Panorama Del Violencia (Uruguay)

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

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Panorama de la violencia,
la criminalidad y la inseguridad
en Uruguay
Datos, tendencias y perspectivas
Coordinador del Informe
Soc. Rafael Paternain
Investigadores
Soc. Javier Donnangelo

Lic. Alejandro Vila
Asistente de Investigación
Víctor González
Este documento fue preparado por el Ministerio del Interior, en el marco del Proyecto
“Apoyo al proceso de reforma del Ministerio del Interior” que lleva adelante el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay (PNUD).
El análisis y las recomendaciones contenidas en esta publicación no reflejan

necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
en Uruguay, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros.
© Ministerio del Interior, 2008.
© PNUD Uruguay, 2008
Coordinador: Soc. Rafael Paternain
Equipo de investigación: Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad,

Ministerio del Interior.
Diseño, armado e impresión:
ISBN:
Depósito Legal:
Índice
Presentación ............................................................................................................ 9
Prólogo ............................................................................................................ 10
Introducción............................................................................................................. 12
Capítulo 1. Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales............................ 15
1. Introducción............................................................................................... 15
2. Características generales del fenómeno criminal en Uruguay............................ 17
3. Delitos y violencias: niveles comparativos...................................................... 21
4. Los autores de delitos....................................................................................... 31
5. Víctimas de la violencia y la criminalidad........................................................... 43
Capítulo 2. Los espacios regionales del delito en el Uruguay............................................ 53
1. Proceso socioeconómico y criminalidad........................................................... 53

2. El Uruguay heterogéneo............................................................................... 62
3. Violencia y criminalidad en el espacio regional............................................... 67
4. Consideraciones finales................................................................................. 90
Capítulo 3. Miedos, inseguridad y climas de opinión................................................... 95
1. La inseguridad estructural........................................................................... 95
2. El Uruguay inseguro: los antecedentes.......................................................... 101
3. Crisis y clima de opinión.............................................................................. 110
4. Las inseguridades actuales........................................................................... 122
Capítulo 4. Evaluación institucional: una mirada al Ministerio del Interior y su 129

desempeño.................................................................................................................
1. Introducción.............................................................................................. 129
2. Nuestra fuerza pública............................................................................... 130
3. Capacidad institucional.............................................................................. 153
4. Retos para la organización......................................................................... 161
Capítulo 5. Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad...................................... 163
1. El Uruguay en la encrucijada........................................................................... 163

2. Problemas y paradigmas.............................................................................. 164
3. Desafíos programáticos............................................................................... 168
Anexos Estadísticos.................................................................................................. 177

Bibliografía............................................................................................................... 201
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Presentación
El 1 de marzo de 2005, el Presidente de la República declaró en su discurso de asunción

de mando: «seremos implacables con el delito, pero mucho más con las causas del delito».
Esta frase encierra la idea que cualquier política de seguridad que pretenda obtener resultados
reales y duraderos debe asumirse en su integralidad. La complejidad y la pluricausalidad de la
violencia y la criminalidad rechazan toda aproximación simplista.
En este sentido, la conducción política de los problemas de la seguridad ciudadana necesita
tener una base sólida en diagnósticos permanentes y actualizados. No se puede incidir sobre
la realidad sin saber la magnitud y la evolución de los asuntos. Tampoco hay forma de evaluar
las políticas si no contamos con las herramientas adecuadas que nos indiquen qué hemos
hecho bien y qué nos falta todavía.
El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad nació en agosto de 2005 con el
objetivo de «transparentar» ante la ciudadanía los datos reales de violencia y criminalidad en
Uruguay. Como tal, es una iniciativa que no tiene antecedentes en la historia del país. Pero el
Observatorio no fue pensado solamente para actualizar datos trimestrales: la presente
publicación revela cómo el proyecto ha ido madurando los diagnósticos y las interpretaciones
de los distintos procesos de la realidad nacional.
En esta ocasión quiero expresar mi agradecimiento al Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo, no sólo por su colaboración para materializar este «Panorama de la violencia, la
criminalidad y la inseguridad en el Uruguay», sino además por su permanente apoyo y
cooperación en diversas líneas estratégicas del Ministerio del Interior, ratificando el compromiso
con un nuevo paradigma de la seguridad ciudadana.
Daisy Tourné
Ministra del Interior
9
Prólogo
En el Informe de Desarrollo Humano 1994, se dice que «la seguridad significa estar libres
de las constantes amenazas del hambre, la enfermedad, el delito y la represión. También significa
protección contra perturbaciones repentinas y perjudiciales en la pauta de nuestras vidas
cotidianas, ya sea en relación con nuestros hogares, nuestros empleos, nuestras comunidades
o nuestro medio ambiente».
El concepto de seguridad se había relacionado más con el Estado-nación que con la gente
y su convivencia. El nuevo concepto de seguridad humana es cada vez más preocupación por
la vida y la dignidad humana desde una perspectiva de derechos. Ese cambio es sustantivo y
acarrea consecuencias en diferentes planos, en particular en la forma de abordar y diseñar
políticas públicas en la materia.
Una concepción básica de seguridad humana debería tener en cuenta las cuatro características
esenciales siguientes:
-es una preocupación universal,
-sus componentes son interdependientes,
-está centrada en el ser humano, y
-es más fácil velar por la seguridad humana mediante la prevención temprana que con
intervenciones posteriores.
Sin duda, la violencia, el delito y la inseguridad son parte del problema y están lejos de ser
un tema exclusivamente nacional. Actualmente, la seguridad ciudadana es una de las principales
preocupaciones de la ciudadanía y de los gobiernos en la región.
Es en este contexto que se debería promover el debate sobre seguridad ciudadana desde
una perspectiva integral de desarrollo humano y un enfoque de derechos, articulando seguridad
humana con inclusión, equidad y democracia.
El desarrollo humano se entiende como un proceso de expansión de las libertades y
oportunidades efectivamente disfrutadas por las personas. La seguridad humana surge, entonces,
como una de las dimensiones fundamentales de este proceso, en tanto incluye la condición de
encontrarse libre de temor y libre de necesidades básicas insatisfechas.
La noción de seguridad ciudadana, como parte fundamental de la seguridad humana, excede
la seguridad personal del individuo y de sus bienes. Sin seguridad ciudadana se dificulta y
limita el ejercicio libre de la ciudadanía. Se trata de un concepto dinámico, que ubica a las
personas en relación con su comunidad y como agentes activos en la transformación de su
entorno.
La violencia y el delito constituyen fenómenos multicausales. No se puede solamente
abordarlos a partir de su represión y de la eficacia en el uso de la fuerza. Hay expresiones de
violencia, como la violencia doméstica, que siendo ejercidas en ámbitos privados pasan a ser
«cosa pública» por la necesidad de proteger a sus víctimas, reprimir los que ejercen dicha
violencia, así como luchar por cambiar las condiciones que contribuyen a generar dicha violencia
y la impunidad con la que persiste.
En línea con estas convicciones y en el marco del concepto de seguridad humana, el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha promovido proyectos de seguridad

ciudadana en varios países de la región, comprobando la pertinencia de un abordaje integral de
la problemática. Se requieren políticas y estrategias que van desde el control hasta la prevención,
desde el fortalecimiento de instituciones como la policía y el sistema de justicia, hasta la
promoción, dentro de la diversidad, de la convivencia y la participación ciudadanas.
En Uruguay, el Ministerio del Interior, con el apoyo del PNUD, ha diseñado y puesto en
marcha las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana involucrando a actores
de gobiernos departamentales, otros organismos públicos así como de la sociedad civil
organizada, organizaciones comunitarias y ciudadanos/as en la construcción de respuestas a la
problemática.
Por otro lado, el Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad contribuye a un
mejor monitoreo de la seguridad. Esta publicación del Observatorio Panorama sobre la
violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay busca contribuir a una mejor
comprensión de la problemática en el país, desde el punto de vista conceptual y político, así
como favorecer a la construcción de alianzas entre actores comprometidos con un nuevo
paradigma de seguridad como derecho humano y bien público.
Pablo Mandeville
Representante Residente
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
11
Introducción
El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad se creó en agosto de 2005 con

la intención de producir y difundir información social sobre la violencia y la criminalidad en el
Uruguay. En ese entonces se reconoció que los datos surgidos de las denuncias recibidas por
la Policía eran apenas una parte del universo de evidencias relevantes para monitorear
fenómenos de tan amplia complejidad. El proyecto, pues, nacía con otras ambiciones. Desde
esa fecha hasta ahora, el Observatorio ha impulsado la realización de un censo nacional de
funcionarios del Ministerio del Interior, de una encuesta de victimización (ambas iniciativas
con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación), de un proyecto de indicadores de
violencia doméstica y de un estudio microrregional sobre la distribución de la violencia y el
delito en Montevideo. Durante ese tiempo, además, se han llevado a cabo distintas actividades
académicas y se han brindado –sin restricción alguna- informaciones de la más variada índole
a académicos, medios de comunicación, organismos internacionales, etc. Incluso se ha
promovido, a nivel de las Reuniones de Ministros del Interior del MERCOSUR, la creación
de un Observatorio Regional sobre Violencia y Criminalidad.
La consolidación de esta iniciativa permitió que el Ministerio del Interior se incorporara al
proceso de Reforma del Estado a través del desarrollo e implementación de los sistemas de
indicadores de gestión. Las políticas de seguridad ciudadana exigen instrumentos confiables y
sistemáticos para evaluar los rendimientos institucionales y los impactos de las distintas
estrategias adoptadas. Con este propósito, y bajo la supervisión de la Oficina de Planeamiento
y Presupuesto, el Ministerio del Interior creó en octubre de 2007 la Dirección de Política
Institucional y Planificación Estratégica (ámbito del cual depende ahora el Observatorio
Nacional).
La construcción de indicadores nunca es una tarea inocente, exenta de valoraciones. Al
contrario, es un acto inevitablemente político (en su sentido profundo), tanto por su decisión
como por sus alcances. Implica asumir riesgos y compromisos. Obliga a revisar principios,
relativiza verdades consagradas, ilumina zonas inexploradas. Basta como ejemplo, la
problemática de la violencia doméstica. La «simple» voluntad de medir el fenómeno determinó
que el mismo explotara en la estadística, alterando proporciones y estereotipos, y desafiando
todas las respuestas institucionales.
Pero la producción de información no puede caer en el «fetichismo de la mercancía».
Debe ser pensada, elaborada y divulgada dentro de un marco de interpretación. La estadística
adquiere sentido cuando se inserta en una «red de lectura». Y aquí emergen nuevas exigencias:
las del análisis, las del estudio, las de la crítica. Una política de seguridad ciudadana necesita
de estos insumos.
Este «Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay» es un
primer paso en esa dirección. Aprovecha al máximo la información existente, consolida un
elenco de investigación y lanza afirmaciones e hipótesis sobre el proceso uruguayo. Desde el
momento que un diagnóstico integral implica un esfuerzo eminentemente colectivo, se entenderá
que no hayan podido ingresar en esta publicación todos los asuntos relevantes vinculados con
la violencia y la criminalidad en Uruguay.
12
Bajo una impronta descriptiva, esta publicación explora la evolución de la violencia y la

criminalidad en el Uruguay de los últimos veinte años. Dónde y cuándo han crecido los delitos,
cuál es el perfil básico de las víctimas de los hechos más graves, cómo se vinculan estas
tendencias con los principales indicadores del modelo de desarrollo, qué tipo de geografía
plantea la «inseguridad colectiva» y qué evaluación puede realizarse del comportamiento de
las instituciones que dan soporte a las políticas de seguridad, son algunas dimensiones que se
abordan en este estudio. La profundización de esfuerzos anteriores de investigación adquiere
en este caso mayor coherencia y sistematización, y se combina además con una decena de
opiniones calificadas sobre distintos ejes sustantivos.
La concreción de esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de innumerables actores.
Queremos expresar nuestro agradecimiento al Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,
quien patrocinó y alentó desde un principio esta iniciativa. También debemos un reconocimiento
a la Suprema Corte de Justicia, la cual desde 2005 ha permitido el trabajo conjunto de
investigación a través de la presencia del sociólogo Javier Donnangelo en las distintas
actividades llevadas a cabo por el Observatorio. Del mismo modo, el apoyo de la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto al proceso de instrumentación de sistemas de indicadores se ha
constituido en un estímulo clave en las posibilidades de desarrollo de una inteligencia sectorial.
Por último, queremos valorar expresamente el trabajo realizado por el equipo de investigación
del Ministerio del Interior, y agradecer las opiniones y reflexiones de destacadas figuras
nacionales que se incluyen en esta publicación.
Soc. Rafael Paternain

Director del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad
13
14
Capítulo 1
Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales
1. Introducción Dirección de Política Institucional y

Planificación Estratégica; las estadísticas de
El propósito del presente capítulo es procesamientos dispuestos por la Justicia
proporcionar un panorama de la situación en Penal que lleva el Instituto Técnico Forense
materia de violencia y criminalidad en del Poder Judicial. Las dos fuentes han sido
Uruguay. En particular, el capítulo presenta utilizadas extensivamente para la elaboración
datos descriptivos del volumen, las formas y de los indicadores que se reportan en el
los patrones evolutivos de los fenómenos de presente informe. Al emplear dos fuentes de
la delincuencia y la criminalidad. datos se busca no sólo ilustrar sobre diferentes
Adicionalmente, el capítulo aborda el análisis facetas y aspectos del fenómeno de la
de la criminalidad desde una perspectiva criminalidad, sino también, y quizás
comparativa, presentando información sobre fundamentalmente, compensar las eventuales
la magnitud que este fenómeno reviste en otras carencias que cualquiera de las fuentes pueda
sociedades. Por último, el capítulo despliega presentar. Vale decir que, al utilizar dos fuentes
datos que describen el perfil sociodemográfico de datos vinculadas al mismo fenómeno, se
de los autores de delitos, así como el de sus procura habilitar una lectura más matizada y
víctimas. ecuánime que la que puede permitir cualquiera
En primera instancia, el capítulo considera de las fuentes por separado1.
los delitos en general. Posteriormente se En general, los indicadores que se
analizan separadamente cada una de las presentan están expresados en la forma de
variedades delictivas que, por su gravedad o tasas. Los números absolutos en que estas
por su incidencia cuantitativa, despiertan la tasas están basadas se reportan como
mayor preocupación entre los ciudadanos y apéndices.
los elencos de gobierno. Antes de ingresar en
el análisis de estos aspectos es necesario, sin Dificultades metodológicas para la
embargo, realizar una serie de precisiones de medición de la delincuencia y la
naturaleza metodológica. criminalidad
Fuentes de datos consultadas Como fuera explicado en el párrafo previo,

para medir y cuantificar las distintas facetas
En Uruguay los registros más sistemáticos del fenómeno delictivo en Uruguay, se
con que se cuenta sobre la incidencia de elaboraron indicadores basados en las
hechos delictivos proceden de dos fuentes denuncias recibidas por la Policía y los
principales: las estadísticas de denuncias que procesamientos dispuestos por la Justicia
lleva el Ministerio del Interior, a través de su Penal. Sabido es que indicadores de este tipo
1
Trabajar con información procedente de distintas fuentes permite chequear el grado de consistencia existente entre los
patrones que sugieren datos generados en contextos institucionales diferentes. La validez de las conclusiones aumenta
cuando éstas están basadas en patrones que resultan convergentes a través de fuentes de información distintas.
15
subestiman la magnitud del fenómeno aproximarse al conocimiento de la “cifra

delictivo en todas las sociedades. Los negra” de la criminalidad y, por tanto, para
indicadores basados en denuncias son formarse una idea realista de la magnitud de
afectados por las variaciones en la disposición la conducta delictiva en una sociedad.
de las personas a reportar ante la policía los Si bien el Ministerio del Interior ha
delitos de que fueron víctimas, así como por realizado durante los últimos tiempos un
variaciones en la disposición de distintas esfuerzo importante por contar con datos
agencias policiales a tomar algún tipo de procedentes de encuestas de victimización
acción en relación con tales denuncias. En (algunos de los cuales se presentan en esta
consecuencia, estos indicadores omiten todos publicación), los estudios de este tipo que se
los delitos que no son denunciados, así como han podido llevar a cabo son todavía
los que, siéndolo, no son registrados o relativamente pocos y no siempre se han
tomados en cuenta por la policía. Por su parte, realizado a intervalos regulares y abarcando
los indicadores basados en procesamientos la misma cobertura geográfica. Por estos
registran únicamente aquella porción del total motivos, las cifras de denuncias y de
de delitos en que se logra determinar y procesamientos son, de momento, las únicas
aprehender al responsable. Por este motivo, alternativas disponibles para construir series
usualmente los tipos anteriores de indicadores estadísticas de alcance nacional y que
son complementados por las encuestas de abarquen períodos extensos. Por lo demás, las
victimización a la población. Esta clase de limitaciones señaladas de este tipo de
encuesta, en efecto, ha sido largamente indicadores no afectan por igual a todos los
utilizada por instituciones oficiales en muchos tipos de delitos, sino que principalmente
países de Europa y América del Norte. dificultan la medición de los hechos de menor
Esencialmente, consiste en aplicar un gravedad. Así, en la literatura especializada
cuestionario a una muestra de personas existe un fuerte consenso acerca de que los
representativa de la población, con el fin de homicidios, por ejemplo, son contabilizados
conocer las experiencias de exposición a con un grado de exactitud muy considerable
hechos delictivos sufridas por los encuestados. en las estadísticas policiales (Reiss et al.,
Uno de los objetivos fundamentales de este 1993).
tipo de estudio, pues, es determinar qué Asimismo, la necesidad de radicar la
porcentaje de la población ha sido víctima de denuncia policial para poder hacer efectivo el
algún delito durante cierto período de cobro de seguros contra robo, determina que
referencia. ciertas variedades de delitos contra la
En este sentido, este método de propiedad (como por ejemplo el hurto de
investigación del fenómeno de la criminalidad automóviles) resulten razonablemente bien
representa un complemento indispensable de registradas en las estadísticas policiales.
las cifras de denuncias y procesamientos, ya Finalmente, las deficiencias de las estadísticas
que proporciona una aproximación más veraz de denuncias y procesamientos han sido
a las verdaderas dimensiones del problema relativizadas dentro de la literatura
delictivo. Al interrogar en forma directa a las especializada, habiendo sido señalado en
personas acerca de sus experiencias como trabajos recientes que si el subregistro (debido
víctimas de delitos, en efecto, la encuesta de a la no radicación de denuncia) es
victimización permite detectar también los aproximadamente constante en el tiempo (esto
hechos que no fueron denunciados. es, si el porcentaje de hechos no denunciados
En este sentido, la encuesta de no varía demasiado de un año a otro), de todos
víctimización constituye un método de modos debería ser posible estudiar la
investigación de importancia crucial para tendencia que siguen los delitos, aun cuando
16
el volumen de éstos en cualquier momento aquellos que comportan violencia. A

dado no pueda ser fehacientemente continuación, pues, se introduce un conjunto
establecido (Blumstein, 2000). Por todas estas de indicadores que permite apreciar estos
razones, a pesar de sus limitaciones, tanto las aspectos. En virtud de diferencias en el grado
cifras de denuncias como de procesamientos de actualización de la información procedente
constituyen el sustento de un inmenso de distintas fuentes, algunas tablas enfocan el
volumen de estudios empíricos realizados año 2007 mientras que otras muestran datos
durante los últimos treinta años en distintos correspondientes a 2006.
Cuadro 1. Tasas de denuncias policiales para delitos seleccionados.
Uruguay 2007
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
países por académicos de reconocida La consideración de los datos anteriores

trayectoria (Liska & Messner, 1999)2. sugiere un patrón de criminalidad en el que el
hurto aparece como el delito típico o más
2. Características generales del corriente. El Ministerio del Interior, por ejemplo,
fenómeno criminal en Uruguay reporta casi 109.000 denuncias de este tipo
durante 2007, un número al menos 10 veces
Necesariamente, el punto de partida de superior al de cualquiera de las restantes
una discusión organizada sobre el categorías delictivas. Como es natural, el número
fenómeno de la criminalidad debe ser la de procesamientos por este delito que reporta
determinación de los patrones delictivos el Poder Judicial para el año 2006 es
más frecuentes, así como la consideración considerablemente más bajo, pero también al
de la incidencia de los delitos que concitan considerar dicha fuente el hurto aparece como
mayor alarma pública, especialmente la variedad delictiva más frecuente3.
2
Cabría agregar que, si bien la encuesta de victimización permite una cuantificación más realista de ciertas clases
de delitos, está lejos de constituir una panacea para los problemas que plantea la medición del fenómeno delictivo.
Esto se debe a que este método tiene sus propias deficiencias. Como todo método de investigación por encuestas, en
efecto, está sujeto al margen de error inherente a la utilización de muestras. No es un método, además, apto para el
estudio de todos los tipos de delitos (por razones obvias, los homicidios, tal vez el delito que provoca mayor alarma
social, no pueden ser estudiados usando esta técnica de investigación).
3
En todos los países del mundo las cifras de personas sometidas a proceso penal son ostensiblemente más bajas que
las de denuncias de hechos delictivos recibidas por la policía (Reiss, 1993; Lynch, 2004).
17
Cuadro 2. Tasas de procesamiento para delitos seleccionados.

Uruguay 2006

datos del Instituto Técnico Forense. Notas: incluye tentativas.
Con la posible excepción de las rapiñas, lugar, con una tasa de denuncia apenas por
los cuadros 1 y 2 dibujan un patrón delictivo encima de la del homicidio. Al considerar los
en el que la gravedad de los delitos y su datos de procesamientos también se observa
frecuencia tienden a estar en relación inversa. que el homicidio y la violación son los delitos
Así, de acuerdo a los datos de denuncias que que registran las tasas más bajas, pero en este
registra el Ministerio del Interior, el delito de caso el orden entre estas figuras se invierte y
mayor gravedad (homicidio) es el que presenta la violación se ubica en último lugar de
la tasa más baja. De modo similar, la violación frecuencia (con el homicidio ocupando la
(otro delito muy grave) aparece en penúltimo penúltima posición).
Cuadro 3. Denuncias policiales por tipo de delito. Uruguay 2007
(Números absolutos y porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica

del Ministerio del Interior.
18
Cuadro 4. Procesamientos judiciales por tipo de delito. Uruguay 2006

(Números absolutos y porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Los cuadros 3 y 4 permiten apreciar que respecto de años anteriores, cuando las rapiñas
tanto entre las denuncias como entre los eran la categoría de denuncias más frecuente
procesamientos, los delitos contra la entre los hechos violentos. A las denuncias de
propiedad sin violencia son la mayoría. Así, violencia doméstica le siguen en importancia,
las denuncias de hurtos consumados que a corta distancia, las de rapiña (5,4% del total
registró el Ministerio del Interior durante 2007 entre delitos consumados y tentativas). En
representaron el 56% de los delitos tercer lugar se ubican las lesiones, que
denunciados (59% si se incluyen también las representan el 4,9% del total de denuncias. A
tentativas). De modo similar, la suma de los bastante distancia, completan la gama de
delitos de hurto y de la figura emparentada delitos violentos los homicidios y las
de receptación, representó el 52% de los violaciones. Los primeros representan menos del
procesamientos dictados por la Justicia 1% de los hechos registrados por el Ministerio
durante 2006. del Interior (0,2% entre consumados y
La suma de los delitos violentos tentativas). Por su parte, las violaciones
(homicidio, rapiña, violación, lesiones y representaron el 0,15% de las denuncias.
violencia doméstica) representó, durante Al considerar los procesamientos se
2007, algo menos de 1 cada 5 denuncias advierte un ordenamiento muy similar entre
(16,5%). Entre los procesamientos, la los delitos violentos. Así, las rapiñas aparecen
proporción que representa el conglomerado como la categoría más frecuente,
formado por el homicidio, la rapiña, la representando el 7,8% de los procesamientos
violación y las lesiones equivale al 17,7% del dispuestos por la Justicia. Les siguen de cerca
total. las lesiones, que representan el 7,5% de los
Considerando separadamente las distintas procesamientos. A bastante distancia, completan
variedades de denuncias relacionadas con el cuadro de delitos violentos los homicidios y
hechos de violencia, las situaciones que las violaciones. Los primeros representan
involucran el ámbito doméstico emergen alrededor de 2 de cada 100 procesamientos
durante 2007 como la categoría dominante (2,1%). Por su parte, las violaciones
(5,8% del total de denuncias). Este último representaron, durante 2006, el 0,30% de los
patrón marca un cambio bastante impactante procesamientos.
19
En virtud de que la violencia intrafamiliar señalar, en este sentido, que solamente en

dispone de un canal específico y peculiar para Montevideo la cifra de estos asuntos ascendió
su tramitación ante los estrados judiciales (los a 3289 durante 20064 (es decir, cuatro veces
juzgados de Familia especializados), se más que el número de procesados por rapiña
entiende que el número de asuntos iniciados en todo el país). Esto claramente ubica la
ante estos juzgados es un indicador mucho problemática de la violencia doméstica como
más representativo de la incidencia de estos la forma de violencia más corriente también a
conflictos que el número de procesados. Cabe nivel de los datos judiciales.
Un aporte imprescindible: el enfoque de género en la seguridad ciudadana
Hacer del orden público el paradigma de la seguridad, coloca el ejercicio de la

fuerza como eje y reproduce por lo tanto jerarquías y desigualdades entre personas o
colectivos con menor poder social dando como resultado mayores niveles de
inseguridad.
Las políticas de seguridad ciudadana dan cuenta del lugar y el valor que la
sociedad le otorga a las personas y deben por tal motivo colocar en el centro de las
mismas el tema de los derechos humanos.
El diseño y gestión de la seguridad ciudadana debe entonces, contribuir a
desarrollar capacidades para que los seres humanos en su diversidad y en condiciones
de igualdad puedan tener las oportunidades y garantías necesarias para desarrollar
sus proyectos de vida y participar en la construcción de un proyecto colectivo de
sociedad.
Esta orientación requiere conocer en profundidad los fenómenos y las causas que
generan los delitos de manera que los instrumentos y las técnicas utilizadas para
corregirlos se orienten y actúen sobre los riesgos sociales que los generan.
Introducir la perspectiva de género en las políticas de seguridad ciudadana aporta
una mirada explicativa al tipo de relaciones, comportamientos, funciones y roles que
se producen en la interacción de mujeres y hombres en la sociedad dando cuenta de
las desigualdades y discriminaciones que las mismas generan.
Este enfoque, integrado en todas las etapas y niveles desde su diseño, elaboración,
ejecución y evaluación posibilita la identificación y análisis de factores que producen
situaciones de discriminación por razones de género y permite de esta forma brindar
la protección necesaria frente a situaciones injustas y enfrentar más adecuadamente
los patrones criminales que generan inseguridad .
Integrar como tema de seguridad ciudadana la igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres es entonces, una cuestión de justicia que aporta a la construcción
de sociedades más democráticas y más humanas. Pero permite además, mejorar los
niveles de eficiencia y eficacia de las políticas al posibilitar la utilización máxima
de las inteligencias, capacidades y habilidades existentes en la sociedad.
Los estudios e investigaciones sobre los temas de seguridad que toman en cuenta
la desagregación por sexo de los datos están aportando nuevos conocimientos sobre
los temas de criminalidad y delitos al demostrar la implicación de género en la
4
División Planeamiento y Presupuesto, “Anuario Estadístico 2006”, Poder Judicial.
20
construcción de patrones violentos, así como su influencia en la actividad criminal.

Existen estudios que demuestran que son los hombres jóvenes los que tienen la más
alta probabilidad de agredir a otros así como ser víctimas de actos delictivos en
espacios públicos. Por su parte en nuestro país los datos aportados por el Observatorio
Nacional sobre Violencia y Criminalidad del Ministerio del Interior dan cuenta cada
vez con mayor precisión que el espacio familiar es el lugar más inseguro para las
mujeres y que el mayor riesgo proviene de los hombres que conoce.
Estos conocimientos deben aportar a la elaboración de técnicas y herramientas
que permitan enfrentar más adecuadamente esos patrones específicos de criminalidad
y a mejorar las respuestas de protección para las personas que lo necesitan.
Así mismo, es necesario integrar el enfoque de género a la profesionalización y
dignificación de la fuerza policial de manera de contribuir a la formación y desarrollo
de funcionarios y funcionarias que integren a sus prácticas de trabajo y de vida
relaciones más igualitarias que tendrán como resultado mejores niveles en su función
de servicio. Para ello es preciso incorporar esta mirada en todo el proceso de selección,
formación y promoción de los y las policías en la institución así como en toda la
normativa laboral y disciplinaria asegurando la igualdad de oportunidades y derechos
en toda la policía.
Alcanzar el horizonte de una sociedad más democrática y más segura necesita
que mujeres y hombres podamos ejercer en condiciones de igualdad nuestros derechos.
En nuestro país la incorporación de la perspectiva de género en la agenda de las
políticas de seguridad ciudadana es un tema incipiente y en proceso de construcción
pero tiene algunos cimientos que pretenden darle sustentabilidad y consistencia a
políticas eficaces y de largo aliento que aseguren mejores niveles de convivencia y
de desarrollo humano.
A.S. Marisa Linder
3. Delitos y violencia: de criminalidad más altos en la actualidad que

niveles comparativos en el pasado?
A efectos de considerar las preguntas
Habiendo presentado en la sección anterior anteriores, las principales variedades de
los rasgos generales que los fenómenos de la hechos delictivos serán analizadas
violencia y la criminalidad presentan en la separadamente.
actualidad, el propósito de la presente sección
es introducir información que permita Homicidio
comparar la situación actual con épocas
anteriores, así como con los niveles que estos Con el propósito de proporcionar una idea
problemas sociales tienen en otras sociedades. de cuán violenta es la sociedad uruguaya en
En particular, se espera que la información que comparación con otras, seguidamente se
se presentará permita contestar las dos reportan las tasas de homicidio de 22 países
preguntas siguientes: ¿tiene el fenómeno de americanos. La fuente de la información es la
la criminalidad en Uruguay una magnitud más Organización Panamericana para la Salud y
alta que la que tiene en sociedades con niveles corresponde al año más actual para el que dicho
de desarrollo comparables?; y ¿son los niveles organismo ha reportado datos.
21
Gráfico 1. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES EN 22 PAÍSES AMERICANOS

(AÑO 2002)
Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Panamericana para la Salud y de la Dirección

de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
El gráfico 1 ubica al Uruguay en una Si se considera el promedio de todos los

posición bastante ventajosa dentro del países que muestra el gráfico (18,7
concierto de países americanos, habiendo tan homicidios cada 100.000 habitantes), éste
sólo 6 naciones (de las 22 para las que se es más del doble de la tasa uruguaya.
dispone de información) que registran tasas En una lectura circunscripta al contexto
inferiores. De éstas, además, dos (Canadá y regional, pues, el Uruguay no se revela
Estados Unidos) se caracterizan por niveles como un país particularmente violento, sino
de desarrollo socioeconómico muy superiores más bien lo contrario. Sin embargo, la
al resto de los países considerados en el consideración de un espectro más diverso
gráfico. Entre las cuatro restantes con tasas de sociedades sugiere que todavía existe un
inferiores a Uruguay, sólo la de Chile difiere amplio margen para mejorar la situación
significativamente (la tasa argentina es local en materia de niveles de violencia
virtualmente idéntica a la uruguaya, y las de interpersonal letal. Este aspecto puede ser
Cuba y Costa Rica sólo levemente inferiores). apreciado a continuación:
22
Gráfico 2. TASA DE HOMICIDIO EN PAÍSES SELECCIONADOS

2000- 2002
Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Mundial para la Salud.
Por razones de disponibilidad de gráfico muestra algunas tasas de países

información, el gráfico 2 presenta un fuerte asiáticos y de Oceanía (amén de volver a
sesgo en términos de la representación de mostrar las de los países más desarrollados
países europeos. No obstante, dentro de éstos, de América).
proporciona una variabilidad interesante, El gráfico sugiere que, en términos
enfocando tanto naciones de Europa del este generales (y con la notable excepción de los
como de Europa occidental. Asimismo, el Estados Unidos5), cuando se consideran países
5
La posición de los Estados Unidos como la más violenta, con mucho, de las naciones occidentales avanzadas, constituye
un hecho muy bien establecido, que ha sido constatado y señalado por múltiples autores utilizando distintas fuentes de
datos (ver, por ejemplo, Messner et al., 2001; Lynch, 2004). Si bien el propósito de este trabajo no es explicar las variaciones
internacionales en los niveles de violencia letal, no es posible dejar de señalar que este hecho pone de manifiesto la
complejidad del fenómeno de los homicidios y excluye cualquier tipo de reduccionismo económico en las explicaciones
que del mismo puedan proponerse. Es evidente, en este sentido, que aun cuando el desarrollo económico y la riqueza de
las naciones puedan ser factores importantes para entender los niveles de violencia interpersonal letal que presentan las
sociedades, están muy lejos de ser el único elemento relevante y pertinente.
23
con importantes grados de industrialización, el Si bien con oscilaciones, el gráfico 3 muestra,

nivel de la violencia interpersonal letal resulta en lo esencial, un patrón caracterizado por la
significativamente más bajo que el que se observa estabilidad a lo largo del período considerado
en Uruguay. Así, es posible apreciar que la tasa (la línea no exhibe, en efecto, ninguna pendiente
uruguaya correspondiente al año 2002 fue definida, ni ascendente ni descendente).
bastante más alta que la de casi cualquier país Es posible apreciar, asimismo, que a lo largo
europeo (con excepción de Albania). Si bien las del período considerado la tasa ha oscilado entre
diferencias son especialmente notorias con los un mínimo de 5,7 y un máximo de 7,5 homicidios
países nórdicos y los de Europa occidental, aun cada 100.000 habitantes. El promedio para la
las naciones del este europeo exhiben tasas más totalidad del período es de 6,4. Los valores más
bajas que la de Uruguay. Bulgaria, Hungría y altos se registraron durante los años 1997 y
Polonia, por ejemplo, registraron durante 2002 1998. Con un valor de 5,8, la tasa
tasas que no alcanzan a la mitad de la de correspondiente a 2007 se ubicó apenas por
Uruguay, y la tasa de Rumania apenas superó la encima de la más baja del período (5,7 durante
mitad de la uruguaya. Otros países, tales como 2005).
Nueva Zelanda (cuya similitud con Uruguay El gráfico anterior muestra la evolución de
desde el punto de vista demográfico y en los homicidios de acuerdo a datos procedentes
términos de su base productiva ha sido del Ministerio del Interior. Corresponde,
frecuentemente señalada), registraron tasas que asimismo, examinar este aspecto empleando una
no alcanzan a la cuarta parte de la uruguaya. segunda fuente de información: los
Por fin, si se compara la tasa de Uruguay con la procesamientos por este delito dispuestos por
de Japón (el país con el menor nivel de la justicia penal. En este sentido, a continuación
homicidios del gráfico), es posible advertir que
se muestra la evolución de la tasa de
la violencia letal en Uruguay es casi 14 veces la
que se registra en esa nación. procesamiento. Este es un indicador que expresa
Habiendo presentado, en las secciones los procesamientos dictados en cualquier año
previas, una serie de comparaciones dado como proporción de la población existente
internacionales, resta aún realizar otra en el país en dicho año. El gráfico 4 considera
comparación significativa: la de los niveles tanto los delitos consumados como las tentativas,
actuales de homicidio con los del pasado. Este dado que las estadísticas más usuales que elabora
aspecto puede ser apreciado a continuación para el Instituto Técnico Forense del Poder Judicial
un período de 19 años. no discriminan entre ambas situaciones.
Gráfico 3. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

(URUGUAY)

24
Gráfico 4. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - HOMICIDIO

(Todo el país)

datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Al igual que la de denuncias, la gráfica de razones: en primer lugar, la gráfica de

procesamientos no muestra, en lo esencial, procesamientos incluye, además de los delitos
ninguna pendiente definida. Tras un período consumados, también las tentativas, mientras
inicial caracterizado por la estabilidad (que se que la de denuncias se circunscribe
extiende hasta 1996), se observa un exclusivamente a los primeros6; en segundo
incremento de la tasa a lo largo de los años lugar, no todos los homicidios resultan en una
1997 y 1998 (este último marca el valor más persona a la que le es aplicada una sanción
alto de todo el período). Posteriormente a este judicial por el hecho: hay homicidios tras los
incremento, la gráfica entra en una fase de cuales el autor se quita la vida7, homicidios
“meseta”, estabilizándose en valores cercanos que no se logran aclarar, homicidios
a los 8 procesamientos cada 100.000 perpetrados en legítima defensa, etc.;
habitantes. Esta fase de “meseta” se extiende finalmente, por un mismo homicidio pueden
hasta el año 2002. Finalmente, durante 2003 resultar procesadas varias personas e,
se observa una reducción de la tasa, que la inversamente (aunque con menos frecuencia),
devuelve a los valores registrados entre 1989 un mismo procesamiento puede aclarar más
y 1996. El período cierra en valores que no de un homicidio.
difieren apreciablemente de los registrados Antes de dar por concluido el análisis
hacia fines de los años ochenta y primeros años sobre los patrones y tendencias que
noventa. caracterizan el fenómeno del homicidio en
El hecho de que las gráficas de denuncias Uruguay, resulta necesario considerar
y de procesamientos no coincidan brevemente un último aspecto que reviste
perfectamente se explica en virtud de varias importancia: el de los medios empleados
6
Esta diferencia se debe a que las estadísticas de procesamientos más usuales y fáciles de obtener no discriminan
entre hechos consumados y tentativas.
7
Un estudio que enfoca los homicidios ocurridos en Montevideo entre 2003 y 2005 muestra, por ejemplo, que el
60% de los hombres que mataron a sus esposas en ese período se suicidaron o intentaron hacerlo en forma
inmediatamente posterior al homicidio (Donnangelo, 2006; 2007.)
25
Gráfico 5. HOMICIDIOS POR TIPO DE ARMA EMPLEADA

(Montevideo, 2003-2005)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior.

