CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:

A Administração Pública deve atuar sempre com legitimidade, ou seja, seguindo as

normas pertinentes a cada ato e de acordo com a finalidade e o interesse coletivo.
Mesmo nos atos internos deve-se sempre observar a legitimidade de quem os pratica,
sob pena de anulação pela própria Administração ou pelo Judiciário, em ação
adequada.

Visando garantir que os atos estejam observando sempre a legitimidade, a legalidade

e o interesse público, os Estados de Direito, como é o nosso caso, organizam suas
administrações, fixam a competência de seus órgãos e agentes e estabelecem os
tipos e formas de controle de toda a atuação administrativa.

Controle Interno: “É todo aquele realizado pela entidade ou órgão responsável pela
atividade controlada, no âmbito da própria Administração. Assim, qualquer controle
efetivado pelo Executivo sobre seus servidores ou agentes é considerado interno,
como interno será também o controle do Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos
de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique. A
Constituição de 1988 determina que os três Poderes de Estado mantenham sistema
de controle interno de forma integrada. E, mais, que os responsáveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela deverão dar
ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária (art. 74 § 1º).

Controle externo: é o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional

independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder
estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como, p. ex., a apreciação
das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de
Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um
ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo
pelo Legislativo (CF, art. 49, V); a instauração de inquérito civil pelo Ministério Público
sobre determinado ato ou contrato administrativo, ou a recomendação, por ele feita,
“visando à melhoria dos serviços públicos”, fixando “prazo razoável para adoção das
providências cabíveis” (art. 6º, XX, da Lei Complementar 75. de 2.5.93).

Controle Administrativo

O controle administrativo é, por definição, o exercido pelos órgãos da Administração,

sobre seus próprios atos no desempenho da autotutela. O controle administrativo visa,
simultaneamente, à legitimidade e à legalidade da ação administrativa pública.

Controle de legalidade ou legitimidade – É o que objetiva verificar unicamente a

conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o
regem. Mas por legalidade ou legitimidade deve-se entender não só o atendimento de
normas legisladas como, também, dos preceitos da Administração pertinentes ao ato
controlado. Assim, para fins desse controle, consideram-se normas legais desde as
disposições constitucionais aplicáveis até as instruções normativas do órgão emissor
do ato ou os editais compatíveis com as leis e regulamentos superiores. O controle
de legalidade ou legitimidade tanto pode ser exercido pela Administração quanto pelo
Legislativo ou pelo Judiciário, com a única diferença que o Executivo exercita-o de
oficio ou mediante provocação recursal, ao passo que o Legislativo só o efetiva nos
casos expressos na Constituição, e o Judiciário através de ação adequada. Por este
controle o ato ilegal ou ilegítimo só pode ser anulado, e não revogado, como
erroneamente se diz”.

Controle de mérito: É todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do

resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado. Daí por que esse
controle compete normalmente à Administração, e, em casos excepcionais, expressos
na Constituição, ao Legislativo (CF art. 49, IX e X), mas nunca ao Judiciário. A
eficiência é comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela
Administração e da produtividade de seus servidores; o resultado é aferido diante do
produto final do programa de trabalho, levando-se em conta o trinômio custo-tempo-
beneficio; a conveniência ou oportunidade é valorada internamente pela
Administração – e unicamente por ela.

Instrumentos para atuação do controle administrativo

São instrumentos do controle administrativos os atos e os processos, previstos em lei,

destinados a suscitar e a realizar o reexame de atos suspeitos de defeitos de
legalidade ou de mérito.

a) Direito de petição

Este instituto está no art. 5º, XXXIV, a, da CF/**, para a defesa de direitos ou contra a
ilegalidade ou abuso de poder, sendo indissociável do conceito de Estado
Democrático de Direito. A utilização desse instrumento, para provocar o reexame de
matéria administrativa,está franqueada a todos, ou seja, a qualquer pessoa, natural ou
jurídica, nacional ou estrangeira, e não exige que o requerente possua algum tipo de
interesse pessoal para dele valer-se, como tampouco, está sujeito à prescrição.

