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Análisis del uso del canon minero en inversiones de infraestructura urbana en Arequipa

Análisis del uso del canon minero en inversiones de infraestructura urbana en Arequipa

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63Economía y Sociedad 71, CIES, abril 2009
En los últimos años la economía peruana ha mostrado unrepunte de sus exportaciones mineras, principalmentepor el incremento sostenido de los precios de lasmaterias primas en los mercados mundiales de
commodities
. Ello, junto a las inversiones signicativashechas en el sector, ha congurado un escenario donde
la mayor producción y rentabilidad de la producción
minera nacional se ha expresado en mayores ujos de
recursos hacia los Gobiernos Locales que cuentan conalguna explotación minera en sus circunscripciones.Sin embargo, el incremento sostenido de las transfe-rencias por concepto de canon minero
1
hacia algunasmunicipalidades ha generado un creciente debate entorno al uso de dichos fondos, especialmente en rela-ción a la pertinencia de las inversiones.En este proyecto el interés está en el caso de la ciudadde Arequipa, en cuya circunscripción provincial seencuentra una de las principales explotaciones cuprí-feras (Cerro Verde) del país, que ha producido cada vezmayores cantidades de canon hacia las municipalida-des de Arequipa en los últimos años. Dado que el canones una transferencia condicionada al uso en obras de
infraestructura, la totalidad de este ujo de recursos
está siendo invertida en obras públicas municipales enlas zonas urbanas, donde se encuentran casi todas lasmunicipalidades de la provincia de Arequipa. En tal sen-tido, es importante conocer qué tipos de intervenciones
se están nanciando en la ciudad de Arequipa.
El objetivo central de esta investigación es analizar elgasto de inversión en infraestructura que realizan enla ciudad de Arequipa las municipalidades receptorasdel canon minero.
Transferencias scales y provisión
de infraestructura urbana:
 perspectivas teóricas
El nanciamiento de las infraestructuras urbanas
Una de las condiciones necesarias para la competiti-vidad de las ciudades es si estas cuentan con infraes-tructura y calidad ambiental acordes a los estándaresinternacionales, así como que tengan la capacidad deofrecer calidad de vida a sus habitantes y visitantes.En tal sentido, por su contribución al desarrollo eco-nómico, las infraestructuras constituyen un elementovertebrador en el camino hacia el desarrollo.La infraestructura urbana, por lo general, se caracte-
riza por ser un elemento jo y tanto su provisión como
su uso están circunscritos a un espacio. A su vez,tiene características de bien semipúblico, es decir, ensu uso es un poco difícil establecer una individuali-zación, aunque en algunos casos el consumo tienealguna rivalidad. Por ello, hay que tener en cuentaque sobre este tipo de infraestructura, tanto la pla-
nicación como su construcción, generalmente es
responsabilidad de las administraciones, en muchoscasos locales (Bird y Slack 2005).Otro factor que hace de las infraestructuras urbanasuna responsabilidad pública es que ellas deben teneruna equidad e integración social e intergeneracional.Lo primero implica un acceso a los servicios urbanos
Antonio Morales – UNSA*
Análisis del uso del canon minero en inversiones deinfraestructura urbana en Arequipa
*
Artículo basado en el estudio del mismo nombre, desarrollado enel marco del Concurso de Investigaciones CIES ACDI-IDRC 2006.1/ En julio de 2001 la nueva Ley de Canon N° 27506 determinó el50% del total de los ingresos y rentas que pagan las empresasmineras como fuente de dicho fondo. Hasta entonces, el monto
base era de 20%. Ello signicó un incremento en las transferencias
por canon, especialmente hacia aquellas municipalidades dondeexisten minas.
El objetivo central de esta investigación es analizar el gasto de inversión eninfraestructura que realizan en la ciudad de Arequipa las municipalidadesreceptoras del canon minero.
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Otro detalle a tomar en cuenta en la provisión de infraestructuras urbanases la naturaleza de los gobiernos.
en condiciones similares para todos, incluyendo cues-tiones como el costo y la seguridad. La otra equidadinvolucra pensar en dos horizontes temporales, elactual y el futuro, por lo que se debe pensar en lasgeneraciones futuras, tomando en cuenta, por ejem-plo, tanto las externalidades futuras, caso la polución,
como los benecios que implica heredar cierta infra
-
estructura que ha sido nanciada anteriormente. Loideal es una nanciación temporal intergeneracional,
pues allí entra a tallar el instrumento del endeuda-miento urbano (Monzón 2006).Por lo general, las municipalidades, incluyendo alas metropolitanas, no están autorizadas a recurriral crédito para cubrir sus necesidades de gastosoperativos o corrientes. No obstante, sí tienen opciónde recurrir al crédito para realizar inversiones en
bienes de capital. Más aún si los benecios de una
inversión urbana son intergeneracionales.Sin embargo, en contextos como el latinoamericano,es difícil acceder a los mercados de capitales, dado suescaso desarrollo, limitación que se observa inclusoen los países desarrollados para las municipalidadesmenores. Los costos del capital están inversamenterelacionados con el tamaño de las municipalidades,es decir, el riesgo es mayor en aquellas áreas con pocadinámica. En tales casos, parece que la única forma
