaciones, transformándose en catalizadores de la acción colectiva. Los Estados que mejor 
han logrado conducir el desarrollo económico son aquéllos que tuvieron la capacidad de organizar 
y movilizar a todos los actores en torno a un proyecto en común. Lo mismo se observa a nivel 
local,   donde   nadie   discute   la   legitimidad   de   un   alcalde   para   reunir   a   todos   los   actores   del 
territorio. Pero el paso de una función de autoridad a una función de catalizador implica profundos 
cambios culturales e institucionales.
Recuerdo ese grito del alma lanzado por participantes que, desde todas partes del mundo, 
acudieron al foro internacional de pobladores en el momento de la conferencia mundial sobre el 
hábitat,   llamada   Hábitat   2   y   realizada   en   Estambul   en   1996:   “Nosotros   queremos   colaborar, 
exclamaban,¡pero los poderes públicos de nuestros países son en realidad incapaces de ser ellos 
mismos colaboradores en una relación de cooperación!”.

171
 La declaración de Caracas, que nos ha servido de punto de partida para contar la génesis del 
principio de subsidiariedad activa, puso de manifiesto la sustancia misma de los obstáculos para el 
partenariado. La idea de un diálogo de igual a igual, sin que la administración imponga su 
lenguaje, sus categorías mentales, sus limitaciones, sus procedimientos y sus ritmos no es para 
nada mayoritaria, y menos aún cuando se trata de hablar con las categorías más pobres de la 
sociedad, las más alejadas del poder y de sus códigos. Aun en caso de que las mentalidades 
evolucionen, la rigidez de las instituciones y de los procedimientos se opone a un verdadero 
partenariado. Cuanto más rígidos son los procedimientos y cuanto más segmentadas y sectoriales 
son las instituciones, menor es la libertad de los funcionarios para adaptarlos y la administración 
impone con mayor fuerza a sus interlocutores las modalidades del diálogo.
Ahora bien, quien dice partenariado dice posibilidad de escucha y de influencia mutua. Para 
que   nazca   una   cooperación   en   torno   a   un   proyecto   común   tiene   que   haber   una   libertad   de 
negociación y de iniciativa por parte de todas las partes involucradas. Si eso no existe, los poderes 
públicos terminan asfixiando a quienes pretenden abrazar. Muchos partenariados emprendidos por 
los poderes públicos con buena voluntad terminan siendo en la práctica una invitación a participar de 
un proyecto definido unilateralmente por la administración.
Al analizar las consecuencias del principio de subsidiariedad activa, habíamos visto que éste 
exige que los funcionarios pasen del “deber de conformidad” (aplicación de reglas uniformes) al 
“deber   de   pertinencia”   (búsqueda   de  la  mejor   solución  para   la   implementación   de  principios 
rectores).  Esta   transferencia   es   la   condición   básica   para   la   cooperación.   Esa   libertad   y   esa 
responsabilidad son las que le permiten elaborar proyectos comunes con otros actores.
¿En ese paso de la conformidad a la pertinencia estaremos viendo el fin del principio de 
igualdad que tanto apreciamos? ¿La igualdad sólo puede encarnarse en la uniformidad de las 
reglas? ¿El deber de pertinencia de los funcionarios abre las puertas al arbitrario administrativo y 
exime a los funcionarios ­privilegiados ya por su estatuto­ de todo tipo de control democrático?
Personalmente no creo que así sea. Mi experiencia me ha demostrado que lo arbitrario y la 
corrupción florecen tanto gracias al exceso de reglas como a su ausencia. En cuanto al deber de 
demostrar la pertinencia de sus acciones, tal vez resulte más incómodo en el plano moral para los 
funcionarios que el simple deber de conformidad a las reglas, pero le da un contenido mucho más rico 
al   control  democrático.   Ubicar   a   los   ciudadanos   frente   a   la   idea   de  un   igual   derecho   a   la  
pertinencia de la acción pública también conlleva un cambio profundo de las relaciones entre los 
poderes políticos y las administraciones. Mientras la relación se base en la concepción antigua, 

172
según la cual lo político tiene el “monopolio de la generación de sentido” y la administración no 
es más que un agente de ejecución de decisiones tomadas por lo político, la situación no tiene 
salida.
Incluso la expresión “sociedad civil”, tan cómoda y tan a menudo utilizada, termina siendo un 
obstáculo para la reflexión sobre la gobernanza. La sociedad civil se define en efecto por oposición al 
Estado y a la sociedad política. Definida así, por defecto, sacraliza de alguna manera la función 
eminente, aislada, de la esfera pública. Cuando, además, se confronta a la sociedad civil con la esfera 
económica, se la condena a la marginalidad cuando lo que se pretende en cambio es exaltarla.
La problemática es finalmente mucho más simple: si  la gobernanza es el arte de ampliar 
constantemente   el   campo   de   las   soluciones   posibles,   de  enriquecer   la   paleta   de   las   políticas 
posibles, también es la manera de juntar piedras con la mayor cantidad de dedos posibles  y la 
manera de hacer que cada uno de ellos contribuya al bien público según modalidades reinventadas y 
renovadas sin cesar. El partenariado es inseparable de la idea de que la gobernanza es un juego de 
suma positiva.

173
 El partenariado
Actualmente, el partenariado se invoca al hablar de todos los problemas organizacionales modernos. 
Yo también lo utilizo como un elemento esencial de la gobernanza. Sin embargo, cualquiera que se haya 
visto confrontado un día al objetivo de cambiar hábitos, modificar prácticas, implementar o redefinir 
formas de cooperación entre actores, sabe que hay un largo camino entre la afirmación del principio y su 
aplicación efectiva.
El  término partenariado abarca  formas de relaciones muy  diversas  según  los  actores.  Le Gret111 
propone varios criterios para definirlo: paridad y equilibrio de la relación, visión política compartida, 
complementariedad de los saberes, conocimiento y confianza.
El desarrollo sostenible aplicado a la empresa implica un comportamiento cooperacional conocido con 
el nombre de “stakeholder”: “Este principio intenta superar la contradicción entre la gestión de la empresa 
por el solo interés de los accionistas y la gestión de la empresa  por el interés de las distintas partes 
involucradas, accionistas pero también empleados, proveedores, clientes y, más generalmente, entorno social 
global de la empresa. Sin poner en tela de juicio el papel de la empresa como creadora de riquezas ni, por 
ende, su búsqueda de ganancias, estos principios rectores deben reflejarse en la práctica cotidiana de las 
empresas. Sirven así de complemento a los instrumentos fiscales y las reglamentaciones con el propósito de 
acercar el “óptimo” de la empresa al de la sociedad en su conjunto”112.

111 Grupo de investigación y de intercambios tecnológicos, Partenariat et contractualisation entre organisations de solidarité du Nord et du Sud, Doc. de 
trabajo n°16, agosto de 2000.
112 M. Huward, Les Échos, 27 de junio de 2001.

174
 En su Libro Verde publicado en julio de 2001, la Comisión Europea postula su definición: “El concepto de 
responsabilidad social de las empresas significa, esencialmente, que las empresas deciden voluntariamente 
contribuir al logro de una sociedad mejor y de un medioambiente más limpio. […]Esta responsabilidad se 
expresa frente a los trabajadores y, en general, frente a todos los interlocutores (stakeholders) de la empresa, 
que pueden a su vez influir en su éxito”113.
En el ámbito de la cooperación: “el partenariado es un concepto ambicioso que involucra los fundamentos 
mismos de la relación de cooperación. En su primera acepción, significa pasar de una relación asimétrica, con 
modelos de desarrollo y de cooperación ampliamente concebidos por los proveedores de fondos, hacia una 
relación mucho más equilibrada, en la que los actores construyen juntos un proyecto de desarrollo, un 
proyecto propio a cada uno de los Estados y acompañado por las cooperaciones internacionales”114.
 No obstante, tal como lo demuestran las discusiones del foro UE/ACP (Unión Europea/África, Caribe, 
Pacífico) en 1999: “el partenariado actual a menudo se percibe como una apariencia de cooperación y en 
algunos casos hasta como una fantochada que pone de manifiesto la relación de fuerzas entre donantes y 
receptores”115.  Dicho documento hace hincapié en el principio que debe llevar a la creación  “de espacios 
públicos de co­gestión” para poder garantizar un control recíproco y la transparencia de las decisiones. Sin 
embargo, la realidad concreta muestra que hay disimetrías en serie que se oponen a la implementación de un 
verdadero partenariado. 
La expresión de las necesidades es observada a través del prisma de las prioridades de los países desarrollados y 
en referencia a sus modelos. Además, la información y el conocimiento tecnológico experto sigue siendo, con 
mucha frecuencia, el monopolio de los proveedores de fondos, mientras que “la información es la clave del 
control democrático”116.  De este modo “[…] hemos visto en el pasado que el riesgo de desconexión entre 
objetivos y prácticas es grande. Las nociones de contrato y de rendimiento, así como también los objetivos de 
diálogo político y de apertura a los actores no gubernamentales, requieren la definición de criterios de 
evaluación objetivos y transparentes. Una vez más: ¿quién va a definir los criterios? ¿Sobre qué base? ¿Quién 
se ocupará del seguimiento y la evaluación? ¿Quién controlará? ¿Quién sancionará?”117. 

113 Le Monde économique, 26 de noviembre de 2001.
114 J.­J. Gabas, «Le concept de partenariat», www.iut­orsay.fr/cobea/Partenariat.htm, 2000.
115 Foro  UE­ACP, Phase de validation des discussions de mai à octobre, 1999, www.ue­acp.org.
116 Foro UE­ACP, op. cit.
117 Y. Jadot, «Vers un nouveau partenariat UE­ACP? De la conditionnalité au contrat», Solagal, 1999.

175
 Paso previo al partenariado: la institución de los actores

La idea misma de partenariado evoca la de una sociedad instituida, con actores sociales 
organizados que representan de manera natural a las distintas fuerzas y diversos intereses de 
la sociedad. Lejos estamos de que tal cosa ocurra. Para que el partenariado tenga un sentido 
tiene  que  tener por sí mismo un valor instituyente. El hecho de que un grupo social sea 
reconocido   por   los   demás   e   invitado   a   elaborar   un   proyecto   en   común   es   un   poderoso 
aliciente para que se instituya.
Previo   a   esto   se   sitúa  la   construcción   del   escenario   de   debate   público. Si bien  dicho 
escenario existe en muchos casos desde hace mucho tiempo a escala nacional y local, no ocurre lo 
mismo a escala supranacional, y menos aún mundial.
En la Unión Europea, las instancias públicas  nacionales se resisten al establecimiento de un 
escenario y de un debate públicos a escala comunitaria… tan preocupados están por conservar 
el   monopolio   de   la   legitimidad   política.   El   ejemplo   de   los   referéndums   sobre   los   tratados 
europeos, o el más reciente sobre la Convención Europea, son significativos al respecto. Resulta 
extremedamente pequeño el aporte de los poderes públicos nacionales y europeos a la organización 
de un debate amplio, en el que cada sector de la sociedad pueda disponer de los medios para 
construirse y elaborar su propio punto de vista, para luego poder confrontarlo con el de los demás 
sectores.
Si queremos avanzar hacia una verdadera opinión pública europea, y hacia partenariados europeos 
que no sean el diálogo entre las instituciones de Bruselas y lobbies organizados de empresas o de 
ONGs, hay que encarar el problema por donde corresponde y considerar que la institución del 
escenario público y de los actores a la escala adecuada es el paso previo y prioritario que hay que 
dar. Esto sería más sencillo aún tomando en cuenta que, con internet, la democracia puede disponer 
de poderosos medios de renovación.
Personalmente no formo parte de quienes creen que internet es una manera de crear espacios de 
debate democrático mágica y automáticamente. Es cierto que una lista de difusión o la organización 
de un foro de conversación no cuesta mucho. Por el contrario, cuando se trata de estructurar 
verdaderamente un debate en varios idiomas ­tal como lo hemos hecho repetidas veces dentro de la 
Alianza  por un mundo responsable, plural y solidario­, cuando se intenta crear un verdadero 
escenario público virtual, con todo lo que eso implica en cuanto a continuidad y organización del 

176
debate, los medios que se deben implementar son significativos y requieren de un apoyo público.
En cada época, la democracia es inseparable de los sistemas técnicos que posibilitan su ejercicio. 
El ágora griega o el foro romano, a escala de la pólis, correspondían a contextos técnicos donde la 
información se desplazaba a la velocidad de un hombre caminando y la reproducción de documentos 
escritos era manual. La instauración de Estados centralizados y de la democracia representativa 
surgió luego de la generalización de la escritura y la imprenta. La gobernanza del mañana tendrá 
que ver con las nuevas redes de comunicación y de intercambio. A pesar de todo, las modalidades de 
gobernanza y las formas de partenariado que estos nuevos sistemas técnicos generen van a necesitar la 
intervención de medios financieros públicos.
Asimismo, las experiencias conjuntas del foro electrónico de Davos y del Foro Social de Porto 
Alegre muestran que no habrá cooperación que se organice a escala mundial mientras no  se 
construya  previamente un escenario público y político a esa escala. Los Estados  no están en 
condiciones   de   hacerlo   y   además   no   les   interesa.   La   experiencia   reciente   de   la   Cumbre   de 
Johannesburgo, denominada Río+10, muestra a qué se reduce el partenariado cuando se lo hace 
depender de los medios económicos de los distintos actores: a un ‘cara a cara’ entre los Estados y las 
grandes empresas.
Yo creo que el partenariado pasa por la delegación a actores asociativos de la responsabilidad de 
crear un escenario de debate público mundial, requisito previo a todo lo demás. Este ejercicio sería 
en sí mismo una experiencia enriquecedora. Bastaría con definir de manera rigurosa una agenda de 
tareas que estos actores privados tendrían la responsabilidad de cumplir.
En el marco de la evaluación de la implementación del convenio de Lomé, que asocia a la Unión 
Europea y los países ACP, habíamos puesto en marcha un foro internet de diálogo e intercambio de 
experiencias118.  Con medios modestos, concedidos principalmente por la Comisión Europea, pudimos 
verificar que un foro de este tipo era, para las distintas partes involucradas en este partenariado, y en 
particular para los actores de terreno y las asociaciones de los países ACP, una manera apropiada de 
participar efectivamente en el debate sin verse presionados por el vínculo con sus propias instituciones 
públicas nacionales.
Bastaría con mantener ese dispositivo, dejando su gestión en manos de un operador asociativo o 
de un consorcio de asociaciones, para crear un espacio permanente de diálogo, de debate y de 
evaluación.
Otra condición previa a la instauración de verdaderas relaciones de partenariado se refiere a la 
118 www.ue­acp.org, op. cit.