b) Reclamação relativa à prestação dos serviços públicos

Mais restrita que o direito de petição destaca-se também com assento constitucional,
no art. 37, § 3º, I, a reclamação administrativa relativa à prestação dos serviços
públicos, como modalidade de provocação do controle administrativo, que exige
pertinência subjetiva entre o usuário reclamante e o serviço público objeto de
reclamação.

c) Recursos em processos administrativos

No art. 5º, LV, da CF/88, os recursos são garantidos aos litigantes em processo
administrativo. Recursos administrativos são os pedidos formais de reexame de atos,
geralmente fundados no princípio hierárquico ou especialmente instituídos por lei.
Podem ser provocados de forma voluntária ou de oficio, segundo exijam ou não a
iniciativa do administrado.
 Meios específicos de controle judiciário de provocação do administrado

HABEAS CORPUS

O habeas corpus é o meio constitucional de controle assegurado a quem quer que

esteja sofrendo ou se ache ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade
de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder (art. 5º, LXVIII,CF).

Se qualquer cidadão for prejudicado em seu direito de ir e vir, poderá se socorrer

deste remédio constitucional, objetivando a declaração de nulidade do ato violento ou
coativo praticado pela Administração ou a sua ineficácia jurídica para o efeito de
constrangimento resultante.

Seabra Fagundes, apontando esta característica, dá-lhe a seguinte definição:

“Remédio processual, destinado, especificamente, a assegurar o indivíduo contra os
atos administrativos que lhe tolham ou possam tolher a liberdade física”.

Todas formas pelas quais a autoridade administrativa pode coarctar a liberdade

individual estão expressas em lei: prisão em flagrante delito, prisão administrativa e
pena criminal constritiva de liberdade.

O processo do habeas corpus está inserido no Código de Processo Penal (arts. 647 a
667).

O habeas corpus admite dois tipos de recursos ordinários constitucionais: um, perante
o Supremo Tribunal Federal, sempre que denegado, em única ou ultima instância,
pelos Tribunais Superiores (art. 102, II, a< CF) e outro tipo, perante o Superior
Tribunal de Justiça, sempre que denegado em única ou ultima instância pelos
Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos Estados ou do Distrito Federal
(art. 105, II, a, CF).

ATENÇÃO: Escapa, todavia, ao controle do habeas corpus, constituindo um

caso de imunidade, a prisão disciplinar, em resguardo da autoridade dos chefes
militares e reforço dos fundamentos da hierarquia, cometendo-lhes, porém,
maiores responsabilidades decisórias (art. 142, §2º CF).

MANDADO DE SEGURANÇA

É o meio constitucional assegurado para a proteção de direito, liquido e certo,

individual ou coletivo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, em caso de
ato ilegal de autoridade publica ou abuso de poder, estendendo-se essa proteção
contra a conduta de particulares no exercício de atribuições delegadas do Poder
Público (ver: art. 5º, LXIX e LXX, CF).

De grande importância é a medida liminar, provimento cautelar facultado ao Judiciário,

quando concorrerem dois pressupostos: o julgador entender “relevante o fundamento”
do pedido e “puder resultar a ineficácia da medida, caso seja deferida”. Sua natureza
é cautelar, preventiva, e não antecipatória da decisão, não importando em
prejulgamento e, por isto, dela não decorrem efeitos permanentes, salvo se a decisão
definitiva a mantiver. Deferida a medida liminar, sem prejuízo da comunicação ao
dirigente do órgão ou da entidade, entendidos aqueles sobre os quais recaiam seus
efeitos, seu representante judicial deverá ser imediatamente intimado (MP nº 1894-18
de 1º de junho de 2000)

Continuam em vigor, com as ampliações da nova definição constitucional, as leis

processuais que regem esse remédio: Lei nº 1.533, de 31 de dezembro de 1951, com
suas alterações; Leis nº. 2.770, de 4 de maio de 1956; nº 4.166, de 4 de dezembro de
1962; nº 4.348, de 26 de junho de 1964; nº 4.862, de 29 de dezembro de 1965; nº
5.021, de 9 de junho de 1966; nº 6.014, de 27 de dezembro de 1973; nº 6.071, de
julho de 1974 e nº 9.259, de janeiro de 1996, o que demonstra que os novos
contornos do instituto, resultantes dessas sucessivas alterações, estão a exigir uma
consolidação atualizada de toda a legislação pertinente.

