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DESCENTRALIZACIN Y
GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
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Este captulo se elabor sobre la base de antecedentes recopilados por Francisco Javier Bonilla.
Gabriel Aghn y Patricia Corts
Una de las maneras como los pases de la regin han venido enfren-
tando estas dificultades del proceso de ajuste y estabilizacin econmi- 73
ca ha sido mediante la puesta en marcha de procesos de descentraliza-
cin, junto con el diseo de programas focalizados en los llamados
fondos de emergencia e inversin social. Las polticas descentralizado-
ras se sustentan en que existe una mayor eficiencia del gasto en la me-
Gabriel Aghn y Patricia Corts
dida en que se logra una mayor cercana entre quien financia y quien es
beneficiario. Adems, la descentralizacin es asumida como una estra-
tegia fundamental para transformar las estructuras ineficientes y para
una mayor democratizacin. Los fondos de inversin social y dems
transferencias intergubernamentales pretenden atender, mediante sub-
sidios centrados en la demanda, los problemas de pobreza ms agudos,
en particular los referentes a la educacin primaria y secundaria, la
prevencin en salud, programas de vivienda de inters social, entre otros.
RECUADRO II-1
MUNICIPIOS Y POBLACIN EN AMRICA LATINA
Las pequeas localidades con menos de 20.000 habitantes, corresponden al 72% del total de
municipios y concentran aproximadamente el 23% de la poblacin.
Ciudades intermedias (reas urbanas con poblacin entre 100.000 y un milln de habitantes),
representan el 4% del total de municipios y el 29% del total de poblacin.
Grandes ciudades (reas metropolitanas con poblacin mayor a un milln de habitantes), represen-
tan menos del 1% del total de municipios en Amrica Latina y concentran el 17% de su poblacin.
Algunos datos de Amrica Latina (2), permiten observar grandes contrastes. Brasil cuenta con ms
de 5.000 municipios y una poblacin cercana a 160 millones de habitantes. En el otro extremo, se
encuentran pases como Costa Rica que tiene cerca de 3 millones de habitantes y 81 municipios.
En extensin, Brasil, pas continental, es 7 veces ms grande que Colombia, y casi 50 veces
mayor que Uruguay y Costa Rica. Adems, su poblacin rural es mayor que la de cualquier pas de
Amrica Latina (excepto Mxico). La poblacin de Uruguay, Paraguay, Bolivia y gran parte de los
pases de Centro Amrica es menor que la poblacin de ciudades como Santaf de Bogot y Santia-
go de Chile. La poblacin de Chile, Per y Venezuela es menor a la poblacin de ciudades como
So Paulo en Brasil y Ciudad de Mxico. La poblacin de ciudades intermedias de pases como
Brasil o Colombia puede corresponder a la poblacin de las capitales de los pases centroamericanos
y otros como Bolivia, Paraguay y Uruguay. La poblacin de Santiago o de Lima es mayor que la
poblacin de Uruguay. La de Ciudad de Mxico es comparable con la de Venezuela. La poblacin
de estas ciudades es mayor que la de cualquiera de los pases centroamericanos.
Fuente:
(1) Elaborado en base a C. Mascareo (1996), Municipalizacin de los servicios sociales en Amrica
Latina, Centro Latinoamericano de Desarrollo, Venezuela.
(2) PNUD (1997), Cooperacin poltica para la Descentralizacin del Estado, Santiago de
Chile.
Frente a aquellos dos desafos, la estrategia debe ser optimizar sus venta-
jas comparativas. Esto es, comenzar a funcionar dentro de la lgica de
produccin flexible, diversificada y de calidad, de acuerdo con la identifi-
cacin de una demanda segmentada y muy dinmica, y sus posibilidades
reales de produccin, teniendo como parmetros de evaluacin los recur-
sos financieros, tecnolgicos, humanos y ambientales con los que cuenta.
Los fines que deben guiar estos retos de las ciudades grandes e inter-
medias son la eficiencia y eficacia, tanto en la gestin de las polticas pbli-
cas como en sus procesos productivos, elevando su esfuerzo fiscal y su ca-
pacidad de generacin de recursos propios. El objetivo de elevar el esfuerzo
fiscal debe basarse en una mayor aplicacin del principio del beneficio, de
acuerdo con el cual, los ciudadanos, ms que crear resistencias tributarias,
estn dispuestos a contribuir para el mejoramiento de los bienes y servicios
que la ciudad les presta. El objetivo de generar recursos financieros propios
consiste en utilizar el valor de la ciudad como factor de aglomeracin de
capital, utilizar dicho capital en bsqueda de nuevos recursos, tanto nacio-
nales como de inversin extranjera directa, e invertir en la creacin y desa-
rrollo de las industrias claves de la era de la globalizacin.
