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Reportes de investigacin
Documento conceptual-metodolgico sobre polticas pbli-
cas de seguridad ciudadana, capacidades institucionales
para medir su desempeo y bases para el desarrollo de
indicadores en esta materia.
Nm. 8
Ao 2010
coordinadas por las Secretaras de Seguridad Pblica estatales); las y los agentes
delitos del fuero comn son investigados por el Ministerio Pblico estatal y los
1
delitos del fuero federal estn bajo la jurisdiccin del Ministerio Pblico federal,
aunque siguen en lo general el modelo federal. Por lo tanto, hay una gran
sigue siendo responsabilidad del Ejecutivo, aunque cada vez con mayor
cuenta el entorno ms amplio del sistema de justicia penal y las distintas etapas en este
2
continuum, ya que si los actores en las distintas etapas del proceso penal no realizan
adecuada y eficientemente su trabajo, generan incentivos negativos para que las policas
slo por la concatenacin de sus funciones, sino por la interdependencia que hay en las
tareas de sus agencias. Por lo tanto, la evaluacin de las polticas de seguridad pblica y
y federales.
instituciones involucradas en estos mbitos. Esta reforma federal fue precedida por
procesos estatales de reforma a los sistemas de justicia penal que han tenido distintos
3
grados de avance en el mbito local. Los Estados que ms han avanzado en este terreno
Oaxaca. Estas son las entidades mexicanas que tienen ms experiencia acumulada en la
materia, ya que cuentan con el mayor nmero de audiencias y juicios orales bajo la
estructura del nuevo sistema. Asimismo, las/os operadores locales del sistema han sido
polticos que condujeron a las reformas en ambos Estados iniciaron en 2005; las
Seguridad Pblica local para la ejecucin de medidas cautelares) y los nuevos sistemas
reforma federal. Nuevo Len, Zacatecas, el Estado de Mxico y Chiapas son otros
Estados (entre los trece que actualmente llevan a cabo reformas a su sistema de justicia
penal) que iniciaron tambin este proceso antes de las reformas federales en la materia.
Si bien en este ltimo grupo de Estados las reformas no han sido tan integrales -como
de instrumentacin.
4
diversidad de las capacidades institucionales locales y los distintos grados de avance de
establecen que la seguridad pblica es una funcin esencial del Estado mexicano. Desde
orden pblico, que erosiona las instituciones estatales y que estos problemas son
1
F. Carrin, La seguridad ciudadana en Amrica Latina y Europa, Qurum. Revista Iberoamericana de
Ciencias Sociales, nm. 12, otoo de 2005, p. 26.
5
Este paradigma ha sido el predominante en Amrica Latina hasta la dcada de
ciudadana. Los ejemplos ms destacados son Chile (con la reforma de los carabineros) y
Bogot).
las polticas de seguridad y adopta una visin transversal de derechos humanos que
elemento indispensable para prevenir los delitos y para generar entornos ms seguros.
Chile, Brasil (Sao Paulo, Belo Horizonte) y Colombia (Bogot, Cali y Medelln),
6
El trmino seguridad comunitaria es ms propio del mbito anglosajn, pero es
7
Convivencia para la prevencin: recuperacin de espacios de interaccin social
acompaadas de estrategias para su uso inteligente, como los atlas de riesgos y los
actividad delictiva.
8
municipales estn sujetas a los mecanismos de control de confianza del Sistema
podridas, en lugar de analizar la condicin del barril que permite que esas manzanas
se pudran.
legalidad.
9
1.3 Los modelos de reforma policial y la seguridad ciudadana
los Estados y la federacin a priorizar las acciones de respuesta policial a los problemas
operativos conjuntos con las policas federales para combatir frontalmente a las
parte, hay una lnea de poltica pblica menos visible, pero con mayor efecto en el largo
10
instrumentacin de polticas dirigidas a eliminar enemigos, dejando de lado la
cuentas, ya que las/os elementos militares son an menos proclives a rendir cuentas de
sus acciones que las/os elementos policiales. En tercer lugar, la falta de formacin del
generado recurrentes violaciones a los derechos humanos, que han sido documentados
democrtica que pueden servir como referente para el desarrollo de indicadores para
generacin de este tipo de polticas, Geoff Dean identifica cuatro puntos cruciales para
2
El 23 de noviembre de 2009, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emiti una sentencia contra
el Estado mexicano en el Caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. El caso fue llevado ante la
Corte por la presunta desaparicin de Rosendo Radilla Pacheco por parte del Ejrcito en el estado de
Guerrero. La sentencia de la Corte Interamericana encuentra culpable al Estado mexicano, sealando que
no debe recurrirse a la justicia militar para juzgar violaciones a los derechos humanos y que los elementos
del Ejrcito que incurran en esas violaciones deben llevar sus procesos ante juzgados civiles.
3
Luca Dammert y John Bailey desarrollan una interesante discusin sobre este tema, comparando
distintas experiencias latinoamericanas. J. D. Bailey y L. Dammert, Public Security and Police Reform in
the Americas, Pittsburg, University of Pittsburg Press, 2006, pp. 14 y ss.
11
a) Adoptar medidas concretas para avanzar sistemticamente hacia la prevencin
fondo la operacin tctica del polica en la calle son slo esfuerzos retricos. Los cuatro
puntos que seala Dean orientan hacia el desarrollo de indicadores de gestin en cuatro
delincuenciales.
enfrentan una severa crisis de legitimidad y confianza. Sin embargo, este problema no
siguen siendo cuestionadas por la sociedad civil. Las iniciativas de reforma policial en
4
G. Dean, Police Reform: Rethinking Operational Policing, Journal of Criminal Justice, vol. 23, nm.
4., p. 340.