Notas: basado en 226 homicidios
más comúnmente para realizar este tipo de armas blancas, que intervienen en algo más
acto violento. Seguidamente, pues, se muestra de 1 cada 4 homicidios. Finalmente, alrededor
la distribución estadística que siguen las de 1 cada 5 homicidios son cometidos usando
distintas clases de armas que intervienen en otro tipo de armas, particularmente objetos
los hechos de homicidio. Los datos proceden contundentes (herramientas del tipo de los
de un trabajo de revisión caso a caso de todos martillos, palos, piedras, etc.) y objetos que
los partes confeccionados por la Jefatura de facilitan la estrangulación (sogas, cinturones,
Policía de Montevideo entre 2003 y 2005 a etc.).
propósito de eventos clasificados como
homicidios por dicha dependencia. Rapiña
El gráfico 5 muestra que la mayoría
absoluta de los homicidios son cometidos Habiendo considerado someramente la
empleando armas de fuego (especialmente evolución de los homicidios, corresponde
armas cortas, del tipo de las pistolas y los ahora hacer lo propio con las rapiñas. En
revólveres). En segundo lugar y a bastante primer lugar, el gráfico 6 presenta la evolución
distancia de las armas de fuego, se ubican las de la tasa de hechos denunciados.
Gráfico 6. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - RAPIÑA
(Todo el país)

26
La evolución de la tasa de rapiñas se cuentan los hechos denunciados. Al igual que al

diferencia claramente de los patrones seguidos considerar estos últimos, en efecto, el gráfico 7
por el homicidio. A diferencia de este último muestra un patrón caracterizado por un ascenso
delito, en efecto, la curva de rapiñas muestra bastante sostenido de la tasa. También de modo
una pendiente ascendente muy clara, similar a las denuncias, el último registro
especialmente a partir de 1995. En efecto, aun disponible marca el “pico” histórico de la serie,
con fluctuaciones, la tendencia general que sigue aunque en el caso de los procesamientos este
la tasa es de crecimiento. Aunque el aumento valor corresponde al año 20068. La abrupta
entre 2006 y 2007 no fue pronunciado, el último subida que registra la tasa de procesamientos
de estos años marca el valor más alto del período. durante este último año resulta mucho más
Claramente, pues, el comportamiento de esta acentuada que la que registran las denuncias
modalidad delictiva debe ser objeto de atención. durante el mismo año, lo cual sugiere que
durante 2006 se verificó un importante aumento
Procesamientos en la eficacia del accionar policial relacionado
con la investigación y aclaración de esta clase
Los datos sobre procesamientos parecen de delito. Estos patrones pueden ser apreciados
“contar” esencialmente la misma historia que en el gráfico 7.
Gráfico 7. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - RAPIÑA
(Todo el país)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística

y de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Gráfico 8. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - DELITOS SEXUALES

(Todo el país)

8
Al momento de redactar el presente informe todavía no estaban disponibles datos sobre la cantidad de procesamientos
dictados durante 2007.
27
Delitos sexuales período de tres años, para luego subir

nuevamente hasta alcanzar, durante 2004, el
El gráfico 8 muestra la evolución de las punto más alto de todo el período. El año 1999
denuncias vinculadas con delitos sexuales9. marca, pues, un quiebre clarísimo en el patrón
Como es posible apreciar, si bien con evolutivo de las lesiones. Hasta 1998, en
oscilaciones, hasta 1999 el nivel de estas efecto, la gráfica se mantiene
denuncias se mantuvo esencialmente estable. aproximadamente estable, oscilando entre 210
A partir del año siguiente, la tasa comienza y 240 denuncias cada 100.000 habitantes. En
un movimiento ascendente que se prolonga 1999, no obstante, la tasa sube bruscamente y
hasta 2004, año que marca el “pico” o valor ya no vuelve a los niveles previos a dicho año.
más alto de la serie. De allí en más la tasa A partir de 1999, pues, se observa un aumento
tiende a caer. No obstante el descenso que se apreciable de la tasa que, por lo abrupto (se
advierte durante 2005 y 2006, el valor produce de un año al siguiente), resulta difícil
registrado al cierre del período (34 denuncias de interpretar. Este tipo de saltos bruscos en
cada 100.000 habitantes) todavía se ubica un las curvas evolutivas frecuentemente denotan
24% por encima del correspondiente a 1989. (junto a cambios reales en el fenómeno
sustantivo), cambios en las prácticas de
Lesiones registro de la información que luego es
convertida en estadísticas, o cambios en los
La evolución de las lesiones (gráfico 9) criterios de trabajo de las instituciones cuya
muestra un patrón esencialmente estable hasta actividad constituye la sustancia de los datos
1998. A partir del año siguiente, sin embargo, estadísticos. No es imposible, en este sentido,
la tasa sube bruscamente. Tras esta brusca que, al menos en parte, el brusco salto que
subida, la tasa declina levemente por un muestran las denuncias de lesiones a partir de
Gráfico 9. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO
LESIONES
(Todo el país)

9
En virtud de que los delitos sexuales son agrupados y clasificados en formas distintas en las estadísticas del
Ministerio del Interior y en las del Poder Judicial, no se reporta aquí ninguna comparación entre los patrones que
muestran ambas fuentes. No obstante, el lector interesado puede consultar el apéndice para obtener datos sobre la
evolución de los procesamientos por los delitos de violación, atentado violento al pudor y ultraje público al pudor.
28
1999 se deba a una mayor sensibilidad de parte los datos correspondientes a procesamientos
de todos los actores involucrados (opinión dispuestos por la Justicia Penal (gráfico 10).
pública, Jueces y Policía) hacia la problemática Arrancando en una magnitud de 24,4
de la violencia doméstica10. Como es sabido, procesamientos cada 100.000 habitantes, la
ésta ha sido objeto de intensas campañas tasa de procesamiento por lesiones exhibe
publicitarias durante los últimos años y estos inicialmente una leve tendencia ascendente,
esfuerzos de difusión y denuncia de la que se mantiene hasta el año 1994. A este
problemática pueden haber determinado un período de ascenso le sigue una prolongada
cambio de actitud de parte de los actores fase de estabilización, que se extiende hasta
involucrados, haciendo que el tema haya el año 2001. Durante 2002 se produce la
pasado de ser considerado un asunto subida más abrupta del período, y dicho año
esencialmente privado, a ser considerado marca el valor más alto alcanzado por la tasa
como una problemática en la cual la durante los 18 años para los que se dispone
intervención reguladora del Estado (y sus de registros. Tras el “pico” de 2002, la tasa
distintos aparatos especializados, comienza un movimiento descendente, que
especialmente la Policía y los Jueces) está resulta particularmente acentuado durante
plenamente justificada11. 2006 (año que marca el registro más bajo de
Habiendo presentado la evolución de la todo el período: 22,8 procesamientos cada
tasa de denuncias, seguidamente se despliegan 100.000 habitantes).
Gráfico 10. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - LESIONES
(Todo el país)

10
Podría ser, por ejemplo, que las campañas de sensibilización hubieran provocado un aumento de las denuncias (y
de su registro), pero que muchas seccionales policiales hubieran seguido registrando éstas bajo el rubro de las
lesiones aun después de creada la figura de violencia doméstica en el Código Penal (en virtud de la inercia de los
procedimientos previos).
11
A efectos de medir con mayor exactitud la verdadera incidencia del fenómeno de la violencia doméstica, el Ministerio
del Interior se encuentra realizando un ambicioso estudio, consistente en analizar y categorizar todos los partes
policiales emitidos en relación con hechos de violencia interpersonal acontecidos en todo el territorio nacional
durante 2007. Entre otros aspectos, este estudio pretende determinar cuáles son las circunstancias o motivos
precipitantes que más comúnmente desatan la violencia, así como las relaciones o vínculos entre autores y víctimas
que resultan característicos de distintos tipos de hechos violentos.
29
Hurto durante 2007, lo cual marca dos años seguidos

de descenso (un patrón que no se registraba
A continuación se muestra la evolución de desde el año 1993). Aun así, la tasa sigue
la tasa de denuncias de hurto, la variedad estando muy por encima de los niveles más
delictiva más corriente (gráfico 11). bajos alcanzados durante el período (por
La tendencia ascendente de la tasa de ejemplo durante los años 1994 y 1998).
denuncias de hurto que se observa a partir de
1999 parece haberse quebrado durante el año Procesamientos
2006. Durante este último año, en efecto, la
tasa sufre su primera caída tras siete años El gráfico 12 permite apreciar que la
consecutivos de ascenso. Esta caída persiste evolución de la tasa de procesamiento se
Gráfico 11. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

HURTO
(Todo el país)

Gráfico 12. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - HURTO

(Todo el país)

30
caracteriza por una gran estabilidad hasta el estabilización de la tasa en valores inferiores
año 2002. En efecto, entre 1989 y 2001 la a los alcanzados durante 2003-2004, pero que
tasa no registra una pendiente definida, todavía están algo por encima de los
decayendo suavemente entre 1991 y 1995, registrados durante la mayor parte del
para luego “rebotar” y ascender, más período.
suavemente aun, desde 1996 hasta 2001. El
año 2002 marca una subida rápida, que 4. Los autores de delitos12
persiste durante 2003, cuando la tasa alcanza
el valor más alto del período. El rápido Procesados
ascenso verificado durante 2002 y 2003 se
estabiliza durante 2004, y el año 2005 marca Los hombres están desproporcionadamente
una caída. Por fin, durante 2006 la tasa oscila representados entre las personas procesadas
nuevamente y se sitúa levemente por encima por la Justicia Penal. En efecto, a pesar de
de 2005. que, de acuerdo a proyecciones del Instituto
En suma, los años 2002 y 2003 Nacional de Estadística, constituyen
representan el período de ascenso más claro, actualmente algo menos de la mitad de la
llevando la tasa por encima de los valores población del Uruguay, no bajan del 70% de
registrados durante los años previos. Este los procesados por virtualmente cualquiera de
movimiento ascendente, no obstante, fue de las figuras del Código Penal. Esta fuerte
corta duración, habiéndose interrumpido ya “masculinización” de las poblaciones
durante 2004. Los últimos registros sometidas a proceso penal puede ser apreciada
disponibles (2005 y 2006) sugieren una en el cuadro 5.
Cuadro 5. Procesamientos por sexo, según delitos seleccionados. Uruguay 2006
(en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial y de proyecciones de
población del Instituto Nacional de Estadística.
12
Al momento de redactar el presente documento, el Ministerio del Interior se encontraba realizando una evaluación
de la validez y precisión de sus sistemas de información relacionados con el trabajo policial sobre menores de edad,
con miras a mejorar la calidad de la información estadística sobre este importante tópico. Por esta razón, en esta
oportunidad el análisis se concentra en los adultos, reservando los datos sobre adolescentes para próximos informes.
31
Como se dijera, con independencia del ha sido reiteradamente constatado,

delito considerado, los hombres son la asimismo, en estudios realizados en
abrumadora mayoría de los procesados. El períodos históricos muy diversos (Reiss et
cuadro 5 permite apreciar, asimismo, que al., 1993; Gottfredson y Hirschi, 1990).
el predominio masculino es especialmente
acentuado entre los delitos más graves. Así, Edad
los hombres representaron durante 2006 el
94% de los procesados por homicidio y por La edad es una característica personal
rapiña. De forma similar, los procesados de que determina fuertes diferencias en la
sexo masculino constituyeron el 93% del probabilidad de incurrir en actos violatorios
total de procesados por lesiones. Al de la ley penal. En particular, el análisis de
considerar delitos más leves, tales como los las tasas de procesamiento correspondientes
de falsificación documentaria y apropiación a grupos poblacionales de diferentes edades,
indebida, se advierte un incremento de la sugiere que la propensión o inclinación a
proporción que representan las mujeres realizar esta clase de actos es máxima en el
entre los procesados (24 y 15%, tramo de la vida comprendido entre los
respectivamente), pero aun aquí los últimos años de la adolescencia y los 24 o
procesamientos masculinos equivalen al 25 años, declinando sostenidamente de allí
menos a tres cuartas partes del total. en más. Vale decir que existe una relación
Este patrón de fuerte masculinización de inversa entre la edad de los individuos y su
las poblaciones sometidas a proceso penal “riesgo” de involucrarse en actos delictivos.
no es exclusivo del Uruguay, sino que Este aspecto puede ser apreciado en los
constituye una constante a nivel mundial y gráficos 13, 14 y 15.
Gráfico 13. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR GRUPO DE EDAD

(HURTO - AÑO 2000 -Todo el país)

Notas: los tramos de edad por encima de 59 años no se muestran a efectos de reducir las dimensiones del gráfico
(que de otro modo resulta menos legible), pero siguen el mismo patrón que el resto. Los procesados menores de 20
años son omitidos del gráfico en virtud de la necesidad de considerar intervalos de edad comparables a los que usa el
Instituto Nacional de Estadística para reportar la distribución por edades de la población uruguaya.
32
Gráfico 14. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR GRUPO DE EDAD

(RAPIÑA - AÑO 2002 -Todo el país)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos
del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Gráfico 15. TASA DE PROCESAMIENTO, POR GRUPO DE EDAD- HOMICIDIO

(Promedio 1999-2002, todo el país)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos
del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Como es posible apreciar, en términos hurtos en una posición intermedia), pero en

generales, los tres gráficos muestran el mismo los tres delitos se observa una clarísima
patrón: un consistente descenso de las tasas relación inversa (en términos técnicos, una
de procesamiento a medida que se “correlación negativa”) entre la edad de las
consideran edades más altas. Esta pauta es personas y su inclinación a delinquir.
más pronunciada en el caso de las rapiñas y La rapiña aparece como un tipo de delito
menos en el de los homicidios (ubicándose los que se practica durante muy pocos años. La
33
tasa correspondiente, en efecto, registra una el patrón de fuerte concentración durante la

empinadísima caída entre los 20 y los 34 años. juventud, aparecen como el delito menos
De allí en más, la tasa sigue disminuyendo pero restringido a esta etapa del ciclo vital del
a un ritmo menor. En otras palabras, en tan individuo. La pendiente descendente de la
sólo 15 años, la inclinación a cometer rapiñas curva es, en efecto, menos pronunciada que
disminuye casi un 80%. La inclinación a en los casos anteriores, y la primera inflexión
cometer hurtos también se “apaga” importante se produce más tardíamente. En
rápidamente con la edad, aunque persiste consecuencia, hasta los 39 años la tasa todavía
durante más tiempo que la propensión a representa casi un 40% del valor que se
cometer rapiñas. Así, la caída entre los 20 y registra entre los 20 y los 24 años de edad. 13
los 34 años es bastante más gradual que en el Al igual que el patrón de predominio
caso de estas últimas. Vale decir que, hacia masculino entre los procesados señalado en
los 34 años, la tasa de hurto es todavía la sección previa, la relación inversa entre la
aproximadamente un tercio de lo que era propensión a delinquir y la edad que exhiben
alrededor de los 20 años, mientras que en el los gráficos presentados no es exclusiva del
caso de las rapiñas, hacia los 34 años se Uruguay y tampoco de la época
registra una tasa de procesamiento que es contemporánea. La misma ha sido señalada,
apenas un quinto de la que se verifica entre en efecto, por autores de distintos países y de
los veinte y los veinticuatro años de edad. diferentes períodos históricos (Quetelet, 1842;
Los homicidios, por fin, si bien mantienen Moffit, 1993; Gottfredson & Hirschi, 1990).
Gráfico 16. RECLUSOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - URUGUAY
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y

de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
13
A diferencia del caso de los hurtos y las rapiñas, el gráfico de homicidios no fue construido utilizando las tasas
correspondientes a un año determinado, sino el promedio de las tasas que en cada grupo de edad se verificaran
entre 1999 y 2002. Esto se debe a que el menor número de procesamientos por homicidio respecto del número de
procesamientos por rapiña y, especialmente, por hurto, determina que las tasas de procesamiento por homicidio de
los distintos grupos de edad fluctúen considerablemente de un año a otro (especialmente en las edades altas, que
registran los números más bajos de procesamientos). Esto es un fenómeno característico de las tasas calculadas a
partir de números de casos pequeños (Flewelling & Williams, 1999). Una forma de atenuar estas fluctuaciones
aleatorias y poder, así, entrever mejor la tendencia que siguen los datos, es trabajar con promedios.
34
Población Carcelaria ha llevado el número de reclusos de 2244 en

1989 a 7213 durante 2007, generando una
El Uruguay ha experimentado un gravísima situación de desborde de la capacidad
significativo aumento de su población carcelaria locativa del sistema carcelario, con las
durante los últimos veinte años. En efecto, la consiguientes consecuencias negativas en
cantidad de reclusos cada 100.000 habitantes términos de hacinamiento, deterioro de las
pasó de 73 en 1989 a 217 durante 2007, un condiciones sanitarias, etc. El cuadro 6 ilustra
incremento del orden de 200%. El gráfico 16 sobre la evolución del número absoluto de
permite apreciar este proceso. reclusos.
Tras un período de relativa estabilidad entre En virtud de la importancia que el
1991 y 1995, la tasa de reclusión comienza a fenómeno de la superpoblación carcelaria tiene
ascender durante 1996, al principio suavemente para las finanzas públicas, así como de los
y, a partir de 2001, con bastante rapidez. El año delicados problemas de derechos humanos
2003 marca el ingreso de la tasa en una fase de que involucra, mucho se ha hablado y se habla
relativa estabilización, caracterizada por la aún sobre sus causas y factores determinantes.
oscilación de los valores dentro de un rango muy Resulta muy necesario, en este sentido,
estrecho (entre 204 y 217 reclusos cada 100.000 procurar identificar elementos de carácter
habitantes). objetivo que ayuden a entender las razones
En términos absolutos, el proceso anterior del crecimiento de esta variable. A
Cuadro 6. Reclusos por año. Uruguay
(Números absolutos)
Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y

Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
Notas: 1. Las cifras corresponden al promedio de cada año
2. Incluye establecimientos dependientes de la Dirección Nacional de Cárceles y cárceles departamentales.
35
continuación, pues, se discuten tres factores en la producción del aumento del número de
que parecen haber jugado un rol importante personas recluidas.
Humanización del sistema carcelario
La población reclusa a nivel nacional asciende a 7250 personas, ubicando a

Uruguay entre los países con mayor tasa de prisionización de la región (217/100.000
hab.). La tasa de densidad penitenciaria continua siendo crítica, a pesar de los esfuerzos
realizados por la actual administración en materia de infraestructura carcelaria. La
situación del sistema penitenciario es un tema prioritario en la agenda política de esta
Administración de Gobierno, tal como quedó demostrado desde el inicio de esta gestión
cuando el Presidente de la República declaró el “Estado de emergencia humanitaria”
en todos los establecimientos carcelarios del país.
A partir de ese momento se comenzaron a implementar en forma inmediata medidas
de urgencia para superar la crítica situación carcelaria, habiéndose definido, a su
vez, tres grandes fases para la reforma del sistema penitenciario nacional:1)Primera
fase cuyo objetivo es humanizar y dignificar las condiciones de reclusión y las
condiciones laborales del personal penitenciario; en particular en materia de
alojamiento, alimentación y atención médica (aumento de plazas penitenciarias,
aumento de recursos humanos, mejores coordinaciones con MSP, incremento de rubros
presupuestales para medicamentos y alimentación, etc). 2) Segunda fase cuyo objetivo
es unificar el sistema penitenciario, ubicando a todos los establecimientos de reclusión
bajo la jurisdicción de la Dirección Nacional de Cárceles… 3) Tercera fase cuyo objetivo
es la puesta en funcionamiento de un servicio penitenciario nacional fuera de la órbita
policial (Instituto Nacional de Rehabilitación).
Transformar un sistema penitenciario policial, en uno civil, implica un cambio
organizativo complejo, una planificación cuidadosa y un análisis de todos los aspectos
involucrados. Es por ello, que para efectivizar esta tercera fase se trabajará en estrecha
coordinación con el Programa de Reforma del Estado que viene desarrollando la
Presidencia de la República.
No es posible alcanzar soluciones satisfactorias interviniendo únicamente sobre
uno de los subsistemas del sistema penal, el penitenciario, pues éste es solo un eslabón
al final de la cadena del sistema penal. Para lograr una efectiva reforma penitenciaria
(en el marco del diseño de una nueva política criminal) el Ministerio del Interior viene
trabajando con todas las instituciones públicas y privadas involucradas en el quehacer
penitenciario.
Uno de los principales problemas que aún enfrenta el sistema penitenciario nacional
es el hacinamiento, producto fundamentalmente del uso desmedido de la pena privativa
de libertad lo que se evidenció a partir del año 1995 con la promulgación de diversas
leyes de corte punitivo.
La política criminal de la década 95-2005 se orientó a reformas legislativas de
corte represivo, pero omitió desarrollar una estrategia institucional que controlara la
36
densidad carcelaria y minimizara las consecuencias del encierro, lo que provocó el

colapso del sistema penitenciario.
Contrariamente a lo que se esperaba y pese a la severidad de las penas y la
creación de nuevos delitos, la ley sólo logró aumentar el número de personas privadas
de libertad, pero no disminuir la criminalidad, ni el índice de reincidencia. Entre el
año 1995 y el año 2005 la población reclusa del país se duplicó, pasando de 3.500
personas presas a casi 7500.
Para enfrentar la crítica situación de hacinamiento esta Administración concentró
sus esfuerzos en tres direcciones: a) iniciando el proceso de humanización y
dignificación de las condiciones de reclusión y de las condiciones laborales del
personal penitenciario; b) mejorando la capacidad locativa del sistema penitenciario
en casi 2000 plazas y c) reduciendo la población reclusa, a través de medidas de
política criminal, como por ejemplo la ley 17.897, conocida como ley de humanización
y modernización del sistema penitenciario.Dicha ley ha generado los siguientes
impactos: 1) Por aplicación del régimen excepcional de libertades anticipadas y
provisionales se liberaron 827 personas, de las cuales reincidieron 151, lo que implica
un índice de reincidencia del 18 %, mientras que la tasa media de reincidencia nacional
se sitúa en un 60 %. 2) Se amplió el régimen de prisión domiciliaria facultando al
Juez Penal a otorgarla a reclusos o reclusas portadores de enfermedades graves, a
mujeres en el último trimestre de embarazo y primer trimestre de lactancia y a personas
mayores de 70 años. 3) Se modificó el régimen de la libertad anticipada,
estableciéndose la preceptividad de la libertad a las dos terceras partes de la pena
impuesta. La Suprema Corte de Justicia sólo podrá negarla por resolución fundada,
en los casos en que los signos de rehabilitación del condenado no sean manifiestos.
4) Se estableció el régimen de redención de la pena por trabajo y estudio, instrumento
jurídico que permite a todas las personas privadas de libertad, procesadas o penadas,
reducir la condena impuesta o a recaer, cualquiera sea el delito cometido. Se redime
un día de condena por cada dos jornadas de seis horas de estudio o por cada dos
jornadas de trabajo de ocho horas. 5) A la fecha 3.100 personas presas a nivel nacional
redimen pena por trabajo o estudio (en los últimos tres años se duplicó esta cifra),
varios reclusos y reclusas han obtenido su libertad por aplicación de la redención, se
incrementaron los proyectos laborales y productivos y aumentó considerablemente la
presencia de docentes en todas las cárceles del país. 6) Se incluyó una disposición a
través de la cual es obligatorio que en las licitaciones de obras y servicios públicos,
las empresas adjudicatarias contraten a personas liberadas registradas en la Bolsa
de Trabajo del Patronato de Encarcelados y Liberados. Estos trabajadores deberán
representar un mínimo equivalente al 5% del personal afectado a tareas de peón o
similar. Treinta personas liberadas se han visto beneficiadas por esta norma. 7) Se
crearon dos comisiones de reforma, una para la reforma del Código Penal y otra
para la reforma del proceso penal, las que presentarán sus respectivos ante proyectos
a las comisiones legislativas correspondientes.
Dra. María Noel Rodríguez
37
La evolución de la incidencia del delito forma muy similar al de denuncias recibidas

por la policía. Vale decir que el aumento de la
Aunque pueda parecer evidente que el población carcelaria no se ha producido en
aumento del número de presos debe reflejar un contexto de denuncias estable o
un aumento de los delitos, existen muchas declinante (lo cual sugeriría que la explicación
otras razones por las cuales la población al aumento de la cantidad de reclusos debería
carcelaria puede aumentar además de ser buscada no en la cantidad de delitos sino
incrementos en los niveles de criminalidad de en factores de otro tipo, quizás en prácticas
una sociedad (por ejemplo un aumento de la jurídicas o en cambios en los niveles de
eficacia policial, que determine un incremento eficacia de la policía). Parecería, pues, que el
en la proporción de delitos aclarados). No incremento de la población carcelaria debe ser
resulta en absoluto ocioso, por lo tanto, atribuido en muy importante medida a un
preguntarse en qué medida el crecimiento de aumento de los delitos denunciados, más que
la población carcelaria obedece al aumento de a factores “extra criminales”.
la incidencia del delito y no a otros factores.
En este sentido, a continuación se muestra Cambios en la composición del delito
conjuntamente la evolución del número de
reclusos y del número de denuncias de delitos Un segundo factor que parece haber
recibidas por la policía14. jugado un rol importante en el crecimiento de
El gráfico 17 sugiere con bastante claridad la población carcelaria es el aumento de ciertas
que el número de presos ha evolucionado en variedades de delitos que no admiten ni el
Gráfico 17. POBLACIÓN CARCELARIA Y DENUNCIAS, POR AÑO

14
A los efectos del presente análisis se consideran la totalidad de las denuncias, no exclusivamente las correspondientes
a un tipo particular de delito.
38
procesamiento sin prisión ni la excarcelación 1997, cuando el porcentaje pasa de 3,9 a 8,1
bajo libertad provisional. En particular, como en forma sostenida. Pero quizás más impor-
se explicara antes, las rapiñas (medidas tanto tante aun, en términos absolutos también se
por la cantidad de denuncias como por la de observa un fuerte aumento: así, la cantidad de
procesados) parecen haber registrado un procesados pasa de 222 en 1989 a 788 du-
importante incremento a lo largo de los rante 2006, es decir, se multiplica por un fac-
últimos veinte años. El mayor peso relativo tor de 3,5 (o, en otras palabras, crece un
que las rapiñas tienen en la actualidad dentro 255%).
de la masa total de delitos puede ser apreciado Como fuera dicho, el incremento de los
en el cuadro 7. procesamientos por rapiña alimenta el
El cuadro muestra que los procesados por crecimiento de la población carcelaria en
rapiña pasaron de representar algo más del 3% virtud de que se trata de un delito
del total en 1989 a casi 8% durante 2006. El inexcarcelable y de que no admite el
ascenso es particularmente claro entre 1992 y procesamiento sin prisión. Pero además, en
Cuadro 7. Procesados por Rapiña como % del total de procesados, por año. Uruguay
39
virtud de que comporta violencia o al menos resulta de vital importancia para entender
amenaza de usar la fuerza contra la víctima, el fenómeno del congestionamiento y la
la rapiña se sanciona con penas más severas superpoblación.
que otros delitos contra la propiedad Dado el apreciable incremento
(especialmente el hurto, que constituye la registrado por los procesamientos por
variedad delictiva más corriente en el país). rapiña, cabe preguntarse si, en alguna
Vale decir, pues, que durante los últimos medida, el mismo podría estar evidenciando
veinte años el sistema carcelario no sólo ha cierto exceso de celo punitivo a la hora de
recibido un mayor número de personas sino tipificar los delitos. No obstante, el análisis
también a un número creciente de individuos de la evidencia disponible sugiere que este
que permanecen durante más tiempo. no es el caso y que el incremento de los
Como es obvio, este último factor también procesamientos por rapiña responde a un
Cuadro 8. Denuncias de Rapiña como % del total de denuncias, por año. Uruguay

40
fenómeno sustantivo y real, más que a ante casos de este tipo, la probabilidad de
inclinaciones o modalidades personales en una sanción privativa de libertad aumenta.
materia de tipificación. El proceso de incremento de los reincidentes
Así, si en lugar de considerar los datos entre los procesados es ilustrado en el
sobre procesamientos se analizan los de cuadro 9 y en el gráfico 18.
denuncias (que son clasificados y El cuadro 9 muestra la información más
“tipificados” por la policía y no por los actualizada disponible sobre antecedentes
jueces penales), se advierte también un claro de las personas procesadas anualmente. Del
patrón de aumento de la incidencia del delito análisis del mismo se desprende que el
de rapiña. Este aspecto puede ser apreciado número de reincidentes ha aumentado
en el cuadro 8. El cuadro muestra que, entre significativamente, tanto en términos
1989 y 2007, el número de denuncias de absolutos como relativos. Así, mientras que
rapiña se multiplicó por un factor cercano en 1989 fueron procesadas 2500 personas
a 5, pasando de 1968 a 9173 (un incremento que registraban procesamientos previos, en
de 366%). En términos relativos, el el año 2005 esta cifra trepó a 4792 (un
crecimiento de las denuncias de rapiña incremento del orden del 92%). En términos
respecto del total de denuncias es muy relativos, los reincidentes pasaron de
similar al que registran los procesamientos representar algo más de un tercio del total
por este delito respecto del total de de procesados (38%) en 1989, a constituir
procesamientos. Así, las denuncias de rapiña algo más de la mitad en 2005.
pasaron de representar el 3% de las En suma, de la evidencia presentada en
denuncias recibidas por la policía en 1989, la presente sección se desprende bastante
a representar el 7% de éstas durante 2007 claramente que el incremento de la
(como se recordará, los procesamientos por población carcelaria responde largamente a
rapiña pasan de 3,4 a 7,8% del total entre cambios en la incidencia del delito, en su
1989 y 2006). composición y en la participación que le
A la luz de la evidencia disponible parece cabe a personas con antecedentes entre las
claro, pues, que el incremento de los personas procesadas por la Justicia Penal.
procesamientos obedece a un aumento Si bien estos tres factores aparecen
objetivo en la incidencia de esta modalidad como los principales determinantes del
delictiva. incremento, es posible que algunas otras
fuerzas hayan jugado también un rol no
Cambios en la composición de los despreciable. En particular, cambios
procesados legislativos que introdujeron
modificaciones al Código Penal en la
Un tercer elemento que parece haber dirección de una mayor severidad
influido sobre el crecimiento de la población (especialmente la llamada ley de
carcelaria es el peso creciente que entre los “Seguridad Ciudadana”) seguramente
procesados tienen los reincidentes. Como contribuyeron también al significativo
es sabido, la reincidencia es un elemento incremento experimentado por la tasa de
agravante de la responsabilidad, por lo cual, reclusión.
41
Cuadro 9. Reincidentes como % del total de procesados, por año. Uruguay
Gráfico 18. PROCESAMIENTOS POR AÑO, SEGÚN ANTECEDENTES - URUGUAY
42
5. Víctimas de la violencia y transporte y casi tres veces menos que la

la criminalidad de suicidio.
La mayor magnitud de la tasa de suicidio
Homicidio respecto de la de homicidio no es un
fenómeno reciente, sino de larga duración.
El propósito de la presente sección del La evolución de ambas tasas puede ser
informe es presentar algunos datos comparada en el gráfico 20. El gráfico
descriptivos del perfil sociodemográfico de muestra que durante todo el período
las víctimas de homicidio, especialmente su considerado la tasa de suicidio superó
distribución por sexos y edades. Antes, sin claramente a la de homicidio. Hasta 1996,
embargo, parece pertinente comparar la la tasa de suicidio es, gruesamente, el doble
mortalidad debida al homicidio con la que de la de homicidio. A partir de 1997 esta
producen otras causas no naturales. brecha aumenta, en virtud de que los
Este interesante aspecto puede ser suicidios comienzan un movimiento
apreciado en el gráfico 19. El gráfico enfoca ascendente bastante pronunciado. Este
el año 2006 por ser el último para el que se “despegue” de los suicidios lleva la tasa,
dispone de información sobre accidentes de durante 2002, al valor más alto del período
transporte fatales. Es posible apreciar que (20,3 suicidios cada 100.000 habitantes, un
las víctimas de homicidio son valor que triplica el alcanzado por los
considerablemente menos que las de otras homicidios en el mismo año). Con
clases de muertes violentas. En efecto, con posterioridad a 2002, la tasa de suicidio
6,1 víctimas cada 100.000 habitantes, la tasa decae hasta 2006, año en que comienza un
de mortalidad por homicidio fue, durante nuevo movimiento ascendente que la lleva,
2006, menos de la mitad que la durante 2007, a valores muy cercanos a los
correspondiente a los accidentes de del “pico” de 2002.
Gráfico 19. HOMICIDIOS, SUICIDIOS Y ACCIDENTES DE TRANSPORTE FATALES,

CADA 100.000 HABITANTES (URUGUAY – 2006)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística, de datos del
Ministerio de Salud Pública y de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica
43
Gráfico 20. HOMICIDIOS Y SUICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

URUGUAY
Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del
Ministerio del Interior.
Distribución por sexos de las víctimas de apreciablemente más alta que la de cometer
homicidio un homicidio. Vale decir que la participación
de las mujeres entre las víctimas de homicidio
Con la excepción de los homicidios en que es significativamente más alta que su
autor y víctima estaban relacionados por participación entre los autores de este tipo de
vínculos conyugales o sentimentales, la hecho (cuadro 12).El cuadro permite apreciar
probabilidad de las mujeres de ser víctima de que, durante 2006, las mujeres representaron
un homicidio es apreciablemente más baja que apenas el 6% de los procesados por homicidio,
la de los hombres. Así, como es posible mientras que constituyeron el 27% de las
apreciar en el cuadro 10, mientras que las víctimas de este tipo de acto de violencia. En
mujeres representaron el 52% de la población otras palabras, la incidencia de las mujeres
del país durante 2006, constituyeron sólo un entre las víctimas es cuatro veces más alta que
27% de las víctimas de homicidio en dicho entre los autores de homicidio.
año.
La menor probabilidad femenina de ser Distribución por edades
víctima de un homicidio no es un fenómeno
limitado al año 2006, sino que presenta una La edad de las personas es un factor que
remarcable consistencia a lo largo del tiempo. determina importantes diferencias en el riesgo
Este aspecto puede ser apreciado en el de ser víctima de un homicidio. La mayor
cuadro 11. probabilidad de victimización se verifica entre
Si bien las mujeres tienen una probabilidad los 20 y los 29 años (especialmente en la
relativamente baja de ser víctimas de un primera mitad de este intervalo). En este grupo
homicidio (al menos en comparación con los de edad la tasa se acerca mucho a 10 víctimas
hombres), dicha probabilidad es cada 100.000 habitantes. Entre los 29 y los
44
Cuadro 10. Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.
Cuadro 11. Víctimas de homicidio por año, según sexo. Uruguay (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.
Cuadro 12. Autores y Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense y del MSP.
35 años el riesgo declina abruptamente. De por personas con la que ésta había tenido algún
allí en más la tasa tiende a estabilizarse, tipo de contacto previo. Vale decir que el
oscilando entre 4 y 6 víctimas cada 100.000 riesgo de ser asesinado por un extraño es
habitantes en todos los tramos de edad bastante menor de lo que la gente cree e
restantes. En general, pues, es posible afirmar inversamente, las personas tienden a
que el riesgo es sustancialmente mayor entre subestimar la probabilidad de ser víctimas de
el final de la adolescencia y los 29 años que alguien conocido. Este patrón contrario a las
por encima de esta última edad. Estos aspectos creencias populares se muestra en el gráfico
pueden ser apreciados en el gráfico 21. 22. Este gráfico permite constatar que en la
mayoría de los homicidios la víctima tenía
Relaciones entre víctimas y autores algún grado de conocimiento previo del/los
autor(es). En efecto, la suma de las categorías
Contrariamente a lo que frecuentemente pareja/ex pareja, otro familiar y amigo/
se piensa, la mayoría de los homicidios no son conocido representa el 61 % del total de
cometidos por extraños para la víctima sino homicidios. En otras palabras, en algo menos
45
Gráfico 21. VÍCTIMAS DE HOMICIDIO - TASAS POR GRUPO DE EDAD - URUGUAY

(Promedio 2003 - 2006)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del
Ministerio de Salud Pública (estadísticas vitales/mortalidad).
Gráfico 22. VÍCTIMAS DE HOMICIDIO, POR TIPO DE RELACIÓN CON EL AUTOR

(Montevideo, 2003 - 2004)

Notas: basado en 151 homicidios; la relación es la de la víctima hacia el/los autor(es).
de dos tercios de los homicidios, la víctima y trabajo y socios comerciales, cómplices en

el autor habían tenido contactos previos al actividades delictivas, etc. Le sigue la
hecho. Considerando cada una de las categoría “sin relación” que agrupa las
categorías por separado, el gráfico muestra situaciones en que el autor era un extraño total
que la categoría de relación “amigo/conocido” para la víctima. En tercer lugar se ubican los
constituye la modalidad dominante. Esta homicidios en que el autor y la víctima estaban
categoría agrupa aquellos homicidios en que o habían estado alguna vez enlazados por un
el autor y la víctima no eran ni parientes ni vínculo romántico (mediara o no un contrato
tampoco extraños totales. Quedan matrimonial formal). Por fin, los homicidios
comprendidos, por tanto, una variada gama entre personas con relaciones de parentesco
de vínculos: amigos, vecinos, compañeros de distintas al vínculo de pareja aparecen como
46
la categoría menos frecuente. Aun así, si se apreciar en el gráfico 23, la mayor parte de
combina esta última categoría con la de las víctimas de este tipo de homicidio son
“pareja/expareja”, el porcentaje de los mujeres.
homicidios que se podría dar en llamar De hecho, el homicidio a manos de una
“domésticos” alcanza a un cuarto del total. pareja o ex pareja es la forma más frecuente
Anteriormente se señaló que las mujeres de homicidio que sufren las mujeres, cosa que
tienen una probabilidad más baja que los no ocurre entre los hombres (que con mucha
hombres de ser víctimas de homicidios. Sin mayor frecuencia mueren a manos de personas
embargo, este patrón de carácter general no que no son sus parejas, especialmente
es aplicable al caso de los homicidios conocidos del mismo sexo). La fuerte
perpetrados en perjuicio de personas que incidencia, entre las víctimas mujeres, de los
eran o habían sido compañeros homicidios cometidos por sus parejas o ex
sentimentales del autor(a). Como es posible parejas, puede ser apreciada en el gráfico 24.
Gráfico 23. PERSONAS VÍCTIMAS DE SU PAREJA O DE UNA EXPAREJA, POR SEXO


Notas: basado en 31 homicidios.
Gráfico 24. MUJERES VÍCTIMAS DE HOMICIDIO, POR TIPO DE RELACIÓN CON EL AUTOR

Notas: basado en 47 homicidios; la relación es la de la víctima hacia el autor.
47
Lesiones personales, graves y gravísimas habitantes en el tramo entre 75 y 79 años.

Estos aspectos pueden ser apreciados en el
Habiendo presentado, en la sección gráfico 25.
precedente, algunos datos descriptivos del
perfil demográfico de las víctimas de Relaciones o vínculos de las víctimas con los
homicidio, corresponde ahora hacer lo propio autores
con otras variedades de conductas violentas
que no resultan en la muerte de la víctima. En Al igual que fuera constatado
este sentido, seguidamente se enfoca el caso anteriormente para el caso de los homicidios,
de las lesiones intencionales. Los datos que en los casos de lesiones intencionales que no
se reportan proceden de un estudio que viene culminan con la muerte de la víctima también
siendo llevado a cabo por el Ministerio del predominan las situaciones en que existe algún
Interior, que emplea las narraciones tipo de relación previa entre ésta y el autor
contenidas en los partes policiales como fuente del hecho violento. Así, tanto entre hombres
de información. como entre mujeres, la categoría “sin relación”
con el autor representa un porcentaje que no
Edad alcanza a un tercio del total de hechos. La
vulnerabilidad a ataques por parte de personas
El riesgo de ser víctima de una lesión conocidas es particularmente acentuada en el
intencional es máximo hacia el final de la caso de las víctimas mujeres, de las cuales
adolescencia, más específicamente entre los apenas un 9% carecen de relaciones
15 y los 19 años. En este grupo de edad, la preexistentes con los autores de las agresiones.
tasa de victimización alcanza a 211 cada Asimismo, en comparación con los hombres,
100.000 habitantes. De allí en más el riesgo las mujeres tienen una probabilidad mucho
declina sustancialmente con la edad, hasta más elevada de ser víctimas de agresiones
llegar a menos de 25 víctimas cada 100.000 perpetradas por sus parejas (actuales o
Gráfico 25. VÍCTIMAS DE LESIONES INTENCIONALES CADA 100.000 HABITANTES,
POR TRAMOS DE EDAD
(Montevideo, Ene.-Mar. 2007)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior y proyecciones
de población del INE.
48
pasadas), así como por otros familiares. En De modo similar, mientras que solamente
efecto, la probabilidad de que una mujer el 11,8% de los hombres resultan con lesiones
resulte lesionada por una persona con la que provocadas por parientes distintos de sus
mantiene o mantuvo vínculos sentimentales parejas, casi una de cada cinco víctimas
es alrededor de cinco veces más alta que la de mujeres está en tal situación (17,1%.) Todos
los hombres (24% de las mujeres contra 4,7% estos interesantes patrones pueden ser
de los hombres). apreciados en el cuadro 13.
Cuadro 13. Víctimas de lesiones intencionales por sexo,
según tipo de relación con el autor.
Montevideo y Canelones. 1er. trimestre 2007 (en porcentajes)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior.

Nota: la relación es la de la víctima hacia el autor.
Cuadro 14. Víctimas de violación por tramos de edad.

Montevideo 2003 - 2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior.
49
Violación (84%). Las víctimas de sexo masculino no

alcanzan a una de cada cinco, y en general se
Edad trata de niños menores a 10 años (gráfico 26).
El cuadro 14 muestra la distribución por Relaciones o vínculos de las víctimas con

edades de las víctimas de violación. Al igual los autores
que fuera constatado para otros delitos
violentos, el número de víctimas tiende a Las violaciones reiteran el patrón ya
disminuir con la edad. Sin embargo, la constatado para los homicidios y las lesiones
concentración de las víctimas de violación en de fuerte incidencia de vínculos preexistentes
franjas de edad correspondientes a la entre autores y víctimas. Así, en apenas algo
población joven es todavía mayor que en los más de un tercio de las denuncias acaecidas
casos del homicidio y las lesiones. Así, el en Montevideo entre 2003 y 2006 (37%), el
cuadro permite apreciar que, mientras el autor fue un desconocido o extraño para la
intervalo de edad de 15 a 19 años representa víctima. En los restantes casos la víctima tenía
la cuarta parte de las víctimas (25%), el algún grado de conocimiento previo del autor.
porcentaje de víctimas en los tramos de edad Si bien en muchos de estos casos el grado de
por encima de 35 años se reduce conocimiento previo es relativamente
drásticamente, no superando en ningún caso superficial (vecinos, compañeros de trabajo,
al 3% del total. Asimismo, resulta impactante conocidos casuales), en un número muy
constatar que bastante más de un tercio de significativo de casos se verifica un nivel de
las víctimas (38%) son menores de 15 años, intimidad y cercanía social muy alto. Así, una
aspecto que puede ser apreciado en la última de cada diez denuncias registradas en el
columna del cuadro. período considerado involucró como autor a
figuras con las que las víctimas entran en
Sexo contacto a raíz de la formación de nuevos
vínculos de pareja por parte de sus madres
Como cabría esperar, la inmensa mayoría (por ejemplo esposos en segundas nupcias o,
de las víctimas de violación son mujeres más frecuentemente, compañeros
Gráfico 26. VÍCTIMAS DE VIOLACIÓN, POR SEXO

50
sentimentales de las madres). Asimismo, casi una parentesco con la víctima (distintos al hecho de
de cada diez denuncias (8%) fueron presentadas ser su pareja o pareja de su madre). La
contra parejas o ex parejas de la persona que impactante proximidad social entre autores y
formuló la denuncia. Por fin, en casi una de cada víctimas de este tipo de situaciones puede ser
cinco denuncias el autor tenía otros tipos de apreciada en el cuadro 15.
Cuadro 15. Víctimas de violación por tipo de relación con el autor.
Montevideo 2003-2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales -Min. Interior.