177
construcción de la palabra de cada actor. No todos los actores tienen la misma posibilidad 
concreta de instituirse y de construir un discurso legítimo. Pienso en particular en los grupos sociales 
más pobres. Desde este punto de vista, el discurso clásico sobre la sociedad civil mundial adolece de 
cierta hipocresía. La participación en las grandes conferencias internacionales organizadas por la 
ONU, o inclusive en los foros ciudadanos como el foro social mundial, se ve pura y sencillamente 
determinada por la capacidad financiera de las personas o de las organizaciones para financiar los 
viajes.
Concretamente, en esos recintos, no es  “el pueblo” quien habla, sino las organizaciones que tienen 
los medios para adquirir la información, intercambiarla con otras y luego participar efectivamente 
en este tipo de debate. Comprar un pasaje de avión no es suficiente para participar activamente, si 
antes no se dispuso de los medios para ponerse en red y elaborar posturas o, al menos, tener acceso 
a los documentos preparatorios previos.
A propósito de la primera concertación con los habitantes, este fenómeno me impactó. En la 
gran   época   en   que   se   buscaba   en   Francia,   por   todos   los   medios,   elaborar   documentos   de 
urbanismo con la población y suscitar concertaciones de todo tipo sobre los documentos que se 
estaban preparando, los grupos sociales efectivamente aptos para participar eran aquéllos que 
manejaban el lenguaje administrativo y que ya participaban de los espacios de poder. ¡No basta 
con preguntarle a un habitante aislado o a un joven o a una mujer (ya que muy a menudo las 
mujeres son minoritarias en este tipo de concertación porque les cuesta más tener el tiempo 
disponible en esos horarios de la tarde o de la noche para participar) “¿qué piensan de esto los 
habitantes?” o “¿qué piensan las mujeres al respecto?”!  Un grupo social no puede participar 
seriamente en el escenario público si no dispone de sus propios espacios para la elaboración de su 
discurso.
Catherine Foret recordaba en el epígrafe de su libro Gérer vraiment la ville avec ses habitants119 
(Una   verdadera  gestión  de  las  ciudades  junto a  sus   habitantes),  esta  bonita  frase  de Paul 
Ricœur: “el poder existe cuando los hombres actúan juntos y se desvanece cuando se dispersan”. 
La autora señala las distintas etapas a través de las cuales ese poder se construye al nivel de 
los habitantes: el despertar de las conciencias individuales, luego la movilización colectiva local y 
las alianzas más amplias para culminar en una capacidad de reforma de la acción pública.
Tanto   si   se   trata   de   las   organizaciones   campesinas   como   de   las   organizaciones   de 
habitantes de los barrios populares de las ciudades, hemos podido constatar hasta qué punto la 
119 Éditions Charles Léopold Mayer, 2000.

178
construcción progresiva de redes internacionales de diálogo e intercambio ­con todo lo que ello 
implica en términos de conocimiento mutuo, confianza, diagnósticos compartidos, puntos de vista y 
propuestas elaboradas en común­ constituía  en realidad  un medio decisivo, una condición previa, 
para la construcción de verdaderos partenariados con los otros actores.
Muy rápidamente, si tienen la posibilidad de construir esas redes internacionales, los grupos 
sociales que estaban limitados hasta ese entonces a acciones de resistencia y de protesta demuestran 
ser   capaces   de   construir   un   capital   colectivo   de   experiencia   y   de   manejo   de   la   complejidad 
­equivalente y hasta superior al de los expertos y de las instituciones públicas. A eso se refiere el 
concepto anglosajón de empowerment.
Otra   condición   para   el   partenariado   es   el   reconocimiento   de   las   competencias   del   otro. 
Recordemos el primer principio de la declaración de Caracas: “conocer y reconocer los dinamismos 
surgidos de los habitantes”. Yo agregaría ahora: conocer y reconocer las competencias que traen los 
habitantes.   Un   buen   ejemplo   es   el   del   procedimiento   aplicado   en   algunas   ciudades   grandes 
­Marsella, Dakar, Río de Janeiro, Caracas, Filadelfia­ para permitir que los mismos habitantes 
elaboren su propio diagnóstico de la violencia urbana. Quisiera citar aquí una estrofa de rap de un 
joven de Dakar: 
“nuestra imaginación alimenta nuestra capacidad para arreglarnos,
nosotros rechazamos el fatalismo,
nos desarrollamos, ¿y qué?,
aunque no les guste a quienes dictan las leyes
a quienes administran la ciudad
que son incapaces de responder con eficacia a las necesidades”120.
Este texto ilustra la continuidad que existe en los barrios desfavorecidos entre supervivencia y 
delincuencia, simbolizada por el verbo “arreglarse” y por la autoorganización del desarrollo. Los 
pobres, en todas las sociedades, son las víctimas de la violencia. La institución de la comunidad 
empieza entonces por el reconocimiento de que ellos son los principales expertos en la materia y que 
hay que partir de su conocimiento para construir junto a ellos políticas públicas pertinentes.
Construcción y reconocimiento de la competencia y puesta en red son pues elementos decisivos 
para   el   partenariado.   Queda   por   aclarar   que   el   poder   conlleva   responsabilidad.   El   reto   del 
partenariado es, en última instancia, elaborar una co­construcción del bien público a partir de actores 
responsables por igual. No se trata solamente de dar armas a los distintos actores para poner en escena 
120 M. Diop (dir.), «La violence urbaine vue des quartiers de Dakar», Éd. Charles Léopold Mayer, 2000.

179
el choque de los intereses en una lógica de enfrentamiento. Para emplear el lenguaje empresarial, 
digamos que el partenariado se ubica en el campo del conflicto cooperativo.
La elaboración de un proyecto común no implica la negación del conflicto, ni de la contradicción, 
ni siquiera en algunos casos del enfrentamiento. Pero sí implica en cambio que cada actor sea 
consciente de sus propias responsabilidades. Aparece entonces una vez más la cuestión del contrato 
social. Participar en la construcción del bien colectivo y en el poder presupone siempre, y en todas 
partes, asumir el bello compromiso de la responsabilidad compartida, a riesgo de ser considerados 
como traidores por algunos amigos. Michel Rocard, ex­primer ministro francés, lo evocaba en la 
ceremonia de apertura de la Asamblea Mundial de Ciudadanos: “elegir la paz es más difícil que 
elegir la guerra”. Y el partenariado se ubica, desde luego, del lado de la paz.
De ahí en más, ¿cómo pueden expresarse las responsabilidades de cada medio socioprofesional, o 
cómo explicitar el contrato social  que vincula a cada medio con el resto de la sociedad? En las 
propuestas de la Alianza sobre la gobernanza mundial hemos priorizado una idea que se fue 
gestando con el correr de los años y es la idea de “colegio”.
Un colegio es un grupo de gente que integra una red a escala internacional porque pertenece a un 
mismo medio social y profesional y reconoce tener, a causa de ese rasgo de pertenencia, una 
responsabilidad particular con respecto al bien común y a la humanidad. En consecuencia, la 
elaboración de una Carta de las responsabilidades surgida de cada medio puede constituir un 
denominador común a partir del cual algunas personas de un mismo conjunto se organicen para 
promover el reconocimiento y la legitimidad de sus aspiraciones, de sus puntos de vista y de sus 
intereses y para entrar en cooperación, reconociendo a su vez la legitimidad de los demás medios 
para hacer lo mismo.
Este enfoque colegial en red es interesante porque es coherente con el principio de subsidiariedad 
activa y con la idea de fractalidad de la gobernanza. Se construyen redes locales para cooperar a nivel 
local pero éstas participan también de redes más amplias a través de las cuales circula la experiencia 
y se construye la competencia colectiva.

El ingreso de los poderes públicos al partenariado

Ya hemos descrito las condiciones filosóficas e institucionales previas al ingreso de los poderes 
públicos a un verdadero partenariado. Éstos tienen que reconocer a los demás actores el derecho a 

180
participar en la definición y la implementación del bien público y disponer de una libertad suficiente 
como para poder realmente abrirse a las preocupaciones del otro. Pero esto no basta para garantizar 
un verdadero partenariado. En el libro Con el Estado en el corazón hemos descrito en detalle, junto 
con André Talmant y partiendo de nuestra experiencia de funcionarios públicos, tres dimensiones 
fundamentales de esta entrada en cooperación de los poderes públicos: la entrada en inteligibilidad, 
la entrada en diálogo y la entrada en proyecto. Me limitaré aquí a mencionar las conclusiones 
principales.
La entrada en inteligibilidad evoca la necesidad de que todos los protagonistas construyan una 
visión tan precisa como fuera posible de las problemáticas en juego y de su complejidad. Sabemos 
que las sociedades modernas padecen una superabundancia de información. ¿Pero esto les brinda 
una inteligibilidad de las situaciones? Nada es menos probable. En particular, cada administración 
produce una gran cantidad de informaciones: las que son necesarias para la acción y las que son 
producidas por la acción. Estos datos se construyen a partir de las necesidades operacionales de las 
instituciones más que desde una preocupación por comprender la realidad en sus distintas caras. Por 
ello   están   fragmentados   y   de   su   adición   resulta   una   imagen   deformada   por   el   prisma   de   las 
preocupaciones particulares.
La manera en que se plantean las preguntas anuncia las respuestas que se les darán. Hace algunos 
años, cuando se me pidió que presidiera el grupo de trabajo del CNIS (Consejo nacional de 
información estadística) que se ocupaba de implementar la metodología de censo de los “sin techo”, 
yo mismo pude comprobarlo. Era la época en la que, con el aumento del desempleo, el problema de 
los sin techo se estaba volviendo un problema social y político. Cada asociación hacía sus propias 
estimaciones y cuanto más progresista pretendía ser, más alto era el resultado final. Las cifras que 
circulaban iban entonces de 200.000 a 2.000.000 de “sin techo” en Francia.
Me di cuenta rápidamente de que el concepto era necesariamente amplio y que sólo se podía 
abordar realmente el fondo del problema, es decir la precariedad de una parte creciente de la 
población con respecto a la vivienda, tratando de entender simultáneamente lo que ocurría del lado 
de la oferta ­con la rápida desaparición de viviendas privadas a precios accesibles­ y del lado de los 
procesos de empobrecimiento de distintos grupos sociales. Hubo que pelear firmemente para poder 
integrar en el mandato del grupo de trabajo el análisis de la evolución de la oferta de viviendas. Y 
pelear más aún para reformular la pregunta inicial, centrándola en el funcionamiento del mercado de 
la vivienda de cada aglomeración urbana. Pude constatar entonces que las instituciones públicas y las 

181
asociaciones producían efectivamente una gran cantidad de datos, pero que cada uno de ellos surgía 
inmediatamente de sus propias preocupaciones. La suma de los mismos no bastaba para obtener un 
panorama fiable de los procesos de precarización.
Concluimos entonces, con el grupo, que ningún método podría dar “la cifra” de personas sin techo. 
Yo presentía ya que la formulación de dicha cifra, por su naturaleza misma, desembocaría en un 
solo tipo de política: la creación de igual cantidad de lugares en centros de albergue provisorio. Así, 
en vez de crear un espacio común de inteligibilidad del problema de la precariedad, una estrategia 
de elaboración de nuevas informaciones mal concebida podía en cambio alejarnos aún más de la 
posibilidad de comprensión.
A menudo se habla, al menos en el mundo administrativo francés, de diagnóstico compartido. 
Esa es la cuestión, en efecto, aun cuando la realidad de las prácticas se aleje a menudo del discurso. 
“La entrada en inteligibilidad” presupone que cada administración aporte sus informaciones y su 
comprensión de los problemas, aceptando a su vez que el aporte de las demás administraciones y de 
los actores no públicos enriquece, e incluso puede transformar completamente su propio punto de 
vista. Este esfuerzo de inteligibilidad implica particularmente algo que no es tan sencillo: desarmar 
las   categorías  mentales  y  administrativas   utilizadas  por  los  poderes   públicos   para  clasificar   y 
catalogar a la sociedad.
Ahora bien, esas categorías, las de los “derecho habientes” por ejemplo en todo lo que respecta a 
las   prestaciones   sociales,   son   la   verdadera   materia   prima   operacional   de   la   acción   pública. 
Cuestionarlas, aun cuando fuera en la etapa de ese famoso “diagnóstico compartido”, siempre se siente 
como   un   peligro.   Desde   el   momento   de  su  entrada   en   inteligibilidad,   la   administración   debe 
entonces aceptar ponerse en peligro.
Segunda etapa: establecer el diálogo. Los poderes públicos deben ser capaces de establecer un 
diálogo con los demás y garantizar a la vez un diálogo auténtico y equitativo entre los otros actores. 
Al entrar en diálogo con los demás, la administración toma un segundo riesgo al que no está para 
nada acostumbrada: el de bajarse de su pedestal. Dialogar no es renunciar a su responsabilidad y a 
su   poder   ­de   manera   general,   el   partenariado   no   deja   a   ningún   actor   exento   de   su   propia 
responsabilidad­ sino aceptar un desvío a través de la escucha del otro y el reconocimiento de 
diferencias irreductibles. La verdadera escucha produce al respecto verdaderos shocks.
En  Con   el   estado   en   el   corazón  contamos, a propósito de operaciones de rehabilitación de 
viviendas sociales, situaciones en las cuales los organismos de HLM (vivienda social) por un lado y 

182
los habitantes por otro, relatando de buena fe la misma operación, ¡describían situaciones tan 
distintas que terminábamos preguntándonos si realmente hablaban del mismo hecho!
El diálogo, tal como su nombre lo indica, siempre es un desvío a través del otro y conlleva el 
riesgo de cambiar uno mismo. Implica también, y lo olvidamos con demasiada frecuencia, una 
relación interpersonal depositaria de confianza.  Nunca  son las   instituciones  como  instituciones 
quienes dialogan, puesto que en ese caso sólo se trataría de un juego de roles, sino individuos de 
carne y hueso que aceptan hablarse, mezclando por tanto de manera indisoluble lo que dicen en 
nombre   de   la   institución   y   lo   que   dicen   partiendo   de   convicciones   personales.   ¡Qué 
desmoronamiento de dogmas! La institución pública ya no queda reducida a un edificio anónimo, 
sino que está explícitamente constituida por personas, cada una de las cuales es portadora de su 
experiencia,   de   sus   puntos   de   vista   y   de   sus   pasiones.  Esa  es   la  realidad  cotidiana  de  todo 
funcionamiento administrativo y todos lo sabemos, pero en nombre de los principios hacemos como si no 
fuera así. Entrar en diálogo nos obliga a decir que “el rey está desnudo” y a asumir las consecuencias 
de eso.
Si el diálogo implica confianza, la confianza por su parte requiere de tiempo. ¿Cómo ignorar las 
consecuencias de ese simple postulado sobre la gestión de los recursos humanos en la función pública? 
Tradicionalmente, ésta tiende a desconfiar del arraigo territorial. Considera que puede generar 
personalización   del   poder,   riesgo   de   colusión   y   tal   vez   corrupción.   Para   convertirse   en   un 
ejecutante transparente de reglas uniformizadas, en encarnación de la ley y de la regla, el funcionario 
debe ser transparente y por tanto inmediatamente intercambiable. Entrar en diálogo requiere de una 
filosofía muy distinta.
Por último,  la entrada en proyecto  es el tercer aspecto del partenariado. La administración 
francesa, con su fuerte tradición de servicio público y el respeto del que es objeto, ha sabido 
asumir a lo largo del tiempo proyectos de construcción y grandes proyectos a largo plazo, pero le 
cuesta mucho más integrarse a un proyecto colectivo junto al resto de la sociedad. No le cuesta 
establecer planes, pero sí le cuesta construir proyectos conjuntos. La tradición reglamentaria y la del 
financiamiento público no se prestan a la definición de estrategias cooperativas que asocien múltiples 
formas de acción. La entrada en proyecto, con la dimensión temporal esencial que conlleva, presupone 
un cambio de visión sobre la gobernanza: hacer hincapié en los procesos de elaboración de las 
soluciones posibles más que en el momento de la toma de decisiones. Abordaremos con más detalle 
esta evolución en el último capítulo.

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 El partenariado, con todo lo que   implica en cuanto a interacción de los actores e invención de 
respuestas específicas, ¿sería resueltamente enemigo de la regla? Al contrario. La Carta Africana de 
Cooperación elaborada en Windhoek en 1999 por habitantes de toda África es extremadamente 
explícita sobre ese punto: no puede haber partenariado sin explicitar claramente las reglas de juego para 
las relaciones entre los actores. La diferencia más importante con respecto a las formas tradicionales de 
gobernanza reside en que dichas reglas, aun cuando estén inspiradas por modelos conocidos, deben 
elaborarse localmente.
Al   analizar  en  la  primera  parte   de  este  libro  el   movimiento  de   desinstitucionalización  y  la 
reivindicación de un pluralismo jurídico hemos resaltado la importancia de la producción de reglas 
para el establecimiento de una sociedad. Las reglas de partenariado son el mejor ejemplo de ello. 
Incluso   podríamos   decir   que  el  inicio   de  un  partenariado  reproduce   a  pequeña   escala   los   tres 
componentes   de   la   gobernanza:   la   identificación   de   los   objetivos   compartidos   constituye   su 
fundamento, el enunciado de la base ética común y de las reglas de juego para las relaciones entre 
actores instituye la comunidad de los cooperantes y luego se adoptan dispositivos concretos para 
elaborar el proyecto común  y poder llevarlo a la práctica.