12
La respuesta ms frecuente a estos retos ha sido la generacin de esquemas de polica
prevencin del delito para que la gestin de las/os agentes policiales sea ms cercana a
canales de comunicacin amplios y directos para fomentar la denuncia del delito por
siguientes principios:
-Reformas judiciales.
-Acceso a la informacin.
desarrollado en varias partes del mundo, incluyendo Amrica Latina (Bogot, Lima,
implican mayor cercana entre policas y ciudadanas/os, sino una transformacin radical
5
M. Ungar, The Current State of Community Policing in Latin America, Washington DC, Latin American
Development Bank, pp. 1-2.
13
en los procesos de toma de decisiones en las instituciones policiales: requieren que la
tomen por los oficiales de menor jerarqua en consulta con la ciudadana, de tal manera
que los mandos medios y superiores slo desempean un papel de gestores para llevar a
difciles de instrumentar del modelo de polica comunitaria es que los mandos medios
dejen de tomar decisiones, y que permitan que los elementos operativos tomen esas
Japn y el Reino Unido, la mayor parte del trabajo cotidiano policial responde a las
completa y radical los esquemas de polica comunitaria son Japn y Singapur. En ambas
operativas y estratgicas para la prevencin del delito, dejando a los mandos medios y
inercias de poder en las cadenas de mando policiales, por lo tanto, en el mediano plazo
6
D. Bayley, Democratizing Police Abroad: What to Do and How to Do It, Washington, US Department
of Justice, pp. 16 y ss.
7
Ibidem.
14
abstraerse de luchas de poder y la complejidad del fenmeno delictivo en Mxico.
negociaciones sobre el tipo de polica que se quiera desarrollar con base en las
intereses de quienes formulan las polticas y los grupos excluidos. En cierta medida, el
necesario ampliar este espacio de tal manera que sea ms abierto y representativo de los
gobiernos municipales.
ganancia concreta que pueda representar la reforma policial para un grupo en el poder.
La mayora de las iniciativas retricas de reforma policial tienden a enfatizar los puntos
8
M. Kempa, Tracing the Diffusion of Policing Governance Models from the British Isles and Back
Again: Some Directions for Democratic Reform in Troubled Times, Police Practice and Research, vol.
8, nm. 2, mayo de 2007, p. 108.
15
se requiere un liderazgo poltico efectivo y certero que enfrente los riesgos y conflictos
En este punto coincide Hugo Acero cuando afirma que uno de los elementos de
xito de la reforma policial en Bogot fue el compromiso del ms alto nivel de gobierno
de la poltica partidista.
que una reforma policial sea exitosa, Samuel Walker parte de una posicin pesimista al
decir, tienen remedio? Walker procede a responder con una serie de elementos
control de las actividades de los policas en la calle (el mayor reto para cualquier
9
A. Hills, Police Reform in Post-Colonial Societies, Ginebra, Geneva Centre for the Democratic Control
of Armed Forces, 2001, p. 4.
10
H. Acero, Los gobiernos locales y la seguridad ciudadana, Bogot, Polica Nacional de Colombia,
2005, p. 65.
11
M. Kempa, op. cit., p. 111.
12
S. Walker, The New World of Police Accountability, Thousand Oaks, SAGE, 2005, pp. 14-16.
16
consecuencia de graves abusos o violaciones a los derechos humanos. De esta manera,
para LAPD), Nueva York (purga y reforma integral del NYPD) y el Distrito Federal
accin de instituciones policiales de las que la poblacin local no slo desconfa, sino a
Blue Line (La nueva lnea azul, 1986) de Jerome Skolnick y David Bayley. Ambos
autores acuan en este libro la frase reciprocidad polica-comunidad. Esta frase, como
central en la prevencin del delito. Para llevar a la prctica esta nueva actitud se
necesitan dos acciones paralelas: por una parte, se debe formar a las/os agentes para que
actitud.
13
Jerome H. Skolnick y David H. Bayley, The New Blue Line: Police Innovation in Six American Cities,
Nueva York, Free Press, pp. 211 y 212, cit. por Carl B. Klockars, The rhetoric of community policing
en T. Newburn, Policing. Key Readings, Devon, Willan Publishing, 2006, p. 449.
17
Finalmente, en el mbito organizacional la reciprocidad polica-comunidad
que tomen riesgos, que tengan calidades empresariales y que puedan incentivar a los
listado de elementos que se deben verificar en las instituciones policiales que estn
elementos que se incluyen en ese listado ya han sido tratados en los prrafos anteriores,
slo resta hacer mencin al cdigo de tica. ste debe hacer referencia a los
El desarrollo de este cdigo podra ser un indicador de compromiso con una gestin
14
W. Skogan y S. Hartnett, Community Policing in Chicago, en ibid., p. 428.
15
H. Frhling, Polica comunitaria y reforma policial en Amrica Latina, cul es su impacto?, Santiago
de Chile, CESC, 2003, p. 11.
16
R. Trojanowicz y B. Bucqeroux, Community Policing: How to Get Started, Cincinnati, Anderson
Publishing, 2a ed. 1998, p. 1.
17
Loc. cit. 16.