Los retos que acarrean para las pequeas localidades los procesos de
globalizacin y descentralizacin, son an ms complejos, habida cuenta de
su escaso grado de desarrollo. En Amrica Latina, tales localidades en general
se caracterizan por ser de reciente creacin, emergentes de intereses polticos
locales, con poca experiencia en la gestin de las polticas pblicas, con dfi-
cit fiscales altos y escasa generacin de recursos propios y con mnimas capa-
cidades de produccin. Adems, estas localidades se encuentran articuladas
alrededor de las zonas rurales y se caracterizan por elevados ndices de pobre-
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za, marginalidad y un muy limitado acceso a los servicios bsicos.
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Gabriel Aghn y Patricia Corts
CUADRO II-1
ESTRUCTURA POLTICA DE LOS ESTADOS
DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA
Argen- Estado represen- Gobierno nacio- El Presidente es elegido por La participacin ciudadana se
tina (1) tativo, republi- nal, gobiernos sufragio universal por cuatro enmarca dentro del propsi-
cano y federal. provinciales, mu- aos, con posibilidad de una to nacional de priorizar la
nicipalidades y reeleccin. La Provincia es la proximidad entre prestatarios
comunas. unidad poltica, con Consti- y usuarios de los servicios.
tucin poltica propia y los Vale aclarar que los espacios
tres poderes en s misma. El reales de participacin de-
gobernador es elegido direc- penden de la reglamentacin
tamente por cuatro aos. Los constitucional de cada pro-
municipios y comunas son vincia.
regidos por el Intendente y los
concejales, los cuales son ele-
gidos en sufragio directo por
un perodo de cuatro aos con
posibilidad de reeleccin.
Bolivia (2) Gobierno unita- Cuatro niveles: Eleccin directa de Presiden- Ley de participacin popular.
rio. nacin, departa- te por 4 aos. Designacin Creacin de Organizaciones
mentos, provin- Prefecto (departamento, pre- Territoriales de Base, Juntas
cias y secciones sidente del consejo departa- Vecinales y Comits de Vigi-
(municipio). mental), Subprefecto (provin- lancia, los cuales se compo-
cia), Corregidores (Cantn). nen de las comunidades in-
Designacin de los consejeros dgenas y campesinas y las
departamentales por los con- Juntas Vecinales.
cejales municipales, y eleccin
directa de alcaldes y Concejo
municipal por 5 aos.
Brasil (3) Repblica Existen tres niveles El Presidente de la Repblica Los canales de participacin
federativa de ca- de gobierno: la na- es elegido directamente por un varan de acuerdo con el m-
rcter de Estado cin, los Estados y perodo de 5 aos. Los gober- bito de los programas y de la
democrtico de los municipios. nadores son los dirigentes de accin del gobierno local. La
derecho. los Estados federales y son ele- participacin puede ser direc-
gidos por voto directo o ma- ta o indirecta en las entida-
yoritario por 4 aos. Los go- des representativas de la so-
biernos municipales (Prefec- ciedad, de la funcin pblica
tos) son elegidos tambin por y del gobierno que se trate.
sufragio universal por un pe- Ejemplos: Concejos munici-
rodo de cuatro aos. Los pales y regionales, programas
municipios son considerados de produccin y prestacin
82 como miembros formales de de servicios por grupos de be-
la federacin. neficiarios, Comunidades
eclesisticas de base y las So-
ciedades de amigos de Barrio.
II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
Colom- Descentralizado Tres niveles: na- Eleccin directa de Presiden- Revocatoria del Mandato,
bia (4) unitario, con ca- cin, departa- te de la Repblica (por cuatro voto programtico, plebisci-
rcter de Estado mento y munici- aos), gobernadores y asam- to, tutela, referndum, la
democrtico de pio. Existe la po- bleas departamentales, alcal- creacin de las Juntas Admi-
derecho. sibilidad de crear des, concejos municipales y nistradoras Locales, el Con-
provincias, regio- juntas administradoras locales cejo Nacional de Planeacin
nes, distritos y te- (por 3 aos). y la veedura popular.
rritorios indge-
nas.
Chile (5) Estado unitario Cuatro niveles: Eleccin directa de Presiden- Creacin de Concejos eco-
nacin, regin, te (6 aos); a nivel regional y nmicos y sociales munici-
provincia y co- provincial el Intendente y go- pales. Igualmente se recono-
muna. bernador son designados por ce la participacin de las Jun-
el Presidente de la Repblica tas de Vecinos y las organi-
bajo el ttulo de cargo de con- zaciones sociales de base, las
fianza del Presidente. El Alcal- cuales surgen por inquietu-
de y Concejo Municipal son des en torno a demandas so-
elegidos directamente para un ciales.
perodo de 4 aos.
