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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Panorama de la violencia,
la criminalidad y la inseguridad
en Uruguay
Datos, tendencias y perspectivas
Investigadores
Asistente de Investigación
Víctor González
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Este documento fue preparado por el Ministerio del Interior, en el marco del Proyecto
“Apoyo al proceso de reforma del Ministerio del Interior” que lleva adelante el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Uruguay (PNUD).
ISBN:
Depósito Legal:
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Índice
Presentación ............................................................................................................ 9
Prólogo ............................................................................................................ 10
Introducción............................................................................................................. 12
1. Introducción............................................................................................... 15
2. Características generales del fenómeno criminal en Uruguay............................ 17
3. Delitos y violencias: niveles comparativos...................................................... 21
4. Los autores de delitos....................................................................................... 31
5. Víctimas de la violencia y la criminalidad........................................................... 43
1. La inseguridad estructural........................................................................... 95
2. El Uruguay inseguro: los antecedentes.......................................................... 101
3. Crisis y clima de opinión.............................................................................. 110
4. Las inseguridades actuales........................................................................... 122
1. Introducción.............................................................................................. 129
2. Nuestra fuerza pública............................................................................... 130
3. Capacidad institucional.............................................................................. 153
4. Retos para la organización......................................................................... 161
Presentación
Daisy Tourné
Ministra del Interior
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Prólogo
En el Informe de Desarrollo Humano 1994, se dice que «la seguridad significa estar libres
de las constantes amenazas del hambre, la enfermedad, el delito y la represión. También significa
protección contra perturbaciones repentinas y perjudiciales en la pauta de nuestras vidas
cotidianas, ya sea en relación con nuestros hogares, nuestros empleos, nuestras comunidades
o nuestro medio ambiente».
El concepto de seguridad se había relacionado más con el Estado-nación que con la gente
y su convivencia. El nuevo concepto de seguridad humana es cada vez más preocupación por
la vida y la dignidad humana desde una perspectiva de derechos. Ese cambio es sustantivo y
acarrea consecuencias en diferentes planos, en particular en la forma de abordar y diseñar
políticas públicas en la materia.
Una concepción básica de seguridad humana debería tener en cuenta las cuatro características
esenciales siguientes:
-es una preocupación universal,
-sus componentes son interdependientes,
-está centrada en el ser humano, y
-es más fácil velar por la seguridad humana mediante la prevención temprana que con
intervenciones posteriores.
Sin duda, la violencia, el delito y la inseguridad son parte del problema y están lejos de ser
un tema exclusivamente nacional. Actualmente, la seguridad ciudadana es una de las principales
preocupaciones de la ciudadanía y de los gobiernos en la región.
Es en este contexto que se debería promover el debate sobre seguridad ciudadana desde
una perspectiva integral de desarrollo humano y un enfoque de derechos, articulando seguridad
humana con inclusión, equidad y democracia.
El desarrollo humano se entiende como un proceso de expansión de las libertades y
oportunidades efectivamente disfrutadas por las personas. La seguridad humana surge, entonces,
como una de las dimensiones fundamentales de este proceso, en tanto incluye la condición de
encontrarse libre de temor y libre de necesidades básicas insatisfechas.
La noción de seguridad ciudadana, como parte fundamental de la seguridad humana, excede
la seguridad personal del individuo y de sus bienes. Sin seguridad ciudadana se dificulta y
limita el ejercicio libre de la ciudadanía. Se trata de un concepto dinámico, que ubica a las
personas en relación con su comunidad y como agentes activos en la transformación de su
entorno.
La violencia y el delito constituyen fenómenos multicausales. No se puede solamente
abordarlos a partir de su represión y de la eficacia en el uso de la fuerza. Hay expresiones de
violencia, como la violencia doméstica, que siendo ejercidas en ámbitos privados pasan a ser
«cosa pública» por la necesidad de proteger a sus víctimas, reprimir los que ejercen dicha
violencia, así como luchar por cambiar las condiciones que contribuyen a generar dicha violencia
y la impunidad con la que persiste.
En línea con estas convicciones y en el marco del concepto de seguridad humana, el Programa
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Pablo Mandeville
Representante Residente
Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Introducción
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Capítulo 1
Violencia y delito en Uruguay: patrones fundamentales
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Trabajar con información procedente de distintas fuentes permite chequear el grado de consistencia existente entre los
patrones que sugieren datos generados en contextos institucionales diferentes. La validez de las conclusiones aumenta
cuando éstas están basadas en patrones que resultan convergentes a través de fuentes de información distintas.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Cabría agregar que, si bien la encuesta de victimización permite una cuantificación más realista de ciertas clases
de delitos, está lejos de constituir una panacea para los problemas que plantea la medición del fenómeno delictivo.
Esto se debe a que este método tiene sus propias deficiencias. Como todo método de investigación por encuestas, en
efecto, está sujeto al margen de error inherente a la utilización de muestras. No es un método, además, apto para el
estudio de todos los tipos de delitos (por razones obvias, los homicidios, tal vez el delito que provoca mayor alarma
social, no pueden ser estudiados usando esta técnica de investigación).
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En todos los países del mundo las cifras de personas sometidas a proceso penal son ostensiblemente más bajas que
las de denuncias de hechos delictivos recibidas por la policía (Reiss, 1993; Lynch, 2004).
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Con la posible excepción de las rapiñas, lugar, con una tasa de denuncia apenas por
los cuadros 1 y 2 dibujan un patrón delictivo encima de la del homicidio. Al considerar los
en el que la gravedad de los delitos y su datos de procesamientos también se observa
frecuencia tienden a estar en relación inversa. que el homicidio y la violación son los delitos
Así, de acuerdo a los datos de denuncias que que registran las tasas más bajas, pero en este
registra el Ministerio del Interior, el delito de caso el orden entre estas figuras se invierte y
mayor gravedad (homicidio) es el que presenta la violación se ubica en último lugar de
la tasa más baja. De modo similar, la violación frecuencia (con el homicidio ocupando la
(otro delito muy grave) aparece en penúltimo penúltima posición).
Cuadro 3. Denuncias policiales por tipo de delito. Uruguay 2007
(Números absolutos y porcentajes)
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Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Los cuadros 3 y 4 permiten apreciar que respecto de años anteriores, cuando las rapiñas
tanto entre las denuncias como entre los eran la categoría de denuncias más frecuente
procesamientos, los delitos contra la entre los hechos violentos. A las denuncias de
propiedad sin violencia son la mayoría. Así, violencia doméstica le siguen en importancia,
las denuncias de hurtos consumados que a corta distancia, las de rapiña (5,4% del total
registró el Ministerio del Interior durante 2007 entre delitos consumados y tentativas). En
representaron el 56% de los delitos tercer lugar se ubican las lesiones, que
denunciados (59% si se incluyen también las representan el 4,9% del total de denuncias. A
tentativas). De modo similar, la suma de los bastante distancia, completan la gama de
delitos de hurto y de la figura emparentada delitos violentos los homicidios y las
de receptación, representó el 52% de los violaciones. Los primeros representan menos del
procesamientos dictados por la Justicia 1% de los hechos registrados por el Ministerio
durante 2006. del Interior (0,2% entre consumados y
La suma de los delitos violentos tentativas). Por su parte, las violaciones
(homicidio, rapiña, violación, lesiones y representaron el 0,15% de las denuncias.
violencia doméstica) representó, durante Al considerar los procesamientos se
2007, algo menos de 1 cada 5 denuncias advierte un ordenamiento muy similar entre
(16,5%). Entre los procesamientos, la los delitos violentos. Así, las rapiñas aparecen
proporción que representa el conglomerado como la categoría más frecuente,
formado por el homicidio, la rapiña, la representando el 7,8% de los procesamientos
violación y las lesiones equivale al 17,7% del dispuestos por la Justicia. Les siguen de cerca
total. las lesiones, que representan el 7,5% de los
Considerando separadamente las distintas procesamientos. A bastante distancia, completan
variedades de denuncias relacionadas con el cuadro de delitos violentos los homicidios y
hechos de violencia, las situaciones que las violaciones. Los primeros representan
involucran el ámbito doméstico emergen alrededor de 2 de cada 100 procesamientos
durante 2007 como la categoría dominante (2,1%). Por su parte, las violaciones
(5,8% del total de denuncias). Este último representaron, durante 2006, el 0,30% de los
patrón marca un cambio bastante impactante procesamientos.
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División Planeamiento y Presupuesto, “Anuario Estadístico 2006”, Poder Judicial.
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Esta diferencia se debe a que las estadísticas de procesamientos más usuales y fáciles de obtener no discriminan
entre hechos consumados y tentativas.
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Un estudio que enfoca los homicidios ocurridos en Montevideo entre 2003 y 2005 muestra, por ejemplo, que el
60% de los hombres que mataron a sus esposas en ese período se suicidaron o intentaron hacerlo en forma
inmediatamente posterior al homicidio (Donnangelo, 2006; 2007.)
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
más comúnmente para realizar este tipo de armas blancas, que intervienen en algo más
acto violento. Seguidamente, pues, se muestra de 1 cada 4 homicidios. Finalmente, alrededor
la distribución estadística que siguen las de 1 cada 5 homicidios son cometidos usando
distintas clases de armas que intervienen en otro tipo de armas, particularmente objetos
los hechos de homicidio. Los datos proceden contundentes (herramientas del tipo de los
de un trabajo de revisión caso a caso de todos martillos, palos, piedras, etc.) y objetos que
los partes confeccionados por la Jefatura de facilitan la estrangulación (sogas, cinturones,
Policía de Montevideo entre 2003 y 2005 a etc.).
propósito de eventos clasificados como
homicidios por dicha dependencia. Rapiña
El gráfico 5 muestra que la mayoría
absoluta de los homicidios son cometidos Habiendo considerado someramente la
empleando armas de fuego (especialmente evolución de los homicidios, corresponde
armas cortas, del tipo de las pistolas y los ahora hacer lo propio con las rapiñas. En
revólveres). En segundo lugar y a bastante primer lugar, el gráfico 6 presenta la evolución
distancia de las armas de fuego, se ubican las de la tasa de hechos denunciados.
Gráfico 6. DENUNCIAS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - RAPIÑA
(Todo el país)
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En virtud de que los delitos sexuales son agrupados y clasificados en formas distintas en las estadísticas del
Ministerio del Interior y en las del Poder Judicial, no se reporta aquí ninguna comparación entre los patrones que
muestran ambas fuentes. No obstante, el lector interesado puede consultar el apéndice para obtener datos sobre la
evolución de los procesamientos por los delitos de violación, atentado violento al pudor y ultraje público al pudor.
