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Processo e Procedimento Administrativos

Processo e Procedimento Administrativos

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Published by Marcel de Freitas
Noções gerais acerca do processo administrativo e da Lei 9784/99. Texto de autoria da Marília Lourido dos Santos, publicado no JusNavegandi.
Noções gerais acerca do processo administrativo e da Lei 9784/99. Texto de autoria da Marília Lourido dos Santos, publicado no JusNavegandi.

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Noções gerais acerca do processoadministrativo e da Lei 9784/99
Texto extraído do
 Jus Navigandi
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=410
 
Marília Lourido dos Santos
advogada em Belém (PA), especialista em políticas públicas, mestranda e ex-professora daUniversidade Federal do Pará
Antes de se partir para o estudo aprofundado da disciplina jurídica do processo administrativo, seus princípios próprios, suaforma, recursos, em fim, do desenvolvimento do processo no âmbito da Administração, algumas noções básicas é interessante que se tenha,como seu conceito, requisitos e situações onde sua adoção éobrigatória. De tais noções cuida-se a seguir em lineamentos breves,para o que inicialmente busca-se distinguir o processo administrativode institutos afins como o procedimento, o contencioso administrativoe o ato complexo, passando pela distião entre a funçãoadministrativa e a jurisdicional, a fim de que fique clara a distinçãoentre processo judicial e administrativo. Em seguida importa localizara base da disciplina do processo administrativo, constante daConstituição Federal de 1988, a luz da qual deve ser compreendida aLei nº 9.784/99, particularmente no que tange à importância de suaedição, às suas finalidades e seu âmbito de aplicação.
1- PROCESSO E PROCEDIMENTO
O tema da caracterização do processo e de sua distinção dosinstitutos afins, como o procedimento, é objeto da Teoria Geral doProcesso. Esta, a partir da noção do monolio da jurisdição(pressuposto do Estado de Direito), durante um certo período,considerou interdependentes as noções de jurisdição e processo, peloque não concebia jurisdição sem processo e vice-versa. Com isso,tinha-se como conclusão necessária a idéia de que fora do exercício dafunção jurisdicional, ou seja, do Poder Judiciário, não poderia haverprocesso, apenas procedimentos.Odete Medauar menciona essa concepção como a idéia de"monopólio jurisdicional do processo" (1993, p. 11), que se justificoupela própria antecedência hisrica dos estudos do processo no
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âmbito do Poder Judicial, aliada ao predomínio da noção privatista doprocesso e da busca pela afirmão de seu caráter científico. Noentanto, a noção de processo vinculada à função jurisdicional tambémencontrou guarida no Direito Administrativo. Isso porque neste,inicialmente, a noção de discricionariedade administrativamostrava-se incompavel com a regulação estrita do processo. Ademais, o ato, a decisão administrativa era o foco dos estudos e não oprocesso que o antecedia. O ato administrativo era concebido como amanifestação da autoridade, presumivelmente legal, cujo controleseria feito
a posteriori
pelo Judiciário.A concepção publicista do processo, onde a ação é tida comodireito independente do direito material, permitiu o deslocamento dapreocupação científica com foco na jurisdição para a preocupaçãopolítico-social centrada função estatal. De outro lado, a noção deprocesso como relação jurídica, onde são exercidos poderes, ônus,deveres e faculdades, libertou-o da perspectiva estreita de simplessuceso ordenada de fatos. Essa nova postura teve acolhida noDireito Administrativo, pois este, liberto da visão dicomica: Administração x Administrado, passou a atentar para a necessidadede aproximação entre sociedade e Estado. Também percebeu que énecessário controlar o processo de realização dos atosadministrativos, para que estes respeitem efetivamente as garantias edireitos dos cidadãos.O processo é um mecanismo de garantia, por isso sua noção éessencialmente teleogica, vinculada ao fim de todas as funçõesestatais, que é o interesse público. Noção essa, presente também nadoutrina alienígena, pois, segundo observa Roberto Dromi, "procesoimporta una
unidad teleológica
, hacia a un fin y el procedimiento una
unidad formal
, como um medio" (1996, p. 32). Logo, "
 Processo
é umconceito que transcende ao direito processual. Sendo instrumentopara o legítimo exercício do poder, ele está presente em todas asatividades estatais (processo administrativo, legislativo) e mesmo nãoestatais (processos disciplinares dos partidos poticos ouassociações...)" (CINTRA, GRINOVER E DINAMARCO: 1996, p. 280).Sob tais moldes sustenta-se a noção de
processualidade ampla,
pelaqual o processo está presente em todas as funções estatais, tendo em vista a necessidade e conveniência da exposição de idéias opostas e opróprio do diálogo entre a Administração e os demais atores sociais.Tratando-se de termo não unívoco, não há apenas uma definiçãode processo, daí porque Maria Sylvia Zanella Di Pietro escreve:
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"Pode-se falar em processo num sentido muito amplo, de modo aabranger os instrumentos de que se utilizam os três Poderes do Estado –Judiciário, Legislativo e Executivo para a consecução de seus fins. Cadaqual, desempenhando funções diversas, se utiliza de processo próprio,cuja fonte criadora é a própria Constituição" (1992, p. 343).
Esse é o sentido que lhe confere a Teoria Geral do Processo e,por isso mesmo, é o que deve ser levado em conta pelas demais áreasda técnica jurídica. Pois, é importante que exista no meio jurídicorigor conceitual. Até porque muitas são as impropriedades do uso dotermo "processo", tanto pela legislação, como pela própria doutrina,um exemplo é seu uso referindo-se aos autos processuais.1.1 Características do processo.Para maior precisão conceitual é fundamental localizar a notaque qualifica o procedimento como processo. Para distinguir processode procedimento foram propostos diversos critérios, dentre outros: a)o da amplitude, pelo qual processo é o todo e o procedimento aspartes; b) o da complexidade, onde procedimento é o meio imediatode dar forma ao ato e processo é o conjunto desses procedimentoscoordenados; c) o do interesse, segundo o qual o procedimento buscasatisfazer apenas os interesses do autor enquanto o processo busca osinteresses do destinatário do ato; d) o que diz que processo é noçãoabstrata e o procedimento sua forma concreta; e) o da lide, quesustenta não haver lide no procedimento; f) o teleológico
 
, pelo qualprocedimento é mera coordenação de atos e o processo contém umobjetivo, uma finalidade e, g) o da colaboração dos interessados, pelaqual tal colaboração só existe no processo. Porém, cada um destescritérios ou apresenta exceções ou não é suficiente para a distinção.Portanto, é necessário identificar um núcleo ou critério básico,o qual, pela doutrina hodierna, emerge da própria compreensão doprocesso como relação jurídica. Pois isso significa que aqueles quedele fazem parte exercem poderes, faculdades, ônus e deveres demodo paritário ou igualitário, com o que participam na formação dadecisão final. Sem essa participação, aqueles que serão afetados pelasdecisões estatais (administrativa ou judicial) não poderão defenderseus interesses a contento. Tal participação consiste no chamadocontraditório, que é por isso a nota
característica
do processo e nãoapenas um critério de legalidade do processo.Participar implica na disponibilidade ampla de informação atuale precisa, que irá ser a base de qualquer possível reação. O binômioinformação-reação é, portanto, o cerne do chamado
contraditório
,
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