de nanciar constituye la opción gubernamental.
Los cargos cobrados por el desarrollo de promocio-
nes urbanísticas constituyen otra forma de nanciar
infraestructuras. Este instrumento se basa en que el“crecimiento debería pagarse solo” y no ser una cargapara los contribuyentes existentes. Por ello, se gravanaquellas obras construidas por los urbanizadores y
los fondos recaudados se utilizan para nanciar las
infraestructuras requeridas por propias promocionesurbanísticas emprendidas.De otra parte, según Monzón, en esa línea de análisis,no hay contradicciones entre el servicio público yel operador de tipo privado, siempre y cuando hayauna capacidad regulatoria del gobierno que vele porla calidad del servicio y, especialmente, la vigilanciade las tarifas junto al aseguramiento de la promociónde las reglas del mercado. En la medida de lo posiblese debe introducir prácticas de competencia con lasimperfecciones inherentes a los bienes públicos. Asi-mismo, la aportación pública busca generar un menor
riesgo nanciero en proyectos de alta rentabilidad
social y económica y que, de otro modo, resultaríaninviables (Monzón 2006).Otro detalle a tomar en cuenta en la provisión de infra-estructuras urbanas es la naturaleza de los gobiernos.Así, por lo general, las ciudades son administradas porun gobierno metropolitano o un conjunto de munici-pios que tienen injerencia sobre partes de ella. Asi-mismo, se debe considerar los niveles de autonomía
política y scal que poseen estos gobiernos urbanos.
Aquí es importante una coordinación de políticas y laaplicación de fórmulas que faciliten la cooperacióngubernamental vertical, es decir, entre los niveles degobierno superior, en este caso el Gobierno Nacionalo Regional con los gobiernos de base que pueden sermunicipalidades.
Transferencias scales y el canon minero
En los países en desarrollo, las transferencias scales
desde el nivel central de gobierno constituyen una fuentede ingresos importante para los Gobiernos Municipales.Aunque ello es menos importante en los municipiosurbanos (Alvarado 2003), en los últimos años, al menos
en el caso peruano, los ujos de transferencias han cre
-cido sostenidamente. Pero, ¿cuáles son los fundamentosde las transferencias? En teoría, si las municipalidadestienen ingresos inadecuados para cubrir sus necesida-
des de gasto se está ante un desequilibrio scal.
En términos generales, un objetivo central de las
transferencias scales es resolver un problema de
desequilibrio entre responsabilidades y recursos entrelos niveles de gobierno subnacional. No obstante,
en el esquema scal peruano, algunas transferencias,principalmente aquellas nanciadas con los recur
-sos naturales, no buscan nivelar provisión de bienes
públicos, sino responden a un derecho scal de la cir
-cunscripción donde se encuentra el recurso natural.Las transferencias que realiza el Gobierno Nacionalhacia las municipalidades u otras formas de gobiernosubnacional están sustentadas en la teoría económica,
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La particularidad del canon minero es que su destino solo está derivadoa circunscripciones donde existe una explotación minera.
y tratan a las municipalidades receptoras como sujetoseconómicos con una restricción presupuestaria y pre-
ferencias denidas que, a su vez, intentan maximizar
sus combinaciones de bienes públicos y privados conel objetivo de mejorar el bienestar de los ciudadanosque viven dentro de su territorio.Las transferencias son necesarias porque, aun en elcaso de que los gobiernos subnacionales (en este casolos Gobiernos Locales) recaudaran sus tributos pro-
pios de la manera más eciente posible, esos ingresosgeneralmente son insucientes para enfrentar las nece
-sidades de gasto local. Más aún, en ciertos casos la tri-
butación propia es insuciente para asegurar un nivel
mínimo de administración y servicios en la comunidadlocal. Por ello, existen necesidades de gasto que nece-sariamente tienen que ser cubiertas por el GobiernoCentral. Dicha nivelación es hecha mediante el uso defondos dirigidos hacia los Gobiernos Locales.De otro lado, las transferencias también son necesa-rias porque existe un límite con respecto al númeroy tipo de impuestos cuya responsabilidad y manejopuede ser transferida a las autoridades municipales.
La minería como fuente de nanciamiento urbano
A pesar de que la minería es una actividad orientadaprincipalmente al mercado externo
2
, la actividad tieneun reducido encadenamiento productivo (representaapenas entre 4 a 5 por ciento del PBI nacional) y susefectos en la reducción de la pobreza y en la gene-ración del desarrollo son nulos o incluso negativos(De Echave y Torres 2005)
3
. Ello, debido a que es unaactividad intensiva en capital y que tradicionalmentesolo ha generado entre 2 y 3 por ciento del empleo enel país (Kuramoto y Glave 2002). De este modo, “elimpacto principal de la actividad minera no va tantopor el lado del empleo o de los eslabonamientos pro-ductivos, sino por el de la tributación. Resulta enton-ces crucial el uso que el Estado hace de estos recursosy la capacidad de sus instituciones para invertirlosadecuadamente, buscando contribuir al desarrolloen general, y al de las comunidades afectadas por laactividad minera en particular”
 