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1999 se deba a una mayor sensibilidad de parte los datos correspondientes a procesamientos
de todos los actores involucrados (opinión dispuestos por la Justicia Penal (gráfico 10).
pública, Jueces y Policía) hacia la problemática Arrancando en una magnitud de 24,4
de la violencia doméstica10. Como es sabido, procesamientos cada 100.000 habitantes, la
ésta ha sido objeto de intensas campañas tasa de procesamiento por lesiones exhibe
publicitarias durante los últimos años y estos inicialmente una leve tendencia ascendente,
esfuerzos de difusión y denuncia de la que se mantiene hasta el año 1994. A este
problemática pueden haber determinado un período de ascenso le sigue una prolongada
cambio de actitud de parte de los actores fase de estabilización, que se extiende hasta
involucrados, haciendo que el tema haya el año 2001. Durante 2002 se produce la
pasado de ser considerado un asunto subida más abrupta del período, y dicho año
esencialmente privado, a ser considerado marca el valor más alto alcanzado por la tasa
como una problemática en la cual la durante los 18 años para los que se dispone
intervención reguladora del Estado (y sus de registros. Tras el “pico” de 2002, la tasa
distintos aparatos especializados, comienza un movimiento descendente, que
especialmente la Policía y los Jueces) está resulta particularmente acentuado durante
plenamente justificada11. 2006 (año que marca el registro más bajo de
Habiendo presentado la evolución de la todo el período: 22,8 procesamientos cada
tasa de denuncias, seguidamente se despliegan 100.000 habitantes).
Gráfico 10. PROCESAMIENTOS CADA 100.000 HABITANTES, POR AÑO - LESIONES
(Todo el país)
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Podría ser, por ejemplo, que las campañas de sensibilización hubieran provocado un aumento de las denuncias (y
de su registro), pero que muchas seccionales policiales hubieran seguido registrando éstas bajo el rubro de las
lesiones aun después de creada la figura de violencia doméstica en el Código Penal (en virtud de la inercia de los
procedimientos previos).
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A efectos de medir con mayor exactitud la verdadera incidencia del fenómeno de la violencia doméstica, el Ministerio
del Interior se encuentra realizando un ambicioso estudio, consistente en analizar y categorizar todos los partes
policiales emitidos en relación con hechos de violencia interpersonal acontecidos en todo el territorio nacional
durante 2007. Entre otros aspectos, este estudio pretende determinar cuáles son las circunstancias o motivos
precipitantes que más comúnmente desatan la violencia, así como las relaciones o vínculos entre autores y víctimas
que resultan característicos de distintos tipos de hechos violentos.
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caracteriza por una gran estabilidad hasta el estabilización de la tasa en valores inferiores
año 2002. En efecto, entre 1989 y 2001 la a los alcanzados durante 2003-2004, pero que
tasa no registra una pendiente definida, todavía están algo por encima de los
decayendo suavemente entre 1991 y 1995, registrados durante la mayor parte del
para luego “rebotar” y ascender, más período.
suavemente aun, desde 1996 hasta 2001. El
año 2002 marca una subida rápida, que 4. Los autores de delitos12
persiste durante 2003, cuando la tasa alcanza
el valor más alto del período. El rápido Procesados
ascenso verificado durante 2002 y 2003 se
estabiliza durante 2004, y el año 2005 marca Los hombres están desproporcionadamente
una caída. Por fin, durante 2006 la tasa oscila representados entre las personas procesadas
nuevamente y se sitúa levemente por encima por la Justicia Penal. En efecto, a pesar de
de 2005. que, de acuerdo a proyecciones del Instituto
En suma, los años 2002 y 2003 Nacional de Estadística, constituyen
representan el período de ascenso más claro, actualmente algo menos de la mitad de la
llevando la tasa por encima de los valores población del Uruguay, no bajan del 70% de
registrados durante los años previos. Este los procesados por virtualmente cualquiera de
movimiento ascendente, no obstante, fue de las figuras del Código Penal. Esta fuerte
corta duración, habiéndose interrumpido ya “masculinización” de las poblaciones
durante 2004. Los últimos registros sometidas a proceso penal puede ser apreciada
disponibles (2005 y 2006) sugieren una en el cuadro 5.
Cuadro 5. Procesamientos por sexo, según delitos seleccionados. Uruguay 2006
(en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial y de proyecciones de
población del Instituto Nacional de Estadística.
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Al momento de redactar el presente documento, el Ministerio del Interior se encontraba realizando una evaluación
de la validez y precisión de sus sistemas de información relacionados con el trabajo policial sobre menores de edad,
con miras a mejorar la calidad de la información estadística sobre este importante tópico. Por esta razón, en esta
oportunidad el análisis se concentra en los adultos, reservando los datos sobre adolescentes para próximos informes.
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Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos
del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos
del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
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A diferencia del caso de los hurtos y las rapiñas, el gráfico de homicidios no fue construido utilizando las tasas
correspondientes a un año determinado, sino el promedio de las tasas que en cada grupo de edad se verificaran
entre 1999 y 2002. Esto se debe a que el menor número de procesamientos por homicidio respecto del número de
procesamientos por rapiña y, especialmente, por hurto, determina que las tasas de procesamiento por homicidio de
los distintos grupos de edad fluctúen considerablemente de un año a otro (especialmente en las edades altas, que
registran los números más bajos de procesamientos). Esto es un fenómeno característico de las tasas calculadas a
partir de números de casos pequeños (Flewelling & Williams, 1999). Una forma de atenuar estas fluctuaciones
aleatorias y poder, así, entrever mejor la tendencia que siguen los datos, es trabajar con promedios.
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continuación, pues, se discuten tres factores en la producción del aumento del número de
que parecen haber jugado un rol importante personas recluidas.
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A los efectos del presente análisis se consideran la totalidad de las denuncias, no exclusivamente las correspondientes
a un tipo particular de delito.
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procesamiento sin prisión ni la excarcelación 1997, cuando el porcentaje pasa de 3,9 a 8,1
bajo libertad provisional. En particular, como en forma sostenida. Pero quizás más impor-
se explicara antes, las rapiñas (medidas tanto tante aun, en términos absolutos también se
por la cantidad de denuncias como por la de observa un fuerte aumento: así, la cantidad de
procesados) parecen haber registrado un procesados pasa de 222 en 1989 a 788 du-
importante incremento a lo largo de los rante 2006, es decir, se multiplica por un fac-
últimos veinte años. El mayor peso relativo tor de 3,5 (o, en otras palabras, crece un
que las rapiñas tienen en la actualidad dentro 255%).
de la masa total de delitos puede ser apreciado Como fuera dicho, el incremento de los
en el cuadro 7. procesamientos por rapiña alimenta el
El cuadro muestra que los procesados por crecimiento de la población carcelaria en
rapiña pasaron de representar algo más del 3% virtud de que se trata de un delito
del total en 1989 a casi 8% durante 2006. El inexcarcelable y de que no admite el
ascenso es particularmente claro entre 1992 y procesamiento sin prisión. Pero además, en
Cuadro 7. Procesados por Rapiña como % del total de procesados, por año. Uruguay
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
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virtud de que comporta violencia o al menos resulta de vital importancia para entender
amenaza de usar la fuerza contra la víctima, el fenómeno del congestionamiento y la
la rapiña se sanciona con penas más severas superpoblación.
que otros delitos contra la propiedad Dado el apreciable incremento
(especialmente el hurto, que constituye la registrado por los procesamientos por
variedad delictiva más corriente en el país). rapiña, cabe preguntarse si, en alguna
Vale decir, pues, que durante los últimos medida, el mismo podría estar evidenciando
veinte años el sistema carcelario no sólo ha cierto exceso de celo punitivo a la hora de
recibido un mayor número de personas sino tipificar los delitos. No obstante, el análisis
también a un número creciente de individuos de la evidencia disponible sugiere que este
que permanecen durante más tiempo. no es el caso y que el incremento de los
Como es obvio, este último factor también procesamientos por rapiña responde a un
Cuadro 8. Denuncias de Rapiña como % del total de denuncias, por año. Uruguay
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fenómeno sustantivo y real, más que a ante casos de este tipo, la probabilidad de
inclinaciones o modalidades personales en una sanción privativa de libertad aumenta.
materia de tipificación. El proceso de incremento de los reincidentes
Así, si en lugar de considerar los datos entre los procesados es ilustrado en el
sobre procesamientos se analizan los de cuadro 9 y en el gráfico 18.
denuncias (que son clasificados y El cuadro 9 muestra la información más
“tipificados” por la policía y no por los actualizada disponible sobre antecedentes
jueces penales), se advierte también un claro de las personas procesadas anualmente. Del
patrón de aumento de la incidencia del delito análisis del mismo se desprende que el
de rapiña. Este aspecto puede ser apreciado número de reincidentes ha aumentado
en el cuadro 8. El cuadro muestra que, entre significativamente, tanto en términos
1989 y 2007, el número de denuncias de absolutos como relativos. Así, mientras que
rapiña se multiplicó por un factor cercano en 1989 fueron procesadas 2500 personas
a 5, pasando de 1968 a 9173 (un incremento que registraban procesamientos previos, en
de 366%). En términos relativos, el el año 2005 esta cifra trepó a 4792 (un
crecimiento de las denuncias de rapiña incremento del orden del 92%). En términos
respecto del total de denuncias es muy relativos, los reincidentes pasaron de
similar al que registran los procesamientos representar algo más de un tercio del total
por este delito respecto del total de de procesados (38%) en 1989, a constituir
procesamientos. Así, las denuncias de rapiña algo más de la mitad en 2005.
pasaron de representar el 3% de las En suma, de la evidencia presentada en
denuncias recibidas por la policía en 1989, la presente sección se desprende bastante
a representar el 7% de éstas durante 2007 claramente que el incremento de la
(como se recordará, los procesamientos por población carcelaria responde largamente a
rapiña pasan de 3,4 a 7,8% del total entre cambios en la incidencia del delito, en su
1989 y 2006). composición y en la participación que le
A la luz de la evidencia disponible parece cabe a personas con antecedentes entre las
claro, pues, que el incremento de los personas procesadas por la Justicia Penal.
procesamientos obedece a un aumento Si bien estos tres factores aparecen
objetivo en la incidencia de esta modalidad como los principales determinantes del
delictiva. incremento, es posible que algunas otras
fuerzas hayan jugado también un rol no
Cambios en la composición de los despreciable. En particular, cambios
procesados legislativos que introdujeron
modificaciones al Código Penal en la
Un tercer elemento que parece haber dirección de una mayor severidad
influido sobre el crecimiento de la población (especialmente la llamada ley de
carcelaria es el peso creciente que entre los “Seguridad Ciudadana”) seguramente
procesados tienen los reincidentes. Como contribuyeron también al significativo
es sabido, la reincidencia es un elemento incremento experimentado por la tasa de
agravante de la responsabilidad, por lo cual, reclusión.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense del Poder Judicial.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística, de datos del
Ministerio de Salud Pública y de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica
del Ministerio del Interior.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del
Ministerio del Interior.