Per (6) Estado unitario, Cuatro niveles: El Presidente es elegido por un La participacin ciudadana
representativo y nacin, regiones, perodo de cinco aos con una se organiza en Asambleas Ve-
descentralizado. provincias y distri- posibilidad de reeleccin in- cinales y Distritales, en tor-
tos. mediata. El gobierno regional no a necesidades sociales de
se compone por la Presiden- orden local. Esta participa-
cia y el Concejo de Coordi- cin depende ms de la vo-
nacin Regional, elegidos di- luntad del Alcalde y de su
rectamente por un perodo de cercana con las Juntas de
5 aos, excepto el Presidente Vecinos.
del Concejo que es elegido por
los miembros de la institu-
cin. Las municipalidades las
rigen la alcalda y el Concejo,
ste conformado por los
regidores, elegidos directa-
mente para un perodo de 4
aos. En general, estos cargos
han sido por 3 aos, pero a
partir de 2002 su duracin
ser de 5 aos.
Fuentes:
1. Revista de la Asociacin Argentina de Presupuesto Pblico, N 25 de 1995.
2. Constitucin Poltica de Bolivia.
3. J. Rodrigues Afonso (1994), Descentralizaco fiscal na Amrica Latina: Estudo de caso do Brasil, CEPAL; Serie
Poltica Fiscal N61, Santiago de Chile, 1994 y A. Rosenfeld (1994), Descentralizacin y gobiernos locales en
Amrica Latina. Programa de Gestin Urbana (PGU/PNUD/HABITAT/GTZ ), Banco Mundial.
4. Constitucin Poltica de la Repblica de Colombia (1991).
5. Constitucin Poltica de Chile (1980), artculo 3. Este artculo fue modificado en 1991 para hacer ms
explcita la opcin por la descentralizacin de la reforma constitucional de 1991. 83
6. Csar Zumaeta Flores (1996), Proyecto de Ley N 1269/95-CR, Ley de Bases de la Descentralizacin y
Regionalizacin del Pas, Congreso de la Repblica del Per, Mayo.
Gabriel Aghn y Patricia Corts
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II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
CUADRO II-2
COMPETENCIAS MUNICIPALES Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO EN
PAISES DE AMRICA LATINA
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Gabriel Aghn y Patricia Corts
CUADRO II-3
CARACTERSTICAS DE LA GESTIN SOCIAL EN EL
NIVEL MUNICIPAL EN AMRICA LATINA
Salud (injerencia en Prestacin de los servicios de salud primaria por parte de los municipios.
7 pases) En pases como Brasil, Chile y Mxico, el nivel municipal participa
en la planificacin y el financiamiento. En Brasil, Nicaragua y Per,
el municipio participa en los servicios intermedios ambulatorios.
Saneamiento (injerencia El manejo de desechos slidos por parte del municipio resalta como
municipal en 16 pases) una gestin central por parte de los municipios latinoamericanos. A
su vez, para la gestin de las redes de agua potable se ejercen funciones
de financiamiento y ejecucin. En general, las labores de saneamiento
surgen como las ms afines a la gestin municipal.
Bienestar social (injerencia La gestin municipal en los servicios de bienestar social es sumamente
municipal en 4 pases) limitada. Slo en Honduras existe participacin en todas las funciones
y, ms restringidamente, en Bolivia, Nicaragua y Per.
Nutricin (injerencia Los servicios de nutricin a nivel municipal son dbiles. Excepcionalmente,
municipal en 7 pases) se ejercen funciones diferentes en municipios de tamaos mayores a
500.000 habitantes (Mxico y Per) y en los diferentes tamaos en
los casos de Brasil y Honduras.
Fuente: C. Mascareo (1996), Municipalizacin de los Servicios Sociales en Amrica Latina, Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Venezuela. El estudio se elabor en base a
una encuesta municipal aplicada a 16 pases de la regin.
II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
CUADRO II-4
AVANCE DEL PROCESO NORMATIVO DE
DESCENTRALIZACIN POLTICA, ADMINISTRATIVA Y
FISCAL
Argentina (1) La Constitucin de 1994 define la necesidad de establecer las funciones, servicios
y recursos a cargo de cada nivel de gobierno. Dentro del Plan de Convertibilidad
(1991) y ajuste a la crisis fiscal, la descentralizacin fiscal se reformula como una
estrategia de saneamiento fiscal y financiero de las provincias, y una incipiente
estrategia de reformas estructurales relativas a las privatizaciones, administracin
y gestin descentralizada, para fortalecer los sistemas tributarios y racionalizar las
polticas de gasto pblico.
