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¿Es el gasto público en programas sociales regresivo en el Perú?

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53Economía y Sociedad 73, CIES, diciembre 2009
El objetivo principal del presente estudio es evaluarlos efectos distributivos de la intervención pública enel Perú en cuatro de los programas más emblemáticosdel país: Vaso de Leche (VL), Comedores Populares(CP), Desayunos Escolares (DE) y el Seguro Integral deSalud (SIS). El enfoque sugerido en este documento per-mite estudiar simultáneamente programas de distintanaturaleza (nutricionales y de salud) y con diferentesobjetivos, al ubicar el impacto sobre el gasto de lasfamilias como la unidad de análisis (esto es, en térmi-nos monetarios). Asimismo, el enfoque establece unvínculo natural entre la gestión de los programas y susefectos sobre la distribución del gasto, es decir, si estagestión induce un componente regresivo.Las preguntas básicas que se busca responder son tres:(1) ¿cómo afecta la política social en la distribucióndel gasto? (es decir, ¿cuán regresiva o progresiva es laintervención?); (2) ¿cuáles son los programas con unimpacto distributivo más marcado?; y (3) ¿cómo podríarevertirse la regresividad del gasto social y cuáles serían
los benecios potenciales de tal reforma?
Gestión de los programas sociales
En un contexto de recursos económicos limitados,de elevados niveles de pobreza y de alta desigual-
dad en la distribución del ingreso, la gestión ecaz yeciente de programas sociales más que una opción
administrativa es un condicionante del impacto y delas políticas públicas. En tal sentido, la ineludible res-ponsabilidad por parte del Estado es hacer que losprogramas sociales lleguen a quienes deben llegary en las cantidades y dimensiones presupuestadaspara ello.La idea de una política social basada en la focalizacióndel gasto surge de la necesidad de asignar recursospúblicos escasos del modo más efectivo posible. Esdecir, obtener el mayor impacto en términos de aliviode la pobreza por cada Nuevo Sol presupuestadopara ello. La focalización del gasto social implica
identicar grupos poblacionales vulnerables mediantemapas de pobreza y deniendo los perles de futurosbeneciarios de la ayuda gubernamental. Para ello
debe incurrirse en costos administrativos que, enla práctica, vuelven imperfecta e incompleta lainformación con la que las autoridades implementanla focalización del gasto.De esta manera, aparecen los denominados “errores
de focalización”. Así, podría clasicarse a una persona
que no es pobre como pobre, admitiéndosele en un
programa (inltración o error de inclusión), o podría
catalogarse a una persona pobre como no pobre,negándosele el acceso al programa (subcobertura oerror de exclusión). Ambos errores son indudablemente
inconvenientes y restan ecacia al programa. La inl
-tración desperdicia recursos del programa al destinarmenos para los pobres o incrementar el presupuestorequerido para obtener el mismo impacto en el aliviode la pobreza, mientras que la subcobertura deja a losmás vulnerables sin asistencia alguna.Las evaluaciones desarrolladas en torno a los Progra-mas Sociales (PS) en el Perú entre mediados de losaños noventa hasta mediados de la presente décadatienden a señalar conclusiones poco auspiciosas. Engeneral, la literatura existente sugiere que la focali-
zación de los PS en el Perú es deciente, revelando
una asignación de los recursos públicos y una ges-tión en su ejecución muy lejanas a las deseadas
1
. La
Álvaro Monge – University of Sussex, Enrique Vásquez – Universidad del Pacico y Diego Winkelried – University of Cambridge
¿Es el gasto público en programas sociales regresivoen el Perú?
   F  o   t  o   C   I   E   S
La ineludible responsabilidad por parte del Estado es hacer que los pro- gramas sociales lleguen a quienes deben llegar y en las cantidades y dimensiones presupuestadas para ello.
 
1/ Este es el diagnóstico alcanzado en Du Bois y otros (2004), Vásquez(2006) y Alcázar (2007), y el punto de partida de los balances deEscobal e Iguíñiz (2000) y Barrantes e Iguíñiz (2004) en asuntos depobreza y política social. Sin embargo, estudios como Chacaltana(2001) y Lavado (2007) concluyen que el limitado impacto de losPS ocurre a pesar de la buena focalización de los mismos.
 
