Padilla - 2008 - La Multidimensionalidad de Lo Municipal. Una Propuesta Teóorica para El Estudio de Los Municipios

La multidimensionalidad de lo municipal
Una propuesta teórica para el estudio de los Municipios
Institución demandante:
Instituto Chileno de Estudios Municipales
Autor responsable: Felipe Padilla P. (Sociólogo)

Ayudante de investigación: Ámbar Núñez P. (Est. de Psicología)
Santiago, Primavera 2008.

La multidimensionalidad de lo municipal. Una propuesta teórica para el estudio de los municipios
ÍNDICE
Pags.
ÍNDICE 2
INTRODUCCIÓN 3
CONCEPTUALIZACIÓN DE LO MUNICIPAL 5
La política de la sociedad 5
La forma Estado de Derecho 8
La diferenciación microterritorial de la forma Estado de Derecho: los
9
municipios
PROBLEMAS DE ANÁLISIS DE LO MUNICIPAL 14

Descentralización/desconcentración: la modernización de los municipios 14
Modernización municipal 14
Los servicios traspasados 18
Salud municipal 18
Educación municipal 20
Otros servicios traspasados 23
NUEVAS TEMÁTICAS DE LO MUNICIPAL: APORTES DESDE LA TEORÍA DE

25
SISTEMAS
Riesgos y peligros en la administración municipal 25
La noción de riesgo y peligro 25
La implementación del riesgo y el peligro en la administración
26
municipal
Las diferencias de temporalidad entre lo político y lo jurídico en el plano
28
municipal
CONCLUSIÓN 31
BIBLIOGRAFÍA 32
RECURSOS ELECTRÓNICOS 34
2
INTRODUCCIÓN1
Este trabajo es el producto de un requerimiento especifico que me fue solicitado por parte del
Instituto Chileno de Estudios Municipales: desarrollar un marco teórico de raigambre
sociológica para comprender a los Municipios en Chile y todas las dinámicas sociales a las que
están sujetos o que ellos mismos desarrollan. El carácter sociológico que busqué darle –y que por
lo demás era el pretendido por mi contraparte- fue el de la conceptualización del municipio en
la sociedad, como un resultado y a la vez como un conformador de esta. Es decir, asumir que
toda descripción municipal, se debe realizar, al menos en Chile, desde condicionantes espaciales
y temporales, que se encuentran administradas territorialmente por un Municipio. Esto, más
que ser un juego de palabras, es un indicador epistemológico, de que el estudio de la sociedad
debe ser abordado desde un marco teórico que sea capaz de afrontar la complejidad
autoimplicante del mundo social. Puede ser que para el caso de los municipios el razonamiento
autoimplicante que recién presenté, no genere consideraciones importantes en términos de
procesos de investigación -como si lo hace ese concepto a nivel general de la sociedad. Sin
embargo, veremos que esa autoimplicación constante, será la que nos permitirá diseccionar la
figura del Municipio, para comprenderlo desde múltiples focos. Todo dependerá de lo que se
desee investigar. Creo que en esto último se debe sostener la posibilidad heurística que se le
encargó a este informe. Propongo al respecto un mismo principio analítico, pero el que debido a
su modo de conceptualizar el mundo social, permite un enfoque múltiple, de perspectivas, de
complejidades, de modos de análisis. Este marco teórico al que refiero, es la Teoría de Sistemas
Sociales Autopoiéticos del sociólogo alemán Niklas Luhmann.
Antes de comenzar, quisiera presentar brevemente algunas ideas introductorias sobre las que
pretendo desarrollar este trabajo. El pensar al Municipio en los términos solicitados, en primer
lugar, requiere disociar al municipio del adjetivo chileno. Esto, en la medida de que lo que se
busca es un marco analítico lo suficientemente abstracto para que no tengamos que referir a
constructos sociales de raigambre territorial que limiten nuestra descripción nacionalmente. En
tal sentido, la conceptualización generalizada de los municipios ha provenido desde dos
dimensiones: una claramente jurídica la cual se pregunta y estudia el mundo municipal a partir
de los condicionantes legales sobre los que éste se encuentra sujeto; y en su contraparte, una
claramente política que se pregunta respecto de lo político en el espacio territorial lo que lo
relaciona, ya sea directa o indirectamente, con la figura del municipio. Los estudios municipales,
1 La construcción del presente marco analítico ha sido llevada a cabo en dos frentes: por un lado se realizó un breve
estudio histórico de lo que han sido los municipios en Chile, para evaluar con ello si la forma abstracta de presentar su
análisis, era adecuada; y en paralelo, se llevó a cabo la revisión de variada literatura sobre el tema municipal -referida
tanto al caso chileno, como latinoamericano- en la búsqueda de algún aporte al constructo teórico que se buscaba
proponer. El resultado fue una enriquecedora visión en términos históricos de la conformación de nuestros actuales
municipios, que de paso nos hizo patente la necesidad de afrontar a los municipios desde su forma más abstracta.
Mientras que en lo referente a los estudios sobre lo municipal nos dimos cuenta que debíamos buscar una
aproximación más amplia y capaz de afrontar la complejidad social del medio en el que se desenvuelven los
municipios. Y al mismo tiempo nos sirvió de indicador para ir comprobando si el marco teórico que se iba delineando
permitía aprehender de mejor forma las temáticas discutidas en estos estudios. Agradezco en esto el trabajo
bibliográfico y de reconstrucción histórica tanto general como sectorial, llevado a cabo por Ámbar Núñez y las
sugerencias y observaciones de índole teórico proporcionadas por Aldo Mascareño. Independiente de ello, me hago
yo responsable de todo lo planteado en el presente informe.
3
con mayor o menor fortuna respecto de los resultados de sus objetivos, se han desarrollado sobre
un eje polar que se recorre entre ambas posturas. Si bien esto ha permitido generar interesantes
aportes en el estudio de lo municipal, no es posible recurrir a los argumentos sobre los que se
sostienen estas posturas para delinear nuestro objeto de estudio, ya que estas siempre han
requerido del adjetivo chileno (o de algún otro que presente una homogeneidad territorial como
Latinoamérica): la ley orgánica de municipalidades que es propia del marco jurídico chileno, una
constitución territorial del Poder entendido como resultado del desarrollo histórico de Chile, el
marco legislativo chileno sobre el que se discute la noción de legitimidad de los gobiernos
locales, etc. Todas estas aproximaciones, requieren de un atributo específico situado
territorialmente y temporalmente en Chile, lo que significa un desarrollo limitado a las propias
potencialidades de lo que ven, y totalmente ajeno a las opacidades que no ven. Es cierto que
algunas de estas visiones contrapuestas son complementarias en su conjunto, sin embargo no
descansan sobre un marco analítico que las haga complementarias en prescindencia de su
referencia espacio-temporal. Justamente esto es lo que permite la teoría de sistemas.
Sin embargo, las cosas no son tan sencillas, ya que justamente si hay algo que caracteriza a los
municipios, en toda la literatura respecto de ellos, y es que éstos siempre están asociados a un
territorio determinado, independiente de su rol en esa relación. Si la teoría de sistemas nos
proporciona una desadjetivación territorial de Chile, cómo será capaz, entonces, de afrontar la
relación municipio y territorio. Para hacer frente a este problema es que se desarrollará un
marco heurístico multidimensional, asociado a los niveles de formación de sistemas presentes en
la teoría: nivel de lo social, como autocontención de la sociedad, nivel de los sistemas
funcionales, nivel de los sistemas organizacionales, y nivel de los sistemas de interacción. En tal
sentido, cuando pensamos en municipios estamos hablando de lo político (decisiones para un
grupo generalizado de población), de lo jurídico (decisiones que se encuentran contenidas por
normativas jurídicas), de lo económico (administración y colocación de recursos), de lo
educacional (corporaciones de educación municipal) asociado a éstos. Para comprender esa
multiplicidad de factores encerrados en su análisis recurriremos a lo funcional en la sociedad y
sus específicos arreglos territoriales. Por otro lado, cuando se aborda lo municipal se enfrenta a
una organización, sobre la que se tiene membresía, en la cual se toman decisiones, las que en
algunos casos se encuentran aseguradas jurídicamente, etc. Para este nivel utilizaremos el nivel
de lo organizacional; finalmente, todo municipio está sujeto a una relación con un público que si
bien se puede relacionar de forma organizada (quedando supeditado ese análisis al nivel
organizacional), también lo hace a nivel de interacción entre el funcionario y el ciudadano, para
ello utilizaremos algunas nociones básicas de la teoría de la comunicación para abordar el nivel
de interacción. Sin embargo, esta diferenciación analítica entre niveles, no será prenda de
sencillez en el análisis, ya que justamente parece ser que mientras mayor es la complejidad a
nivel de formación de sistemas –asumiendo que de más simple a complejo se ubican como:
interacción, organización, funcional, social- mayor es la desterritorialidad de la operación social
contenida ahí. Por ello deberemos estar atravesando en el análisis, de forma constante, los
múltiples niveles. Pero vayamos por partes, primero enfrentemos al municipio, en términos
generales, desde la teoría. Luego aplicaremos el marco desarrollado a aspectos más específicos y
particulares de la realidad chilena.
4
CONCEPTUALIZACIÓN DE LO MUNICIPAL
La tesis central sobre la que abordaremos la figura del municipio es que este corresponde,
dependiendo de dónde se le observe, a un complejo multidimensional, que parece reflejar, en
términos generales, la forma social de Estado de Derecho, la que se expresa como diferenciación
territorial interna de los sistemas funcionales que lo constituyen operativamente: el sistema
político y el sistema jurídico. Para comprender con mayor claridad esta afirmación, debemos, en
primer lugar, dar cuenta de lo que entenderemos por política en la sociedad, y cómo la forma
Estado de Derecho es un resultado de complejidad compartida entre el sistema político y el
sistema jurídico. Luego abordar esa diferenciación interna, como una diferenciación de
complejidad estructural en los sistemas, aseguradas a una referencia espacial de sus operaciones.
Con esa dimensión clara será posible observar, en segundo lugar, al municipio como un sistema
organizacional, situado en un entorno territorial sobre el que se sostiene un complejo entramado
de estructuras de expectativas (provenientes de ciudadanos, organizaciones sociales, etc.). Por
último, también delinearemos algunos marcos de comprensión de lo municipal desde el nivel de
interacción de la sociedad, particularmente para dar cuenta de ciertos fenómenos que se generan
en los límites del sistema en torno a la relación con su entorno o para abordar los fenómenos
que rodean la decisionalidad propia del municipio y la alteración de su desarrollo2.
La política de la sociedad
Lo que haremos a continuación es expandir la tesis anteriormente propuesta, poniendo atención

en lo que llamamos la forma “Estado de Derecho”. Para desplegar su potencial analítico a nivel
de los municipios, es necesario mostrar como éstos, corresponden a una forma de diferenciación
territorial del complejo de funcionalidades que se reflejan en la figura del Estado de Derecho, la
cual –adelantándonos un poco en el argumento- puede ser comprendida como un acoplamiento
estructural entre el sistema político y el sistema del derecho. Por tanto, para comprender a los
municipios, en su dimensión más amplia y constitutiva a nivel social, es necesario explorar lo
que entenderemos por política (y en parte por derecho) en la sociedad.
La primera relación que es necesario afianzar para el desarrollo de nuestro análisis es la que
existe entre poder y política. Para Luhmann la relación de ambos, en la sociedad moderna, es un
logro evolutivo de ésta, en tanto la política, se diferencia en ella, a partir del medio del poder.
Pongamos atención en primer lugar lo referente al poder.
Luhmann identifica al poder como “[…] una solución emergente al proceso evolutivo de la
sociedad [el que] posibilita que se amplíe el rango de coordinación de las conductas de los
2En lo que prosigue de este texto, nos adentraremos en gran parte de la descripción luhmanniana del mundo social.
Es probable que el argumento se torne complejo para los lectores no familiarizados con las ideas básicas a partir de las
que se ha desarrollado la teoría de sistemas, ya que si bien, cuando sea necesario presentaré sucintamente algunas de
estas ideas, por lo general intentaré suponerlas como conocidas por el lector para agilizar lo verdaderamente
importante del documento, que es la comprensión de los municipios. Para quienes deseen profundizar en estos temas,
o resolver dudas que les queden, aconsejo revisar las siguientes obras de Luhmann en el orden propuesto, ello
entregará una visión general de estos supuestos básicos. Véase según orden de importancia: Luhmann 1998b; 1998a
Introducción, Caps. 1-4; 1998d; 2002 Caps. 4, 5, 11 y 12.
5
individuos” (Luhmann 2004: 94). Esta solución se afianza ante el problema social de superar en
términos de enlace comunicativo el abismo de la doble contingencia3. Visto de este modo, el
poder se transforma en lo que Luhmann identifica como uno de los medios de comunicación
simbólicamente generalizados4. La función de estos medios de comunicación simbólicamente
generalizada es la de hacer efectivo el enlace de una comunicación entre alter y ego, el cual a
priori se observa como altamente improbable. Siendo más específicos, podemos decir que el
poder se convierte en la simbolización de un actuar que orienta otro actuar incluso en contra de
la voluntad de quien es orientado. En esta perspectiva el poder es comprendido como una forma
de influencia social. Siendo más específicos es necesario indicar que la forma de influencia social
propia del poder es la sanción negativa5 y justamente de ellas emerge su conexión con la política
y su diferencia con la economía (asociada a la sanción positiva).
Como el proceso de comunicación siempre se construye desde el sistema que comprende lo