18
Modelo policial de orientacin hacia la resolucin de problemas (problem-oriented
policing)
delincuenciales que son parte de las tareas de la polica. Este modelo se cimenta en una
que fue asesor del Departamento de Polica de Chicago. Goldstein empez a desarrollar
estas ideas en 1979, aunque la evolucin hacia un modelo policial ms definido tuvo
lugar hacia 1990. De acuerdo con este autor, la polica debe concentrar sus esfuerzos en
los problemas que la ciudadana espera que le resuelva esta instancia o el gobierno
local. Este modelo parte del supuesto de que la polica, por lo tanto, se debe involucrar
primer lugar son las/os agentes de polica quienes identifican el problema (es decir, son
los primeros respondientes), tienen contacto regular con la ciudadana y canalizan sus
18
T. Newburn y P. Neyroud, Dictionary of Policing, Devon, Willan Publishing, 2008, p. 225.
19
H. Goldstein, Improving policing: a problem-oriented approach, en T. Newburn, Policing, pp. 392 y
393.
19
Para Goldstein, la aplicacin de la ley es un medio para alcanzar la misin
policial, pero considera que en la mayora de las agencias se le confunde con un fin.
- El anlisis de los problemas debe ser integral, aunque no necesariamente debe ser
complejo.
principio.
20
- Se debe comprender que hay varios intereses en riesgo detrs de un problema. Hay
admitir abiertamente los lmites de esas soluciones para poder proporcionar una
mejor respuesta.
fin de no coartar ninguna que tenga potencial de ser efectiva. Las respuestas que se
para tomar decisiones importantes. Al mismo tiempo, stos deben rendir cuentas de
sus decisiones.
- La efectividad de las nuevas respuestas debe ser evaluada, para que sus resultados
que no.20
tienen potencial de crecer y generar conflictos mayores. Walker afirma que los sistemas
20
www.popcenter.org
21
de IT surgieron de la necesidad de apoyar a las reas de quejas o atencin ciudadana, ya
que en la mayora de las corporaciones policiales estas reas tienen poco personal o un
solo agente a su cargo. Esta posicin en ingls se conoce como el problem officer o el
diseada para identificar a oficiales cuya actuacin se muestra problemtica para decidir
actuacin policial que sugieren que un/a agente est enfrentando problemas con la
uso de la fuerza o alguna otra crisis pblica que involucre a la institucin policial. El
est diseado para mejorar la actuacin del/la oficial a travs de asesora, capacitacin o
21
S. Walker, op. cit., p. 106.
22
S. Walker, Early Intervention Systems for Law Enforcement Agencies: A Planning and Management
Guide, US Department of Justice - Office of Police Oriented Services, pp. 3 y 4.
23
Ibidem.
22
El sistema de IT es considerado como una herramienta nica y la ms valiosa
una gran variedad de actividades policiales y para identificar los problemas de actuacin
estn sirviendo a la comunidad efectivamente y provee las bases para ofrecer remedios.
comportamiento
23
El modelo de inteligencia policial (intelligence-led policing)
El modelo de inteligencia busca reducir el delito a travs del uso de informacin por
utiliza para generar inteligencia que las instituciones policiales emplean para disuadir,
principios de la dcada de 1990. Sir David Phillips, quien estaba al frente de esa
delictiva para aplicarla a actividades preventivas. Por lo tanto, su siguiente accin fue
desarrollar las capacidades para que sus policas pudieran generar y analizar la
patrones de conducta.24
este modelo participaron tanto agentes de polica (operativos) como expertas y expertos
24
J. Ratcliffe, Intelligence-Led Policing, Willan Publishing, Devon, 2008, p. 6.
24
pueda servir como una referencia slida para las decisiones estratgicas policiales, para
Si bien las labores de inteligencia han sido tarea primordial de las Fuerzas
reforma el sistema de justicia penal federal y los procesos locales en varios Estados.
Por otra parte, la tctica policial es el conjunto de tcnicas que permiten aplicar
la fuerza policial en la medida requerida para alcanzar un objetivo. Dentro de ese gran
conjunto de tcnicas, slo algunas estn cambiando a partir de la entrada en vigor del
nuevo sistema de justicia penal acusatorio en trece Estados (hasta el momento), y son
25
UK National Criminal Intelligence Service, National Intelligence Model, Londres, NCIS, 2000, 12 pp.
25
2. Estrategias De Intervencin Que Utilizan Las Entidades Federativas Mexicanas
Para La Consecucin De Objetivos De Las Polticas De Seguridad Ciudadana
hacia arriba que han contribuido a legitimar el trabajo policial, mejorar las condiciones
de Estados Unidos.
26
Por otra parte, varios gobiernos estatales en Mxico han invertido en el
seguridad.
medios han pasado por un proceso de formacin integral que comprende el uso de
27
resultados consistentes, en resoluciones que implican sanciones y recomendaciones,
policial (productos).
Insumos:
Procesos
Productos
Sanciones
Recomendaciones generales
indirectamente dos tipos de controles: por una parte los verticales, que fluyen a lo largo
28
Entre las limitaciones de Argos, cabe sealar que la informacin de control
vertical que se genera y se capta desde el interior de la SSC, en muchos casos ha sido
una base de datos especficamente diseada para la gestin disciplinaria, es parte del
despliegue de operaciones policacas, por ejemplo; pero tambin fortalecer los controles
Con base en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica se cre la
26
Secretara de Seguridad Ciudadana de Quertaro, Sistema Argos. Reporte ejecutivo del proyecto en su
fase de implantacin, Santiago de Quertaro, 20 de septiembre de 2009, p. 9.
29
estudio. El Sistema se integra por: carrera policial, esquemas de profesionalizacin,
Informe Policial Homologado que permite el acceso a las bases de datos nacionales
operacin delictivo.
de mayor ndice delictivo con informacin en lnea para su combate. En suma, este
30
Pblica federal) constituyendo el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pblica,
Datos Generales.