184
 5.
El territorio como pieza clave de la gobernanza del siglo XXI

Cuando   describimos   las   premicias   de   la   revolución   de   la   gobernanza   mencionamos   el 

redescubrimiento de los territorios y de lo local, tanto para el funcionamiento económico en sí 
mismo   como   para   la   gestión   de   los   recursos   naturales,   la   renovación   de   la   democracia   y   la 
implementación de cooperaciones entre actores. En el plano político, este redescubrimiento se 
manifestó un poco en todas partes del mundo a través de un vasto movimiento de descentralización, 
a medida que se fue tomando conciencia de la importancia de la gestión de la diversidad y se 
constataron los múltiples efectos perversos de la centralización administrativa en un mundo  cada 
vez más complejo.
La presentación del principio de subsidiariedad activa ha demostrado que la pertinencia de las 
políticas debía definirse a escala local, así como también la articulación entre las acciones de los 
distintos niveles de gobernanza. Al analizar luego las diferentes categorías de bienes también 
pudimos ver el lugar que ocupa la gestión de las relaciones territoriales para cada una de las 
cuatro categorías.  Sintetizando ahora esos aportes mostraré que el territorio local, concepto que 
detallaremos luego, es la pieza clave de la gobernanza, la unidad elemental a partir de la cual se 
construye todo el edificio, desde lo local hasta lo mundial, según la lógica de una arquitectura cuyo 
principio estructural es la subsidiariedad activa.
Habíamos   postulado   que   el   redescubrimiento   del   territorio   y   el   movimiento   de 
descentralización   son   por   lo   menos   paradójicos   en   una   época   en   la   que   sólo   se   habla   de 
mundialización, de interdependencia planetaria y de globalización económica.  Es cierto que la 
descentralización   política   presenta   algunas   ambigüedades.   Empecemos   entonces   saldando   la 
hipoteca de una concepción atrofiada de lo local que apunta a hacer de ese nivel una especie de 
anexo inodoro y desabrido, un accesorio necesario pero a fin de cuentas secundario del gran 
movimiento de la globalización económica.
Esta marginalización del territorio local se encuentra completamente expresada en la siguiente 
paradoja:   “pensar   globalmente   y   actuar   localmente”.   Esta   fórmula   atractiva   y   seductora   es 
profundamente perversa. Deja entender que sólo se puede pensar a partir de datos globales y, de alguna 
manera, invalida de antemano un pensamiento de lo local que no esté vinculado con organizaciones 
internacionales. Más grave aún, confina la acción ciudadana a nivel de la acción local. El ciudadano 

185
medio se resigna a no poder influir en los factores que están lejos de su alcance. Sin embargo, se 
reconoce   que   la   guerra   económica   cobra   muchas   víctimas   y   que   es   necesario   por   lo   tanto 
complementarla a través de una acción local, “ciudadana” si fuera posible, que se haga cargo de 
todo lo que la economía no maneja y atenúe en cierta forma sus más flagrantes defectos.
La marginalización de lo local asume cuatro formas:
1. Lo local se define como el patio donde los niños se divierten mientras los grandes trabajan. 
Los poderosos, en Washington, Nueva York, Bruselas, Londres, Tokio, Frankfurt o París, se dedican a 
las cosas serias: la diplomacia y la estrategia, las grandes políticas energéticas y monetarias, la 
constitución   de   grupos   económicos   mundiales,  la   conducción   de   la   guerra   económica   o   el 
surgimiento de nuevos sistemas técnicos. Mientras tanto los pequeños juegan, sin perturbar el serio 
trabajo de los poderosos, al menos en cuanto los equipos locales no se organicen para crear a escala 
mundial un amplio movimiento de protesta contra la globalización económica.
2. Lo local es el espacio de la acción concreta. Nunca terminaremos de demostrar hasta qué punto 
esta reducción de la acción a lo inmediato, a lo tangible, a lo que puede tener efectos rápidamente 
mensurables, está cargada de perversidad y termina por confundir acción y agitación. La acción 
responsable de los ciudadanos y la búsqueda de coherencia entre las acciones y los discursos son 
obviamente esenciales, pero siempre y cuando se establezcan los vínculos y se reunan los esfuerzos 
desde lo local hasta lo mundial.
3. Lo local es considerado como “el espacio de los pobres” o como la “enfermería del campo”, 
ubicada detrás del frente de batalla. Es verdad que los grupos sociales más frágiles, las personas con 
menos estudios, los niños y las personas mayores dependen mucho más de la trama de relaciones y 
de los sistemas económicos que se organizan a nivel local. La economía informal es por naturaleza 
local, al igual que los servicios de proximidad, los pequeños trabajos independientes, el trabajo ilegal y 
las redes de ayuda social. También es cierto que las clases medias, los profesionales y los jóvenes 
bien integrados al mercado laboral están mucho más sumergidos directamente en la economía 
“moderna”, puesto que son mucho más consumidores de los bienes y servicios que se encuentran en 
el mercado mundial. Y también es cierto que, en particular en los países en vías de desarrollo, los 
ricos exigen servicios eficaces, rutas, hospitales que funcionen y viviendas espaciosas y no piden 
métodos de autogestión del agua potable o sistemas colectivos de autoconstrucción. Así pues, vemos 
que, en la práctica, el discurso sobre la participación y la cooperación se reserva para las clases 
sociales más pobres: ¡al no haber medios para pagar los servicios para los pobres, se considera que 
la co­gestión es formidable! Y como los Estados no llegan a manejar los efectos sociales de la 

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mundialización, los dejan a cargo de las comunidades locales. El problema de este tipo de enfoque 
es que considera sólo un aspecto y limita el espacio local a ese tipo de función y a ese ámbito social.
4. Lo local está asociado a la idea de antiguo y tradicional. Hay una fascinación por la tradición 
que termina asfixiándola. Así, lo local es asimilado a la regresión identitaria, al repliegue sobre sí 
mismo y opuesto a la apertura al mundo.

Desde la óptica de una larga perspectiva histórica, me gustaría considerar la cuestión desde un 
ángulo muy diferente. En lugar de ver el territorio local como un resto del pasado, veo en cambio la 
negación del territorio y la organización del sistema industrial actual o del Estado mismo como una 
etapa de transición. El gran movimiento que tuvo lugar entre el siglo XVI y el siglo XX ha ido 
convirtiendo a los territorios  en espacios. En las próximas  décadas  creo que asistiremos a la 
revancha de los territorios.
Hasta  el  siglo XVIII, en las  sociedades  tradicionales  se podía  hablar en cierta  medida  de 
subsistemas territoriales  autónomos. Se trataba a la vez de los  ecosistemas  y de los sistemas 
sociales, políticos y económicos. No vivían totalmente cerrados sobre sí mismos. Se articulaban 
entre sí, o bien mediante regímenes jerarquizados como los reinos o bien a través de tratados de 
alianza e intercambio.
Sin embargo, el vínculo de la comunidad con su ecosistema tenía un sentido inmediato. Cuando 
aparecía algún desfase entre la evolución de la población, sus formas de vida y su cantidad y la 
capacidad   de   los   ecosistemas,   la   sociedad   respondía,   ya   sea   mediante   innovaciones   técnicas, 
empezando por la revolución agrícola, o por medio de dominaciones y conquistas, migraciones o 
múltiples formas de autodestrucción. Ese vínculo estrecho y específico entre una sociedad y su 
medioambiente era lo que confería todo su valor a la noción de territorio.
Los acontecimientos científicos y políticos de los siglos XVIII y XIX fueron transformando 
progresivamente a los territorios en espacios. Ese fenómeno implicó, en el plano de los valores, el 
surgimiento del individuo, por oposición a la comunidad. En el plano de las técnicas, acarreó un uso 
masivo de la energía fósil. En el plano de las doctrinas, provocó el triunfo del darwinismo social. En 
lo político, transformó a la comunidad en ciudadanos atomizados. La Revolución Francesa encarnó 
y teorizó realmente esta transformación. Se reemplaza la comunidad por los individuos ciudadanos 
y la sumisión a territorios singulares por el espacio de la Nación, unida e indivisible. Y así se 
introduce la primera idea fundamental del paso del territorio al espacio: queremos una sociedad 
homogénea, sin grumos.

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 El movimiento de transformación de las comunidades en ciudadanos “libres” se hizo posible 
gracias a la liberación de los estrechos vínculos que existían entre cada comunidad y su ecosistema. 
En efecto, la revolución industrial hizo que cada vez se buscara más lejos la energía fósil. Este 
cambio en el campo político encuentra su equivalente en el terreno económico. Al ciudadano que 
“actúa” dentro de la nación le corresponde el consumidor y el productor dentro del mercado. Las 
“leyes del mercado” son, en el ámbito de las ciencias sociales, el equivalente a la ley de gravedad, 
las leyes electromagnéticas o la termodinámica en el ámbito de la física. Es significativo incluso que 
se hable de “mercado perfecto” en el mismo sentido en que se habla en física de “gas perfecto”: el 
primero hace actuar a productores sin relación entre sí, el segundo moléculas sin relación entre sí. 
Allí encontramos la “sociedad sin grumos”.
En la dinámica de transformación de los territorios en el espacio abstracto, los sistemas sociales 
y económicos antiguos se desarticulan. En el contexto técnico, filosófico y político creado de esta 
manera se va a desarrollar un nuevo actor social que crecerá hasta volverse casi hegemónico, porque 
constituye una especie particularmente adaptada a las nuevas condiciones del medio: la empresa. En 
el  plano  histórico, es interesante destacar que los teóricos de la Revolución Francesa no tenían 
conciencia alguna del surgimiento de esa entidad. No habían percibido el ascenso, sin embargo claro 
ya en ese momento, de lo que se convertiría en un actor de primer plano. Tanto es así que, durante el 
siglo XIX, se tardó muchos años en poder construir un modelo mental de la empresa y, por falta de una 
reflexión autónoma sobre el tema, durante mucho tiempo la organización de las empresas se inspiró de la 
organización familiar o de la del ejército.
Muchas   son las  razones  que hicieron que esta  nueva especie fuera  tan  apropiada  para  las 
condiciones del medio en el que creció y prosperó hasta volverse el actor social dominante del siglo 
XX. En primer lugar, en el momento en que los modos de producción iban incorporando cada vez 
más   saberes   teóricos   y   más   máquinas,   se   hacían   necesarias   nuevas   mediaciones   entre   los 
conocimientos, el capital y las necesidades.  La empresa constituyó ese sistema de mediación. 
Además, a diferencia de las comunidades, la empresa es un actor móvil. Se impuso por sus 
capacidades muy rápidas de desplazamiento y de adaptación. Por último, con las filiales verticales 
que va creando, la empresa es coherente con una etapa de desarrollo en la que los ciclos ecológicos, 
cerrados hasta ese entonces, se abrieron en virtud de la inyección de recursos naturales y de energía 
exteriores a las comunidades tradicionales.
Ahora bien, a lo largo de estas páginas hemos ido descubriendo las múltiples razones por las 
cuales otras lógicas económicas y sociales, otros sistemas técnicos han ido apareciendo.  Los 

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límites de un modelo de desarrollo en el que la sociedad consume más de lo que la biosfera puede 
producir obligan a retornar a un mayor cierre de los ciclos, al mismo tiempo que los sistemas de 
producción evolucionan, priorizando esta vez la organización de los saberes y la movilización de 
bienes que se multiplican al compartirse. Esa evolución es la que funda, en el siglo XXI, la aparición 
de nuevos actores sociales. Y es el origen de la revancha de los territorios.
¿Qué es un territorio y en qué condiciones puede convertirse en la pieza clave de la gobernanza? En 
este ámbito, más aún que en los otros, es necesaria una revolución del pensamiento.

Si se le pregunta a un responsable administrativo y político local lo que es un territorio, o si se le 
hace la misma pregunta a un planificador local, esta pregunta les parecerá casi graciosa por lo 
sencillo de la respuesta: es una superficie física delimitada por fronteras administrativas y políticas. 
Ése es el territorio que nuestro interlocutor administra y no conoce otros. Por cierto, no ignora que, 
tanto en el plano interno como con el exterior, hay muchos intercambios y relaciones, pero ése no es el 
objeto de su trabajo. Y si se le pregunta cuál puede ser el papel del territorio en la implementación de 
la gobernanza y de las políticas públicas, tanto si se trata del hábitat como de los transportes, del 
medioambiente como de la educación, la salud, el agua o el desarrollo económico, su primera 
reacción será interrogarse sobre “el territorio pertinente”. Se entiende por territorio pertinente la 
“escala adecuada” para abordar cada uno de esos problemas.
El problema de este tipo de enfoque es que la sociedad evoluciona constantemente, que las 
ciudades por ejemplo no dejan de expandirse en el espacio, hasta tal punto que la distinción entre 
mundo urbano y rural en sus bordes se vuelve cada vez más ficticia. Por otra parte, cada tipo de 
problema llevaría a definir su propio “territorio pertinente”, que sería aquél en cuya escala se 
organizan las interdependencias más importantes para dicho problema. Quizá será entonces la zona 
de hábitat para la vivienda, la red vial urbana y periurbana para el transporte, la cuenca de empleo 
para el desarrollo económico, las principales cuencas vertientes para el agua, etc. Además, las 
estructuras políticas y administrativas evolucionan mucho más lentamente que la naturaleza técnica, 
económica y social de los problemas, de tal manera que si pretendemos basar la gobernanza en la 
adaptación de las estructuras administrativas a la escala pertinente de los distintos problemas, nos 
libramos a una carrera prácticamente perdida de antemano.
El punto de vista cambia por completo si definimos el mundo de hoy, y en particular el territorio, 
como un sistema complejo de relaciones e intercambios. El desarrollo tiene entonces por objeto 
valorizar, mejorar y manejar los distintos sistemas de relación.  La gestión territorial requerirá un 

189
buen conocimiento de estos sistemas y un aprendizaje de las múltiples maneras de enriquecerlos. El 
territorio deja de aparecer entonces como una superficie geográfica o una entidad administrativa y 
política que define un interior y un exterior y se convierte en la encrucijada de relaciones de diversa 
índole.
Si, mediante la aplicación del principio de subsidiariedad activa, nos interesamos por el arte de 
hacer promover la cooperación entre las entidades políticas y administrativas en distintas escalas, la 
cuestión de los “territorios pertinentes” se vuelve secundaria. Lo importante es que el “mecano” de 
la gobernanza funcione y que, desde el barrio hasta el municipio, del municipio a la aglomeración 
urbana,   de  la aglomeración urbana a la región y más allá, el sistema de relaciones  funcione 
adecuadamente para las distintas categorías de problemas. Los ejemplos de gestión de recursos 
naturales, en particular del agua ­mencionada entre los bienes de la segunda categoría­, ilustran la 
manera en que se organizan las relaciones entre la gestión del agua a muy pequeña escala y su 
gestión a escala internacional.
Precisamente ahí radica la nueva importancia de las relaciones que nos lleva a volver a territorializar 
el pensamiento.  El territorio adquiere entonces dos formas: primero, la de una superposición de 
relaciones esenciales, entre los problemas, entre los actores, entre la humanidad y la biosfera, un 
espacio prioritario de valorización de los bienes que se multiplican al compartirse; luego, el lugar 
mismo en donde se organizan las relaciones entre los niveles de gobernanza.
De   ahí   en   adelante,   casi   podemos   decir   que   la   problemática   tradicional   de   “pensemos 
globalmente y actuemos localmente” se invierte. Hay que pensar a partir de lo local. Para pensar las 
relaciones   sólo podemos  pensar con  los  pies  en la tierra,  partiendo   de  las  realidades  locales. 
Matthieu  Calame121  hace   notar   que  en   un   universo   cada   vez  más   aséptico,   virtual,   donde   las 
representaciones abstractas y los productos transformados, empaquetados, envasados al vacío, se 
interponen de alguna manera entre nosotros y el mundo concreto, la reintroducción de la ganadería 
en un sistema cerealero es una manera de traer ­por crudo que suene­ la mierda y la muerte a las 
puertas de la ciudad. La mierda, es decir la producción de estiércol, y la muerte, implícita pero 
omnipresente en la producción de carne.
Es un modo particularmente ilustrativo de enunciar una realidad más general: partir del territorio 
obliga a partir de realidades concretas, de actores de carne y hueso y de vínculos reales en lugar de 

121 N.d.T. Matthieu Calame es responsable de la conversión de una gran finca perteneciente a la Fundación Charles Léopold Mayer, llamada 
la Bergerie, donde se inició el paso a la agricultura orgánica desde una nueva visión de las relaciones entre la actividad agrícola y el 
territorio. La Bergerie se encuentra en el Nor­Oeste de París. Se dedica completamente a la agricultura biológica y promueve un enfoque 
territorializado de los ecosistemas y del desarrollo sostenible.