comunicado, entonces este rasgo del poder debe ser comprendido como aquello que hace que
ego actúe a partir de la acción de alter. Ante el requerimiento ampliamente variable en términos
de justificación que pudiese proporcionar alter, lo que hace el poder es simbolizar en sí aquello
que permite una orientación del actuar que no pueda ser puesta en duda por parte de ego,
cuando ego es enlazado por la comunicación simbolizada por el poder. Y correspondientemente
como la ejecución de una decisión colectiva vinculante, cuando el poder es ejercido, un actuar
que orienta el actuar. Frente a la doble contingencia de alter y ego, el poder no la anula, sino
que la “tecnifica”, lo que significa que los medios simbólicos vuelven más probable la aceptación
de una comunicación, pero no anula su posibilidad de ser rechazada. El poder es más poderoso –
si nos permitimos esta formulación- en la medida de que deja más abiertas las alternativas de
ambas partes, es decir la decisión de usar o no el poder por parte de alter, y la correspondiente
aceptación o rechazos de lo comunicado por ego. Cuando el poder cierra estas alternativas, se
vuelve menos poderoso, y se acerca a la coerción, en la cual no quedan alternativas de decisión y
que simboliza en la violencia la presencia de la sanción negativa.
Este medio de comunicación simbólicamente generalizado del poder, tiene en su condición de

medio simbólico algunos rasgos de carácter estructural para lo que entendemos por sociedad. En
primer lugar, corresponde a la simbolización de un código representado por una forma de dos
lados, un lado de valor positivo que simboliza la capacidad de enlace de la comunicación, y uno
negativo que simboliza la contingencia de las condiciones sobre las que se desarrolla ese enlace.
3 El concepto de doble contingencia dice relación con la, a lo menos doble, posibilidad de atribuir sentido en un acto
de comunicación. Esto ya que cuando se produce la comunicación como acto de tres cifras (selección, conducta de
notificación y comprensión) las posibilidades de que alter “comprenda” lo que ego ha seleccionado dependerá de la
reconstrucción de sentido que alter haga de de la selección (o construcción de sentido) que ego le ha notificado.
Posteriormente queda la selección de comprensión (la que debido al principio de los sistemas clausurados
operativamente nunca sabremos si fue “realmente” comprendida), que para ego sólo se verá constituida por una nueva
selección y conducta de notificación, pero ahora por parte de alter. Si suponemos que la contingencia viene mediada
por las infinitas posibilidades de acoplamientos estrictos que pueda hacer cada sistema sobre su sustrato medial, por
tanto no está sólo la contingencia emergente de ego, sino que también la de alter, de ahí el origen del concepto. Para
profundizar véase Luhmann 1998a: Cap. 3.
4 Véase Luhmann 2007: 245-310 y/o Luhmann 1998d.
5 Para comprender la diferenciación del poder de otras formas de influencia social y su asociación específica a la
influencia negativa veáse Luhmann 2004: 122-129.
6
Así también, tiene la capacidad de formar sistemas, en la medida de que su capacidad de enlace
en la comunicación social diferencia a las formas de comunicación, entre las que enlazan a
través del medio del poder, de todas las restantes que no lo hacen. Este último rasgo es el que
nos permite conectarlo con la política. Al respecto Luhmann propone:
“El poder no se sostiene a la larga si no se forma un sistema. Sólo cuando ya se ha

alcanzado un grado suficiente de diferenciación de un sistema para la política el
poder se constituye en poder político.” (Luhmann 2004: 135).
Para terminar de comprender esta conexión es necesario adentrarnos en la naturaleza de lo que

Luhmann comprende como la semántica política. La política se reconoce en la sociedad, por ser
un tipo de comunicación que tiene como función en la sociedad el “[…] mantener la capacidad
de tomar decisiones que vinculen colectivamente.” (Luhmann 2004: 143). En términos de deriva
estructural de la sociedad, la formación de la sociedad moderna vino acompañada por un
particular modo de diferenciación interna entendida como diferenciación funcional. Esta
capacidad de la política de tomar decisiones que vinculen colectivamente y de hacer que estas se
tuviesen que mantener en el tiempo, vio su expresión fidedigna en la operación de lo que
recientemente caracterizamos como el medio de comunicación simbólicamente generalizado
del poder. En la amenaza contenida de la violencia, quedó asegurada la capacidad de mantener
en tiempo la capacidad de tomar decisiones colectivas. Evolutivamente esta semántica de la
política y el medio del poder, comenzaron a operar siempre sobre una misma estructura de
expectativas: que la acción de alter condujera a una acción de ego. Lo que permitió la
diferenciación al interior de la sociedad, de un sistema de la política, encargado de asegurar que
la toma de decisiones que vinculen colectivamente fuese posible, posibilidad que quedó
asegurada por el medio simbólico del poder.
Esta diferenciación del sistema político, es concreta en sus ejemplificaciones, pero altamente
abstracta en relación a su operación a nivel generalizado de toda la sociedad. Ante la emergencia
de una sociedad mundial en la que se contenían todas las comunicaciones producidas en la
sociedad, la diferenciación de sistemas funcionales no tardó en desarrollarse, generando un
fuerte desanclaje territorial entre los sistemas funcionales y los espacios geográficos en los que se
desarrollaban. Ante ello, los sistemas funcionales, en general, debieron generar formas de
diferenciación interna que les permitiesen operar en términos territoriales particulares. El
resultado de este proceso para el sistema político, fue la diferenciación interna de Estados
territoriales, los cuales se constituyeron a nivel de sistemas organizacionales (pero que a su vez
son estructuras territoriales del sistema político). De este modo, es el Estado el que se hace cargo
de la política de un territorio, lo que significa que para ese territorio existe una sola organización
que se despliega como el centro de orientación de todas las otras posibles formas de organización
política, y al mismo tiempo es quien asegura la capacidad de disponer del monopolio del uso de
la fuerza, el que se refleja en el medio simbólico del poder.
7
La forma Estado de Derecho
La evolución temporal de estas formas de Estados territoriales, condujo con la emergencia de los
Estados Nación a la conformación de lo que en la actualidad conocemos como Estados de
Derecho. La importancia que tiene para nosotros un concepto de estas características, es que
corresponde a la primera forma de diferenciación de la política, que se ajusta a la
conceptualización que realizaremos de los municipios, ya que en ellos está contenida la legalidad
sobre la que se configura la capacidad de ejecutar y mantener en el tiempo la ejecución de
decisiones colectivas vinculantes sobre un territorio determinado.
La administración territorial de la toma de decisiones colectivas, debió descansar sobre una

estructura jurídica que asegurara la legitimidad en la administración del uso de la fuerza, y al
mismo tiempo que permitiera determinar los límites y contextos de esta utilización. En tal
sentido el sistema jurídico –que venía experimentando un proceso de diferenciación similar al
del sistema político- adoptó la función de regular esas relaciones. En palabras de Luhmann esta
forma de relación se constituyó de la siguiente forma:
“En vista de la rápida y creciente complejidad y la inseguridad jurídica ligada a ella

[la política], el Estado territorial de la temprana Edad Moderna había visto su tarea
primordial en la unificación del derecho válido en sus territorios, así como la
organización de la administración de la justicia. Todo, para llevarlos hacia un
control central y, con ello, consolidar la propia unidad del Estado. En esto
descansaba su comprensión de la soberanía […], y su consolidación política. El
concepto de soberanía –o de poder soberano- encubría el juego dos conceptos muy
diferentes de poder político: la noción de capacidad generalizada de que las órdenes
se obedecieran, y la noción de poder jurídico que hacía posible reconocer que el
poder había sido presentado e impuesto conforme a derecho.” (Luhmann 2001: 23-
4).
Esta relación que emergió entre la política y el derecho en torno a la conformación de los
Estados, se vio cristalizada en la concepción del Estado de Derecho, en donde se expresaba, en
términos de forma6, la diferencia que constituye al sistema político y al jurídico. Entendiendo a
esta última como la resistencia justificada en contra del ejercicio del poder político. Lo
interesante de esta combinación, es que justamente, la clausura operativa de ambos sistemas a
nivel social, se vio posibilitada en la emergencia de esta figura. La complejidad de la relación
contenida en él permitió a ambos sistemas clausurarse en sus operaciones: mientras que para la
política, reflejada en la figura del Estado, su problema era cómo asegurar en el tiempo la
capacidad de decidir de una manera colectivamente vinculante; para el derecho su problema
estaba en la mantención estable de las expectativas de los individuos en el tiempo. No es difícil
ver que ambas funciones se volvían complementarias en la medida de que el derecho le
proporcionaba a la política esa capacidad de mantener en el tiempo su capacidad de decidir de
forma colectiva y vinculante, la política le proporcionaba a derecho el resguardo factual, detrás
del que se escondía el aseguramiento de las expectativas en el tiempo, como es el uso de la
6 Siguiendo la referencia del concepto proveniente de Georg Spencer-Brown presente en sus Laws of form.
8
fuerza en caso de que las expectativas se vieran defraudadas. Se llegó a una complementación en
la cual el Estado aparecía como el punto de referencia de todas las decisiones, que al observarse
desde el sistema político aparecían como decisiones que vinculaban colectivamente, mientras
que desde la perspectiva del derecho estas decisiones serían vinculantes siempre y cuando
fueran conforme a derecho y no en contra de él.
Frente a la democratización del sistema político, la figura del Estado, entendido como Estado de
Derecho, se tornó más compleja, ya que el código de la política se reconfiguró, ya no como
poder/no poder, sino que como gobierno/oposición, quedando el gobierno a cargo del Estado,
entendido como forma de organización que desarrolla las actividades necesarias para que la
decisión colectivamente vinculante fuera posible. Sin embargo, la figura Estado de Derecho
continuaba presente, y por tanto aseguró en torno a lo legislativo, la posibilidad de un equilibrio
legal frente a la indeterminación de la decisiones colectivas que se desarrollaban sobre la
diferencia gobierno/oposición. Mientras que el Estado se desplegaba como un complejo de
organizaciones decisoras-ejecutoras, la oposición tenía desde la figura de la legislación la
posibilidad de normar jurídicamente la capacidad decisora, y los requerimientos efectivos para
la ejecución de la decisión. Así también, desde la misma legislación quedó sujeta la forma en que
operaba el código gobierno/oposición en torno a las elecciones. De esta forma, se producía,
dentro de este mismo complejo del Estado de Derecho, la posibilidad de diferenciar entre
autoridades políticas y autoridades administrativas. Las políticas eran aquellas que obtenían su
capacidad de decidir de forma colectiva y vinculante como resultado de la autopoiesis del
sistema político: el voto. Las administrativas eran aquellas que obtenían su capacidad de decidir
colectivamente, desde la complejidad proporcionada por el sistema jurídico7.
La diferenciación microterritorial de la forma Estado de Derecho: los municipios
Habiendo aclarado los dos puntos anteriores, podemos volver a la idea central que configura el
presente marco teórico. Lo que pretendemos afirmar en torno a esto es que los municipios
corresponden diferenciaciones internas de un complejo acoplamiento estructural entre política
y derecho, pero que emerge y se desarrolla a través de una fuerte de raigambre territorial, que se
desarrollan al interior del complejo que entendemos como Estado de Derecho. En tan sentido, el
municipio correspondería a un sistema organizacional que le permite resolver al sistema político
los efectos de su decisión/ejecución colectivamente vinculante en espacios territoriales
específicos. Llegado a este punto es necesario que comencemos a utilizar esquemáticamente los
diferentes niveles de formación de sistemas desarrollados por Luhmann, a partir de los cuales el
municipio se ve atravesado.
A nivel funcional de la sociedad, el municipio es visto como una compleja estructura de