Experiencia Profesional.
Servicios y Equipamiento.
Prestaciones.
policial del pas es cercana a los 500 mil elementos, todava es necesario que esa base
PGR.
31
2.3 Las Unidades de Proteccin Ciudadana (UPC) en el Distrito Federal
como parte de una estrategia de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito Federal
preventiva del Distrito Federal. Despus de siete aos del inicio de este programa se han
instalado 35 UPC, incorporando a casi la mitad de los policas preventivos que trabajan
en el DF.
El programa que establece y mantiene a las UPC es uno de los pocos ejemplos
en que coinciden las agendas de la sociedad civil organizada y del Gobierno del DF en
la delincuencia en el Distrito Federal y en otras partes del pas, las UPC representan uno
ciudadana.
mbito cuantitativo, por el vasto nmero de elementos policiales que operan en esta
ciudad (uno de cada cinco policas del pas trabaja en la SSPDF) y en el mbito
cualitativo, por la trascendencia que tiene la funcin de esta corporacin policial como
Las UPC son estaciones de polica modelo creadas bajo dos premisas centrales:
en el centro del inters de la poltica de seguridad local. Siguiendo tales premisas, las
32
UPC deben contar con suficiente infraestructura para facilitar la capacidad de respuesta
De acuerdo con los lineamientos de las UPC, sus elementos operativos reciben
Las UPC reivindican varios derechos de las y los policas, empezando por los
laborales. Asimismo, la estrategia de las UPC comprende el apoyo legal para garantizar
el debido proceso judicial cuando las/os policas enfrentan cargos y apoyo logstico para
establece como obligacin del titular de esta direccin general, ejecutar los programas
27
Gobierno del Distrito Federal, Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, GDF, [s/f], p. 2.
28
Cfr. J. Salgado y E. Trevio, Los retos para la reforma policial a nivel local en Mxico. Una
evaluacin de las Unidades de Proteccin Ciudadana, Mxico, Fundar, 2008, 104pp.
29
Artculo 12, fraccin VIII del Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica del Distrito
Federal.
30
Ibid., Artculo 22, fracciones I y III.
33
Adems del esfuerzo por redignificar el trabajo policial y por el enfoque de
materia de fenomenologa delictiva. Todas las actividades que realicen los elementos de
Informacin Policial (SIP), un software instalado en red (intranet) en todas las UPC
Asimismo, la informacin del SIP permite que los mandos evalen los rendimientos de
las Unidades y planeen acciones dirigidas hacia puntos o zonas de conflicto (hot spots).
Cada UPC establece sus hot spots con base en la informacin que genera el SIP.32
31
Reglamento Interno de la Secretara de Seguridad Pblica, artculo 27 (IV).
32
J. Salgado y E. Trevio, op. cit., p. 32.
34
3. La Estrategia Ideal De Medicin De La Eficiencia En Las Polticas De Seguridad
Ciudadana
delictiva puntual hacia bases de datos centralizadas, donde sta pueda ser sistematizada
respondan mejor a los problemas delictivos que enfrentan las entidades federativas en
35
involucre en el mapeo de esas actividades regin por regin y as adelantarse a los
fenmenos delictivos, evitando que estos sucedan o facilitando que se tomen medidas
para que sus efectos sean menos perniciosos en la sociedad. ste es el primer paso para
policial.
sentenciadas/os.33
que se establecen los Planes Estatales de Desarrollo para las instituciones estatales
Generales de Justicia).
33
Artculo 122, Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
36
algunas experiencias internacionales que contribuyen al desarrollo de indicadores para
administracin de justicia, con base en los avances realizados en esta materia por parte
del Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de Justicia Penal en
Finalmente, en las secciones 3.4 y 3.5 se discute lo que se debe medir en materia
37
3.1 Consideraciones para el desarrollo de indicadores del sistema de justicia penal
rutinaria de la entidad.
son de primera importancia para esta labor. Un ejemplo de este tipo de objetivos son las
38
Con respecto a los indicadores institucionales, su caracterizacin se aprecia con
del acceso a la justicia. De igual modo, el tiempo que toma a un tribunal programar una
detencin antes del juicio. Asimismo, los indicadores institucionales pueden impactar
Desarrollo, los indicadores emplean informacin que los sistemas de gestin arrojan con
normalidad y la asocian con metas y objetivos. Para medir de manera ms precisa el fin
datos de fuentes diversas que permitan eludir los riesgos de medicin a travs de un
39
medicin (en algunas ocasiones tambin es relevante utilizar informacin utilizada por
decisin del ms alto nivel de responsabilidad tcnica y poltica de las instituciones que
de este documento.
de los casos y; 4)las acciones que llevan a mejorar la confianza ciudadana en la gestin
Por otra parte, en la canasta del Poder Judicial entraran principios como la
40
Los indicadores institucionales requieren vincularse con principios estratgicos
las categoras que se pueden considerar para desarrollar indicadores del sistema de
justicia, se encuentran:
- El tiempo de resolucin;
(Universidad del Valle en Cali, Colombia) y FLACSO Ecuador. Estas instituciones han
41
de planeacin y pilotaje, por lo tanto, slo se hace una breve referencia a ellas en este
documento.34
indicadores comunes que identificaron para la regin. Con base en esta informacin, el
34
Para mayor informacin sobre los estudios y bases de datos del Banco Interamericano de Desarrollo
consultar DataGov, una base de datos con indicadores de gobernabilidad de distintos pases del mundo
copmparados: http://www.iadb.org/datagob/index.html; tambin consultar Socimetro, otra base de
datos del BID con indicadores sociales de todos los pases de Amrica Latina, incluyendo violencia y
seguridad: http://www.iadb.org/sociometro/index.html. Sobre los indicadores de CISALVA (Colombia),
la mayor parte de sus publicaciones estn disponibles en http://www.cisalva.univalle.edu.co y los
documentos de FLACSO Ecuador se pueden encontrar en: http://www.flacso.org.ec
42
Cuadro 1. Indicadores sobre homicidios, lesiones, trfico y tenencia ilegal de armas,
CISALVA.35
35
CISALVA-Banco Interamericano de Desarrollo, Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de
Convivencia y Seguridad Ciudadana, Cali, CISALVA, 2009, p. 4.