190
manejar sistemas abstractos para los cuales finalmente ya no hay criterios que distingan lo falso de 
lo verdadero. Esta comprensión concreta de la realidad, del tiempo y de los actores sociales es 
absolutamente indispensable en el mundo actual. Por ejemplo, la inscripción de las realidades 
actuales en la historia se vuelve tangible y vivificante cuando los hechos se observan concretamente 
en un territorio donde las transformaciones pueden constatarse y es la razón por la cual, a mi 
parecer, ninguna educación es viable hoy en día sin arraigo territorial.
Por   las   mismas   razones,   a   partir   de   las   realidades   territoriales   es   posible   entender   la 
naturaleza de nuestro modelo actual de desarrollo y cuestionar sus fundamentos. El taller 
internacional de trabajo de la Alianza sobre la gestión de los territorios puso énfasis en esa 
dimensión. En septiembre de 1997, dicho taller organizó en Canadá un seminario del cual 
surgió la “declaración de Jonquière”. Ésta daba prioridad a tres grandes innovaciones para la 
gestión   de   los   territorios:   inventar   localmente   formas   alternativas   de   desarrollo,   hacer 
evolucionar la gobernanza de los territorios y reinventar los vínculos entre lo local y lo global. 
Consideraremos aquí el primer eje, que refleja perfectamente bien el imperativo de “pensar 
localmente”, “pensar con los pies en la tierra”, “pensar y emprender”, teniendo raíces en el 
tiempo y en el espacio.
Es al nivel del territorio que podemos cuestionar los modelos de desarrollo actuales y los 
sistemas   mentales   y   conceptuales   que   los   fundan.  A   nivel   local   es  donde  mejor   podemos 
describir las patologías de esos modelos, interrogarnos sobre la realidad de las necesidades que se 
pretende satisfacer y esbozar alternativas.   En   todos   los   países   del   mundo,   las   lógicas   de   la 
globalización económica tienen efectos hasta el nivel más local. Un campesino de Malí, por 
ejemplo, se ve inmediatamente afectado por la organización mundial de filiales de producción 
y   de   comercialización   del   arroz   o   por   los   subsidios   que   los   Estados   Unidos   dan   a   sus 
productores de algodón. Hasta me atrevería a decir que lo característico de la mundialización 
es precisamente que cada fragmento de la sociedad mundial contiene, de alguna manera, los 
genes de dicha sociedad en formación y, así, es posible acceder a la totalidad a partir de una 
comprensión íntima de cualquiera de sus fragmentos.
En definitiva, si volvemos a la subsidiariedad activa, el territorio aparece al mismo tiempo como 
el punto de aplicación de principios rectores definidos a otra escala, el espacio de cooperación entre 
los distintos niveles de gobernanza y el lugar a partir del cual se piensa, se evalúa y se abren nuevas 
pistas.
Partiendo de estas constataciones, el economista filipino Sixto Roxas fue el primero, que yo sepa, 

191
en formular la hipótesis de que los territorios ­en su espíritu se trata de comunidades de unas 100.000 
personas aproximadamente­ estaban destinados a ser el actor social del mañana: el actor más adaptado 
para la gestión de las relaciones, la organización de las relaciones entre lo local y lo global y la gestión 
de los bienes que se multiplican al compartirse. Por razones semejantes en Francia, el grupo de 
trabajo de la Comisión para el Plan destinado a las relaciones entre territorios y exclusión social que 
se reunió en 1998 bajo la presidencia de Jean­Paul Delevoye, había llegado a una conclusión similar. 
El territorio se ha convertido en la mediación esencial entre los individuos y la sociedad, ya que los 
grandes sistemas ­las iglesias, los sindicatos, los partidos­ que asumían hasta ahora ese papel están en 
crisis.
¡Qué largo es todavía el camino que queda por recorrer para lograr que los territorios cumplan 
ese   papel   y   asuman   esa   responsabilidad!   Un   actor   social   necesita   desarrollar   sus   propias 
herramientas de medición, de análisis y de gestión. Pero si bien es posible en principio, a nivel de 
una ciudad o de un territorio, describir, valorizar y manejar las relaciones entre las personas, entre 
los grupos sociales, entre la sociedad local y el mundo exterior, esto no significa que las ciudades y 
los territorios lo estén haciendo actualmente. Más bien es todo lo contrario. Una gran aglomeración 
urbana moderna, en Francia por ejemplo, conoce mil veces menos el sistema de sus relaciones 
internas y con el mundo exterior de lo que podía conocerlo hace mil años un poblado en China.
Es una paradoja asombrosa pero fácilmente explicable: el desarrollo de las ciencias, de las 
técnicas y de los sistemas de información nos ha hecho cada vez más ignorantes de nuestra propia 
realidad concreta. No solamente escondemos la muerte y la mierda sino que además, como todo se 
convierte en valor monetario y todo se intercambia en un mercado que se ha vuelto mundial, el 
dinero se transforma en la medida de todas las cosas y el conocimiento de las relaciones concretas se 
va esfumando.
Por ejemplo, una ciudad francesa no conoce demasiado su consumo de energía, no maneja bien 
sus  flujos  de bienes  y de servicios  ­ni en el plano interno ni con el exterior­  y no controla 
correctamente   la   circulación   de   saberes.   Hace   unos   diez   años,   la   dirección   regional   de 
infraestructura de la provincia de  Île­de­France122  me pidió un diagnóstico rápido del dispositivo 
vigente para la revisión del Esquema Director de la Región (SDAU). Mi primera propuesta fue, con 
anterioridad a un verdadero enfoque de ecología territorial, es decir de análisis de los flujos de 
materias dentro de la región y con el exterior, proceder sencillamente a un balance energético de la 
región. En ese momento, a sólo un año de la Cumbre de la Tierra de Río, esta idea causó gracia. El 
122 N.d.T. Se trata de la provincia en la que se encuentra la ciudad de París.

192
economista norteamericano Herman Daly nota por su parte que “como la relación social no forma 
parte de las hipótesis de la economía, el enfoque económico clásico está imposibilitado para evaluar 
su impacto sobre las relaciones sociales”.
Asimismo, Sixto Roxas señala que una de las herramientas más importantes de la empresa, la 
contabilidad de los intercambios entre los departamentos de la firma y luego la consolidación de las 
cuentas entre las distintas filiales de un mismo grupo, no tiene ninguna equivalencia a nivel de los 
territorios. No se sabe qué es lo que entra o sale de un barrio o de un municipio y menos aún se 
puede consolidar esa información a la escala de una aglomeración urbana o de una región.
En   nuestras   sociedades,   que   bajo   la   influencia   del   cálculo   económico   siempre   tienden   a 
privilegiar lo cuantitativo frente a lo cualitativo, lo que no se mide no se maneja. Sería fácil 
demostrar  que la mayor parte de las  relaciones  que hemos  descrito a lo largo del libro y que 
prioritariamente se organizan en el nivel de los territorios, hoy en día no son objeto de ninguna 
medición.
Sin   embargo,   en   distintas   partes   del   mundo   van   apareciendo   nuevos   enfoques.   Tomaré   a 
continuación dos ejemplos de distintos ámbitos. El primero se refiere a la gestión de los recursos 
humanos. En Francia, los sindicatos de empleados estaban tradicionalmente organizados por ramas, 
reproduciendo la lógica de filiales utilizada en las empresas y en la administración pública.  La 
CFDT ­es decir la confederación interprofesional  de sindicatos más grande de Francia­ empezó hace 
algunos años a adoptar un enfoque territorializado. Por ejemplo, en la región Poitou­Charentes y con 
ocasión de una necesidad coyuntural, a saber una contratación masiva por parte de una empresa que 
desestabilizaba a todo el mercado laboral local, la Confederación empezó a entablar relaciones de 
partenariado   para   concebir   una   gestión   de   los   recursos   humanos   a   escala   de   un   territorio. 
Instantáneamente esto generó relaciones de un nuevo tipo entre los actores.
El segundo ejemplo se refiere a la organización industrial. Ya lo hemos mencionado: para cerrar 
los ciclos ecológicos, hay que valorizar los intercambios de productos entre empresas, de tal forma 
que los residuos de una sean materia prima de la otra. Esta concepción de la ecología industrial obliga 
a pasar del enfoque de la yuxtaposición de establecimientos industriales en un mismo territorio a un 
enfoque de sus relaciones.
En   ambos   casos,   se   trata   apenas   de   primeros   esbozos.   El   desarrollo   de   herramientas 
operacionales de gestión de las relaciones múltiples a escala de un territorio constituirá, en las 
próximas  décadas, uno de los campos de innovación más prometedores para la gobernanza. 
Descubriremos entonces, tal como lo evocábamos a propósito de la contextualización histórica, que 

193
el sistema industrial nacido del siglo XIX, la organización del mercado y del Estado y, en resumidas 
cuentas,   todo   lo   que   ha   transformado   a   los   territorios   en   espacios   abstractos   sin   cualidad  y 
reemplazado a las comunidades por individuos intercambiables, no habrá sido más que un paréntesis 
de la historia.
La revancha de los territorios se extiende incluso a ámbitos como la educación o la ciencia que, 
transmitiendo o elaborando saberes universales, parecen tener que ser desterritorializados por su 
naturaleza misma. Pero no es así. La Agenda para el siglo XXI que se elaboró a partir de la 
Asamblea   Mundial   de   Ciudadanos   es   extremadamente   explícita   al   respecto.   La   futura 
transformación de la educación y de la ciencia será paralela a la de la gobernanza y obedecerá a 
las mismas razones: si los desafíos del mundo actual apuntan a la consideración de las relaciones, la 
educación y la ciencia deben contribuir a afrontar prioritariamente esos desafíos.
Nicolas Bouleau, matemático y profesor en la ENPC (Escuela Nacional de Puentes y Caminos), 
aporta al respecto una observación especialmente interesante. Según él, hay dos tipos de ciencia. La 
primera, que se ha vuelto hegemónica en los últimos dos siglos, se ocupa de formular principios 
verdaderos en todo contexto. Para utilizar el lenguaje de los matemáticos, es una ciencia cuyos 
enunciados  se  adaptan   al  modelo:  “cualquiera  sea  la   situación,  el   principio   que  yo  formulo 
demuestra ser verdadero”. Pero existe otra ciencia, nos dice Nicolas Bouleau, tan rigurosa como la 
primera,   que   se   formula   de   la   siguiente   forma:   “en   toda   situación   yo   puedo   encontrar   una 
respuesta satisfactoria a la cuestión planteada”. Este segundo tipo de ciencia es el más apropiado 
para nuestra situación actual y, como ya se habrá notado, su enunciado se parece mucho al del 
principio de subsidiariedad activa.
Se trata de una ciencia que se desarrolla en situación. ¿Dónde puede hacerlo mejor que a escala 
de un territorio? Si, tal como sostiene Edgar Morin, el primer objeto de la educación consiste en 
permitir que el futuro adulto comprenda la condición humana y maneje el mundo complejo, ¿dónde 
podrá hacerse eso de mejor manera que a escala territorial y partiendo de una enseñanza con 
raíces en el territorio?
El aprendizaje de la ciudadanía confirma aún más el lugar fundamental que ocupa el territorio 
dentro de la educación. Implica poder transformar su entorno, formular sus responsabilidades y 
remitirse  a  actores  concretos.   Presupone   también,   en   la   institución   de   las   comunidades,   una 
capacidad para definir reglas juntos. Esto sólo es posible en situaciones concretas, arraigadas en 
un espacio y con actores identificados.

194
 6.
La implementación de los principios de gobernanza: algunos puntos de 
referencia
He   destacado   en   varias   ocasiones   el   interés   de   pasar   de   una   gobernanza   definida   por 
competencias, reglas e instituciones a una gobernanza que priorice los objetivos, los criterios y los 
dispositivos de trabajo. Esto no significa, por supuesto, que desaparezca la necesidad de reconocer 
competencias, definir reglas y hacer funcionar instituciones, sino que hay que poner todo esto en 
perspectiva. Para ello, conviene retomar la definición del arte de la gobernanza: concebir y hacer 
funcionar dispositivos coherentes con los objetivos perseguidos. No basta con perseguir objetivos 
loables y decidir “buenas” políticas, sino que sobre todo hay que aplicarlas. Hay que dar prioridad a 
la acción.
Si tuviéramos que caricaturizar nuestra representación más familiar de la gobernanza actual, 
diríamos que consiste en establecer instituciones y reglas y luego tomar decisiones políticas y 
financieras que las instituciones deben aplicar. Al proceder de este modo no se plantea en absoluto la 
cuestión de saber si la lógica de esas instituciones mismas o si la cultura de esos actores son realmente 
adecuadas para poner en práctica las orientaciones de las políticas pautadas.
En la representación tradicional del poder político, la atención se centra casi exclusivamente en 
el momento de la decisión. “Gobernar es escoger”123 dice un dicho popular. Pero lo esencial queda 
oculto:   las   condiciones   en   las   que   se   elaboraron   las   distintas   soluciones   entre   las   cuales   el 
gobernante tuvo que escoger. ¿Lo esencial no está precisamente en otra parte, en la organización 
del proceso mediante el cual se elaboran dichas soluciones?
Por último, la gobernanza de una sociedad implica, por esencia, su preservación y desarrollo a 
largo plazo y por ende una gestión del tiempo. ¿Cómo se la realiza? En este siglo XXI que 
comienza,   y   en   el   que   el   manejo   de   los   cambios   estructurales   será   determinante   para   la 
supervivencia de la humanidad, ¿cómo volver compatible la tiranía del corto plazo, que implica 
hoy en día la democracia representativa, con la inscripción de la acción en el largo plazo?
El último capítulo lo dedicaremos a estas tres grandes cuestiones: la ingeniería institucional, el ciclo 
de elaboración, de puesta en práctica, evaluación y control de las políticas públicas y la gestión del 
tiempo.

123 En francés: “Gouverner c’est choisir”. El verbo “choisir” significa aquí “escoger”, en el sentido de elegir una opción práctica entre 
varias posibles, es decir tomar una decisión.