expectativas, que opera en un espacio territorial específico equilibrando la diferencia entre
decisión –que es propiamente política- y ejecución –que si bien es política, es posibilitada
jurídicamente. Sin embargo, un análisis más detallado muestra que esta diferencia entre decisión
y ejecución, también se debe resolver sobre otros planos funcionales como la administración de
7 Veremos que esta diferencia es fundamental para comprender la noción de modernidad asociada al municipio, la
cual evaluaremos desde la diferencia descentralización/desconcentración.
9
recursos frente a la escasez, para el caso de la economía, o como la diferenciación del entorno
psíquico de la sociedad a partir de las posibilidades de aprendizaje, que están relacionadas al
sistema educativo. Además es uno de los indicadores de satisfacción del entorno frente a la
decisión política, o de requerimientos que se ajustan a las decisiones a implementar. En tal
sentido, el plano funcional de lo político, y en cierta medida de lo jurídico, se nutren de
temáticas desde la compleja estructura que configuran los municipios (aunque aquí también
juega un rol importante la comprensión del municipio a nivel de su dimensión organizacional).
En primer lugar la diferencia entre decisión/ejecución, que como vimos proviene de la forma
Estado de Derecho y que también puede ser presentada bajo la diferencia política/derecho.
Expresa para los municipios en su instancia de ejecución de una decisión proveniente del
gobierno central. En tal sentido es una estructura del Estado y por ende su función es la
ejecución. Siguiendo el análisis de la distinción, se debe agregar que el municipio tiene un actuar
limitado y asegurado jurídicamente respecto de su actuar político. No obstante, también es un
ente decisor, dependiendo de cómo se haya asegurado jurídicamente la positivización de sus
operaciones. Ese rango de variabilidad permite, justamente, que el abordaje del municipio, no
tenga que estar circunscrito a la noción de Estados Nación, sino que en términos generales a la
ampliada forma Estado de Derecho, pero también perfectamente compatible con la noción de
Estados Federales8. Sin embargo, su límite siempre está contenido en la noción de Estado de
Derecho, esa es su dimensión insuperable, y es el indicador que nos permite suponer que
estamos hablando municipios, y si no es de ellos, de equivalentes funcionales. Cuando la figura
del Estado de Derecho se ausente, la figura del municipio desaparece. Por tanto, el municipio es
siempre un complejo de decisionalidad política asegurada jurídicamente y que se ejecuta en un
espacio territorial específico, el cual necesariamente se debe ubicar dentro de la contención
territorial de los Estados de Derecho correspondientes.
Al bajar en la gradiente de complejidad nos encontramos con los sistemas organizacionales.

Veremos que también los municipios deben ser comprendidos desde esta dimensión en la
medida de que la capacidad de realización de la decisión política en el espacio territorial
específico se debe ejecutar desde una institucionalidad asegurada legalmente. Los límites de esa
institucionalidad no pueden ser reconocidos a partir de la política o del derecho, ya que para
ellos son límites internos de temáticas contenidas en sí y por tanto no existe una
correspondencia entre sistema político, y lo que podríamos denominar municipios entendidos
como sistemas organizacionales. La diferencia entre ambos, no sólo es de nombre, sino que
también en relación a los rasgos propios de cada uno, especialmente el modo en que realizan su
autopoiesis: esto significa que los limites de cada forma de sistema son diferentes, los modos de
generar la clausura operativa es diferente y los modos de formación de estructuras también
difieren entre sí.
La distinción a partir de la cual se diferencian los sistemas organizacionales es la de

membresía/no membresía (Luhmann 2004: 246; Luhmann 1997; Corsi 2006: 165). Esta
8 En tal sentido, la aproximación es tan útil para los municipios chilenos, como para los county de los Estados
Federales de Estados Unidos. Sin embargo, lo más probable es que la adecuación de la diferencia entre decisión y
ejecución varíe.
10
diferencia es la que les permite diferenciarse de su entorno interno -la sociedad, dentro de la
cual están contenidos- y su entorno externo -como todo el continuo de materialidad sobre el
cual se desarrollan. La importancia de esa diferencia para los municipios, entendidos como
sistemas organizacionales, radica en que la membresía a estos, permite hacerse cargo de la
diferencia funcional resultante de la forma del Estado de Derecho, a saber, decisión/ejecución.
Lo que resulta más interesante de esto, es que los sistemas organizacionales llevan a cabo su
autopoiesis, y su correspondiente clausura operativa, a partir de la decisión, por ende la
membresía a la organización permite fijar puntos de desarrollo de expectativas –cristalizados en
los funcionarios- que ejecutan decisiones. Habíamos visto que, a nivel funcional, en los
municipios se veía expresada la diferencia decisión/ejecución, y ante ello cabe preguntarse qué
ocurre con la capacidad de ejecución del municipio en su dimensión organizacional cuando
estos llevan a cabo su autopoiesis a partir de la decisión y no la ejecución. Esto se comprende
cuando se conceptualiza a la decisión. Esta se presenta siempre como ausente de contenido y
para el sistema sólo se vuelve visible como una introducción del tiempo en el tiempo propio del
sistema organizacional (Luhmann 1997: 8ss.). Es decir, la diferencia entre decisión/ejecución,
presente en la observación funcional, se vuelve opaca a nivel de los sistemas organizacionales en
la medida de que el proceso de ejecución se diluye como distintos encadenamientos de
decisiones que ya no son políticas, sino que propiamente municipales9.
A partir de lo recién dicho podemos encontrar un primer rasgo interesante del análisis de lo
municipal que se puede llevar a cabo a partir de esta propuesta: cuando el municipio se observa
en el nivel más amplio de la generalidad social, la investigación se orienta a partir de la
diferencia decisión/ejecución; por otra parte, cuando el municipio se observa en su interior, el
foco se traslada a la concatenación de decisiones orientadas por funcionarios que son miembros
de la organización, por tanto ahora la atención de la investigación se reorienta a la pertenencia
al municipio en la figura del funcionario, y en el aseguramiento jurídico de la decisionalidad de
éste. Cuando la observación va en torno al tema de las decisiones, lo que se investiga es la
autopoiesis del sistema, ya que la concatenación de decisiones es posible sólo cuando se presenta
el rol de pertenencia o de operación específica en la decisión anterior a la siguiente, por tanto se
estudia el cómo el municipio desarrolla las comunicaciones sucesivas que lo constituyen (lo cual
evidentemente tiene un aseguramiento jurídico). En los casos en los que la atención se pone en
la membresía, lo que se investiga es cuál es la capacidad de uno de los miembros del sistema, de
diferenciar entre su operación al interior del sistema y su operación al exterior de él. Veremos
que para estos casos, cuando esto se analiza desde el sistema los límites son claros, pero cuando
se analiza desde el funcionario, la noción de estructura de expectativa permite superponer
planos organizacionales, y así se observa como la presencia/ausencia del funcionario en el
sistema puede ser entendida como problemas de probidad, de desempeño laboral, etc.
En último lugar tenemos el sistema más básico a partir del cual también podemos analizar a los
municipios, en este caso corresponde a los sistemas de interacción. Los sistemas de interacción
corresponden a los sistemas sociales de menor complejidad de entre las formaciones sistémicas
recién presentadas. Estos se constituyen en base a la copresencia de sistemas psíquicos, esa
9 Cuando se las observa a esto a nivel organizacional, ya que al mismo tiempo son operaciones políticas, pero sólo
podemos ver una de estas alternativas.
11
copresencia supone una adecuación de los horizontes temporales y espaciales sobre los que se
desarrolla el enlace comunicativo al interior del sistema, o al menos la mediación de lo que
conocemos como medios de comunicación simbólicamente generalizados o de tecnologías10 para
aquellos casos en los que a pesar de que son sistemas de interacción, los planos espacial y
temporal se han diferenciado. En referencia a los casos en los que se producen alteraciones no
esperadas en el proceso comunicativo de lo municipal, exploraremos cómo la idea de doble
contingencia nos permite comprender estos fenómenos, y cómo podemos extraer interesantes
lecciones desde la teoría de los medios de comunicación simbólicamente generalizados y la
noción de tecnología para proponer soluciones a estos.
La dimensión interaccional de los municipios, diluye casi por completo la dimensión funcional
sobre la que lo hemos constituido como objeto en lo social, y hace lo mismo para el nivel de
formación organizacional. No obstante esto, el modo de abordaje desde los sistemas de
interacción resulta de gran utilidad para la comprensión de las operaciones específicas que se
producen en el sistema (ya sea desde su desarrollo a nivel funcional o a nivel organizacional), o
de sus relaciones con el entorno, las que no resultan posible de seguir desde lo organizacional o
lo funcional. La copresencia de las interacciones permite estudiar con mayor detalle la
conformación de los límites del sistema a partir de la operación de sus funcionarios frente al
público. Esto permite ver cómo el aseguramiento jurídico de la decisionalidad política es puesto
a prueba ante el abismo de contingencia que se genera en el marco de una interacción que se
configura en los límites del sistema. Al mismo tiempo un análisis de esta perspectiva también
permite, en lo que respecta a la autopoiesis del sistema, en términos de la ejecución de
decisiones, ver cómo el aseguramiento jurídico de éstas es puesto a prueba.
Si los sistemas de interacción están conformados por la copresencia de sistemas psíquicos, ello
significa que el código comunicativo a partir del que se constituyen y diferencian de su entorno,
es el de presencia/ausencia. Sin embargo, ante la poca complejidad que posee lo notificado en
base a la presencia, aumenta su complejidad y posibilidad de enlace sucesivo a partir de tres
dimensiones11 que posibilitan la actualización del contenido comunicativo: una dimensión
social, con la distinción alter/ego, permite atribuir a la comunicación el quién lo ha dicho; una
dimensión temporal con la distinción constante/variable permite diferenciar en el contenido
comunicativo aquello que subyace como condición estructural sobre la que se desarrolla el
sistema, y lo que se presenta como contingente al sistema, esto, a su vez, permite al sistema
actualizar su contenido comunicativo en torno a la iteración de esa diferencia; por último, una
dimensión objetiva articulada por la diferencia interno/externo, la que justamente permite el
desarrollo diferenciados de los horizontes del sistema en referencia a su comunicación, cuando
el contenido comunicativo refiere al lado interno, es porque se está haciendo referencia en el
interior del sistema (y no, por ejemplo, en el desarrollo emergente de otro). Con estos tres
códigos, la diferencia presencia/ausencia sobre la que se constituye el sistema, proporciona
nuevas perspectivas de análisis a nivel funcional en la resolución de la diferencia
decisión/ejecución: se problematiza el proceso de toma de decisiones, lo cual permite, por
10Siguiendo la referencia al concepto trabajado por Latour. Véase Latour 1998a y 1998b.
11Las que se corresponden con las dimensiones presentes en el sentido: dimensión social, dimensión temporal,
dimensión objetiva (también se la denomina material). Véase Luhmann 1998a: Cap 2.
12
ejemplo, el análisis de lo que se puede desarrollar en los concejos comunales; y al mismo tiempo
se problematiza el desarrollo de las ejecuciones ya que justamente es la copresencialidad la que
puede poner en cuestionamiento el mantenimiento de las expectativas en el tiempo, debido a la
asimetría de las temporalizaciones de cada sistema12. Correspondientemente, en el plano
organizacional, la articulación de la diferencia presencia/ausencia, en relación a la de
miembro/no miembro, también permite comprender fenómenos interesantes como, por
ejemplo, el soborno. La copresencia posibilita la operación de elementos que diluyen los limites
de la autopoiesis del sistema organizacional, por tanto quien está afuera aparece como adentro,
manejando el código decisión/ejecución, en tanto ha comprado la membresía a la organización.
Como hemos visto hasta ahora, el municipio en su conformación, es atravesado por diferentes
niveles de complejidad que se superponen unos a otros, por ende es necesario garantizarle un
marco teórico de análisis que pueda dar cuenta de esa multiplicidad de niveles. Ello significa que
el análisis de lo municipal esquemáticamente puede ser diferenciable en niveles. Sin embargo la
pregunta de investigación, siempre debe buscar atravesar los tres niveles, o debe ser capaz de
situar su observación en torno al nivel más adecuado de análisis, y a través de él relacionarse con
los otros.
Llegado a este punto podemos presentar una definición formal de lo que se entiende por un
municipio: este corresponde a un entramado exponencial de estructuras de expectativas, es decir
a disposiciones comunicativas que buscan ser aseguradas en el tiempo, que se encuentra limitado
en su operación por los límites de un territorio específico. Las capacidades de enlace
comunicativo de estas estructuras de expectativas se pueden ver reflejadas en tres diferentes
niveles de formación de sistemas sociales. A nivel funcional como un acoplamiento estructural
entre política y derecho que ajusta microterritorialmente la forma Estado de Derecho a partir de
la diferencia decisión/ejecución. A nivel organizacional como un sistema organizacional
configurado por la membresía asociada a las comunicaciones de quienes se reconocen como
miembros, los cuales articulan la distinción funcional decisión/ejecución. Y finalmente un nivel
interaccional, en el que se ven reflejadas de forma copresencial, el cómo los limites del sistema
se desdibujan dependiendo de cómo se constituye la selección del lado interno de la distinción
funcional y de la distinción organizacional.
12 Mientras que los sistemas de interacción se desarrollan frente a una temporalidad acotada –la asegurada por la
copresencia-, los sistemas funcionales despliegan una temporalidad mucho más alta.
13
PROBLEMAS DE ANÁLISIS DE LO MUNICIPAL
Ahora que ha sido presentado el planteamiento teórico a partir del cual se pretende abordar de
los municipios. Desarrollaremos a partir de él algunas reflexiones respecto de temáticas que se
proponen tanto en la discusión general de municipios, como aquellas que se presentaron como
prioritarias para la contraparte que solicitó el desarrollo de este marco teórico.
Descentralización/desconcentración: la modernización de los municipios
En términos de los estudios orientados a lo municipal, resulta interesante observar cómo se

