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Desarrollo Local y Política Social - Daniel Arroyo

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Diploma Superior en Desarrollo Local y Econom\u00eda Social
DIPLOMA SUPERIOR EN DESARROLLO LOCAL Y ECONOMIA SOCIAL
M\u00d3DULO 2: Desarrollo local, gobiernos y territorios
Clase 8: La desmunicipalizaci\u00f3n del desarrollo local. Perfil productivo, etapas y
situaci\u00f3n actual del desarrollo local
PROFESOR: Daniel Arroyo
MATERIAL: bibliograf\u00eda complementaria
El Desarrollo Local y las Pol\u00edticas Sociales1
Daniel Arroyo2
Introducci\u00f3n

La situaci\u00f3n social sumada a la potencialidad que ofrece la macroeconom\u00eda en la actualidad, plantean un gran desaf\u00edo para los municipios en nuestro pa\u00eds y los convierte en un actor de suma relevancia para la soluci\u00f3n de problem\u00e1ticas vinculadas a la recomposici\u00f3n productiva, el empleo y la distribuci\u00f3n de los ingresos.

En particular, es de suma importancia desarrollar estrategias de pol\u00edticas sociales en donde el nivel local tenga un rol relevante. De esta manera, el debate debe orientarse hacia la definici\u00f3n de qu\u00e9 puede hacer el municipio y c\u00f3mo mejorar la gesti\u00f3n municipal, no s\u00f3lo a partir de la articulaci\u00f3n de las pol\u00edticas sociales con los otros niveles-provincial y nacional- sino tambi\u00e9n con otros actores como las organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

En los apartados siguientes se desarrollan estos interrogantes con miras a pensar un proyecto nacional que aborde la perspectiva del Desarrollo Local con crecimiento econ\u00f3mico e inclusi\u00f3n social.

Acerca del concepto de Desarrollo Local

El Desarrollo Local no dispone de un cuerpo te\u00f3rico homog\u00e9neo. Por el contrario, existen diversas perspectivas que tienen diferentes implicancias en su forma de ver lo local.

1 Art\u00edculo publicado en: El desarrollo Local como eje de la Pol\u00edtica Social (2006), Ministerio de Desarrollo
Social-PNUD, Buenos Aires.
2 Licenciado en Ciencia Pol\u00edtica (UBA). Secretario de Pol\u00edticas Sociales y Desarrollo Humano del Ministerio
de Desarrollo Social de la Naci\u00f3n. Investigador y docente de FLACSO y de la Universidad de Buenos Aires.
Profesor de la Universidad de San Mart\u00edn y Belgrano
1
En los primeros a\u00f1os de la d\u00e9cada del `90, predomin\u00f3 una visi\u00f3n del Desarrollo Local
asociada al crecimiento econ\u00f3mico, plante\u00e1ndose b\u00e1sicamente c\u00f3mo hacer crecer la
econom\u00eda. El proyecto insist\u00eda en la necesidad en primer t\u00e9rmino del crecimiento de la

econom\u00eda y despu\u00e9s en las mejoras de las instancias locales, en los instrumentos de intervenci\u00f3n y en la distribuci\u00f3n de los ingresos. Esta noci\u00f3n de desarrollo como crecimiento econ\u00f3mico fue predominante en la d\u00e9cada del \u201990 no s\u00f3lo en Am\u00e9rica Latina sino a nivel mundial, siendo la concepci\u00f3n preponderante a\u00fan hoy en las Ciencias Sociales. (Arroyo, 2003)

El principio de desarrollo como crecimiento econ\u00f3mico ex\u00f3geno llev\u00f3 al intento de incrementar la competitividad en las ciudades, incorporando en la agenda local la necesidad de encarar distintas medidas para ser \u201catractivos\u201d a las inversiones. Dichas medidas, de variadas caracter\u00edsticas que van desde la mejora de la infraestructura, el arreglo integral de la ciudad hasta exenciones impositivas, son entendidas como un aspecto central de la gesti\u00f3n local.