A defesa, no mandado de segurança, é apresentada pela parte passiva, isto é, pela

pessoa jurídica de direito público ou pela entidade delegatária. No plano federal, a
defesa incumbe, quando a parte é a União, à sua Advocacia Geral, e quando se trata
de um ente de natureza autárquica, à respectiva Procuradoria. No plano estadual,
toca à Procuradoria Geral do Estado, do Distrito Federal, ou ao órgão similar dos
respectivos entes autárquicos, e no plano municipal, à sua representação judicial, seja
orgânica ou contratada. No caso de impetração contra atos de particulares, a defesa
cabe à entidade privada delegatária de atribuições do Poder Público.
Impetrado o mandado de segurança, o que deverá ser feito, sob pena de caducidade,
até 120 dias, improrrogáveis, da ciência do ato impugnado, ordenará o juiz a
notificação da autoridade coatora para apresentar suas informações sobre o ocorrido,
sendo-lhe facultado conceder liminar antes ou depois de prestadas, segundo seu juízo
discricionário de oportunidade.

A autoridade coatora fala no processo através de informações, peça de instrução não

de defesa, como uma espécie de depoimento antecipado e apresentado por escrito.
As informações prestadas no mandado de segurança têm as presunções, de
realidade, de legalidade, de legitimidade e de licitude, típicas de quaisquer atos do
Poder Público, de modo que o Poder Judiciário, como parte integrante de entes
políticos, não lhes pode, em princípio, recusar fé (v.art.19,II,CF).

Segue-se a defesa, funcionando o órgão dela encarregado, e o julgamento. Se

procedente o pedido, o juiz comunicará a decisão por oficio, ou outros méis, à
autoridade coatora, e, da decisão denegatória caberá recurso de apelação.

MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO

Esta nova ação constitucional, introduzida pela CF de 1988 9art. 5º, LXX), se destina
à proteção de direito coletivo de que seja titular partido político, com representação no
Congresso Nacional (art. 5º, LXX,a) ou organização sindical, entidade de classe ou
associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em
defesa dos interesses de seus membros ou associados (art. 5º, LXX,b). Importante
observar certos cuidados: não poderá ser impetrado para a proteção de direitos que
sejam estranhos ao escopo institucional das entidades impetrantes; não poderá ser
impetrado por entidades associativas sem expressa autorização de seus filiados (art.
5º, XXI,CF) e nem prejudicará a sua eventual denegação a dedução judicial do direito
individual coincidente.

AÇÃO POPULAR

É o meio constitucional assegurado a qualquer cidadão para anular ato lesivo ao

patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. (art. 5º,
LXXIII,CF).

Nela o cidadão age como substituto processual de todo o povo, e, salvo comprovada
má-fé, fica isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Segundo a Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, o processo toma, basicamente, o rito

ordinário, com algumas alterações, como a intimação do Ministério Público no
despacho de citação, a requisição de documentos, a citação-edital dos beneficiários, o
pagamento de custas e preparo a final. A sentença terá força de coisa julgada,
oponível erga omnes(**), salvo no caso de haver sido a ação julgada improcedente
por deficiência de prova, caso em que poderá ser renovada por qualquer autor
popular, desde que aduza novas provas.

A sentença que concluir pela improcedência ou pela carência da ação está sujeita ao
duplo grau de jurisdição; da que julgar procedente, caberá a apelação voluntária com
efeito suspensivo. Se a parte vencida foi o autor popular e couber recurso, qualquer
cidadão será legitimado para recorrer, bem como o representante do Ministério
Público.
(**) Erga omnes = contra todos

HABEAS DATA

Remédio constitucional para assegurar o conhecimento de informações relativas à

pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público (art. 5º LXXII, CF).