195
 La   ingeniería   institucional:   la   concepción   de   las   instituciones   y   su 
funcionamiento
Al   analizar   en   la   primera   parte   de   este   libro   la   inadecuación   de   los   actuales   sistemas   de 
gobernanza y la dificultad para llevar a cabo “reformas apropiadas”, he subrayado la baja inversión 
intelectual   en   management   público   ­en   comparación   con   lo   que   se   invierte   en   management 
privado­  y   he   explicitado   las   razones   filosóficas   de   esa   carencia.  Cuando   se   considera   a   las 
administraciones   como   simples   herramientas   ­teóricamente   neutras­   de   aplicación   de   las 
voluntades   políticas,   se   está   dejando   de   lado   una   reflexión   en   profundidad   sobre   el 
funcionamiento mismo de las  instituciones. Entendámonos  bien: hay incontables  análisis del 
fenómeno burocrático, pero por lo general percibidos bajo un punto de vista negativo, como 
resistencias opuestas a la voluntad política. Lo que falta es un enfoque positivo de la ingeniería 
institucional. Es tiempo de emprender ese esfuerzo.
Las   organizaciones   de   gran   tamaño   son   necesariamente   complejas.   Con   sus   referencias 
culturales, sus proyectos y sus pasiones, involucran a una gran cantidad de personas. Implementan 
un vasto conjunto de procedimientos jurídicos y técnicos, a menudo acumulados por estratos a lo 
largo de los años, y manejan múltiples relaciones de poder.
Cada   organización   tiene   una   “lógica   profunda”   que   gobierna   sus   reacciones,   delimita   su 
percepción de la realidad, orienta y hasta define la naturaleza de las soluciones que es capaz de 
concebir e implementar. Aun cuando es contradictoria con los objetivos asignados a la organización, 
esa lógica profunda se impone sin que los actores siquiera la perciban conscientemente.
Para   tomar  algunos   ejemplos  sencillos,  ¿por  qué  asombrarse  de  que un gerente  de  empresa 
remunerado por “stock options” se sienta más cercano de los accionistas que de los empleados? 
¿de que un administrador de patrimonio evaluado por su rendimiento a corto plazo no se interese 
mucho por el largo plazo? ¿de que una autoridad electa piense sobre todo en las condiciones para su 
reelección?  ¿de que un funcionario público que trabaja en un servicio sectorizado y piramidal 
priorice la satisfacción de su jefe antes que la cooperación con otros servicios? ¿de que en sociedades 
donde el dinero se adquiere mediante la astucia o el fraude, los altos funcionarios se inclinen menos por 
el respeto de lo público que por la corrupción o el clientelismo?
¿Por qué un servicio público financiaría un debate público o la construcción de redes humanas 
a largo plazo, si se lo evalúa por sus realizaciones materiales tangibles a corto plazo? ¿Cómo se 

196
involucraría en una cooperación a largo plazo si sus procedimientos presupuestarios le impiden 
tomar un compromiso público más allá de un año? ¿Cómo formaría parte de procesos cooperativos si 
se lo impiden por otra parte unos pesados procedimientos administrativos? ¿Cómo un banquero 
evaluado   por   el   monto   de   los   préstamos   que  podrá   “invertir”   en   el   año   estaría   dispuesto   a 
multiplicar  las  negociaciones  para  pequeños  créditos? ¿Por  qué los  funcionarios  públicos  se 
interesarían por el impacto de su desempeño a largo plazo si la única evaluación que se hace de 
ese   impacto   es   a   corto   plazo?   ¿Por   qué   un   funcionario   internacional   se   vería   incitado   a 
pronunciarse francamente sobre la política de un gran país si se lo evalúa sobre todo por su 
flexibilidad diplomática?
La ingeniería institucional es el arte de concebir instituciones cuya “lógica profunda” vaya en el 
mismo sentido que los objetivos perseguidos. Esa es la condición para poder salir de lo que he 
denominado, con respecto a la cooperación europea,  la “pertinencia por transgresión”, es decir de 
unos dispositivos que espontáneamente llevan a lo contrario de las prácticas consideradas deseables.
Lo propio de las instituciones, en coherencia con la filosofía que acaba de ser expuesta, es ser 
específicas para los objetivos que persiguen. Sería entonces paradójico intentar hacer un retrato 
general de las mismas. Fiel a ello, me atendré al principio de la subsidiariedad activa, a enunciar 
algunos principios rectores y proponer algunos elementos claves de la agenda de tareas. Pasaré 
revista sucesivamente a los conceptos, las estructuras, las culturas, los procedimientos, los recursos 
humanos y los modos de evaluación de las instituciones públicas.

Los conceptos y la ideología general de los servicios públicos

Todo   cuerpo  social  necesita  una  ideología  que le  dé  cohesión,  sentido,  valores  y  puntos   de 
referencia. Es la representación que las organizaciones y sus miembros tienen de sí mismos, de su 
papel, de su lugar en la sociedad. Es la mirada que, en sentido contrario, la sociedad tiene de ellos y 
las expectativas que formula con respecto a ellos. Todo el desafío está ahí, en cómo conservar lo 
bueno   que  tenga   la   ideología   del   servicio   público,   haciendo   evolucionar   al   mismo   tiempo   la 
profundidad del concepto.
El caso de Francia, desde el punto de vista del servicio público, es muy particular: analizando la 
historia de la realeza, podemos efectivamente sostener que el Estado es el que construyó a la Nación 
y no lo contrario. A lo largo de mi carrera profesional muchas veces me conmovió la conciencia 
profesional y el rigor moral de muchos funcionarios públicos que están a mil leguas de la caricatura 

197
que de ellos se hace y que, lamentablemente, en algunos casos hasta sus propios jefes repiten, cuando 
tendrían que sentirse los primeros responsables de los defectos que señalan. De hecho, con André 
Talmant hemos dedicado Con el Estado en el corazón  “a los soldados de la función pública, cuya 
conciencia   profesional   ha   forjado,   con   el   correr   de   los   siglos,   la   administración   y   la   nación 
francesas”.
Por otra parte, he podido constatar en el extranjero que, a pesar de algunos sarcasmos, la función 
pública francesa era muy envidiada. Y al observar, en muchos países, el tiempo que hace falta para 
generar un sentido del servicio público, me impacta la irresponsabilidad de quienes lo venden al 
mejor postor.
Creo que hay que preservar entonces con celo lo que ya se ha logrado y basarse en eso para salir 
de la inercia y construir el servicio público del siglo XXI. Para ello, la única solución consiste en 
ayudar a que la función pública salga de las actitudes defensivas en las que la encierran tanto el 
arcaísmo del sistema como la falta de perspectivas de reforma posibles y atractivas. Esto permitirá 
reconstruir, con el servicio público y no en contra de él, una filosofía general: así, ya no se lo 
considera como un simple estatuto, sino que se define a través de un sentido y de una misión. Con 
ese propósito, los agentes del servicio público, y no sólo los grandes jefes, deben asociarse a la 
reflexión sobre esta revolución copernicana de la gobernanza y convertirse en sus actores mismos.
La conciencia del desfase entre la realidad del mundo y las instituciones implementadas para 
administrarlo puede ser vivida muy negativamente si sus actores, demasiado identificados con la 
organización existente, sólo aparecen como supervivencias del pasado. Esto también puede ser un 
formidable motor de dinamismo si todos miden ese desfase y contribuyen a la realización de un 
gran proyecto colectivo.
El primer motivo de orgullo de la función pública será entonces la constatación que enunciamos 
en la introducción: la ética y la gobernanza son las prioridades del siglo XXI. No lo son ni el 
desarrollo económico ni la innovación técnica y científica. Así pues, aquéllos que a menudo son 
tomados por retrógrados o alérgicos al cambio pueden ver, al contrario, que están en la vanguardia 
del combate moderno.  Su capacidad de anticipación es la que permitirá disminuir los desfases 
existentes. De su creatividad dependerá la construcción de un mundo vivible. Desde los maestros hasta 
los policías, desde los agentes de los gobiernos locales hasta los de las instituciones internacionales, 
desde los gestionarios del territorio hasta los de la salud, desde los militares hasta los agentes de la 
acción social: introduciendo una reflexión común sobre la gobernanza en la formación básica de cada 
uno, empezaremos a forjar una ideología del servicio público para el futuro.

198
 “Póngalos a construir una torre y serán hermanos”, repite con frecuencia el historiador de 
Burkina Faso, Joseph Ki­Zerbo. Tal como ocurre en todas las comunidades humanas, los agentes 
de la función pública nunca son tan buenos como cuando tienen una clara visión de la misión que 
deben realizar. Cuando el sentido de la misión se desgasta y desaparece, o cuando ya a nadie le 
interesa   el   “deseo   de   sentido”   de   cada   uno   en   la   vida   profesional,   empiezan   a   reinar   los 
corporativismos y los feudalismos.
La construcción de una nueva ideología del servicio público pasará, de la misma manera que 
para los demás medios socioprofesionales, por la elaboración de una Carta de responsabilidades 
de los funcionarios públicos, adaptación de la Carta de las Responsabilidades Humanas para este 
caso.
Para que surjan esas nuevas perspectivas deben crearse círculos de discusión a nivel local, nacional, 
regional y mundial. Estos círculos de debate tendrían que ser comunes a los distintos tipos de función 
pública  y   a   los   diversos   sectores   de   la   acción   pública.   Como   en   los   demás   medios 
socioprofesionales, se crearía entonces un “colegio” de aquéllos que quieran asumir activamente sus 
responsabilidades, punta de lanza voluntaria de esta gran transformación. A través de la Carta de las 
Responsabilidades,   afirmarán   particularmente   su   deber   individual   y   colectivo   de   crear   las 
condiciones para una profunda reforma. Ese viento de reforma traerá las perspectivas a largo plazo 
que el ámbito político raras veces aporta. El reconocimiento del otro, afirmado en la Carta, y la 
necesidad   conjunta   de   unidad   y   de   diversidad   brindarán   las   bases   éticas   para   el   enfoque   de 
cooperación, que supone no debilitar al interlocutor, ni subordinarlo a las exigencias propias, sino, 
por el contrario, ayudar al otro a fortalecerse.
De esta ideología y esta ética deben nacer el deseo y el ánimo de trabajar en red. A menudo me 
asombró, especialmente en la función pública local, el relativo aislamiento de los funcionarios, en 
particular de los mandos dirigentes. Así, he podido constatar por ejemplo que, focalizados a menudo 
en sus quehaceres y con un alto grado de dependencia de las autoridades políticas locales, les 
costaba crear verdaderas instancias colectivas de reflexión. Las autoridades electas locales en sí no 
siempre son favorables a dichas redes, dado que pueden considerarlas como un cuestionamiento de 
su propia legitimidad.
La Carta propone una definición activa de la responsabilidad, que conviene recordar aquí: “todo ser 
humano   tiene   la   capacidad   de   asumir   responsabilidades;   aun   cuando   las   personas   se   sienten 
impotentes, siguen teniendo la responsabilidad de aliarse con otras para crear una fuerza colectiva”. 
Esto debería constituir un poderoso estímulo para crear dichas redes de reflexión.

199
 Al parecer, la nueva ideología del servicio público hace bajar al funcionario de su pedestal. El 
Estado ya no está por encima de la sociedad ni es garante de un interés general que se define por 
fuera de la misma. Por el contrario, se convierte en el interlocutor de los otros actores de la sociedad, 
el catalizador del esfuerzo realizado con los demás para alcanzar los objetivos de interés común. Sus 
representantes, cualquiera sea su nivel, grado o responsabilidad, ganan al convertirse en actores 
dotados de sentido. El paso del deber de conformidad al deber de pertinencia, que se deriva del 
principio de subsidiariedad activa, hace que el funcionario deje de ser un instrumento y se transforme 
en un actor. Es un nuevo pero bello riesgo para él.
Desde la óptica en que hemos definido la gobernanza, la ideología de la función pública se 
vuelve una ideología de la relación y de la gestión de la complejidad. En vez de que cada uno esté 
encerrado en su casillero, ejerciendo actividades sectoriales en forma solitaria, el espíritu de la 
función  pública del mañana se  define por la capacidad de construir las relaciones, manejar los 
diálogos, construir proyectos y compartir responsabilidades.
De toda esta evolución, lo más significativo seguirá siendo la nueva prioridad concedida al 
enfoque territorial. En Francia por ejemplo, con el correr de los años, he podido ver el desgaste de 
las tareas territoriales, su pérdida de prestigio a favor de las funciones centrales o especializadas. 
Esto venía relacionado con el hecho de que el territorio era solamente el espacio de aplicación de 
lógicas sectoriales definidas desde arriba. Ahora bien, hemos visto en cambio que, para un sistema 
complejo, el pensamiento válido partía de lo local, desde el cortocircuito necesario entre los hechos 
concretos y su teorización.
Lamentablemente   los   hábitos   tienen   larga   vida.   A   pesar   del   amplio   movimiento   de 
descentralización, y aunque las tareas territoriales sean mucho más complejas y apasionantes que la 
frecuentación de un gabinete ministerial, la función pública territorial sigue siendo, por ejemplo en 
un país como Francia, una especie de administración de segunda clase. La nueva ideología de la 
gobernanza y del servicio público deberá pues encarnarse en nuevas políticas estatutarias y nuevas 
perspectivas de carrera.

Las estructuras y las culturas administrativas

Por  lo   general,  las   administraciones  están  organizadas   en  filiales  sectoriales, verticales, con 

cadenas jerárquicas relativamente largas. Cada estructura trabaja por su lado en función de una 
delimitación de los problemas y de las competencias que le corresponden. Por supuesto que, gracias 

200
a Dios, el funcionamiento real es más inteligente que los organigramas y se establecen múltiples 
contactos entre funcionarios en lo concreto.
Pero   la   filosofía   general   sigue   siendo   la   verticalidad.   Esto   ocurre   incluso   dentro   de 
administraciones locales y está relacionado con la naturaleza y la organización del poder político. 
Cada ministro, cada vicepresidente de un consejo regional o departamental, cada sub­alcalde y, a 
nivel europeo, cada comisario trata de tener “sus” servicios bajo “sus” órdenes. En consecuencia, la 
coordinación siempre se concibe en la cúspide más que en la base, puesto que en la base le haría 
sombra a los poderes jerarquizados que se ejercen en lo alto de las estructuras sectoriales.
En Francia por ejemplo, cada vez que se admite la evidencia de la interdependencia entre 
problemas,  se crea una delegación interministerial. Por lo general, esta última padece de una 
impotencia congénita, puesto que en muy pocos casos dispone de un presupuesto propio e invierte 
toda su energía en convencer a los distintos ministerios que supuestamente coordina de que no les 
ocasionará “demasiados” gastos. De todas formas, ¿cuál es el alcance concreto de una coordinación 
por lo alto? Los problemas están vinculados entre sí en el terreno mismo y no en la cumbre.
Para crear estructuras y culturas capaces de manejar las relaciones entre los desafíos, entre los 
actores, entre los niveles de gobernanza, no necesariamente hay que romper las estructuras. Hay que 
invertir en cambio la manera de funcionar. En una palabra, introducir un funcionamiento matricial 
que fortalezca resueltamente la relación horizontal en detrimento de la relación vertical. Esta última 
debería jugar un papel esencialmente funcional: centro de recursos especializados y de verificación 
de la implementación de los principios rectores.
En este sentido, el funcionamiento administrativo debe partir del principio de subsidiariedad 
activa.   Aplicado   a   la   gobernanza   misma,   éste   lleva   a   definir   los   principios   rectores   de   la 
organización territorial con vistas a que se asuman los desafíos de manera conjunta. Cada territorio, 
reuniendo   administración   del   Estado   y   administraciones   territoriales,   debe   dotarse   de   reglas 
concretas   de  cooperación entre  las  mismas,  reglas  que respetarán  los  principios  rectores.  Esto 
comienza entonces por un amplio movimiento de intercambio de experiencias mediante el cual los 
funcionarios de Estado o territoriales se convierten en actores del análisis de lo que ellos mismos 
han   vivido,   de   los   obstáculos   para   la   cooperación   y   el   partenariado   y   de   las   innovaciones 
prometedoras para el futuro.
La confrontación de las experiencias de los distintos territorios es lo que permitirá formular los 
principios rectores de la relación territorial, siguiendo el mismo método utilizado para definir los 
principios rectores de  distintas políticas. Los principios de partenariado expuestos en el capítulo 

201
anterior ilustran los posibles resultados de este proceder, con la creación de las condiciones:
– de inteligibilidad colectiva de las situaciones,
– de diálogo,
– de elaboración de los proyectos colectivos.
En   términos   de   recursos   humanos,   un   proceder   de   esta   índole   llevaría   a   que   cada 
administración, en coherencia con la nueva ideología del servicio público, envíe en misión de 
servicio   territorial   a   sus   jóvenes   más   prometedores,   asignándoles   por   ejemplo   el   papel   de 
mediadores   en   el   intercambio   de   experiencias   y   de   catalizadores   en   la   formulación   de   los 
principios rectores comunes. No se trata en este caso, siguiendo la antigua tradición administrativa, 
de crear espacios de experimentación dispersos que luego podrían generalizarse. Tampoco se trata de 
ofrecer, a título excepcional, algunos espacios de respiración frente a las limitaciones administrativas. Se 
trata en realidad de movilizar al conjunto de la administración con dos consignas: la gestión de las 
relaciones y la prioridad del enfoque territorial. De ese semillero de talentos surgirían bastante 
rápido coordinadores territoriales de las administraciones del Estado. Deberían provenir de todos los 
departamentos ministeriales y responder directamente al jefe de gobierno.