Nota: la relación es la de la víctima hacia el autor.
51
52
Capítulo 2
Los espacios regionales del delito en el Uruguay
1. Proceso socioeconómico y medición. No debe confundirse aquí la opinión

criminalidad con el conocimiento.
Una primera forma de romper con esta
inercia consiste en advertir las relaciones entre
Durante los últimos veinte años, la un modelo de desarrollo socioeconómico y el
violencia, la criminalidad y la inseguridad se volumen de criminalidad que una sociedad
han transformado en problemas serios para la produce. El Uruguay está inserto en una de
vida cotidiana de los uruguayos. La evolución las regiones más violentas y desiguales del
y las tendencias de estos fenómenos han estado mundo, la cual en la década del noventa vio
asociadas a los ritmos del proceso crecer de manera alarmante sus niveles de
socioeconómico. El Uruguay es un país que criminalidad. En este contexto, nuestro país
ha cambiado radicalmente en poco tiempo. Su es una excepción. Sin embargo, la
lugar en el mundo, su estructura social, su reconstrucción del modelo socioeconómico
dinámica política y sus rasgos culturales han (con sus impulsos y sus frenos) no pudo evitar
sufrido los impactos de fuerzas externas e la descomposición estructural que afectó
internas que nos devuelven la imagen de un directamente los equilibrios más esenciales de
país que ya no se corresponde con las la integración social. Para mediados de los años
representaciones sociales del pasado. noventa, los delitos y la inseguridad se
Los delitos, la violencia y los temores instalaron en nuestro país como datos
ciudadanos son partes constitutivas de la consolidados de un proceso más general.
evolución social. Y emergen como realidades En el año 1997, la CEPAL identificó en el
de singular complejidad. Para un país que ha Uruguay una serie de factores de riesgo de
transitado de una sociedad hiperintegrada a una violencia urbana (Arriagada y Godoy, 1999).
sociedad fragmentada, atravesando durante El desempleo abierto, el porcentaje de jóvenes
décadas un ciclo de crisis estructural, las que ni estudian ni trabajan, la desigualdad del
violencias de todo tipo no se dejan subsumir ingreso y la pobreza de los hogares urbanos,
en la idea de delito, y los miedos de la gente – son algunas de las variables que colocaron al
con toda su carga de reacciones negativas- no país en una situación preocupante. Es a partir
se explican simplemente por episodios de de esta dinámica social que se puede afirmar
criminalidad común. que la crisis “societal” genera procesos
Los que viajan en ancas del lugar común estructurales de “macrovictimización”.
creen que la realidad ya está suficientemente Desatada en toda su crudeza la crisis
diagnosticada, y que sólo resta hallar e socioeconómica, la desigualdad y la exclusión
implementar las soluciones. En el terreno de han generado nuevas formas de convivencia.
la violencia, la criminalidad y la inseguridad – En medio de riesgos, inseguridades e
conceptos vagos, si los hay- tal vez sea cierto inequidades, el fenómeno del delito explota junto
lo segundo, pero no necesariamente lo con manifestaciones asociadas al suicidio, la
primero. El Uruguay ha eludido los debates, violencia de género, la discriminación racial y
se ha quedado en misceláneas programáticas, sexual, los accidentes de tránsito, la
no ha acumulado masa crítica y ha retardado contaminación del medio ambiente, la violencia
el desarrollo de todos los instrumentos de simbólica y el deterioro del espacio público.
53
Violencia y educación en Uruguay: ni tan nueva, ni tan violenta
A diferencia de lo que sucedía hace 15 años atrás, el fenómeno de la violencia en

los centros educativos no constituye una novedad. Tampoco un problema exclusivo del
Uruguay. Los problemas de convivencia y conflicto escolar han surgido en la mayoría
de los países en que la educación se ha expandido a amplios conjuntos de la sociedad
tanto en la región como en Europa o América del Norte. Tomemos el caso de Suecia a
modo de ejemplo:“Es en Suecia, sobre el fin de los años 60 y comienzo de los años 70,
que los problemas agresor/víctima comienzan a generar un vivo interés en el seno de
la sociedad…”
Por cierto el problema de la inseguridad se acentúa y ello responde no solamente
a las características del problema, sino al hecho de que usualmente se dan a conocer
los episodios más “espectaculares” de violencia liceal que se muestran alimentando
la crónica roja de la prensa. Muy a la inversa, las acciones de integración social y
promoción de convivencia ciudadana realizadas en jornadas y actividades escolares
no aparecen. La necesidad de informar muchas veces cede paso a un uso poco cuidadoso
de la información que contribuye más a estigmatizar a jóvenes y a profesionales, y por
esta vía a las comunidades en que se insertan los centros, que a contribuir en la
resolución del problema. Este problema afecta muy especialmente a la enseñanza
pública, ya que los episodios ocurridos en instituciones privadas tienden a no difundirse
en la prensa.
La información estadística es escasa en Uruguay, aunque existe ya investigación
significativa sobre el tema que permite delinear sus facetas. Existe violencia sí, pero
sobre todo lo que existe son problemas de convivencia y conflictos de relacionamiento
propios de la vida escolar que no permiten un tratamiento criminalizante de la cuestión.
Diversos trabajos han probado que las manifestaciones más frecuentes de lo que se
entiende por violencia son la falta de respeto hacia el otro y los desacuerdos en las
normas de convivencia, esto es, las incivilidades. Lo que estos trabajos muestran es la
necesidad de salir de una perspectiva que equipara la violencia en los centros educativos
con la delincuencia juvenil o la identifican con el surgimiento de bandas, tribus o
pandillas juveniles, perspectivas éstas que además no incluyen la violencia que padecen
los propios jóvenes.
Los datos más globales respecto de violencia en el sistema educativo uruguayo
provienen de diversos informes de la ANEP. En el año 1995 uno de los primeros trabajos
mostraba una fuerte presencia de conductas violentas manifestadas por los alumnos
de diversos centros educativos a nivel del Ciclo Básico. Siete años más tarde, el
Departamento del Alumno de Inspección Docente de Educación Secundaria implementó
una encuesta en todos los liceos de Ciclo Básico de Montevideo y Canelones a efectos
de determinar cuáles podrían ser las demandas de los alumnos al Departamento. De
la encuesta surgió que, entre las sugerencias que los alumnos elevan, una de las más
reiteradas es la necesidad de que el Departamento aborde el problema de la violencia,
que brinde estrategias para el tratamiento y resolución de conflictos, que brinde
atención a los alumnos con fuerte problemática familiar, que proteja los derechos de
54
los alumnos frente a los docentes y que de apoyo a las adolescentes madres. Por otra
parte, se relevó la opinión de Directores de dichos centros en relación a distintas
problemáticas. En esta instancia, el 57% de los Directores manifestó como principal
problema el de la violencia y el incremento de enfrentamientos físicos en el ámbito y
en el entorno liceal, con lesiones personales.No obstante, los trabajos cualitativos
realizados coinciden en relativizar lo que el conjunto de los actores denomina como
“violencia”. Del análisis de entrevistas, de notas relevadas en registros del sistema y
de la observación participante en centros educativos en Uruguay, podemos concluir
que la violencia física o verbal existe, pero que lo que prima cuantitativamente son
las incivilidades: falta de respeto, trasgresión de normas escolares y conflicto educativo.
Ello se ha verificado en trabajos realizados tanto en Enseñanza Media como en
Enseñanza Primaria.
Una aproximación más global basada en percepciones se establece en el análisis
de las actitudes y opiniones de los estudiantes de tercer año del Ciclo Básico que
participaron del Censo Nacional de Aprendizajes de 1999. De los resultados obtenidos
surge que un 19,3% de los estudiantes percibían y manifestaban problemas de violencia
en los liceos. Estos resultados son consecuentes con lo que se observa en los trabajos
de corte cualitativo, que muestran cómo la violencia en los liceos es percibida como
un problema de gravedad por parte de los responsables de la institución (Directores,
Docentes y Funcionarios), pero no por parte de los alumnos. En el mencionado informe,
los resultados relativos a la percepción de problemas de violencia en los liceos fueron
analizados en función de diversas variables que retomamos.
Del mismo surgen diferencias por región: junto a Montevideo, los departamentos
con mayores niveles de modernización muestran altos niveles de percepción de
violencia: Canelones (19.4%), Maldonado (22%) y Salto (19.4%). También Rivera
(22.6%), con la existencia de problemáticas sociales y de pobreza fuertes en una
región fronteriza. Asimismo, la percepción de violencia era más fuerte en los centros
con un nivel sociocultural medio. Esto mostraba el aumento de la conflictividad en
estos centros que son los más heterogéneos desde el punto de vista sociocultural y con
mayor probabilidad de registrar estudiantes socializados en diferentes pautas de
relacionamiento. Por otra parte, era clave el tamaño de los centros de estudio ya que
la percepción de problemas de violencia tendía a aumentar en los centros de mayor
dimensión: 23% de los estudiantes de los liceos de más de 600 alumnos identificaba
problemas de violencia mientras que, en los liceos de menos de 100 estudiantes, lo
hacía únicamente uno de cada diez. Finalmente, se destacaba la incidencia del tipo
de administración: en los establecimientos públicos la percepción de violencia
duplicaba a la que se observaba en los establecimientos privados (de 21% en los
públicos a 11% en los privados). A casi 10 años, se hace imprescindible, evidentemente,
contar con información estadística global, basada en registros objetivos que superen
el análisis de percepciones y permitan dar respuesta a las principales preguntas sobre
el tema.
Tampoco podemos dejar de mencionar que, si se atiende a otros fenómenos propios
de la realidad educativa, poco se ha estudiado el problema de la violencia institucional.
No obstante, varios trabajos muestran la violencia simbólica que las instituciones
55
educativas muchas veces protagonizan: ausentismo docente, indiferencia frente a los

que tienen dificultades de aprendizaje y negación de la realidad de vida del joven.
La gravedad de los problemas de convivencia y violencia escolar se sitúa también
en sus efectos a nivel social. En primer lugar, por la acentuación de los fenómenos de
exclusión a que se une: los conflictos de convivencia escolar se asocian a problemas
estructurales del sistema educativo, tales como los bajos rendimientos y la repetición
o deserción en la Enseñanza Media que en Uruguay alcanzan los niveles más altos de
América Latina, llegando a más del 30% de los jóvenes. Es que el deterioro del clima
escolar se constituye en un impedimento real a la tarea pedagógica, a la vez que
refuerza en los jóvenes identidades de oposición al sistema educativo y en los docentes
la crisis de sentido en términos de su opción profesional. Sumado a ello, los estigmas
y segregaciones que operan en el recinto escolar reproducen las mismas categorías
de exclusión que operan en la sociedad, sean ellas de origen racial, generacional, de
clase o de género, así como estéticas o físicas. Esta dimensión se asocia fuertemente
al fenómeno del bullying o maltrato escolar, que no es más que la traducción cotidiana
de estas formas de segregación en actos de acoso, maltrato o violencia entre estudiantes.
Finalmente, la fuerte asociación con el problema de la fragmentación urbana y la
segregación territorial. Cuando la violencia se instala en un barrio o localidad, la
reacción frecuente es el aislamiento y el retiro de servicios. En Montevideo al igual
que en muchas ciudades de América Latina, este fenómeno es frecuente tanto en áreas
empobrecidas de la ciudad, como en los nuevos barrios que han crecido con poca
planificación urbana y mala distribución de servicios. Desde la perspectiva de los
jóvenes, muy especialmente de sectores de exclusión o de barrios populares, hay que
comprender aquí el vínculo que tienen con el centro educativo, en el cual la
reapropiación territorial del barrio por parte de tribus urbanas o gangues es clave y
se asocia a modos particulares de conformación identitaria.
Existe una tendencia a resumir todo conflicto en la idea de que hay violencia lo
cual aumenta la sensación de inseguridad. No obstante, dimensiones relativas a la
distinción entre agresividad, trasgresión de límites, aprendizaje de normas y hechos
de violencia deben incorporarse. La tarea educativa, el vínculo con el otro y el
aprendizaje no son situaciones definidas únicamente por la armonía y el acuerdo.
Asimismo, el silencio, la obediencia y el orden estricto similar a la filosofía de la
tolerancia cero, leídos muchas veces como símbolo de respeto y acuerdo educativo,
no son equivalentes de paz e integración social. La violencia no es justificable y debe
ser trabajada por los efectos desintegradores que tiene. Lo sustantivo en este sentido
es el establecimiento de acuerdos de convivencia que permitan resolver desencuentros,
acuerdos que requieren, para su viabilidad, de la mejora de condiciones estructurales
imprescindibles para llevar adelante la tarea docente. El trabajo sobre la noción de
conflicto es central: una sociedad menos violenta es posible, pero la sociedad
normalmente supone la presencia del conflicto. El trabajo del educador es el de
encontrar formas alternativas de canalizar el desencuentro, preservando respuestas
integradoras, educativas y no excluyentes.
Dra. Nilia Viscardi
56
Las tasas para los principales delitos se han noventa, registrándose sus niveles máximos de
incrementado en el Uruguay entre 1985 y 2007. denuncias en el 2002. Las manifestaciones de
El mayor porcentaje de crecimiento lo tiene la violencia interpersonal suben en 1986, y lo
Rapiña (417%), y el menor, el Homicidio vuelven a hacer entre 1997 y 1999, seguramente
(44,2%). Cada renglón de criminalidad ha tenido al influjo de la emergencia social de la
su punto de inflexión en el tiempo, determinando problemática de la violencia doméstica. Por fin,
distintos empujes de crecimiento a lo largo del hay un conjunto de delitos (fundamentalmente
periodo. Los Homicidios crecen en 1989, y luego los hurtos) cuyo crecimiento acompaña la
estabilizan sus tasas. Las Rapiñas varían sus agudización de la crisis socioeconómica
tendencias sobre mediados de la década del (cuadro 16).1
Cuadro 16. Tasas de delitos por años. Uruguay
Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional

y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.
Nota: Homicidios y Delitos Sexuales cada 100.000 habitantes; Delitos contra la Persona, Lesiones, Rapiñas y Daños
cada 10.000 habitantes; y Delitos contra la Propiedad y Hurtos cada 1.000 habitantes.
Cuadro 17. Variación porcentual de delitos. Uruguay

Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.
1
Para una información más detallada sobre la evolución de la violencia y la criminalidad, ver Observatorio Nacional
sobre Violencia y Criminalidad en Uruguay, www.minterior.gub.uy
57
Pero hay otra evidencia, que se filtra de personas detenidas y procesadas, muestra sus
contrabando y que amerita explicaciones singularidades: mientras que las tasas de
profundas: entre 1985 y 2007, los delitos contra detenidos casi no varían en veinte años, las
la persona son los que han registrado mayor mismas crecen en 1986 (inercias del
porcentaje de crecimiento. Si bien la gravitación autoritarismo) y en el 2002 (inercias de la crisis
sobre el total de delitos no ha tenido variaciones socioeconómica); por su parte, las personas
de gran alcance (los delitos contra la persona procesadas aumentan un 66%, y lo hacen
representaban el 11% en 1985 y el 14% en el primero en 1995 (año de la aprobación de la ley
2004), y a su vez las tasas de Homicidios han de Seguridad Ciudadana) y luego en el 2001
mantenido una singular estabilidad, una buena (cuadros 18 y 19, y gráfico 28). El resultado de
parte de esta transformación se relaciona con la toda esta dinámica significó para el Uruguay la
explosión del fenómeno de la violencia obtención de un lugar de privilegio dentro de
doméstica (cuadro 17 y gráfico 27).2 las tasas más altas de población reclusa en
El trabajo policial, medido a través de las América Latina.
Gráfico 27. HOMICIDIO Y LESIONES
Cuadro 18. Tasas de detenidos y remitidos por años. Uruguay

Nota: Detenidos contra la Persona, Total Remitidos, Remitidos contra la Persona y Remitidos contra la Propiedad
cada 10.00 habitantes; Total Detenidos y Detenidos contra la Propiedad cada 1.000 habitantes.
2
Hasta el año 2005, el Ministerio del Interior no relevaba la cantidad de denuncias de Violencia Doméstica a nivel
nacional. Concluido ese año, se puede asegurar que las situaciones de Violencia Doméstica (presentes también en los
Homicidios, las Lesiones, las Amenazas, los delitos sexuales, etc.) han cosechado más denuncias que, por ejemplo, las
Rapiñas.
58
Cuadro 19. Variación porcentual de detenidos y remitidos. Uruguay

Gráfico 28. DETENIDOS Y REMITIDOS
Del mismo modo, la acción del sistema de los suicidios en los menores de 18 años.
penal en su conjunto (Policía, Justicia) muestra Las relaciones entre los principales
un progresivo aumento de las detenciones de indicadores socioeconómicos (desempleo,
niños y adolescentes. Esta lógica inflacionaria distribución del ingreso, pobreza, crecimiento
genera vínculos complejos con ciertos económico, etc.) constituyen todo un desafío
discursos punitivos que hacen del problema para la interpretación sociológica (Paternain,
de la “minoridad” el eje decisivo de la 2007b; Pucci y Trajtenberg, 2007;
seguridad del país. La representación de los Donnangelo, 2007b; Campanella, 2008). A la
menores como sujetos de “peligrosidad” luz del proceso uruguayo de los últimos veinte
reprime casi siempre los datos más resonantes años, la complejidad se multiplica. El
de nuestra realidad social, como por ejemplo crecimiento de las Rapiñas y de los delitos
los procesos de infantilización de la pobreza. contra la persona es previo a la recesión
Los argumentos más unilaterales se económica que desembocó en los años más
desvanecen cuando se advierte que cerca del severos de la crisis. Por el contrario, el delito
60% de las violaciones son contra niñas y más frecuentemente denunciado –el Hurto-
adolescentes, o que el 15% de la violencia crece a mayor velocidad durante el tiempo en
doméstica se ejerce contra el mismo grupo de que empeoran todos los indicadores
edad, sin dejar de mencionar el peso creciente socioeconómicos. La conclusión carece de
59
originalidad, pero tiene su peso: las principales y más allá de las distorsiones que introducen las
variables de un modelo de desarrollo no alcanzan políticas de producción de información sobre
para entender las variaciones de la criminalidad, delitos, el mejoramiento de algunos indicadores
aunque sin ellas tampoco habría un socioeconómicos se manifiesta con retraso en
entendimiento adecuado. la evolución de la criminalidad.3
Javier Donnangelo ha comprobado que, en La pobreza y el desempleo no generan, por
términos generales, existe en el Uruguay una sí solos, los delitos. Es un hecho que la
relación estadística positiva a lo largo del tiempo criminalidad se asocia a procesos más amplios
entre el desempleo y las principales formas de vinculados con la desestructuración del mundo
delitos contra la propiedad. Esa relación es del trabajo, el desempleo juvenil, la desafiliación
mucho más fuerte para el caso de las Rapiñas institucional, el deterioro del espacio urbano, la
que para los Hurtos (especialmente en segregación residencial, las políticas de control
Montevideo y no tanto en el interior del país). social, la prevalencia del consumo de alcohol y
Sin embargo, los Hurtos se muestran más drogas, la expansión del mercado de las armas
sensibles al desempleo de determinados grupos de fuego, etc. El incremento de las desigualdades
de población (en particular, los hombres jóvenes) sociales se traduce en exclusión social y en
que al desempleo total (Donnangelo, 2007b). desequilibrios profundos entre las oportunidades
Pero la asociación se problematiza para los y las aspiraciones. Más allá de los vacíos en el
últimos tres años. Entre el 2004 y el 2007, el “conocimiento” de las variables que inciden
desempleo cae de forma sistemática, mientras concretamente en el delito, la violencia, la
que las denuncias de Rapiñas alcanzan sus picos criminalidad y la inseguridad se han instalado
históricos, aunque “desaceleran” sus ritmos de en el Uruguay como auténticos problemas
crecimiento. Por su parte, los Hurtos absorben estructurales. En el trayecto que va desde la
con más rapidez el descenso del desempleo, sociedad hiperintegrada a la sociedad
frenando su crecimiento y descendiendo fragmentada, estos asuntos han devenido
modestamente durante el 2006 y el 2007. centrales, con sus dinámicas propias y con
Tal como demuestran otras investigaciones, relevantes grados de autonomía.
Acerca de la violencia en el deporte:algunas hipótesis para

un nuevo punto de partida
Para la comprensión de este aspecto de nuestra vida social que visualizamos como
un problema, debemos recurrir a su simplificación, a efectos de tornarlo más
cómodamente accesible a nuestro entendimiento, dada la enorme complejidad del
mundo social en el que se expresa. Sin embargo, cuando esa simplificación carece de
un criterio explícito que contribuya a la delimitación de ese problema y a seleccionar
adecuadamente los aspectos más importantes que lo definen y caracterizan, corremos
el inevitable riesgo conceptual de confundir las manifestaciones visibles del fenómeno
en cuestión, con la totalidad del fenómeno mismo. Una primera hipótesis de trabajo
3
La literatura de otros países verifica una correlación positiva entre el gasto en seguridad social y la disminución de los
Homicidios. A la luz del descenso de este delito en los últimos tres años en el Uruguay, esta evidencia ameritaría ser
investigada.
60
puede abonar la idea de que es precisamente a partir de esa confusión, o consideración

parcial del fenómeno, que se estructura y construye el discurso acerca de la violencia
en el deporte y, más particularmente, en el mundo fútbol.
Si partimos del supuesto razonable de que esas manifestaciones visibles (los hechos
de violencia que efectivamente se han producido) no agotan ni definen la complejidad
del problema, resulta oportuno cuestionarnos acerca del grado de correspondencia
que guarda el modelo explicativo que auto produce y proyecta nuestra sociedad acerca
de la violencia en el deporte, y el fenómeno en sí mismo, y de qué modo estas
consideraciones sociales que pretenden dar cuenta de él, se hacen cargo de los aspectos
virtualmente invisibles para el observador no especializado, aspectos que,
necesariamente también, contribuyen a definirlo y caracterizarlo.
Una segunda hipótesis de trabajo lo suficientemente provocativa como para
alimentar un nuevo punto de partida, bien puede definirse por la consideración de que
aquella correspondencia entre el fenómeno y la conceptualización que hacemos de él
es, esencialmente, de carácter espurio, o en otras palabras, que el modelo explicativo
que socialmente construimos acerca de la violencia en el deporte, no guarda relación
con el fenómeno propiamente dicho, sino con sus manifestaciones visibles; y que al
igual que los síntomas de una enfermedad, nada nos dirán acerca de ella o del modo
óptimo para controlarla.
Si esta hipótesis es cierta –y creemos que lo es- este modelo discursivamente instalado
en nuestro imaginario social, no es más que el reflejo aparencial de un fenómeno que,
como sociedad, aún no alcanzamos a comprender muy bien del todo. No obstante, esta
construcción parcialmente ilusoria se vuelve completamente real, cuando el discurso
que la promueve alcanza legitimación a través de notorios y prestigiosos actores
involucrados en este tema, que confían en la eficacia del modelo. Sin embargo, la
escasa evolución conceptual que denota el tratamiento social del mismo, junto a la
prescindencia de una perspectiva que lo amplíe, posibilitando una reflexión a partir
de otras claves, ha agotado por completo la posibilidad de apreciar este fenómeno en
toda su amplitud, siendo reducido por la arquitectura propia de este modelo, a la
acción conspirativa de grupos de inadaptados o vándalos, cerrando así, la lógica
circular del modelo explicativo que ha construido nuestra sociedad.
Un nuevo punto de partida debe contribuir a la comprensión de esta realidad, debe
necesariamente abrir esa lógica circular a efectos de proveer una base más amplia
para reflexionar esa realidad, un método para guiar esa reflexión y un respaldo empírico
para sustentarla, y creemos que las ciencias sociales, poseen las herramientas para
satisfacer las exigencias que requiere la construcción de ese nuevo punto de partida.
Las manifestaciones visibles de la violencia en el deporte (que se evidencian a
través de diversas conductas delictivas), constituyen para el caso del fútbol la punta
de un iceberg bajo el cual se procesan un conjunto de lógicas socialmente invisibles
que explican su ocurrencia; tanto es así, que sorprendería a un lector desprevenido el
hecho de que, algunos aspectos que hemos tomado tradicionalmente como insumos
para hallar una solución (instituciones deportivas, el periodismo especializado o el
propio paradigma desde el cual pensamos esta realidad), constituyen también parte
61
del problema; y, paradójicamente, lo que hemos considerado como parte del problema
(las barras de los clubes) pueden ser integrados como factores de una posible solución.
Exceptuando a las denominadas “barras bravas”, el modelo explicativo actual desestima
la incidencia del resto de los actores involucrados, y, por tanto, su propia arquitectura
lógica le impide dar cuenta de esta aparente contradicción. Sin embargo, desde un
nuevo punto de partida, será posible y necesario conciliarla. El cómo hacerlo, excede
los alcances de esta reflexión, cuyo objeto es abrirnos a la posibilidad de pensar el tema
de la violencia en el deporte, a la luz de nuevas claves de lectura de nuestra sociedad.
Soc. Leonardo Mendiondo
El presente capítulo aborda una serie de información no han logrado ocultar sus
preguntas básicas: ¿cómo ha sido la evolución problemas de confiabilidad y validez. Entre
del delito y la violencia en el Uruguay? 1980 y 2004, el Ministerio del Interior nunca
¿Cuándo se registran los puntos de inflexión? introdujo un ajuste a su estadística nacional.
¿Cómo se ha distribuido territorialmente la ¿No hay en ello una primera conclusión
criminalidad? ¿En qué regiones del país ha sugerente?
crecido más?
Antes de adentrarnos en la descripción, se 2. El Uruguay heterogéneo
imponen dos salvedades. En primer lugar,
nadie desconoce la naturaleza psicosocial, ¿En qué zonas del Uruguay hay más tasas
simbólica y práctica de la violencia, la de delitos? ¿En todas las regiones se han
criminalidad y la inseguridad, y tampoco se producido los mismos cambios? En términos
ignora que las rutas de investigación que se absolutos, Montevideo y los departamentos
derivan de ellas pueden resultar más más poblados del sur del país concentran la
reveladoras que las trilladas evidencias del mayor cantidad de denuncias. Las tasas más
cuantitativismo. El delito es una relación social altas de Hurtos y Rapiñas se hallan en
compleja, y no albergamos intención alguna Montevideo, aunque no acontece lo propio con
de desplegar teorías sobre sus causas los Homicidios. Sin embargo, el mayor
profundas. Nos interesa tan sólo seguir crecimiento del delito no se ha dado en la
descriptivamente sus principales movimientos capital del país. A los efectos de conjugar
durante los últimos veinte años. tiempo y espacio, el presente capítulo analizará
En segundo término, la violencia, la la evolución del delito entre 1985 y 2007 según
criminalidad y la inseguridad son conceptos distintos espacios regionales.
que desbordan las posibilidades metodológicas La lectura de los indicadores se hará en
de este capítulo. Las miradas estarán función de las desigualdades territoriales del
construidas con materiales precarios (¿acaso país, es decir, según la existencia de una
cabe otra opción?): los datos provendrán de tendencia creciente a las “divergencias
la serie histórica sobre denuncias de delitos y interregionales”. La regionalización consiste
trabajo policial elaborada por el Ministerio del en el hallazgo de sub espacios nacionales con
Interior. La revisión y la corrección de esta rasgos similares a partir de la definición,
62
sistematización e integración de un conjunto social y cultural. La combinación de estos

de indicadores socioeconómicos procesos arroja efectos paradójicos, tales como
representativo de la estructura socioeconómica la dialéctica entre la configuración de un “único
departamental y nacional. espacio económico” y la existencia de “múltiples
De esta forma, la regionalización permitirá territorios” (Boisier, 1998).
la identificación y el análisis de los Esta complejidad regional -apenas
agrupamientos departamentales con relativa enunciada- no puede comprenderse solamente
“homogeneidad socioeconómica”. Permitirá, con argumentos económico-productivos.
también, realizar una distribución espacial de Inciden también de manera preponderante
los comportamientos violentos y criminales, asuntos de naturaleza simbólica y cultural,
especificando los grados de asociación entre identidades corporativas y territoriales, así como
el delito y la constelación socioeconómica una amplia gama de reacciones colectivas
regional. individuales de gran densidad sociológica. El
No hay duda que los estudios regionales de ejercicio de la violencia y la asunción de
este tipo resultan de extrema utilidad. En primer comportamientos delictivos hay que
lugar, son el insumo para el diagnóstico de la encuadrarlos, por ejemplo, en la especificidad
heterogeneidad y son un freno para las de contradictorias y dramáticas dinámicas
afirmaciones generalizantes. Del mismo modo, regionales.
las evidencias sectoriales o regionales son En este sentido, las ciencias sociales
materia prima imprescindible a la hora de uruguayas han logrado importantes niveles de
conformar políticas de desarrollo local.4 El acumulación. Sobre la base de información
resultado de todo ello es la necesidad de abordar, censal e infinidad de indicadores
además de las invariantes estructurales socioeconómicos, se ha realizado una interesante
(demográficas o económicas), la dinámica y los propuesta de regionalización del país (Veiga,
procesos regionales, como por ejemplo la propia 1991 y 2000; Veiga y Rivoir, 2004). El punto de
realidad delictiva a la luz de los cambios partida de estos estudios es la existencia de
ocurridos en los últimos años en nuestro país. nuevas tendencias en el esquema urbano regional
En segundo lugar, los estudios regionales en el contexto de las transformaciones
nutren de contenido a los debates sobre la productivas y socioeconómicas producidas
globalización y la integración regional. Es un durante los últimos veinticinco años.
hecho que la llamada globalización impacta sobre A partir de estas corroboraciones, la
las manifestaciones socioespaciales, sociología en el Uruguay ha generado valiosos
transformando las matrices urbano-regionales y, trabajos metodológicos para dar cumplimiento
fundamentalmente, las estructuras a esa propuesta de regionalización. Estas
socioeconómicas. A su vez, los procesos de investigaciones han servido de soporte para los
integración regional -como el Mercosur- delatan estudios sobre distribución de votos de los
que las sociedades locales están insertas en partidos tradicionales, ocurrencia de suicidios y
escenarios de desarrollo desigual, y la mayoría evolución del llamado Índice de Desarrollo
de ellas caen en la fragmentación económica, Humano (ver Paternain y Serna, 1993; Robert,
4
Hay autores que sostienen que una política regional integral debe ser visualizada como una matriz que contiene
cuatro vectores: 1) un vector correspondiente a la política de ordenamiento territorial; 2) un vector mostrando la
política de descentralización; 3) un tercer vector correspondiente a la política de fomento; y 4) un vector más instrumental
asociado con la coherencia inter-regional; ver Boisier, 1998.
63
1994 y PNUD, 1999). Incluso se han crecimiento? A su vez, este capítulo deberá
arriesgado conclusiones muy preliminares responder otras tantas cuestiones: ¿dónde se
acerca de la relación entre algunos indicadores localizan ciertas modalidades delictivas? ¿Los
delictivos y las regiones socioeconómicas en delitos contra la persona son más probables
el Uruguay (Paternain, 1995).5 en áreas de menor desarrollo diferencial?
En el presente capítulo queremos ofrecer ¿Cuáles son las zonas de mayor densidad de
una actualización de los principales indicadores suicidios? ¿Cómo se organizan regionalmente
socioeconómicos del país en función de los las respuestas estatales, medidas a través del
distintos perfiles regionales. En cualquier caso, trabajo policial?
sustentamos tres afirmaciones básicas:
Primera regionalización
*Tanto la implantación de un nuevo
modelo de acumulación económica como Una parte importante de la investigación
los procesos de descomposición estructural sociológica uruguaya advierte sobre los
-que implican desintegración social- se profundos cambios ocurridos en la geografía
especifican en el plano de las desigualdades socioeconómica del país. Durante la década
regionales internas. del noventa emergen manifestaciones
*La evolución y dinámica regionales son inequívocas de “fragmentación
impactadas diferencialmente por los socioeconómica y cultural”. Estos procesos
procesos de globalización e integración han asumido rasgos socioespaciales diferentes,
comercial. lo que ha implicado la creación de nuevos
*El diagnóstico de los factores de riesgo marcos teóricos y metodológicos para su
operantes en la sociedad uruguaya tiene abordaje (Veiga, 1991 y 2000) .6. Las
que encuadrarse en una estrategia de propuestas de regionalización consisten en el
análisis que combine la hallazgo de subespacios con rasgos similares
macrorregionalización (a nivel del país) con a partir de la definición, sistematización e
la microrregionalización (por ejemplo, a integración de un conjunto de indicadores
nivel de la ciudad de Montevideo). socioeconómicos, representativo de la
estructura social y económica departamental
Si en este contexto se afirma que la mayoría y nacional.
de los delitos ha crecido en el Uruguay de los De esta forma, la regionalización permitirá
últimos años, entonces debemos preguntarnos: la identificación y el análisis de agrupamientos
¿qué distribución espacial ha tenido dicho departamentales con “relativa homogeneidad
5
Una parte de este capítulo se apoya en el siguiente antecedente: PATERNAIN, R. (2003), “Violencia y Criminalidad
en el Uruguay. Una mirada macrorregional”, en MAZZEI, E. (comp.), El Uruguay desde la sociología, Montevideo,
Departamento de Sociología, Universidad de la República.
6
A los efectos de la elaboración de un agrupamiento departamental o regional, se desarrollaron tres fases: en primer
lugar, la selección de las variables socioeconómicas; en segundo lugar, al análisis factorial y la elección de las
dimensiones de análisis; y por último, el análisis de cluster y la regionalización. Además de la elección de 27 indicadores
socioeconómicos –de probada confiabilidad y validez- el análisis factorial identificó 5 factores que en su conjunto
explican el 80% de la varianza total. Ellos son: diversificación socioeconómica, inmigración, educación,
agroexportación y variación del empleo industrial. Estos complejos procesos sociales son relativamente independientes
entre sí y su combinación produce diferentes “estilos de desarrollo” y perfiles socioeconómicos departamentales (Veiga,
1991).
64
Cuadro A.
socioeconómica”, sobre los cuales se realizará alrededor de Maldonado-Punta del Este y en

la distribución espacial de los comportamientos la conurbación de Montevideo.
criminales, especificando los grados de En segundo lugar, la región Suroeste ocupa
asociación entre el delito y la constelación también un lugar destacado con relación al
socioeconómica regional. resto del país. Los procesos de diversificación
La regionalización propuesta tiene la virtud de su base productiva agroindustrial (lácteos,
de ordenar diferencialmente el espacio frutas y cereales) han configurado en la región
socioeconómico del Uruguay. Como un alto potencial de expansión del sector
contrapartida, presenta el inconveniente de agroexportador, con significativa participación
soslayar la heterogeneidad y las asimetrías del empleo en dichas actividades y en industrias
intrarregionales e intradepartamentales.7 Así, afines. En cuanto a los rasgos
pues, exceptuando el departamento de socioeconómicos, al igual que en la región
Montevideo (el cual será considerado como Sureste, se impone aquí la distinción, por
región autónoma), se establecen las regiones ejemplo en el departamento de San José, entre
en el cuadro A. el área limítrofe con Montevideo y el resto del
Cada una de las regiones definidas ofrece departamento. Por fin, hay que señalar que el
una serie de rasgos propios. En primer lugar, Suroeste -junto con la región Sureste- presenta
la región Sureste mantiene una posición los niveles de vida más altos del país, medidos
privilegiada en el contexto nacional a partir en este caso por el NBI (necesidades básicas
de un alto nivel de diversificación insatisfechas).9
socioeconómica. Esta circunstancia ha En cambio, la llamada región Central es la
combinado su origen histórico, su inserción que ostenta un menor desarrollo
en el área metropolitana de Montevideo y su socioeconómico. Como consecuencia de su
desarrollo industrial y turístico.8 Otro aspecto escasa diversificación socioeconómica y sus
relevante en la dinámica regional son las áreas carencias en el nivel de vida de la población,
de inmigración interna, fundamentalmente se han producido graves procesos de
7
“Una de las restricciones de este tipo de análisis, es que si deseamos trascender hacia niveles de desagregación de la
información estadística menores -es decir a nivel intradepartamental-, deben utilizarse datos provenientes de fuentes
diversas, que no son comparables entre sí en muchos casos; aunque son ciertamente útiles -y necesarios- para
complementar y profundizar determinados aspectos a nivel departamental y regional (por ejemplo, censos agropecuarios).
En tal sentido, existen otros enfoques metodológicos y de planificación e instrumentación de proyectos, tales como las
Cuencas y áreas programáticas, que permiten complementar los diagnósticos departamentales con otros de naturaleza
intradepartamental” (Veiga, 2000).
8
En este punto, el departamento de Canelones es bien contrastante: por un lado, la conurbación de Montevideo (Las
Piedras, La Paz, Ciudad de la Costa, etc.), y por el otro el resto del departamento.
9
La información del año 2000 asegura que Colonia es uno de los departamentos con mejores índices de calidad de vida
del Uruguay.
65
“vaciamiento poblacional”. Esta región no ha sujetas a permanentes ajustes. La

tenido en años transformaciones sustantivas configuración socioeconómica tuvo nuevos
en su estructura socioeconómica, tal vez con ingredientes a partir del procesamiento del
la excepción de la Cuenca Lechera y algunas Censo de Población de 1996 y de las Encuestas
instalaciones industriales en Florida (Veiga, de Hogares entre 1996 y 2002. La
2000). construcción de indicadores sobre aspectos
La región Litoral, por su parte, es la que clave de población, urbanización, desarrollo
ha tenido la mayor pérdida de posición relativa económico, educación, mercado de empleo y
en el país. En estos departamentos ha niveles de vida, permitió la identificación de
disminuido el empleo en el sector industrial y dimensiones socioeconómicas sustantivas para
se ha reducido la agricultura cerealera de el conocimiento de las sociedades locales
exportación. A pesar del estancamiento en la (Veiga y Rivoir, 2004).
capacidad de atracción poblacional, el Litoral Las evidencias sobre el proceso arrojan un
mantiene un significativo potencial aumento de la desigualdad social entre los dos
agropecuario y exportador. extremos de la población urbana: la
Por último, el Noreste es el área que fragmentación se traduce en una diversificación
experimentó los mayores cambios, de la estructura social y en un incremento de
fundamentalmente en las décadas del setenta las clases medias en las áreas periféricas (Veiga
y ochenta. Si bien en los noventa tal dinamismo y Rivoir, 2004). A lo largo de la década del
se frenó, la diversificación económica y la noventa, la geografía socioeconómica del país
atracción poblacional -que también es se alteró profundamente, generando nuevos
resultado de una estructura de precios agrupamientos departamentales.10
favorables con Brasil- ponen en evidencia el La comparación entre los censos de 1985
alto potencial agroexportador de la región. No y 1996 revela cambios socioeconómicos
obstante, el Noreste es la zona más profundos que “fracturan” la regionalización
heterogénea y la que ofrece peores niveles de anterior. Así, se establecen tres agrupamientos
calidad de vida. departamentales o áreas homogéneas
(Noreste, Litoral Centro y Sur) y dos
Segunda regionalización departamentos separados: Canelones y
Maldonado. El resultado de todo ello se
Las propuestas de regionalización están expresa en el cuadro B.
Cuadro B.
10
La heterogeneidad regional se verá sometida a los impactos de la agudización de la crisis socioeconómica y a la
posterior recuperación, circunstancias que ameritan actualizaciones en las propuestas de regionalización. En el presente
estudio, asumimos para el periodo 1985-2007 la validez de los dos agrupamientos reseñados.
66
El Noreste expresa una importante conceptos amplios. En esencia, remiten a

diversificación socioeconómica y un alto nivel una acción individual que cae dentro de una
agroexportador. Sin embargo, las tipificación jurídico-penal. Como problema
desigualdades internas y los porcentajes de de fondo hay que señalar que nunca se
pobreza e indigencia se hallan en cotas conoce la cantidad de delitos que se
elevadas. cometen en una sociedad. Es imposible para
Por su parte, el Litoral Centro muestra un el Estado y los organismos de control
heterogéneo nivel de desarrollo socioeconómico, reconstruir con precisión el volumen total
con zonas de alta diversificación productiva, y de hechos de naturaleza delictiva, más allá
otras de baja especialización y con carencias en de la exactitud con la cual se pueden
sus niveles de vida. registrar modalidades extremas, como es el
La región Sur también presenta importantes caso de los homicidios.
diferencias internas, aunque ocupa globalmente Sin entrar en discusiones sustantivas
una posición destacada en el contexto nacional: sobre la historicidad de los procesos de
Colonia y San José aparecen como control social –lo que supone una resolución
departamentos con altos niveles relativos de inequitativa de múltiples conflictos sociales-
diversificación socioeconómica. , el investigador se enfrenta al problema de
El departamento de Canelones ha mantenido las evidencias para analizar los fenómenos
un lugar destacado en el país con su alto nivel de la violencia y la criminalidad. Y aquí
de diversificación socioeconómica, su inserción emergen las tan mentadas “estadísticas
en el área metropolitana de Montevideo, su criminales”, sin dudas las más resbaladizas
desarrollo industrial y turístico y la expansión y desconfiables de las estadísticas sociales.
de sus servicios. Sin embargo, su heterogeneidad Las razones de esta realidad son muchas:
interna es un dato conocido, fundamentalmente en primer lugar, como fue dicho, el grueso
por la existencia de microrregiones con muy de la información criminal recoge
desigual nivel de desarrollo, y también por lo situaciones “denunciadas” por las propias
que significa la fragmentación socioeconómica víctimas o damnificados, con lo cual se
de la Ciudad de la Costa. pierde una importante porción de hechos no
Por último, Maldonado experimentó en los denunciados; en segundo lugar, de alguna
ochenta y los noventa un importante crecimiento manera las estadísticas oficiales reflejan un
asociado a la industria turística, lo cual tuvo tipo de realidad creada por el propio Estado
efectos positivos sobre la población local y atrajo y sus aparatos de punición-control, motivo
relevantes contingentes de migrantes internos. por el cual muchos renglones de información
Pero la crisis regional golpeó de lleno en los deben interpretarse a mitad de camino entre
equilibrios internos del modelo de desarrollo, lo “hechos ocurridos” e “indicadores de
que se tradujo en el deterioro de las condiciones comportamiento estatal”; por último y
de vida de los trabajadores y en la proliferación complementariamente, el proceso de
de asentamientos precarios (Veiga y Rivoir, producción y difusión de la información
2004). criminal entraña un conjunto de “filtros” y
“decisiones” de los aparatos policial y penal,
3. Violencia y criminalidad en el en la medida que se trata de instituciones
espacio regional sociales complejas –y por ello mismo,
actores relevantes del conflicto socio-
El delito y el crimen se presentan como político- sometidas al escrutinio de la
67
opinión pública. se podrá obtener una evolución clara –junto