Distribución por sexos de las víctimas de apreciablemente más alta que la de cometer
homicidio un homicidio. Vale decir que la participación
de las mujeres entre las víctimas de homicidio
Con la excepción de los homicidios en que es significativamente más alta que su
autor y víctima estaban relacionados por participación entre los autores de este tipo de
vínculos conyugales o sentimentales, la hecho (cuadro 12).El cuadro permite apreciar
probabilidad de las mujeres de ser víctima de que, durante 2006, las mujeres representaron
un homicidio es apreciablemente más baja que apenas el 6% de los procesados por homicidio,
la de los hombres. Así, como es posible mientras que constituyeron el 27% de las
apreciar en el cuadro 10, mientras que las víctimas de este tipo de acto de violencia. En
mujeres representaron el 52% de la población otras palabras, la incidencia de las mujeres
del país durante 2006, constituyeron sólo un entre las víctimas es cuatro veces más alta que
27% de las víctimas de homicidio en dicho entre los autores de homicidio.
año.
La menor probabilidad femenina de ser Distribución por edades
víctima de un homicidio no es un fenómeno
limitado al año 2006, sino que presenta una La edad de las personas es un factor que
remarcable consistencia a lo largo del tiempo. determina importantes diferencias en el riesgo
Este aspecto puede ser apreciado en el de ser víctima de un homicidio. La mayor
cuadro 11. probabilidad de victimización se verifica entre
Si bien las mujeres tienen una probabilidad los 20 y los 29 años (especialmente en la
relativamente baja de ser víctimas de un primera mitad de este intervalo). En este grupo
homicidio (al menos en comparación con los de edad la tasa se acerca mucho a 10 víctimas
hombres), dicha probabilidad es cada 100.000 habitantes. Entre los 29 y los
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 10. Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.
Cuadro 11. Víctimas de homicidio por año, según sexo. Uruguay (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del MSP.
Cuadro 12. Autores y Víctimas de homicidio, por sexo. Uruguay 2006 (en porcentajes)
Fuente: elaboración a partir de datos del Instituto Técnico Forense y del MSP.
35 años el riesgo declina abruptamente. De por personas con la que ésta había tenido algún
allí en más la tasa tiende a estabilizarse, tipo de contacto previo. Vale decir que el
oscilando entre 4 y 6 víctimas cada 100.000 riesgo de ser asesinado por un extraño es
habitantes en todos los tramos de edad bastante menor de lo que la gente cree e
restantes. En general, pues, es posible afirmar inversamente, las personas tienden a
que el riesgo es sustancialmente mayor entre subestimar la probabilidad de ser víctimas de
el final de la adolescencia y los 29 años que alguien conocido. Este patrón contrario a las
por encima de esta última edad. Estos aspectos creencias populares se muestra en el gráfico
pueden ser apreciados en el gráfico 21. 22. Este gráfico permite constatar que en la
mayoría de los homicidios la víctima tenía
Relaciones entre víctimas y autores algún grado de conocimiento previo del/los
autor(es). En efecto, la suma de las categorías
Contrariamente a lo que frecuentemente pareja/ex pareja, otro familiar y amigo/
se piensa, la mayoría de los homicidios no son conocido representa el 61 % del total de
cometidos por extraños para la víctima sino homicidios. En otras palabras, en algo menos
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: elaboración a partir de proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística y de datos del
Ministerio de Salud Pública (estadísticas vitales/mortalidad).
la categoría menos frecuente. Aun así, si se apreciar en el gráfico 23, la mayor parte de
combina esta última categoría con la de las víctimas de este tipo de homicidio son
“pareja/expareja”, el porcentaje de los mujeres.
homicidios que se podría dar en llamar De hecho, el homicidio a manos de una
“domésticos” alcanza a un cuarto del total. pareja o ex pareja es la forma más frecuente
Anteriormente se señaló que las mujeres de homicidio que sufren las mujeres, cosa que
tienen una probabilidad más baja que los no ocurre entre los hombres (que con mucha
hombres de ser víctimas de homicidios. Sin mayor frecuencia mueren a manos de personas
embargo, este patrón de carácter general no que no son sus parejas, especialmente
es aplicable al caso de los homicidios conocidos del mismo sexo). La fuerte
perpetrados en perjuicio de personas que incidencia, entre las víctimas mujeres, de los
eran o habían sido compañeros homicidios cometidos por sus parejas o ex
sentimentales del autor(a). Como es posible parejas, puede ser apreciada en el gráfico 24.
Gráfico 24. MUJERES VÍCTIMAS DE HOMICIDIO, POR TIPO DE RELACIÓN CON EL AUTOR
(Montevideo, 2003 - 2005)
Fuente: elaboración en base a datos tomados de partes policiales - Min. Interior y proyecciones
de población del INE.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
pasadas), así como por otros familiares. En De modo similar, mientras que solamente
efecto, la probabilidad de que una mujer el 11,8% de los hombres resultan con lesiones
resulte lesionada por una persona con la que provocadas por parientes distintos de sus
mantiene o mantuvo vínculos sentimentales parejas, casi una de cada cinco víctimas
es alrededor de cinco veces más alta que la de mujeres está en tal situación (17,1%.) Todos
los hombres (24% de las mujeres contra 4,7% estos interesantes patrones pueden ser
de los hombres). apreciados en el cuadro 13.
Cuadro 13. Víctimas de lesiones intencionales por sexo,
según tipo de relación con el autor.
Montevideo y Canelones. 1er. trimestre 2007 (en porcentajes)
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
sentimentales de las madres). Asimismo, casi una parentesco con la víctima (distintos al hecho de
de cada diez denuncias (8%) fueron presentadas ser su pareja o pareja de su madre). La
contra parejas o ex parejas de la persona que impactante proximidad social entre autores y
formuló la denuncia. Por fin, en casi una de cada víctimas de este tipo de situaciones puede ser
cinco denuncias el autor tenía otros tipos de apreciada en el cuadro 15.
Cuadro 15. Víctimas de violación por tipo de relación con el autor.
Montevideo 2003-2006 (en porcentajes)
51
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
52
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Capítulo 2
Los espacios regionales del delito en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
los alumnos frente a los docentes y que de apoyo a las adolescentes madres. Por otra
parte, se relevó la opinión de Directores de dichos centros en relación a distintas
problemáticas. En esta instancia, el 57% de los Directores manifestó como principal
problema el de la violencia y el incremento de enfrentamientos físicos en el ámbito y
en el entorno liceal, con lesiones personales.No obstante, los trabajos cualitativos
realizados coinciden en relativizar lo que el conjunto de los actores denomina como
“violencia”. Del análisis de entrevistas, de notas relevadas en registros del sistema y
de la observación participante en centros educativos en Uruguay, podemos concluir
que la violencia física o verbal existe, pero que lo que prima cuantitativamente son
las incivilidades: falta de respeto, trasgresión de normas escolares y conflicto educativo.
Ello se ha verificado en trabajos realizados tanto en Enseñanza Media como en
Enseñanza Primaria.
Una aproximación más global basada en percepciones se establece en el análisis
de las actitudes y opiniones de los estudiantes de tercer año del Ciclo Básico que
participaron del Censo Nacional de Aprendizajes de 1999. De los resultados obtenidos
surge que un 19,3% de los estudiantes percibían y manifestaban problemas de violencia
en los liceos. Estos resultados son consecuentes con lo que se observa en los trabajos
de corte cualitativo, que muestran cómo la violencia en los liceos es percibida como
un problema de gravedad por parte de los responsables de la institución (Directores,
Docentes y Funcionarios), pero no por parte de los alumnos. En el mencionado informe,
los resultados relativos a la percepción de problemas de violencia en los liceos fueron
analizados en función de diversas variables que retomamos.
Del mismo surgen diferencias por región: junto a Montevideo, los departamentos
con mayores niveles de modernización muestran altos niveles de percepción de
violencia: Canelones (19.4%), Maldonado (22%) y Salto (19.4%). También Rivera
(22.6%), con la existencia de problemáticas sociales y de pobreza fuertes en una
región fronteriza. Asimismo, la percepción de violencia era más fuerte en los centros
con un nivel sociocultural medio. Esto mostraba el aumento de la conflictividad en
estos centros que son los más heterogéneos desde el punto de vista sociocultural y con
mayor probabilidad de registrar estudiantes socializados en diferentes pautas de
relacionamiento. Por otra parte, era clave el tamaño de los centros de estudio ya que
la percepción de problemas de violencia tendía a aumentar en los centros de mayor
dimensión: 23% de los estudiantes de los liceos de más de 600 alumnos identificaba
problemas de violencia mientras que, en los liceos de menos de 100 estudiantes, lo
hacía únicamente uno de cada diez. Finalmente, se destacaba la incidencia del tipo
de administración: en los establecimientos públicos la percepción de violencia
duplicaba a la que se observaba en los establecimientos privados (de 21% en los
públicos a 11% en los privados). A casi 10 años, se hace imprescindible, evidentemente,
contar con información estadística global, basada en registros objetivos que superen
el análisis de percepciones y permitan dar respuesta a las principales preguntas sobre
el tema.
Tampoco podemos dejar de mencionar que, si se atiende a otros fenómenos propios
de la realidad educativa, poco se ha estudiado el problema de la violencia institucional.