Los procedimientos

Hablar de los procedimientos sin entrar en el detalle de cada uno de ellos es más difícil aún que 
en el caso de las estructuras y de las culturas. En efecto, “el diablo está en los detalles”. ¡Cuántas 
políticas generosas, cuántos discursos cautivantes quedan en un estado de simple deseo porque 
han entrado en contradicción con procedimientos tanto más temibles cuanto que son discretos, 
modestos y anónimos! En estas páginas, tendremos que atenernos pues al enunciado de una estrategia 
general de reforma.
Los procedimientos deberán ser conformes al principio de subsidiariedad activa. Cada cuerpo de 
procedimientos debe ser evaluado: ¿el procedimiento permite considerar a los seres humanos en su 
totalidad en lugar de segmentarlos en dispositivos y en categorías? ¿El procedimiento está conforme 
con el principio de mínima restricción? ¿La obligación de resultado ha sustituido a la obligación de 
medios y el deber de pertinencia al deber de conformidad? ¿Los espacios de libertad concedidos a 
los actores de campo les permiten establecer cooperaciones con los demás actores? ¿El contexto 
histórico y político en el cual se han dictado las reglas está actualmente enunciado con claridad y 
sigue siendo de actualidad? ¿La información que se produce en el momento de la acción contribuye 

202
a la inteligibilidad del contexto? ¿Se han creado las condiciones para la búsqueda de una solución 
óptima dentro de una paleta de soluciones lo más amplia posible? ¿Los procedimientos permiten 
inventar   los   dispositivos   más   adecuados   para   lograr   los   objetivos   que   se   persiguen?   ¿Las 
modalidades de evaluación de impactos están previstas? ¿Está garantizada la transparencia de la 
acción, condición para la verificación pública del ejercicio de las responsabilidades?, etc.
Un enfoque de los procedimientos de esta índole llevará a pasar de una cultura de la desconfianza 
a   una   cultura   de   la   confianza.   Confianza   no   es   ingenuidad,   inocencia.   Cuanto   más   poder   y 
responsabilidad se dé a los niveles de base, más estrictas y públicas deberán ser las modalidades de 
control. Mi observación de múltiples funcionamientos administrativos de todos los niveles me ha 
convencido de que la cultura de la desconfianza lo impedía todo sin garantizar nada.
Las modalidades de funcionamiento de las estructuras y la definición de los procedimientos 
también tendrían que tener como prioridad la voluntad de hacer que las instituciones administrativas 
sean   “instituciones   de   aprendizaje”.   El   intercambio   constante   de   experiencias   y   el   trabajo   de 
elaboración intelectual sobre las mismas es lo que garantiza permanentemente la evaluación de la 
acción y la redefinición de los principios rectores. Las condiciones para ese aprendizaje colectivo 
deberían ser claramente enunciadas e implementadas con determinación. Si eso ocurriera, el resto 
seguiría por sí solo.

La gestión de los recursos humanos

No se puede llevar a cabo una revolución conceptual, cultural e intelectual sin poner a los 
recursos humanos en el centro de la estrategia de cambio. Primero será para adaptar al personal 
existente a un cambio en los enfoques y convertirlo en la punta de lanza de dicha transformación. 
Luego, para construir una política de formación inicial y permanente de los futuros funcionarios. 
Como en todas las organizaciones que tienen que combinar saberes entre sí y enfrentarse a la 
complejidad, la calidad de los recursos humanos es decisiva. Su importancia aumenta con la 
responsabilidad personal confiada a cada uno de los miembros de la función pública.
La primera etapa consistiría en crear, tal como ya hemos dicho, un vasto taller de reflexión 
transversal en los diferentes tipos de administración para buscar juntos las soluciones concretas de 
aplicación de los nuevos principios. Para todos los agentes de la función pública del Estado y de la 
función pública territorial tendrían que instaurarse contenidos comunes de formación inicial. Allí 
podrían forjarse, en un ideal colectivo común, las nuevas mentalidades y las nuevas actitudes. 

203
Contrariamente a lo que ocurre en Francia hoy en día, la contratación debería apuntar a que cada 
administración albergara dentro suyo una gran diversidad de formaciones iniciales y de oficios.
Luego, lo esencial será el funcionamiento mismo de los aparatos públicos como sistemas de 
aprendizaje. La gran ventaja de los nuevos principios propuestos es que, precisamente, consideran 
esos aprendizajes como una condición indispensable, congénita para la gobernanza, de tal manera 
que la capacitación permanente será el simple corolario del ejercicio de las responsabilidades 
cotidianas, el momento en el que se opera la puesta en común y la capitalización de las experiencias.
El mayor desafío de una transformación así quizá sea el sistema de evaluación de los agentes. 
Explícitos   o implícitos, no codificados en reglas  o procedimientos, los  criterios  y sistemas   de 
evaluación forjan las mentalidades, las actitudes y los reflejos y dan muestras de lo que en realidad se 
espera de los agentes del sector público. Reflejan la jerarquía efectiva de los valores, a menudo 
contradictoria   con   los   discursos   oficiales.   Se   puede   predicar   la   iniciativa,   la   prioridad   a   la 
cooperación con otros servicios, el apoyo a la innovación, el partenariado, el estricto respeto debido 
a cualquier ciudadano cualquiera sea su condición… todo eso queda en el papel si, por su parte, los 
criterios implícitos de evaluación dan prioridad a la fidelidad a un jefe, a la consolidación de su 
propia institución, al conformismo, el servilismo frente a los notables, etc.
Quizá la función más importante de una inspección general de los servicios públicos consistiría 
en   formular   principios   generales   de   evaluación   y,   al   mismo   tiempo,   asegurarse   de   que   los 
mecanismos implementados dentro de cada administración satisfagan la obligación de pertinencia 
con relación a dichos principios.

El ciclo de elaboración, de implementación, de evaluación y de control de las políticas 
públicas

El ciclo de la gobernanza

Hay múltiples maneras de concebir la conducción de las políticas públicas y no pueden plantearse 
reglas normativas. Esto sería contradictorio, por cierto, con la filosofía que venimos desarrollando 
hasta ahora. Sin embargo, lo esencial está en el título: hay que hablar de ciclo, es decir de procesos que 
se desarrollan en el tiempo.
La filosofía tradicional hace hincapié en la decisión, en el momento preciso en el que la autoridad 

204
decide una política, interesándose esencialmente por la legalidad del procedimiento que se sigue 
­por ejemplo en las distintas etapas de convalidación de un proyecto de ley. El nuevo enfoque de la 
gobernanza se interesa en cambio por la manera como se organiza, en el tiempo, el  proceso 
mediante el cual las políticas públicas se organizan, se aplican y se corrigen.

Ya he explicado de qué manera nació la idea de subsidiariedad activa, al confrontar mi propia 
experiencia con lo que había oído en el transcurso de la investigación junto a Loïc Bouvard sobre 
las relaciones entre empresas y territorios. Recuerdo también otra entrevista, realizada en el marco 
de esa misma investigación, en la cual un empresario había señalado lo siguiente: “En mi empresa, 
cuando analizábamos los sistemas de decisión, respondíamos a dos preguntas: ¿quién y dónde? 
Ahora respondemos a otras dos: ¿cuándo y cómo?”.
Lo que quería decirnos con esto es que anteriormente se fijaba la atención en la autoridad que 
tomaba la decisión, el gerente, y en el lugar de poder, la sede. Poco a poco había pasado a 
interesarse más bien en el proceso mediante el cual toda la empresa llegaba a una estrategia, es decir 
cuándo y cómo se organizaba el ciclo de diálogos.
Esto   me   había   evocado   una   historia   mucho   más   antigua,   la   del   comienzo   de   mi   vida 
profesional   en   1968.   Yo  trabajaba   en   ese   entonces   en  una   filial   de   la   Caja   de   Depósitos   y 
Consignaciones, el Centro de Estudios e Investigación sobre el Ordenamiento Urbano (CERAU). Los 
métodos de racionalización presupuestaria (llamados RCB) estaban de moda en esa época. Yo estaba 
encargado de desarrollar métodos de comparación entre los proyectos de esquemas directivos (SDAU) 
de las aglomeraciones urbanas francesas. Mi primera nota de trabajo se titulaba  “¿Por qué una 
variante única?” Muy rápidamente había percibido que, cuando presentábamos ante las autoridades 
políticas diferentes “variantes” de esquemas directivos, sólo una era realmente estudiada, por la sencilla 
razón de que no se elige el futuro de una aglomeración como se elige la opción de un programa del 
lavarropas. Desde el momento en que se establece un diálogo entre actores y una vez que se hace 
la elección inicial entre algunas grandes opciones, lo importante es poder llegar a una solución 
satisfactoria y no tanto elegir una solución óptima entre muchas.
La multiplicación de estos ejemplos nos llevó a hablar, en el libro  Con el Estado en el corazón,  
del paso de una democracia de procedimientos, que fija el lugar y las formas de la decisión, a una 
democracia   de   procesos,   donde   se   identifican   las   grandes   etapas   de   la   elaboración,   de   la 
implementación y de la evaluación de un proyecto colectivo. Es lo que yo llamo el ciclo de la 
gobernanza.

205
 La repartición de roles en las distintas etapas del ciclo

La idea no es nueva. Aparece incluso como un elemento central de la construcción europea. El 
toque genial de los padres fundadores de la Comunidad Europea fue basar su gobernanza en la 
disociación entre el poder de propuesta y el poder de decisión. Desde el comienzo hubo que 
manejar una contradicción: por un lado era necesario elaborar soluciones comunes, que superaran 
la simple confrontación de los intereses nacionales; por el otro, con los Estados rápidamente 
reestablecidos y reorganizados tras la guerra, el fuerte sentimiento nacional no dejaba esperar una 
buena adhesión popular a un poder supranacional capaz de imponer sus voluntades al Estado.
Los padres fundadores tuvieron entonces la idea de crear la Comisión Europea según un 
estatuto que no era supranacional sino extranacional. La Comisión se volvió la instancia legítima 
de elaboración de propuestas de interés común. Trabaja bajo la dirección de un presidente. Por su 
parte, el Consejo, constituido por representantes de los Estados, conserva el poder de decisión. 
Este principio de disociación es una manera fundamental de reducir los desfases inevitables entre 
interdependencias que no dejan de evolucionar y marcos institucionales ­los Estados­ o mentales ­las 
identidades nacionales­ cuya evolución es mucho más lenta.
Esto   permite   crear   un   escenario   de   debate   público,   europeo   o   mundial,   mientras   que   la 
organización de los poderes políticos sigue siendo esencialmente nacional. Ese mismo principio de 
disociación puede aplicarse en muchas etapas del ciclo. Podemos por ejemplo separar los sistemas 
de información, encargados de aclarar los problemas, de las instancias políticas que se ocupan, por 
su parte, de la decisión. También podemos disociar la organización del debate público de las 
instancias que finalmente tomarán la decisión. Podemos asimismo implementar modalidades de 
evaluación, observatorios, que se ubiquen en un nivel diferente del que aplica las políticas públicas.
En pocas palabras, el principio de separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, tan 
preciado   por   Montesquieu   y   que   fundó   nuestra   democracia   moderna,   puede   generalizarse   y 
aplicarse esta vez a las distintas etapas del ciclo de la gobernanza. Esta apertura del campo de los 
posibles, este espacio abierto a la inventiva, esta diversificación de la paleta de soluciones posibles, 
¿no es precisamente la característica más importante de la gobernanza del mañana?
Luego   de   haber   evocado   la   disociación   entre   poder   de   propuesta   y   poder   de   decisión, 
identifiquemos y comentemos algunas otras etapas del ciclo, como rudimentos de principios rectores 
que habría que afinar y elaborar en forma colectiva.

206
 El ejemplo de la Asamblea Mundial de Ciudadanos a través del cual empecé este libro puso de 
manifiesto una etapa a menudo subestimada y hasta ignorada: la de la elaboración de la agenda. Al 
analizar la crisis de la democracia y de lo político, que subyace a la crisis de la gobernanza, hemos 
recordado que lo político era antes que nada la construcción de la comunidad y entonces, por 
esencia, la búsqueda de convergencias, la formulación de las razones para vivir juntos. El reto es 
elaborar la agenda en sí, en su sentido etimológico de cosas que hay que hacer imperativamente, mucho 
antes de los programas políticos y de su puesta en debate.
No   basta   para   eso   con   hacer   encuestas   para   saber   si   los   franceses,   los   alemanes   o   los 
holandeses   consideran   prioritario   el   empleo,   la   seguridad,   la   emigración,   la   salud   o   el 
medioambiente. Hay que ir más lejos y comprender de qué manera los distintos actores ven los 
cambios   futuros   y   sus   vínculos   respectivos.   Hay   que   desarrollar   herramientas   de   inteligencia 
colectiva que permitan que unos y otros relacionen los problemas entre sí y puedan deducir de ahí las 
grandes líneas de fuerza.
En el marco de la Alianza por un mundo responsable, plural y solidario y de los trabajos de la 
Fundación   Charles   Léopold   Mayer,   hemos   desarrollado   una   herramienta   de   representación 
cartográfica que permite poner de manifiesto las convergencias entre las reflexiones de unos y 
otros. No pretendo, claro está, que un medio técnico pueda reemplazar las decisiones políticas, ni 
que una votación pueda reemplazarse por una encuesta o un programa político por un sondeo de 
opinión. Sin embargo, observo que las empresas, únicas organizaciones complejas hasta ahora que 
han invertido masivamente en técnicas de elaboración de estrategias, han sentido la necesidad de 
desarrollar para eso herramientas apropiadas. He señalado en varias ocasiones, en cada época 
histórica, los vínculos entre organización de la democracia y sistema técnico. Lo mismo ocurre 
hoy en día. Rehabilitemos pues la etapa de elaboración de la agenda común y dotémonos de medios 
diversificados para hacerlo.

Las herramientas y las redes de información

Otra   etapa   esencial   del   ciclo   abarca   el   establecimiento   del   diagnóstico,   la   construcción   de 
elementos comunes de inteligibilidad, la elección de los instrumentos de medición y de los sistemas de 
información. La verdadera democracia implica que todas las partes involucradas en la decisión 
tengan acceso a los datos pertinentes y que se haga un esfuerzo considerable por la inteligibilidad de 
la situación y la elaboración del diagnóstico.