Bolivia (2) La reforma constitucional de 1985 estableci las elecciones de autoridades locales
cada dos aos y autoriz a las municipalidades para recaudar impuestos y definir
sus inversiones. La ley de participacin popular de 1994 asign nuevas
responsabilidades a los municipios, municipaliz el territorio nacional y otorg
atribuciones a organizaciones sociales territoriales; en 1995 se decret la ley de
descentralizacin administrativa del poder ejecutivo departamental, que permite
armonizar la intervencin de los sectores en su territorio (departamento),
vinculando el nivel nacional con el municipal.
Per (6) En 1979 la Constitucin estableci una organizacin estatal descentralizada. En 1989
se constituyeron las regiones y se eligieron los gobiernos regionales. En 1993 se
promulga una nueva Constitucin y comienza su respectivo desarrollo normativo.
Dentro de las principales normativas estn: la ley de bases de descentralizacin y
regionalizacin, ley de constituciones regionales, ley orgnica de regiones y
gobiernos regionales, ley orgnica de municipalidades, entre otras. Adicionalmente,
se estableci la Comisin Nacional de Descentralizacin por parte del Congreso,
cuya actividad central es la elaboracin de estudios tendientes a fortalecer el proceso
de descentralizacin. Existe un marco legal que permite las concesiones y donde
la autonoma fiscal municipal es relativamente alta en las obras locales.
Fuentes:
1. Proyecto CEPAL/GTZ de Descentralizacin Fiscal en Amrica Latina (1998).
2. H. Vargas (1991), Las reformas municipales y la capacidad de gestin en Bolivia: casos de Cochabamba
y Montera, en F. Carrin, F., Municipio y democracia. Gobiernos locales en ciudades intermedias en
Amrica Latina, Santiago de Chile, Ediciones SUR.
3. J. Rodrigues Afonso (1994), Descentralizaao fiscal na Amrica Latina: Estudo de caso do Brasil,
CEPAL; Serie Poltica Fiscal N61, Santiago de Chile.
4. J. E. Vargas y A. Sarmiento (1997), Caractersticas de la Descentralizacin Colombiana, CEPAL,
Serie Reforma de Polticas Pblicas N 49, Santiago de Chile.
5. M. Marcel y J. Espinoza (1994), Descentralizacin Fiscal: El caso de Chile, CEPAL, Serie Poltica
Fiscal N 57, Santiago.
6. C. Zumaeta (1996), Ley de Bases de la Descentralizacin y Regionalizacin del Pas, Congreso de la
Repblica del Per.
GRFICO II-1
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS MUNICIPALES:
COMPARACIN ENTRE PASES DE AMRICA LATINA
Y EUROPA
Otros recursos
Cargos y contribuciones
Brasil
Impuestos
Transferencias
Bolivia
Colombia
Chile
Per
Estados Unidos
Alemania
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Espaa
0 10 20 30 40 50 60 70
Gabriel Aghn y Patricia Corts
(continuacin)
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II. DESCENTRALIZACIN Y GOBIERNOS MUNICIPALES EN AMRICA LATINA
RECUADRO II-2
IMPUESTO INMOBILIARIO: ALGUNAS EXPERIENCIAS
EXITOSAS
La ciudad de Santaf de Bogot ha estado caracterizada por el rezago considerable del avalo
catastral frente al valor comercial del inmueble y, por tanto, el deterioro significativo en el recaudo
del impuesto predial fue uno de los factores determinantes para el establecimiento de un nuevo
marco legal que permitiera hacer ciertas reformas al rgimen fiscal de la ciudad, adoptndose en 1994
la figura del autoavalo como base imponible del gravamen, as como un conjunto de normas de
procedimiento para su adecuada administracin (declaracin privada del impuesto y pago a travs
del sistema bancario y algunos incentivos fiscales). El resultado ms evidente a partir de ese ao, fue
el significativo incremento del recaudo del predial, especialmente en el primer ao de aplicacin,
donde los ingresos se duplicaron por este concepto. Este incremento se debi, fundamentalmente, al
aumento de predios que pagaron el tributo, producindose una mejor distribucin de la carga tributaria
entre los habitantes de la ciudad. En el caso de Bolivia, la Ley de Participacin Popular de 1993
(norma bsica del proceso de descentralizacin) elimin la participacin directa del gobierno central
al definir el impuesto a la propiedad inmueble como ingreso municipal. En razn a ello, tal como
ocurri en La Paz, se asumi directamente la administracin y recaudacin del impuesto, dndole
una alta prioridad a su potencialidad y modernizacin en su administracin y recaudo, lo que condu-
jo a un significativo crecimiento de lo recaudado en la ciudad, llegando casi a duplicar la cifra en el
ao 1994. De manera complementaria, se promovieron a nivel local esfuerzos para modernizar el
proceso de recaudacin, como la implantacin de un sistema computarizado de carcter integrado
para el registro de contribuyentes y actividades importantes de fiscalizacin. En cuanto al caso de
Quito, se resalta la iniciativa de la ciudad de modernizar su catastro a travs de un sistema que se
denomin el CIMA (Catastro Integral Multifinalitario Automatizado) que fue adelantado con recur-
sos tcnicos, humanos y financieros propios, amplindose en 1994 al rea rural cuando, se expidi la
Ley del Distrito Metropolitano. Estas modificaciones fueron acompaadas de una importante res-
puesta ciudadana, que se vio reflejada en un aumento significativo del recaudo del impuesto predial
que posteriormente se tradujo en obras proritarias locales.