No obstante, varios trabajos muestran la violencia simbólica que las instituciones
55
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
56
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Las tasas para los principales delitos se han noventa, registrándose sus niveles máximos de
incrementado en el Uruguay entre 1985 y 2007. denuncias en el 2002. Las manifestaciones de
El mayor porcentaje de crecimiento lo tiene la violencia interpersonal suben en 1986, y lo
Rapiña (417%), y el menor, el Homicidio vuelven a hacer entre 1997 y 1999, seguramente
(44,2%). Cada renglón de criminalidad ha tenido al influjo de la emergencia social de la
su punto de inflexión en el tiempo, determinando problemática de la violencia doméstica. Por fin,
distintos empujes de crecimiento a lo largo del hay un conjunto de delitos (fundamentalmente
periodo. Los Homicidios crecen en 1989, y luego los hurtos) cuyo crecimiento acompaña la
estabilizan sus tasas. Las Rapiñas varían sus agudización de la crisis socioeconómica
tendencias sobre mediados de la década del (cuadro 16).1
Cuadro 16. Tasas de delitos por años. Uruguay
57
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Pero hay otra evidencia, que se filtra de personas detenidas y procesadas, muestra sus
contrabando y que amerita explicaciones singularidades: mientras que las tasas de
profundas: entre 1985 y 2007, los delitos contra detenidos casi no varían en veinte años, las
la persona son los que han registrado mayor mismas crecen en 1986 (inercias del
porcentaje de crecimiento. Si bien la gravitación autoritarismo) y en el 2002 (inercias de la crisis
sobre el total de delitos no ha tenido variaciones socioeconómica); por su parte, las personas
de gran alcance (los delitos contra la persona procesadas aumentan un 66%, y lo hacen
representaban el 11% en 1985 y el 14% en el primero en 1995 (año de la aprobación de la ley
2004), y a su vez las tasas de Homicidios han de Seguridad Ciudadana) y luego en el 2001
mantenido una singular estabilidad, una buena (cuadros 18 y 19, y gráfico 28). El resultado de
parte de esta transformación se relaciona con la toda esta dinámica significó para el Uruguay la
explosión del fenómeno de la violencia obtención de un lugar de privilegio dentro de
doméstica (cuadro 17 y gráfico 27).2 las tasas más altas de población reclusa en
El trabajo policial, medido a través de las América Latina.
2
Hasta el año 2005, el Ministerio del Interior no relevaba la cantidad de denuncias de Violencia Doméstica a nivel
nacional. Concluido ese año, se puede asegurar que las situaciones de Violencia Doméstica (presentes también en los
Homicidios, las Lesiones, las Amenazas, los delitos sexuales, etc.) han cosechado más denuncias que, por ejemplo, las
Rapiñas.
58
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Del mismo modo, la acción del sistema de los suicidios en los menores de 18 años.
penal en su conjunto (Policía, Justicia) muestra Las relaciones entre los principales
un progresivo aumento de las detenciones de indicadores socioeconómicos (desempleo,
niños y adolescentes. Esta lógica inflacionaria distribución del ingreso, pobreza, crecimiento
genera vínculos complejos con ciertos económico, etc.) constituyen todo un desafío
discursos punitivos que hacen del problema para la interpretación sociológica (Paternain,
de la “minoridad” el eje decisivo de la 2007b; Pucci y Trajtenberg, 2007;
seguridad del país. La representación de los Donnangelo, 2007b; Campanella, 2008). A la
menores como sujetos de “peligrosidad” luz del proceso uruguayo de los últimos veinte
reprime casi siempre los datos más resonantes años, la complejidad se multiplica. El
de nuestra realidad social, como por ejemplo crecimiento de las Rapiñas y de los delitos
los procesos de infantilización de la pobreza. contra la persona es previo a la recesión
Los argumentos más unilaterales se económica que desembocó en los años más
desvanecen cuando se advierte que cerca del severos de la crisis. Por el contrario, el delito
60% de las violaciones son contra niñas y más frecuentemente denunciado –el Hurto-
adolescentes, o que el 15% de la violencia crece a mayor velocidad durante el tiempo en
doméstica se ejerce contra el mismo grupo de que empeoran todos los indicadores
edad, sin dejar de mencionar el peso creciente socioeconómicos. La conclusión carece de
59
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
originalidad, pero tiene su peso: las principales y más allá de las distorsiones que introducen las
variables de un modelo de desarrollo no alcanzan políticas de producción de información sobre
para entender las variaciones de la criminalidad, delitos, el mejoramiento de algunos indicadores
aunque sin ellas tampoco habría un socioeconómicos se manifiesta con retraso en
entendimiento adecuado. la evolución de la criminalidad.3
Javier Donnangelo ha comprobado que, en La pobreza y el desempleo no generan, por
términos generales, existe en el Uruguay una sí solos, los delitos. Es un hecho que la
relación estadística positiva a lo largo del tiempo criminalidad se asocia a procesos más amplios
entre el desempleo y las principales formas de vinculados con la desestructuración del mundo
delitos contra la propiedad. Esa relación es del trabajo, el desempleo juvenil, la desafiliación
mucho más fuerte para el caso de las Rapiñas institucional, el deterioro del espacio urbano, la
que para los Hurtos (especialmente en segregación residencial, las políticas de control
Montevideo y no tanto en el interior del país). social, la prevalencia del consumo de alcohol y
Sin embargo, los Hurtos se muestran más drogas, la expansión del mercado de las armas
sensibles al desempleo de determinados grupos de fuego, etc. El incremento de las desigualdades
de población (en particular, los hombres jóvenes) sociales se traduce en exclusión social y en
que al desempleo total (Donnangelo, 2007b). desequilibrios profundos entre las oportunidades
Pero la asociación se problematiza para los y las aspiraciones. Más allá de los vacíos en el
últimos tres años. Entre el 2004 y el 2007, el “conocimiento” de las variables que inciden
desempleo cae de forma sistemática, mientras concretamente en el delito, la violencia, la
que las denuncias de Rapiñas alcanzan sus picos criminalidad y la inseguridad se han instalado
históricos, aunque “desaceleran” sus ritmos de en el Uruguay como auténticos problemas
crecimiento. Por su parte, los Hurtos absorben estructurales. En el trayecto que va desde la
con más rapidez el descenso del desempleo, sociedad hiperintegrada a la sociedad
frenando su crecimiento y descendiendo fragmentada, estos asuntos han devenido
modestamente durante el 2006 y el 2007. centrales, con sus dinámicas propias y con
Tal como demuestran otras investigaciones, relevantes grados de autonomía.
Para la comprensión de este aspecto de nuestra vida social que visualizamos como
un problema, debemos recurrir a su simplificación, a efectos de tornarlo más
cómodamente accesible a nuestro entendimiento, dada la enorme complejidad del
mundo social en el que se expresa. Sin embargo, cuando esa simplificación carece de
un criterio explícito que contribuya a la delimitación de ese problema y a seleccionar
adecuadamente los aspectos más importantes que lo definen y caracterizan, corremos
el inevitable riesgo conceptual de confundir las manifestaciones visibles del fenómeno
en cuestión, con la totalidad del fenómeno mismo. Una primera hipótesis de trabajo
3
La literatura de otros países verifica una correlación positiva entre el gasto en seguridad social y la disminución de los
Homicidios. A la luz del descenso de este delito en los últimos tres años en el Uruguay, esta evidencia ameritaría ser
investigada.
60
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
61
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
del problema; y, paradójicamente, lo que hemos considerado como parte del problema
(las barras de los clubes) pueden ser integrados como factores de una posible solución.
Exceptuando a las denominadas “barras bravas”, el modelo explicativo actual desestima
la incidencia del resto de los actores involucrados, y, por tanto, su propia arquitectura
lógica le impide dar cuenta de esta aparente contradicción. Sin embargo, desde un
nuevo punto de partida, será posible y necesario conciliarla. El cómo hacerlo, excede
los alcances de esta reflexión, cuyo objeto es abrirnos a la posibilidad de pensar el tema
de la violencia en el deporte, a la luz de nuevas claves de lectura de nuestra sociedad.
El presente capítulo aborda una serie de información no han logrado ocultar sus
preguntas básicas: ¿cómo ha sido la evolución problemas de confiabilidad y validez. Entre
del delito y la violencia en el Uruguay? 1980 y 2004, el Ministerio del Interior nunca
¿Cuándo se registran los puntos de inflexión? introdujo un ajuste a su estadística nacional.
¿Cómo se ha distribuido territorialmente la ¿No hay en ello una primera conclusión
criminalidad? ¿En qué regiones del país ha sugerente?
crecido más?
Antes de adentrarnos en la descripción, se 2. El Uruguay heterogéneo
imponen dos salvedades. En primer lugar,
nadie desconoce la naturaleza psicosocial, ¿En qué zonas del Uruguay hay más tasas
simbólica y práctica de la violencia, la de delitos? ¿En todas las regiones se han
criminalidad y la inseguridad, y tampoco se producido los mismos cambios? En términos
ignora que las rutas de investigación que se absolutos, Montevideo y los departamentos
derivan de ellas pueden resultar más más poblados del sur del país concentran la
reveladoras que las trilladas evidencias del mayor cantidad de denuncias. Las tasas más
cuantitativismo. El delito es una relación social altas de Hurtos y Rapiñas se hallan en
compleja, y no albergamos intención alguna Montevideo, aunque no acontece lo propio con
de desplegar teorías sobre sus causas los Homicidios. Sin embargo, el mayor
profundas. Nos interesa tan sólo seguir crecimiento del delito no se ha dado en la
descriptivamente sus principales movimientos capital del país. A los efectos de conjugar
durante los últimos veinte años. tiempo y espacio, el presente capítulo analizará
En segundo término, la violencia, la la evolución del delito entre 1985 y 2007 según
criminalidad y la inseguridad son conceptos distintos espacios regionales.
que desbordan las posibilidades metodológicas La lectura de los indicadores se hará en
de este capítulo. Las miradas estarán función de las desigualdades territoriales del
construidas con materiales precarios (¿acaso país, es decir, según la existencia de una
cabe otra opción?): los datos provendrán de tendencia creciente a las “divergencias
la serie histórica sobre denuncias de delitos y interregionales”. La regionalización consiste
trabajo policial elaborada por el Ministerio del en el hallazgo de sub espacios nacionales con
Interior. La revisión y la corrección de esta rasgos similares a partir de la definición,
62
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
4
Hay autores que sostienen que una política regional integral debe ser visualizada como una matriz que contiene
cuatro vectores: 1) un vector correspondiente a la política de ordenamiento territorial; 2) un vector mostrando la
política de descentralización; 3) un tercer vector correspondiente a la política de fomento; y 4) un vector más instrumental
asociado con la coherencia inter-regional; ver Boisier, 1998.
63
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
1994 y PNUD, 1999). Incluso se han crecimiento? A su vez, este capítulo deberá
arriesgado conclusiones muy preliminares responder otras tantas cuestiones: ¿dónde se
acerca de la relación entre algunos indicadores localizan ciertas modalidades delictivas? ¿Los
delictivos y las regiones socioeconómicas en delitos contra la persona son más probables
el Uruguay (Paternain, 1995).5 en áreas de menor desarrollo diferencial?