207
 Frente a la complejidad y a la interdependencia de los problemas, los sistemas de información se han 
convertido en un componente fundamental de la gobernanza. Ya lo hemos mencionado con respecto 
a   las   cooperaciones, mostrando  hasta   qué punto era  importante la contribución de diferentes 
instituciones públicas para la inteligibilidad de la situación. Pero no se trata solamente en este caso 
de   un   acceso   público   a   la   información   que   guardan   las   administraciones.  Se   trata   más 
ampliamente de concebir y manejar de manera independiente esa información, sin permitir que 
sea monopolizada por los poderes públicos o políticos, ni por los “expertos”, ni por los grandes 
actores económicos que tienen los medios para producirla y controlarla.
Como sistema de regulación de la sociedad, la gobernanza se ocupa necesariamente de captar y 
relacionar la  información  que permite elaborar un diagnóstico permanente del estado del sistema, 
medir los intercambios internos y externos y tomar las medidas correctivas necesarias. La estructura, 
la calidad y la disponibilidad pública de esa información representan pues un punto decisivo para 
la gobernanza.
Para ello, todos los Estados importantes y las instituciones internacionales han desarrollado sistemas 
estadísticos avanzados. Por otra parte, internet genera un crecimiento exponencial de la información 
disponible.   No   obstante,   en   muy   raras   ocasiones   las   sociedades   disponen   de   la   información 
pertinente y necesaria para su autoorganización y conducción. Podemos observar en la gobernanza 
actual cuatro límites importantes:
1. Se privilegian los datos financieros y la medición monetaria de los flujos. La riqueza de las 
naciones sigue midiéndose casi exclusivamente por el PBI, que sólo da valor a los intercambios 
mercantiles  y ya  conocemos todos los efectos perversos de esta postura. Este tipo de medición 
ignora tanto el trabajo doméstico como el capital social, la evolución de la calidad de vida o el 
estado de los stocks de recursos naturales. Lo que no tiene precio no tiene valor, por lo tanto no se 
mide y no presenta interés. Esto es cierto en las empresas, pero también es cierto, tal como lo hemos 
visto, en el nivel de los territorios.
2. La producción de la información está bajo el control de las instituciones. Por ende, no puede 
quedar exenta de sus representaciones y problemáticas de poder. Resulta de allí una pérdida de 
credibilidad.
3. Cada institución pública produce una información que responde a sus propias necesidades. De 
la suma de esas informaciones no se obtiene necesariamente una imagen pertinente del mundo y de 
la sociedad.
4. La extrema abundancia de información disponible crea un efecto de saturación, de confusión, 

208
de ruido. El desafío de la democracia se desplaza: antes era el acceso a la información; mañana será 
su estructuración, selección y síntesis.
Hay  que  concebir dispositivos capaces  de permitir un cambio de perspectiva. Los Estados 
responden   a   menudo   al   problema   mediante   la   implementación   de   organismos   encargados   de 
manejar   el   sistema   estadístico.   En   el   caso  de   Francia,   la   existencia   del   Consejo   Nacional   de 
Información Estadística, junto al INSEE124, es un esfuerzo loable por asociar a diferentes actores 
sociales en la identificación de las informaciones estadísticas necesarias. Pero todo no se reduce a la 
estadística, ni tampoco al conocimiento de los expertos científicos. En ambos casos, un enfoque 
muy   segmentado   de   los   problemas   puede   ser   peligroso   y   las   fuertes   influencias   políticas   o 
económicas pueden orientar la recolección de informaciones o censurar algunas de ellas. De allí la 
importancia de apoyar redes independientes de recolección y difusión de información.

La elección de los indicadores

La elección de los indicadores es particularmente importante. En un mundo impregnado por la 
cultura y a veces por el culto a las cifras, lo que no se mide y cuantifica en cifras tiende a 
desaparecer   de   la   conciencia   de   los   responsables   políticos   y   administrativos.   Además,   unos 
indicadores mal elegidos dirigen las acciones hacia los síntomas más que hacia las causas. Para 
tomar dos ejemplos en la agricultura, la falta de mediciones sintéticas de la calidad del suelo no 
permite tomar conciencia de su degradación, y la falta de información para el consumidor sobre la 
calidad nutricional de un producto lo lleva a evaluar más por su aspecto o su precio que por su valor 
para la salud.
Una sociedad que, tras un debate público, se pusiera de acuerdo sobre las medidas que mejor 
cuantifican lo que ella desea ser ahora y en el futuro, estaría dando un gran paso en el sentido de la 
democracia. Ampliemos la reflexión a dos de las cuestiones mencionadas a lo largo del libro: la 
relación   entre   la   humanidad   y   la   biosfera   y   la   comprensión   de   las   relaciones   dentro   de   las 
sociedades. ¿Cómo cuantificar esas relaciones de manera que se estimule el debate público, la 
reflexión política y la acción administrativa?
Para la primera cuestión podría ser, por ejemplo, la medición de los flujos de materia y de la “huella  
ecológica” de las sociedades. Las sociedades económicamente desarrolladas se ven llamadas a producir 
más bienestar con menos materia. Previo a esto, cada persona, cada territorio, cada Estado y la 

124 N.d.T. El INSEE es el Instituto nacional francés de estadística y estudios económicos.

209
comunidad mundial entera tienen que tener conciencia de la manera en que los bienes y servicios 
consumidos combinan trabajo humano, información y recursos naturales limitados. Esta es la base 
del futuro régimen impositivo y de la reorganización de la producción.
Para la segunda cuestión podemos pensar en  la medida del “capital social” caracterizando la  
diversidad y la intensidad de los sistemas de relación a la vez dentro de una sociedad y con el exterior.  
En el futuro, será más importante evaluar el patrimonio natural y el capital social que el capital de 
maquinarias. Para ello hay que dotarse de medios para poder medirlos.

La construcción de la opinión pública y la organización del escenario de debate público

Podemos preguntarnos si toda esta complejidad, toda esta profusión de datos son asimilables 
para el “ciudadano medio”. Reservar estos ámbitos a especialistas y profesionales que tienen todo su 
tiempo para dedicarse a eso, ¿no es de alguna manera confiscar la democracia?
Una dimensión esencial del ciclo de la gobernanza es, efectivamente, crear las condiciones para 
la apropiación de las problemáticas por parte de los ciudadanos. Muchas modalidades pueden 
adoptarse en esta etapa. Una de ellas, gestada en Dinamarca hace unos veinte años, me parece 
particularmente útil. Se trata del método de las “conferencias de consenso”, inspirado de la vieja 
tradición del jurado de ciudadanos. Después de todo, en la justicia francesa por ejemplo, ¿no nos 
remitimos a la sabiduría de un grupo de ciudadanos para tomar las decisiones más importantes?
Según   la   filosofía   que   fundamenta   las   conferencias   de   consenso,  se   va   generando 
progresivamente una forma de sabiduría popular, en el mismo sentido en que hemos descrito la 
elaboración de la agenda común como la capacidad para generar un sentido del mundo que sea 
común. Esto se logra mediante un proceder mayéutico, es decir mediante un juego de preguntas y 
respuestas en el que ­respetando el principio de contradicción­ los ciudadanos pueden incorporar el 
punto de vista de los expertos.
La democracia en sí misma se basa en apostar a que los ciudadanos sean quienes decidan en 
última instancia. Toda la atención debe centrarse entonces en las condiciones en las cuales se forja 
su opinión. La virtud de la democracia radica en propender a que dicha opinión se elabore con la 
mayor claridad posible. ¡Se me dirá que el objeto mismo de la controversia política es ayudar al 
ciudadano   a   formarse   una   opinión   a   través   de   la   escucha   de   opiniones   contradictorias! 
Efectivamente,  ésa   es  una   gran   contribución   y  los   medios  de   comunicación   juegan  un  papel 
irremplazable en ese ámbito. Sin embargo sería útil que, a medida que las cuestiones se vuelven más 

210
complejas, se vayan creando nuevas herramientas para la democracia. La conferencia de consenso 
es una de esas herramientas.
Con ocasión de la preparación del Libro Blanco sobre la gobernanza europea, los titulares de las 
cátedras “Jean Monnet” hicieron una observación muy fecunda. Al constatar que los ciudadanos 
europeos   consideraban   que   el   funcionamiento   de   la   Comisión   y   de   la   Unión   Europea   era 
demasiado   complejo,   y  por  ende   opaco  y  poco  democrático,   recordaron  hasta  qué  punto  el 
funcionamiento de los Estados ­y hasta el de las grandes ciudades­ es a menudo infinitamente más 
complejo,   sin  que los   ciudadanos   se quejen  por  eso. Según ellos, lo que explicaba este trato 
diferencial era que, a escala local y nacional, existía un escenario de debate político que no se había 
creado a escala europea. El escenario de debate tiene justamente la virtud de sacar en claro, a partir de 
un caos de informaciones, algunas líneas directivas. Por ahora esto se reduce con frecuencia al 
enfrentamiento de distintas tendencias políticas, felizmente enriquecidas y matizadas por el aporte de 
los medios.
Ahora debería realizarse un gran esfuerzo en lo referente a las formas de organización y las 
escalas de ese escenario público. A propósito de la cooperación europea mencionamos el foro de 
debate electrónico que habíamos implementado entre europeos y ciudadanos de países en desarrollo. 
Pueden preverse y apoyarse nuevas metodologías de debate para dar mayor visibilidad a los 
distintos puntos de consenso y disenso, así como a las perspectivas que progresivamente van 
surgiendo.
Se me dirá que todos estos dispositivos técnicos vienen a sustituir el papel de las autoridades 
electas, únicas con plena legitimidad para hacerlo. Al contrario, si el proceso de elaboración de las 
políticas   públicas   es   más   determinante   que   la   decisión   propiamente   dicha,   entonces   la 
responsabilidad política se transfiere justamente a la organización de ese ciclo en sí mismo. ¿Por qué 
no imaginar, en un futuro no tan lejano, que los partidos políticos ya no se enfrenten por las soluciones 
que proponen, sino por las condiciones de organización colectiva del proceso de elaboración de dichas 
soluciones?
La organización del debate público es aún más necesaria en todas las escalas en las que la 
comunidad política todavía no está constituida. En primer lugar pienso en el escenario mundial. No 
se puede esperar hasta que se organice una gobernanza democrática a escala mundial para encarar 
rápidamente la elaboración de una nueva arquitectura de regulación. La implementación de una 
comunidad política será el resultado y no la condición previa de ese proceso. De allí se deriva la 
urgencia de instaurar, si es posible con el apoyo de los Estados y si no apoyándose en las fuerzas de los 

211
actores no estatales,  las distintas dimensiones de este ciclo mundial de la gobernanza.

La evaluación de las políticas públicas

La idea misma de evaluación de las políticas públicas es bastante reciente en el vocabulario de los 
responsables franceses. La introdujo Michel Rocard cuando fue Primer Ministro a fines de los años 
’80. Hoy en día, muchos piensan que cada ley votada por el Parlamento tendría que prever desde el 
comienzo su propio dispositivo de evaluación. Hasta ahora, la evaluación de las políticas públicas 
parecía ser un asunto de expertos y de responsables políticos. Los ciudadanos, por su parte, se 
pronunciaban globalmente sobre las políticas adoptadas mediante la sanción del voto.
A finales de los años’80 y durante la década del ’90 he podido demostrar en reiteradas ocasiones 
­a propósito de la vivienda para los excluidos en Europa, la rehabilitación de la vivienda social en 
Francia y la cooperación europea con los países ACP (África, Caribe, Pacífico)­ que la evaluación 
de las políticas públicas debía y podía ser participativa, basarse en la experiencia concreta de los 
distintos actores y constituir un proceso permanente y colectivo de aprendizaje.
Este proceso se ubica en el centro mismo del principio de subsidiariedad activa. Por tal motivo, 
la evaluación realizada por las partes involucradas (partenaires) es una etapa importante del ciclo de 
la gobernanza. Más allá de una evaluación exterior y periódica, lo que finalmente está en juego es la 
capacidad de los distintos actores de una política de partenariado para evaluar con regularidad su 
acción y crear escenarios públicos para la discusión de los impactos.

Los ritmos de la gobernanza

El tiempo, en el centro de la gobernanza

Recuerdo mi asombro hace algunos años cuando me enteré de una innovación italiana que 
consistía en la creación, en algunas ciudades, de una “oficina del tiempo”, encargada de armonizar 
los ritmos de la ciudad generando una concertación entre los habitantes, las empresas, los transportes, 
los comercios y los servicios públicos. Mi sorpresa estaba ligada en realidad a la expresión elegida 
para   designarla:   ¿era   una   oficina   que   ponía   en   hora   los   relojes   públicos?   ¿un   servicio 
meteorológico local? ¿algo para modificar los horarios de verano?
En realidad, la gestión del tiempo es central en la gobernanza. Al principio de la primera parte 

212
mencionamos las cuestiones universales de la gobernanza: “lograr que convivan, en paz interior y 
exterior   y   en   prosperidad   sostenida,   millones   de   mujeres   y   de   hombres”;   “garantizar   el 
equilibrio”; “administrar a largo plazo los recursos naturales escasos y frágiles”; “brindar a 
cada uno, considerado individualmente, y a la comunidad entera, las mejores oportunidades 
de desarrollo pleno”; “permitir el desarrollo de las ciencias y técnicas sin dejarse llevar por el 
vértigo de su poder”; “adaptarse a la evolución del mundo conservando al mismo tiempo su 
identidad profunda”.
Aparecen allí las nociones de tiempo, de preservación de las perspectivas a largo plazo y de 
equilibrio entre identidad y evolución. Uno de los principios de la Carta de las Responsabilidades 
Humanas trata justamente sobre el tiempo. Una sociedad que, en nombre de la preservación de su 
identidad, se resiste a todo cambio, seguramente está condenada a morir. En sentido inverso, una 
sociedad que, dejándose llevar por la fascinación de su propia evolución llega a olvidar las razones 
mismas de esa evolución hasta el punto de negarse a sí misma, se destruye con toda seguridad puesto que 
pierde sentido y se convierte en una brizna de paja arrastrada por la corriente de un supuesto progreso.
Preservar su identidad y ser capaz de evolucionar; acceder a la modernidad sin dejarse invadir y 
destruir por ella; prever los cambios por venir y prepararse para afrontarlos; movilizar las energías y 
las pasiones en torno a un proyecto común, cimiento de la cohesión de la comunidad: la gobernanza 
está ligada al tiempo tanto como al espacio. Y está ligada al tiempo por esta doble dimensión que tiene 
todo sistema de regulación: garantizar la estabilidad y la cohesión; permitir la evolución elegida y 
resistir contra la evolución padecida.
El tema del manejo de los ritmos ha demostrado ser vital. Muchos sistemas sociales tradicionales 
no dudan en destruir los excedentes cuando temen que la acumulación de riquezas atente contra el 
orden   social.  La   gobernanza   empieza   entonces   por   la   organización   de   los   tiempos   sociales, 
especialmente de los ritmos y de los símbolos, que organizan la cohesión de la comunidad; y prosigue 
con el manejo de los ritmos de la evolución que lleva a la comunidad hacia el futuro.