Fuente: CEPAL (1998), El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos (LC/G. 1997 [SES.27/3]),
Santiago de Chile
RECUADRO II-3
LA CONSTRUCCIN DE MEJORAS: UTILIZACIN
EXITOSA EN ALGUNAS CIUDADES GRANDES E
INTERMEDIAS DE AMRICA LATINA
Este instrumento financiero a nivel local se caracteriza por ser una especie de reembolso o con-
tribucin que los propietarios directamente beneficiados hacen a la municipalidad en razn del
mayor valor obtenido en su propiedad inmueble, a raz de la obra pblica realizada. Este ha sido
bastante utilizado en el caso colombiano, especialmente en ciudades grandes e intermedias tales
como Medelln, Cali, Pereira, Manizales, Armenia, Ibagu, Bucaramanga y Valledupar, entre otras.
El criterio fundamental en su utilizacin ha sido la recuperacin del costo de la obra realizada y el
prorrateo de la misma entre los propietarios de los inmuebles de la zona de influencia, a travs de
algn mtodo matemtico (a manera de ejemplo, rea del predio, tamao del frente, construccin de
ndices segn variables econmicas, etc.) y con alguna participacin de los propietarios en la discu-
sin del presupuesto y distribucin de la contribucin, as como en el seguimiento y vigilancia de la
inversin de los fondos. Para ilustrar su importancia, se puede afirmar que constituye la tercera
fuente de generacin de recursos propios en las ciudades mencionadas, y tan solo es superada por los
impuestos predial y de industria y comercio. En otros casos, como el aplicado recientemente por la
municipalidad de Tijuana (Mxico), el esquema para el financiamiento del plan prioritario de obra
pblica local, conocido como el Plan de Activacin Urbana, resulta de una combinacin entre recur-
sos de la municipalidad, el aporte del sector privado y una contribucin de mejoras, con la cual la
comunidad beneficiada asume una parte del costo del Plan. La aplicacin del esquema mencionado
fue objeto de una encuesta de opinin para verificar la disposicin de la poblacin al cofinanciamiento
del Plan y, an ms importante, a una consulta pblica o referndum en 1994, siendo ampliamente
apoyado por la comunidad (66% de los votos). La contribucin de mejoras ha permitido la financia-
cin del mayor plan de obras pblicas que haya emprendido la ciudad (170 millones de dlares).
Fuente: CEPAL (1998), El pacto fiscal: Fortalezas, debilidades, desafos (LC/G. 1997 [SES.27/3]),
Santiago de Chile
RECUADRO II-4
MAYOR CONTROL CIUDADANO EN EL PROCESO
PRESUPUESTARIO
D. CONSIDERACIONES FINALES
La puesta en marcha de polticas de descentralizacin y el rpido pro-
ceso de urbanizacin que han caracterizado el escenario latinoamericano,
exige el gran desafo de reconceptualizar el tema de la ciudad, no solo
como centro motor del desarrollo local y eje articulador de la
internacionalizacin, sino tambin como el espacio ms propicio para la
profundizacin de la democracia.
CUADRO II-5
PRINCIPALES DESAFOS DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN EN ALGUNOS PASES DE
AMRICA LATINA
Fuente: Cuadro elaborado a partir de la encuesta sobre el estado actual del proceso de descentralizacin
en algunos pases de la regin, en el marco del proyecto CEPAL/GTZ sobre Descentralizacin
Fiscal en Amrica Latina (1998).
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BIBLIOGRAFIA
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