Esta visi\u00f3n funcion\u00f3 en algunas localidades efectivamente bien ya que pudieron visualizarse parques industriales, inversiones y cambios en la estructura urbana. Sin embargo, esta situaci\u00f3n no gener\u00f3 inclusi\u00f3n social ni aumento del empleo significativo. Tambi\u00e9n se observaron municipios que crearon una importante infraestructura pero sin las inversiones planificadas. En los casos de los parques industriales de la d\u00e9cada del \u201990, y trat\u00e1ndose de inversiones ex\u00f3genas, el perfil fue de actividades extractivas. No obstante, esta concepci\u00f3n de desarrollo local supon\u00eda que en una primera etapa se priorizaba el desarrollo econ\u00f3mico y las inversiones, para luego - en una segunda etapa- observar las consecuencias sociales (\u201cderrame\u201d) de ese crecimiento econ\u00f3mico a trav\u00e9s del aumento del empleo y la mejora de los ingresos de la poblaci\u00f3n.

Empero, las pol\u00edticas sociales activas eran poco relevantes en este esquema; lo
principal era la creaci\u00f3n de las condiciones para \u201cel inter\u00e9s\u201d de las inversiones.

A mediados de la d\u00e9cada del \u201990 la noci\u00f3n de desarrollo local se orienta hacia una visi\u00f3n emparentada con la Ciencia Pol\u00edtica, en donde se incorpora la idea del desarrollo local como calidad institucional. (Arroyo, 2003)

Al observarse el poco impacto demostrado en t\u00e9rminos de inversiones ex\u00f3genas que implicar\u00eda un desarrollo econ\u00f3mico, el epicentro de la atenci\u00f3n se centra entonces en las variables de tipo institucionales. Agrega a la necesidad de la llegada de inversiones, la importancia de una aceitada relaci\u00f3n entre el Consejo Deliberante y el Ejecutivo local, instancias de concertaci\u00f3n democr\u00e1ticas, participaci\u00f3n de la sociedad civil y ciudadana en el control y la gesti\u00f3n, transparencia, reglas de juego claras, etc.

De todas formas, este enfoque puso mucho \u00e9nfasis en el aspecto pol\u00edtico institucional y dej\u00f3 lo econ\u00f3mico en un segundo plano. La posibilidad de generar consensos, abrir la participaci\u00f3n, generar redes de participaci\u00f3n y articulaci\u00f3n, ser\u00eda un primer paso hacia la discusi\u00f3n acerca del perfil productivo local.

Estas certidumbres tuvieron varios problemas, pero en particular, la consecuencia fue
la exclusi\u00f3n social. La prioridad dada a las variables de tipo institucionales a trav\u00e9s de

la necesidad prioritaria de la generaci\u00f3n de consenso y transparencia deja en un segundo plano la problem\u00e1tica de la pobreza, la desigualdad y la marginaci\u00f3n social. El desarrollo local fue entendido como un acuerdo b\u00e1sico de consensos, centr\u00e1ndose la tensi\u00f3n en la contraposici\u00f3n entre el autoritarismo, el verticalismo y la corrupci\u00f3n opuestos a la gesti\u00f3n consensuada, participativa, eficiente y transparente.

2
Asimismo, esta teor\u00eda se asoci\u00f3 a una noci\u00f3n que cobra fuerza a mediados de los \u201990:
la democracia local. El diagn\u00f3stico proyectaba una idea acerca de que la calidad
institucional y a la verdadera participaci\u00f3n ciudadana podr\u00eda, enfrentar la crisis de
representaci\u00f3n y \u201cla desafecci\u00f3n\u201d de la gente con la pol\u00edtica.
Avanzada la mitad de la d\u00e9cada del \u201990, principalmente en los a\u00f1os 1997, 1998 y
1999, aparece una tercera idea que vincula el desarrollo local alplaneamiento
estrat\u00e9gico. Esta visi\u00f3n intenta pensar integralmente la ciudad en t\u00e9rminos pol\u00edticos,
sociales, econ\u00f3mico-productivos y culturales. A partir de all\u00ed el objetivo es delinear
estrategias de mediano y largo plazo.