En el presente capítulo queremos ofrecer ¿Cuáles son las zonas de mayor densidad de
una actualización de los principales indicadores suicidios? ¿Cómo se organizan regionalmente
socioeconómicos del país en función de los las respuestas estatales, medidas a través del
distintos perfiles regionales. En cualquier caso, trabajo policial?
sustentamos tres afirmaciones básicas:
Primera regionalización
*Tanto la implantación de un nuevo
modelo de acumulación económica como Una parte importante de la investigación
los procesos de descomposición estructural sociológica uruguaya advierte sobre los
-que implican desintegración social- se profundos cambios ocurridos en la geografía
especifican en el plano de las desigualdades socioeconómica del país. Durante la década
regionales internas. del noventa emergen manifestaciones
*La evolución y dinámica regionales son inequívocas de “fragmentación
impactadas diferencialmente por los socioeconómica y cultural”. Estos procesos
procesos de globalización e integración han asumido rasgos socioespaciales diferentes,
comercial. lo que ha implicado la creación de nuevos
*El diagnóstico de los factores de riesgo marcos teóricos y metodológicos para su
operantes en la sociedad uruguaya tiene abordaje (Veiga, 1991 y 2000) .6. Las
que encuadrarse en una estrategia de propuestas de regionalización consisten en el
análisis que combine la hallazgo de subespacios con rasgos similares
macrorregionalización (a nivel del país) con a partir de la definición, sistematización e
la microrregionalización (por ejemplo, a integración de un conjunto de indicadores
nivel de la ciudad de Montevideo). socioeconómicos, representativo de la
estructura social y económica departamental
Si en este contexto se afirma que la mayoría y nacional.
de los delitos ha crecido en el Uruguay de los De esta forma, la regionalización permitirá
últimos años, entonces debemos preguntarnos: la identificación y el análisis de agrupamientos
¿qué distribución espacial ha tenido dicho departamentales con “relativa homogeneidad
5
Una parte de este capítulo se apoya en el siguiente antecedente: PATERNAIN, R. (2003), “Violencia y Criminalidad
en el Uruguay. Una mirada macrorregional”, en MAZZEI, E. (comp.), El Uruguay desde la sociología, Montevideo,
Departamento de Sociología, Universidad de la República.
6
A los efectos de la elaboración de un agrupamiento departamental o regional, se desarrollaron tres fases: en primer
lugar, la selección de las variables socioeconómicas; en segundo lugar, al análisis factorial y la elección de las
dimensiones de análisis; y por último, el análisis de cluster y la regionalización. Además de la elección de 27 indicadores
socioeconómicos –de probada confiabilidad y validez- el análisis factorial identificó 5 factores que en su conjunto
explican el 80% de la varianza total. Ellos son: diversificación socioeconómica, inmigración, educación,
agroexportación y variación del empleo industrial. Estos complejos procesos sociales son relativamente independientes
entre sí y su combinación produce diferentes “estilos de desarrollo” y perfiles socioeconómicos departamentales (Veiga,
1991).
64
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro A.
65
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
10
La heterogeneidad regional se verá sometida a los impactos de la agudización de la crisis socioeconómica y a la
posterior recuperación, circunstancias que ameritan actualizaciones en las propuestas de regionalización. En el presente
estudio, asumimos para el periodo 1985-2007 la validez de los dos agrupamientos reseñados.
66
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
11
A partir del año 2005, la estadística del Ministerio del Interior se abre a la medición de otros fenómenos hasta ese
momento ignorados (violencia doméstica, violaciones, copamientos, etc.). A los efectos de conservar la lógica de la
serie histórica se optó por mantener las “clasificaciones” que operaban con anterioridad a esa fecha.
68
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Las tasas de delitos sexuales alcanzan La violencia “no delictual” tiene en los
durante casi 20 años una singular estabilidad, accidentes de tránsito y en los Suicidios dos
quebrando esa tendencia en el 2004 con casi manifestaciones inquietantes para la realidad
el doble de denuncias. En los últimos tres años uruguaya. Las tasas más altas de accidentes
las tasas descienden, aunque todavía se hallan de tránsito fueron en 1995, 1999 y 2007, con
por encima del promedio de la década del marcada distancia de las del 2004, seguramente
noventa. por la influencia de la crisis en los volúmenes
Dentro del grupo de delitos contra la de circulación y movilidad. Los accidentes
propiedad, las tasas de Hurtos “explotan” entre fatales se han mantenido constantes, con
1999 y 2004, en paralelo con la recesión elevados picos para 1995 y 1999. A su vez, el
económica y la profundización de la crisis incremento de las tasas generales en el 2007
social. Por su parte, las Rapiñas parten de no implicó un aumento proporcional de los
niveles muy bajos, alteran su tendencia en accidentes fatales, los cuales pasan a gravitar
1995, consolidan su ascenso durante el tiempo menos sobre el total que, por ejemplo, en 1995.
de la crisis y mantienen su crecimiento en un El Uruguay ha tenido tradicionalmente
contexto socioeconómico más favorable. tasas muy altas de Suicidios. Con la crisis del
A lo largo de todo el periodo, algunos de año 2002 se llega al nivel más alto,
los indicadores del trabajo policial muestran descendiendo en los años subsiguientes. Sin
fuertes variaciones: la mayor cantidad de embargo, el proceso de recuperación
detenidos se produce en 1985 y 2004. Este económica y social de los últimos tiempos ha
último año mostró el agotamiento de un convivido con un nuevo aumento del Suicidio,
modelo de “policiamiento” que aumentó los y en especial de las “tentativas”: entre 1985 y
detenidos pero disminuyó el porcentaje de 2007, las tentativas crecieron casi un 64%.
delitos esclarecidos. Para el año 2007 los ¿Cómo se distribuyen las tasas de violencia
términos de la ecuación cambian, reduciéndose y criminalidad según la dicotomía Montevideo/
sensiblemente la distancia entre personas Interior? Montevideo es la zona que concentra
detenidas y personas procesadas. El trabajo en términos absolutos la mayor cantidad de
policial gana en eficacia, pero la presión delitos. Del mismo modo, en prácticamente la
punitiva no cesa, lo que redunda en las tasas totalidad de los rubros sus tasas están por
de “prisionización” más altas de toda la encima de las tasas nacionales. Pero en más
historia. de veinte años, el crecimiento del delito ha sido
Cuadro 20. Tasas de delitos por años. Montevideo e Interior
69
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
mayor en el interior del país. En 1985, la tasa en el interior, aunque mantiene una leve
de delitos contra la persona en el interior fue tendencia al crecimiento. Por su parte, la
de 12,9 denuncias cada 10.000 habitantes: en Rapiña es un delito típicamente montevideano,
el 2007 la cifra alcanzó las 82,5 denuncias. Esto pero crece más –con la excepción de los años
se hace evidente para el caso de las Lesiones, de la crisis- en el resto de los departamentos,
pero más lo es para la Violencia Doméstica. en especial durante los últimos tres años.
El Homicidio parece tener un comportamiento El trabajo policial, a través de las tasas de
diferente: pesa lo mismo en Montevideo que detenidos, muestra que sus vaivenes en el
en el interior en 1985, pero luego sus tasas tiempo se asocian con los procesos de
pasan a tener un leve predominio en la capital Montevideo. En el 2007, bajan los detenidos
(cuadro 20). y suben los procesados, distanciándose en este
Los delitos contra la propiedad (gráfico punto Montevideo del interior. De todas
30) tienden a crecer en ambos escenarios en la maneras, la brecha de los procesados es más
misma proporción. Lo hacen un poco más en reducida que la de los detenidos, lo que marca
Montevideo durante el tiempo de la crisis, y una clara diferencia en el comportamiento de
más en el interior en los años recientes. El los indicadores del trabajo policial. Las tasas
Hurto avanza en Montevideo a partir de 1999, de procesamientos son mucho más constantes
y se frena en 2006 y 2007. Lo propio ocurre en el tiempo que la de los detenidos (cuadro
70
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 22. Tasas de accidentes de tránsito y suicidios por años. Montevideo e Interior
71
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
país ofrecen tasas relativamente similares para cuadro 24, las tasas más altas para este delito
los delitos contra la persona (cuadro 23 y gráfico siguen estando en la región Noreste. Por su
33). parte, las Lesiones aumentan en todas las
El Homicidio ratifica estas tendencias, regiones (en especial en el Sureste), menos en
creciendo más de un 100% en el Sureste, aunque Montevideo en donde caen un 5,2%. Al igual
también lo hace de manera significativa en que los Homicidios, las tasas más elevadas se
Montevideo. No obstante, como lo muestra el ubican en el Noreste.
Cuadro 24. Tasas de Homicidios y porcentaje de variación 1985-1995
73
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
En diez años, los delitos sexuales caen en dato de interés: el mayor porcentaje de
todo el país. De nuevo, el Sureste (junto con el crecimiento lo obtuvo la región Noreste con un
Centro) es la excepción, con casi un 80% de 60% (cuadro 27 y gráfico 35).
aumento, obteniendo las tasas más altas, a una Tal como se señaló, la Rapiña es un delito
considerable distancia de la capital (cuadro 25). típicamente montevideano. Entre 1985 y 1995,
En este punto, la verdadera novedad en la el mismo explotó en todo el país, en particular
evolución delictiva hay que localizarla en la en el Litoral y en el Noreste. Aunque aquí los
región Sureste. Las denuncias contra la casos son marginales, en periodos posteriores
propiedad también lo ratifican con un 60% de el empuje de las tasas será un dato consolidado
aumento entre 1985 y 1995, seguida por (cuadro 28 y gráfico 36).
Montevideo con un 18,2%. Para 1995, las tasas El trabajo policial delata sus especificidades.
de delitos contra la propiedad son prácticamente Las tasas de detenidos caen en todas las regiones
las mismas en Montevideo que en el Sureste, tal del país, con la excepción del Sureste (cuadro
como se desprende del cuadro 26. 29 y gráfico 37). El descenso es apreciable en
El comportamiento de los Hurtos ejemplifica Montevideo con un 43%. Los procesados
esto con singular claridad. A pesar de ello, para también disminuyen sus tasas, pero esta vez la
este delito la complejidad regional añade otro capital rompe la tendencia general con un
74
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
incremento del 31%. Los cambios en las políticas a partir de ciertas modalidades de robos con
criminales y la presión punitiva impactan sobre violencia. Los años posteriores demostrarán la
los indicadores de gestión, ajustando la lógica ineficacia de esta estrategia, al multiplicar la
del procedimiento policial y reforzando el rigor población carcelaria y al no obtener efecto
penal en la capital del país, seguramente al alguno sobre la reducción de las tasas de
amparo de las “olas de inseguridad” proyectadas Rapiñas.