Desde el momento en que se pretende con los Homicidios- de las muertes
una macrorregionalización del país, no hay violentas en el Uruguay.
otra opción metodológica que contar con
los datos producidos por los organismos Por otra parte, hay que advertir que la
competentes. Asumiendo todos los riesgos elaboración de los cuadros se realizó en base
correspondientes, nuestro análisis se basará a tasas. Sustituir valores absolutos por la
en la información producida por el cantidad de hechos en función de la población
Ministerio del Interior entre 1985 y 2007.11 residente (para todos los años, la cantidad de
Este periodo toma en consideración algunos población se calculó a partir de la tasa media
años revelantes: desde el inicio de la de crecimiento intercensal) comporta
recuperación democrática hasta el presente, innumerables ventajas: por un lado, permite la
pasando por 1995 (año de aprobación de la comparación ponderada de los desempeños
ley de seguridad ciudadana) y por el tramo que delictivos entre las distintas regiones del país;
va desde 1999 a 2004, lustro caracterizado por por el otro, habilita el cotejo de la realidad
la recesión y la agudización de la crisis uruguaya con idénticos indicadores a nivel
socioeconómica, y para muchos por la internacional.
multiplicación de situaciones de violencia y
criminalidad. Delitos y violencias
La información seleccionada se dividirá en
los siguientes rubros: La evolución nacional de la criminalidad
demuestra –antes y ahora- que los delitos más
1. Hechos denunciados. Los datos denunciados son aquellos contra la propiedad,
agrupados permiten distinguir tres grandes en especial los Hurtos. Sin contar la llamada
categorías: delitos contra la persona “cifra negra” (delitos que ocurren pero que
(lesiones y homicidios), delitos sexuales y no se denuncian), en el 2007 hubo en el
delitos contra la propiedad (hurtos, Uruguay 100.000 Hurtos (aproximadamente
rapiñas, daños). 280 denuncias diarias).
2. Trabajo Policial. Una aproximación al Sin embargo, desde 1985 hasta la fecha, el
trabajo institucional y a las respuestas crecimiento más sostenido lo han
específicas de intervención estatal, experimentado los delitos contra la persona.
reconoce en la cantidad de detenidos y de Si bien los Homicidios llegaron a sus picos más
remitidos (personas procesadas por la altos a principios de los noventa, luego se
Justicia según los cómputos de la Policía) estabilizaron y posteriormente descendieron.
dos variables relevantes. El fenómeno que en realidad explica este
3. Violencia no delictual. Como aumento se relaciona con la Violencia
indicadores de violencia no delictual se han Doméstica, un delito sometido a constantes
seleccionado los accidentes de tránsito ajustes de registro: creado por ley en 1995,
(leves, graves y fatales) y los suicidios recién en 2005 obtiene una “estadística” a nivel
(consumados y tentativas). A través de ellos nacional.
11
A partir del año 2005, la estadística del Ministerio del Interior se abre a la medición de otros fenómenos hasta ese
momento ignorados (violencia doméstica, violaciones, copamientos, etc.). A los efectos de conservar la lógica de la
serie histórica se optó por mantener las “clasificaciones” que operaban con anterioridad a esa fecha.
68
Las tasas de delitos sexuales alcanzan La violencia “no delictual” tiene en los
durante casi 20 años una singular estabilidad, accidentes de tránsito y en los Suicidios dos
quebrando esa tendencia en el 2004 con casi manifestaciones inquietantes para la realidad
el doble de denuncias. En los últimos tres años uruguaya. Las tasas más altas de accidentes
las tasas descienden, aunque todavía se hallan de tránsito fueron en 1995, 1999 y 2007, con
por encima del promedio de la década del marcada distancia de las del 2004, seguramente
noventa. por la influencia de la crisis en los volúmenes
Dentro del grupo de delitos contra la de circulación y movilidad. Los accidentes
propiedad, las tasas de Hurtos “explotan” entre fatales se han mantenido constantes, con
1999 y 2004, en paralelo con la recesión elevados picos para 1995 y 1999. A su vez, el
económica y la profundización de la crisis incremento de las tasas generales en el 2007
social. Por su parte, las Rapiñas parten de no implicó un aumento proporcional de los
niveles muy bajos, alteran su tendencia en accidentes fatales, los cuales pasan a gravitar
1995, consolidan su ascenso durante el tiempo menos sobre el total que, por ejemplo, en 1995.
de la crisis y mantienen su crecimiento en un El Uruguay ha tenido tradicionalmente
contexto socioeconómico más favorable. tasas muy altas de Suicidios. Con la crisis del
A lo largo de todo el periodo, algunos de año 2002 se llega al nivel más alto,
los indicadores del trabajo policial muestran descendiendo en los años subsiguientes. Sin
fuertes variaciones: la mayor cantidad de embargo, el proceso de recuperación
detenidos se produce en 1985 y 2004. Este económica y social de los últimos tiempos ha
último año mostró el agotamiento de un convivido con un nuevo aumento del Suicidio,
modelo de “policiamiento” que aumentó los y en especial de las “tentativas”: entre 1985 y
detenidos pero disminuyó el porcentaje de 2007, las tentativas crecieron casi un 64%.
delitos esclarecidos. Para el año 2007 los ¿Cómo se distribuyen las tasas de violencia
términos de la ecuación cambian, reduciéndose y criminalidad según la dicotomía Montevideo/
sensiblemente la distancia entre personas Interior? Montevideo es la zona que concentra
detenidas y personas procesadas. El trabajo en términos absolutos la mayor cantidad de
policial gana en eficacia, pero la presión delitos. Del mismo modo, en prácticamente la
punitiva no cesa, lo que redunda en las tasas totalidad de los rubros sus tasas están por
de “prisionización” más altas de toda la encima de las tasas nacionales. Pero en más
historia. de veinte años, el crecimiento del delito ha sido
Cuadro 20. Tasas de delitos por años. Montevideo e Interior

Nota: Homicidios y Delitos Sexuales cada 100.000 habitantes; Delitos contra la Persona, Lesiones, Rapiñas y Daños
cada 10.000 habitantes; y Delitos contra la Propiedad y Hurtos cada 1.000 habitantes.
69
mayor en el interior del país. En 1985, la tasa en el interior, aunque mantiene una leve
de delitos contra la persona en el interior fue tendencia al crecimiento. Por su parte, la
de 12,9 denuncias cada 10.000 habitantes: en Rapiña es un delito típicamente montevideano,
el 2007 la cifra alcanzó las 82,5 denuncias. Esto pero crece más –con la excepción de los años
se hace evidente para el caso de las Lesiones, de la crisis- en el resto de los departamentos,
pero más lo es para la Violencia Doméstica. en especial durante los últimos tres años.
El Homicidio parece tener un comportamiento El trabajo policial, a través de las tasas de
diferente: pesa lo mismo en Montevideo que detenidos, muestra que sus vaivenes en el
en el interior en 1985, pero luego sus tasas tiempo se asocian con los procesos de
pasan a tener un leve predominio en la capital Montevideo. En el 2007, bajan los detenidos
(cuadro 20). y suben los procesados, distanciándose en este
Los delitos contra la propiedad (gráfico punto Montevideo del interior. De todas
30) tienden a crecer en ambos escenarios en la maneras, la brecha de los procesados es más
misma proporción. Lo hacen un poco más en reducida que la de los detenidos, lo que marca
Montevideo durante el tiempo de la crisis, y una clara diferencia en el comportamiento de
más en el interior en los años recientes. El los indicadores del trabajo policial. Las tasas
Hurto avanza en Montevideo a partir de 1999, de procesamientos son mucho más constantes
y se frena en 2006 y 2007. Lo propio ocurre en el tiempo que la de los detenidos (cuadro
Gráfico 29. DELITOS CONTRA LA PERSONA
Gráfico 30. DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD
70
Cuadro 21. Tasas de detenidos y remitidos por años. Montevideo e Interior

Nota: Detenidos contra la Persona, Total Remitidos, Remitidos contra la Persona y Remitidos contra la Propiedad
cada 10.00 habitantes; Total Detenidos y Detenidos contra la Propiedad cada 1.000 habitantes.
Gráfico 31. DETENIDOS
Cuadro 22. Tasas de accidentes de tránsito y suicidios por años. Montevideo e Interior

Nota: Accidentes de Tránsito fatales, suicidios (consumados y tentativas) cada 100.000 habitantes; Accidentes de
Tránsito (Leves y Graves) cada 10.000 habitantes.
71
Gráfico 32. ACCIDENTES DE TRANSITO
21 y gráfico 31). periodo, las tentativas de suicidios se

Los accidentes de tránsito tienen multiplicaron en la capital, llegando a 50,7
guarismos más altos en el interior del país. casos cada 100.000 habitantes.
Las distancias se acortan para el tiempo de
la recesión económica, lo que estaría Primera regionalización: 1985-1995
indicando una reducción en los niveles de
movilidad interdepartamental, sin contar la Una mirada dicotómica Montevideo/interior
reducción de población flotante en aquellos está condenada a perder una buena parte de la
departamentos turísticos. Los accidentes heterogeneidad. La primera regionalización
fatales también son más frecuentes en el reseñada tiene una validez metodológica entre
interior que en la capital, no obstante el 1985 y 1995, y muestra una distribución delictiva
incremento reciente que en ésta se ha cargada de singularidades. Por ejemplo, los
experimentado (cuadro 22). delitos contra la persona crecen
Los suicidios consumados tienden a preponderantemente en el Sureste y en el Litoral,
elevar sus tasas durante los últimos años en y disminuyen en Montevideo. En 1995, con la
el interior del país. A su vez, para el mismo excepción del Suroeste, las distintas regiones del
Cuadro 23. Tasas de delitos contra la Persona y porcentaje

de variación 1985-1995 por Regiones

72
país ofrecen tasas relativamente similares para cuadro 24, las tasas más altas para este delito
los delitos contra la persona (cuadro 23 y gráfico siguen estando en la región Noreste. Por su
33). parte, las Lesiones aumentan en todas las
El Homicidio ratifica estas tendencias, regiones (en especial en el Sureste), menos en
creciendo más de un 100% en el Sureste, aunque Montevideo en donde caen un 5,2%. Al igual
también lo hace de manera significativa en que los Homicidios, las tasas más elevadas se
Montevideo. No obstante, como lo muestra el ubican en el Noreste.
Cuadro 24. Tasas de Homicidios y porcentaje de variación 1985-1995

Gráfico 34. HOMICIDIOS
73
Cuadro 25. Tasas de delitos sexuales y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Cuadro 26. Tasas de delitos contra la Propiedad y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

En diez años, los delitos sexuales caen en dato de interés: el mayor porcentaje de
todo el país. De nuevo, el Sureste (junto con el crecimiento lo obtuvo la región Noreste con un
Centro) es la excepción, con casi un 80% de 60% (cuadro 27 y gráfico 35).
aumento, obteniendo las tasas más altas, a una Tal como se señaló, la Rapiña es un delito
considerable distancia de la capital (cuadro 25). típicamente montevideano. Entre 1985 y 1995,
En este punto, la verdadera novedad en la el mismo explotó en todo el país, en particular
evolución delictiva hay que localizarla en la en el Litoral y en el Noreste. Aunque aquí los
región Sureste. Las denuncias contra la casos son marginales, en periodos posteriores
propiedad también lo ratifican con un 60% de el empuje de las tasas será un dato consolidado
aumento entre 1985 y 1995, seguida por (cuadro 28 y gráfico 36).
Montevideo con un 18,2%. Para 1995, las tasas El trabajo policial delata sus especificidades.
de delitos contra la propiedad son prácticamente Las tasas de detenidos caen en todas las regiones
las mismas en Montevideo que en el Sureste, tal del país, con la excepción del Sureste (cuadro
como se desprende del cuadro 26. 29 y gráfico 37). El descenso es apreciable en
El comportamiento de los Hurtos ejemplifica Montevideo con un 43%. Los procesados
esto con singular claridad. A pesar de ello, para también disminuyen sus tasas, pero esta vez la
este delito la complejidad regional añade otro capital rompe la tendencia general con un
74
Cuadro 27. Tasas de Hurtos y porcentaje de variación 1985-1995 por Regiones

Gráfico 35. HURTOS
Cuadro 28. Tasas de Rapiñas y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

incremento del 31%. Los cambios en las políticas a partir de ciertas modalidades de robos con
criminales y la presión punitiva impactan sobre violencia. Los años posteriores demostrarán la
los indicadores de gestión, ajustando la lógica ineficacia de esta estrategia, al multiplicar la
del procedimiento policial y reforzando el rigor población carcelaria y al no obtener efecto
penal en la capital del país, seguramente al alguno sobre la reducción de las tasas de
amparo de las “olas de inseguridad” proyectadas Rapiñas.
75
Gráfico 36. RAPIÑAS
Cuadro 29. Tasas de Detenidos y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

76
Cuadro 30. Tasas de Remitidos y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Los accidentes de tránsito crecen de forma tasas más elevadas se hallan en el Litoral.
significativa en el Centro y en el Sureste. Sin Mientras que el Sureste ve crecer los accidentes
embargo, tanto para 1985 como para 1995, las leves, en esta oportunidad la novedad la aporta
Cuadro 31. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

77
la región Centro, pues es allí donde más comportamiento de los suicidios una primera
aumentaron los accidentes graves y fatales. En expresión dramática, cuyas evidencias sin
10 años, el Suroeste deja de ser la zona con más embargo deben ser sometidas a otras pruebas
muertos por accidentes de tránsito (cuadros 31 interpretativas.
y 32, y gráfico 38).
Durante el tiempo en consideración, los Segunda regionalización: 1996-2007
suicidios consumados (como muestra el
cuadro 33) suben en todas las regiones del país Las variaciones intercensales arrojan
(en el Sureste no hay variaciones). En líneas cambios importantes en la geografía uruguaya.
generales, tal crecimiento se asocia con el Las novedades delictivas que en la década
menor desarrollo socioeconómico relativo. anterior se ubicaron en la región Sureste,
Esto parece tener una traducción más clara podrán evaluarse ahora con la separación de
para las tentativas de suicidios, las cuales los departamentos de Canelones y Maldonado.
aumentan con más fuerza en el Centro y en el También para el periodo 1996-2007,
Noreste (cuadro 34). El vaciamiento incluyendo los años más severos de la crisis
poblacional, el deterioro socioeconómico y los socioeconómica (1999-2004), esta zona
efectos irreversibles de los cambios en la matriz mantiene su particularidad en materia de
de desarrollo local, obtienen en el indicadores sobre violencia y criminalidad.
Cuadro 31. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Gráfico 38. ACCIDENTES DE TRÁNSITO
78
Cuadro 32. Tasas de Accidentes de Tránsito Fatales y porcentaje

de variación 1985-1995
por Regiones

Planificación Estratégica Ministerio del Interior.
Cuadro 33. Tasas de Suicidios consumados y porcentaje

de variación 1985-1995
por Regiones

Planificación Estratégica Ministerio del Interior.
Gráfico 39. SUICIDIOS CONSUMADOS
79
Cuadro 34. Tasas de tentativas de Suicidios y porcentaje de variación 1985-1995

por Regiones

Maldonado es el lugar en donde crece más Centro son las áreas con mayores tasas en la
el delito contra la persona, seguido de la re- actualidad (cuadro 35 y gráfico 40).
gión Litoral Centro para el periodo 2004- Esta regionalización permite observar
2007. No obstante, Canelones y el Litoral cómo va disminuyendo el peso de las tasas de
Cuadro 35. Tasas de delitos contra la Persona y porcentaje de variación 1996-2007 por
Regiones

80
Cuadro 36. Tasas de Homicidios y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Gráfico 41. HOMICIDIOS
Homicidios en el Noreste, creciendo vuelve más claro para el periodo 1999-2004

considerablemente en Maldonado y (cuadro 38). Aquí llama la atención el
Canelones. En 2007 este departamento posee porcentaje de crecimiento del Noreste. Si bien
la tasa más alta de Homicidios del país (7,9) estamos ante una zona que tiene
(cuadro 36 y gráfico 41). tradicionalmente las tasas más bajas de delitos
Las Lesiones también aumentaron en contra la propiedad, los años de la crisis
Maldonado, cuyas tasas se consolidan como golpearon duramente el comportamiento de
las más elevadas a partir de 2004. Más errática estos indicadores. Del mismo modo, es curiosa
resulta la evolución de los delitos sexuales: la evolución de Maldonado: junto con
en el 2004 Maldonado presenta la tasa más Montevideo es el único departamento que
alta (72,2) y en el 2007 la más baja (21,7). En crece en estos delitos para los tres tramos de
más de diez años, el peso de los delitos tiempo, pero es el que aumenta más
sexuales se ha ido trasladando desde el modestamente (2%) entre 1999 y 2004, lo que
Noreste y el Litoral Centro a Montevideo y la a su vez condiciona el volumen de crecimiento
región Sur (cuadro 37). para el periodo posterior. Estudios
Los delitos contra la propiedad aumentan complementarios sobre Maldonado han
en todas las regiones del Uruguay. Esto se demostrado que los valores de los delitos
81
Cuadros 37. Tasas de delitos sexuales y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Cuadro 38. Tasas de delitos contra la Propiedad y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

contra la propiedad para el 2004 están Las denuncias de Rapiñas tienen

envueltos en severos problemas de variaciones disímiles según las regiones. Entre
subregistro.12 1996 y 1999, crecen sustancialmente en
Los Hurtos han crecido de forma Canelones y el Noreste; entre 1999 y 2004 lo
importante primero en Canelones y luego en hacen en el Litoral Centro; y entre 2004 y 2007
Maldonado, tal como se desprende del cuadro el porcentaje más abultado de crecimiento se
39. En el año 1999, Maldonado poseía las tasas da en Canelones y Maldonado (cuadro 40).
más altas de Hurtos del país. En cualquiera de Las Rapiñas siguen siendo un delito
los dos casos, no deben minimizarse las montevideano, pero con el tiempo las
oscilaciones de población flotante durante los distancias se han ido acortando. A su vez, en
meses de verano, lo que situaría las tasas en muchos lugares en los cuales las Rapiñas son
guarismos más bajos. pocas en términos absolutos, sin embargo se
12
No parece ser consistente que una de las zonas que experimentó la mayor mutación delictiva del país sea la única
que disminuya sus tasas de Hurtos entre 1999 y 2004 en un contexto nacional de auténtica inflación de este delito.
82
Cuadro 39. Tasas de Hurtos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Planificación Estratégica-Ministerio del Interior .
Gráfico 42. HURTOS
Cuadro 40. Tasas de Rapiñas y porcentaje de variación 1996-2007 por Regiones

han multiplicado en distintos periodos. perfecta entre detenidos y tramos

El trabajo policial vuelve a mostrar temporales. De 1996 a 1999 caen los
particularidades. Existe una asociación casi mismos en todas las regiones (con la
83
excepción del Noreste); de 1999 a 2004 no es más sensible a lógicas internas propias
suben de forma homogénea, pero caen de que a cambiantes dinámicas sociales?
nuevo entre 2004 y 2007 (cuadro 41 y gráfico Maldonado es la zona con mayores tasas
43). Por su parte, los remitidos se incrementan de accidentes de tránsito hasta el 2007,
en casi todas las regiones y para los tres momento en el cual comparte ese lugar con la
periodos, lo cual demuestra la escasa región Litoral Centro (aquí se registró el mayor
incidencia del volumen de detenidos en la crecimiento entre 2004 y 2007). La evolución
eficacia del sistema penal (cuadro 42). Los de los accidentes fatales mantiene su asociación
datos ratifican que, para el 2007, se ha con los momentos de crecimiento económico:
consolidado una “deflación” en los detenidos entre 1999 y 2004 disminuyen las tasas en
que no va en desmedro de los porcentajes de todas las regiones (menos en el Noreste), pero
esclarecimiento de delitos. De todas maneras, crecen al mismo tiempo que la recuperación
para los departamentos del interior del país, de la economía. Como dato cierto, se destaca
las tasas de detenidos parecen más la disminución de las muertes por accidentes
homogéneas que la distribución de las tasas de tránsito en Maldonado para los últimos
de delitos. ¿Hasta qué punto el trabajo policial ocho años (cuadros 43 y 44).
Cuadro 41. Tasas de Detenidos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

84
Cuadro 42. Tasas de Remitidos y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Cuadro 43. Tasas de Accidentes de Tránsito y porcentaje de

variación 1996-2007 por Regiones

Cuadro 44. Tasas de Accidentes de Tránsito Fatales y porcentaje de variación

1996-2007 por Regiones

85
Gráfico 44. ACCIDENTES DE TRÁNSITO FATALES
El tránsito: una violencia estructural
La circulación urbana parece irrepresentable para cualquier discurso o

interpretación sociológica. O al menos invisible. Ciertamente una miopía curiosa que
sobreviene en un espacio profusamente reglado que involucra fenómenos jurídicos,
económicos, morales, morfológicos y políticos.
El tránsito es un hecho social total (Mauss) que pone en circulación el conjunto de
la sociedad.El tránsito es, en su forma más general, una forma de comunicación que
conecta a las personas. Asume la circulación de las mercancías (bienes y personas) y
el transporte de los consumidores. Comporta, además, un mercado laboral específico:
el del transporte.
Sobre este tema tan vasto y sobre esta multitud de cosas sociales en movimiento,
pretendemos considerar un rasgo básico pero universal: el carácter inmotivado,
aparentemente inesperado e inevitable, y, sin embargo, cotidiano y cruento de la
violencia que se produce en su intercambio. Violencia que deviene acontecimiento en
tanto da la muerte. Muerte que se cifra en accidente para ser vivida como algo fortuito,
impropio, imprevisible; incluso cuando es obvio que lo que hay es trasgresión a la
norma y responsabilidades concurrentes.
Hay que suponer entonces que la violencia simbólica (Bourdieu) no logra ordenar
la circulación de las mercancías -bienes y personas- precipitando el acontecimiento
del tránsito: el accidente. Una violencia cada vez más inasible pues simula un estado
aleatorio, que circula ciega e indiscriminadamente, y muestra una escalofriante falta
de conflicto.
¿Qué hacer con esta violencia? Sin un conflicto aparente: ¿cómo se produce? Lo
que vuelve irrisoria cualquier responsabilidad humana en la violencia del tránsito
vehicular es su aparente ausencia de conflicto. Imposible encontrar el siguiente
enunciado: “yo arrollé al caballero porque no cedía a mis intereses”. Hay que
desanudar a la violencia de la idea de conflicto, librarla de toda idea de un conflicto
entre grupos o personas, para comprender el tránsito urbano: una violencia que ya
86
está instalada y precede a todos. De hecho, una violencia que se da entre desconocidos
sin motivaciones conscientes, ¿cómo se explica?, ¿qué hay de humano en todo ello?
Para estar seguros, para eludir cualquier grieta por la que hubiese pasado la
responsabilidad humana, lo simbólico del tránsito impone la ley del accidente. El
azar tiene sus reglas: las leyes de la probabilidad, el reinado de lo aleatorio.
Complicidad del imaginario que aporta el Uno: la identidad, en suma: el accidente.
Entonces, hay que pensar algo fuera de lo común ¿a quién representa esta violencia?
¿con quién me enfrenta? Se llega a un auténtico desconcierto cuando se piensa una
violencia sin oponente. Pues sin oponente, la violencia cesa de ser respuesta a la
adversidad. La infinidad de sus posibles gestos y gestores componen la violencia más
generalizada que se pueda concebir. Mientras la violencia tradicional va directamente
a su fin, la violencia del tránsito circula ciega e indiscriminadamente. Su destino
indefinido e impersonal se desparrama en las miles de calles, miles de personas, de la
ciudad moderna. Pero entonces, ¿qué hacer? o, si no hay nada qué hacer, ¿qué dar
por sentado? ¿Podemos dar por sentado la excepcionalidad del accidente? El
acontecimiento del tránsito es el tipo de acontecimiento -desconexión- de más fácil
reacomodo de todas las versiones posibles de acontecimiento. Si este fuera dominante
-el acontecimiento en el tránsito es sistémico pero excepcional-, el colapso societal
sería total. La imposibilidad de la circulación de las cosas sociales significa el fin de
toda estructura social. Pero si el accidente -como desconexión- es una excepción desde
la perspectiva de la infinidad de recorridos y conexiones que ocurren diariamente en
el tránsito, es la principal causa de muertes en jóvenes y una de la más importante
causas de muerte en el planeta ¿Cómo escapar de él entonces? ¿Cómo prevenir lo
imprevisible?, ¿dónde refugiarse? ¿Qué sentido tiene decir que nuestra experiencia
de la violencia en el tránsito se inscribe en un horizonte anónimo, indiferenciado e
imprevisible? Pues bien, como particularidad, amplía el campo de batalla, propone
una nueva cartografía: la ciudad entera, con su circulación y circuitos. Por lo tanto
un espacio inexcusable. Ya no se podrá optar por retirarse. El tránsito y su violencia
serán inevitables para el habitante del espacio social moderno.
Hay anomia en el tránsito. Y la anomia –que puede en otros contextos ser fuente de
desarrollo de la historia y del cambio- es para el tránsito fuente de violencia y
accidentalidad. Esta simple observación que permite sacar algunas conclusiones
sociológicas, permite también recordar un viejo aforismo de Durkheim: es siempre en
lo social dónde hay que buscar el secreto de lo social. Las razones de los siniestros,
entonces, son las transgresiones recurrentes a las normas.
Y aquí avanzamos una hipótesis: a relaciones más formalizadas de trabajo en el
transporte, menor siniestralidad en el tránsito. Lo mismo que decir que mejores
condiciones laborales -reducción de la explotación- producen un mejor tránsito
vehicular. Todo lo cual nos lleva a pensar la eficacia de la ley.
Lo que atestigua esta asociación, por su sola posibilidad, es que ese punto en que
las leyes laborales y las normas de tránsito se contraponen unas a la otras, no debe
87
asumirse como una intromisión accidental, sino que consiste en un artejo significante.
Pues si el lugar de cosificación del trabajo humano es el mercado laboral, podemos
apreciar cómo en el tránsito se ofrece un ejemplo modélico de cosificación radical: si
el pasaje del nivel de lo humano al nivel de la cosa se produce precisamente en el
lugar de intercambio del trabajo, es en el lugar de la circulación de las mercancías
donde personas y bienes adquieren la potencialidad de trocarse en montos variables
de plusvalor a partir de su destrucción qua objeto.
La posibilidad de que el trabajo se encuentre regulado como trabajo de un sujeto
colectivo –identidad que se construye en la esfera de la producción- minimiza la
posibilidad de cosificación de la que hablamos: se reduce la posibilidad de destrucción
violenta trocada en plusvalor. Se minimiza la posibilidad de que los sujetos ya
consumidores -en la esfera de la circulación- intercambien violencia como individuos
anónimos e iguales. Cuando estos espacios sociales se cruzan, como en el caso de los
obreros del volante, es posible reflexionar acerca de lo real del tránsito como lograr
que las eficaces reglamentaciones laborales consigan lo que las ordenanzas de tránsito
no pueden: un mayor acatamiento de sus normativas.
Hasta aquí hemos tratado de demostrar que la trasgresión a las normas de tránsito
que produce el “accidente” es universal, por tanto ajena a todo particularismo. Sin
embargo, su carácter universal conduce a una historización de las particularidades
que escapa de las explicaciones culturalistas –cuando todo cree explicarse por la
particularidad- y de las explicaciones funcionalistas –cuando todo desvío de las normas
se explica por la anomia que producen las sociedades. Pasemos, entonces, a analizar
nuestra sociedad.
Dos aspectos peculiares caracterizan al tránsito vehicular en el Uruguay: a) un
marcado igualitarismo en sus interacciones y b) un fuerte double bind en las relaciones
entre los ciudadanos, los agentes estatales y las propias normas. (ver que el propio
agente de control encarna un conjunto de normas sobre las que puede actuar con
cierto nivel de arbitrariedad).
El igualitarismo rige las relaciones de intercambio en el tránsito en las múltiples e
inevitables interacciones cotidianas en las que se basa su circulación. Esto lleva a que
patrones de organización simples como podrían ser: el más grande pasa, se respeta a
los más pequeños o incluso, quien está trabajando tiene prioridad; carecen de eficacia
regulatoria de nuestro tránsito. Es más, la existencia relativa de estos principios puede
llevar a conflicto: el que lleva el vehículo más grande y se lo tira encima al más
pequeño; el motociclista que reclama acerca de su desvalía y reclama su derecho
frente al que no tuvo para con él el suficiente cuidado de respetar su preferencia de
paso y, por último, el que viene transportando pasajeros y estima que la función social
que cumple le otorga prioridades. Esta no coincidencia en las pautas informales de
regulación del tránsito y la no existencia de políticas estatales de direccionamiento en
un sentido o en otro llevan a una suerte de desamparo simbólico en el cual lo dominante
es una suerte de igualitarismo barbárico, donde prima un individualismo extremo.
88
Esta no direccionalidad del Estado, que estimamos nosotros, debería ir en el sentido

de la primacía del transporte público, tanto en cuanto a una política de ingeniería de
tránsito que lo privilegie, como en cuanto a un discurso específico de valorización del
mismo; se relaciona con el problema del double bind generado desde las prácticas
específicas de los agentes estatales en el tránsito: los vehículos estatales deberían tener
una política especial a los efectos de conducirse en el tránsito de un modo especialmente
ajustado a las normas y la cortesía ciudadana. La inquietante sensación de impunidad
que provocaban los vehículos de la empresa “Autoparque” estacionándose de cualquier
manera para controlar precisamente el buen estacionamiento de los vehículos era un
ejemplo patente de vínculo doble en la actitud del Estado frente a los ciudadanos. Se
exige de los ciudadanos una sujeción total a la norma en el tránsito, lo cual es lo
correcto, pero desde un lugar de no respeto por la misma, lo cual resulta contrario al
interés general, por tratarse de un factor de ineficacia de las políticas públicas de
seguridad en el tránsito.
Lic. Ricardo Fraiman
Lic. Marcelo Rossal
El análisis de los suicidios pone el foco reste. En 2007, Maldonado y el Sur ocupan
nuevamente en Maldonado: se trata de la los primeros lugares. Por su parte, las ten-
zona en donde más crecen entre 1996-1999 tativas de suicidios no parecen tener una
y 2004-2007. Por el contrario, es la única pauta clara de incremento regional. Pero
región en donde se registra una disminución crecen en Maldonado (91,6%), luego en
de casi 31% entre 1999 y 2004, es decir, Montevideo (105,1%) y finalmente en Ca-
durante los años más graves de la crisis nelones (65,8%). Sin embargo, en el 2007
socioeconómica (cuadro 45 y gráfico 45). la región Sur es la que ostenta las tasas más
En 1996, las tasas más altas de suici- altas de tentativas de suicidios (cuadro 46
dios se ubicaron en Canelones y en el No- y gráfico 46).
Cuadro 45. Tasas de Suicidios consumados y porcentaje de variación 1996-2007
por Regiones

89
Gráfico 45. SUICIDIOS CONSUMADOS
Cuadro 46. Tasas de tentativas de Suicidios y porcentaje de variación 1996-2007

por Regiones

Gráfico 46. SUICIDIOS TENTATIVAS
4. Consideraciones finales homogéneo. Han crecido en mayor

proporción las situaciones más graves, y por
En el Uruguay todos los renglones de lo tanto las que generan más daño social e
delitos aumentan sus tasas. No siempre lo inseguridad ciudadana. A esto hay que
hacen al mismo tiempo, aunque en los sumarle las distintas manifestaciones de
últimos años el empuje resulta más violencia no delictual, tanto o más
90
inquietante como fenómeno social que las las situaciones de violencia doméstica. Del
delictivas. mismo modo, la lectura tampoco puede
Las relaciones entre el delito y los afincarse solamente intramuros de Montevideo
principales indicadores socioeconómicos están y de la zona metropolitana. La idealización de
marcadas por la complejidad. Los cambios en un interior tranquilo y sin conflictos debe ser
la matriz de desarrollo impactaron a mediados revisada a fondo a los efectos de asumir una
de los noventa sobre la evolución de la visión más integral del país.
violencia, la criminalidad y la inseguridad. Durante más de veinte años, el Uruguay y
Luego, desatada la crisis socioeconómica en sus espacios regionales han asistido a
toda su gravedad, el aumento de los delitos transformaciones profundas en el
(sobre todo, contra la propiedad) se produjo comportamiento de la violencia y la
de forma inmediata y sostenida. Sin embargo, criminalidad. Hoy nos sorprendemos ante
los procesos de recuperación de la economía algunas realidades departamentales, aunque las
y la reducción de los indicadores sociales más mismas no obedecen a razones de coyuntura
críticos (la pobreza, por ejemplo) se traducen sino a procesos de larga duración. Es un dato
con extrema “lentitud” (cuando lo hacen) sobre demostrado que las desigualdades sociales –
las tasas de delitos. que inciden sobre el delito- se asocian al
Más allá de la calidad de las evidencias, es contexto en el que la población está inserta,
posible trazar tres caminos hipotéticos –no ya sea en zonas dinámicas (agroindustriales),
necesariamente excluyentes- para comprender en ciudades pequeñas o en áreas fronterizas.
la evolución del delito en el Uruguay. En primer Puesto que en una misma región o
lugar, una parte de la criminalidad se vincula departamento coexisten formas productivas de
con los procesos de exclusión social, de diferente naturaleza económica, tecnológica y
segregación residencial y de fragmentación social, todo análisis deberá combinar una
socioeconómica. En segundo lugar, hay otra estrategia de macro regionalización con un
parte (tal vez la mayoritaria) sensible a las diagnóstico de las heterogeneidades
mutaciones del mercado de trabajo y a los intrarregionales e intradepartamentales (lo que
vaivenes de la actividad económica, en la cual define a los estudios de índole microrregional).
las fronteras entre la legalidad y la ilegalidad La regionalización a nivel nacional –como la
son tan frágiles como las vicisitudes laborales. plasmada en este capítulo- muestra que los
Por último, las transformaciones delitos crecen en mayor proporción en el
socioculturales y territoriales también han interior del país, más allá que Montevideo
afectado la cantidad y la intensidad de los tenga las tasas más altas en casi todos los
delitos contra la persona, decisivas para rubros.
entender la real magnitud del fenómeno de la En este sentido, los cambios más radicales
violencia y la inseguridad en Uruguay. se localizan en el Sureste entre 1985 y 1995.
La explicación sociológica exige Para el periodo siguiente (1996-2007),
ensanches. La violencia y la criminalidad no Canelones y Maldonado mantienen su
pueden reducirse a la existencia exclusiva de particularidad. Las posibles explicaciones son
delitos contra la propiedad (a los robos de muchas. En primer lugar, se trata de una región
distinto tipo). Si bien éstos son los que tienen heterogénea y compleja, con un porcentaje
la mayoría absoluta de denuncias, entre 1985 relevante de población residente en las
y 2007 han sido los delitos contra la persona adyacencias de Montevideo (zona
los que más han crecido, al ritmo sin duda de metropolitana). Los procesos de movilidad
91
poblacional han sido una de las notas algunas de las líneas tentativas para el análisis.
características de las últimas décadas. Ante Son también la punta de lanza para transitar
esto, no debe descartarse la extensión de de una macrorregionalización a una
núcleos y modalidades delictivas propias de la microrregionalización, en donde las
capital del país. Esto permitiría afirmar que a heterogeneidades intrarregionales añadirán
mayor desarrollo socioeconómico dentro de nuevas evidencias.
la nueva pauta de acumulación, y a mayor Entre 1985 y 2007, surgen tres carriles de
densidad social, mayor probabilidad de conclusiones: la cantidad de delitos
aumento de las tasas delictivas. denunciados aumenta, los procesados por la
En segundo lugar, hay una razón justicia también y los detenidos caen. En este
metodológica: las tasas se calculan en base a sentido, mientras que los procesados
la población residente y se proyectan a partir evolucionan de forma estable, los detenidos
de los censos de población y vivienda. Se sabe ostentan profundas fluctuaciones. Es muy claro
que durante los meses estivales, Canelones y aquí la incidencia de Montevideo, la zona con
Maldonado aumentan considerablemente la mayor dificultad para plasmar un modelo
población flotante, circunstancia que de algún perdurable de gestión policial. Por su parte,
modo podría atenuar las tasas de delitos. No en el interior del país las tasas de detenidos
obstante, los porcentajes de variación son muy registran una distribución más homogénea
elevados como para no sospechar importantes entre las regiones que el caso de las tasas de
recomposiciones de la matriz social y delitos, lo que muestra que el trabajo policial
demográfica de la región. responde a una suerte de lógica propia que se
Por último, habría que evaluar la incidencia reproduce con relativa independencia de la
de una expansión socioeconómica regional con propia realidad delictiva.
fuerte desigualdad social, y con insuficiente La violencia no delictual tiene en el suicidio
cobertura en términos de recursos estatales y un ejemplo extremo. Siendo uno de los temas
comunitarios. clásicos de la sociología, el suicidio ha tenido
Las tasas más altas de Homicidios se han escaso abordaje en las ciencias sociales
ubicado tradicionalmente en el Noreste, uruguayas. En tanto un tipo de muerte
aunque en los últimos años su peso se ha ido violenta, su naturaleza social es de prioritaria
trasladando también hacia Canelones y importancia para evaluar los comportamientos
Maldonado. Si a esto le sumamos el individuales y la producción colectiva de
comportamiento de los Hurtos y las Rapiñas, violencia. Sabiendo que las tasas de muertes
podemos concluir que a mayor desarrollo voluntarias no respetan estratos sociales,
socioeconómico regional, mayores tasas de asumiendo que los hombres se matan en mayor
delitos. Esta conclusión contundente exige proporción que las mujeres, así como los de
interpretaciones de diversa índole. Las edad madura lo hacen en mayor medida que
tendencias del crimen a reproducirse en los jóvenes, los suicidios generan todo tipo de
amplios espacios urbanos, las intrincadas exigencias interpretativas.
dinámicas de exclusión y fragmentación Los suicidios consumados gravitan más en
sociales, acompañadas del crecimiento de las el interior que en la capital, aunque en el último
tasas de urbanización y del escaso desarrollo tiempo las tentativas se han multiplicado en
local en el Uruguay, los abismos entre las Montevideo. Las asociaciones entre regiones
aspiraciones y las realizaciones –que se y suicidios muestran a mediados de la década
potencian en sociedades de comunicación-, son del ochenta que la pauta de relación seguía
92
caminos tradicionales: a mayor desarrollo largo del país. Semejante transformación no

socioeconómico, menores tasas de suicidios. es fruto de la casualidad. Las secuelas de
Conforme pasan los años, la correlación se va un nuevo modelo de acumulación
apagando, hasta desaparecer con los datos económica y social no sólo hay que medirlas
del 2001. El aumento de Montevideo, en términos económico-productivos. Las
Canelones y Maldonado y el descenso del tasas de delitos y suicidios son un testimonio
Centro permiten que las tasas de suicidios quemante acerca de la desintegración de la
tengan una distribución más homogénea a lo sociedad uruguaya.
93
94
Capítulo 3
Miedos, inseguridad y climas de opinión
1. La inseguridad estructural alcanzarlos. Cuando estas tensiones se

trasladan al ámbito social para explicar las
inseguridades compartidas –dentro de las
Hay quienes aseguran que nuestras cuales está el miedo al delito- la hipótesis sería
sociedades viven procesos de “inseguridad la siguiente: cuanto mayor sea la distancia entre
estructural”. Estos se vinculan con las actuales la evolución subjetiva de sus chances de
instancias de cambios, y singularizan la etapa realización y las aspiraciones personales que
presente –marcada por el riesgo y la motivan sus acciones, mayor será la percepción
incertidumbre- de globalización y de inseguridad general por parte de un sujeto,
postmodernidad. En nuestros países y mayor también su temor a la delincuencia
periféricos, estos riesgos e incertidumbres se como parte o canalización de esa inseguridad
multiplican además por el deterioro sistemático (Domínguez, 2006).
de las posibilidades de movilidad social y por Entre la ocurrencia de delitos y la
la desestructuración de las redes de bienestar percepción social sobre la delincuencia median
y seguridad sociales. En la línea de definición mecanismos complejos que deben ser
de una teoría de la determinación estructural explicados a nivel estructural. Y uno de ellos
del temor ciudadano, se halla el desfasaje entre casi siempre está asociado a la incertidumbre
las expectativas y las posibilidades reales de en general y a los problemas de la sociedad
realización, desfasaje que se vuelve estructural del riesgo:
a través del reparto desigual de los riesgos el riego reside en la percepción de
(Domínguez, 2006). amenaza para el futuro. Son, en este sentido,
La sensación térmica y la construcción riesgos que allí donde hacen acto de aparición
colectiva de miedos, que planean por todas causan destrucciones de una medida tal que
las sociedades contemporáneas, también actuar después de ellos se vuelve
admiten una lectura estructural. En la base de prácticamente imposible, y que por lo tanto
esta propuesta –así como de otras que explican poseen y despliegan una relevancia para la
el delito- se halla la teoría mertoniana de la actuación ya como conjeturas, como
“tensión”. Una idea que bascula entre el actor amenazas para el futuro, como prognosis
y la significación funcional para todo el sistema preventivas. El centro de la conciencia del
social, aquí lo que se postula es un conflicto riesgo no reside en el presente, sino en el
entre la estructura social y los valores futuro (Beck, citado en Domínguez, 2006).1
culturales, entre los objetivos considerados El esquema interpretativo de la inseguridad
legítimos por una sociedad y los medios de estructural se apoya en tres vectores. El
1
Desde el ángulo que nos interesa, la reflexión de Beck tiene dos grandes implicaciones: “en primer lugar, resulta claro
que es posible pensar en la delincuencia como un riesgo permanente y difícil de evaluar para un sujeto particular (la
rapiña como resultado de muerte es el caso más claro de esto); en segundo lugar, que la acumulación de distintos
riesgos dará lugar a situaciones más inestables, que redunda en un nivel de amenaza general para el sujeto (y en donde
en definitiva todos los riesgos, al potenciarse entre sí, conforman en cierta forma una unidad” (Domínguez, 2006).
95
primero de ellos se denomina “aspiraciones de proponemos además que existen

realización personal”, cuya síntesis es la (sub)sistemas e instituciones sociales que
siguiente: brindan seguridad, proveyendo de medios
existen valores con arreglo a los cuales y controlando riesgos…Asimismo, la sola
los sujetos desean vivir, o bien, incorporando retracción de un sistema proveedor de
una dimensión proyectiva de la acción en seguridad implica la (re)aparición de
cuanto dotada de sentido, valores que estos riesgos. Sintetizando, llamaremos a este
sujetos esperan alcanzar o mantener, por lo componente entropía del entorno social, en
que es menester agregar la idea de metas a la cuando representa energía, oportunidades
de los valores. Estos valores englobarían y peligros para el sujeto fruto de un juego
también hábitos y aspiraciones cotidianas, ya de fuerzas más amplio que él mismo y de
de niveles de consumo y niveles de vida, ya difícil aprehensión (Domínguez, 2006).
de cultivo personal. Y, por supuesto, existen Este último desarrollo, habilita una
mínimas necesidades que de no ser satisfechas nueva hipótesis: las variaciones en el nivel
comprometen la misma existencia del sujeto de entropía del entorno social implican
como realidad psicofísica. De aquí en más modificaciones en el nivel de inseguridad de
resumiremos todos estos elementos bajo el los individuos, y en distintas instancias
rótulo de aspiraciones de realización históricas y sociales se encontrarán diversos
personal, que serán en definitiva las que vehículos simbólicos para la expresión de
guíen el accionar de los sujetos los mismos: justificado o no, uno de ellos
(Domínguez, 2006). es el tema de la delincuencia (Domínguez,
El segundo de los vectores no es menos 2006). 2
tradicional conceptualmente:
existen además riesgos reales o al Miedos e incertidumbres
menos percibidos y evaluados como tales
que amenazan la consecución o Con un lejano aire mertoniano, el
preservación de estas aspiraciones, y como argumento de Robert Castel es el siguiente:
contrapartida más tradicional en la “la sensación de inseguridad no es
acumulación sociológica, existen también exactamente proporcional a los peligros
medios subjetivamente evaluados como reales que amenazan a una población. Es
tales a los efectos de alcanzar o satisfacer más bien el efecto de un desfase entre una
estos fines, hábitos y valores. Resumiremos expectativa socialmente construida de
este componente como chances de protección y las capacidades efectivas de
realización personal (Domínguez, 2006). una sociedad dada para ponerla en
Por fin, el tercer vector se apoya en la funcionamiento. La inseguridad, en suma,
existencia de sistemas sociales a partir de es en buena medida el reverso de la medalla
los cuales se procesan las definiciones, de una sociedad de seguridad” (Castel,
percepciones y aspiraciones: 2004).
2
Del esquema conceptual analizado emergen un sinfín de hipótesis empíricas: a mayor nivel de crisis socioeconómica
general, mayor nivel de inseguridad; a mayor estabilidad de la vivienda, mayor seguridad; a mayor regulación de la
situación laboral, mayor seguridad; a mayor nivel de inconsistencia de status subrecompensado, mayor temor ciudadano;
a mayor nivel de vulnerabilidad o desintegración familiar, mayor temor ciudadano; a mayor violencia doméstica (como
indicadores de desintegración familiar), mayor preocupación por el delito (Domínguez, 2006).
96
La preocupación por la seguridad como simplificados. Los discursos sobre la seguridad

elemento popular y la dialéctica protección- ciudadana y el delito son ejemplos
seguridad están insertas en dinámicas concluyentes de una mitología urbana que
culturales que determinan la percepción social impregna todos los espacios de la vida social.3
del riesgo. En las sociedades contemporáneas, En este contexto, la extraordinaria
la experiencia humana de la angustia y el riesgo explosión de la noción de riesgo -en donde los
no se ha mitigado. En un mundo de miedos, los peligros y la inseguridad planean
transformaciones radicales, persiste la con independencia- se sustenta en un proceso
motivación para aliviar el sufrimiento por cultural de valoración y de desvaloración que
medio de la construcción de mitos simbólicos, deja en el centro de la escena al individuo y
muy cargados de significados y cognitivamente sus vulnerabilidades.
El “gobierno” de los miedos:

¿un nuevo pacto de (in)tolerancia con las violencias?
En sociedades como la uruguaya las estrategias de mediano plazo para renovar

los recursos estatales de seguridad pública en el plano doctrinario, institucional
y de gestión, están constreñidas dentro de un contexto cultural saturado por la
demanda inmediata de mayor «seguridad». Se trata de un fenómeno que rebasa
el campo de la seguridad pública, y responde a lo que Paul Virilio define como
“discurso del pánico», argumento estructurante de una «política de la emoción»
que absorbe y anula la reflexión política, el debate y aún la «política de la
opinión». La “percepción” o “sensación” de “inseguridad” condensa el momento
actual de la subjetividad colectiva, y es allí donde adquieren sentido y son
resignificados los resultados directos de las políticas de seguridad pública del
Estado. Desde hace décadas la “inseguridad colectiva” se produce y reproduce
con independencia del éxito o fracaso de las políticas directamente vinculadas a
la prevención y represión del crimen y la delincuencia. La percepción colectiva
de inseguridad no solamente expresa la incapacidad de las políticas que deben
proveer respuestas relevantes al incremento de los eventos criminales, a las nuevas
dinámicas que provoca la ampliación de los grupos sociales que desarrollan
estrategias de vida en conflicto con la ley, o al perfeccionamiento y complejidad
3
Todos estos discursos cumplen una función de legitimación en el plano del universo simbólico: “en el plano del
significado, el orden institucional representa una defensa contra al terror. Ser anómico, por lo tanto, significa carecer de
esa defensa y estar expuesto, solo, al asalto de la pesadilla…El universo simbólico resguarda al individuo contra el
terror definitivo adjudicando legitimación definitiva a las estructuras protectoras del orden institucional…La legitimación
del orden institucional también se ve ante la necesidad continua de poner una valla al caos. Toda la realidad social es
precaria; todas las sociedades son construcciones que enfrentan el caos. La constante posibilidad de terror anómico se
actualiza cada vez que las legitimaciones que obscurecen la precariedad están amenazadas o se desploman” (Berger y
Luckmann, 1993).
97
de los grupos delictivos locales o trasnacionales. Esa percepción es el resultado

también del hecho que las políticas de seguridad no registran otras formas de
violencia material o simbólica presentes en la vida colectiva (violencia por género,
edades, discriminaciones, entre otras), pero están inscriptas en un discurso que
homologa delincuencia, criminalidad y violencias como si se tratara de un mismo
y único fenómeno. En todos los casos, los sucesivos programas para la prevención,
represión y rehabilitación en lo criminal, son criticadas y relanzadas bajo la
presión de una subjetividad colectiva dominada por miedos e inseguridades que
se representan mediante un discurso dominante que niega la polisemia del sistema
seguridad–inseguridad. El resultado de esa negación es opacar las dinámicas
sociales al interior de las cuales se producen los hechos criminales y soslayar
que el retroceso de la sensación de inseguridad ciudadana no es función directa
del acierto en las políticas destinadas a combatir la criminalidad. El Estado y los
agentes políticos democráticos no pueden desentenderse de la gestión de las
políticas de seguridad ni tampoco del escenario simbólico donde se representan
los miedos colectivos. Su principal desafío parece ser la promoción de una
racionalidad política y una pedagogía social que rompa la homologación entre
delito, criminalidad y violencias. Esa homologación impide ingresar al debate
sobre cuales son los niveles de seguridad que un Estado puede razonablemente
ofrecer a la población a través de “políticas de seguridad pública”, y que esas
políticas deben vincularse con intervenciones no coercitivas orientadas a la
renovación de las formas de sociabilidad dominantes. En especial la
deslegitimación del ejercicio de la violencia abusiva en la vida pública y privada.
Una ruptura con el “discurso del pánico” podría, por ejemplo, incidir en la
tendencia creciente a la posesión de armas por parte de particulares, que sería
un indicador de éxito en el gobierno de los miedos colectivos y redundaría en
forma directa en la disminución de eventos de violencia letal.
Rafael Sanseviero
A partir de esta verificación, es posible simultáneamente exigencias respecto de la

deducir dos momentos relevantes. En primer libertad y de la autonomía de los individuos
lugar, aparece el individuo y la contradicción que no pueden realizarse más que en un
de sus demandas: Estado de derecho. Así, se puede
en estas sociedades de individuos, la comprender el carácter a la vez no realista
demanda de protección es infinita porque y muy real del sentimiento contemporáneo
el individuo en tanto tal está ubicado fuera de inseguridad como un efecto vivido a
de las protecciones de proximidad, y no diario de esta contradicción entre una
podía encontrar su realización sino en el demanda absoluta de protección y un
marco del Estado absoluto…Pero esta legalismo que se desarrolla actualmente
misma sociedad desarrolla bajo la forma exacerbada de recurrir al
98
derecho en todas las esferas de la hiperrealidad en una virtualidad irreal.

existencia, aún las más privadas (Castel, Estas dinámicas profundas, que de alguna
2004).4 manera podrían denominarse como los “modos
Pero en segundo lugar, se registra una de ficción” de la vida institucional, se
apropiación privada -que podríamos llamar constituyen en los discursos. Estos vehiculizan
“postmoderna”- de la violencia. Entre el tanto responsabilidades, exigencias, novedades
atractivo de la crueldad como espectáculo y y culpabilizaciones a nivel del individuo, así
la inclinación irrefrenable a ser seducidos por como narrativas sobre grupos peligrosos y
la agresión maligna entre las personas, para el miedos compartidos por la comunidad. En
que observa y consume, toda acción violenta líneas generales, los discursos son prácticas
es simplemente una práctica desligada de sociales de sentido que se estructuran sobre la
cualquier motivación o justificación. El hurto, base de dicotomías primarias: lo sagrado y lo
la rapiña, el homicidio, la drogadicción, la profano, lo pacífico y lo violento, lo legal y lo
agresión y hasta la más aberrante de las ilegal, lo seguro y lo inseguro, el honesto y el
transgresiones sexuales son, sin más, un delincuente, el conformista y el conflictivo, el
momento. integrado y el excluido.
Para el voyeur contemporáneo todo Los ámbitos, los sujetos y las relaciones se
supone una anécdota, razón por la cual el modelan en textos y narraciones que se
instante deviene en narración, en una incorporan al bagaje cotidiano. Así, por
disposición de personajes. Todo parece ceñirse ejemplo, cuando la inseguridad social y la
a un problema de realismo literario. Las inseguridad civil se superponen y se alimentan
noticias sórdidas, los crímenes violentos o los recíprocamente, es común asistir a una
sucesos morbosos y sangrientos que ofrecen diabolización de la cuestión de los suburbios
el cine, la televisión y la prensa son el pobres, y particularmente a una
combustible predilecto para saciar un hastío estigmatización de los jóvenes de esos
colectivo. suburbios, lo cual tiene que ver
Sin embargo, esa agresividad que cautiva con un proceso de desplazamiento de la
se caracteriza por ser intrigante, repetitiva, conflictividad social que podría representar
predecible e irreal. Cuanto más verdaderas son perfectamente un dato permanente de la
las escenas de violencia, más necesita la problemática de la inseguridad. La
audiencia deshumanizar a los protagonistas escenificación de la situación de los suburbios
para poder tolerar el espectáculo (Rojas pobres como abscesos donde está fijada la
Marcos, 1995). En una sociedad insegura y inseguridad, a la cual colaboran el poder
efectivamente violenta, la absorción político, los medios y una amplia parte de la
postmoderna de la violencia transforma esa opinión pública es de alguna manera el
4
Los procesos de individualización y descolectivización, que están en la base de los sentimientos sociales de inseguridad,
se inscriben en dinámicas evolutivo-estructurales: “en una sociedad moderna, industrializada, urbanizada, donde las
protecciones de proximidad si no han desaparecido por completo se debilitaron considerablemente, es la instancia del
colectivo la que puede dar seguridad al individuo. Pero estos sistemas de protección son complejos, frágiles y costosos.
Ya no insertan directamente al individuo como lo hacían las protecciones de proximidad. Suscitan además una fuerte
demanda de Estado, ya que con frecuencia es el Estado el que los impulsa, los legitima y los financia. Por consiguiente,
se entiende que los actuales cuestionamientos del Estado social referidos al debilitamiento, incluso al derrumbe de los
colectivos debido a la vigorización poderosa de los procesos de individualización, puedan pagarse con un aumento
masivo de la inseguridad social” (Castel, 2004).
99
retorno de las clases peligrosas, es decir, la «comienzos», canalizando la curiosidad por

cristalización en grupos particulares, situados medio de «trozos» de investigaciones
en los márgenes, de todas las amenazas que específicas. En este sentido, la sociología
entraña en sí una sociedad (Castel, 2004).5 abarca la consideración de los hechos sociales,
Los discursos también crean es decir, de las instituciones, de las normas y
“reputaciones” y categorías morales, muchas de todos aquellos fenómenos que pueden ser
veces cargadas de los estereotipos más regularmente comparables. Sin embargo, no
arcaicos del imaginario social. El sentido de se puede tratar a los hechos sociales como
las cosas se convierte en una suerte de saber acontecimientos externos a los individuos,
objetivo sobre los lugares y los sujetos de los considerando sólo estructuras y legalidades.
cuales se habla. Así, los miedos y las ideas de Por ejemplo, las «intenciones” del sujeto que
peligro devienen en poderosas “profecías delinque son, en verdad, reductos complejos
autocumplidas” que reproducen la exclusión, para la aproximación de las ciencias sociales.
las asimetrías y las inseguridades: Del mismo modo, las consecuencias generales
el temor delimita en el hogar los horarios de la violencia y la criminalidad, así como los
de salida y entrada al hogar, se transforma procesos más difusos de la inseguridad,
en un tema central de conversación entre constituyen campos autónomos de
vecinos y sirve como criterio de demarcación investigación. Las aproximaciones más
y exclusión interna entre los peligrosos y sus frecuentes se han basado en los estudios de
potenciales víctimas. El miedo puede también «opinión pública».
dar origen a prácticas colectivas con distinto Hoy en día, no hay temática global que no
grado de formalización, como las distintas pueda ser evaluada por los «sondeos». Estos
formas de ‘vigilancia comunitaria’. En tal se basan en las encuestas por muestreo
sentido, el temor, la visión de un peligro probabilístico en tanto técnica de recolección
interno omnipresente, más que como un de información. No importa la complejidad del
problema contextual debe ser analizado como asunto, ni la rapidez con la que haya que
un factor importante en la organización social procesarlo: los estudios de opinión pública
local ante la implosión generada por la ofrecen indicadores sobre la situación objetiva
desestabilización del mundo del trabajo del «parecer» de la sociedad. Así, «es por ello
(Kessler, 2004). que en los Estados Unidos en la década del
’40 -y luego en todo el mundo- adquieren
Inseguridad ciudadana y opinión pública vigencia e importancia política las ‘encuestas
de opinión pública’ científicamente diseñadas
Si el propósito consiste en estudiar la y efectuadas a los efectos de proporcionar una
violencia, la criminalidad y la inseguridad en más completa visión sobre los estados de
el Uruguay, habremos de saber -con modestia opinión que la mayoría de las personas tiene
sociológica- que siempre estamos en los sin percibir todas las deformaciones que un
5
“El drama de estas situaciones es que las condenas morales siempre pueden verificarse al menos parcialmente en los
hechos: vivir en esas condiciones no predispone al angelismo, y la inseguridad tanto social como civil es efectivamente
más alta en los suburbios pobres que en otras partes. Sin embargo, la ‘simplificación’ es sobrecogedora. Hacer de
alguna decena de miles de jóvenes, a menudo más perdidos que malvados, el núcleo de la cuestión social, convertida
en la cuestión de la inseguridad que amenazaría los fundamentos del orden republicano, es realizar una condensación
extraordinaria de la problemática global de la inseguridad” (Castel, 2004).
100
conocimiento personal tiene respecto al grados de colaboración entre los ciudadanos

acontecer general. Pese a que el valor de y la policía, etc. Y en tercer lugar, se han
dichas encuestas varía según la sensitividad comenzado a introducir capítulos regulares -
del tema sobre el cual se interroga y la calidad aunque todavía muy incipientes- con preguntas
teórica del diseño y ejecución, de modo sobre «victimización» (los ciudadanos como
general el resultado que arrojan es mejor o víctimas de delitos) y sobre «violencia familiar»
mucho mejor que lo que nuestra propia (violencia contra las mujeres, contra los niños
convicción sobre el tema nos indicaría sobre y contra los ancianos).
ello»(Bayce, 1990). En el presente capítulo se habrá de describir
En los últimos años, al amparo del creciente la información disponible, asumiendo tres
interés por los temas de la seguridad momentos fundamentales: a) los primeros
ciudadana, las empresas de opinión y los antecedentes de encuestas sobre seguridad
centros académicos han absorbido la ciudadana y los datos más reveladores para el
multiplicación de una demanda de ciclo democrático que se inició en 1985; b)
relevamientos acerca de los problemas de la los ajustes de las percepciones ciudadanas
seguridad, de la violencia familiar, de la imagen sobre la inseguridad durante el periodo de la
de la policía, etc. Si bien estos estudios se crisis socioeconómica; c) el escenario más
hallan todavía en etapas preliminares, y las reciente de opinión que combina la
llamadas encuestas de victimización apenas “rutinización” de la inseguridad, la
han tenido concreción, el “malestar social” con recuperación socioeconómica y el cambio en
la seguridad pública se ha traducido en las políticas estatales. Sea lo que fuere, las
evidencias de distinto calibre. mutaciones en la sensibilidad social y la
Las encuestas de opinión han dejado al cristalización de un preocupante clima de
descubierto que, en el Uruguay de los últimos opinión en el Uruguay, habrá que entenderlas
veinte años, la inseguridad es una a la luz de las exigencias de un nuevo modelo
preocupación recurrente que admite múltiples de desarrollo y la consiguiente
abordajes. En primer lugar, la percepción de desestructuración de las fuentes tradicionales
la seguridad ciudadana se abre en una cantidad de la integración social.
de renglones relevantes: gravedad del
problema, importancia de la delincuencia, 2. El Uruguay inseguro: los
seguridad personal, situaciones que causan antecedentes
mayor inseguridad, percepción sobre los
grupos de riesgo, etc. En segundo lugar, se ha Los primeros sondeos de opinión pública
indagado sobre la imagen de la policía:
confianza y niveles de honestidad de la La referencia más antigua que poseemos
institución, satisfacción con la actuación data de 1967. Allí la empresa Gallup preguntó
policial, percepción de los cambios en la sobre la eficacia de la Policía, y un 67% de
actuación policial, evaluación de los progresos los uruguayos contestó que era poco y nada
realizados por la policía en materia de efectiva. Sólo un 27% -no sabemos si es un
presencia, capacitación y equipamiento, porcentaje alto o bajo- manifestó conformidad.
contribución de la policía con la seguridad Mientras tanto, en 1969 -aunque esta vez se
ciudadana en relación a otros grupos e relevó sólo Montevideo -más de la mitad de la
instituciones, evaluación de las medidas muestra (el 55%) aclaró que las fuerzas
instrumentadas por el Ministerio del Interior, policiales deberían ser aumentadas, al tiempo
101
que el 35% consideró que eran suficientes los tiempos de «post-restauración»

(cuadro 47). En el lapso de dos años, la democrática.
evaluación negativa de la policía por parte de En el cuadro 48 ofrecemos una secuencia
la ciudadanía no parece asociada, todavía, a evaluadora que va desde 1968 hasta 1971. En
una imagen institucional global, sino a diciembre de 1968, el 48% de los
problemas de eficacia operativa. En otras montevideanos opinó bien y muy bien de la
palabras, la policía es criticada no por ser uno actuación policial. Tan sólo un 16% lo hizo en
de los aparatos represivos del Estado, sino por términos negativos. Al final de ese período de
ser un cuerpo insuficiente para afrontar males evaluación (junio de 1971), y luego de años
sociales que la desbordan. críticos, la consideración de la ciudadanía
En realidad, la segunda mitad de la década capitalina -si bien en descenso- continuó siendo
del sesenta fue para los uruguayos de profunda positiva en un 42%, negativa en un 18%
conflictividad. Por eso hay que afirmar que la (aumento poco significativo) y regular en un
evaluación no ha de quedar circunscripta a los 26%.
problemas delictivos habituales; la inseguridad Por su parte, la información del cuadro 49
ciudadana derivó también de los duros ratifica la tendencia de estos años. El prestigio
enfrentamientos políticos y sociales. Incluso institucional de la policía, para los
puede decirse, con un poco de riesgo, que la montevideanos en 1969, arrojó un saldo
imagen de la Policía uruguaya fue mejor positivo, ubicándose en segundo lugar de
evaluada en aquellos años críticos que en prestigio luego del ejército. Por más que
Cuadro 47.
Fuente: Índice Gallup de Opinión Pública (1969).
Cuadro 48. Evaluación de actuación de la Policía.

1968-1971 Montevideo
102
Cuadro 49. Prestigio de las instituciones. 1969. Montevideo
aumentaran los temores ciudadanos y que se +49 (cuadro 50).

incrementaran los delitos denunciados, todo Sin embargo, en concordancia con todo lo
ello no pareció incidir negativamente en el dicho, en Montevideo el temor a transitar solo
prestigio policial. El conflicto socio-político de noche en 1970 aumentó con relación a
de aquel entonces ambientó una expectativa 1969: del 72% pasó a un 85% (cuadro 51).
amortiguadora, en donde la confrontación Del mismo modo, y también para los
aspiró a ser resuelta - rasgo del Uruguay- mismos años, a excepción de la estafa, se
mediante recursos estatales. Y eso es más generó un incremento en las denuncias de
nítido en la opinión del interior del país: si en delitos contra la propiedad. Esto ratifica que
junio de 1971 Montevideo arrojaba un saldo la contribución principal para construir una
de imagen de +24, el interior lo hacía con un imagen positiva de la Policía no tuvo tanto que
Cuadro 50. Niveles de actuación de la Policía.

1971
Cuadro 51. Temor de la población a transitarde noche.

Montevideo. 1970

103
Cuadro 52. Delitos denunciados contra la propiedad.

Montevideo. 1970
ver con la evaluación de los fines antidelictivos montevideanos no experimentó temor a

más «habituales», sino con aquellos otros que transitar por las noches, cifra realmente
exigieron de la institución una adaptación a llamativa. En este contexto de “temor
un contexto de conmoción interna. institucionalizado” se generaba la obligación
Tal como podía esperarse, desde principios de no declarar “temor”(cuadro 53).
de la década del setenta hasta los años de la Por su parte, si la información de 1979 se
restauración democrática, prácticamente no contrasta con la de 1982, se obtendrá una clara
se poseen sondeos de opinión pública sobre contradicción: los montevideanos realizan,
las cuestiones que nos ocupan. Sólo un dato tanto para el día como para las noches, una
aislado, de 1979, nos revela el severo cambio evaluación ampliamente positiva sobre la
operado bajo el régimen militar. Más allá de seguridad de las zonas en las cuales viven.
la validez de las encuestas, el 74% de los Pero al mismo tiempo un 37% manifiesta que
Cuadro 53.
Cuadro 54. Seguridad en la zona en que vive. Montevideo
Fuente: Gallup Uruguay, citado en Klein (1994).
104
la seguridad empeoró, mientras que sólo un cual todavía estamos-, caracterizada por una
14% alienta la posibilidad de mejoras. fuerte negatividad con respecto a los
Es muy difícil interpretar un dato de esta rendimientos de autogobierno que emanan del
naturaleza. En primer lugar, porque la Estado, pero que, más allá de su contundencia,
contradicción tal vez provenga de una forma está reflejando al mismo tiempo la perplejidad
equivocada de plantear y recepcionar la anómica de toda una época.
pregunta (equívocos de los cuales las encuestas
de opinión pública rara vez pueden librarse). Democracia e inseguridad ciudadana
En segundo lugar, porque efectivamente
pueden estar operando los límites de Observemos nuevamente una encuesta
flexibilidad inherentes a toda respuesta efectuada por Gallup, aunque esta vez para
evaluativa, es decir, que la población considere 1987: allí ha cambiado notablemente la
que, más allá del deterioro, su barrio continúa percepción sobre la inseguridad, a tal punto
con aceptables niveles de seguridad. En tercer que los valores de seguridad e inseguridad
lugar, quizá este dato nos conduzca hacia la están equilibrados. De 1987 a 1992, mejoran
consideración de una transición. Si advertimos levemente los guarismos con relación a la
que un 60% de la muestra declara que su zona seguridad durante el día, mientras que los
mejoró o continúa igual en materia de temores siguen siendo predominantes durante
seguridad, hay que suponer que tan sólo un la noche. En perfecta congruencia, en ese año
20 o un 25% de los encuestados caen dentro de 1987, casi un 80% de la población
de la paradoja de afirmar que, siendo un barrio montevideana contestó que los niveles de
seguro, los niveles de tranquilidad han seguridad de la zona en la que vive habían
empeorado. En este porcentaje puede estar el empeorado.
germen que abre la puerta hacia una evaluación En este contexto de insatisfacción, las
negativa de las imágenes de convivencia. Estos pautas de respuestas negativas tienden siempre
atisbos de contradicción en la opinión pública a concordar, independientemente de cómo se
adquirirán más adelante una faceta precisa: realice la encuesta. Por ejemplo, en 1988, un
«este último dato refleja una percepción nuevo sondeo de opinión pública indaga sobre
contradictoria en la realidad delictiva. la gestión del gobierno en las distintas áreas
Cuando el juicio es sobre lo que la persona de acción (cuadro 55). Si analizamos
conoce por su propia experiencia (el barrio), solamente lo que se denomina «combate a la
la inseguridad baja. Contrariamente, ésta delincuencia», obtendremos un saldo de -48,
aumenta al alejarse de un área de lo cual significa una evaluación muy negativa
conocimiento personal (el país)» (Klein, por parte de la ciudadanía. Del mismo modo,
1994). al realizarse un ordenamiento de los problemas
La contradicción denuncia, se quiera o no, más urgentes del país, la delincuencia ocupa
el fin de una dirección de opinión. La un lugar de importancia en la opinión pública
restauración democrática inaugura otra -en la montevideana, a continuación de los problemas
Cuadro 55. Evaluación de la gestión del gobierno por áreas. Montevideo. 1988
Fuente: González y Rius (1988).
105
Cuadro 56. Niveles de seguridad en la zona que vive.

Montevideo. 1982, 1987
Fuente: Gallup Uruguay, citado en Klein (1994).
socio-económicos más urgentes, y por encima delincuencial. En 1989, el 71 % de los casos

de otros de la relevancia de la «pobreza» o de manifestó que el problema de la delincuencia
la «deuda externa» (cuadro 57). era ya «una crisis muy grave». Para el mismo
En cierta forma, en años más recientes, la año, una encuesta de Equipos Consultores
percepción ciudadana -sobre todo la que se puso al desnudo una doble racionalidad: tanto
aloja en la escena montevideana- se vuelve para la seguridad como para la realidad
cada vez más sensible al problema delictiva, las evaluaciones ofrecen abultados
Cuadro 57.
Fuente: González y Rius (1988).
106
signos negativos cuando se involucra a la ciudad En verdad, es un supuesto difícil de probar,

como un todo, mientras que dicho saldo se no obstante lo cual creemos que no incide
reduce notablemente (aunque persiste la exclusivamente. Aún sin la presencia de los
negatividad) cuando se razona a nivel más medios, toda abstracción o generalidad (como
localizado. Es la vieja lucha entre lo concreto/ en este caso puede ser una ciudad) generan una
sabido y lo abstracto/ignorado, sobre la cual se incertidumbre que para nada se parece al ámbito
pueden arriesgar infinidad de hipótesis. Hay de lo siempre conocido. Ya sea por una reacción
quienes sostienen que ese temor general está defensiva de hipervalorar lo que es propio y
fundamentado en el accionar amplificador y tangible, o ya sea por el temor o la angustia que
distorsionador de los medios masivos de sobrevienen ante lo no cotidiano, lo cierto es
comunicación. que el terreno más propio de la interacción social
Cuadro 58. Niveles de seguridad. Montevideo. 1989
Fuente: Equipos Consultores, citado en Klein (1994).
Cuadro 59. Percepción sobre el delito. Montevideo. 1989
Cuadro 60.
107
-como fenómeno de mediaciones complejas- importancia estuvo en la «debilidad del

aparece como una razón relevante a la hora sistema penal», en 1992 la dimensión
de evaluar los comportamientos jurídica se transportó hacia un plano mucho
perceptuales con relación al delito. La más inasible: «la crisis moral de la
hipótesis de la incidencia de los medios sociedad».
electrónicos tiene que considerarse sin Sin embargo, hubo una curiosa e
reduccionismos, enmarcándola en la implacable evidencia que se remitió al
pluralidad de sentidos y acepciones que segundo semestre de 1994, en plena batalla
posee la vida social. Pero una cosa son las electoral. Allí la empresa encuestadora Vox
explicaciones profundas y otra son las reveló que el principal problema que los
evidencias que se disponen. En 1989, un montevideanos demandaban solución para
67% consideró que la protección policial no el próximo gobierno era, precisamente, el
es adecuada, al tiempo que en 1992 un 53% de la delincuencia. En junio de 1994, la
de la opinión falló en favor de un aumento delincuencia era el 26,6%, mientras que la
neto de la delincuencia (cuadros 60 y 61). educación aparecía como el segundo
En cualquiera de los dos momentos, la causa problema con el 21,6% de las opiniones.
predominante para explicar el fenómeno Para la primera semana de setiembre, la
delictivo fue la «crisis económica». Mientras distribución de los juicios fue la siguiente:
que en 1989 la segunda causa en delincuencia, 32,4%; educación, 21,1%;
Cuadro 61.
Cuadro 62.
Fuente: Cifra, citado en Diario El País (1997).
108
salud, 11,1%; sueldos, 3,1%; suba de precios, que había sido robado alguna vez.
2,3%; vivienda, 6%; pobreza, 7,5%; trabajo, Preponderantemente, el perfil de las víctimas
2.9%; otros, 1%.6 de ese delito fue: hombres, nivel socio-
Al año siguiente, la empresa Cifra alertó económico medio y alto, edad entre 30 y 59
que el 80% de los uruguayos creía que el país años y personas con trabajo.
era más violento que 10 años atrás. Con un Sobre finales de 1997, la empresa Factum
53% de los montevideanos que confiaba poco reveló que para el 57% de los uruguayos
y nada en los jueces, y un 71% que tenía escasa entrevistados, la situación de la seguridad
confianza en la policía, en ese mismo año se pública (seguridad de la gente ante el riesgo
aprobaría la ley de Seguridad Ciudadana. Por de delitos y de robos) era «mala» (25% neutra
su parte, el 42% de la muestra manifestó haber y 16% buena). Este juicio negativo atraviesa
sido víctima de un acto violento durante los todas las categorías políticas, ideológicas,
10 años anteriores y la mitad de la población educativas, religiosas, socioeconómicas, etc.:
declaró temer por un familiar cuando no estaba «colorados y nacionalistas, gente de derecha
en casa de noche.La misma empresa pura, católicos de religiosidad media y
encuestadora aseguró en 1996 que el 90% de estudiantes puros (sin actividad económica)
la población del país consideraba que la son los menos críticos, quienes consideran
violencia había aumentado en los últimos diez con menor fuerza que ha empeorado la
años. Para 1997 esa percepción se ubicó en seguridad. Por el contrario, el nivel socio
un 88%. En ese porcentaje pesan más las económico alto, las personas de 43 a 51 años,
mujeres, los que tienen más baja educación y las amas de casa y los trabajadores
los mayores de 45 años. A su vez, el 70% independientes, y el nivel educativo superior
estuvo de acuerdo con que las Fuerzas (educación terciaria o universitaria)
Armadas custodiaran los alrededores de las considera con mayor fuerza que ha habido
cárceles: esa opinión fue más favorable en el un sensible empeoramiento de la seguridad
interior y entre aquellos con nivel educativo pública...» (Informe Factum, 1997).
bajo. Para el 62% de los encuestados, en los
Esta tendencia al aumento de la últimos tres años hubo menos seguridad en el
inseguridad se confirmó con las Uruguay (21% neutro y 15% más seguridad),
investigaciones de otras empresas consultoras. mientras que el 47% se sentía más inseguro
Por ejemplo, en los primeros meses de 1997, ante la eventualidad de robos, asaltos o
la consultora Datos publicó que el 93% de ataques en la calle: «a diferencia de los juicios
los montevideanos consideraba que la sobre el estado de la seguridad pública, en
delincuencia había aumentado en los últimos cuanto a sensación de inseguridad personal,
años. Del mismo modo, el 80% creía que la existe mayor inseguridad cuanto menor es el
delincuencia de menores había crecido más nivel socioeconómico»(Informe Factum,
que la de los mayores de edad, y un 54% 1997).
opinaba a favor de la baja en la edad de Por su parte, un 45% consideraba alto el
imputabilidad. De suyo, un 69% de los nivel de corrupción de la policía (más en
montevideanos afirmaba que la policía no Montevideo que en el interior) y un 35% hacía
actuaba eficazmente en su combate contra la lo propio con la justicia penal (13% neutro y
delincuencia (un 66% opina lo mismo sobre 29% bajo). Del mismo modo, entre las causas
el Poder Judicial). Por fin, un 55% declaraba de la delincuencia y la inseguridad pública,
6
Semanario Búsqueda, Montevideo, 16 de setiembre de 1994.
109
Cuadro 63.
Fuente: Informe Factum (1997).
Cuadro 64.
Fuente: Informe Factum (1997).
predominaban las de tipo social (pobreza, año, es imposible la comparación de los

marginalidad y desocupación), seguidas por resultados de dos encuestas por las notables
las causas de tipo institucional (policía, diferencias en las preguntas y en las opciones
justicia, legislación): «la tolerancia de las leyes de respuesta. Esta es una precaución que
y la ineficiencia policial son las dos causas de debería tenerse siempre a la hora de evaluar
tipo institucional más señaladas por la opinión los estados de la opinión pública: todo
pública, mientras que la marginalidad y la porcentaje es extremadamente sensible al
pobreza, y en segundo término la diseño de las encuestas. Y la sensibilidad
desocupación, aparecen como las dos causas aumenta en proporciones notables frente a
sociales más relevantes» (cuadro 63). En conceptos tan polivalentes como el de los
correspondencia con estos datos, un 71% de miedos o de la inseguridad de una sociedad.
la población creía que la delincuencia se
combate eliminando la marginalidad y la 3. Crisis y clima de opinión
pobreza (frente a un 25% que creía que la
situación se revierte con una fuerte vigilancia Principal problema
policial y más duras condenas).
Si observamos los cuadros anteriores, Entre 1999 y 2004, el Ministerio del
tendremos que concluir que, para el mismo Interior –en el marco del Programa de
110
Cuadro 65. Opinión sobre los principales problemas del país.

Montevideo y Canelones

Seguridad Ciudadana- realizó diversos promedio a los Problemas Económicos, en

relevamientos de opinión en Montevideo y tercer lugar a la Seguridad, en cuarto lugar a
Canelones. Estas encuestas permiten tener una la Pobreza, y con muy baja frecuencia
evolución del clima de opinión de una buena mencionan a la Salud, la Corrupción y la
parte de los uruguayos a lo largo de todo el Drogadicción. 7 Los primeros cuatro
periodo de crisis socioeconómica. problemas explican alrededor del 80% de las
La delincuencia y la seguridad ciudadana respuestas en las cinco encuestas realizadas
constituyen uno de los principales problemas entre 1999 y 2004.
del país. En cinco años, la opinión oscila entre Cuando las respuestas espontáneas de los
el segundo y el cuarto lugar, con un promedio entrevistados se cruzan con distintas variables
del 12% de las respuestas de montevideanos y básicas, se obtienen los siguientes resultados:
canarios. Las variaciones que se registran * Aunque sin grandes distancias entre
como preocupación “manifiesta” de los unos y otros, los hombres mencionan a la
ciudadanos se compensan por el incremento Desocupación con mayor frecuencia que
de la preocupación “latente” para la mayoría las mujeres, mientras que éstas señalan con
de la opinión pública de Montevideo y mayor frecuencia que aquéllos como
Canelones (cuadro 65). problema actual a la Seguridad Ciudadana
Al preguntar sobre el principal problema y a los Problemas Económicos.
actual del Uruguay, cuando la respuesta es * Los más jóvenes (menos de 30 años)
espontánea (no se entrega una lista tentativa), están un poco menos preocupados por la
los entrevistados ubican en primer lugar a la Seguridad y mencionan con mayor
Desocupación, en segundo lugar en términos frecuencia a los Problemas Económicos.
7
Conforme se agrava la crisis socioeconómica, la opinión pública le asigna mayor importancia a la Educación y a la
Vivienda. En el 2002 y en el 2004 la Educación recibe más respuestas que la Delincuencia y la Seguridad.
111
* La preocupación por la Seguridad - el final del periodo en consideración la opinión

como principal problema actual del ciudadana no dejó lugar a dudas: en los
Uruguay- disminuye al aumentar el nivel últimos doce meses, la Delincuencia fue el
socioeconómico y el nivel de instrucción asunto que más se incrementó; la aplastante
de los entrevistados (al igual que ocurre mayoría de los encuestados consideró que
con la Desocupación), mientras que los había aumentado “mucho” y “algo” frente a
Problemas Económicos son mencionados unos pocos que creían que la situación se
con mayor frecuencia -y con mayor mantenía “igual” (cuadro 66).
distancia que en los problemas anteriores-
a medida que crecen el nivel Las percepciones de inseguridad
socioeconómico y el nivel de instrucción.
* Mientras que los hombres están más Las diversas percepciones de inseguridad
preocupados por la Desocupación, y las se han ido arraigando a lo largo de la década
mujeres y los mayores de 30 años del noventa y dichas tendencias se consolidan
manifiestan más sensibilidad hacia el para el ciclo de recesión económica y crisis
asunto de la Seguridad, queda claro que - social. Sin embargo, tal como se señaló, la
desde el punto de vista del nivel opinión pública siempre considera más segura
socioeconómico y educativo- la su zona de residencia que la sociedad en
Desocupación y la Seguridad, por un lado, general. El comportamiento es sintomático:
y los demás Problemas Económicos cuanto más general y abstracto el espacio y
(Inflación, Ingresos, etc.), por el otro, más amplia la referencia temporal de la
evolucionan en sentido contrario. Quizá pregunta, mayor es la sensación de inseguridad
la Desocupación y la Seguridad sean y la creencia en el aumento de la Delincuencia
visualizadas, en la opinión implícita de los (cuadro 67 y gráfico 47). Desde el punto de
sectores más vulnerables, como asuntos vista psicológico, el “miedo difuso” tiende a
estrechamente vinculados. crear más incertidumbre en las personas –y por
Más allá del lugar de la Delincuencia y la ello mismo, a hipervalorar la realidad-, en tanto
Seguridad entre los distintos problemas, sobre el “miedo concreto” o localizado permite
Cuadro 66. Opinión sobre la evolución de diversos problemas

Montevideo y Canelones. 2004

112
Cuadro 67. Opinión sobre la evolución de la delincuencia

Saldo Neto: (aumentó mucho y algo) - (disminuyó mucho y algo)

Gráfico 47. DELINCUENCIA
Cuadro 68. Opinión sobre la inseguridad en el barrio


Gráfico 48. INSEGURIDAD EN EL BARRIO
113
estrategias de defensa o de todos los renglones, destacándose una mayor

autoconvencimiento (“la realidad cercana o inquietud por el Copamiento en aquellos con
conocida siempre es más segura”). mejor nivel de instrucción.
De todas formas, la opinión adversa sobre Como ya fue mencionado, la inseguridad
la evolución de la Delincuencia se combina con es una variable atada a complejos factores
los crecientes niveles de inseguridad. El valor estructurales. Según se desprende de las
más alto se situó en el 2002, en evidencias que arrojan las encuestas de opinión
correspondencia además con las cifras que pública, es posible aislar algunos factores que
surgen de las denuncias de delitos. Entre 1999 inciden en los niveles de inseguridad personal:
y 2004, hubo una correlación positiva entre “la inseguridad aumenta en los casos que
las percepciones de inseguridad y el aumento tienen una experiencia inmediata de haber sido
de las tasas de violencia y criminalidad. víctima directa de algún delito, sea
Entre los motivos que generan mayor personalmente o en su núcleo familiar.
preocupación en los ciudadanos figuran el “ser Mientras que en los hogares que no fueron
atacado en la calle durante la noche”, “ser víctimas de delitos la sensación de
asaltado” y “robo de la casa cuando no hay inseguridad es promedialmente de 36%, en
nadie”. Al mismo tiempo, la situación que los que fueron víctimas directas el 60% de
menos preocupa es ser “atacado cuando los encuestados perciben a su residencia y
conduce su vehículo”. En el mismo sentido, entorno cercano como inseguro. Por otro
los delitos que generan mayor inseguridad son lado, la sensación de inseguridad disminuye
el Homicidio y la Rapiña, seguidos del de acuerdo a la percepción subjetiva de la
Copamiento y de los Delitos Sexuales. eficacia e impacto de la acción de la policía
Mientras que la distribución de opiniones es para combatir la delincuencia. De los
prácticamente la misma en Montevideo y entrevistados que perciben que la policía
Canelones, el Copamiento gana en importancia realiza los máximos esfuerzos en combatir la
como segunda mención y lo propio hacen los delincuencia el 33% considera que el barrio
Delitos Sexuales como tercera mención. Una donde vive es inseguro, mientras que entre los
primera lectura de estos datos llevaría a que perciben que la policía no se esfuerza
concluir que la mayor sensación de inseguridad nada en luchar contra el crimen el 61% cree
está en relación inversa a los delitos más que su barrio es inseguro. Además, la
frecuentemente denunciados (y eventualmente sensación de inseguridad se incrementa en los
a los delitos con mayor nivel de ocurrencia), contextos de mayor vulnerabilidad social, en
tales como el Hurto, los Daños y las Lesiones. los hogares que pertenecen a estratos
La excepción la constituyen las Rapiñas, las socioeconómicos más bajos. Entre los estratos
cuales guardan una relativa correspondencia altos la sensación de inseguridad en el lugar
entre el temor y la ocurrencia. de residencia es el 42%, mientras que entre
Cuando la sensación de inseguridad se los estratos bajos el 49% considera que la
analiza por variables de clasificación tenemos zona de residencia es insegura” (Serna, 2006).
que las mujeres se preocupan más por los Este trasfondo de inseguridad en la mediana
Homicidios y los Delitos Sexuales, al tiempo duración se traduce en comportamientos que
que los hombres lo hacen en mayor medida buscan medidas de autoprotección. Las
por la Rapiña y el Copamiento. Si los delitos iniciativas más frecuentes son las rejas en las
se cruzan por el nivel educativo, el viviendas y los perros guardianes. Sin
comportamiento es muy homogéneo en casi embargo, en 1999 un 15% de los hogares
114
Cuadro 69. Proporción de hogares que recurren a medidas de seguridad


declaró recurrir a las armas de fuego como proporción siempre es más alta en el primero
medida de protección. Si bien ese porcentaje que en el segundo. Por ejemplo, en el 2000 la
tiende a descender, con seguridad ese proporción de hogares con víctimas fue de un
comportamiento tiene altos niveles de 40% en Montevideo frente a un 22% en
subregistro en las encuestas, puesto que es más Canelones. Analizados en una perspectiva
probable no declarar un arma de fuego que la temporal mayor, los datos de 2001 son los que
instalación de una reja (cuadro 69). La registran los más bajos porcentajes de
inseguridad empuja a una sociedad armada, a victimización en toda la serie. Por su parte, en
la privatización de la seguridad y a la el 2004 las distancias se acortan en algo: 37%
fragmentación del espacio público. El en Montevideo y 29% en Canelones (cuadro
resultado de todo ello es el agravamiento de 70 y gráfico 49). La incidencia del delito en
las percepciones de inseguridad y el deterioro departamentos como Canelones obtiene su
de la calidad de los vínculos de convivencia. corroboración a través de los sondeos de
victimización: el 17% de los entrevistados de
Victimización Montevideo sufrió uno o más delitos frente a
un 13% en Canelones (cuadro 71).
A lo largo de los cinco relevamientos, los Por su parte, las víctimas reconocen en
hogares que sufrieron uno o más delitos en promedio los siguientes tipos de delitos: Hurto
los últimos doce meses osciló entre el 28% y (79%), Rapiña (18%) y Lesiones (3%). En este
el 36% para Montevideo y Canelones. Esta punto, se podría decir tentativamente (y
Cuadro 70. Hogares que fueron víctimas de delitos en los últimos 12 meses