discute en ellos de forma constante, aunque poco reflexiva, la diferencia entre
descentralización/desconcentración (Ahumada 1990; Israel 2007; Boisier 2004; Chacón 2007).
En tal sentido, podría decirse que el modo de aproximarse a lo municipal es acertado en
términos de imagen generalizada del municipio, pero siempre se torna excesiva, a tal punto que
suele hacerse cargo de un sólo lado de la distinción. Lo que está de fondo es que la diferencia
entre descentralización, entendida como el proceso de sesión de poder del gobierno central a
nivel local, y desconcentración, entendida como el proceso administrativo en el cual se delegan
las responsabilidades de ejecución de las decisiones que se toman a nivel de gobierno central, es
una diferencia analítica adecuada al problema constitutivo de lo municipal a nivel de su
dimensión funcional y de su dimensión organizacional.
Recordemos, que a nivel funcional la diferencia articuladora proviene de un modo de

diferenciación interna de la forma Estado de Derecho, en tal sentido esa fórmula se ve reflejada
en la diferencia decisión/ejecución y correspondientemente, en la diferencia
descentralización/desconcentración. Ello ha significado que estos estudios siempre se han
situado en uno de los lados y han pretendido definir o conceptualizar lo municipal sólo desde
esa postura.
Podemos ver, observando esta diferencia, que es posible explicar un elemento que
constantemente se tematiza en los estudios municipales, como es la idea de lo que debe ser la
modernización municipal, y las diferentes variantes que de ella se pueden extraer. En el
aparatado siguiente intentaremos ofrecer una nueva visión respecto del tema que intentará
integrar las diferentes perspectivas.
Modernización municipal
Independiente de las consideraciones específicas que se tengan respecto de la descentralización

o desconcentración, en todas se remite a la idea de modernización como una forma de cambio
específico asegurada por medio de lo que ha sido denominado “la reforma municipal”. Al alero
de este concepto parece anclarse, con diferentes matices y percepciones, que la administración
municipal debe enfrentar un cambio que sopese su problema central, el que se deriva del
proceso de “descentralización” asumido desde principios de la década de los 80:
14
“Se necesita una profunda reforma que transforme a los municipios en gobiernos
locales, que aumente sus recursos financieros y que mejore una gestión que en
general no es buena, que les permita transformarse en agentes de desarrollo
económico y social, y que posibilite mejorar la capacitación de sus recursos
humanos. En otras palabras, una reforma que permita una modernización profunda,
ya que en relación al progreso general del país, los entes municipales se han ido
quedando rezagados, lo que indudablemente crea un problema considerando su
importancia creciente para la vida cotidiana de las personas.” (Israel 2007: 53).
Para comprender esa intención modernizadora, es necesario expresar adecuadamente la

paradoja que se esconde detrás de la diferencia descentralización/desconcentración.
A principios de la década de los 80, el gobierno de Pinochet, desarrolló una serie de reformas
orientadas a los gobiernos municipales, las que tenían como objetivo dotar al municipio de
responsabilidades que iban más allá del aseo y ornato de los espacios territoriales sobre las que
desarrollaban su administración. De este modo, se le entrega a los municipios la responsabilidad
de gestionar la salud primaria, la educación pública (tanto de básica como de media) y los
subsidios contra la pobreza. El problema que expresó este proceso, fue que en la medida de que
el gobierno central dotó de estas responsabilidades al gobierno local, no lo dotó, al mismo
tiempo, de los recursos necesarios para ello, lo cual generó el desfinanciamiento estructural de
los municipios. Ese desfinanciamiento estructural, además, se vio enfrentado a la poca
autonomía decisoria a la que se vieron sometidas las autoridades municipales, ya que hasta el
año 1990 las máximas autoridades municipales fueron siempre designadas por el gobierno
central. El escenario que emergió como resultado de estas reformas, fue el de una autoridad
municipal encargada de ejecutar proyectos y decisiones del gobierno central en un marco
presupuestario reducido y complejo.
Antes de abordar el escenario que afrontaron los municipios desde el retorno a la democracia, es
necesario discutir la noción que existe en la literatura de que las reformas impulsadas en
dictadura correspondían a un impulso descentralizador. Siguiendo las ideas de algunos autores
como Salazar (1999: 300ss) o Borja (1989: 198), es posible afirmar que las reformas
anteriormente mencionadas, más que apuntar al deseo de descentralizar el gobierno, tenían una
intención de mercado detrás. Si esto se observa con detención, las reformas impulsadas, no eran
reformas tendientes a maximizar la diferencia expresada en la constitución de los municipios, a
saber: decisión/ejecución, sino que se disfrazó bajo el hálito de la decisión, la ejecución de planes
que provenían desde un gobierno central. Sin embargo, esto también esconde la liberalización
de mercados que previos a las reformas se encontraban fuertemente regulados. La salud y la
educación son los mejores ejemplos de ello. No es el caso acá de analizar las intenciones políticas
que se pudieran esconder detrás de esto13, pero es perfectamente posible observar que la
ejecución de estas reformas tendieron a debilitar la calidad de servicios básicos asegurados desde
el gobierno central, como fueron la salud y la educación, en la medida de que fueron dejados en
manos de los municipios a la vez que se dejaba a estos con fuertes problemas de financiamiento
13 Porque además esto correspondería a meras suposiciones, y para resolverlo debiese atender a un estudio específico
para el fenómeno en particular.
15
para asegurar la calidad de estos. Ello provocó una desregulación de ambos mercados, abriendo
la participación de estos, a ciudadanos que hasta esa fecha jamás habían participado en mercados
de esas características: el surgimiento de las Isapres o de los establecimientos educacionales
subsidiados son un fiel reflejo de ello.
Con esos antecedentes a la vista, no se puede pensar que las reformas hayan recibido
correctamente el adjetivo de descentralizadoras14, sino que más bien parecen ser reformas
desconcentradoras. Éstas no buscaban una autonomía decisional en el espacio local, sino que
una “autonomía ejecutora en el ámbito local”15. Es posible pensar que esa autonomía decisoria
en el ámbito local, se orientó más bien al ámbito económico en términos de una “posibilidad de
elegir lo que quiero”16 por medio del pago, que a una “posibilidad de elegir lo que quiero” por
medio del voto. Esto contribuyó a que el municipio perdiera su capacidad de equilibrar de forma
adecuada la diferencia que lo constituía: las decisiones eran tomadas en él sólo en términos de
cómo ejecutar, pero no de lo que se ejecutaba, ni sus objetivos, y ello siempre limitado
jurídicamente y presupuestariamente. En términos generales este problema sólo se logró
observar con claridad cuando se produjo el retorno a la democracia y se impulsaron reformas
tendientes a la democratización del ámbito municipal. El resultado de éstas fue que el estatuto
del alcalde quedó sujeto a la elección popular, sin embargo no se alteraron en profundidad los
cambios estructurales promovidos a inicios de la década de los 80. De este modo, el alcalde
quedó inmerso en una profunda paradoja: era un representante de la ciudadanía resultante de
un cargo de elección popular, pero la ciudadanía no se encontraba eligiendo a alguien que
representaba decisionalmente sus intereses, sino que a un administrador de la planificación
general que provenía del gobierno central; un planeador que por lo demás, por lo general se
encontraba en una difícil situación en relación al exiguo presupuesto que debía administrar para
sacar adelante los programas promovidos por el gobierno central y las exigencias de la
ciudadanía.
Es en este contexto en el cual se ha discutido constantemente la idea de la modernización

municipal. Como decíamos anteriormente, las propuestas son de variada índole y siempre
apuntan hacia un cambio, sin embargo en mayor o menor medida el cambio que se propone
tiende, por un lado, a una evaluación del rol político del municipio, buscando resituar en él la
representatividad y legitimidad ausentes en el Estado (o el gobierno) (Salazar y Pinto 1999); o
por otro, al posicionamiento de una institucionalidad acorde a un régimen democrático (Israel
2007). Sin embargo, lo que se esconde detrás es siempre lo mismo: una reforma que permita al
municipio pasar de un administrador local, a un gobierno local17. Para que ello sea posible, es
14 No obstante así quedó consignado en la constitución del año 1980

15 Digo “entre comillas”, porque en gran medida esas ejecuciones estaban normadas jurídicamente y por tanto no
había demasiado espacio para variaciones específicas.
16 Es cosa de ver cómo esa semántica se ha mantenido en el tiempo, y resurgió hace poco en las discusiones del
Consejo Asesor en Educación, como respuesta a los llamados de diferentes sectores de acabar con la educación
subvencionada (sin dejar de lado las visiones más extremas que llamaban a acabar con la educación particular en
general).
17 Es interesante ver cómo en estos casos, intenciones similares se desarrollan de modos totalmente diferentes. Con los
mismo ejemplos recién citados es posible decir que Salazar y Pinto buscan ese objetivo por medio de una resituación
política de la legitimidad proveniente de la noción de comunidad (y de toda la carga que Marx o Tönnies pudieron
16
necesario un equilibrio entre ambas partes, un equilibrio que permita al municipio un nivel de
autonomía suficiente como para manejar sin mayores contratiempos la diferencia
decisión/ejecución, pero que a la vez le permita operar en conexión con las temporalidades y
problematizaciones de otros ámbitos de la sociedad mundial y de los límites nacionales que se
pueden dibujar en ella18.
Desde esta perspectiva, entonces, la noción de modernidad de los municipios no puede ser
resuelta optando o por la descentralización, o por la desconcentración, sino que es una noción
que es el resultado de una correcta adecuación entre ambas posturas. Un municipio será
moderno en la medida de que se permita desplegar con autonomía sus dimensiones de lo
político, las que deben estar aseguradas jurídicamente a partir de una legalidad que mana, a su
vez, de prácticas propiamente políticas, para nuestro contexto local: prácticas democráticas. En
tal sentido, la autonomía municipal no puede ser tanta que supera a su forma de diferenciación
que la constituye, es decir, el municipio no puede ir más allá del Estado, ya que a nivel del
correlato semántico de una sociedad mundial, el argumento de una legitimidad en la comunidad
generaría serios problemas de coordinación sistémica entre diferentes unidades, ya sean estas
funcionales u organizacionales. Pero tampoco el municipio puede ser un mero administrador de
decisiones del gobierno central, ya que justamente su autoridad principal es el resultado de una
elección popular, lo que dentro de un sistema democrático como el chileno19 debe verse
reflejado en una autonomía en el proceso de decisión, la que se ve normada en términos de
formalidades burocráticas por medio de la legalidad presente en las ejecuciones (dentro de las
que se incluye el proceso de gestación de la decisión). Parece ser entonces, que un municipio
moderno es que el se apropia de su diferencia constituiva, en el contexto de un Estado de
Derecho y que no interfiere en el ordenamiento policéntrico sobre el que parece operar la
sociedad mundial20.
dotar al concepto); mientras que Israel, si bien deja entrever una resituación política, sus propuestas van por el lado
del desarrollo de una institucionalidad adecuada.
18 Existen dentro del ámbito municipal, una serie de estudios que descuidan esta idea de equilibrio. Son visiones que
por lo general tienden a proporcionar una visión sectorial de lo municipal descuidando la complejidad conformadora
de lo municipal y por ende limitando sus descripciones a ámbitos específicos. Un ejemplo de esto pueden ser los
sugerentes trabajos de Bettina Horst en Libertad y Desarrollo, los que si bien suelen proporcionar interesantes
visiones sobre lo municipal, se sobreconcentran en una visión sumamente legalista (sus mediciones de transparencia)
o economicista.
19 Independiente de sus imperfecciones.
20 Por razones de tiempo y espacio aquí no se realiza, pero es necesario dejar la constancia de que es un estudio que
permitiría aclarar muchos de los aspectos problematizados en la constitución de la descentralización desconcentrante