75
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Los accidentes de tránsito crecen de forma tasas más elevadas se hallan en el Litoral.
significativa en el Centro y en el Sureste. Sin Mientras que el Sureste ve crecer los accidentes
embargo, tanto para 1985 como para 1995, las leves, en esta oportunidad la novedad la aporta
77
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
la región Centro, pues es allí donde más comportamiento de los suicidios una primera
aumentaron los accidentes graves y fatales. En expresión dramática, cuyas evidencias sin
10 años, el Suroeste deja de ser la zona con más embargo deben ser sometidas a otras pruebas
muertos por accidentes de tránsito (cuadros 31 interpretativas.
y 32, y gráfico 38).
Durante el tiempo en consideración, los Segunda regionalización: 1996-2007
suicidios consumados (como muestra el
cuadro 33) suben en todas las regiones del país Las variaciones intercensales arrojan
(en el Sureste no hay variaciones). En líneas cambios importantes en la geografía uruguaya.
generales, tal crecimiento se asocia con el Las novedades delictivas que en la década
menor desarrollo socioeconómico relativo. anterior se ubicaron en la región Sureste,
Esto parece tener una traducción más clara podrán evaluarse ahora con la separación de
para las tentativas de suicidios, las cuales los departamentos de Canelones y Maldonado.
aumentan con más fuerza en el Centro y en el También para el periodo 1996-2007,
Noreste (cuadro 34). El vaciamiento incluyendo los años más severos de la crisis
poblacional, el deterioro socioeconómico y los socioeconómica (1999-2004), esta zona
efectos irreversibles de los cambios en la matriz mantiene su particularidad en materia de
de desarrollo local, obtienen en el indicadores sobre violencia y criminalidad.
78
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Maldonado es el lugar en donde crece más Centro son las áreas con mayores tasas en la
el delito contra la persona, seguido de la re- actualidad (cuadro 35 y gráfico 40).
gión Litoral Centro para el periodo 2004- Esta regionalización permite observar
2007. No obstante, Canelones y el Litoral cómo va disminuyendo el peso de las tasas de
Cuadro 35. Tasas de delitos contra la Persona y porcentaje de variación 1996-2007 por
Regiones
80
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
12
No parece ser consistente que una de las zonas que experimentó la mayor mutación delictiva del país sea la única
que disminuya sus tasas de Hurtos entre 1999 y 2004 en un contexto nacional de auténtica inflación de este delito.
82
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
excepción del Noreste); de 1999 a 2004 no es más sensible a lógicas internas propias
suben de forma homogénea, pero caen de que a cambiantes dinámicas sociales?
nuevo entre 2004 y 2007 (cuadro 41 y gráfico Maldonado es la zona con mayores tasas
43). Por su parte, los remitidos se incrementan de accidentes de tránsito hasta el 2007,
en casi todas las regiones y para los tres momento en el cual comparte ese lugar con la
periodos, lo cual demuestra la escasa región Litoral Centro (aquí se registró el mayor
incidencia del volumen de detenidos en la crecimiento entre 2004 y 2007). La evolución
eficacia del sistema penal (cuadro 42). Los de los accidentes fatales mantiene su asociación
datos ratifican que, para el 2007, se ha con los momentos de crecimiento económico:
consolidado una “deflación” en los detenidos entre 1999 y 2004 disminuyen las tasas en
que no va en desmedro de los porcentajes de todas las regiones (menos en el Noreste), pero
esclarecimiento de delitos. De todas maneras, crecen al mismo tiempo que la recuperación
para los departamentos del interior del país, de la economía. Como dato cierto, se destaca
las tasas de detenidos parecen más la disminución de las muertes por accidentes
homogéneas que la distribución de las tasas de tránsito en Maldonado para los últimos
de delitos. ¿Hasta qué punto el trabajo policial ocho años (cuadros 43 y 44).
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está instalada y precede a todos. De hecho, una violencia que se da entre desconocidos
sin motivaciones conscientes, ¿cómo se explica?, ¿qué hay de humano en todo ello?
Para estar seguros, para eludir cualquier grieta por la que hubiese pasado la
responsabilidad humana, lo simbólico del tránsito impone la ley del accidente. El
azar tiene sus reglas: las leyes de la probabilidad, el reinado de lo aleatorio.
Complicidad del imaginario que aporta el Uno: la identidad, en suma: el accidente.
Entonces, hay que pensar algo fuera de lo común ¿a quién representa esta violencia?
¿con quién me enfrenta? Se llega a un auténtico desconcierto cuando se piensa una
violencia sin oponente. Pues sin oponente, la violencia cesa de ser respuesta a la
adversidad. La infinidad de sus posibles gestos y gestores componen la violencia más
generalizada que se pueda concebir. Mientras la violencia tradicional va directamente
a su fin, la violencia del tránsito circula ciega e indiscriminadamente. Su destino
indefinido e impersonal se desparrama en las miles de calles, miles de personas, de la
ciudad moderna. Pero entonces, ¿qué hacer? o, si no hay nada qué hacer, ¿qué dar
por sentado? ¿Podemos dar por sentado la excepcionalidad del accidente? El
acontecimiento del tránsito es el tipo de acontecimiento -desconexión- de más fácil
reacomodo de todas las versiones posibles de acontecimiento. Si este fuera dominante
-el acontecimiento en el tránsito es sistémico pero excepcional-, el colapso societal
sería total. La imposibilidad de la circulación de las cosas sociales significa el fin de
toda estructura social. Pero si el accidente -como desconexión- es una excepción desde
la perspectiva de la infinidad de recorridos y conexiones que ocurren diariamente en
el tránsito, es la principal causa de muertes en jóvenes y una de la más importante
causas de muerte en el planeta ¿Cómo escapar de él entonces? ¿Cómo prevenir lo
imprevisible?, ¿dónde refugiarse? ¿Qué sentido tiene decir que nuestra experiencia
de la violencia en el tránsito se inscribe en un horizonte anónimo, indiferenciado e
imprevisible? Pues bien, como particularidad, amplía el campo de batalla, propone
una nueva cartografía: la ciudad entera, con su circulación y circuitos. Por lo tanto
un espacio inexcusable. Ya no se podrá optar por retirarse. El tránsito y su violencia
serán inevitables para el habitante del espacio social moderno.
Hay anomia en el tránsito. Y la anomia –que puede en otros contextos ser fuente de
desarrollo de la historia y del cambio- es para el tránsito fuente de violencia y
accidentalidad. Esta simple observación que permite sacar algunas conclusiones
sociológicas, permite también recordar un viejo aforismo de Durkheim: es siempre en
lo social dónde hay que buscar el secreto de lo social. Las razones de los siniestros,
entonces, son las transgresiones recurrentes a las normas.
Y aquí avanzamos una hipótesis: a relaciones más formalizadas de trabajo en el
transporte, menor siniestralidad en el tránsito. Lo mismo que decir que mejores
condiciones laborales -reducción de la explotación- producen un mejor tránsito
vehicular. Todo lo cual nos lleva a pensar la eficacia de la ley.
Lo que atestigua esta asociación, por su sola posibilidad, es que ese punto en que
las leyes laborales y las normas de tránsito se contraponen unas a la otras, no debe
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asumirse como una intromisión accidental, sino que consiste en un artejo significante.
Pues si el lugar de cosificación del trabajo humano es el mercado laboral, podemos
apreciar cómo en el tránsito se ofrece un ejemplo modélico de cosificación radical: si
el pasaje del nivel de lo humano al nivel de la cosa se produce precisamente en el
lugar de intercambio del trabajo, es en el lugar de la circulación de las mercancías
donde personas y bienes adquieren la potencialidad de trocarse en montos variables
de plusvalor a partir de su destrucción qua objeto.
La posibilidad de que el trabajo se encuentre regulado como trabajo de un sujeto
colectivo –identidad que se construye en la esfera de la producción- minimiza la
posibilidad de cosificación de la que hablamos: se reduce la posibilidad de destrucción
violenta trocada en plusvalor. Se minimiza la posibilidad de que los sujetos ya
consumidores -en la esfera de la circulación- intercambien violencia como individuos
anónimos e iguales. Cuando estos espacios sociales se cruzan, como en el caso de los
obreros del volante, es posible reflexionar acerca de lo real del tránsito como lograr
que las eficaces reglamentaciones laborales consigan lo que las ordenanzas de tránsito
no pueden: un mayor acatamiento de sus normativas.
Hasta aquí hemos tratado de demostrar que la trasgresión a las normas de tránsito
que produce el “accidente” es universal, por tanto ajena a todo particularismo. Sin
embargo, su carácter universal conduce a una historización de las particularidades
que escapa de las explicaciones culturalistas –cuando todo cree explicarse por la
particularidad- y de las explicaciones funcionalistas –cuando todo desvío de las normas
se explica por la anomia que producen las sociedades. Pasemos, entonces, a analizar
nuestra sociedad.
Dos aspectos peculiares caracterizan al tránsito vehicular en el Uruguay: a) un
marcado igualitarismo en sus interacciones y b) un fuerte double bind en las relaciones
entre los ciudadanos, los agentes estatales y las propias normas. (ver que el propio
agente de control encarna un conjunto de normas sobre las que puede actuar con
cierto nivel de arbitrariedad).
El igualitarismo rige las relaciones de intercambio en el tránsito en las múltiples e
inevitables interacciones cotidianas en las que se basa su circulación. Esto lleva a que
patrones de organización simples como podrían ser: el más grande pasa, se respeta a
los más pequeños o incluso, quien está trabajando tiene prioridad; carecen de eficacia
regulatoria de nuestro tránsito. Es más, la existencia relativa de estos principios puede
llevar a conflicto: el que lleva el vehículo más grande y se lo tira encima al más
pequeño; el motociclista que reclama acerca de su desvalía y reclama su derecho
frente al que no tuvo para con él el suficiente cuidado de respetar su preferencia de
paso y, por último, el que viene transportando pasajeros y estima que la función social
que cumple le otorga prioridades. Esta no coincidencia en las pautas informales de
regulación del tránsito y la no existencia de políticas estatales de direccionamiento en
un sentido o en otro llevan a una suerte de desamparo simbólico en el cual lo dominante
es una suerte de igualitarismo barbárico, donde prima un individualismo extremo.