115
Gráfico 49. PROPORCION DE HOGARES
Cuadro 71. Proporción de víctimas de delitos en los últimos 12 meses

por tipo de víctimas. Montevideo y Canelones

Planificación Estratégica- Ministerio del Interior.
Cuadro 72. Proporción de personas que denunciaron el delito sufrido


provisoriamente) que los delitos mencionados corresponder en líneas generales con lo que
son también los más frecuentes en el caso de las luego se denuncia en las distintas seccionales
estadísticas provenientes de los partes policiales. policiales.
Esto significaría que lo que las personas están Cuando se quiere saber cuántas de las
dispuestas a declarar en una encuesta tiende a víctimas de delito efectivizó su denuncia, se
116
Gráfico 50. DENUNCIA DE DELITOS. MONTEVIDEO
Gráfico 51. DENUNCIA DE DELITOS. CANELONES
obtiene que 2/3 de los entrevistados decidió principios (“los delitos deben denunciarse”). En
denunciar el hecho ante la Policía (cuadro 72 y este sentido, la opinión canaria parece estar más
gráficos 50 y 51). Si bien en la pregunta se preocupada que la montevideana por problemas
recogen datos sólo del entrevistado víctima, una de principios y por eventuales castigos hacia los
lectura un tanto forzada de la información autores.
llevaría a pensar que hay cerca de un 35% de Por el contrario, entre quienes declaran los
delitos que no se denuncian (sin tomar en motivos por los cuales no realizaron la denuncia,
consideración, además, la eventualidad de la tenemos un 38% que considera que “el hecho
subdeclaración por parte de los ciudadanos). La no fue importante”. Si se compara este dato con
evaluación de la no denuncia es más estable en el 95% de los denunciantes que consideró que
Montevideo (con la excepción del 2001) que en el hecho del cual fue víctima resultó “muy serio”
Canelones: la no denuncia crece en el tiempo, y “medianamente serio”, se halla que es éste el
con un pico extremo en el 2002 del 50%. En motivo que más discrimina entre quienes deciden
cualquier caso, estos porcentajes son levemente denunciar y quienes deciden no hacerlo. A su
más bajos a los que se registran en los países de vez, un 47% de los motivos para no denunciar
la región. tiene relación con la Policía, aunque las razones
Preguntados los ciudadanos denunciantes son de signo opuesto: el 25% de los
por el motivo de la denuncia, las razones entrevistados cree que la policía “no hubiera
mayoritarias parecen ser de derechos (para hecho nada”, mientras que el 22% considera que
“recuperar bienes - objetos robados”) y de la misma “no podría haber hecho nada”.
117
Dentro del vasto capítulo de la victimización renglones de “nunca” (36%) y de “no sabe, no
se hallan las opiniones sobre las situaciones de contesta” (37%). De suyo, el nivel
violencia doméstica. La violencia contra los socioeconómico bajo y medio son los que
grupos más vulnerables -mujeres, niños y concentran los mayores porcentajes de
ancianos- en la zona donde reside el entrevistado frecuencia de situaciones violentas hacia las
obtiene en las encuestas una frecuencia mujeres. Como dato singular, el 51% de los
relativamente baja. Sólo un 12% de los entrevistados del nivel socioeconómico alto y
entrevistados opina que son muy o bastante medio alto se inclina hacia el “no sabe, no
frecuentes las situaciones de violencia contra las contesta”. Si bien las últimas encuestas
mujeres (12% contra niños y 7% contra confirman una importante baja en la opinión
ancianos). Por su parte, las estadísticas son sobre la ocurrencia de hechos de violencia
similares en Montevideo y Canelones, con un doméstica en los dos departamentos respecto
leve predominio de la capital. En cualquier caso, del año 1999, un sorprendente 14% de los
siempre es llamativo en este asunto el elevado entrevistados en 2001 declaró haber presenciado
porcentaje de los entrevistados que “No saben, -ellos o alguien del hogar- algún acto de violencia
no contestan” (36% en 2001 y 41% en 2000 en doméstica. En la encuesta de 2000 la proporción
el caso de la violencia contra las mujeres). fue exactamente la mitad. Este dato puede
Las opiniones sobre la violencia contra las significar que, frente a la resonancia pública de
mujeres no difieren significativamente cuando la temática, la ciudadanía es más proclive a
se introducen diversas variables de clasificación. declarar que presenció alguna situación de
Las mujeres consideran más frecuentes las violencia doméstica. Sin embargo, un análisis que
situaciones de violencia hacia sus pares, al tiempo enfatice la dimensión pública y sensibilizadora
que los hombres son más proclives a creer que del fenómeno no tendría argumentos para
“nunca” se generan tales hechos (39% frente a explicar el impresionante desplome -en dos años
32% de las mujeres). En cuanto a la edad de los y medio- de las opiniones que advierten sobre la
entrevistados, acontece lo siguiente: los menores frecuencia de la violencia doméstica. Para el
de 30 años visualizan más la violencia hacia las 2004, apenas el 12% de las opiniones consideró
mujeres, mientras que los de 30 años y más se la violencia hacia las mujeres como un fenómeno
concentran preponderantemente en los frecuente y muy frecuente (cuadro 73).
Cuadro 73. Opinión sobre la ocurrencia de violencia hacia las mujeres

Montevideo y Canelones. 2004

118
Cuadro 74. Opinión sobre el nivel de confianza en instituciones


Imagen institucional, niveles de confianza comunicación. A su vez, una lectura por la edad
arroja resultados bien interesantes: a excepción
Cuando se analizan las cifras en la de los medios de comunicación y el Gobierno
perspectiva temporal, de 1999 a 2004 sólo dos Municipal -este último fuertemente
instituciones públicas tienen niveles de condicionado por la opinión de los
confianza creciente: las Fuerzas Armadas y la montevideanos-, los menores de 30 años son
Policía. El saldo neto que mide el nivel de los que tienen menos niveles de confianza en
confianza para estas dos instituciones -aunque el resto de las instituciones.
todavía negativos- ha tenido una favorable Por su parte, el nivel socioeconómico y el
evolución en los últimos tres años. nivel de instrucción muestran las siguientes
Por su parte, la confianza institucional tendencias:
parece tener dos polos: los de mayor
aceptación (medios de comunicación, radio y * A mayor nivel socioeconómico, mayor
prensa escrita) y los que cosechan más rechazo confianza en la Justicia y, en medida más
(políticos y Parlamento). Entre unos y otros, acentuada, mayor confianza en el Gobierno
en términos temporales, la Policía y las Fuerzas Nacional y en el Parlamento.
Armadas son las únicas que despiertan * A mayor nivel socioeconómico, menor
confianza creciente (cuadro 74). La conclusión confianza en los medios de comunicación,
es nítida: los grados de adhesión que pierden en el Gobierno Municipal y en las Fuerzas
las instituciones políticas durante los años de Armadas.
la crisis socioeconómica los ganan los medios * Si bien la Policía genera más confianza
de comunicación y las instituciones de control/ en los sectores bajos (44%), la distribución
punición. por nivel socioeconómico es relativamente
En cuanto a las variables de clasificación, equitativa (40% para el nivel medio y 40%
se observa que las mujeres confían menos que para el medio alto y alto).
los hombres en la Policía y las Fuerzas * A mayor nivel de instrucción, mayor
Armadas, y más en los medios de confianza en la Justicia (especialmente
119
entre las personas con estudios terciarios), que la policía debería ser más implacable con
en el Parlamento y en el Gobierno la delincuencia, mientras que el 24% considera
Municipal (especialmente entre los que que la misma actúa adecuadamente. Lo mismo
tienen secundaria incompleta y estudios hay que decir sobre el rigor que las penas
terciarios). deberían tener: un aplastante 75% opina que
* A mayor nivel de instrucción, menor debería haber mayor rigor punitivo, frente a
confianza en las Fuerzas Armadas, en los un tímido 15% que sustenta que el rigor de
medios de comunicación y en la Policía. las penas “está bien”. Aunque esta ofensiva
castigadora parece tener sus límites: “a pesar
En concreto, la imagen institucional de la de esta preferencia por ‘endurecimiento de
Policía hay que reconstruirla y evaluarla en penas’ y por una ‘policía más dura’ en el
múltiples dimensiones. Mientras que para la combate a la delincuencia, la población
opinión pública mejora el trato hacia los evidencia ciertas actitudes en relación a los
denunciantes, las dos terceras partes de la límites que imponen las normas legales a la
muestra están insatisfechas con la Policía por actuación policial y a lo que es deseable o
la forma de hacerse cargo de la denuncia. A no que la policía haga para combatir la
su vez, la tercera parte de los entrevistados delincuencia…’Allanar domicilios en busca
cuestiona la honestidad del instituto policial, de sospechosos sin orden judicial’ merece el
aunque tendencialmente estos porcentajes rechazo de las tres cuartas partes de los
disminuyen. Mientras que aumenta levemente entrevistados, apareciendo un ligero aumento
la inclinación punitiva de la ciudadanía (la de esta posición respecto a los porcentajes
Policía y las penas deberían ser más duras con registrados en diciembre, sin mayores
los delincuentes), los esfuerzos de la Policía diferencias entre Montevideo y Canelones”
contra la delincuencia registran una favorable (Informe Equipos Mori, 2000).
evolución temporal, al extremo de obtener por La opinión pública de Montevideo y
primera vez una valoración de signo positivo. Canelones asume que la institución pública que
Desde 1999, la opinión pública de más contribuye con la Seguridad Ciudadana
Montevideo y Canelones es contundente al es la Policía. En la evolución temporal se
señalar que la policía debería ser más dura con aprecia una mejora en la opinión acerca de la
los delincuentes. Poco importa en la honestidad policial, aunque en el 2004
coherencia de la opinión que la mayoría vea mantiene un saldo neto negativo, es decir, son
en la pobreza, el desempleo y la crisis más los que consideran que la policía es poco
económica las causas más importantes de la o nada honesta frente a los que creen que es
delincuencia: el 60% de la ciudadanía opina muy y bastante honesta (cuadro 75). Por su
Cuadro 75. Opinión sobre la honestidad de la Policía. Montevideo y Canelones
Saldo Neto: (mucha y bastante)-(nada y poca)

120
parte, puede decirse que son más críticos en Grupos de riesgo: criminalización de la
la opinión sobre la honestidad de la Policía: pobreza
las mujeres, los menores de 30 años, los de
nivel de instrucción con secundaria completa Finalmente, un análisis de las percepciones
o estudios terciarios y los hogares con nivel sobre la Seguridad Ciudadana debe incluir las
socioeconómico medio. En contrapartida, la opiniones acerca de los grupos o personas
honestidad de la Policía obtiene saldos considerados más peligrosos desde el punto
positivos entre los de 30 años y más y los que de vista de la Delincuencia. La información
tienen primaria incompleta. que se presenta resulta ilustrativa. En el lapso
Tal cual aconteciera con la percepción de un año y medio, montevideanos y canarios
sobre la Seguridad, la opinión sobre la son contundentes al señalar que los grupos o
honestidad de la Policía del barrio es mejor personas más peligrosos son los “Marginados,
que la opinión sobre la Policía en general, en desocupados”. Esta categoría era apenas el 5%
los dos departamentos y en todas las encuestas. de las opiniones en 2000, alcanzando en 2001
Nuevamente, esta tendencia está condicionada el 34%. Para el 2004, dicho porcentaje trepa
por la existencia de la categoría de respuesta al 41%, reduciéndose la cantidad de opiniones
“ni honesta ni deshonesta”. A su vez, los más que no visualizan a ningún grupo como
críticos con la honestidad de la Policía del potencialmente peligroso. A medida que
barrio son las mujeres y los jóvenes. En este avanza la crisis económica y social, se agudiza
sentido, los resultados son consistentes: en la opinión pública una percepción de
mientras que la opinión cree que los niveles “criminalización de la pobreza” que atribuye
de seguridad en su barrio son más altos que el clima de inseguridad a la presencia de
en la sociedad en general, la visualización de sectores vulnerables (cuadro 76 y gráfico 52).
la honestidad de la Policía del barrio es más Esta pauta de respuesta se reproduce de
alta que la de la “Policía en general”. forma similar en Montevideo y Canelones.
Cuadro 76. Opinión sobre grupos más peligrosos desde el punto de vista de la delin-
cuencia. Montevideo y Canelones

121
Otro tanto ocurre con los hombres y las peligrosidad hacia “Marginados/
mujeres, aunque los primeros tienden a creer Desocupados”.
con mayor frecuencia que las segundas que
no “Existen grupos peligrosos”. La misma Las conclusiones resultan reveladoras:
convicción suelen tener los menores de 30 años las personas con mayor capital cultural,
(20%) frente a los de 30 años y más (14%). Si social y económico tienden a concentrar sus
bien la zona geográfica, el sexo y la edad no miedos en aquellos que se representan sus
generan diferencias importantes en la opuestos sociológicos, es decir, los más
distribución de las opiniones, no acontece lo desfavorecidos por la dinámica
mismo con la clasificación de los entrevistados socioeconómica. Por el contrario, los que
por nivel de instrucción y por nivel ostentan capitales más precarios proyectan
socioeconómico: sus temores en categorías intermedias
(estructura de prejuicios) que combinan
*A medida que aumenta el nivel de atributos biológicos, sociales y de
instrucción, disminuye la percepción de personalidad bajo una rígida impronta
peligrosidad hacia “Delincuentes/Locos”, moralizante (delincuentes, locos, jóvenes,
“Jóvenes/Menores”, “Drogadictos/ drogadictos, alcohólicos, etc.).
Alcohólicos”.
*A medida que aumenta el nivel de 4. Las inseguridades actuales
instrucción, aumenta la percepción de
peligrosidad hacia “Marginados/ Durante los últimos tres años, la
Desocupados”. problemática de la inseguridad se afianzó como
*A medida que aumenta el nivel asunto de opinión pública. Las iniciativas de
socioeconómico, disminuye la percepción la nueva administración, las “resistencias”
de peligrosidad hacia “Delincuentes/ políticas y mediáticas, el “descubrimiento” de
Locos”, “Jóvenes/Menores”, algunas realidades departamentales y la
“Drogadictos/Alcohólicos” y no existencia incorporación del tema en la agenda de la
de “grupos peligrosos”. campaña electoral, son rasgos que singularizan
*A medida que aumenta el nivel el presente. La tematización de la inseguridad
socioeconómico, aumenta la percepción de ha adquirido una densidad inédita en el clima
Gráfico 52. GRUPOS PELIGROSOS
122
Cuadro 77. Evolución de los principales problemas del país. Montevideo
Fuente: Informe de Encuesta, Montevideo (Instituto de Ciencia Política, 2007).
de opinión de la sociedad uruguaya. Sin Pero más allá de las variaciones

embargo, estos nuevos factores no han temporales, la cristalización del problema
tenido especial incidencia en las como dato estructural determina que las
percepciones ciudadanas medidas a través opiniones sobre los niveles de inseguridad
de encuestas de victimización. en el barrio en que se vive continúen
Un estudio realizado a principios de creciendo: el 7,3% considera el barrio “muy
2007 en el departamento de Montevideo inseguro” y el 46,7% “algo inseguro”, frente
revela que la delincuencia y la seguridad al 45,3% (“bastante seguro”) y el 1% (“muy
ciudadana se hallan en el quinto lugar entre seguro”) (cuadro 78). Una posible
los principales problemas del país. Con un interpretación sería: “la mayoría de los
9,2% de las respuestas, se ubica por detrás montevideanos siente que vive en un país
de la desocupación y el empleo, la situación relativamente seguro, pero en un barrio
de la educación, el consumo de drogas y inseguro. Si tomamos en cuenta que la
alcohol (asunto que efectivamente se mayoría piensa que la delincuencia en el
incrementó en la percepción ciudadana), y barrio no ha aumentado durante el último
la pobreza y la miseria. año, debemos concluir que los
La evolución de la percepción de los montevideanos mantienen la sensación de
principales problemas del país también inseguridad desde hace más tiempo. El
indica una desaceleración de la opinión con problema de la delincuencia, la sensación
relación a los valores de 2004. La mitad de de inseguridad en los barrios, no se instaló
los montevideanos consideró que la el año pasado. Viene de más lejos”
delincuencia aumentó “algo” y “mucho” en (Informe Instituto de Ciencia Política,
el último año, mientras que la otra mitad 2007).
opinó que “sigue igual” (36,1%) y que En correspondencia con los estudios
disminuyó “mucho” (1,3%) y “algo” anteriores, las situaciones más temidas son
(12,5%) (cuadro 77). Como siempre, la los “homicidios”, las “rapiñas en la calle”,
percepción sobre el barrio es más favorable: los “ataques sexuales” y los “copamientos”.
36% cree que aumentó, 43% que sigue igual No obstante, aproximadamente 6 de cada
y 21% que disminuyó. 10 entrevistados considera “poco” o
123
Cuadro 78. Percepción de seguridad en el país y en el lugar de residencia. Montevideo
“improbable” ser víctima de un delito en el de algunos delitos obedece a que la

futuro próximo. Del mismo modo, el 49% población no los denuncia. Si bien el
evalúa que el nivel de seguridad dentro de porcentaje de no denuncia ha sido
dos años será “mucho mejor” y “mejor”, históricamente alto en la ciudad de
frente a un 32% que opina que seguirá Montevideo (en 2004 llegó al 40%), los
“igual” y un 18% que será “peor” y “mucho últimos sondeos de opinión pública revelan
peor” (cuadro 79). que el mismo no ha tenido variaciones:
Las percepciones de inseguridad se aproximadamente 4 de cada 10
traducen en medidas de “protección”: las montevideanos que sufrieron un delito no
más frecuentes continúan siendo las rejas lo llegó a denunciar.
en las viviendas y los perros guardianes. Un Uno de los cambios más radicales en el
18% de los entrevistados declaró “portar clima de opinión se vincula con la
armas de fuego” (en particular en los percepción de la frecuencia de la violencia
hogares con menores ingresos), porcentaje doméstica hacia niños, mujeres y ancianos:
algo superior al registrado entre 1999 y el 64% de los entrevistados manifiesta que
2004 (cuadro 80). es “algo frecuente” o “muy frecuente” la
Los niveles reales de victimización no violencia hacia las mujeres; el 59%
han tenido grandes variaciones: el considera “algo frecuente” o “muy
porcentaje de entrevistados que sufrió algún frecuente” la violencia hacia los niños; y el
delito en los últimos doce meses fue un 49% tiene esa opinión respecto a la violencia
14,5% en 2007 y un 17% en 2004. Estos hacia los ancianos. La problemática de la
datos parecen ratificar las tendencias violencia doméstica queda instalada como
observadas en la evolución reciente de las un asunto central de la seguridad ciudadana:
denuncias de delitos en Montevideo. Los en el último tiempo se verifica una
hurtos y las rapiñas son los hechos que más convergencia entre las percepciones y la
victimización generan, aunque estas últimas explosión de hechos que ha alterado las
crecen con relación al estudio de 2004. proporciones de las estadísticas de
Habitualmente se señala que el descenso denuncias.
Cuadro 79. ¿Cómo será el nivel de seguridad dentro de dos años?
124
Cuadro 80. Alternativas más frecuentes de prevención de delitos. Montevideo
Cuadro 81. Evolución de distintas dimensiones del desempeño policial

en los últimos 5 años. Montevideo
La confianza institucional de la desempeño policial: presencia de policías en

ciudadanía hacia la policía tampoco registra la calle (28), equipamiento de la policía (27),
saltos significativos, aunque cambia su lugar medios de transporte de la policía (34) y
con relación a las demás instituciones: si capacitación policial (16) (cuadro 81).
bien se asume que la policía es la institución En definitiva, desde el punto de vista de
que más contribuye positivamente con la la opinión pública, el contexto actual ofrece
seguridad, en Montevideo es la que cosecha una suerte de “congelamiento” de un
menores niveles de confianza. Por su parte, proceso que lleva –como se vio a lo largo
el saldo neto de opinión sobre la honestidad del capítulo- décadas. El escenario post
mantiene su valores en comparación con la crisis ratifica la profundidad de la
encuesta de 2004: 37% considera que la “inseguridad estructural”. El delito como
policía en el país es “deshonesta” y 30% que “condensador” de inseguridades múltiples
es “honesta” (-7% de saldo); en cambio, el también se traduce en discursos
36% piensa que la policía en el barrio es intencionales dentro del marco de la
“deshonesta” y 32% que es “honesta” (-4% competencia política. Un monitoreo
de saldo). riguroso y permanente de los estados de
Del mismo modo, los montevideanos le opinión constituye uno de los caminos para
otorgan un saldo positivo de opinión a una evadir las trampas de los miedos inducidos
serie de dimensiones que hacen al y de los reduccionismos interpretativos.
125
Una sociedad con rasgos anómicos
Desde mediados de la década del noventa es posible ubicar múltiples expresiones

de un malestar difuso, manifestaciones crecientes de intolerancia y la disociación
entre medios legítimos y metas culturales, como datos contextuales más amplios de
la situación de crisis permanente de la seguridad ciudadana. No obstante el
reduccionismo presente en la opinión pública al condensar los miedos en las
expresiones delictivas, existe un conjunto de indicios respecto a cambios en las reglas
de sociabilidad más profundos, que nos permite caracterizar el Uruguay del siglo
XXI como una sociedad con pronunciados rasgos de anomia. Una visión de conjunto
que conjugue una serie de indicadores cuantitativos y abordajes cualitativos recientes,
nos muestra la imposibilidad de pensarnos a través de las recurrentes metáforas de
la “sociedad amortiguadora” o el “país hiperintegrado” y quizás nos obligue a darle
un nuevo sentido a la antigua sentencia “como el Uruguay no hay”. En efecto, si
analizamos las tres principales fuentes de muertes violentas, nos ubicamos en el
contexto latinoamericano en una situación muy particular: bajas tasas relativas de
homicidios, pero elevadísimos niveles de muertes violentas por accidentes de tránsito
y suicidios. La reducción de la cohesión social surge como interpretación más
inmediata para el caso de los suicidios, pero también de los homicidios en tanto la
gran proporción de los mismos se atribuye a una violencia relacional. En el caso de
los accidentes de tránsito – a pesar de las multitudinarias procesiones laicas de
indignados motociclistas incitando a la desobediencia civil – los factores humanos y
el extendido desrespeto normativo representan la causa de nueve de cada diez muertes
en el tránsito.
También ocupamos un destacado primer lugar respecto a personas privadas de
libertad; posición que compartimos con Chile, pero apenas en mérito a las libertades
provistas por una extremadamente resistida Ley de Humanización del Sistema
Carcelario. Resistencia que posiblemente exprese la reducción del umbral de tolerancia
de una sociedad que exige mayor rigor represivo, no obstante haberse duplicado el
número de presos cada diez años desde la restauración democrática.
De acuerdo a los datos disponibles, Uruguay ocupa también los primeros lugares
–a nivel mundial y no sólo regional- considerando el número de armas entre la
población civil: la cantidad de armas registradas más una estimación de las ilegales
indicaría que una de cada tres personas posee un arma, cifra que prácticamente nos
coloca al nivel de sociedades en situación de un conflicto armado de graves
proporciones.
Menos objetivable para ser representadas en cifras resultan las transformaciones
en el ámbito de la sociabilidad, los comportamientos individuales, las evaluaciones
que realizan las personas sobre sus vidas y las expectativas de futuro que poseen.
Una serie de estudios recientes, si los vemos en una perspectiva acumulativa de indicios
que marcan una tendencia, pone en cuestión las posibilidades de convivir
126
civilizadamente bajo un marco normativo compartido por el conjunto de la sociedad.

Los datos del Observatorio de Inclusión Social mostraron una imagen que pone de
relieve un conjunto de recelos y antagonismos al interior de la sociedad, cuestionando
el ideal de una sociedad integrada y tolerante a las diferencias. Al mismo tiempo dos
diagnósticos elaborados por la UDELAR, pueden ser objeto de una lectura
coincidente: la división de Montevideo entre “chetos, planchas y viejos” delinea
más una geografía de “ciudad partida” que un espacio público como ámbito de
intercambios y sociabilidad; en tanto que las expectativas de futuro de jóvenes liceales
donde se plantea “cuando sea grande quiero ser narco, ganar la lotería o casarme
con un rico” sugieren el desarraigo del vinculo entre esfuerzo personal y medios
institucionalizados legítimos en procura de metas. En esta dirección es posible ubicar
un indicador que nos coloca, nuevamente, al tope de una estadística negativa en el
contexto latinoamericano: la proporción de jóvenes en edad liceal que han hecho
abandono de sus estudios. A pesar del importante volumen de puestos de trabajo
creados en los últimos tres años, los niveles de informalidad y precariedad laboral
alcanza cifras de cuatro de cada diez trabajadores adultos y a tres de cada cuatro
jóvenes entre 15 y 24 años. En ese marco no es de extrañar el desinterés mostrado
por la inserción en el sistema educativo formal; en la medida que el éxito en el mundo
de la informalidad requiere destrezas que se adquieren informalmente, ni que el
crecimiento económico o las políticas proactivas para reducir el desempleo logren
resultados positivos al encontrar como obstáculo insalvable la “falta de capacitación”
y la “pérdida de hábitos de trabajo”.
El vacío generacional que nos legó la persecución política en los años de dictadura
y la incapacidad –económica y cultural- en los sucesivos gobiernos democráticos para
retener y atraer a los uruguayos en edad productiva, plantea un serio desafío sobre el
futuro. No resulta desmesurado plantear que el grupo mayoritario de los jóvenes del
Uruguay actual se agrupa en tres grandes categorías en función de sus expectativas:
los que se quieren ir, los que ya se fueron, y los que no se fueron ni lo aspiran pero,
tampoco están. En definitiva, jóvenes afectados por el “inxilio”, ajenos a la vida
económica, al sistema educativo, a marcos referenciales y normativos compartidos;
estigmatizados por los medios de comunicación, sin canales ni opciones para construir
proyectos alternativos en una sociedad envejecida, conservadora y cada día menos
tolerante. Frecuente habitante fantasmal, además, de una casa sin número, de una
calle sin nombre, apenas reducidos a ser actores relevantes cuando los medios de
comunicación o los desvelos y miedos colectivos lo visten con la ropa de “menor” y/o
de “consumidor”.
En función de este sintético panorama, un ejercicio prospectivo nos llevaría a
plantear que al cabo de algunos años se consoliden dos sociedades antagónicas e
irreconciliables, reduciéndose las posibilidades y efectos de la intervención estatal,
comprometiendo la gobernabilidad y afectando las posibilidades de una convivencia
127
bajo las garantías plenas de un estado de derecho.

Una sociedad que paulatinamente se ha enrejado, armado, aislado y encerrado;
que no evalúa suficientes la severidad de la legislación ni el número de presos y que
invierte en alarmas, perros, seguros y guardias privados (ya sea formales y con
credenciales o informales ancianos armados), que empieza a habituarse a colectivas
“aguilas justicieras” o solitarios hacedores de justicia por mano propia; al mismo
tiempo que no duda en comprar por una parte de su valor, bienes de uso de procedencia
dudosa en las prósperas ferias vecinales que se extienden.
En definitiva, el prolongado proceso de deterioro de la cohesión social ante el
incremento de la desconfianza interpersonal y la reducción de la tolerancia ha
promovido una tendencia hacia un paisaje social de futuro donde importantes sectores
de la sociedad (principalmente jóvenes) se excluyen, sectores (envejecidos) que se
recluyen; y ante la desoladora perspectiva, los que pueden: huyen.
Dr. Luis Eduardo Morás
128
Capítulo 4
Evaluación institucional: una mirada al Ministerio
del Interior y su desempeño
1. Introducción operativa, pero depende en buena medida de
otros factores exógenos que son objeto de su
interacción con otras instituciones (marco
La policía nacional, independientemente normativo y su aplicación, seguridad social,
de ser la institución pública a cargo de la mercado de trabajo, sistema educativo,
seguridad y tranquilidad en lo interior, divide provisión de servicios básicos, acción
sus cometidos en un componente objetivo y comunicativa de los medios, etc). Cuando se
otro subjetivo simultáneamente. En el primero pierde de vista que como fenómenos sociales
de ellos se sitúa el delito o la falta, hecho ambos componentes están presentes pueden
claramente comprobable e identificable según fallar los diagnósticos, y consecuentemente,
las categorías o figuras establecidas en nuestra las demandas y las políticas que se aplican para
legislación. De este modo, cuantificar la solucionarlos. No obstante, estas dos
criminalidad en una sociedad en función de la instancias se articulan entre las competencias
cantidad de faltas o delitos, más allá de las del Ministerio del Interior generando
dificultades emanadas de la “no denuncia”, es insatisfacciones en muchos segmentos sociales
francamente posible. En este nivel, para su por los menguados logros obtenidos.
tratamiento la organización cuenta con una
Este capítulo aborda directamente el factor
batería de medidas, tales como la asignación
institucional; dicho de otro modo, no
de efectivos policiales a la función prevento –
profundiza en los múltiples elementos que
represiva, la capacitación adecuada a las tareas
inciden sobre la criminalidad y violencia
y especificidades delictivas o la dotación de
generando la inseguridad ciudadana, sino en
infraestructura para el accionar dentro del
marco legal. Por otro lado, en el segundo el instrumento diseñado dentro de los servicios
componente, el subjetivo, interactúan un esenciales del Estado para hacerse cargo del
conjunto de fenómenos, ya sea individuales mantenimiento de la seguridad pública: el
como colectivos, que son solamente en una Ministerio del Interior y su brazo ejecutor, la
pequeña porción dominables por la institución Policía.
en función de las herramientas que posee. Vale Para ello, el trabajo se divide en dos partes.
decir que si un ciudadano siente miedos o Primeramente se describe la estructura y
inseguridades del medio que lo rodea - composición de la organización en el presente,
independientemente de haber sido víctima de haciendo énfasis en la calidad de sus recursos
un delito o no - difícilmente la policía pueda humanos, pilar fundamental para el
satisfacer sus inquietudes dentro del marco cumplimiento de las funciones. En segundo
presupuestal con el que cuenta. En este nivel lugar, se analizan los resultados obtenidos en
de acción la capacidad institucional para los últimos años en el combate a las principales
devolver al ciudadano garantías y confianza categorías de delitos, poniendo de relieve la
se ve restringida básicamente a campañas capacidad institucional para la asunción de sus
mediáticas atinadas y a una eficiencia cometidos.
129
2. Nuestra fuerza pública custodia de reclusos. Otras direcciones poseen

un cometido específico respecto a la propia
La organización institución; tal es el caso de la sanidad policial y
de sus familiares, la formación del personal
Como encargada del orden, la policía policial y los servicios previsionales o promoción
comparte marginalmente con otras entidades socioeconómica.
públicas responsabilidades por materia o Desde el punto de vista orgánico, el
territorio; tal es el caso de la Prefectura Nacional Ministerio del Interior es quien define las
Naval con competencias en el área fluvial o de políticas y estrategias en materia de seguridad,
la Fuerza Aérea en lo relativo a seguridad siendo responsabilidad de su titular el
aeroportuaria, pese a que ello represente tan sólo nombramiento y establecimiento de lineamientos
una parte de las políticas del orden. También el a los jerarcas de las respectivas unidades
Ejército Nacional, por ejemplo, cumple ejecutoras policiales, así como la supervisión y
funciones específicas en explosivos y control de las actividades por ellos
armamento, situándose en ciertas oportunidades desempeñadas.
en la frontera con las actividades policiales.
Complementariamente, existe un mercado Los recursos humanos
privado de seguridad adjunto a la policía que en
ocasiones se superpone con sus tareas. En cuanto funcionarios públicos, todo el
Desde el punto de vista cuantitativo, Interior personal que revista en el Ministerio del Interior
dispone de aproximadamente 26.000 ostenta estado policial en el denominado
funcionarios distribuidos en 30 unidades escalafón “L”, es decir, jurídicamente se
ejecutoras: 19 jefaturas de policía diferencia del personal civil del resto de la
departamentales y 11 direcciones nacionales con administración pública pese a que un porcentaje
especialización funcional. Dicha cifra en importante de éste no cumpla tareas policiales.
permanente fluctuación a causa de las bajas y En este sentido, un decreto del año 19751
altas cotidianas, se distribuye irregularmente en estableció que todos los funcionarios que hasta
la extensión del territorio entre las distintas el momento no estaban incluidos en dicho
dependencias en función de diversos criterios, escalafón pasarían a estar comprendidos en el
tales como la densidad demográfica, área de la régimen policial, bajo el argumento de carecer
jurisdicción, especialización o demandas al momento de un régimen administrativo que
puntuales frente a problemas emergentes de regulase su situación. Pero no todos desarrollan
seguridad. labores operativas o de seguridad; mientras
Las jefaturas de policía departamentales algunos desempeñan un rol netamente ejecutivo,
coinciden con los límites geográficos de los otros se abocan a tareas de apoyo a la función
departamentos, en tanto las direcciones policial o seguridad ciudadana. De acuerdo a
nacionales cuentan con competencias en todo los registros, unos 21.000 funcionarios están
el territorio en virtud de su especificidad: destinados a las actividades policiales, en tanto
identificación civil, migración, policía científica 5.000 personas se dedican a las funciones
(técnica), policiamiento en rutas nacionales, profesionales, administrativas o servicios de
información e inteligencia, policía de fuego o mantenimiento2. Sin embargo, la existencia de
1
Decreto 193/975 del 11 de marzo de 1975.
2
Personal perteneciente a la propia Secretaría o a unidades ejecutoras tales como la Sanidad Policial o los servicios
previsionales (Asistencia Social) también se incluye entre los funcionarios policiales.
130
Cuadro 82. Distribución del personal por unidad ejecutora según tarea
*Personal en proceso de redistribución por transformación de la Unidad Ejecutora.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior.
131
un escalafón único para el Ministerio del mencionada de una mujer cada diez hombres
Interior lleva frecuentemente a la se atenúe en el mediano plazo de seguir la
superposición de visiones o roles sobre actual tendencia.
ministerio y policía. Otra categoría de análisis para ver la
Estos efectivos incluyen al personal de distribución de los recursos humanos del
ambos sexos, aunque en lo concerniente a Ministerio y de la Policía Nacional es lo
género Interior tiene una fuerte concentración atinente al rol desempeñado dentro de la
de personal masculino. Si bien el 80% del total estructura. En términos generales, hay dos
de funcionarios son hombres, tan solo uno de caminos para integrarse a la policía: como
cada diez policías ejecutivos es mujer, estando aspirante a los cuadros subalternos (es decir,
levemente atenuada la cifra por el peso el personal de base) con una formación
femenino dentro de los administrativos y profesional que ronda los seis meses, o como
profesionales. Con todo, la presente aspirante a los cuadros superiores (en esencia,
administración ha hecho grandes esfuerzos por el personal con fuerte capacidad de mando y
balancear esta inequidad de género quitando control) con un sustento académico de corte
las limitaciones en los cupos de vacantes de universitario de cuatro años. En tanto el grueso
ingreso. Hasta hace poco tiempo, los de la plantilla de personal integra los cuadros
aspirantes tenían cargos diferenciales en virtud subalternos con una participación del 90% de
de su sexo e incluso calificaban por los efectivos, son pocos los aspirantes que
subescalafones separados, pero esta situación pujan por un lugar para formarse en la Escuela
ha sido modificada a partir de 2005. Esta Nacional de Policía como oficial. Eso está
transformación ha implicado cambios en las determinado por la limitación en la cantidad
políticas de ingreso, constatándose de vacantes existentes como por el escaso
actualmente una fuerte demanda de aspirantes atractivo que, al parecer, opera entre los
del sexo femenino. Pero este hecho aún no ha jóvenes de nuestro país. Sin embargo, ello no
podido determinarse si responde a una implica que los policías y funcionarios del
situación coyuntural o estructural, en especial Ministerio del Interior tengan escaso nivel
por considerarse una política incipiente. De educacional. En primer lugar, porque existen
todos modos, se presume que la desproporción umbrales de exigencia para el ingreso a la
Cuadro 83. Nivel educativo máximo alcanzado por el personal subalterno
Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior (valores al 30/04/07).
132
Gráfico 53. NIVEL EDUCATIVO (EXPRESADO EN PORCENTAJE)
función policial en constante superación; aunque algunos de sus recursos humanos

mientras que en décadas pretéritas se requerían cuentan tan solo con primaria queda
calificaciones de primaria (en algunos casos demostrado que son solamente menos de la
incompleta) en la actualidad se exige al quinta parte y además tienden a disminuir su
aspirante al menos la aprobación del tercer año proporción en función del recambio
de secundaria. En segundo lugar, la institución generacional. Pero además, si bien hay una
ha implementado mecanismos de actualización fuerte concentración del personal calificado en
a través de cursos especiales o de los requisitos la Secretaría por sus conocimientos técnico –
para el ascenso en la carrera que, aunque no profesionales, existe un número importante de
lleguen aún a la calidad de “cursos de funcionarios con alta capacitación que no
formación permanente” permiten refrescar e integra formalmente la plantilla de funcionarios
incorporar saberes con relativa periodicidad. profesionales universitarios. Tomando en
Pero en tercer lugar, datos recabados consideración las nuevas exigencias para
recientemente permiten vislumbrar que, más ingresar a la función pública, pero
allá de las exigencias formales para el acceso fundamentalmente en el Ministerio del Interior
a los cargos policiales, muchos funcionarios – incluso con fuerte demanda de aspirantes que
presentan niveles educacionales superiores a no superan las pruebas de admisión para las
los demandados (cuadro 83). vacantes ofertadas en el subescalafón ejecutivo
El gráfico 53 muestra diferencialmente la pese a cumplir los requisitos formales – podría
agrupación de funcionarios con más de 40 años proyectarse una organización con alta
(que en teoría ingresaron hace ya un tiempo) capacitación en el mediano plazo, en especial
y los menores de 40. Si bien las escalas al considerar la planificación que se viene
educacionales se mantienen en proporciones realizando en materia formativa.
se vislumbran cambios en la propensión a No obstante, resta por mejorar los niveles
estudiar, muchas veces fomentado por las de profesionalización en los centros de
políticas ministeriales. enseñanza; en principio, no todos recibieron
En términos generales, la imagen un curso exhaustivo de formación profesional
distorsionada que suele tener la ciudadanía es en el pasado, sea por carencia de un cuerpo
una fuerza policial bajamente calificada. Y dogmático unificado a escala nacional,
133
proliferación de escuelas departamentales, creación de nuevas vacantes para satisfacer los

docentes sin titulación o experiencia debida, reclamos sociales. Eso conduce a la generación
etc., como también por falta de materias de algunos nudos complejos de solucionar, ya
apropiadas o carga curricular insuficiente. que el mercado de trabajo no siempre responde
Cuesta desterrar la vieja concepción de que la a la voluntad de la sociedad. Así, por ejemplo,
verdadera escuela es la calle o la comisaría, si queremos aspirantes con altas calificaciones
hecho que si bien no deja de tener cierto difícilmente podamos satisfacer el cupo de
sustento en cuanto práctica profesional, evade vacantes, ya que muchos no encontrarán
la imperiosa necesidad de una formación atractivo el salario a cambio de lo que
teórica de base lo más sólida posible. Por tanto, consideran apropiado a sus conocimientos.
el desafío asumido recientemente de Claro está que modificar la variable “salario”
profundizar la capacitación inicial del depende de muchos factores: disposición del
funcionario que a posterior cumplirá las tareas margen fiscal, negociación con actores sociales
de seguridad pública y la centralización que reclaman una participación presupuestal
académica para los funcionarios de base superior, aprobaciones legislativas, etc. Si por
adquiere un fuerte sentido estratégico en el el contrario se establecen umbrales bajos, no
diseño de una institución mucho más sólo tendremos el riesgo de contar con una
profesionalizada. policía subcalificada para sus funciones, sino
Uno de los mayores retos existentes para que además tendremos mayor demanda de
cualquier organización es contar con los trabajo pero escasas aprobaciones en las
recursos apropiados para cumplir con los pruebas de ingreso. El gran problema de la
objetivos. Por tanto, la pregunta que se hacen actualidad es que, aún con las mejoras
los diseñadores de las políticas en materia de salariales experimentadas en las leyes
recursos humanos es qué requisitos exigir y presupuestales y rendiciones de cuentas
cómo seleccionar al personal. Esto claramente precedentes, no se logra completar el cupo de
se relaciona con otros factores: la retribución vacantes en los cargos ejecutivos, hecho que
a cambio de las tareas, el nivel de exigencia de contrasta con los llamados para ocupar cargos
la función, las perspectivas de desarrollo administrativos pese a la menor retribución de
personal, los riesgos a que se expone la dicha función3. Por lo tanto, despejadas las
profesión, la estabilidad laboral, el prestigio variables “educación” y “retribución” queda
profesional y un conjunto adicional de pendiente una tercera variable que talla en
elementos que los oferentes de las prestaciones función de ellas: procedencia de los recursos
personales consideran a la hora de solicitar humanos.
empleo. Y a diferencia de otras profesiones u
oficios que son altamente demandados por una a. Procedencia
fuerza de trabajo ociosa, la función pública
como policía no se encuentra entre las más ¿Cuáles son los departamentos
solicitadas. Por otro lado, la demanda de proveedores de los funcionarios? Para una
seguridad por parte de la ciudadanía sigue en primera aproximación tomaremos como dato
aumento, hecho que lleva a presionar por la el lugar de nacimiento declarado por el policía
3
Recientemente más de 5.000 personas acudieron al llamado para el llenado de 18 cargos de administrativos en
dependencias del Ministerio del Interior.
134
Cuadro 84. Procedencia de los policías subalternos por departamento
en el Censo realizado recientemente, indicador del departamento de Maldonado – fuerte

más confiable que el domicilio dada la probable receptor de policías subalternos nacidos en
redistribución habitacional generada por la otras localidades – y en segundo lugar de
propia profesión luego de su incorporación a Montevideo (aunque a gran distancia del
la organización. En cuanto a fuente de primero), los departamentos restantes se
selección de los recursos humanos de la Policía abastecen con recursos nacidos en el lugar.
Nacional debemos hacer algunas Quedan excluidas de este análisis las
apreciaciones. Una primera observación puede Direcciones Nacionales que poseen por su
hacerse al contrastar el personal ejecutivo de especialización competencia funcional en todo
base, el subalterno, con los oficiales. En tanto el territorio y que se ven nutridas por personal
las vacantes de ingreso para las escuelas de todos los departamentos, aunque con
departamentales se nutren con ciudadanos prevalencia de ciudadanos montevideanos,
provenientes generalmente del propio hecho que se explica por la concentración de
departamento, la formación policial de la las sedes en la metrópoli.
oficialidad atrae a jóvenes de todos los puntos Por el contrario, los oficiales tienen un
del país. Sin embargo, en ambas escalas se comportamiento diferente.
producen fenómenos de consideración. El cuadro 85 presenta tres columnas: los
Del cuadro 84 se deduce que a excepción oficiales que prestan servicio en el
135
Cuadro 85. Procedencia de los oficiales ejecutivos por departamento
departamento, los oficiales que nacieron y del país, su participación con un 18% de la
prestan servicio dentro del departamento y fuerza efectiva de los oficiales policiales
la procedencia de los oficiales de toda la queda disminuida ante departamentos de
policía según su lugar de nacimiento. Una baja densidad demográfica como Artigas
primera observación permite clasificar a los (2%), Cerro Largo (3%), Rivera (3%),
departamentos en tres categorías en función Tacuarembó (3%) o Treinta y Tres (1%).
de la procedencia de los oficiales: 1) los En este caso, podríamos sostener que estos
grandes proveedores en valores absolutos departamentos son los que efectivamente
(Montevideo, Rivera, Artigas, Cerro Largo nutren de los recursos humanos necesarios
y Tacuarembó); 2) los intermedios a la institución, es decir, son los proveedores
(Durazno, Treinta y Tres, Soriano y Salto) de los oficiales de la policía. Este fenómeno,
y 3) los bajos proveedores (Canelones, en teoría, podría asociarse a las bajas
Flores, Rocha, Lavalleja, Florida, Río oportunidades laborales en el norte del país,
Negro, Paysandú, Colonia, San José y la distancia de los centros universitarios
Maldonado). No obstante, estas categorías instalados en la capital que impiden estudiar
pueden verse modificadas al ponderar la y mantener lejos del hogar a jóvenes de
estructura de cargos existente en cada escasos recursos sin retribución a cambio,
departamento. Teniendo en cuenta que a valores tradicionales o perpetuación de
Montevideo reúne al 40% de la población profesiones en el seno familiar, e incluso,
136
Gráfico 54. PROCEDENCIA DEL PERSONAL DE LA DIRECCIÓN NACIONAL DE CÁRCELES
Gráfico 55. POBLACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS POR SEXO SEGÚN LA EDAD
viejas prácticas clientelares instaladas en la de cargos y, especialmente, la procedencia y

organización. residencia de los recursos humanos, se vislumbra
Lo cierto es que, más allá de las una organización con escasa participación
especulaciones, queda demostrado que no porcentual de funcionarios de la zona
todos los departamentos presentan el mismo metropolitana y sus adyacencias, en tanto
comportamiento en cuanto a provisión y fuertemente generadora de oportunidades
recepción de recursos humanos. Vista la cantidad laborales a los nacidos en zonas norteñas. Este
137
suceso también se ve reflejado en unidades una estructura de clase media - baja como
ejecutoras como la Dirección Nacional de veremos más adelante, exceptuada por los
Cárceles, Penitenciarías y Centros de niveles más altos de la organización.
Recuperación con asiento en el cono urbano, Otro aspecto a considerar son las edades
donde predominan los funcionarios de de los funcionarios policiales.
procedencia fronteriza (gráfico 54). En tanto la media o promedio de edades
El crecimiento de algunas modalidades ronda los 37 - 38 años tanto para hombres
delictivas para el que las autoridades como para mujeres con un rango que va
policiales toman recaudos con variaciones desde los 18 a los 70 años, su distribución
en la gestión policial, no ha hecho más que por jerarquía difiere sustantivamente.
requerir un aumento de efectivos para no De los gráficos 56 y 57 se desprende que,
desatender todas las aristas que comprenden si bien las mujeres pesan menos en cantidad
a la seguridad pública. Pero la dificultad dentro de la organización que los hombres,
encontrada recientemente en el en cuanto a carrera funcional corresponde
departamento de Montevideo para el destacar que ascienden promedialmente a
llenado de las vacantes de ingreso de edades más tempranas que su sexo opuesto,
personal ejecutivo en los grados más bajos al menos en los grados subalternos.
de la organización, no hace más que Probablemente esto se deba a las reestructuras
confirmar la escasa motivación social por de cargos que se han llevado a cabo en el
incorporarse a la institución, conformando pasado y no a factores académicos ya que
Gráfico 56.