36
Ibid., pp. 5-6.
43
aos de edad por parte de cualquier
persona, incluidos sus progenitores
otros parientes, educadores y
personas a cargo de su cuidado;
cualesquiera sean el medio utilizado
para el efecto, sus consecuencias y el
tiempo necesario para la recuperacin
de la vctima.
Violencia Es toda accin u omisin que consista Prevalencia de
intrafamiliar/familiar en violencia fsica, psicolgica o violencia
sexual, ejecutado por un miembro de la intrafamiliar/familiar
Denuncias de familia en contra de cualquier Tasa de denuncia de
violencia integrante del ncleo familiar, extensiva violencia
intrafamiliar a los ex cnyuges, convivientes, intrafamiliar/familiar
exconvivientes, a las personas con por cada 100,000
quienes se mantenga o se haya habitantes.
mantenido una relacin consensual de
pareja.
37
Ibid., p. 6.
44
Cuadro 4. Indicadores sobre convivencia y seguridad ciudadana, CISALVA.38
38
Ibid, pp. 6-7.
45
penitenciario) y el Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad (ICESI, a travs
de su encuesta de victimizacin).
para seguridad y justicia puede es representada en este documento con los estudios del
Statistics Canada y del Centro de Estudios Jurdicos de las Amricas (CEJA, Chile). A
centra en el acceso a la justicia, considerando que los sistemas de justicia que no pueden
institucionales, pero que no son suficientes para que los sistemas de justicia sean ms
39
Vera Institute of Justice, Justice Indicators, Nueva York, VERA-UNDP, 2005, p. 3
46
- Concentrarse en objetivos, ya que como se ha sealado anteriormente en este
no adoptar mecanismos de anlisis que slo sean relevantes para una etapa o
institucin en el proceso.
para que el indicador no slo sea tcnicamente vlido, sino tambin relevante en el
mbito operativo.
- La mayora de los indicadores no deben ser utilizados de forma aislada. Por tanto, es
demasiado grandes.
47
- Es recomendable probar los indicadores con medidas de xito en las polticas (por
- Se debe evitar crear incentivos perversos. El uso de algunos indicadores para medir
eficiencia (y, sobre todo, para recompensarla) puede generar reacciones contra-
reformistas de los operadores del sistema. Por ejemplo, medir eficiencia con base en
Por su parte, los profesores Cliff Roberson, Harvey Wallace y Gilbert Stuckey
sistematizado una serie de metas de los sistemas de justicia que han analizado en sus
medicin.40
ideal debera cumplir con ambas orientaciones, sin embargo, en la prctica tienden
40
Cliff Roberson, et al., Procedures in the Justice System, Nueva York, Prentice Hall, 2009, pp. 52-54.
48
- Metas abstractas: se refieren a principios o paradigmas filosficos detrs de las
tres objetivos del sistema, cada objetivo representa una canasta de indicadores.
- Nmeros de casos.
B. Desempeo.
C. Entorno delictivo
- Comunidad.
49
- Sociedad.
- Familia.
- Individuo.
justicia penal en Amrica Latina para adecuarlos a las exigencias propias del Estado de
derecho y, al mismo tiempo, mejorar su capacidad de respuesta ante las demandas por
seguridad por parte de la ciudadana. CEJA ha documentado los retos locales para
penal, particularmente sobre el papel del Ministerio Pblico y su relacin con las dems
procesal penal depende de su capacidad de desmontar la muy extendida idea de que hay
un juego de suma cero entre garantas y eficiencia, es decir, en las metas de orientacin
Tanto el enfoque epidemiolgico para evaluar las polticas de seguridad con base
41
Para mayor informacin sobre los indicadores desarrollados por CEJA, consultar www.cejamericas.org
50
desagregados en los Planes Estatales de Desarrollo y en los programas operativos de las
basan los principios de los sistemas de seguridad y justicia para poder establecer
terminar, en principio, en 2016. Este proceso federal ha sido precedido por varias
importante de informacin para enfrentar los retos que implica medir el xito en los
que ha llevado a cabo el Centro Estatal para la Instrumentacin del Nuevo Sistema de
42
Vase supra p. 4.
51
de Justicia. Cada institucin recopila y sistematiza informacin de acuerdo a sus
distintas categoras.
sistema de justicia penal. Por lo tanto, es importante sealar que en la mayora de los
Estados todava se cuenta con barandilla como principal acceso a las agencias del
de Atencin Temprana. Asimismo, los separos del viejo sistema, en Chihuahua ahora
Los cambios en los nombres de estas instancias y en los procesos que desarrollan
procesos de transicin del sistema penal inquisitivo al acusatorio en cada estado. Los
Constitucin estatal, los cdigos estatales penales y de procedimientos penales, las leyes
Seguridad Pblica.