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El análisis de los suicidios pone el foco reste. En 2007, Maldonado y el Sur ocupan
nuevamente en Maldonado: se trata de la los primeros lugares. Por su parte, las ten-
zona en donde más crecen entre 1996-1999 tativas de suicidios no parecen tener una
y 2004-2007. Por el contrario, es la única pauta clara de incremento regional. Pero
región en donde se registra una disminución crecen en Maldonado (91,6%), luego en
de casi 31% entre 1999 y 2004, es decir, Montevideo (105,1%) y finalmente en Ca-
durante los años más graves de la crisis nelones (65,8%). Sin embargo, en el 2007
socioeconómica (cuadro 45 y gráfico 45). la región Sur es la que ostenta las tasas más
En 1996, las tasas más altas de suici- altas de tentativas de suicidios (cuadro 46
dios se ubicaron en Canelones y en el No- y gráfico 46).
Cuadro 45. Tasas de Suicidios consumados y porcentaje de variación 1996-2007
por Regiones
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inquietante como fenómeno social que las las situaciones de violencia doméstica. Del
delictivas. mismo modo, la lectura tampoco puede
Las relaciones entre el delito y los afincarse solamente intramuros de Montevideo
principales indicadores socioeconómicos están y de la zona metropolitana. La idealización de
marcadas por la complejidad. Los cambios en un interior tranquilo y sin conflictos debe ser
la matriz de desarrollo impactaron a mediados revisada a fondo a los efectos de asumir una
de los noventa sobre la evolución de la visión más integral del país.
violencia, la criminalidad y la inseguridad. Durante más de veinte años, el Uruguay y
Luego, desatada la crisis socioeconómica en sus espacios regionales han asistido a
toda su gravedad, el aumento de los delitos transformaciones profundas en el
(sobre todo, contra la propiedad) se produjo comportamiento de la violencia y la
de forma inmediata y sostenida. Sin embargo, criminalidad. Hoy nos sorprendemos ante
los procesos de recuperación de la economía algunas realidades departamentales, aunque las
y la reducción de los indicadores sociales más mismas no obedecen a razones de coyuntura
críticos (la pobreza, por ejemplo) se traducen sino a procesos de larga duración. Es un dato
con extrema “lentitud” (cuando lo hacen) sobre demostrado que las desigualdades sociales –
las tasas de delitos. que inciden sobre el delito- se asocian al
Más allá de la calidad de las evidencias, es contexto en el que la población está inserta,
posible trazar tres caminos hipotéticos –no ya sea en zonas dinámicas (agroindustriales),
necesariamente excluyentes- para comprender en ciudades pequeñas o en áreas fronterizas.
la evolución del delito en el Uruguay. En primer Puesto que en una misma región o
lugar, una parte de la criminalidad se vincula departamento coexisten formas productivas de
con los procesos de exclusión social, de diferente naturaleza económica, tecnológica y
segregación residencial y de fragmentación social, todo análisis deberá combinar una
socioeconómica. En segundo lugar, hay otra estrategia de macro regionalización con un
parte (tal vez la mayoritaria) sensible a las diagnóstico de las heterogeneidades
mutaciones del mercado de trabajo y a los intrarregionales e intradepartamentales (lo que
vaivenes de la actividad económica, en la cual define a los estudios de índole microrregional).
las fronteras entre la legalidad y la ilegalidad La regionalización a nivel nacional –como la
son tan frágiles como las vicisitudes laborales. plasmada en este capítulo- muestra que los
Por último, las transformaciones delitos crecen en mayor proporción en el
socioculturales y territoriales también han interior del país, más allá que Montevideo
afectado la cantidad y la intensidad de los tenga las tasas más altas en casi todos los
delitos contra la persona, decisivas para rubros.
entender la real magnitud del fenómeno de la En este sentido, los cambios más radicales
violencia y la inseguridad en Uruguay. se localizan en el Sureste entre 1985 y 1995.
La explicación sociológica exige Para el periodo siguiente (1996-2007),
ensanches. La violencia y la criminalidad no Canelones y Maldonado mantienen su
pueden reducirse a la existencia exclusiva de particularidad. Las posibles explicaciones son
delitos contra la propiedad (a los robos de muchas. En primer lugar, se trata de una región
distinto tipo). Si bien éstos son los que tienen heterogénea y compleja, con un porcentaje
la mayoría absoluta de denuncias, entre 1985 relevante de población residente en las
y 2007 han sido los delitos contra la persona adyacencias de Montevideo (zona
los que más han crecido, al ritmo sin duda de metropolitana). Los procesos de movilidad
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poblacional han sido una de las notas algunas de las líneas tentativas para el análisis.
características de las últimas décadas. Ante Son también la punta de lanza para transitar
esto, no debe descartarse la extensión de de una macrorregionalización a una
núcleos y modalidades delictivas propias de la microrregionalización, en donde las
capital del país. Esto permitiría afirmar que a heterogeneidades intrarregionales añadirán
mayor desarrollo socioeconómico dentro de nuevas evidencias.
la nueva pauta de acumulación, y a mayor Entre 1985 y 2007, surgen tres carriles de
densidad social, mayor probabilidad de conclusiones: la cantidad de delitos
aumento de las tasas delictivas. denunciados aumenta, los procesados por la
En segundo lugar, hay una razón justicia también y los detenidos caen. En este
metodológica: las tasas se calculan en base a sentido, mientras que los procesados
la población residente y se proyectan a partir evolucionan de forma estable, los detenidos
de los censos de población y vivienda. Se sabe ostentan profundas fluctuaciones. Es muy claro
que durante los meses estivales, Canelones y aquí la incidencia de Montevideo, la zona con
Maldonado aumentan considerablemente la mayor dificultad para plasmar un modelo
población flotante, circunstancia que de algún perdurable de gestión policial. Por su parte,
modo podría atenuar las tasas de delitos. No en el interior del país las tasas de detenidos
obstante, los porcentajes de variación son muy registran una distribución más homogénea
elevados como para no sospechar importantes entre las regiones que el caso de las tasas de
recomposiciones de la matriz social y delitos, lo que muestra que el trabajo policial
demográfica de la región. responde a una suerte de lógica propia que se
Por último, habría que evaluar la incidencia reproduce con relativa independencia de la
de una expansión socioeconómica regional con propia realidad delictiva.
fuerte desigualdad social, y con insuficiente La violencia no delictual tiene en el suicidio
cobertura en términos de recursos estatales y un ejemplo extremo. Siendo uno de los temas
comunitarios. clásicos de la sociología, el suicidio ha tenido
Las tasas más altas de Homicidios se han escaso abordaje en las ciencias sociales
ubicado tradicionalmente en el Noreste, uruguayas. En tanto un tipo de muerte
aunque en los últimos años su peso se ha ido violenta, su naturaleza social es de prioritaria
trasladando también hacia Canelones y importancia para evaluar los comportamientos
Maldonado. Si a esto le sumamos el individuales y la producción colectiva de
comportamiento de los Hurtos y las Rapiñas, violencia. Sabiendo que las tasas de muertes
podemos concluir que a mayor desarrollo voluntarias no respetan estratos sociales,
socioeconómico regional, mayores tasas de asumiendo que los hombres se matan en mayor
delitos. Esta conclusión contundente exige proporción que las mujeres, así como los de
interpretaciones de diversa índole. Las edad madura lo hacen en mayor medida que
tendencias del crimen a reproducirse en los jóvenes, los suicidios generan todo tipo de
amplios espacios urbanos, las intrincadas exigencias interpretativas.
dinámicas de exclusión y fragmentación Los suicidios consumados gravitan más en
sociales, acompañadas del crecimiento de las el interior que en la capital, aunque en el último
tasas de urbanización y del escaso desarrollo tiempo las tentativas se han multiplicado en
local en el Uruguay, los abismos entre las Montevideo. Las asociaciones entre regiones
aspiraciones y las realizaciones –que se y suicidios muestran a mediados de la década
potencian en sociedades de comunicación-, son del ochenta que la pauta de relación seguía
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Capítulo 3
Miedos, inseguridad y climas de opinión
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Desde el ángulo que nos interesa, la reflexión de Beck tiene dos grandes implicaciones: “en primer lugar, resulta claro
que es posible pensar en la delincuencia como un riesgo permanente y difícil de evaluar para un sujeto particular (la
rapiña como resultado de muerte es el caso más claro de esto); en segundo lugar, que la acumulación de distintos
riesgos dará lugar a situaciones más inestables, que redunda en un nivel de amenaza general para el sujeto (y en donde
en definitiva todos los riesgos, al potenciarse entre sí, conforman en cierta forma una unidad” (Domínguez, 2006).
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Del esquema conceptual analizado emergen un sinfín de hipótesis empíricas: a mayor nivel de crisis socioeconómica
general, mayor nivel de inseguridad; a mayor estabilidad de la vivienda, mayor seguridad; a mayor regulación de la
situación laboral, mayor seguridad; a mayor nivel de inconsistencia de status subrecompensado, mayor temor ciudadano;
a mayor nivel de vulnerabilidad o desintegración familiar, mayor temor ciudadano; a mayor violencia doméstica (como
indicadores de desintegración familiar), mayor preocupación por el delito (Domínguez, 2006).
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Todos estos discursos cumplen una función de legitimación en el plano del universo simbólico: “en el plano del
significado, el orden institucional representa una defensa contra al terror. Ser anómico, por lo tanto, significa carecer de
esa defensa y estar expuesto, solo, al asalto de la pesadilla…El universo simbólico resguarda al individuo contra el
terror definitivo adjudicando legitimación definitiva a las estructuras protectoras del orden institucional…La legitimación
del orden institucional también se ve ante la necesidad continua de poner una valla al caos. Toda la realidad social es
precaria; todas las sociedades son construcciones que enfrentan el caos. La constante posibilidad de terror anómico se
actualiza cada vez que las legitimaciones que obscurecen la precariedad están amenazadas o se desploman” (Berger y
Luckmann, 1993).
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Los procesos de individualización y descolectivización, que están en la base de los sentimientos sociales de inseguridad,
se inscriben en dinámicas evolutivo-estructurales: “en una sociedad moderna, industrializada, urbanizada, donde las
protecciones de proximidad si no han desaparecido por completo se debilitaron considerablemente, es la instancia del
colectivo la que puede dar seguridad al individuo. Pero estos sistemas de protección son complejos, frágiles y costosos.
Ya no insertan directamente al individuo como lo hacían las protecciones de proximidad. Suscitan además una fuerte
demanda de Estado, ya que con frecuencia es el Estado el que los impulsa, los legitima y los financia. Por consiguiente,
se entiende que los actuales cuestionamientos del Estado social referidos al debilitamiento, incluso al derrumbe de los
colectivos debido a la vigorización poderosa de los procesos de individualización, puedan pagarse con un aumento
masivo de la inseguridad social” (Castel, 2004).