producidas por las reformas promovidas a principios de la década de los 80. Resultan sumamente ilustrativas en este
contexto las tesis esgrimidas por Mascareño respecto del adecuamiento funcional que expresó para la sociedad
mundial la región de Sudamérica. Mientras Luhmann proponía una diferenciación funcional que dotaba a la sociedad
mundial de un ordenamiento policéntrico, en el cual los sistemas funcionales operaban diferenciadamente sin
imponer sus valores propios a otros sistemas funcionales, Mascareño observa que para América Latina a partir de fines
de la década de los 60, el ordenamiento funcional nunca logró ser policéntrico ya que con el advenimiento de las
dictaduras, se configuró un orden concéntrico en torno a la política en la medida de que esta promovía o desarrollaba
los códigos de otros sistemas funcionales, los que para el caso Latinoamericano fueron principalmente el sistema
jurídico y el sistema económico. Bajo este prisma teórico es interesante reevaluar el proceso de reformas que
enfrentaron los municipios a principios de la década de los 80, preguntándose si esa ampliación de los mercados de
oferta educativa y de salud resultantes de las reformas, no fueron también provocadas por las fuertes interferencias de
la política a nivel de los sistemas funcionales. Me atrevo a pensar de que la respuesta sería sí, y que justamente las
17
Los servicios traspasados
Es posible afirmar que los principales problemas que enfrentan en la actualidad los municipios
dicen relación con la capacidad de gestión que se les exige en detrimento de la capacidad de
gestión que son capaces de afrontar en un contexto de congelamiento de sus plantas funcionarias
y de aumentos de población que no se condicen con los volúmenes de población existentes en
los años en que se congelaron las plantas. Intentaremos delinear brevemente los problemas que
emergen como resultado de esta condición, poniendo atención a los que parecen ser los servicios
que mayores problemas han presentado para la administración municipal: la salud primaria y la
educación municipal.
Salud municipal
El traspaso de la salud a la administración municipal consistió en el traspaso de la

administración de los establecimientos (infraestructura) y el personal de salud de atención
primaria a los municipios, no obstante el Ministerio de Salud continuó normando el contenido
de la atención primaria. Paralelo al proceso de descentralización, se modificó el esquema de
financiamiento de los establecimientos de atención primaria, con numerosas variaciones a lo
largo del tiempo. Así, entre 1981 y 1994, se creó un sistema de reembolso a los consultorios en
función del gasto del período anterior. Este sistema sólo alcanzó a durar un año, puesto que las
cuentas sobrepasaban la disponibilidad de recursos del Ministerio de Salud. Luego se
implementó un sistema de traspaso de recursos a los consultorios según la población inscrita y
con probabilidades reales de hacer uso de la atención médica. En el área programática, los
municipios no fueron dotados de autonomía, ni de flexibilidad en la gestión. El rol del
municipio fue en la práctica el de un intermediario entre el nivel central y los profesionales e
insumos del nivel local, teniendo como único nivel de autonomía la contratación del personal
del nivel primario (Casas y Torres 1998).
Como ya vimos, este proceso conllevó a una paradoja en la constitución de lo municipal. Sin
embargo, también se requiere analizar con algo más de detalle, las consecuencias que esta
paradoja expresó en términos de los diferentes niveles que atraviesan lo municipal. Para ello es
necesario describir de forma breve cómo ha sido conceptualizada la noción de salud y de
servicios de salud en términos de la teoría de sistemas21. En primer lugar debemos denotar la
poca claridad nominal que ha expresado el problema hasta el momento. Se ha hablado de el
reformas que se aplicaron al ámbito municipal a principios de la década de los 90, y las que en la actualidad se
discuten como reformas modernizadoras de lo municipal, son ajustes necesarios para un adecuado equilibrio
funcional acorde a las expectativas generalizadas a nivel de la sociedad mundial. Para profundizar en el tema véase:
Mascareño 2003 y Stichweh 2006.
21 Los temas de salud han presentado un desarrollo considerable en el ámbito de la teoría de sistemas, sin embargo
ninguno de estos trabajos se encuentra en español o inglés como para poder dar cuenta en mayor profundidad de
ellos, sino que en su mayoría se encuentran en alemán. De todos modos es necesario consignar que las principales
referencias al tema en la teoría, se encuentran en algunos trabajos de Niklas Luhmann publicados en su obra
Soziologische Aufklärung (Ilustración Sociológica, Surkhamp, 6 vol.). Para la presente descripción nos apoyamos en
Corsi et al 2006 y Schwartz S/F.
18
“Sistema de la Medicina” (Medizinsystem) o del “Sistema de tratamiento de enfermos” (System

der Krankenbehandlung). Luhmann lo considera un sistema funcional de la sociedad encargado
de monitorear constantemente el entorno de esta22, interviniendo en los casos en que “[…] un
individuo no se encuentra en condiciones de ser una base orgánica o psíquica para la
comunicación” (Corsi et al 2006: 140). Es un sistema que opera a través del código
sano/enfermo, el cual articula correspondientemente la diferencia que vuelve operativo al
sistema. En términos generales se podría decir que es el sistema que posibilita el adecuado
acoplamiento entre sistema orgánico y sistema psíquico en la forma del ser humano, para que
éste se pueda mantener acoplado a la sociedad (Corsi et al 2006 140-3; Schwartz S/F).
Ahora bien, ¿Qué significó, entonces, que las prestaciones de salud primaria fueran traspasadas a
la administración municipal? La atención primaria corresponde a todas las atenciones de salud
que se prestan en los consultorios o postas rurales y constituyen la puerta de ingreso al sistema
de salud en general. Bajo esta premisa los municipios se transformaron en los encargados de
administrar el ámbito de los servicios de salud orientados a prestar los niveles mínimos de
atención disponibles para la ciudadanía. Siguiendo el argumento propuesto por Luhmann, el
municipio quedó como el encargado de posibilitar en términos de atención primaria, el marco
de condiciones adecuado para que quien llegase con una demanda por salud, pudiese ser
atendido en relación al código. El municipio pasó a ser una estructura invisible del sistema,
decidía cómo hacer eso posible, y lo hacía. Sin embargo, y cómo ya sabemos, esa distribución de
recursos (monetarios, humanos, técnicos, etc.) se tornó compleja en la medida de que la
continuación de la cadena de pagos, del momento en que el municipio generaba esa operación,
en muchas ocasiones no era posible como resultado del déficit presupuestario estructural en el
cual se vio preso bajo esas condiciones. Ese fenómeno condujo a una pauperización del sistema
de atención primario, lo que generó una demanda constante hacia el sistema político exigiendo
una atención adecuada a las necesidades de la población, el que correspondientemente remitió
sus responsabilidades a su forma de diferenciación interna: los municipios. Ello, durante el
gobierno militar, no generó mayores contratiempos (más que el malestar propio de la
ciudadanía). Sin embargo, con el advenimiento de la democracia y la emergencia de la figura del
alcalde como una autoridad política en detrimento de su calidad de autoridad administrativa –
rasgo que había detentado hasta ese entonces23– generó una serie de demandas dirigidas a una
autoridad política, pero que sólo presentaba su calidad de autoridad política por el
procedimiento que lo había conducido a esa posición, y no por las atribuciones supuestas para
una autoridad electa democráticamente, las cuales de facto no poseía.
22 El hecho de que el sistema oriente su observación constantemente hacia el entorno puede parecer un contrasentido,
sin embargo esto queda claro cuando se recuerda que en la conformación de la idea de sociedad como contención
máxima de todas las comunicaciones, el ser humano queda situado en el entorno de esta, acoplado a ella por medio
del lenguaje, los medios de comunicación de masas y los medios de comunicación simbólicamente generalizados. A
ello habría que agregar que también el ser humano se acopla a la sociedad por medio de las tecnologías, entendidas
como actantes no humanos que unen horizontes temporales y espaciales que se encuentran disociados.
23 Para el presente trabajo diferenciaremos la noción de autoridad en dos: autoridad política y autoridad
administrativa. La primera es el resultado de la votación popular, por ende su legitimidad se encuentra afianzada
directamente en el régimen democrático del cual es parte. La segunda corresponde a autoridades designadas dentro
del aparato administrativo del gobierno lo cual significa que su legitimidad queda más bien sujeta a burocracia
administrativa, y el delegamiento legal del cual están dotados las autoridades políticas.
19
Este fenómeno generó un desfase en las expectativas entre todos los niveles de formación social
que ya hemos descrito: los vecinos exigían a los alcaldes demandas que tenían poco que ver con
la capacidad de estos para responderlas, a los alcaldes se les exigía del gobierno central la
implementación de una atención de salud primaria acorde a las expectativas de la ciudadanía y a
los lineamientos generales expresados por el ministerio, pero no se los dotaba de los recursos
adecuados para ello, a los funcionarios de la salud municipal se les exigía un nivel de atención
que no encontraba correlato en los recursos médicos de los que los proveía el municipio, etc.
Con el paso del tiempo y la diferenciación de las comunas, los cambios de alcaldes, y algunas
reformas al sistema de salud se fue configurando paulatinamente el escenario de la salud
municipal actual: un sistema de atención sumamente heterogéneo a nivel nacional (configurado
principalmente por las capacidades económicas de los municipios) y que presenta una constante
tendencia a la crisis.
Educación municipal
El problema que enfrentaron los municipios frente al traspaso de la responsabilidad

administrativa en el caso de la educación municipal, fue, como veremos, descriptivamente
similar al de los servicios de salud primaria. Sin embargo, las implicancias sistémicas del proceso
fueron más complejas.
A lo largo de la década de 1980, y dentro del marco de reformas impulsadas por el gobierno
militar en el ámbito de lo local, se realizó el traspaso de la administración de los
establecimientos municipales públicos a los municipios. De forma paralela a estos traspasos, que
se realizaron de modo paulatino a lo largo de la década, se generó un sistema de financiamiento
consistente en transferencias desde el gobierno central, basado en un mecanismo de
subvenciones por alumno que asistía diariamente a la escuela. Es a partir de esta época, en la que
el Estado también comenzó a entregar subvenciones a los privados, comenzando a gestarse lo
que en la actualidad se conoce como educación particular-subvencionada, y que en términos
reales se transformó en el competidor directo de los establecimientos ahora municipales. El
supuesto que sostenía estas reformas, era que la promoción de la educación particular, por medio
de subvenciones, generaría una competencia por recursos que tendería a subir el nivel de las
prestaciones. Sin embargo, en la práctica, la competencia que debían enfrentar los municipios
era más compleja, ya que ellos no tenían autonomía sobre el producto educativo que ofertaban
en el mercado que se acababa de abrir. A ello se sumó el congelamiento de las subvenciones en
el año 1982 producto de la crisis y la imposibilidad de modificar las plantas docentes, lo que
generó que el municipio tuviese que disponer de recursos propios para superar el déficit
generado por el gobierno central, lo que en definitiva generó un circulo vicioso que sólo tendió
a pauperizar la educación pública que había quedado en manos de las municipalidades.
Con el retorno a la democracia, se implementaron nuevas reformas, que en la práctica