La conducción de las transformaciones a largo plazo

Aunque siempre y en todas partes el manejo de las evoluciones a largo plazo, y particularmente 
la preocupación de garantizar que no terminaran destruyendo a la comunidad, formó parte de la 
gobernanza, en este principio de siglo XXI es una cuestión de especial relevancia. Luego de un siglo 
de transformación muy rápida, vemos la imposibilidad de proseguir al mismo ritmo y con los 

213
mismos modelos si queremos evitar desequilibrios y catástrofes de un alcance incalculable. Hemos 
aclarado desde el comienzo del libro que la crisis de la gobernanza es inseparable de la crisis de los 
modelos de desarrollo.
En el siglo XXI tenemos que llevar a cabo las transformaciones a largo plazo del modelo de 
desarrollo y de la gobernanza: es una cuestión de supervivencia. La necesidad de cambio que se nos 
impone no radica en acelerar la evolución sino en cambiar su rumbo. Nuestra sociedad es como un 
barco petrolero que se dirige hacia varios escollos. Sabemos que el barco tiene una inercia muy 
importante y, por lo tanto, urge anticiparse. La inercia de las instituciones y de los sistemas de 
pensamiento, fuente de los desfases con la realidad, nos genera un deber de acción a largo plazo: no 
sólo hay que remediar los desfases actuales sino también, y sobre todo, evitar que se agraven en el 
futuro y, para ello, atrevernos a anticipar, construir la visión de cómo podrá ser el mundo dentro 
de cincuenta años y deducir de allí cómo deberán ir conduciéndose los cambios.
Pensar y actuar a largo plazo es, para la democracia, una cuestión de vida o muerte. Ya lo he 
destacado al describir la crisis de la democracia y de la política. Retomemos ese punto. No dejemos 
nunca   que   nadie   piense   que   la   democracia   sería   por   naturaleza   incapaz   de   apuntar   lejos. 
Condenamos irremediablemente la democracia cuando la reducimos a un juego mercantil en el que 
cada uno pone en el mercado su oferta política con la única ambición de ser elegido o reelecto, es 
decir cuando la dejamos sin sustrato ético.
La democracia, hoy en día, al igual que al finalizar la Segunda Guerra Mundial, tiene el papel 
y el honor de lograr que, por el contrario, los desafíos a largo plazo entren en la conciencia 
cotidiana. Es por ello que, desde hace mucho tiempo, creo que en Francia ­para seguir con este 
ejemplo­ un acuerdo entre todos los grandes partidos sobre una reforma del Estado rehabilitaría 
mucho   mejor   a   la   democracia   que   la   presentación   de   una   oferta   política   diversificada.   ¡No 
transformemos los pasillos del poder en estantes de supermercado, donde los paquetes varían pero 
los contenidos son idénticos!
Sin embargo, tomar en cuenta el largo plazo no es una exclusividad de las instituciones sino 
también una responsabilidad de los ciudadanos. Hay, en la actualidad, un deber que exige tener 
ambición para la sociedad, precisamente a causa de los desfases entre las instituciones políticas y 
la realidad del mundo. Frente al rápido aumento de las interdependencias tiene que surgir una 
comunidad mundial que preceda la construcción de una comunidad política. La sociedad también 
tiene que plantear los actos más importantes de la gobernanza, sin esperar la evolución de las 
instituciones.

214
 Los ritmos, los ritos y los símbolos de la sociedad­mundo

Ninguna   sociedad   puede   vivir   sin   ritmos,   sin   ritos   y   sin   símbolos   a   través   de   los   cuales 
reconocerse y encontrarse. Ritmos y ritos crean los tiempos para detenerse, los momentos en las 
sociedades agrícolas en que los hombres, los animales y la tierra descansan, cuando las personas se 
vuelven sobre sí mismas, meditan, rezan, se reconectan con los demás, con el mundo y con lo 
divino. En la tradición judeocristiana, el múltiplo de 7 es la base de los ritmos: el sabbat cada 7 días, 
el año sabático cada 7 años y el jubileo cada 49. Tiempo social y tiempo divino se imponen así 
frente al tiempo lineal e indiferenciado, tiempo de reloj de arena, tiempo que pasa sin que podamos 
manejarlo.
A   escala   de   la   “sociedad­mundo”   ­esa   entidad   en   formación,   interdependiente   pero   sin 
instituciones   reguladoras­   encontrar   el   dominio   de   nuestro   destino   significa   prever   las   etapas 
comunes, acordar citas. Es afirmar que la velocidad de evolución no es un fin en sí misma que deba 
imponerse   a   la   sociedad   entera.   Al   contrario,   urge   ir   más   despacio   y   hasta   frenar   algunas 
transformaciones,   al   menos   mientras   se   reflexiona   y   se   debate   sobre   ellas.   Frenar   lo   que   va 
demasiado rápido y acelerar lo que va demasiado lento constituye una marca de lucidez y sabiduría. 
La humanidad parece ser llevada hacia adelante, en loca carrera, por la innovación científica y 
técnica y por la expansión del mercado. Quienes ganan con esa velocidad quieren hacer creer que 
es indispensable para el progreso de la humanidad. Hay que hacer pausas urgentemente, decretar 
por ejemplo un año sabático mundial que podría, si la referencia judeocristiana es aceptable para las 
demás culturas, repetirse cada siete años. Un año dedicado al debate y la evaluación, que formaría 
parte de los ritmos mediante los cuales la comunidad mundial se instituye a sí misma.
Las conferencias internacionales organizadas por la ONU sobre el medioambiente, el hábitat, 
la exclusión social, la ciencia o la enseñanza superior tienden, a su manera, a instaurar ese tipo de 
ritmos. Así, en el 2002, la conferencia de Johannesburgo marcaba el décimo aniversario de la 
Cumbre de la Tierra de Río. En el ámbito deportivo, los Juegos Olímpicos y el Mundial de fútbol 
se han convertido en momentos fuertes de la vida internacional. La Unión Europea todavía no ha 
logrado instaurar su propio ritmo plurianual, aun cuando los grandes ciclos de negociación de los 
tratados pueden considerarse un boceto de ello.
También es lo que quiso expresar la Alianza por un Mundo Responsable, Plural y Solidario 
cuando organizó, en diciembre de 2001, un primer prototipo de Asamblea Mundial de Ciudadanos 

215
del  planeta.  La idea, inspirada inicialmente de nuestro llamamiento a Estados Generales  del 
planeta en 1988, se prolonga ahora en la propuesta de un Parlamento de Ciudadanos del planeta 
que se realizaría en el 2010. Estoy convencido de que la comunidad mundial no puede esperar a 
transformarse en comunidad política para instituirse. Debe instaurar esos ritmos que le permitan 
autoconvocarse.
A escala nacional, la democracia ha instaurado su propio ritmo plurianual que son los ciclos 
electorales. En países como Francia o Estados  Unidos, el carácter del régimen hace que las 
elecciones presidenciales sean el rito más importante. En la gran época del Plan, en Francia, las 
etapas de su elaboración eran una oportunidad para que la sociedad se mirara a sí misma. Ese rito ha 
perdido importancia en la actualidad. Pero la preparación de una elección no equivale a un tiempo 
de reflexión serena de la sociedad sobre sí misma. Las consideraciones de marketing político 
prevalecen allí necesariamente. Se siente entonces la necesidad de una nueva forma de ritmo y de 
rito, por ejemplo una Asamblea Nacional de Ciudadanos preparada cada 7 años y que reúna a todos 
los medios socioprofesionales y todas las regiones para actualizar la agenda en común. Creo que el 
enlace   de   esas   Asambleas   Nacionales,   representadas   luego   en   Asambleas   Continentales   para 
desembocar   por   último   en   un   Parlamento   Mundial   de   Ciudadanos   contribuiría   a   renovar 
profundamente nuestra gobernanza y nuestra democracia.

Del plan a la estrategia

Nos hemos referido al papel del Plan en la vida francesa de los años ’50 a los años ’70. El 
comienzo   de   mi   carrera   profesional   se   vio   marcado   por   los   Esquemas   directivos   de 
ordenamiento   y   urbanismo   (SDAU)   que   definían   las   grandes   líneas   de   desarrollo   de   las 
aglomeraciones urbanas por un período de veinte a treinta años. Esto me llevó a reflexionar 
sobre la manera en que se considera, en la gobernanza, el empalme o la articulación de las 
escalas   y   los   tiempos.   La   antigua   tendencia   consiste   en   identificar   escalas   de   espacio   y 
períodos de tiempo125: el largo plazo corresponde a la gran escala, al futuro dibujado a grandes 
rasgos; el mediano plazo corresponde a una escala menor, donde se puede entrar en detalles pues el 
futuro cercano está más delimitado. Esta tendencia no es propia de Francia. El dicho “pensemos 
globalmente, actuemos localmente”, cuya perversidad ya hemos señalado, remite a las mismas 
falsas evidencias: se supone que el pensamiento puede proyectarse en el largo plazo y conducirse a 
125 Con el Estado en el corazón, pág.190.

216
gran escala cuando la acción se realizará en el corto plazo y se efectuará a pequeña escala.
Aquí también necesitamos una revolución copernicana, para dejar de pensar en términos de 
planes   y   ajustes   y   empezar   a   pensar   en   términos   de   estrategias   y   relaciones.   A   la   relación 
unidad/diversidad se suma la relación permanente/fluctuante. Si, en las empresas, se prefirió la 
noción de estrategia a la de plan, es porque la estrategia toma más en cuenta la incertidumbre. En un 
universo incierto, en un mundo complejo, la acción a largo plazo se parece a una caminata en alta 
montaña: los objetivos son claros, el equipamiento está disponible pero el itinerario se va ajustando 
a cada paso en función de los avatares del relieve y del clima y aprovechando las oportunidades que 
aparecen.
La subsidiariedad activa es una buena ilustración del íntimo vínculo que une a las relaciones 
unidad/diversidad   y   permanente/fluctuante:   los   “principios   rectores”   encarnan   a   la   vez   la 
universalidad y la permanencia, es decir la unidad en el espacio y en el tiempo. La búsqueda de la 
mejor adaptación posible de esos principios se hace, por su parte, en función del contexto que varía 
en las dos dimensiones.

La combinación de los distintos ritmos

Empezamos este capítulo sobre los ritmos de la gobernanza hablando de las “oficinas del 
tiempo” italianas. Estas llaman la atención sobre una de las funciones más importantes de la 
gobernanza que es la combinación de ritmos y tiempos diferentes dentro de la ciudad. En el caso de 
las oficinas del tiempo, el problema planteado es relativamente sencillo: se trata de considerar las 
limitaciones de unos y otros y encontrar un compromiso posible. Por ejemplo, si una madre de 
familia desea encontrar servicios públicos abiertos126 durante sus horas libres, la madre de familia 
que trabaja en esos servicios públicos quisiera por su lado estar libre cuando sus hijos ya no están en 
la escuela, etc.
La combinación de los ritmos tiene un alcance mucho más general todavía. Recordemos el 
quinto principio de la declaración de Caracas: “Subordinar los ritmos administrativos a los ritmos 
sociales”. ¡Es uno de los más difíciles de poner en práctica! La gobernanza tiene sus ritmos, por 
ejemplo el presupuesto anual y la duración de los mandatos electivos. Cada individuo, cada grupo 
social tiene su propio ritmo. En los países en vías de desarrollo, por ejemplo, los dos ritmos más 
importantes de las poblaciones pobres que recientemente han inmigrado a la ciudad son el muy 

126 N.d.T. Se refiere a las guarderías que son parte de algunos servicios públicos europeos, por ejemplo en Francia.

217
corto plazo y el muy largo plazo. El primero corresponde a la incertidumbre del día siguiente, que 
forja lo que el sociólogo Yves Pedrazzini denomina la “cultura de la urgencia”. El segundo es el de la 
consolidación progresiva de la inserción en la ciudad, la imagen de esa ciudad informal que se 
consolida poco a poco según las disponibilidades materiales y financieras de sus habitantes. ¡Nada 
más fácil, en estas condiciones, que subordinar los ritmos administrativos a los ritmos sociales! Los 
ritmos administrativos quedan en un “intermedio” que no significa nada para los habitantes.
Asimismo, con demasiada frecuencia, la evolución a largo plazo es considerada como el paso por 
una sucesión de estados estables, sincrónicos. Pero la reflexión sobre la gobernanza en sí nos ha 
demostrado que la diacronía era mucho más importante que la sincronía, por la sencilla razón de 
que todos los elementos del sistema no evolucionan a la misma velocidad ni tienen la misma 
inercia. El arte de la gobernanza consistirá entonces en gestionar simultáneamente el corto y el largo 
plazo, fenómenos de evolución rápida y otros de evolución lenta.
Las políticas energéticas brindan un buen ejemplo. Algunos de los factores determinantes del 
consumo de energía pueden fluctuar a corto plazo, como el hecho de pensar en apagar la luz 
cuando salimos de un cuarto o abrigarnos un poco más en las viviendas u oficinas para ahorrar 
calefacción. Otros están ligados a la eficacia energética de los objetos industriales ­las bombillas, los 
coches, las neveras, las calderas­ y evolucionan al ritmo de la investigación y el desarrollo, de la 
renovación de los productos y de la evolución de la demanda. Otros factores, por último, dependen de la 
organización de las ciudades y los territorios o de la estructura de la oferta energética y tienen una gran 
inercia. En todo momento, una política energética combinará acciones relativas a escalas de tiempo que 
van del minuto al siglo. Una vez más, el paralelismo con el espacio es asombroso. Hay que combinar 
las acciones en varias escalas de espacio y varias escalas de tiempo.

El tiempo y la incertidumbre: el principio de precaución

Se dice que “gobernar es prever”. Pero prever no significa estar seguro y dominar, no significa 
conocer, sino ser consciente de lo incierto y de lo ignorado también.
El principio de responsabilidad se aplica a las consecuencias directas e indirectas de los actos de 
cada uno. Dichas consecuencias suelen ser inciertas o imprevistas. La responsabilidad implica tomar 
en consideración la imposibilidad de prever.
Cada generación tiene sus propios desafíos, sus propias perspectivas. Garantizar los derechos de 
las generaciones futuras es garantizar que no les legamos un mundo inhabitable, pero es también 

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actuar de tal manera que puedan elegir, cuando llegue el momento, su propio camino. Estas son las 
dos   dimensiones   del   principio   de   precaución:   incertidumbres   presentes   y   posibilidad   de   no 
determinar todo para el futuro.
La ciencia tiene fama de crear conocimientos certeros y por tanto reducir los riesgos. La historia 
de los últimos cincuenta años demuestra que no es así. Si bien la ciencia mejora en algunos ámbitos 
nuestras capacidades de predicción, la tecnociencia crea, por su parte, situaciones radicalmente nuevas 
que interactúan con las preexistentes en condiciones ampliamente imprevisibles. Dejemos parlotear a 
los aprendices de brujo, siempre dispuestos a ironizar sobre el exceso de prudencia: ¡la realidad es 
que pocas veces ellos se ven directamente amenazados si falla una de sus innovaciones!
El principio de precaución ­que se puede oponer, en virtud de su responsabilidad personal, a 
quienes detienen saber y poder ­ invierte la carga de la prueba. No se trata de probar que una 
innovación tiene consecuencias nefastas sino de probar que no las tendrá, lo cual es muy distinto. 
Hace diez años, todos los partidarios de la agricultura productivista se burlaban de quienes, en 
nombre de la ética, se indignaban de que los herbívoros fueran alimentados con harinas animales. 
Apareció luego la enfermedad de la “vaca loca”, para recordarnos que las mutaciones de lo viviente 
son ampliamente desconocidas. Los mismos se burlan hoy de quienes consideran arriesgada la 
modificación genética de organismos o la clonación humana. Hasta que alguna catástrofe ecológica 
o social nos llame al orden.
Otras personas postergan con palabras de calma el momento de modificar el modo de vida 
de  los  países ricos, argumentando que cuando llegue el momento ya seremos capaces de 
encontrar tecnologías adecuadas, o que los cambios climáticos anunciados son inciertos o que 
ya encontraremos nuevas fuentes de energía. Aquí también el principio de precaución invierte 
la carga de la prueba: ¡que prueben primero que en la peor de las hipótesis encontraremos una 
solución a pesar de la falta de anticipación!.

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