52
Justicia, la Secretara de Seguridad Pblica (medidas cautelares y sistema penitenciario)
desarrollan las siguientes tablas y diagramas que describen la manera en que se han
cuatro tablas se omiten las cifras (que son recabadas mensualmente por el Centro
informacin y no para hacer referencia a procesos judiciales que pueden seguir abiertos.
que analiza distintos aspectos de gestin de los operadores de los sistemas de seguridad
y justicia en el estado, por cada Distrito Judicial. A continuacin se presentan los cuatro
53
% del
Lugar y Etapa del Proceso Cantidad % por Tipo Total
Ingresados
Centro de Justicia Alternativa X X X
Unidad Imputados Desconocidos X X X
Investigacin en el M.P. X X X
Archivo Temporal en el M.P. X X X
Investigacion Judicializada X X X
Tribunal de lo Oral Juicio (Debate) X X X
Total en Proceso X X X
siguiente esquema que establece entradas y salidas de informacin en cada uno de los
medibles que se definen por cada etapa procesal en las distintas instituciones de los
54
1.1.1.1 Costo (recursos humanos y materiales)
1.1.1.2 Satisfaccin de las/os usuarios
Duracin (de acuerdo a la instancia que se derive):
- Agencias Externas (Unid. Atencin Violencia Intrafamiliar, etc).
- Gestin Comn.
- Unidades de Investigacin.
- Centro de Justicia Alternativa
1.1.1.3 Productividad
Entradas: Cantidad (asuntos recibidos)
Salidas: Cantidad (Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades
de Investigacin, Centro de Justicia Alternativa)
Duracin: Agencias Externas, Gestin Comn, Unidades de
Investigacin, Centro de Justicia Alternativa
1.1.2 Indicadores para el desempeo de las Unidades de Atencin Temprana
- Tiempo promedio de atencin.
- Porcentaje de casos que ingresan al Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Porcentaje de casos canalizados a otras instancias.
- Promedio de asuntos que se reciben y se canalizan.
1.1.3 Desagregacin.
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o
1.2.3 Desagregacin
55
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o
1.3.3 Desagregacin
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o
56
(No especificados)
1.4.3 Desagregacin
- Todo el Nuevo Sistema de Justicia Penal.
- Sub-Procuradura.
- Funcionaria/o
estatal bajo el nuevo sistema de justicia penal, un nivel de desarrollo que ya se alcanz
de Seguridad Pblica. Si bien todas las Procuraduras estatales cumplen con requisitos
terreno.
- Qu medir?
57
variables como la percepcin ciudadana de inseguridad, la victimizacin y la relacin
econmico.
Por otra parte, es importante tener en cuenta que la cifra oficial sobre incidencia
delictiva slo refleja una parte pequea del fenmeno delictivo en las entidades y en la
58
Pblica federal (Plataforma Mxico), el Sistema Nacional de Seguridad Pblica, las
CIDAC.
locales en la materia y generar una lnea base que parta de cuatro preguntas iniciales:
43
INEGI, Estadsticas judiciales en materia penal. Sntesis metodolgica, Aguascalientes, INEGI, 2007,
pp. 16-17. Esta clasificacin del INEGI se basa en la metodologa del Manual para la Elaboracin de
Estadsticas sobre Justicia Penal de la ONU.
59
ocurri el delito municipio y localidad
Fecha en que Da, mes y ao
ocurri el delito
Estado psicofsico En pleno uso de sus
facultades
Ebrio
Drogado
Otro
Fecha en que se Da, mes y ao
dict el Auto de
Trmino
Delitos materia de Constitucional
la consignacin Auto de Trmino Formal prisin
(presuntos) Constitucional Sujecin a proceso
dictado Libertad por falta de
elementos para
procesar
Extincin de la
accin penal
Fecha en que se Da, mes y ao
Delitos materia de dict la(s)
la consignacin sentencia(s)
(sentenciados) Sentencia dictada Condenatoria
Absolutoria
Delitos con Sancin impuesta Prisin
sentencia Pecuniaria para la
Condenatoria reparacin del dao
Multa
Por otra parte, Alejandra Mohor del Centro de Estudios para la Seguridad
Ciudadana de la Universidad de Chile desarrolla una tabla con indicadores para planear
columnas las variables cluster (rea) y posibles indicadores que desarrolla Alejandra
Mohor (los trminos y figuras jurdicas originalmente chilenas- han sido adaptadas a la
normatividad mexicana), la tercera columna aade las fuentes donde esta informacin
44
A. Mohor, Uso de indicadores para evaluar el desempeo policial, Santiago de Chile, Universidad de
Chile, 2007 pp. 7-9.
61
Criminalidad y violencia Tasa anual de robos con Pblicos
violencia cada 100 mil
habitantes
Porcentaje de la poblacin Encuestas de victimizacin
que ha sido vctima de un (CIDE, ICESI, CIDAC)
delito en los ltimos 6
meses
Porcentaje de delitos
cometidos con arma de
fuego respecto del total de
delitos
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que cree que ser vctima
de un delito durante los
prximos 12 meses
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que cree que la
delincuencia ha aumentado
Percepcin de inseguridad en su colonia o comunidad
en los ltimos 6 meses
Calificacin promedio a la Encuestas de percepcin
seguridad en las calles
Porcentaje de la poblacin Encuestas de percepcin
que ha tomado alguna
medida para prevenir ser
vctima de un delito
Porcentaje de detenidos SSP estatales, Policas
consignados en los ltimos Municipales, registros de
6 meses respecto al total de los Ministerios Pblicos
detenciones realizadas
Porcentaje de policas SSP estatales, Policas
dedicados a actividades Preventivas Municipales,
preventivas / investigativas Procuraduras Generales de
Justicia en los Estados.