profundizaron la intencionalidad de las reformas emprendidas a inicios de la década anterior,
pero intentando mejorar las deficiencias que habían presentado éstas, principalmente en sus
aspectos financieros: se incrementó la subvención, buscando un reajuste continuo y en relación
20
con los ajustes de las remuneraciones de los funcionarios públicos; así también se dictó una ley
de subvenciones tendiente a generar una escala de subvenciones con valores diferenciados
dependiendo de criterios propios del contexto en el que se desenvolvía el establecimiento y de
sus condiciones de funcionamiento24. En 1991 se crea el Estatuto Docente de acuerdo a la Ley Nº
19.070, que constituye el cuerpo legal que desde entonces regulará las relaciones entre las
municipalidades y los docentes. Este estatuto establece mejoras a las condiciones laborales –
bonificaciones al perfeccionamiento, experiencia profesional y trabajo en condiciones difíciles,
además de aumentos salariales- e instituye la inamovilidad en el puesto de trabajo, lo cual
implicará en la práctica, grandes dificultades para modificar las plantas docentes (que en lo
sucesivo necesitaron ajustes en función de la disminución de la matrícula escolar). En 1996 las
leyes Nº 19.410 y 19.398 introducen modificaciones al Estatuto, que permiten dichas
modificaciones a las plantas docentes. Ese mismo año y en relación con lo anterior, se introduce
la obligación de los municipios de elaborar “planes anuales de desarrollo de la educación
municipal” conocidos como PADEM, que incluyen metas y programas de acción. En 1993 se
creó el sistema de financiamiento compartido, al cual pueden acceder los establecimientos
municipales de enseñanza media y los establecimientos particulares subvencionados de
enseñanza básica y media. Finalmente a mediados de la década de los 90 se impulsó nuevamente
una serie de reformas, pero ahora no tendientes a la mejora económico-administrativa de la
educación municipal, sino que poniendo sus énfasis en la calidad de los contenidos técnicos y
pedagógicos que se impartían en las escuelas y la equidad de la educación. Las reformas
impulsadas en este último período fueron: la creación e implementación de instrumentos de
planificación conocidos como PADEM y PEI, la implementación de programas de mejoramiento
e intervención pedagógica orientados a mejorar metodologías de enseñanza25, una reforma
curricular que implica contar con un marco curricular (acabando con una definición estatal de
los planes y programas) que define contenidos mínimos para la enseñanza básica y media
permitiendo a los establecimientos desarrollar sus propios planes y programas de estudio, un
fortalecimiento de la profesión docente por medio de becas de perfeccionamiento e incentivos
salariales frente a estos, y la extensión de la jornada escolar (Raczynski y Serrano 2001;
Ossandón 2006 y di Gropello y Rosella 1998).
La educación, desde la perspectiva sistémica que se ha desarrollado en el presente trabajo, es

comprendida principalmente desde el nivel funcional, pero con fuertes componentes
organizacionales y de interacción. En tal sentido, la función primordial de la educación sería el
provocar cambios en los sistemas psíquicos particulares, asegurando a estos un acoplamiento
adecuado con la sociedad26. Este proceso se desarrolla principalmente en instituciones dedicadas
exclusivamente a ello como son las escuelas. Sin embargo, es al mismo tiempo un proceso que se
despliega con cabalidad en la relación de interacción entre profesor y alumno, ello significa que
los principales focos de atención están puestos en el proceso comunicativo de esa interacción y
24 Algunos de estos criterios fueron: la ubicación geográfica del establecimiento, el tipo de educación que se impartía
(técnico profesional o científico humanista), el nivel educativo abarcado, etc.
25 Como el programa Mece-Media y el programa de las novecientas escuelas (P 900).
26 Esto ya sea desde una utilización adecuada del lenguaje, hasta operatorias matemáticas que doten al estudiante de
los conocimientos y competencias relevantes para un desempeño autónomo en términos del acoplamiento
estructural-interpenetración (Luhmann 2007: 79), que desarrollan con el sistema social por medio del lenguaje y otras
formas de acoplamiento entre conciencia y comunicación.
21
cómo ese mismo proceso atraviesa los otros niveles de formación sistémicos. De este modo, el
rasgo que caracterizaría a la comunicación educativa estaría mediado por la diferencia entre
intención de educar/persona que se educa: lo que implica que “[…] la forma de la comunicación
educativa es la intención de educar mientras que el medio –donde se expresa la forma- serían los
mismos alumnos.” (Ossandón 2006; 84). El hecho de que sea una comunicación que está
construida esencialmente en términos de interacción –lo cual asegura una simetrización de
horizontes temporales y espaciales- trae aparejado consigo el problema de la doble contingencia
en el proceso comunicativo. El profesor intenta enseñar, sin tener certezas de que los
estudiantes pueden aprender lo que él enseña, mientras que los estudiantes intentan aprender
reconstruyendo con sus propios códigos lo que el profesor propone. Para superar la
improbabilidad que encierra ese proceso de interacción, el mismo sistema a generado tres
mecanismos sistémicos: i) una asimetría entre los roles de profesor y alumno, el cual no se
cuestiona, ii) los planes de estudio y los métodos de evaluación no se deciden en cada sala ni con
los alumnos y iii) la escuela se organiza por medio de una continua identificación de comienzos
para los cuales se suponen alumnos siempre homogéneos, ello supone que cada año o frente a
cada nueva temática abordada los estudiantes sean igualados frente al conocimiento a enfrentar,
y en el transcurso del período de entrega de ese conocimiento estos vayan experimentando con
sus pares un proceso de diferenciación mediado por el logro académico. Es importante destacar
sobre este último punto, que esa diferenciación a la que se ven enfrentados los estudiantes, si
bien los homogeniza cada vez que se enfrenta un nuevo contenido o un nuevo periodo de
estudio, los va diferenciando cada vez más en términos de la construcción de sus carreras
escolares. (Luhmann 1996c y 1998e; Ossandón 2006 y Vanderstraeten 2001, 2003 y 2004).
Al analizar en términos funcionales el estado de la educación municipal actual, observamos que

el principal problema se encuentra anclado en dos partes: por un lado en la asimetría que se
expresa entre los diferentes tipos de establecimientos educacionales27 en términos de la
capacidad administrativa que poseen para permitirse la diferenciación de los estudiantes; y por
otro en la inamovilidad que se expresa por parte de los profesores y en la obligación de los
establecimientos municipales de aceptar a todos los alumnos en caso de contar con matrículas28.
A ambos fenómenos se les debe agregar la influencia del contexto social, económico y de
expectativas en el que se desenvuelven tanto estudiantes como profesores29. De esta forma la
educación municipal se desenvuelve en un complejo panorama en el cual la diferenciación de
los estudiantes no resulta ser homogénea, ni al interior del establecimiento, producto de las
diferencias que se pueden expresar entre profesores, los cuales en la medida de que no pueden
ser removidos han tendido a envejecer y a volverse reaccionarios frente a los cambios
pedagógicos impulsados desde el ministerio y las entidades encargadas de su funcionamiento (ya
sean los municipios o las corporaciones municipales de educación); ni en comparación con otros
establecimientos que se administran bajo criterios distintos y de mayor flexibilidad30 de
27 Particulares, particulares subvencionados y municipales.

28 Ello como resultado de las reformas tendientes a buscar la escolarización completa para todos los estudiantes.
29 No es lo mismo ser estudiante o profesor en un liceo Municipal ubicado en una de las comunas periféricas del gran
Santiago, que serlo de liceos municipales emblemáticos como el Instituto Nacional o el Liceo Carmela Carvajal.
30 No debiera resultar extraño, por tanto, que los mejores resultados SIMCE de establecimientos educacionales
municipales provengan desde escuelas pequeñas o rurales, en las que varios cursos pequeños se desempeñan bajo la
tutela de un mismo profesor en un mismo espacio de interacción. En esos contextos la diferenciación producida
22
contratación e implementación curricular como resultado de una mayor disposición de recursos

y una menor estatución normativa de sus operaciones.
Lo anterior significa que en términos funcionales la educación municipal se desenvuelve en un

contexto de déficit de su responsabilidad de provocar cambios en los sistemas psíquicos que
permitan generar un modo de acoplamiento potencialmente plástico y multicontextual con la
sociedad31. En términos organizacionales ven complicaciones en sus capacidades decisorias
frente a la limitación presupuestaria, que si bien ha tendido a mejorarse por medio de reformas
impulsadas en el último tiempo, deben enfrentar constantemente un déficit estructural respecto
de las expectativas de la ciudadanía frente al establecimiento originado en las reformas
liberalizadoras del mercado de la educación promovidas a principios de la década de los 80, las
que contribuyeron a generar una mala imagen de los establecimientos educaciones en
detrimento de los particulares subvencionados o de los particulares. Finalmente, en términos de
interacción, las diferencias y problemáticas se expresan tanto por parte del estudiante, como por
parte de los profesores. Factores decisivos de las problemáticas en estos ámbitos revisten, por un
lado, los contextos socioeconómicos en los que se desenvuelven los estudiantes, en los cuales
pareciera existir una muy baja motivación a la educación en la medida de que observan de que el
medio normal de desenvolvimiento no promueve ni exige la búsqueda de competencias
habilitantes de otros contextos sociales; y por el lado de los profesores, las consecuencias
negativas que ha traído consigo el estatuto docente y su inmovilidad funcionaria, el cual ha
impedido un despliegue adecuado de las reformas impulsadas desde el gobierno central
tendientes a mejorar los contenidos y prácticas pedagógicas de los profesores, los que a su vez
han ido enfrentando un desfase en términos de capacidades de enseñanza, al provenir muchos
de ellos desde escuelas normalistas, frente a profesores más jóvenes que provienen de escuelas
universitarias de pedagogía.
Otros servicios traspasados
En la actualidad se han implementado una serie de reformas de índole administrativa a nivel del
gobierno central, que han impactado directamente en la amplitud de la operación de la
distinción constitutiva de los municipios. Si ya a nivel de educación y de salud se había
desarrollado una suerte de sobrecarga operativa a nivel organizacional del municipio, lo cual
había derivado en serios problemas a nivel de su capacidad de acople con las dimensiones
funcionales de la sociedad, con el traspaso o la reorganización territorial (a partir de los límites
municipales) de otros programas que antes manaban del gobierno central las capacidades
operativas de los municipios pueden comenzar a sobrecargarse.
tiende a ser mucho más homogénea al interior del establecimiento, lo que sumado a un profesor con buenas
competencias pedagógicas puede llevar a sus estudiantes a resultados sobresalientes en el contexto municipal. Hay
una menor complejidad a enfrentar en el medio educativo.
31 Especialmente ilustrativo a este respecto es el artículo de José Ossandón sobre la imposibilidad de conseguir logros
educativos expresado por profesores de colegios municipales, quienes ven dificultada su tarea por factores sociales,
familiares y administrativos. Resituando su responsabilidad educadora no en la diferenciación de los estudiantes y en
la entrega de competencias y conocimientos que permitan un acoplamiento dúctil del estudiante en la sociedad, sino
que en la posición de recuperadores o asistentes sociales orientados al logro de resultados disciplinarios. Véase
Ossandón 2006.
23
En términos operativos podríamos hablar de tres programas que se han reorientado al ámbito
municipal o que han nacido en ese contexto, y que han recaído en términos de implementación
(pero no de diseño para todos los casos) en los hombros de los municipios: el programa puente,
diversos programas de seguridad ciudadana (que se despliegan dependiendo de los municipios) y
algunos programas de prevención de drogas provenientes de CONACE.
En el contexto actual de la administración municipal, la implementación de estos programas

reviste ciertos problemas de sobrecarga operativa para los municipios. Es cierto que la mayoría
de estos programas cuenta con un financiamiento proveniente del gobierno central. Sin
embargo es necesario evaluar la capacidad operativa y de impacto de estos programas en la
medida de que la presencia de recursos que los solventen, no altera la estructura jurídica que
articula las diferentes reparticiones municipales, por ende las mismas unidades operativas al
interior del municipio, deben implementar estos programas para volverlos operativos. Es cierto
que su implementación trae consigo la contratación de más funcionarios orientados a la
exclusividad de estos programas, pero la sobrecarga proviene por el lado de la estructura
administrativa a la que es anexada el programa respectivo.
En términos funcionales el traspaso de algunos de estos programas no reviste los diseños

específicos, sino que sólo sus implementaciones, el Programa Puente es un ejemplo de ello. En
tal sentido, la dimensión decisoria de la administración municipal, desaparece en la
decisionalidad del cómo administrar los recursos. La orientación colectiva vinculante
desaparece, parece ser una administración de recursos colectiva y vinculante. No ocurre lo
mismo para aquellos casos en los que el diseño de los programas queda a cargo del municipio,
como ocurre con algunos del CONACE, en donde éste último dispone los recursos y la asesoría
técnica, pero queda a cargo del municipio el diseño y la gestión de la implementación de estos.
En términos generales, uno de los nudos conflictivos de la modernización municipal, radica en