(Tanaka 2005).En tal sentido, el canon minero constituye una formade distribuir los ingresos que el Estado recauda de lasempresas mineras productoras hacia los GobiernosLocales y Regionales, entes encargados de invertirlosen sus circunscripciones.Existen diversas concepciones de lo que es el canon,no obstante, por lo general este es visto como “underecho constitucional que les permite participar deun porcentaje de los ingresos y rentas captadas porel Estado por la explotación de recursos en su juris-dicción” (Boza 2006). Ello desde el punto de vista
de los beneciarios, aunque desde la arista guberna
-mental este “es una forma de distribuir los ingresos
que el sco capta de quienes explotan los recursos
naturales”. La autora remarca que, técnicamente, elcanon es un ingreso derivado, no un impuesto o pagoadicional.No obstante, la particularidad del canon minero esque su destino solo está derivado a circunscripcio-nes donde existe una explotación minera. Ello des-naturaliza a esta transferencia, pues el objeto de unatransferencia es nivelar ciertas necesidades de gasto
que no pueden ser cubiertas con las capacidades s
-cales de un Gobierno Local. Que el canon minero sehaya establecido, como se vio antes, principalmentesolo para las circunscripciones administrativas dondeestaba presente la explotación minera, ha generadoque este ofrezca posibilidades de desarrollo única-mente en aquellas áreas.
Estos ujos de recursos son, entonces, una buena
opción para invertir en bienes públicos como infra-estructuras urbanas necesarias no solo para mejorarlas condiciones de vida de los pobres urbanos, sinotambién para aumentar la capacidad productiva ycompetitiva de las ciudades.
 
2/ Su contribución a la Balanza Comercial es alrededor del 45% delas exportaciones.
 
3/ No obstante, cuando el análisis se hace más desagregado, to-mando como base de análisis no los departamentos, como lohacen De Echave y Torres, sino la escala distrital, los resultadosson distintos (Tanaka 2005).
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