Porcentaje de rdenes de Polica ministerial
Actividad policial detencin cumplidas (judicial) y Ministerio
respecto del total de Pblico, PGJ de los
rdenes de detencin Estados y PGR.
recibidas
Horas diarias promedio Bitcoras, partes policiales
dedicadas a la elaboracin y registros de policas
de informes vs. horas preventivas municipales y
diarias dedicadas al estatales, de las policas
patrullaje / investigacin ministeriales en los Estados
y del Ministerio Pblico.
Tasa anual de denuncias de Comisiones nacional y
abuso de autoridad policial estatales de derechos
por cada 10 mil policas humanos, Direcciones de
Asuntos Internos y
Consejos de Honor y
62
Tasa anual de denuncias de Justicia de las Policas
abuso de autoridad policial Preventivas Municipales y
por cada 10 mil policas Estatales y de las Policas
Ministeriales en los
Estados. SSP federal
(Plataforma Mxico).
Consejos Ciudadanos de
Malas prcticas policiales Seguridad Pblica y
Procuracin de Justicia
(mecanismos de
supervisin civil de la
polica y observatorios).
Porcentaje de Las instituciones anteriores
manifestantes heridos e instituciones
respecto del total hospitalarias.
manifestante detenidos
Porcentaje de la poblacin Encuestas de victimizacin
que ha tenido contacto con y desempeo institucional
las policas a la que se le ha (CIDE).
solicitado un soborno
(mordida)
Porcentaje del presupuesto Presupuestos de Egresos de
total que se etiqueta para la Federacin y Estatales,
gasto corriente Cuentas Pblicas.
Gasto promedio por cada SSP federal, SSP estatales.
delito cometido ndice delictivo oficial
(INEGI, SNSP) y
encuestas de victimizacin
(CIDE, ICESI, CIDAC).
Porcentaje de cadetes SSP federal, SSP estatales
provenientes de zonas y policas municipales.
rurales respecto del total
Porcentaje de cadetes con SSP federal, SSP estatales
educacin secundaria y policas municipales.
finalizada respecto del total
de cadetes
Porcentaje de cadetes que SSP federal, SSP estatales
culmina el proceso de y policas municipales.
formacin respecto del
total que ingres
Porcentaje de horas SSP federal, SSP estatales
Gestin institucional dedicadas a las tcnicas y policas municipales.
policiales en la formacin
de cadetes.
Nmero de horas promedio SSP federal, SSP estatales
de ausentismo y policas municipales.
mensual por polica
Porcentaje de horas de SSP federal, SSP estatales
ausentismo de las/os y policas municipales.
funcionarias/os por
63
enfermedades laborales
respecto del total de horas
de ausentismo
Nmero de escalafones de SSP federal, SSP estatales
la jerarqua policial y policas municipales.
Institucin policial.
Transparencia en los SSP federal, SSP estatales
reglamentos sobre criterios y policas municipales.
de ascenso policial y
mecanismos de
determinacin de ascensos
Porcentaje de los delitos Encuestas de victimizacin
que no son denunciados (CIDE, ICESI, CIDAC).
respecto del total de delitos
cometidos (cifra negra del
delito)
Porcentaje de los ascensos SSP federal, SSP estatales
de los ltimos y policas municipales.
6 meses que responden Grupos de enfoque,
totalmente a los criterios entrevistas a profundidad.
establecidos en el
reglamento pertinente
respecto del total de
ascensos.
Porcentaje de SSP federal, SSP estatales
investigaciones internas y policas municipales.
realizadas respecto del total
de denuncias recibidas
contra la polica.
Porcentaje de Encuestas de
ciudadanas/os que confa victimizacin y desempeo
en las/os policas respecto institucional (CIDE)
de la poblacin total
Relacin polica- (desagregar poblacin con
comunidad y sin contacto con policas)
Porcentaje de ciudadanos Encuestas de victimizacin
que evala bien y muy bien y desempeo institucional
la actuacin policial en (CIDE)
prevencin de delitos
Tiempo promedio de Encuestas de victimizacin
espera por atencin y desempeo institucional
en una agencia del (CIDE), encuestas de salida
Ministerio Pblico o en un en MP y mdulos.
Mdulo de Atencin
Ciudadana de la Polica
Preventiva
Porcentaje de usuarias/os Encuestas de victimizacin
que est conforme y muy y desempeo institucional
conforme con la atencin (CIDE), encuestas de salida
recibida en la unidad en MP y mdulos.
64
policial o Ministerio
Pblico
Porcentaje de las vctimas Encuestas de victimizacin
de delitos sexuales que est y desempeo institucional
conforme y muy (CIDE), entrevistas a
conforme con el trato profundidad a vctimas.
brindado por la polica y el
Ministerio Pblico respecto
del total de vctimas de
delitos sexuales
65
la relacin con la polica de (CIDE).
su zona respecto al total de
habitantes.
de seguridad ciudadana son los que miden el desempeo institucional de las policas
desarrollados por INSYDE son ms genricos y agregados que los desarrollados por la
accin policial. Si bien repiten algunos rubros, como percepcin del delito, su mbito
que comprende las asignaciones etiquetadas para el Poder Judicial, las reas relevantes
45
Las cinco grficas son tomadas de M. Bergman y F.G. Cafferata, Procuracin de Justicia en las
Entidades Federativas. La eficacia del gasto fiscal en las Procuraduras Estaduales, Mxico, CIDE,
2007, 50pp.