O processo de habeas data foi disciplinado na Lei nº 9.507, de 12 de novembro de

1997, que ampliou as hipóteses de sua utilização, o que é sempre possível em termos
de garantia de liberdades e direitos fundamentais constitucionais (art. 5º, § 2º, CF),
viabilizando a impetração, para assegurar ao impetrante o direito de promover
anotação, nos seus assentamentos, de contestação ou explicação sobre fato
verdadeiro, mas passível de justificação e que esteja sob pendência judicial ou
amigável. A lei define, ainda, procedimento administrativo a ser adotado para
viabilizar o acesso a informações existentes junto ao órgão ou entidade depositária do
registro ou banco de dados.
 MANDADO DE INJUNÇÃO

Essa garantia constitucional é específica para a proteção individual contra a

inconstitucionalidade por omissão (art. 5º, LXXI).

A inconstitucionalidade por omissão é estritamente caracterizada: a falta de norma

regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à
cidadania. São, portanto, dois requisitos:
a) falta de norma regulamentadora, assim entendida aquela norma jurídica, de
qualquer nível infraconstitucional, que seja necessária para viabilizar o exercício
das liberdades e prerrogativas especificamente protegidas;
b) inviabilidade do exercício dos direitos e liberdades constitucionais ou das
prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Essas prerrogativas constitucionais, como são chamados os direitos políticos

subjetivos, são as seguintes:

1) o reconhecimento da nacionalidade (art. 12, CF);

2) o exercício dos direitos inerentes à nacionalidade (como por exemplo, a ação
popular);
3) o reconhecimento da cidadania (art. 14, CF);
4) o exercício da cidadania (arts. 14 e 17, CF) incluindo todos os preceitos
expressos na CF, relativos à participação política semidireta ou indireta,
perante qualquer dos Poderes do Estado, como por exemplo, a iniciativa
popular (art. 61, § 2º, CF).

Observe-se que a sentença concessória do mandado de injunção não poderá suprir a

norma faltante quando sua edição depender de decisão política sobre matérias de fato
reservadas à apreciação exclusiva dos Poderes Executivo e Legislativo (arts.
48,49,51,52 e 61, §1º, CF), sob pena de violação do princípio da separação dos
Poderes (art. 60, § 4º, III, CF). O objetivo do mandado de injunção não é o de
proceder a integração de norma constitucional, mas de viabilizar o seu cumprimento.

Ao Poder Judiciário não se pede, portanto, que edite norma alguma, uma vez que,
logicamente, já se presume suficiente a norma constitucional, para constituir o direito
deduzido e produzir a eficácia pretendida.
Ação civil pública

Esta ação destina-se à proteção do meio ambiente, do consumidor e dos bens e

direitos de valor artísticos, estético, histórico, turístico e paisagístico (art. 129, III, CF).

Seu objeto poderá ser tanto a condenação em dinheiro como a cominação judiciária
de obrigação de fazer ou não fazer, admitindo-se o ajuizamento de ação cautelar,
para prevenir a ocorrência do dano ou, como o mesmo efeito, a concessão de
mandado liminar contra o responsável pelo dano, para que o cesse ou, ante uma
ameaça, para não consuma-la.
Essa ação, cuja normatividade infraconstitucional se encontra na Lei nº 7.347, de 24
de julho de 1985, inova substancialmente em termos de legitimação ativa, admitindo
como autores, além do Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público,
empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações civis em
geral, sendo que as autarquias e as pessoas de direito privado deverão estar
constituídas há pelo menos um ano e incluam, entre suas finalidades institucionais, a
proteção dos valores mencionados.

O dispositivo constitucional cria, ainda, um processo administrativo especial – o

inquérito civil – que deverá ser aberto e conduzido pelo Ministério Público com vistas a
instruir a ação civil pública, sempre que julgar necessário.

Bibliografia utilizada e sugerida para pesquisa e complementação:

 NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de Direito Administrativo. 14ª ed. Rio
de Janeiro: FORENSE, 2006.

 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31ª ed. São Paulo:
MALHEIROS, 2005.