una transformación de los municipios, sin destruir lo que entendemos por gobierno local. En
términos de coordinación sistémica es posible afirmar que en la medida de que los municipios
resientan de una capacidad verdadera y operativa de articular con mayores libertades su
diferencia constitutiva, estos se verán con mayores problemas ya sea en su nivel funcional con
déficits en sus capacidades de acoplamiento con otras dimensiones funcionales o a nivel de
interacción con demandas de ciudadanía que no logran resolver adecuadamente. La dimensión
central para enfrentar esta problemática se encuentra en una flexibilización jurídica de la
organización municipal, la que permita al municipio ajustarse de mejor forma a los contextos
territoriales que le son propios, junto con dotarlo de una capacidad decisoria amplia, pero
fuertemente regulada en su implementación jurídica. Sin la implementación de medidas que, en
términos generales, doten al municipio de una mayor independencia operativa y administrativa
estos se verán constantemente sobrecargados en su operación y sobrepasados en su capacidad
decisoria frente a las demandas que enfrenten.
24
NUEVAS TEMÁTICAS DE LO MUNICIPAL: APORTES DESDE LA TEORÍA DE SISTEMAS
Habiendo ya desarrollado a partir del marco teórico propuesto temas que son fuente de
discusión constante en el ámbito de los estudios municipales como: legitimidad, modernización,
prestación de servicios, etc. Creo necesario introducir algunos conceptos que si bien no han sido
desarrollados de forma exclusiva por la teoría de sistemas, el uso de estos por ella si se ha
caracterizado por una conceptualización particular y específica que puede iluminar bastante
respecto de nuevas dimensiones y discusiones de los estudios municipales. Estos conceptos son
los de temporalización sistémica, riesgo y peligro.
Riesgos y peligros en la administración municipal
La elevada contingencia inherente al complejo entramado de recursividades comunicativas

presentes en la sociedad moderna, trae consigo una carga inseguridad constante respecto del
despliegue de las decisiones a futuro que se puedan llevar a cabo. Si algo es seguro es la presencia
constante de una inseguridad contingente que disminuye las certezas de todo. Al estar los
municipios constituidos en términos funcionales en base a la forma decisión/ejecución, poseen
siempre una proyección a futuro que se inseguriza en la medida de que estos analíticamente se
observan a sí mismos decidiendo. Para comprender con detención este fenómeno de
insegurización constante de los municipios, es necesario abordar la distinción riesgo/peligro.
La noción de riesgo y peligro
El principio básico a partir del cual Luhmann se permite diferenciar el riesgo en las sociedades
modernas, proviene de la capacidad que todos los sistemas poseen de observar en términos de lo
que se reconoce como primer orden, como de hacerlo en términos de segundo orden. El
resultado de la observación de primer orden será siempre un objeto, mientras que el de la
observación de segundo orden será un concepto. Esto se produce debido a que la observación de
primer orden remite a la realización de una diferencia y posterior indicación, lo cual significa
que se hace referencia a un algo, sin importar el medium de su constitución. Por su parte la
observación de segundo orden implica un movimiento más complejo en el que se observa a
observadores observar, por ende lo observado no puede remitir sencillamente a una indicación,
sino que debe observarse cómo los observadores observados realizan distinciones que les
permiten indicar un lado de la distinción, pero para el observador de segundo orden queda
siempre abierta la perspectiva de observar el lado no indicado de la distinción, por tanto observa
formas, las cuales se constituyen en conceptos en la medida de que se constituyen como una
diferencia de algo.
Un esquema de estas características permite la diferenciación entre riesgo y peligro ya que “[…]
pone de manifiesto la forma en la cual la eventualidad de daños es atribuida y procesada por el
sistema observado: [en el caso del riesgo] como su actuar, y [en el caso del peligro] como su
vivencia de selecciones del entorno” (Paulus 2006: 301). En este contexto la noción de
reflexividad es fundamental para el sistema que se intenta anticipar a los riesgos y peligros
asociados a su operación. De esta forma se configura el riesgo y el peligro cuando “[…] un
25
sistema se sitúa en una posición de segundo orden y observa los esquemas típicos de distinción
asociados a las decisiones percibiéndolos como prestos a una selección contingente de las
alternativas que dispone y no observándolos como simples objetos.” (Ibid: 302). En un contexto
así la tematización del riesgo queda para el sistema que lo logra observar (siempre como causa
proveniente de sí) en una suposición a futuro, y sólo puede operar con él comunicándolo. No
obstante al estar el riesgo constituido como forma, existe otro lado de su distinción que sólo es
posible tematizar, cuando las dimensiones del sentido en las que se despliega toman forma. La
dimensión fáctica de su operación podemos encontrarla en la distinción interno/externo la que
se representa a través de la distinción acción/vivencia: hablamos entonces de riesgo cuando los
eventuales daños a producirse al futuro son el resultado de una acción propia del sistema,
mientras que las observaciones de los daños se estiman de forma externa y constituidos por el
entorno del sistema, al que se le presentan bajo la forma de peligro. En términos de su
dimensión temporal, articulada en la distinción pasado/futuro, el riesgo se asocia siempre al
futuro. Y por último, en su dimensión social, articulada en la distinción alter/ego, proporciona
una multiplicidad de horizontes a través de los cuales se pude observar el riesgo, tomando
especial relevancia aquellos que pueden distinguir la noción de quienes realizan la decisión
tomada como riesgosa, de aquellos que se ven afectados por la decisión sin haber participado en
ella, para quienes el riesgo, como acción de alter, es vivenciada como peligro, en su posición de
ego (Paulus 2006: 305; Véase también Luhmann 1996a y b). De esta forma el riesgo debe ser
comprendido como la anticipación del sistema a los resultados no esperados de sus decisiones
ejecutadas, mientras que el peligro es la visualización del riesgo del sistema, por su entorno,
espacio en el cual el riesgo se transforma en peligro.
La implementación del riesgo y el peligro en la administración municipal: transparencia
Hablar de una implementación del riesgo es una forma de engañar al lector, en la medida de que
se deja entrever de que el riesgo resulta de una decisión voluntaria por parte del sistema. Ello no
es así, el riesgo es siempre producto de una cadena de decisiones contingentes que se despliegan
desde el sistema decisor hacia su entorno (o hacia su entorno interno). Sin embargo hablaremos
de todos modos de implementación del riesgo (y del consecuente peligro) en la administración
municipal, por la diferencia constitutiva del municipio: decisión/ejecución.
Los efectos de la consideración de riesgo en el actuar municipal en general se debiera observar y

entender siempre como costo político de las decisiones administrativas municipales, los cuales
siempre corresponden a decisiones y sus respectivas temporalizaciones visualizables en la
ejecución. Sin embargo, a nivel organizacional, la diferencia configuradora de los límites del
sistema (miembro/no miembro) también replica la misma noción de riesgo pero ahora afincada
en los costos administrativos de la decisión política32, sobre los ejecutores de esta. De esta forma,
podemos ver cómo la decisión política traspasa el riesgo al otro lado de su distinción situándola
sobre los hombros de quien ejecuta la decisión. Finalmente, existe una última dimensión del
riesgo que también es necesario advertir, no obstante presenta algunas diferencias con las dos
32Esta diferencia permite comprender esa constante demanda en las relaciones entre el gobierno y la oposición frente
a crisis en el Estado: “Acá hay responsables políticos y responsables administrativos, ambos deben pagar”, por ejemplo.
El resultado de esto es justamente la diferenciación de las dimensiones funcional y organizacional de tales fenómenos.
26
anteriores, ya que esta se encuentra en el entorno del sistema. Corresponde específicamente al

riesgo asociado a la decisión que encierra el voto en la elección de los alcaldes. La peculiaridad
que exhibe el riesgo asociado a esta decisión, es que el votante se expone, a diferencia de los
casos anteriores, tanto al riesgo como al peligro de su decisión ya que la temporalización de esta
es más larga que en los casos anteriores: puede ser riesgoso votar por un determinado alcalde,
cuando el riesgo se hace realidad, la temporalización de la decisión convierte en peligro para el
votante el riesgo invisibilizado en su elección.
Visto de este modo, y términos esquemáticos generales, podemos ver cómo las nociones de
riesgo y peligro son constantes posibilidades siempre presentes, y que al estar mediadas por la
observación de segundo orden, son una posibilidad de observación para los sistemas envueltos
en las decisiones específicas. No obstante, una investigación sobre lo municipal que se articula
desde la teoría de sistemas, es una investigación que se construye desde la observación de
segundo orden, por ello el análisis constante de estas nociones resulta imperioso.
Si bien no son temáticas que hayan sido puestas a la palestra como resultado de los argumentos
recién presentados sobre el riesgo y el peligro, si es necesario relacionar toda la agenda de
medidas pro transparencia que se han puesto en la agenda de la modernización del Estado, y
observarlas para el caso específico de los gobiernos locales (Transparency International 2004).
Bajo el contexto de análisis que hemos propuesto, estas medidas se constituyen en mecanismos
que tienen por objetivo la visualización del riesgo que encierran las decisiones específicas. En tal
sentido, todas estas medidas lo que hacen es resituar al ciudadano (o a quien sea) a nivel de la
observación de segundo orden o de generar mecanismos autoreflexivos en los sistemas
implicados en el riesgo proyectado en el futuro. Volviendo a los tres niveles de análisis
propuestos se puede ver que a nivel funcional son propuestas que visualizan y proyectan en el
tiempo la articulación de decisión/ejecución. Los presupuestos participativos son un claro
ejemplo de ello. En la medida de que la asignación de recursos se pone en manos de los mismos
ciudadanos, el cálculo del riesgo asociado a la decisión se amplía y va más allá de los límites de lo
municipal. A nivel organizacional, lo que buscan estas medidas es que la articulación de las
distinciones decisión/ejecución y miembro/no miembro sean visibles para todo quien se interese
en saber cómo estas se dan. Tienen como objetivo final desentrañar los intereses que se puedan
hallar detrás de tales articulaciones. En el nivel de interacción, la visualización se torna más
compleja ya que existe una copresencialidad que limita las capacidades de visualización de
terceros interesados. Por ello, en este nivel opera más que los mecanismos de transparencia, la
noción de probidad, como capacidad operativa del propio sistema. Las propuestas en este ámbito
son más complejas ya que no corresponden a mecanismos comunicativos que se establecen entre
los interesados como en los casos anteriores, sino que más bien como motivaciones del propio
sistema. Probablemente la noción de orientación contextual de Willke (2006), pueda ser una
buena alternativa para enfrentar estos procesos y asegurar una comunicación que siempre será
difícil de regular.
27
Las diferencias de temporalidad entre lo político y lo jurídico en el plano municipal
Los sistemas sociales, son sistemas que se encuentran clausurados y determinados en su

operación a partir de las estructuras que los conforman. Esas mismas estructuras delimitan su
temporalidad, en términos de la diferenciación entre pasado y futuro frente a sus propias
operaciones. No obstante, esa diferencia entre pasado y futuro, si bien se realiza en base a las
diferencias que el propio sistema proporciona, son distinciones que sólo puede realizar el mismo
sistema como proceso de autorreflexión o ser indicadas por un observador externo. Esto significa
que para el propio sistema las asimetrías temporales entre él y su entorno, por lo general se
presentan como ruido del entorno, en el momento en el que opera, y sólo como asimetrías
cuando el proceso se analiza desde el presente hacia el pasado.
Para el caso de los municipios, este fenómeno se puede transformar en un problema de difícil
abordaje debido a su constitución y operación en diferentes niveles de formación sistémica, y
por tanto con diferentes formas de temporalización diferenciadas por niveles de formación, y a
su vez diferenciadas por los sistemas específicos que confluyen en cada nivel de formación
sistémica.
La principal asimetría temporal de la que deben dar cuenta los municipios se encuentra en su
nivel funcional. La diferencia entre decisión/ejecución, dice relación con dos temporalidades
diferentes, y sumamente asimétricas, en tanto la decisión viene propuesta como temporalidad
del sistema político, mientras que la ejecución responde al sistema jurídico. La decisionalidad del
sistema político es altamente contingente, si bien opera sobre sus propias distinciones siempre,
es una decisionalidad que busca dar respuestas a demandas provenientes desde un entorno
frente al cual debe actuar siempre decisionalmente. En tal sentido, las estructuras del sistema
son referentes operativos que reaccionan con velocidad para hacer frente a estas demandas. El
político siempre debe ser capaz de entregar una respuesta eficaz y rápida frente a un
requerimiento social. Esta demanda de decisión, si pudiésemos llamarla así, se acentúa en la
medida de que la extensión territorial del dominio político disminuye y la complejidad
estructurada del sistema se vuelve menos densa. En términos fácticos, un alcalde parece ser un
actor político mucho más cercano a la gente, de lo que podría serlo un diputado, un senador, un
ministro o una presidente33. Sin embargo, la decisionalidad política de un alcalde se encuentra
mucho más limitada que la de otros actores políticos, en tanto no posee una irritación directa
sobre la operación del poder legislativo34. Mientras que un ministro de Estado o la figura del
Presidente de la República pueden presentar mociones a las cámaras legislativas e incluso
controlar el orden en el que son discutidos y votados los proyectos (teniendo de fondo el caso
33 Con cercanía no pretendo referir a esa constante semántica social que habla de la afectividad de las relaciones
sociales que se establecen entre candidatos y electores, o actores políticos y ciudadanía. Sólo pretende expresar una
disminución en el entramado estructural que se interpone entre el espacio de decisionalidad del actor político y la
ciudadanía o su electorado.
34 Al igual que los municipios, el poder legislativo debe ser comprendido como un acoplamiento estructural entre el
sistema político y el sistema jurídico, no obstante sus rendimientos se orientan principalmente a la estructuración de
la operación del sistema jurídico, mientras que para el sistema político es más bien un espacio hacia el cual orientar su
operación. Para los dos sistemas existen réditos frente a esta instancia, no obstante en términos de delimitación de su
operación, son mucho más evidentes para el sistema jurídico.
28
chileno). Un alcalde en el mejor de los casos debe pasar por su partido político para acceder
proponer en la discusión alguna temática que sea de interés para él.
Correspondientemente el sistema jurídico es un sistema de una temporalidad que posee poca