66
Cuadro 14. Indicadores de desempeo policial de INSYDE.
Indicadores de efectividad mbito de evaluacin Tipo de indicadores Fuentes de verificacin
policial (frmula de clculo)
1. Incidencia delictiva y desorden Trabajo policial Impacto final de resultado Tasa de registro criminal
(denuncias, servicio mdico
legales, encuestas de
victimizacin, etc.)
2. De actividad policial Desempeo individual Actividades o proceso No. de arrestos acogidos.
Cantidad de incautaciones, No. de
decomisos, No. de respuestas a
llamadas de emergencia vs
rapidez en la atencin, entre otros.
3. Esclarecimiento de delitos Trabajo Policial Impacto final Tasa de esclarecimiento; caos
Resultados detectados por la polica vs
acogidos por el ministerio
pblico, detenidos en flagrancia
vs condenados; rdenes de
investigar con resultados positivos
(definiendo esto para cada delito).
4. Percepcin de (in)seguridad Trabajo Policial Impacto final Encuestas de opinin (tambin
Resultados puede ser parte de una encuesta de
victimizacin)
5. Evaluacin de la polica por la Calidad de la percepcin Impacto final Encuestas de opinin o entrevistas
comunidad ciudadana; Organizacin policial Resultados o proceso
6. Autoimagen de la polica Calidad en la organizacin Gerenciamiento Encuestas de opinin al interior
policial de la polica
7. Corrupcin, violencia y Calidad de la organizacin; Gerenciamiento Denuncias oficialmente
arbitrariedad actividad policial presentadas ante la polica u otros
organismos; respuestas acerca de
67
este tem en encuestas, No. de
actos de violencia producidos por
accin policial; registros de
prensa, entre otros.
8. Estructura de la Institucin Calidad de la organizacin Gerenciamiento Anlisis de documentos de la
policial institucin (cumplimiento de
metas, etc.) y entrevistas referidas
a presupuesto, ingreso, formacin,
disciplina, etc.
68
Cuadro 15. Gasto en procuracin de justicia como parte del gasto total en entidades federativas.
69
Cuadro 16. Gasto en procuracin de justicia por habitante, por estado.
70
Cuadro 17. Ranking del gasto en procuracin de justicia por habitante en Estados seleccionados.
71
Cuadro 18. Averiguaciones previas iniciadas en los Estados.
72
Cuadro 19. Consignaciones
73
Cuadro 20. Costo de las averiguaciones previas iniciadas
74
Cuadro 21. Porcentaje del gasto en personal como total del gasto estatal en procuracin de justicia
46
En el caso de Morelos la cuenta pblica refiere al Gasto Social en los gastos corrientes en vez del gasto en servicios personales.
75
4. Indicadores vigentes para medir la accin estatal en materia de seguridad ciudadana
A continuacin se muestran dos ejemplos de informacin disponible en Mxico para medir las acciones locales en materia de seguridad
ciudadana. La informacin del INEGI est disponible por internet, pero la informacin de Plataforma Mxico no es pblica y requiere de
acuerdos de colaboracin entre las entidades federativas y la SSP federal para hacer uso limitado de esa informacin.
El INEGI cuenta con informacin para generar anlisis secuencial sobre los siguientes indicadores de presuntos delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia, por fuero (comn y federal), a partir de 1996 y hasta 2008
76
penal. instancia les ha dictado Auto de Trmino PDPPx: Total de presuntos
Constitucional relativo al (los) delito (s) por el delincuentes en auto de
(los) que fueron consignados. formal prisin y con sujecin
a proceso registrados en
juzgados de primera instancia
x.
PDx: Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
x.
x: Fuero comn; fuero federal.
Porcentaje de presuntos delincuentes Comprende a los presuntos delincuentes que
registrados en juzgados de primera instancia estn en auto de formal prisin y con auto de
del fuero comn o federal por delito. sujecin a proceso
PDHx Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
por tipo de delito Hx.
PDx: Total de presuntos
delincuentes registrados en
juzgados de primera instancia
x
x Fuero comn o federal.
H En materia de narcticos,
Previsto en la ley federal de
armas de fuego, Previsto en
la ley de vas de
comunicacin, Previsto en el
cdigo fiscal, Previsto en la
ley general de poblacin,
Robo, Peculado, Dao en las
cosas, Homicidio, Lesiones, 77
Fraude, Violacin, Despojo y
Otros
ley general de poblacin,
Robo, Peculado, Dao en las
cosas, Homicidio, Lesiones,
Fraude, Violacin, Despojo y
Otros
Registro de elementos policiales dados de baja Federacin, Estados, algunos municipios. Reservada
por estar sujetos a proceso penal.
78
CONCLUSIONES
En las secciones 3 y 4 de este documento se han presentado varias opciones para medir
denominadores) son las obligaciones que tienen las entidades federativas de generar
informacin para las estadsticas judiciales del INEGI y para el Sistema Nacional de
indicadores comunes a todos los Estados. Por ejemplo, tasas de presuntos delincuentes y
Fuera de estos y algunos otros rubros informativos que generan actualmente los
79
informacin, la imposibilidad de transferir una lectura de una institucin a otra (por
ejemplo, las Secretaras de Seguridad Pblica en los Estados suelen tener sus datos en
Del mismo modo, es pertinente identificar los espacios en los que hay riesgo de
denuncias sin que ello impacte necesariamente en la calidad o eficacia de la labor de las
integralidad en las reformas estatales y federal a los sistemas de justicia. Estas reformas
80
81
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COL. LOMAS DE SANTA FE 01210
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