Lo novedoso aqu\u00ed es que el plan estrat\u00e9gico se vincula al planeamiento territorial y el desarrollo local tiene como requisito previo el dise\u00f1o participativo de dicho plan. Ahora bien, en varias ocasiones se liga esta estrategia a la mirada anteriormente descripta a trav\u00e9s de la participaci\u00f3n de la Democracia Local, promoviendo talleres de participaci\u00f3n, juntas vecinales, sociedades de fomento e inclusi\u00f3n de todos los actores de la localidad. El planeamiento estrat\u00e9gico3 participativo, a diferencia de los otros dos, tuvo un fuerte componente social, no en t\u00e9rminos de la distribuci\u00f3n del ingreso; sino con relaci\u00f3n a la participaci\u00f3n y la pluralidad ciudadana.

Este modelo de plan estrat\u00e9gico en Argentina se encontr\u00f3 con 3 problemas b\u00e1sicos a medida que fue avanzando. El primero es de tipo metodol\u00f3gico. Se constituy\u00f3 como una t\u00e9cnica demasiado compleja para las necesidades de Argentina. Plantear 8 meses de diagn\u00f3stico y 4 meses de dise\u00f1o es bastante razonable en un pa\u00eds que tiene las variables econ\u00f3micas estabilizadas y la posibilidad de planificar a mediano y largo plazo. Por el contrario, en un pa\u00eds como el nuestro, donde la situaci\u00f3n es cr\u00edtica, es muy dif\u00edcil pensar \u201clos pr\u00f3ximos 20 a\u00f1os.

En consecuencia, si bien se permiti\u00f3 un debate acerca de la apertura del desarrollo local en Argentina, no se obtuvieron resultados concretos y s\u00f3lo unas pocas ciudades han logrado asociar su plan estrat\u00e9gico a l\u00edneas de acci\u00f3n puntuales: Rafaela (Santa Fe) o Maip\u00fa (Mendoza), por ejemplo.

El segundo problema surgido en relaci\u00f3n al plan estrat\u00e9gico es la falta de recursos para la planificaci\u00f3n. La diferencia entre el diagn\u00f3stico y las acciones concretas ejecutadas era muy importante y generalmente provocaba frustraci\u00f3n. Por lo tanto, se realizaba el plan estrat\u00e9gico con grandes lineamientos pero la realidad compleja no permit\u00eda ir m\u00e1s all\u00e1 de los gastos corrientes.

El tercer inconveniente es el problema del liderazgo: la teor\u00eda del plan estrat\u00e9gico espa\u00f1ol, sostiene la necesidad de la articulaci\u00f3n concertada entre todos los actores sociales. Esta situaci\u00f3n ideal se contrapone con la realidad argentina, donde la mayor\u00eda de los liderazgos se personalizaron y ante el primer cambio o problema se fueron diluyendo. No hubo una verdadera institucionalizaci\u00f3n del plan estrat\u00e9gico que piense \u201cm\u00e1s all\u00e1\u201d de las personas.

3 El modelo de planeamiento estrat\u00e9gico argentino se estructura de la siguiente manera: 8 meses de

diagn\u00f3stico a trav\u00e9s de una metodolog\u00eda de talleres (barriales, sectoriales, de distintos modelos), 4 meses de dise\u00f1o y el segundo a\u00f1o, la ejecuci\u00f3n. Sin embargo, este proceso no se posicion\u00f3 sobre ejes estructurales, sino que focaliz\u00f3 sobre aspectos particulares como salud, educaci\u00f3n y medio ambiente.

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