138
Gráfico 57.
Cuadro 86. Estado civil de los funcionarios
139
ambos géneros calificaban por separado, pasado al menos por una situación de divorcio
aunque cabe agregar que entre los actuales o separación. Véase que la adición de casados,
aspirantes las mujeres ostentan mayores solteros, divorciados y viudos, categorías
niveles de escolaridad y aprobación en los formales tradicionales, globaliza a 23.110
exámenes de ingreso, hecho que correlaciona personas, frente a las 2.557 que participan de
con la situación de la enseñanza en nuestro relaciones no formales como la unión libre o
país. separación. Si bien estos guarismos dejan en
claro que prevalecen valores sociales clásicos
b. Características sociales de los funcionarios en los hogares policiales uruguayos, pueden
generarse diferencias sustantivas según el
Luego de analizar el perfil de los recursos género. Dicho corte expone cifras
que integran el Ministerio del Interior en diferenciales para hombres y mujeres, siendo
cuanto formación y procedencia observemos estas últimas las que proporcionalmente en
algunos rasgos de sus hogares. En términos apariencia tienden a casarse menos y
generales, el Ministerio cuenta con una divorciarse o separarse más. De todos modos,
plantilla de recursos con una caracterización la información no da cuenta de la cantidad de
típica de la familia tradicional. En cuanto a vínculos matrimoniales que presentan los
estado civil (cuadro 86), el 58% de los funcionarios o si las mujeres luego de acaecida
funcionarios declaró estar casado, frente a un una separación permanecen sin contraer una
8% que se encuentra en unión concubinaria. nueva relación formal, hecho que los estudios
Asimismo, solo un 20% manifiesta demográficos para la situación uruguaya
permanecer soltero, ante un 13% que ha respaldan en contraposición a la situación de
Gráfico 58.
140
los hombres, quienes suelen formar un nuevo Nacional de Cárceles (24.3%), la Dirección
hogar. Tampoco se sabe si dichas Nacional de Policía Técnica (30.7%) y la
características son permanentes o Dirección General de Represión del Tráfico
coyunturales, puesto que no toma en Ilícito de Drogas (31.2%) son las
consideración la evolución histórica o el corte dependencias con mayor proporción de
por edades, en especial sabiendo que personas solteras separándose de la media
actualmente ingresan más cantidad de nacional (20.3%), las Jefaturas de Policía
mujeres que antes. Complementariamente, de Rivera (72.1%), Soriano (69.4%),
al considerar el promedio de edades tanto Artigas (68.9%) y Salto (67.3%)
para hombres como para mujeres en función respectivamente son las que ostentan
de su estado civil, el gráfico 58 no expone mayores niveles de funcionarios casados 4.
comportamientos sustantivamente En otro orden, son direcciones nacionales
diferentes. las que mayores guarismos ostentan de
Por otra parte, al discriminar por separación (Inteligencia y Prevención Social
unidades ejecutoras se observa que no todas del Delito) y divorcio (Migraciones y
presentan el mismo patrón de Técnica). Más allá de lo estrictamente
comportamiento en sus relaciones cuantitativo, estos valores porcentuales
personales. Mientras que la Jefatura de dejan algunas reflexiones de consideración.
Policía de Maldonado (26.8%), Dirección En primer lugar, los departamentos del norte
Gráfico 59. DISTRIBUCIÓN DE PERSONAS QUE VIVEN EN EL HOGAR
4
La media nacional policial es de 57.8% de funcionarios casados.
141
Cuadro 87.
Cuadro 88.
(Artigas, Rivera, Tacuarembó y Salto) a tener una relación matrimonial formal y a

presentan un comportamiento regular y mantener escasos niveles de soltería. En
diferencial al resto; ellos son los que tienden segundo lugar, los porcentajes de divorcio
142
son relativamente bajos en esos (cuadro 88) -según las propias

departamentos, especialmente considerando declaraciones- muestra el siguiente patrón:
los porcentajes de casados. Finalmente, la La mayor parte de los funcionarios
Jefatura de Policía de Montevideo, que es habitan en construcciones tipo “casas”
la unidad que afronta la mayor cantidad de (18.665), seguidos a mucha distancia por
horas de servicio por Artículo 222 con el una tercera parte en apartamentos (6.089).
correlativo aumento de horas en la jornada Nótese con todo, una pequeña proporción
de trabajo, posee un comportamiento de funcionarios que habita en
estándar en todas las categorías, razón que construcciones que no fueron diseñadas
llevaría a suponer que el efecto de distorsión para vivienda, concentrándose esta
en la vida familiar está sobredimensionado categoría en personal perteneciente a la
en los discursos sociales. plantilla subalterna y de menores ingresos.
En otro orden, la composición de hogar En cuanto a la relación entre las categorías
tiene ribetes de consideración. El promedio habitacionales – a excepción de las viviendas
de los hogares arroja integración de, a lo alquiladas por el Ministerio – tiende a
sumo, cuatro personas. Si bien existen mantenerse estable entre las distintas
hogares que se alejan de esta media, no es jerarquías (cuadro 89).
la situación más extendida (gráfico 59). Véase que de los 25.398 funcionarios
Tampoco pueden establecerse que respondieron las preguntas del
diferencias significativas en cuanto a la censador, solamente 4.721 han solucionado
composición del hogar por departamento. definitivamente el problema habitacional y
De esta forma también caen algunos mitos no poseen deuda en relación a la vivienda,
que suelen ser recurrentes y que establecen en tanto una cantidad similar (4.452) se
que los funcionarios policiales poseen encuentra en plan de pago por la adquisición
muchos hijos. Esto queda claro al observar de la propiedad. En el otro extremo,
el cuadro 87. tenemos 3.933 funcionarios que son
La tabla precedente muestra la cantidad ocupantes gratuitos y, peor aún, 146
de menores de 14 años que conviven en el funcionarios que – pese a la coerción social
hogar con el funcionario policial. Aquí que significa – respondieron ocupar la
puede observarse que un 58% de vivienda sin permiso del propietario. Solo
funcionarios que declaró no habitar con un la cuarta parte respondió ser arrendatario,
menor de 14 años efectivamente tiene hijos. valores que son realmente bajos frente a los
Este es un indicador importante, ya que la propietarios o promitente compradores en
tenencia de hijos es independiente de su una profesión que el colectivo suele calificar
estado civil o de la cantidad de menores que como mal remunerada. Como era lógico
convivan con él. Podría suponerse que esperar, en las jerarquías más bajas que
alrededor de 6.000 funcionarios que hayan ostentan los menores ingresos formales por
experimentado alguna situación de la institución, el peso de los arrendatarios
separación, relaciones informales o nuevos es mucho más marcado que el de los
vínculos afectivos no conviven con sus propietarios, situación que tiende a
hijos. equipararse o revertirse en los grados más
En otro orden, la situación habitacional altos.
143
Cuadro 89.
Esto permitiría concluir que la carrera solamente el 5,5% de los entrevistados que
policial permitiría satisfacer una de las muestra la tabla respondió vivir en un
necesidades básicas de la gente como lo es la asentamiento. Si considerásemos el número de
vivienda, al menos luego de determinada funcionarios que no respondió la pregunta o
antigüedad en el ejercicio de la profesión, más que dudó frente a ella (1.550 en total) para
allá de la calidad o valor que la finca pueda suponer que ellos también viven en condiciones
ostentar y que, por razones obvias, no puede de pobreza respecto a la vivienda, nos
evaluarse en esta investigación. situaríamos en el entorno de 2.900
Otro de los mitos existentes con respecto funcionarios, es decir, 11% del total. Pero
a la policía es que muchos de sus integrantes nótese también, que algunos de los que
viven en condiciones de extrema pobreza al hicieron estas manifestaciones expresaron vivir
punto de radicarse en caseríos o cantegriles. en complejos habitacionales o apartamentos
Si bien pueden existir situaciones, la afirmación en edificio de altura o de una planta, hecho
queda claramente desterrada con la que se aleja de la visión clásica de
investigación realizada recientemente, pese a “asentamiento irregular” que tenemos
que la pregunta pudiera en sí misma ejercer normalmente. Aquí puede verse la subjetividad
algún tipo de distorsión sobre los de algunos de los entrevistados que pueden
entrevistados. De los que respondieron, sentirse en condiciones de vida inferiores a
144
Cuadro 90.
Cuadro 91. Promedio de horas por servicio 222
Fuente: Departamento de Contaduría Central del Ministerio del Interior.
las que por su profesión querrían poseer. extraordinario – el servicio por Artículo 222 –
De todos modos, no deja de ser una cifra y otros apelan al multiempleo bajo prestaciones
importante sobre la que deberán focalizarse en otras áreas de actividad. Un segundo
políticas sociales de la propia institución. aspecto refiere a la modalidad de trabajo,
donde coexisten muchos regímenes horarios
c. Situación laboral para dar satisfacción al mantenimiento de los
servicios policiales; pero vayamos por parte.
Otro de los aspectos que generalmente Como es sabido, el personal ejecutivo
caracteriza a los funcionarios policiales es la diariamente cumple unas ocho horas de trabajo
gran extensión de sus jornadas de trabajo para en el destino que tenga asignado. Pero a estas
dar cobertura a sus necesidades económicas. actividades un número importante de
Y en este tema existe una gran heterogeneidad funcionarios adiciona otras de vigilancia y
laboral, ya que algunos complementan sus custodia para poder aumentar sus ingresos
actividades ordinarias con el servicio policial mensuales. De los aproximadamente 22.000
145
policías que se destinan a las tareas ejecutivas sus 222 (en ocasiones a distancias muy lejanas)
poco más de 14.000 se dedican a o viceversa, tienen que excusarse en los
complementar la jornada a través del conocido horarios por llegadas con retraso, ya que los
“222”. Vale decir que las dos terceras partes contratantes que pagan por el servicio
de los policías destinan parte de su tiempo libre requieren –y con razón– el cumplimiento cabal
a seguir trabajando. Y en la materia, también de sus contratos. De esta forma, un servicio
se produce un escenario variopinto en cantidad que realiza la policía como “extraordinario”
de horas determinado por varios factores: en lo normativo termina siendo prioritario y
primeramente, las necesidades personales; en generando flexibilidad en el servicio público
segundo lugar, la disponibilidad de servicios esencial. Pero como añadidura, una actividad
que haya en la unidad ejecutora (jefatura que en la década del sesenta5 era prácticamente
departamental), en tercer lugar, la continuidad excepcional, en la actualidad se ha
en el tiempo de la contratación por parte de transformado en un requerimiento social de
los privados de dicho servicio; y finalmente, organismos públicos y privados que optan por
el precio establecido en la tarifa que difiere en una prestación pública en lugar de contratar
cada uno de los departamentos. Respecto a empresas privadas de seguridad. Arribamos de
esto último y a modo de ejemplo, el monto a esta manera a un mercado de la seguridad
percibir por el funcionario ronda los $47, pública que adiciona a los 22.000 efectivos
cobrándosele un plus al contratante para provistos por el Estado para el mantenimiento
financiar su administración. del orden, 14.000 que cumplen sus tareas en
Como puede apreciarse en el cuadro 91, un régimen de excepcionalidad en contratación
la distribución en cuartiles (no se considera el privada y que compiten con 13.000 efectivos
último intervalo, ya que hacer más de 200 de las 289 empresas privadas de seguridad
horas requiere de una autorización de las existentes. Ello conduce a que se produzca una
autoridades) es prácticamente pareja. En irracionalidad en la contratación de servicios
promedio, cada policía realizaría unas 104 policiales como variable de ajuste en la
horas mensuales, es decir, unas 3 horas y media demanda de seguridad. Colegios, liceos,
adicionales por día en el trabajo ordinario. supermercados, eventos culturales y
Uno de los problemas que es expuesto deportivos, son algunos de los escenarios en
generalmente por los titulares de las que se pueden encontrar los policías
seccionales policiales es que deben atender las cumpliendo tareas de vigilancia por este
necesidades horarias que genera la prestación mecanismo. Sin lugar a dudas, esta prestación
de la actividad extraordinaria. Así, muchos por policías sobrecargados de horas de trabajo
policías que deben trasladarse de la atenta contra la calidad del servicio, el que
dependencia policial al lugar en que realizan termina siendo para muchos su principal fuente
5
Este servicio fue creado por el Artículo 222 de la Ley 13.318 del 28 de diciembre de 1964 y su redacción fue realizada
en estos términos: “Autorízase a la Jefatura de Policía de Montevideo y Prefectura General Marítima a cobrar por la
prestación de servicio de vigilancia especial. El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Artículo 27 de la Ley
13.319 del 28 de diciembre de 1964, extiende al resto de las jefaturas la prestación del servicio: “Autorízase a las
Jefaturas de Policía y a la Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de servicios de vigilancia especiales.
El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Decreto 268/966 de 8 de junio de 1966 y el Decreto 177/969 de 15
de abril de 1969 cumplieron respectivamente con la reglamentación referida, hecho modificado en varias oportunidades
hasta la fecha.
146
Cuadro 92. ¿Tiene descuentos por préstamos en su salario?
Gráfico 60.
de ingreso a causa del endeudamiento al que servicio en condiciones aceptables. Las

someten su salario convencional. autoridades actuales con sus equipos asesores
Pero además, de acuerdo a los registros vienen estudiando las posibles alternativas a
censales, la facilidad crediticia del mercado las dificultades de la provisión del servicio
financiero que promueve en los funcionarios extraordinario y, en un plano teórico, buscando
públicos créditos a largo plazo sumada a la el fundamento de la esencialidad del mismo y
posibilidad de incrementar los ingresos por el los alcances de su restricción.
complemento de horas, hace que un gran Ahora bien, no todos se dedican al trabajo
porcentaje de policías hipoteque su ingreso por 222 o, si lo hacen, también pueden
futuro, tal como lo muestra el cuadro 92. desempeñarse en otros trabajos.
Tres cuartas partes de los funcionarios Como podrá observarse (gráfico 60), unas
tienen deudas por préstamos, comprometiendo 4.571 personas declararon trabajar al menos
de esta forma la capacidad de ahorro. Este en otro lugar además de sus actividades en el
hecho plantea dificultades para la restricción Ministerio del Interior. De ellos, 650 tienen
en el límite de horas permitidas para brindar el más de un trabajo adicional y alrededor de
147
Cuadro 93.
9.063 dijeron dedicarse exclusivamente al sucesivas o funciones como la custodia

servicio ordinario. En otras palabras, entre penitenciaria que requieren una semana de
17.000 y 18.000 funcionarios cumplen alguna dedicación para poder trasladarse a hogares a
tarea adicional. 400 o 500 kilómetros de distancia del trabajo6.
El segundo aspecto que se esbozaba líneas Modificar estos patrones laborales implica
atrás, es la multiplicidad horaria para el muchas veces perder recursos humanos que,
cumplimiento de las funciones. como se vio, son difíciles de conseguir. No
El cuadro 93 sintetiza en escasas categorías obstante, la institución busca correctivos a esta
las 29 modalidades laborales con que se situación para generar condiciones de trabajo
encontró el equipo del relevamiento censal. más humanas o compensaciones que otorguen
Ello se debe a que los gerentes de las beneficios a estos empleados públicos
dependencias – comisarios o quien haga sus sometidos a un régimen diferente.
veces – deben considerar múltiples factores
para lograr proporcionar un servicio en El gasto público en Seguridad
condiciones verdaderamente complejas.
Cuando uno piensa en la función policial suele Todos sabemos que la economía es la
imaginarse el típico trabajo de 8 horas que ciencia que busca administrar de la mejor
predomina en la actividad privada. Sin manera posible los recursos disponibles que,
embargo, no recauda en la existencia de entre otras cosas, son escasos. Y en materia
dependencias rurales con uno, dos o tres de seguridad, aunque muchos quisieran tener
funcionarios a lo sumo, guardias de 24 horas un policía que cuidara sus vidas con mayor
6
4.257 personas manifestaron vivir en un departamento diferente al que trabajan, cifra que debe ser atenuada por
aquellos que se domicilian de departamentos linderos como, por ejemplo Canelones o San José respecto a
Montevideo, que tienen distancias cercanas a sus trabajos y se califican como ciudades dormitorio.
148
Cuadro 94.
ahínco, la disponibilidad de efectivos en el Ejecución del Balance Presupuestal, aunque

mantenimiento de la seguridad queda esta modalidad en gobiernos anteriores apenas
restringido al marco presupuestal que fue utilizada para reajustar el presupuesto.
determina el Poder Ejecutivo. Dejando al margen el gasto en educación,
Esta participación en el presupuesto el Ministerio del Interior es, conjuntamente con
nacional es el resultado del proceso de el Ministerio de Defensa Nacional y el
negociación que se generan al inicio de los Ministerio de Salud Pública de los incisos que
períodos de gobierno, espacio en el que mayor participación tienen en el gasto del
organizaciones sociales, sindicatos, Estado (cuadro 94).
funcionarios públicos, estudiantes y docentes Si bien la participación de Interior como
reivindican sus objetivos y al que porcentaje del presupuesto ha decrecido
posteriormente someten al contraste de las respecto a años anteriores, ello no significa que
prioridades del gobierno para ser elevado al hayan disminuido las partidas destinadas a la
parlamento. Establecida la participación de los seguridad, lo que puede observarse en el
incisos en el gasto público, se distribuyen las cuadro 95.
partidas que pueden ser ajustadas anualmente Este crecimiento del gasto en seguridad
a través de la Ley de Rendición de Cuentas y que a finales de la década pasada se había
149
Cuadro 95.
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
Gráfico 61. ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL DEL MINISTERIO DEL INTERIOR
iniciado, con el advenimiento de la crisis del presupuesto a partir del 01 de enero de

económica en la región y que adquirió 2009 se prevé un aumento del gasto en
características particulares en nuestro país, seguridad de varios millones de dólares,
disminuyó significativamente. Pero especialmente en el rubro “gastos de personal”
actualmente, con la priorización del tema de cuyo principal ingrediente son las retribuciones
la seguridad en la agenda programática del salariales y complementos de sueldos. Este
gobierno – recuérdese que salud, educación, rubro se vio incrementado en el año 2007 en
seguridad e infraestructura fueron las áreas un 13% aproximadamente respecto al año
establecidas en el programa en curso como de anterior en el denominado “auxiliar del gasto
mayor relevancia – fueron volcados recursos = 104”, mostrando niveles que no se habían
en el Presupuesto Nacional y en las alcanzado en los años que se tomaron como
Rendiciones de Cuentas de 2006 y 2007 referencia. Como consecuencia de este
respectivas. Incluso, con la entrada en vigencia incremento, tenemos una recuperación del
150
Gráfico 62. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL EN PESOS CORRIENTES
salario real de los funcionarios del Ministerio Dicha partida que en el rubro “gasto de personal”
del Interior, lo que sumado a las previsiones implicó en los últimos años promedialmente
gubernamentales de la inflación anual arroja 61%, entre 2006 y 2007 experimentó un
valores significativos. crecimiento importante situándose el rubro en
De la lectura del gráfico 62 puede un 70% del gasto del Inciso.
corroborarse que la evolución salarial a valores En términos generales, si bien hasta el año
corrientes se mantuvo en aumento. Aunque en 2001 venía experimentándose un crecimiento
buena medida ello pueda explicarse por la sostenido del salario real, con los problemas
incorporación de nuevos funcionarios a la económicos desatados en la región comenzó un
plantilla del Inciso, en gran parte se relaciona a leve descenso que pudo revertirse recién a partir
la asignación incremental del presupuesto que de 2006. De acuerdo a las previsiones para este
deriva de la escasa inflación. Pero como puede año, a través de la Ley de Rendición de Cuentas
verse, a partir de 2006 se produce un aumento y Ejecución del Balance Presupuestal, el
en la pendiente de los valores corrientes, pese a Ejecutivo se propone incrementar la asignación
que la inflación continuó manteniéndose en cifras de partidas importantes tanto para el gasto de
menores a un dígito. Esto se relaciona con la personal como en las inversiones.
asignación de una mayor partida presupuestal En cuanto al “gasto de funcionamiento”, a
como fruto de la relevancia adjudicada a la partir del año 2000 comienza a experimentarse
Cartera en las políticas públicas, pero un descenso; si consideramos el año 1999 como
especialmente en los salarios de los policías. base, podremos verificar en pesos constantes
Gráfico 63. EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL A PRECIOS

CONSTANTES DEFLACTADO POR IMS, SECTOR PÚBLICO, GOBIERNO CENTRAL
151
Cuadro 96.
Cuadro 97. Evolución del gasto en pesos constantes
para 2007 una caída del 54%. combustible, lubricantes, agua, electricidad,
Similar situación se presenta con respecto a gas e inmuebles contratados, en tanto el
los “gastos en suministros”; tomando como base gasto en telefonía presenta altibajos,
el mismo año (1999), podemos verificar una situándose al presente en los mismos niveles
caída en precios constantes de $ 234.226.993 a que finales de la década anterior.Finalmente,
$ 185.960.386, matizado en los años 2001 y el gasto en “inversiones” presenta un
2005 por una pequeña inflexión en el descenso comportamiento relativamente regular. A
de la curva. excepción de los años 2001 y 2002, las
Los principales rubros donde se constata cifras de las inversiones a valores constantes
un descenso del gasto en suministros como (tomando siempre como año base 1999) se
para explicar la caída de la curva, son: sitúan en el entorno de 200 a 240 millones
152
Gráfico 64. EVOLUCIÓN DEL GASTO DE FUNCIONAMIENTO

Y SUMINISTRO (PRECIOS CONSTANTES)
de pesos, experimentando un pico en los capacidad institucional real y la capacidad

años de mención que llegaron a los 370 institucional esperada (Oszlak y Orellana,
millones de pesos. No obstante, el monto 2001). Ello presupone que las instituciones
para fines del período (2006) retomó la difícilmente logran cumplir con sus cometidos
proporción inicial, aunque según puede de la forma anhelada, razón por la que deben
estimarse para el próximo año se produciría buscarse constantemente mecanismos de
un incremento de las inversiones en lo análisis para la posterior implementación de
atinente a seguridad pública.7 correctivos, programas y proyectos que
mejoren la gestión.
3. Capacidad institucional Una de las características deseables en
cualquier organización es el alto grado de
Lo escuetamente esbozado hasta el eficacia y eficiencia en el cumplimiento de su
momento presenta un diagnóstico de la misión. Y estos términos aunque suenen
organización ministerial desde una perspectiva parecido actúan en distintas dimensiones;
de los recursos humanos. Precisamente de ellos mientras por eficacia se entiende la
–es decir, sus calificaciones y preparación consecución de los resultados esperados en la
funcional– dependerá el cumplimiento cabal gestión, por eficiencia se concibe la
de la misión que la organización posee. Pero optimización de los medios utilizados –
en rigor, la capacidad institucional depende de materiales y humanos – para concretar las
varios factores (leyes, reglas y normas, metas. Veamos un ejemplo. Si para esclarecer
relaciones interinstitucionales, estructura el robo de una cartera a una transeúnte en la
organizacional y distribución de funciones, vía pública la jefatura capitalina destina a todos
financiamiento, políticas de personal, etc.) que sus policías, suponiendo que éste fuera
se entrelazan para generar una brecha entre la aclarado y el infractor detenido, hablaríamos
7
Los datos esgrimidos en el punto referido al presupuesto del Ministerio del Interior, fueron procesados por la economista
Silvia Rodríguez Collazo, quien fue contratada por una consultoría en el marco de la cooperación del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo. Estos valores fueron extraídos de la Contaduría General de la Nación a través de
su página web y de información disponible en formato electrónico por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
153
de que la policía fue eficaz en su tarea; es decir, el Ministerio del Interior pone al escrutinio
logró los resultados esperados. Pero ciudadano puede estar sujeta a manipulación
intuitivamente estamos ante una acción y maquillaje. Claro está que de no existir
ineficiente, ya que probablemente para la tarea mecanismos contrastables esta suposición
fueran necesarios unos pocos efectivos, sin podría estar legítimamente alimentada. Es más,
descuidar otros puntos que también son objeto las cifras muchas veces expresadas con
de sus labores. Mayor sería el problema si, pese distintos marcos o contextos terminan
a todos los esfuerzos establecidos, no lograra afirmando cosas que distan del hecho social
esclarecerse el delito, situándose claramente que pretenden describir. Por tales motivos, la
en un escenario de ineficacia. Esta tensión entre existencia de mecanismos de monitoreo y
eficacia y eficiencia están presentes en todo el chequeo no solamente deben instrumentarse,
accionar de la policía, motivo por el que los sino ser exigidos por la ciudadanía como un
jerarcas de las dependencias ejecutivas derecho fundamental del sistema democrático.
planifican su estrategia operativa de modo de Un ejemplo de ello ha sido la puesta en escena
dar cumplimiento a todas las actividades que del Observatorio Nacional sobre Violencia y
le son encomendadas. Criminalidad; con una frecuencia trimestral, la
Es muy complejo establecer si la policía Dirección de Política Institucional y
cumple con sus deberes en forma correcta, o Planificación Estratégica expone la evolución
por el contrario, presenta un déficit en la de las principales figuras delictivas y de
capacidad institucional. Como ciudadanos, violencia interpersonal, convocando a los
todos exigimos al Estado una correcta medios de comunicación de masas para su
utilización de sus recursos, una rendición de posterior difusión e información. Algo que
cuentas sobre su capacidad institucional y su surgió como una política de apertura 8 a
capacidad potencial en tanto garante de la comienzos de este quinquenio se ha visto
legítima administración de la agenda pública institucionalizado y consolidado, ya que la
futura (Hintze, 2002). Por tanto, la Policía y modificación de la agenda para la exposición
las autoridades del Ministerio del Interior como de las cifras genera la interpelación de los
responsables de las políticas públicas diseñadas medios reclamando información. Por tanto, la
y ejecutadas en esa dimensión estatal, deben consolidación de los instrumentos de contralor
rendir cuentas y, al mismo tiempo, someterse social del ejercicio de las prestaciones públicas
al contralor ciudadano que en definitiva, son tiene que seguir profundizándose como
quienes están en condiciones de determinar la garantía de un creciente proceso
calidad de los servicios públicos. Por tanto, la democratizador.
actividad policial como función pública
sustantiva, debe brindar herramientas Instrumentos para el control de la gestión
transparentes y sencillas – es decir, de fácil
comprensión – por intermedio de sus ¿De qué herramientas dispone el Ministerio
autoridades políticas a efectos de ser auditados. para evaluar su gestión? En primer lugar, hay
Cualquier habitante del Uruguay podría que hacer la aclaración de que cuando nos
suponer que la provisión de la información que referimos a la gestión hacemos a un lado los
8
Nótese que esto tiene la contrapartida de poder transformarse en un hecho riesgoso, ya que un aumento de la criminalidad
puede impactar negativamente en la opinión pública y generar un aumento de la inseguridad colectiva.
154
procedimientos administrativos y contables educativa que preparase a los funcionarios para

que, por otros mecanismos, son evaluados a un uso cotidiano de las herramientas y bases
diferentes niveles. En el plano netamente propias, la capacidad institucional al respecto
operativo, el Ministerio cuenta con un sistema estaría en un escenario subóptimo. El punto
de gestión policial electrónico 9 y una es que el sistema de gestión policial puesto en
estadística nacional que permite hacer un ejecución desde tiempo atrás en Montevideo,
seguimiento de los procesos evolutivos de la paulatinamente se encamina hacia su aplicación
criminalidad y la violencia en el país. Con a nivel nacional con la incorporación gradual
respecto al primero de ellos, vale reseñar que de las distintas unidades ejecutoras al sistema,
aún quedan en el debe algunas pero los servidores y sistemas de conexión no
transformaciones importantes para una permiten un tráfico fluido de la información
implementación eficiente. Los cambios en el por las dificultades que emanan de la
mundo tecnológico no siempre son seguidos transformación tecnológica y volumen de las
a raya por las instituciones públicas. consultas. A eso hay que agregarle la necesidad
Recuérdese que la expansión de los PCs, redes de cambio en la cultura institucional para una
informáticas y sistemas de interconexión son utilización óptima del sistema. Pero el sistema
relativamente jóvenes, en tanto las instituciones de gestión policial no solamente es útil como
burocráticas poseen un formato de vieja data instrumento estadístico; es principalmente una
que, aunque estén en permanente herramienta sumamente valiosa para el
transformación no acompasan a tiempo los desarrollo de la capacidad de investigación, ya
procesos de modernización. Además, el costo que contiene una amplia base de datos
devengado de ello hace que el presupuesto en alimentada por las dependencias incorporadas
inversiones no siempre esté a la altura de las al sistema que permite una búsqueda por
necesidades (especialmente en países en distintos parámetros de la información
desarrollo), hecho que se ve agravado por la necesaria.
escasa vida útil de los equipos y caducidad de La segunda herramienta, la estadística
los sistemas operativos. La celeridad de los nacional, es alimentada por la Dirección de
cambios hace que las inversiones deban Política Institucional y Planificación
incrementarse a intervalos cada vez más cortos, Estratégica –ex Departamento de Datos,
recargando la necesidad de mayores Estadísticas y Análisis– con la información que
participaciones en el presupuesto de la mensualmente es suministrada por las distintas
institución. unidades ejecutoras del Ministerio del Interior.
Consecuentemente con ello, la adecuación A través de una planilla electrónica con formato
de los recursos humanos que hacen uso de estandarizado, las jefaturas proporcionan los
estos instrumentos en perspectiva histórica no datos que permiten hacer el seguimiento y
siempre se produjo; si en los requisitos de evolución de las cifras delictuales. Asimismo,
ingreso a la función policial no se exigía el existen ciertos mecanismos de contrastación
manejo básico de paquetes informáticos o la para auditar la veracidad de los datos
organización carecía de una infraestructura proporcionados, ya que este sistema se realiza
9
Mediante el registro electrónico de los hechos policiales, las jefaturas incorporadas al sistema pueden contar con un
banco de datos de enorme acumulación para la información e investigación, como también cuantificar con simplicidad
de procesos las cifras de sus registros para su posterior análisis estadístico y operacional.
155
Cuadro 98. Evolución de los principales delitos, % de esclarecimiento y

trabajo policial
Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
156
con una confección artesanal, aunque se están a la aclaración del universo delictivo) o de
desarrollando nuevas formas de registro que rapiñas (con cifras porcentuales de eficiencia
impedirán siquiera la mínima manipulación de que apenas alcanzan los dos dígitos). Esta
éstos. Se proyecta, por tanto, la implementación diferencia se debe a varios factores; en primer
de un mecanismo único de porte nacional de lugar, desde el punto de vista cuantitativo, los
registración electrónica de la denuncia que, al homicidios anuales en nuestro país apenas
ser volcado al sistema, emitirá un comprobante alcanzan a las 200 víctimas. Países del
al ciudadano; este certificado contará con un continente con cifras mucho más abultadas10
número pasible de seguimiento por Internet a tienen porcentajes de esclarecimiento muy
efectos de conocer el estado del trámite. inferiores a los de Uruguay. Esto hace que la
Más allá de las proyecciones, estas concentración de la actividad policial en la
mediciones son las que permiten establecer la investigación de este tipo de amenazas sea
evolución de los delitos, pero al mismo tiempo, aceptable. Ahora bien, si socialmente como
la eficacia en el esclarecimiento de los mismos. modalidad delictiva los homicidios se vieran
A partir del cuadro 98 deben hacerse incrementados de manera explosiva es
algunas puntualizaciones. Lo primero que presumible que las posibilidades de éxito en
resalta es la gran estabilidad de las cifras esta categoría de investigación se vieran
porcentuales de esclarecimiento de los delitos mermadas de no tomar recaudos en la cantidad
por parte de la policía. Esto lleva a concluir de efectivos destinados a esas actividades. En
que las tareas policiales y la gestión de los segundo lugar, los homicidios presentan
procedimientos están fuertemente características particulares; generalmente el
estandarizados. En valores agregados, los hecho y móvil se circunscribe al entorno social
delitos más frecuentes o de mayor producción, de la víctima, siendo eventuales las coyunturas
tales como “hurtos” o “daños”, son los que que exponen las carteleras cinematográficas
denotan una estacionalidad en el porcentaje de asesinos seriales o crímenes complejos.
de esclarecimiento, independientemente de Precisamente son éstos los crímenes de difícil
que estos valores sean considerados eficientes resolución que requieren de tecnologías
o no. En el extremo opuesto, los homicidios avanzadas, no bastando con la pericia del
son los delitos que tienen una participación investigador para su esclarecimiento. En tercer
menor en el escenario criminal, aunque lugar, el impacto social que encierran estas
individualmente sean los que mayor impacto modalidades delictivas hace que los esfuerzos
producen en la inseguridad ciudadana. Ellos, institucionales se incrementen para su rápida
por su baja frecuencia, tienden a presentar mitigación. Estos delitos que aparejan violencias
mayor oscilación en las cifras de extremas contra los individuos son los que en
esclarecimiento. una escala de prioridades las autoridades
La segunda puntualización emana en las policiales enfatizan en su labor. Incluso el Código
diferencias de esclarecimiento según la categoría Penal uruguayo es de las modalidades a las que
de referencia. Como puede observarse, nos mayor punición reserva sin posibilidades de
situamos en valores totalmente diferentes al excarcelación (con excepción de la legítima
hablar de homicidios (con porcentajes cercanos defensa).
10
Como por ejemplo, Colombia, con tasas de 55 homicidios cada 100.000 habitantes, en clara contraposición a
nuestro país, que ostenta cifras de 6 homicidios cada 100.000 habitantes.
157
Gráfico 65. % ESCLARECIMIENTO
Gráfico 66. EVOLUCIÓN DE LAS DENUNCIAS CONTRA LA PROPIEDAD