velocidad de reestabilización. Sus procesos evolutivos suelen ser lentos y siempre contenidos por
marcos regulativos que limitan la capacidad de evolución generalizada del sistema, siendo la
Constitución el marco de contención regulativa mayor que presenta este sistema. Al ser un
sistema que tiene como función la mantención de las expectativas en el tiempo, independiente
de su posibilidad de violación, la alteración de sus programas es lenta y por lo general no
retroactiva. Ello conlleva a que su temporalización evolutiva sea por lo general de mediano y
largo plazo y enfrente fuertes asimetrías con las temporalidades de operación y evolución de su
entorno.
Esta asimetría temporal evidente, se expresa de modo sumamente complejo frente a las
decisiones que debe enfrentar un alcalde para dar respuesta a las demandas de sus vecinos. Esa
respuesta nace de las posibilidades que posee el alcalde de manejar la diferencia
decisión/ejecución, y cómo éste es capaz de traspasar constantemente los lados de la distinción
para hacer frente a su labor decisora o ejecutora. Sin embargo, para el alcalde la operación de la
distinción no posee una plasticidad adecuada que le permita un operar holgado. En primer lugar
el modo de ejecución de las decisiones está siempre regulado jurídicamente, en tal sentido la
operación política de un alcalde siempre parece ser más breve que su operación administrativa.
Para él está sólo la decisión, como idea o fijación de punto de inicio de una operación
emprendida por el municipio, sin embargo todo lo restante recae en el cumplimiento jurídico de
los procedimientos determinados por ley frente a su operación. Visto así, la dimensión
burocrática que debe enfrentar un alcalde como resultado del aspecto jurídico que constituye lo
municipal, es un ámbito que no ofrece transformaciones veloces, sino que más bien un
fijamiento temporal homogéneo. Esto puede tomar dos aristas interesantes, por un lado al
entender a los municipios como una diferenciación interna de un acomplamiento estructural
entre política y derecho, la trama burocrática legal de su operatoria, generalizada a todo el
territorio que se considera bajo la administración del Estado, parece ser una respuesta lógica y
necesaria para el mantenimiento de la idea de Estado de Derecho, sobre un territorio. Sin
embargo, por otro lado, al observar al municipio ya no en su dimensión funcional constitutiva,
sino que en su perspectiva organizacional, esta trama burocrática legal se torna un lastre en la
operación de los municipios, cuando se toma en consideración que los entornos físico sociales de
cada administración no son homogéneos. Esto se expresa con claridad desde las desiguales
posibilidades de captación de recursos de los municipios, hasta los desiguales entornos
sociodemográficos que administran.
Algunas de estas asimetrías pueden ser superadas a través del concejo municipal y la injerencia
de este frente a ciertas normativas que son propias del municipio en relación a demandas
directas de vecinos. Sin embargo mucho de la temporalidad que se recupera en términos de
posibilidades burocráticas aseguradas jurídicamente, se traspasa al debate de la decisión política,
alterando, en muchos casos, el contenido de la decisión.
29
Finalmente, es necesario destacar que a nivel de interacción, estas asimetrías pueden ser el
origen de muchos de los problemas de transparencia y probidad que pueden enfrentar los
municipios como entes administrativos. Es justamente en esos ámbitos en donde la burocracia
legal que asegura el cumplimiento de ciertos procedimientos, se puede alterar en términos de
anticipación o evitación de etapas del proceso de ejecución. Es el funcionario quien tiene el
manejo y el conocimiento de estas instancias, y es justamente eso lo que le permite un mayor
manejo de las etapas de la ejecución y la alteración de alguna de estas.
Todos los elementos y problemáticas que se encierran en torno a la asimetrías de temporalidad,

propia de los sistemas sociales, y por ende de toda comprensión de lo municipal, corresponden a
rasgos inherentes y constitutivos de los sistemas, frente a esas asimetrías no se puede hacer más
que asumirlas. No obstante, toda investigación de lo municipal las debe tener presentes como
focos constantes de interés que se reflejan en diferentes ámbitos de estudio: calidad de la
administración municipal, decisionalidad política en la administración municipal, problemas de
probidad y transparencia en la administración municipal, son algunos de ellos. De esta forma es
necesario siempre monitorear los aspectos que pueden emerger en el estudio de lo municipal al
alero de estas diferencias y saber que desde ella se pueden explicar e incluso proponer reformas
estructurales al sistema municipal para hacer frente a problemáticas aún no solucionadas.
30
CONCLUSIONES
Las conclusiones que se pueden extraer del presente trabajo son de diversa índole. En primer
lugar es posible constituir una noción clara de lo que puede ser comprendido como Municipio
en términos de constituir un objeto de estudio a explorar y analizar con mayor profundidad.
Al comprender a los municipios como: un entramado exponencial de estructuras de

expectativas, las cuales dependiendo de su densidad y orientación social configuran tres niveles
diferenciados de operación social, a saber: funcional, organizacional e interactivo. A nivel
funcional el municipio se entiende como un acoplamiento estructural entre política y derecho
que ajusta microterritorialmente la forma Estado de Derecho a partir de su diferencia
decisión/ejecución. A nivel organizacional como un sistema organizacional configurado por la
membresía asociada a las comunicaciones de quienes se reconocen como miembros, los cuales
articulan la distinción funcional decisión/ejecución. Y finalmente un nivel interaccional, en el
que se ven reflejadas de forma copresencial, el cómo los limites del sistema se desdibujan
dependiendo de cómo se constituye la selección del lado interno de la distinción funcional y de
la distinción organizacional.
Al definir al municipio de este modo, es posible visualizar esquemáticamente diferentes aspectos

relevantes al momento de estudiarlo, permitiéndonos con ello diferenciar estos elementos
orientando la explicación y las herramientas de análisis. Gracias a ello es posible ir más allá de
las comunes visiones sectoriales en los estudios municipales, como también proporcionar una
descripción dinámica de la organización y operación municipal.
En términos de estudiar y comprender la modernización municipal, es posible ver cómo parece

ser que en la medida de que la figura del alcalde se permita una verdadera libertad decisional y
no sólo una figura administrativa. Las capacidades de operación coordinada entre el municipio y
los diferentes niveles de formación social tenderían a ser mejores. Claramente, lo que en
términos generales ha sido comprendido como descentralización es un proceso que contribuye a
ello. Sin embargo, muchas de las reformas siguen construyéndose desde una visión que esconde,
bajo el adjetivo de “descentralizado”, un proceso de desconcentración administrativa del cual los
municipios son un núcleo en el cual confluyen muchas responsabilidades en lo que respecta a
administración territorial. Ello, unido al hecho de que el alcalde es una autoridad política, electa
democrácticamente, genera problemas variados, particularmente a nivel de interacción y de
demanda ciudadana frente al municipio.
Finalmente, es necesario reafirmar la necesidad de reorientar algunos estudios del ámbito

municipal a temáticas poco trabajadas, que sin dudas enriquecerían altamente las investigaciones
que ya existen en este ámbito. Especialmente las que han trabajado el tema de la transparencia,
la probidad, la participación ciudadana, etc.
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34

Padilla - 2008 - La Multidimensionalidad de Lo Municipal. Una Propuesta Teóorica para El Estudio de Los Municipios

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La multidimensionalidad de lo municipal

Una propuesta teórica para el estudio de los Municipios

Autor responsable: Felipe Padilla P. (Sociólogo)

Santiago, Primavera 2008.

PROBLEMAS DE ANÁLISIS DE LO MUNICIPAL 14

NUEVAS TEMÁTICAS DE LO MUNICIPAL: APORTES DESDE LA TEORÍA DE

Lo que haremos a continuación es expandir la tesis anteriormente propuesta, poniendo atención

Como el proceso de comunicación siempre se construye desde el sistema que comprende lo

Este medio de comunicación simbólicamente generalizado del poder, tiene en su condición de

influencia negativa veáse Luhmann 2004: 122-129.

“El poder no se sostiene a la larga si no se forma un sistema. Sólo cuando ya se ha

Para terminar de comprender esta conexión es necesario adentrarnos en la naturaleza de lo que

La forma Estado de Derecho

La administración territorial de la toma de decisiones colectivas, debió descansar sobre una

“En vista de la rápida y creciente complejidad y la inseguridad jurídica ligada a ella

La diferenciación microterritorial de la forma Estado de Derecho: los municipios

A nivel funcional de la sociedad, el municipio es visto como una compleja estructura de

cual evaluaremos desde la diferencia descentralización/desconcentración.

Al bajar en la gradiente de complejidad nos encontramos con los sistemas organizacionales.

La distinción a partir de la cual se diferencian los sistemas organizacionales es la de

podemos ver una de estas alternativas.

PROBLEMAS DE ANÁLISIS DE LO MUNICIPAL

Descentralización/desconcentración: la modernización de los municipios

En términos de los estudios orientados a lo municipal, resulta interesante observar cómo se

Recordemos, que a nivel funcional la diferencia articuladora proviene de un modo de

Independiente de las consideraciones específicas que se tengan respecto de la descentralización

Para comprender esa intención modernizadora, es necesario expresar adecuadamente la

para el fenómeno en particular.

Es en este contexto en el cual se ha discutido constantemente la idea de la modernización

14 No obstante así quedó consignado en la constitución del año 1980

permitiría aclarar muchos de los aspectos problematizados en la constitución de la descentralización desconcentrante

Los servicios traspasados

El traspaso de la salud a la administración municipal consistió en el traspaso de la

“Sistema de la Medicina” (Medizinsystem) o del “Sistema de tratamiento de enfermos” (System

El problema que enfrentaron los municipios frente al traspaso de la responsabilidad

Con el retorno a la democracia, se implementaron nuevas reformas, que en la práctica

La educación, desde la perspectiva sistémica que se ha desarrollado en el presente trabajo, es

Al analizar en términos funcionales el estado de la educación municipal actual, observamos que

27 Particulares, particulares subvencionados y municipales.

contratación e implementación curricular como resultado de una mayor disposición de recursos

Lo anterior significa que en términos funcionales la educación municipal se desenvuelve en un

Otros servicios traspasados

En el contexto actual de la administración municipal, la implementación de estos programas

En términos funcionales el traspaso de algunos de estos programas no reviste los diseños

En términos generales, uno de los nudos conflictivos de la modernización municipal, radica en

NUEVAS TEMÁTICAS DE LO MUNICIPAL: APORTES DESDE LA TEORÍA DE SISTEMAS

Riesgos y peligros en la administración municipal

La elevada contingencia inherente al complejo entramado de recursividades comunicativas

La noción de riesgo y peligro

La implementación del riesgo y el peligro en la administración municipal: transparencia

Los efectos de la consideración de riesgo en el actuar municipal en general se debiera observar y

anteriores, ya que esta se encuentra en el entorno del sistema. Corresponde específicamente al

Las diferencias de temporalidad entre lo político y lo jurídico en el plano municipal

Los sistemas sociales, son sistemas que se encuentran clausurados y determinados en su

Correspondientemente el sistema jurídico es un sistema de una temporalidad que posee poca

Todos los elementos y problemáticas que se encierran en torno a la asimetrías de temporalidad,

Al comprender a los municipios como: un entramado exponencial de estructuras de

Al definir al municipio de este modo, es posible visualizar esquemáticamente diferentes aspectos

En términos de estudiar y comprender la modernización municipal, es posible ver cómo parece

Finalmente, es necesario reafirmar la necesidad de reorientar algunos estudios del ámbito

BIBLIOGRAFÍA REFERIDA Y CONSULTADA

Abalos, José (1994). La descentralización en Chile: antecedentes históricos y reformas actuales.

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