54Economía y Sociedad 73, CIES, diciembre 2009
   F  o   t  o   C   I   E   S
La participación ha aumentado en la mayoría de programas.
evidencia del limitado impacto de las intervencioneses más contundente en el caso de los programas ali-mentarios, que han sido sistemáticamente evaluadospor la literatura. En el caso del SIS esta conclusiónes menos evidente por la falta de estudios centradosen el tema, por lo que el debate sigue abierto. Lasrazones que se mencionan con mayor recurrencia
acerca de la reducida ecacia de los PS son los limi
-tados recursos transferidos a la población objetivo y
la deciente gestión.
Respecto al primer problema, Lavado (2007) señalaque el Perú habría gastado solo el 5,5% del PBI ensectores sociales entre los años 2001 y 2004, pordebajo de promedio de América Latina y El Caribe(8,8%) y superando solo a Ecuador y a Guatemala.Chacaltana (2001, 2006) muestra que no solo elgasto social es bajo, sino que, al desagregarlo, elgasto orientado a lucha contra la pobreza tiende arepresentar una fracción pequeña del total. Respectoal segundo problema, existen grupos de estudios que
muestran deciencias y falta de ecacia en la foca
-
lización (elevada subcobertura e inltración) y, por
ende, concluyen que los PS son regresivos, mien-
tras que otros estudios tienden a calicarlos como
progresivos a pesar de que persisten ciertos erroresde focalización. No obstante, hay consenso en quela función redistributiva de los PS es limitada y enque el primer paso hacia una reforma integral de lapolítica social es sin duda revertir esta situación. Esteobjetivo se relaciona con el desarrollo de herramien-tas de análisis para evaluar qué políticas resultaríanser costo-efectivas para alcanzar una intervención
pública cada vez más equitativa en benecio de los
más pobres.
Encuestas de Hogares: análisisdescriptivo
Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacio-nal de Hogares (ENAHO) de los años 2001 a 2007.Con estos datos se desarrolla una descripción de lastendencias de mediano plazo de los indicadores tra-
dicionales de gestión: inltración y de subcobertura.
Llámese, en términos generales, “pobre” a quien
calica para participar en un PS (perteneciente a la
población objetivo del programa) y “participante”
al usuario o beneciario del PS. Un inltrado es un
participante que es no pobre, mientras que el casocontrario, un pobre que no es participante, se vinculacon la subcobertura.Es importante tomar en cuenta que en el período dereferencia (2001 a 2007) se observa una importantereducción de la tasa de pobreza; mientras que en2001 esta ascendió a 55% de la población de todoel país, en 2007 ascendió a 41%. Esta tendencia traeconsigo dos efectos importantes. El primero es unareducción de la población objetivo (como porcentajede la población total) en todos los PS analizados. Elsegundo es la reducción de la subcobertura (nue-vamente, como porcentaje de la población total),la cual puede entenderse como un residuo entrela población objetivo y la tasa de participación“correcta”.
La gura 2 presenta el número de participantes y elnúmero de inltrados como porcentaje de la pobla
-ción nacional. La tendencia general observada esque los cambios en la participación de un determi-nado PS vienen acompañados de cambios similares
en el número de inltrados. De este modo, en todoslos programas puede identicarse que cualquier
efecto escala positivo (aumento de la cobertura)
ocurriría beneciando tanto a aquellos que debenser beneciados (participantes correctos) como a
los que no (participantes incorrectos). Lo mismosucede a nivel de los efectos escala negativos. Deeste modo, se espera que un problema de gestión
por inltración también se haga evidente entre los
PS seleccionados.Son tres los principales hallazgos del análisis. Primero,la participación ha aumentado en la mayoría deprogramas. Ello revela un efecto escala positivo: cadavez más individuos utilizan estos programas. Segundo,la pobreza se ha reducido en el período de análisis,lo que se traduce en una reducción paralela en lapoblación objetivo de los PS. Sin embargo, se observa
simultáneamente un aumento en la tasa de inltración
(la proporción de participantes que no son pobres,para detalles consúltese el documento original), lo que
 
55Economía y Sociedad 73, CIES, diciembre 2009
Población objetivo Subcoberturados Población objetivo SubcoberturadosVASO DE LECHEDESAYUNO ESCOLARCOMEDOR POPULARSEGURO INTEGRAL DE SALUD201510505040302010020151050604020020141913171317121712151115101391275135513347354835412838221913181118111610141055535452555251495149444241392001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20072001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Figura 1
Población objetivo y subcoberturados (% de población)
Figura 2
Población objetivo y subcoberturados (% de población)
Fuente: ENAHO 2001 a 2007, cuarto trimestre.Elaboración propia.Fuente: ENAHO 2001 a 2007, cuarto trimestre.Elaboración propia.
15105043210864202520151050VASO DE LECHEDESAYUNO ESCOLARCOMEDOR POPULARSEGURO INTEGRAL DE SALUD11,12001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20072001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001 2002 2003 2004 2005 2006 20075,211,65,414,68,315,68,514,77,913,57,712,88,02,75,71,04,90,86,01,26,01,36,01,26,21,77,72,320,14,921,65,015,74,317,24,419,15,523,67,50,83,10,93,61,13,51,52,91,12,71,02,71,2Participantes Infiltrados Participantes Infiltrados

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