Y SU ESCLARECIMIENTO
En situación diferente estamos frente a los delictivas no es seguido en la misma

delitos contra la propiedad (gráfico 66). Estas proporción que la cantidad de efectivos
modalidades cuentan con valores de policiales. Y aunque así fuera, ello no implica
esclarecimiento mucho más bajos que los una disminución de la brecha entre denuncias
cometidos contra la persona. Aquí hay que y delitos aclarados, ya que hay otros elementos
mencionar que a los factores citados en el que interactúan para lograr los resultados
ejemplo de los homicidios se les suman otros esperados. Vale decir que el número de
de consideración. Básicamente, el aumento en efectivos es tan solo una de las variables
la tasa de criminalidad en las dos últimas determinante de la eficiencia policial. El
décadas conduce a una saturación de los modelo de gestión en los servicios policiales
servicios policiales; el incremento de las cifras está diseñado para un grado de eficacia dentro
158
de ciertos parámetros, lo que al verse especial de los autores de hurtos – especulan

sobrepasados comienzan a mostrar valores con la baja posibilidad de ser detenidos y, en
alejados a los esperados por la población. Por caso de ocurrencia de ello, de ser privados de
ende, la capacidad policial para una respuesta libertad (fundamentalmente de los menores de
satisfactoria está prevista para un accionar con edad). Además, este aumento delictivo tiene
bajas tasas de criminalidad. El gráfico siguiente mayor presencia en los principales centros
es testigo de ello. urbanos, espacios donde los niveles de
En la medida que los hurtos y rapiñas eficiencia muestran mayor debilidad.
comienzan a tener mayor participación en De todos modos, el porcentaje de
el escenario delictivo, la brecha entre esclarecimiento de los delitos contra la
denuncias y delitos aclarados comienza a propiedad ha mostrado en los últimos años
intensificarse. Esto lleva a pensar que la un nivel de estacionalidad (gráficos 67, 68 y
capacidad organizacional del Ministerio del 69). Tras haber experimentado una caída
Interior con su estructura tradicional está significativa a partir de 2002, entre 2005 y
prevista para un escenario que ya no existe, 2007 se produjo una inflexión que generó
o al menos, que ha mutado en algunas de mejores resultados que años anteriores.
sus características clásicas. Pero aunque Aquí podrían ensayarse algunas hipótesis
cada delito tiene rasgos particulares, explicativas, aunque faltan desarrollar estudios
algunos como las rapiñas y los hurtos tienen que las sustenten. Las líneas de trabajo desde
en común el anonimato de los perpetradores el Ministerio del Interior prevén para los
y la dificultad de identificar a los autores, próximos años investigaciones de las
ya que no suelen ser del entorno de la capacidades institucionales y su evolución
víctima. Esto retroalimenta la posibilidad de para generar conocimiento científico en la
su ejecución, ya que los infractores – en futura aplicación de las políticas de seguridad.
Gráfico 67. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD
Gráfico 68. % ESCLARECIMIENTO DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD
159
Gráfico 69.
A) Quizás la paulatina expansión que tie- A pesar de estos instrumentos de medición

nen las herramientas de investigación comien- de la gestión, faltan implementar algunos
ce a revertir la pendiente negativa de eficacia indicadores nuevos que permitan un
policial. A ello se le suma la capacitación que seguimiento cabal, especialmente en algunas
están teniendo los funcionarios en el manejo y áreas establecidas como de alta prioridad por
utilización de estas metodologías. la presente administración. Hasta el momento,
B) Pero también, algunas unidades están la capacidad institucional del Ministerio quedó
incorporando nuevas tecnologías que permi- supeditada a la eficiencia medible por los
ten un salto significativo en el enfoque de la delitos esclarecidos. Esta capacidad “reactiva”
actividad policial. de la organización frente a los hechos
C) Las políticas establecidas en materia de consumados no ha sido complementada con
recursos humanos (selección, capacitación, mediciones de la capacidad “preventiva”. Si
mejoras retributivas) pueden estar marcando, bien estas áreas de intervención no cuentan
no solamente una transformación de la matriz generalmente con desarrollos analíticos en la
institucional, sino también un régimen de in- región a diferencia del esclarecimiento, sería
centivos a los funcionarios. importante avanzar en esta línea de
D) La modificación de la gestión, con el investigación académica. Ello no significa que
pasaje de la modalidad de los distritos no se trabaje en prevención, sino en los
policiales (que generaron desde su métodos de medición.
implementación un período de incertidumbre De la misma forma, falta implementar
por el desconocimiento generalizado en el sistemas de información que puntualicen cómo
modelo de gestión) a la gerencia tradicional viene desarrollando sus tareas o cometidos el
por seccionales, pudo reencauzar los niveles Ministerio del Interior. En este orden, la
de eficiencia. capacidad de rehabilitación de los reclusos
E) Nuevas formas de gestión local de los encomendada por la Constitución de la
problemas de inseguridad en espacios de República ha sido escasamente medida. Apenas
articulación institucional y ciudadana, donde se ha instalado un seguimiento de la población
el comisario de la jurisdicción asume un reclusa y, hasta cierto punto, la reincidencia
compromiso diferente junto a las de los infractores. Pero las formas de canalizar
organizaciones vecinales, centros comunales este mandato bajo estrictas normas de respeto
zonales, INAU y actores varios. a los derechos humanos es materia pendiente,
160
aunque vengan diseñándose nuevas formas de nacional de 36.000 efectivos, aumentando la

medición. Tampoco se han desarrollado presencia policial a un efectivo cada 82–90
herramientas para medir la capacidad habitantes (según se tome como base 22.000
institucional a nivel de sus recursos humanos. o 26.000 policías). Como se ha visto, este
Aunque existan formas de calificación de los aumento de funcionarios no ha disminuido los
funcionarios para el desempeño de la carrera porcentajes de esclarecimiento en los delitos;
administrativa, no se ha generado una al contrario, en una evolución histórica del total
evaluación de la organización como colectivo de las denuncias (aunque la cifra puede resultar
en la gerencia de su personal. La fuerte engañosa al considerar todo tipo de ilícitos en
rotación de los recursos, la inamovilidad de una misma bolsa) la brecha entre delitos
los funcionarios 11 policiales y la perpetrados y aclarados ha tendido a aumentar,
descentralización organizativa debilita el manteniéndose prácticamente estable el
seguimiento de la actividad de los funcionarios. volumen de eficacia. Esto lleva a poner el
Ello, unido a la escasa motivación profesional énfasis en otras áreas de las políticas de
como fruto de una sumatoria de factores lleva seguridad.
a escenarios por debajo de lo esperado. Primeramente de la institución hacia
dentro. En este sentido, la calidad y gestión
4. Retos para la organización de los recursos humanos cobra un papel
importante. Los procesos de selección,
El estudio de las capacidades capacitación y adjudicación de puestos de
institucionales y sus déficit debe hacerse de trabajo a los nuevos integrantes de la
forma integral. Resulta, pues, demasiado organización toman relevancia en esta etapa.
simple presumir que tan solo incrementando Concomitantemente, los recursos humanos
la cantidad de efectivos policiales el Ministerio incorporados desde tiempo atrás deben
del Interior obtendrá resultados más eficientes. adecuarse a las nuevas exigencias
Uruguay cuenta con una fuerza efectiva de organizacionales. Junto con la capacitación
aproximadamente 26.000 funcionarios, de los apropiada a las funciones nuevas tecnologías
que prácticamente 22.000 se abocan a las son requeridas para afrontar las modalidades
tareas ejecutivas propiamente dichas. Eso delictivas más frecuentes. Este empeño en
promedialmente significa un policía cada 120 inversiones que deberá afrontar la institución
habitantes, valor para nada desdeñable con también es complementado con inversiones del
respecto a otros países12. Si consideramos sector privado. Ejemplo de ello es el sistema
también la cantidad de policías que se abocan de video vigilancia que adoptará la policía para
a las tareas de seguridad mediante el servicio el monitoreo de la ciudad, hecho que aportará
por Artículo 222 estaríamos ante un escenario nuevas capacidades para la prevención e
1
A diferencia de los restantes funcionarios públicos, los policías no requieren la venia del Senado para su remoción.
Sin embargo, la necesidad de ser sometidos a sumario administrativo para que acontezca la desincorporación, hace
que expulsar de la institución a un policía requiere situaciones prácticamente extraordinarias.
12
Véase, por ejemplo, que países del primer mundo como España, cuentan con una fuerza efectiva de 85.000 policías
para 45 millones de habitantes, con una población flotante de turistas que ronda los 55 millones. Sin considerar esta
segunda cifra, el promedio arroja valores de un efectivo cada 530 habitantes aproximadamente. Si bien cuentan con
policía municipal en cada una de las localidades, estos valores deben ponderarse con nuestro cuerpo inspectivo de las
distintas intendencias municipales.
161
investigación de los delitos; ese esfuerzo apoyo del Programa de Naciones Unidas para
también puede verse por otros actores ajenos el Desarrollo busca interactuar con
al sector, tales como comerciantes, transporte organizaciones barriales, asociaciones
capitalino o entidades financieras. El cambio vecinales, centros comunales zonales/
en la gestión implica la asignación de los municipios, otros ministerios e instituciones
recursos adecuados mediante mecanismos de públicas (como INAU, por ejemplo) en la
rendición de cuentas al ciudadano, búsqueda de soluciones a los problemas del
especialmente mediante el cumplimiento de medio.
metas preestablecidas a condición de premios Pese a que el Ministerio del Interior
o castigos. Pero también, la readecuación de cuenta con una sólida estructura desde
las funciones que se llevan adelante en las tiempos remotos, los desafíos necesarios en
seccionales policiales y los recursos destinados el proceso de transformación social y del
a tales fines. propio Estado requieren una reestructura de
En segundo lugar, de la institución con su la organización –principalmente en los
entorno. En esta dimensión la institución entornos técnico/políticos– para facilitar la
requiere de mejor relacionamiento con otras toma de decisiones. Para ello, la
entidades con competencias en la materia. La instauración de nuevos sistemas de
apuesta actual para la gestión de los problemas información, que refuercen los ya existentes
locales de la seguridad ha sido la creación de y generen nuevas formas de conocimiento,
las Mesas Locales para la Convivencia y es impostergable para una mejora sustantiva
Seguridad Ciudadana, proyecto que con el en los estándares de eficiencia institucional.
162
Capítulo 5
Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad
1. El Uruguay en la encrucijada La violencia, la criminalidad y la

inseguridad son datos incuestionables de la
realidad uruguaya contemporánea. Hacia
Existe una arraigada creencia que afirma mediados de la década del noventa, el delito
que las explicaciones sobre la violencia y la se instaló como síntoma de un proceso
criminalidad ya fueron dadas y que las socioeconómico más general. Aunque el delito
soluciones son conocidas. Mucho se ha dicho contra la propiedad es el más frecuentemente
y mucho se ha hecho. Pero estamos muy lejos denunciado, en los últimos veinte años ha sido
todavía de las verdades reveladas y de las el delito contra la persona el que más ha
fórmulas indiscutibles. La violencia, la crecido, sin duda al compás de la emergencia
criminalidad y la inseguridad conjugan del fenómeno de la violencia doméstica. En
dinámicas sociales profundas que hacen al un país más heterogéneo en su estructura
funcionamiento de la justicia, la policía, los económica y social de lo que se piensa, la
medios de comunicación y el poder político. capital y la zona metropolitana concentran las
A diferencia de otros asuntos, su complejidad tasas más altas de criminalidad, pero el mayor
estriba en las relaciones sustantivas entre incremento de las mismas se ha dado en el
conductas individuales, percepciones sociales, interior del país, en especial en la región sureste
reacciones colectivas y determinismos (Canelones y Maldonado).
estructurales. Hoy en día, los delitos más violentos
También se verifica otra creencia, más (homicidios, lesiones graves, rapiñas, violencia
vinculada en este caso a nuestro país: en el doméstica, etc.) representan una de cada cinco
contexto de una América Latina siempre denuncias. Las tasas de homicidios se ubican
convulsionada, el Uruguay no aporta mayor a nivel internacional en valores intermedios,
relevancia desde el punto de vista de sus niveles aunque el Uruguay tiene un amplio margen
de violencia y criminalidad. Más aún: se trata para avanzar en ese terreno, más aún cuando
de uno de los países más seguros del el 51% de dichos episodios son con armas de
continente. Cualquier ejercicio comparado fuego. Por su parte, no se puede dejar de
mostraría que esta creencia tiene una alta mencionar que las denuncias de violencia
correspondencia con la realidad. Sin embargo, doméstica han superado en el último año a los
el Uruguay ya no es lo que era, y tampoco robos con violencia.
tendrá la posibilidad de volver a serlo. No hay En muchos puntos, Uruguay comparte una
retorno, entre otras razones porque el curso serie de rasgos criminológicos: uno es la fuerte
civilizatorio impone un esquema abigarrado de masculinización de la población sometida a
relaciones temporales: los tiempos proceso penal; el otro consiste en la existencia
coyunturales de la política coexisten con los de una relación inversa entre la edad de los
tiempos retardados -propios de las individuos y su “riesgo” de involucrarse en
instituciones de control formal- y con los actos delictivos (por ejemplo, la rapiña aparece
tiempos acelerados e inmediatistas que marcan como un tipo de delito que se practica, en
las industrias culturales. realidad, durante muy pocos años). Sin
163
embargo, sus tasas de población carcelaria y personas que sufren un delito es levemente
sus guarismos en términos de violencia no inferior que la de muchos países del cono sur)
delictual (especialmente para el caso de los y un bajo porcentaje de “no denuncia” (lo que
suicidios) nos colocan en un punto que se sale demuestra unos aceptables niveles de confianza
de todo promedio. institucional). En definitiva, la inseguridad en
Más allá de volúmenes, el Uruguay ha ido Uruguay tiene profundas raíces societales que
acumulando a lo largo del tiempo distintos van más allá de las políticas de coyuntura y de
factores de riesgo: altos niveles de pobreza las distintas variables institucionales.
infantil y desempleo juvenil; profundos Nos hallamos pues ante un verdadero
procesos de exclusión, segregación residencial desafío para la democracia. La calidad de la
y desintegración social; creciente consumo de misma en el Uruguay del futuro habrá de
drogas y expansión de redes de medirse también por sus indicadores de
comercialización que generan impactos violencia e inseguridad. No es posible esperar
negativos en las percepciones sociales; graves la solución de los problemas sociales para que
situaciones de maltrato y abuso sexual de niñas aquéllos se reduzcan automáticamente. La
y niños; gran incidencia de las armas de fuego dialéctica de la violencia, la criminalidad y la
en manos de la ciudadanía como mecanismo inseguridad tiende a reproducir la desigualdad,
de “autoprotección”; inapropiados manejos a obstaculizar el desarrollo y a impedir el
por parte de los distintos actores institucionales crecimiento del capital social. Por lo tanto,
de los miedos y las inseguridades colectivas. deviene ella misma en un auténtico problema
El deterioro de las instancias tradicionales estructural. La incorporación de estos asuntos
de la protección y el bienestar sociales, se ha en las agendas sociales, políticas y culturales
materializado en una extendida “inseguridad del país, la acumulación de mayor
estructural”. La violencia y la criminalidad conocimiento sobre el comportamiento de los
“condensan” un conjunto de miedos difusos y factores de riesgo y la intervención focalizada
generalizados, los cuales se vinculan con el y sostenida, son algunas de las tareas urgentes
perfil demográfico de la sociedad, con la para el despliegue de cualquier política pública.
trayectoria socioeconómica de las últimas
décadas, con las bases territoriales del 2. Problemas y paradigmas
desarrollo y con los rasgos que hacen al talante
cultural de nuestra sociedad. La seguridad debe ser asumida como una
Así, las encuestas de opinión han dejado al herramienta para potenciar la libertad del ser
descubierto que, en el Uruguay de los últimos humano. En este sentido, la seguridad es una
veinte años, la inseguridad es una dimensión clave para el desarrollo del orden
preocupación recurrente. La delincuencia y la democrático y de la convivencia ciudadana.
seguridad pública constituyen, a juicio de los Una sociedad segura es una sociedad más justa,
ciudadanos, uno de los principales problemas ya que los niveles óptimos de seguridad sólo
del país. En los últimos diez años, la opinión pueden alcanzarse en un esquema de equidad
ha oscilado entre el segundo y el cuarto lugar, y estabilidad en el que se vayan erradicando
con un promedio del 12% de las respuestas. las causas sociales, económicas y culturales
La comparación regional demuestra que el que originan en nuestros países el aumento de
Uruguay posee un marcado clima de la violencia y la criminalidad.
inseguridad, una victimización en sintonía con Según una definición que ha tenido amplia
otras realidades (es decir, que la cantidad de circulación, la seguridad ciudadana es aquella
164
situación política y social en la que las personas despliegue, haciendo de las agencias penales
tienen legal y efectivamente garantizado el y policiales un instrumento y no un fin en sí
pleno goce de sus derechos humanos, y en la mismo. En este contexto, los problemas de la
que existen mecanismos institucionales seguridad ciudadana interpelan los contenidos
eficientes para prevenir y controlar las de una teoría política y social para las modernas
amenazas y coerciones ilegítimas que puedan democracias. Frente a una política que ha
lesionar tales derechos (Instituto dejado de ser finalista, limitándose al control
Interamericano de Derechos Humanos, 2006). y la administración, y ante el enorme
De esta forma, los asuntos de la seguridad significado microsocial que tienen las
ciudadana son sustancialmente políticos y se instituciones del sistema penal, las nuevas
hallan en el núcleo mismo de la gobernabilidad dinámicas sociales relativizan verdades y
democrática. Si la ciudadanía se entiende como diseños: “no me canso de insistir en las
un “sistema de convivencia y como un deficiencias conceptuales y políticas que
dispositivo clave del cambio social”, el exhiben los gobiernos –y en general toda la
problema de seguridad pasa a ser un punto élite política- en materia de seguridad
estratégico para las posibilidades de una nueva ciudadana. Conciben nuevos ministerios,
sociedad: “las grandes mayorías se sienten nuevas leyes y nuevos procedimientos
crecientemente inseguras en sus respectivos policiales. Pero no perciben que ello está
contextos societales, y es su inseguridad – siendo superado por una dialéctica social que
desde la precariedad laboral y de ingresos de tiene a la violencia espontánea y la
los más pobres y amplios segmentos de los marginalidad como motores de una
sectores medios, hasta los miedos compartidos contracultura delictual que no puede ser
por amplios sectores medios que el deterioro vencida sólo mediante el uso de la fuerza. En
de la textura social en la urbes, en sus diversas la sociedad de la información, la
manifestaciones (criminalidad, asaltos, nanotecnología, las redes globales, ninguna
asesinatos en la calle, desplome o cárcel puede impedir la circulación de los
insuficiencia crítica de servicios públicos, mensajes y las ideas, buenas o malas. Por lo
tramitación individual de asuntos ante el tanto, la batalla contra la delincuencia es en
aparato estatal, etc.) genera- un tema que no primer lugar una batalla en la cultura, en la
es conveniente descartar como manera de entender y actuar la política y la
potencialmente galvanizador (Menéndez- economía; de ver la ciudad, en interpretar la
Carrión, 2007). ciudadanía y sus componentes de justicia e
La violencia, la criminalidad y los miedos igualdad” (Escobar, citado en Escobar y
colectivos deben dejar de ser mirados como Ensignia, 2007).
simples epifenómenos de procesos En una región que pierde cerca del 14%
macroestructurales, y ser advertidos como de su PBI por causa de la violencia, se
precondiciones para la apertura de espacios advierten problemas y mitos, y se reclama una
democratizadores exigidos desde abajo, y reflexión que dé cuerpo a nuevos paradigmas.
bases de posibilidad para evaluar estrategias Los problemas detectados son muchos: la
de concientización acerca de qué significa el inercia de inyectar recursos en políticas que
ejercicio de la ciudadanía. nunca tienen evaluación; la baja calidad de la
Las políticas de seguridad ciudadana conducción civil de la seguridad y el
tendrán, por lo tanto, a las personas y a la autogobierno policial; el uso político de los
comunidad como el objeto y el sujeto de su miedos que genera una reacción que
165
institucionaliza la violencia; la multiplicidad combinación adecuada de prevención,

de cuerpos legales y la anomia jurídica; el disuasión, represión del crimen y medidas
atraso doctrinario y profesional de las de resocialización. Los escenarios
policías; la fragmentación de las ciudades predelictuales, delictuales y postdelictuales
que produce marginalidad, violencia social determinan que los instrumentos de
y desarraigo comunitario (Escobar, 2007). intervención del gobierno político no se
Entre los mitos a ser derrumbados agotan en el sistema policial sino que exigen
tenemos los siguientes: a) la violencia y la además un sistema de prevención social de
criminalidad son problemas de índole la violencia y el delito. La gestión de la
policial y se resuelven con “mano dura”; b) seguridad supone control ciudadano,
los países que han logrado mejores rendición de cuentas, acciones focalizadas,
resultados ha sido porque han aplicado una alianzas estratégicas con la producción del
batería pesada de medidas basadas en el conocimiento y enfoques integrales que sean
rigor punitivo y en el mayor control; c) las sistemáticos, perdurables y transversales. La
causas últimas de la violencia y la gestión de la seguridad tiene que incorporar
criminalidad son poco conocidas; d) las todas las “perspectivas de riesgo” para el
llamadas políticas “integrales” sólo ciudadano.
producen resultados a mediano plazo En definitiva, ¿qué campo de acción tienen
(Kliksberg, 2006). nuestras democracias para gobernar los
Por fin, los esfuerzos para pensar nuevos problemas de la violencia, la criminalidad y la
paradigmas señalan que las políticas de inseguridad? ¿Qué rutas se podrían transitar
seguridad ciudadana deben ser una para obtener soluciones con arraigo real?
Seguridad ciudadana: violencias, miedos y delitos
El proceso de construcción de una política pública sobre seguridad ciudadana

en Uruguay está ingresando a una etapa que, posiblemente, sea considerada un
punto de inflexión en un futuro no muy lejano.
Se han conocido ya las propuestas y las capacidades de los sectores más
relevantes del ámbito político partidario en el país, ya que todos han tenido la
oportunidad de asumir responsabilidades “de gobierno y administración” en esta
materia. Tal circunstancia permitió que, más allá de matices, los diferentes
modelos o paradigmas hayan tenido oportunidad de probarse en el difícil escenario
de la realidad. Sin embargo, y sin caer en relativismos inconducentes (e
injustificables) puede sostenerse que, para la gran mayoría de la población, el
resultado de todas estas intervenciones es aún insatisfactorio, lo que mantiene
en tela de juicio la capacidad real del Estado para satisfacer eficazmente las
demandas sociales en este campo tan sensible para la gobernabilidad democrática.
A estas alturas, parecería que si algo hemos aprendido es que continuar
centrando el debate en la inseguridad objetiva vs. la inseguridad subjetiva
166
constituye un ejercicio inconducente desde todo punto de vista. La

inseguridad objetiva, relacionada con el número de hechos delictivos
realmente acaecidos, es un indicador sustantivo para la definición de una
política de seguridad ciudadana, como también lo es el miedo al crimen, y
como también lo es la reiteración de comportamientos (que no constituyen
delitos, según los define la política criminal del Estado) que provocan un
clima de molestia o crispación en amplios sectores de la población.
El enfoque, entonces, debería dirigirse a trabajar sobre esta problemática
a partir del abordaje de las diferentes formas de violencia que hoy afectan
a nuestra sociedad. En muchos casos, esa violencia asume la forma de
comportamientos delictivos; en otros casos, se trata del miedo a ser víctima
directa o indirecta de un hecho violento; pero también existen situaciones
de contornos difusos, que tienen que ver con la forma como nos relacionamos,
con nuestros temores ante los cambios sociales, económicos o culturales
que no terminamos de entender, o con la búsqueda de una forma de
convivencia que no terminamos de encontrar.
Hace ya más de dos décadas, la corriente criminológica británica
conocida como el “realismo de izquierda” introdujo la expresión “tomarse
los delitos en serio”. Con VAN SWAANINGEN entiendo que, en este momento,
deberíamos comenzar a “tomarnos los miedos en serio”, esto es: “tomar en
serio tales casos, y la ansiedad que producen, parece el punto más relevante
que debe tenerse presente si queremos reivindicar un papel crítico en el
debate público sobre el delito y la gestión penal”.
Trabajar en profundidad esas formas de violencia que nos afectan
contemporáneamente como sociedad, y las consecuencias que éstas producen
sobre nuestra inseguridad y nuestros miedos individuales y colectivos, debería
ser una de las líneas de acción prioritarias para construir una política
pública sobre convivencia y seguridad ciudadana.
De esta manera, tendremos sobre la mesa los elementos necesarios para
discriminar entre lo que deben ser las necesarias intervenciones de las
instituciones públicas para prevenir y, en su caso, reprimir hechos delictivos,
frente a aquellas que implican otro tipo de tarea (quizás más difícil y de
largo aliento), cuyo objetivo sea favorecer los cambios culturales
imprescindibles para lograr un clima de responsabilidad ciudadana,
solidaridad y respeto por la diversidad, que mitiguen nuestras inseguridades
ante los desafíos de estos tiempos de incertidumbres, en una sociedad más
plural, equitativa e integrada.
Dr. Juan Faroppa Fontana
167
3. Desafíos programáticos1 las zonas del Estado que más se resisten a

los cambios. En medio de anacronismos, de
En las sociedades contemporáneas, las fundamentos conceptuales perimidos y de
distintas instituciones relacionadas con la postergaciones materiales, la violencia
violencia y la criminalidad están sometidas directa y la criminalidad han desbordado la
a profundas crisis de credibilidad y capacidad operativa de un Estado exigido
legitimidad. En efecto, en nuestras por una opinión pública insegura. La
democracias aparecen interpeladas la producción de consensos políticos ha
justicia, la policía, las cárceles y un sinfín oscilado entre las necesidades represivas y
de normas jurídicas. las justificaciones preventivas. La gestión
La responsabilidad de las políticas de política de estas instituciones ha dado como
Estado sobre “seguridad ciudadana” tiene resultado predominante la incoherencia de
que asumir un escenario institucional los dispositivos y la debilidad de las
pautado por un conjunto de tendencias: 1) implantaciones más o menos novedosas.
la crisis de legitimidad de las instituciones Además de las instituciones de control
estatales del control social formal; 2) la formal, la acción de los medios masivos de
consolidación y complejización del “campo” comunicación se revela esencial en los
de los medios de comunicación, en tanto procesos de producción de sentido sobre la
actores decisivos en la reproducción de los violencia, la criminalidad y la inseguridad. 3
“miedos” colectivos; 3) el desarrollo de un Esta circunstancia modela los miedos
mercado de la seguridad (legal e ilegal), el colectivos a través de marcos de decisión,
cual habilita la privatización de un bien de estrategias económico-comerciales y de
público y profundiza una distribución ingenierías semióticas que determinan que
regresiva de los activos sociales; 4) la el temor al delito y las altas percepciones
emergencia de nuevas estrategias y de inseguridad ciudadana sean vividos como
dispositivos que reivindican el “retorno” a datos civilizatorios.4
la participación comunitaria como forma de Las políticas públicas sobre seguridad
mitigar las manifestaciones de violencia y ciudadana en Uruguay exigen el diseño y la
criminalidad. concreción de un paradigma ambicioso y
En los últimos veinte años, las políticas coherente. Revertir la excesiva
de seguridad ciudadana en el país han policialización de la agenda de seguridad
registrado una agenda azarosa e inestable.2 (ante los problemas de violencia y
Las policías, las instituciones de encierro y criminalidad sólo cabe una respuesta
los sistemas de justicia son habitualmente policial), la desconfianza institucional (en
1
Muchos de los conceptos aquí expresados pueden obtenerse en Rafael Paternain, “Violencia e inseguridad en el
Uruguay del futuro. Tres escenarios y una política”, en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano, Uruguay. Agenda 2020,
Montevideo: Taurus, 2007.
2
Ver Rafael Sanseviero y Graciela López: “Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay”, en Seguridad Ciudadana:
concepciones y políticas, Caracas: Nueva Sociedad-Friedrich Ebert Stiftung, 2005.
3
Ver Pierre Bourdieu: Sobre la televisión, Barcelona: Anagrama, 2001.
4
Afirma Castel: “la exasperación de la preocupación por la seguridad engendra necesariamente su propia frustración,
que alimenta el sentimiento de inseguridad”. Esta frase no podría entenderse en su verdadera dimensión sin una
focalización en el rol institucional de los medios de comunicación. Ver Robert Castel: La inseguridad social. ¿Qué es
estar protegido?, Buenos Aires: Manantial, 2004.
168
de vulnerabilidades del Uruguay frente al fenómeno.

Respecto al primero, resulta claro el incremento durante el último año, en la
detección de operaciones significativas del crimen organizado. Este indicador
no permite establecer con certeza en qué medida el aumento del número de
operaciones exitosas es resultado de la mayor eficacia de los servicios estatales
especializados y/o si es consecuencia de un incremento de la actividad del crimen
organizado.
El segundo indicador -vulnerabilidades del país- aunque no proporciona
información directa acerca del fenómeno, proporciona sí evidencia indirecta de
gran importancia pues, como se verá enseguida, el crimen organizado constituye
un problema sistémico frente al que ninguna región del globo está inmune.
Sólo a modo de ejemplo, veamos algunas de las vulnerabilidades más evidentes
del Uruguay: cercanía y fuertes vínculos con regiones donde el crimen organizado
posee significativo desarrollo, bajo nivel de control del espacio aéreo nacional y
facilidades naturales para el aterrizaje de aeronaves livianas, porosidad de
nuestras fronteras, baja capacidad de control sobre el movimiento de contenedores
en nuestros puertos, importante número de zonas francas y una legislación que
permitió que Uruguay fuera calificado y cuestionado internacionalmente –hasta
muy recientemente- como centro financiero off-shore, un Banco Central con escasa
capacidad de inteligencia financiera, etc. Por otra parte, la detección de
importantes organizaciones de narcotráfico, lavado, falsificación de marcas y
contrabando, etc. ya genera un problema potencialmente grave en los centros
carcelarios. Finalmente debe también señalarse otra vulnerabilidad: aunque el
país es generalmente rankeado como uno de los menos corruptos de la región,
ello parece ser mucho más un resultado de ciertos legados de la historia que una
consecuencia de sus actuales fortalezas.
El crimen organizado trasnacional ha sido definido por autores
insospechables(por ejemplo, Moisés Naïm) como la cara oscura de la
globalización. En efecto, existe una coincidencia objetiva de intereses entre el
crimen organizado internacional y los actores hegemónicos del mundo actual.
Ambos se han beneficiado del debilitamiento de la capacidad de control de los
estados sobre la actividad económica, de la incorporación al mercado mundial
de las economías de planificación central y el desarrollo tecnológico. Así, el
fenómeno del crimen organizado se ha desarrollado al amparo de la desregulación
económica, el desorbitado desarrollo del mercado de capitales en el mundo, el
incremento del comercio y las comunicaciones internacionales e incluso del cambio
cultural promovido por la globalización. La masa de recursos financieros que
maneja le permiten utilizar las más sofisticadas tecnologías para sus actividades
y le otorgan su capacidad de corrupción y penetración de las estructuras estatales.
Ante tales evidencias, es necesario alertar respecto a las estrategias
unilaterales de enfoque exclusivamente represivo e inspiradas en la filosofía de
170
se medirá por la ausencia de delitos, sino garantizarán esa percepción. Pero sin un
por la percepción ciudadana de que la autocontrol de los medios de comunicación
seguridad está bajo control.6 Un liderazgo y sin un ejercicio responsable de la acción
gubernamental integral, una justicia criminal política (que evite el tremendismo) no
eficiente, una policía capacitada y honesta, habrán posibilidades ciertas de construir una
y una ciudadanía activa y comprometida, convivencia sosegada, tranquila y previsible.
Seguridad y participación ciudadana
Existe un amplio consenso en considerar, como una característica o requisito de

una política de justicia en un estado democrático de derecho, la necesidad de impulsar
un conjunto de medidas de prevención general, dirigidas a combatir todas aquellas
situaciones que exponen a la sociedad al riesgo de conductas delictivas.
Esas medidas son, entre otras, políticas, económicas y sociales, educacionales y
culturales, de salud, vivienda y urbanismo.
A ellas, se suma cada vez con mayor vigor, las medidas de comunicación y
participación social, capaces de crear los vínculos solidarios y articuladores del
conjunto de la sociedad.
En las últimas décadas nuestro país, ha sufrido un creciente incremento de la
violencia y de la criminalidad, con el consiguiente deterioro de los parámetros de
seguridad clásicos de una sociedad integrada y con altos índices de cohesión social,
como lo fue Uruguay en tiempos ya lejanos. Asistimos por lo tanto a un endurecimiento
del clima de convivencia. No es esta la oportunidad de señalar las causas de un
fenómeno complejo, que no sólo afecta a nuestro país, sino que está presente en otros
países de la región y más allá de la misma.
Sí importa destacar la importancia y gravitación que tiene una política que
promueva la participación social y ciudadana en el abordaje de temas que preocupan
a los habitantes de nuestros barrios, ciudades y localidades de todo el país. La
preocupación sobre la inseguridad viene de la “mano” con otras: trabajo, educación,
prestación de servicios, entre ellos los policiales, etc.
Tradicionalmente, los problemas vinculados a la seguridad se dejaban en manos
de la policía y ésta debía cargar en solitario con estas problemáticas, aisladamente y
retroalimentando el mito de que los emergentes de violencia y delito, exigen respuestas
policiales y penales cada vez más duras. Sin embargo, teórica y empíricamente, queda
demostrado lo inocuo de insistir con esas medidas, que sólo han contribuido a
distorsionar el sistema de justicia agravando aun más la situación y colapsando las
cárceles.
Por el contrario, se requiere no sólo de la intervención de múltiples actores –los
que deben de concretar los efectores de las políticas señaladas en salud, educación,
vivienda, etc.- sino además de promover espacios de participación y comunicación
con los ciudadanos. Es en ese sentido que podemos rescatar como experiencias concretas
172
las que se vienen desarrollando desde las Mesas Locales para la Convivencia y la
Seguridad Ciudadana. Estas constituyen una herramienta en construcción que
permite conjugar la participación que aporta estado de situación (diagnóstico
participativo); permite analizar y profundizar la multicausalidad de factores detrás
de estos fenómenos sociales; y alienta a concretar a nivel local (territorio) acciones
articuladas bajo la responsabilidad de los actores institucionales tanto nacionales
como departamentales. Pero además, la participación implica la posibilidad de
poner bajo el escrutinio de los habitantes los diferentes servicios públicos, su
desempeño, su eficacia, su rendimiento. En suma, la participación fortalece la
institucionalidad del estado de derecho, contribuye a mejorar sus instituciones y
alienta al ejercicio de una ciudadanía responsable.
A. S. Eduardo Pirotto
En este punto, hay que reconocer que el límites culturales, pero también deberá
funcionamiento de las instituciones no ocurre ambicionar nuevas perspectivas sobre las
en el vacío, sino que arraiga en valores cosas. El Uruguay exige avances rápidos en
simbólicos y culturales. Las problemáticas de los siguientes rubros:
la violencia, la criminalidad y la inseguridad Política de Derechos Humanos. La
no pueden entenderse fuera de las nociones introducción reciente del concepto de Derechos
de “representaciones” y “discursos” sociales. Humanos en los asuntos de la seguridad es un
El escenario cultural contempla el conjunto de cambio relevante en los sustentos de las políticas
visiones, valores y mitos sobre los hechos y uruguayas. La profundización y ampliación de
los actores de la violencia. Su espacio de esta perspectiva servirá para conjugar la justicia
producción es variado: conversación cotidiana, social con las libertades ciudadanas. El
procesos de socialización, medios masivos de reconocimiento de derechos es el mejor
comunicación, etc. Su estructura de expediente para mitigar las reacciones
significados –inscripta en el lenguaje y antipolíticas, para mejorar la calidad de la
relativamente invariante- posee un alto poder democracia y para estimular horizontes posibles
disciplinador. Las nuevas demandas de la de vida dentro de fronteras (y no a la inversa,
seguridad refuerzan los viejos discursos de la como demuestran los estudios demográficos).
seguridad. Revisión de principios. Para una sociedad
El Uruguay necesita políticas públicas traumatizada por sus procesos pasados, son
sobre seguridad ciudadana que supongan una necesarias nuevas formas doctrinarias sobre
ampliación de los límites de lo “pensable” y de el uso de la fuerza. Ante una Policía y una
lo “decible”. Le hegemonía cultural actual, que Justicia con problemas de confianza frente a
enarbola las ideas restrictivas de “ley y orden”, la opinión pública, el país tendrá que proyectar
deberá ser desestructurada por conceptos de una discusión de principios en términos de
base ciudadana. Una política que estimule la autoridad, legitimidad y legalidad.
idea de un cambio en las formas de Desarraigo de la ley. Al amparo de los
convivencia, habrá de reconocer siempre sus procesos mencionados, una de las
173
consecuencias más importantes –y menos las soluciones, las iniciativas institucionales,

estudiadas- es el desdibujamiento normativo las formas de mediación, etc., tienen que cuajar
de la ley en amplios sectores de la sociedad. en un mapa que respete la diversidad cultural
Esa laxitud sociológica es una de las causas de los espacios, apoyándose en la misma para
del fracaso de las políticas disuasivas que potenciar la eficacia de las intervenciones.
incrementan las penas y los controles, pues de Reconocimiento de derechos. Frente al
nada vale la amenaza del peso de la ley cuando paradigma que restringe derechos y promueve
ésta pierde gravedad subjetiva o se afinca en la punición, una política alternativa consistirá
juicios morales locales. A contrapelo de la en el reconocimiento de derechos. Una
autopercepción legalista y ciudadana, el democracia fuerte deberá administrar el
Uruguay tiene un desafío cultural de enorme problema de la puja y la contradicción de
significación si no quiere dilapidar sus reservas derechos, en tanto dato cultural de primera
de legitimidad. magnitud en las sociedades complejas. Aquí
Vínculos de convivencia. La crisis los conflictos están dados entre los derechos
estructural del país ha erosionado los vínculos locales y los estructurales, entre los derechos
de cooperación y confianza entre las personas. de seguridad y los de libertad, entre el derecho
La violencia y la criminalidad se transforman al resarcimiento de las víctimas y el de
en fuerzas destructoras de las mismas. Pero rehabilitación de los victimarios.
quizá el dato más evidente provenga de la Los lineamientos programáticos antes
desconfianza ciudadana hacia las instituciones mencionados son apenas un conjunto de
del control social formal (sin excluir aquí a los indicios para construir una estrategia
actores propiamente políticos). La Policía y la pública sobre seguridad ciudadana.
Justicia son los representantes por excelencia Necesitan ser validados y desarrollados;
del poder estatal a nivel microsocial, razón por pero por encima de todo, demandan ser
la cual una reingeniería de relaciones tendrá conocidos y estudiados a fondo, discutidos
que estar en el centro de la agenda en sus matices e incorporados en una agenda
democrática. de investigación social. No habrá una
Espacio e identidad. El despliegue de política sostenida de seguridad ciudadana
políticas de seguridad ciudadana deberá pensar sin un diagnóstico permanente y actualizado
el territorio bajo la perspectiva de las de los procesos sociales y de las
identidades políticas y sociales. Los problemas, herramientas institucionales.
174
175
176
Anexo Estadístico
Cuadro 1. Población del Uruguay, por año
Fuente: 1989-95: INE/CELADE (estimaciones y proyecciones de la población por sexo y edad 1950-2050);
1996-2006: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).
177
Cuadro 2. Población de Montevideo, por tramo de edad 2007
Fuente: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).
178
Cuadro 3. Denuncias por tipo de delito, según año. Uruguay
Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
179
Cuadro 4. Procesamientos por Homicidio, Rapiña, Lesiones y Hurto por año. Uruguay
Fuente: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial.

Notas: incluye tentativas.
180
Cuadro 5. Procesamientos por Violación, Atentado violento al pudor y

Ultraje público al pudor. Uruguay

181
Cuadro 6. Procesamientos por antecedentes, según año. Uruguay
182
Cuadro 7. Población y Procesamientos por tipo de delito, según edad quinquenal

(Uruguay, año 2002)
Fuente Población: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).

Fuente Procesamientos: Instituto Técnico Forense-Poder Judicial (incluye tentativas)
Cuadro 8. Procesamientos por Homicidio por año, según edad quinquenal

Uruguay

183
Cuadro 8. Procesamientos por Homicidio por año, según edad quinquenal

Uruguay

Notas: incluye tentativas
Cuadro 9. Población del Uruguay por año, según edad quinquenal

Notas: incluye tentativas
184
Cuadro 10. Víctimas de Homicidio por año, según sexo

Uruguay
Fuente: MSP (estadísticas de mortalidad por causas).

Nota: sólo hechos consumados.
Cuadro 11. Suicidios por año.

Uruguay
Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Min. Interior.
185
Cuadro 12. Delitos por años. Uruguay

Cuadro 13. Accidentes de tránsito y suicidios por años. Uruguay

186
Cuadro 14. Detenidos y remitidos por años.

Uruguay

Cuadro 15. Delitos por años. Montevideo–Interior.
.
187
Cuadro 16. Accidentes de tránsito y suicidios por años. Montevideo–Interior

Cuadro 17. Detenidos y remitidos por años. Montevideo–Interior

188
Cuadro 18. Delitos Contra la Persona por Regiones. 1985-1995

Cuadro 19. Homicidios por Regiones. 1985-1995

Cuadro 20. Lesiones por Regiones. 1985-1995

189
Cuadro 21. Delitos Sexuales por Regiones. 1985-1995

Cuadro 22. Denuncias Contra la Propiedad por Regiones. 1985-1995

Cuadro 23. Hurtos por Regiones. 1985-1995

190
Cuadro 24 . Rapiñas por Regiones. 1985-1995

Cuadro 25. Daños por Regiones. 1985-1995

Cuadro 26. Accidentes tránsito. Total por Regiones. 1985-1995

191
Cuadro 27. Accidentes de tránsito Leves por Regiones. 1985-1995

Cuadro 28. Accidentes de tránsito Graves por Regiones. 1985-1995

Cuadro 29 . Accidentes de tránsito Fatales por Regiones. 1985-1995

192
Cuadro 30. Total de Suicidios por Regiones. 1985-1995

Cuadro 31. Suicidios Consumados por Regiones. 1985-1995

Cuadro 32. Tentativas de Suicidios por Regiones. 1985-1995

193
Cuadro 33. Detenidos por Regiones. 1985-1995

Cuadro 34. Remitidos por Regiones. 1985-1995

Cuadro 35. Delitos Contra la Persona por Regiones. 1996-2007

194
Cuadro 36. Homicidios por Regiones. 1996-2007

Cuadro 37. Lesiones por Regiones. 1996-2007

Cuadro 38. Delitos sexuales por Regiones. 1996-2007

195
Cuadro 39. Delitos contra la propiedad por Regiones. 1996-2007

Cuadro 40. Hurtos por Regiones. 1996-2007

Cuadro 41. Rapiñas por Regiones. 1996-2007

196
Cuadro 42. Daños por Regiones. 1996-2007

Cuadro 43. Accidentes tránsito. Total por Regiones. 1996-2007

Cuadro 44. Accidentes de tránsito Leves por Regiones. 1996-2007

197
Cuadro 45. Accidentes de tránsito Graves por Regiones. 1996-2007

Cuadro 46. Accidentes de tránsito Fatales por Regiones. 1996-2007

Cuadro 47. Total de Suicidios por Regiones. 1996-2007

198
Cuadro 48. Suicidios Consumados por Regiones. 1996-2007

Cuadro 49. Tentativas de Suicidios. 1996-2007

Cuadro 50. Detenidos por Regiones. 1996-2007

199
Cuadro 51. Remitidos por Regiones. 1996-2007

200
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay

Coordinador del Informe

Soc. Rafael Paternain

Soc. Javier Donnangelo

El análisis y las recomendaciones contenidas en esta publicación no reflejan

© Ministerio del Interior, 2008.

© PNUD Uruguay, 2008

Coordinador: Soc. Rafael Paternain

Equipo de investigación: Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad,

Diseño, armado e impresión:

Capítulo 1. Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales............................ 15

Capítulo 2. Los espacios regionales del delito en el Uruguay............................................ 53

1. Proceso socioeconómico y criminalidad........................................................... 53

Capítulo 3. Miedos, inseguridad y climas de opinión................................................... 95

Capítulo 4. Evaluación institucional: una mirada al Ministerio del Interior y su 129

Capítulo 5. Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad...................................... 163

1. El Uruguay en la encrucijada........................................................................... 163

Anexos Estadísticos.................................................................................................. 177

El 1 de marzo de 2005, el Presidente de la República declaró en su discurso de asunción

de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha promovido proyectos de seguridad

El Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad se creó en agosto de 2005 con

Bajo una impronta descriptiva, esta publicación explora la evolución de la violencia y la

Soc. Rafael Paternain

1. Introducción Dirección de Política Institucional y

Fuentes de datos consultadas Como fuera explicado en el párrafo previo,

subestiman la magnitud del fenómeno aproximarse al conocimiento de la “cifra

el volumen de éstos en cualquier momento aquellos que comportan violencia. A

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

países por académicos de reconocida La consideración de los datos anteriores

Cuadro 2. Tasas de procesamiento para delitos seleccionados.

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica

Cuadro 4. Procesamientos judiciales por tipo de delito. Uruguay 2006

En virtud de que la violencia intrafamiliar señalar, en este sentido, que solamente en

Un aporte imprescindible: el enfoque de género en la seguridad ciudadana

Hacer del orden público el paradigma de la seguridad, coloca el ejercicio de la

construcción de patrones violentos, así como su influencia en la actividad criminal.

A.S. Marisa Linder

3. Delitos y violencia: de criminalidad más altos en la actualidad que

Gráfico 1. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES EN 22 PAÍSES AMERICANOS

Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Panamericana para la Salud y de la Dirección

El gráfico 1 ubica al Uruguay en una Si se considera el promedio de todos los

Gráfico 2. TASA DE HOMICIDIO EN PAÍSES SELECCIONADOS

Fuente: elaboración a partir de datos de la Organización Mundial para la Salud.

Por razones de disponibilidad de gráfico muestra algunas tasas de países

con importantes grados de industrialización, el Si bien con oscilaciones, el gráfico 3 muestra,

Gráfico 3. HOMICIDIOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Gráfico 4. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - HOMICIDIO

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Al igual que la de denuncias, la gráfica de razones: en primer lugar, la gráfica de

Gráfico 5. HOMICIDIOS POR TIPO DE ARMA EMPLEADA

Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales – Min. Interior.

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

La evolución de la tasa de rapiñas se cuentan los hechos denunciados. Al igual que al

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística

Gráfico 8. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - DELITOS SEXUALES

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Delitos sexuales período de tres años, para luego subir

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de

Hurto durante 2007, lo cual marca dos años seguidos