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“El drama de estas situaciones es que las condenas morales siempre pueden verificarse al menos parcialmente en los
hechos: vivir en esas condiciones no predispone al angelismo, y la inseguridad tanto social como civil es efectivamente
más alta en los suburbios pobres que en otras partes. Sin embargo, la ‘simplificación’ es sobrecogedora. Hacer de
alguna decena de miles de jóvenes, a menudo más perdidos que malvados, el núcleo de la cuestión social, convertida
en la cuestión de la inseguridad que amenazaría los fundamentos del orden republicano, es realizar una condensación
extraordinaria de la problemática global de la inseguridad” (Castel, 2004).
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Cuadro 47.
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Cuadro 53.
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la seguridad empeoró, mientras que sólo un cual todavía estamos-, caracterizada por una
14% alienta la posibilidad de mejoras. fuerte negatividad con respecto a los
Es muy difícil interpretar un dato de esta rendimientos de autogobierno que emanan del
naturaleza. En primer lugar, porque la Estado, pero que, más allá de su contundencia,
contradicción tal vez provenga de una forma está reflejando al mismo tiempo la perplejidad
equivocada de plantear y recepcionar la anómica de toda una época.
pregunta (equívocos de los cuales las encuestas
de opinión pública rara vez pueden librarse). Democracia e inseguridad ciudadana
En segundo lugar, porque efectivamente
pueden estar operando los límites de Observemos nuevamente una encuesta
flexibilidad inherentes a toda respuesta efectuada por Gallup, aunque esta vez para
evaluativa, es decir, que la población considere 1987: allí ha cambiado notablemente la
que, más allá del deterioro, su barrio continúa percepción sobre la inseguridad, a tal punto
con aceptables niveles de seguridad. En tercer que los valores de seguridad e inseguridad
lugar, quizá este dato nos conduzca hacia la están equilibrados. De 1987 a 1992, mejoran
consideración de una transición. Si advertimos levemente los guarismos con relación a la
que un 60% de la muestra declara que su zona seguridad durante el día, mientras que los
mejoró o continúa igual en materia de temores siguen siendo predominantes durante
seguridad, hay que suponer que tan sólo un la noche. En perfecta congruencia, en ese año
20 o un 25% de los encuestados caen dentro de 1987, casi un 80% de la población
de la paradoja de afirmar que, siendo un barrio montevideana contestó que los niveles de
seguro, los niveles de tranquilidad han seguridad de la zona en la que vive habían
empeorado. En este porcentaje puede estar el empeorado.
germen que abre la puerta hacia una evaluación En este contexto de insatisfacción, las
negativa de las imágenes de convivencia. Estos pautas de respuestas negativas tienden siempre
atisbos de contradicción en la opinión pública a concordar, independientemente de cómo se
adquirirán más adelante una faceta precisa: realice la encuesta. Por ejemplo, en 1988, un
«este último dato refleja una percepción nuevo sondeo de opinión pública indaga sobre
contradictoria en la realidad delictiva. la gestión del gobierno en las distintas áreas
Cuando el juicio es sobre lo que la persona de acción (cuadro 55). Si analizamos
conoce por su propia experiencia (el barrio), solamente lo que se denomina «combate a la
la inseguridad baja. Contrariamente, ésta delincuencia», obtendremos un saldo de -48,
aumenta al alejarse de un área de lo cual significa una evaluación muy negativa
conocimiento personal (el país)» (Klein, por parte de la ciudadanía. Del mismo modo,
1994). al realizarse un ordenamiento de los problemas
La contradicción denuncia, se quiera o no, más urgentes del país, la delincuencia ocupa
el fin de una dirección de opinión. La un lugar de importancia en la opinión pública
restauración democrática inaugura otra -en la montevideana, a continuación de los problemas
Cuadro 55. Evaluación de la gestión del gobierno por áreas. Montevideo. 1988
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Cuadro 57.
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Cuadro 60.
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Cuadro 61.
Cuadro 62.
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salud, 11,1%; sueldos, 3,1%; suba de precios, que había sido robado alguna vez.
2,3%; vivienda, 6%; pobreza, 7,5%; trabajo, Preponderantemente, el perfil de las víctimas
2.9%; otros, 1%.6 de ese delito fue: hombres, nivel socio-
Al año siguiente, la empresa Cifra alertó económico medio y alto, edad entre 30 y 59
que el 80% de los uruguayos creía que el país años y personas con trabajo.
era más violento que 10 años atrás. Con un Sobre finales de 1997, la empresa Factum
53% de los montevideanos que confiaba poco reveló que para el 57% de los uruguayos
y nada en los jueces, y un 71% que tenía escasa entrevistados, la situación de la seguridad
confianza en la policía, en ese mismo año se pública (seguridad de la gente ante el riesgo
aprobaría la ley de Seguridad Ciudadana. Por de delitos y de robos) era «mala» (25% neutra
su parte, el 42% de la muestra manifestó haber y 16% buena). Este juicio negativo atraviesa
sido víctima de un acto violento durante los todas las categorías políticas, ideológicas,
10 años anteriores y la mitad de la población educativas, religiosas, socioeconómicas, etc.:
declaró temer por un familiar cuando no estaba «colorados y nacionalistas, gente de derecha
en casa de noche.La misma empresa pura, católicos de religiosidad media y
encuestadora aseguró en 1996 que el 90% de estudiantes puros (sin actividad económica)
la población del país consideraba que la son los menos críticos, quienes consideran
violencia había aumentado en los últimos diez con menor fuerza que ha empeorado la
años. Para 1997 esa percepción se ubicó en seguridad. Por el contrario, el nivel socio
un 88%. En ese porcentaje pesan más las económico alto, las personas de 43 a 51 años,
mujeres, los que tienen más baja educación y las amas de casa y los trabajadores
los mayores de 45 años. A su vez, el 70% independientes, y el nivel educativo superior
estuvo de acuerdo con que las Fuerzas (educación terciaria o universitaria)
Armadas custodiaran los alrededores de las considera con mayor fuerza que ha habido
cárceles: esa opinión fue más favorable en el un sensible empeoramiento de la seguridad
interior y entre aquellos con nivel educativo pública...» (Informe Factum, 1997).
bajo. Para el 62% de los encuestados, en los
Esta tendencia al aumento de la últimos tres años hubo menos seguridad en el
inseguridad se confirmó con las Uruguay (21% neutro y 15% más seguridad),
investigaciones de otras empresas consultoras. mientras que el 47% se sentía más inseguro
Por ejemplo, en los primeros meses de 1997, ante la eventualidad de robos, asaltos o
la consultora Datos publicó que el 93% de ataques en la calle: «a diferencia de los juicios
los montevideanos consideraba que la sobre el estado de la seguridad pública, en
delincuencia había aumentado en los últimos cuanto a sensación de inseguridad personal,
años. Del mismo modo, el 80% creía que la existe mayor inseguridad cuanto menor es el
delincuencia de menores había crecido más nivel socioeconómico»(Informe Factum,
que la de los mayores de edad, y un 54% 1997).
opinaba a favor de la baja en la edad de Por su parte, un 45% consideraba alto el
imputabilidad. De suyo, un 69% de los nivel de corrupción de la policía (más en
montevideanos afirmaba que la policía no Montevideo que en el interior) y un 35% hacía
actuaba eficazmente en su combate contra la lo propio con la justicia penal (13% neutro y
delincuencia (un 66% opina lo mismo sobre 29% bajo). Del mismo modo, entre las causas
el Poder Judicial). Por fin, un 55% declaraba de la delincuencia y la inseguridad pública,
6
Semanario Búsqueda, Montevideo, 16 de setiembre de 1994.
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Cuadro 63.
Cuadro 64.
7
Conforme se agrava la crisis socioeconómica, la opinión pública le asigna mayor importancia a la Educación y a la
Vivienda. En el 2002 y en el 2004 la Educación recibe más respuestas que la Delincuencia y la Seguridad.
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declaró recurrir a las armas de fuego como proporción siempre es más alta en el primero
medida de protección. Si bien ese porcentaje que en el segundo. Por ejemplo, en el 2000 la
tiende a descender, con seguridad ese proporción de hogares con víctimas fue de un
comportamiento tiene altos niveles de 40% en Montevideo frente a un 22% en
subregistro en las encuestas, puesto que es más Canelones. Analizados en una perspectiva
probable no declarar un arma de fuego que la temporal mayor, los datos de 2001 son los que
instalación de una reja (cuadro 69). La registran los más bajos porcentajes de
inseguridad empuja a una sociedad armada, a victimización en toda la serie. Por su parte, en
la privatización de la seguridad y a la el 2004 las distancias se acortan en algo: 37%
fragmentación del espacio público. El en Montevideo y 29% en Canelones (cuadro
resultado de todo ello es el agravamiento de 70 y gráfico 49). La incidencia del delito en
las percepciones de inseguridad y el deterioro departamentos como Canelones obtiene su
de la calidad de los vínculos de convivencia. corroboración a través de los sondeos de
victimización: el 17% de los entrevistados de
Victimización Montevideo sufrió uno o más delitos frente a
un 13% en Canelones (cuadro 71).
A lo largo de los cinco relevamientos, los Por su parte, las víctimas reconocen en
hogares que sufrieron uno o más delitos en promedio los siguientes tipos de delitos: Hurto
los últimos doce meses osciló entre el 28% y (79%), Rapiña (18%) y Lesiones (3%). En este
el 36% para Montevideo y Canelones. Esta punto, se podría decir tentativamente (y
Cuadro 70. Hogares que fueron víctimas de delitos en los últimos 12 meses
Montevideo y Canelones
provisoriamente) que los delitos mencionados corresponder en líneas generales con lo que
son también los más frecuentes en el caso de las luego se denuncia en las distintas seccionales
estadísticas provenientes de los partes policiales. policiales.
Esto significaría que lo que las personas están Cuando se quiere saber cuántas de las
dispuestas a declarar en una encuesta tiende a víctimas de delito efectivizó su denuncia, se
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
obtiene que 2/3 de los entrevistados decidió principios (“los delitos deben denunciarse”). En
denunciar el hecho ante la Policía (cuadro 72 y este sentido, la opinión canaria parece estar más
gráficos 50 y 51). Si bien en la pregunta se preocupada que la montevideana por problemas
recogen datos sólo del entrevistado víctima, una de principios y por eventuales castigos hacia los
lectura un tanto forzada de la información autores.
llevaría a pensar que hay cerca de un 35% de Por el contrario, entre quienes declaran los
delitos que no se denuncian (sin tomar en motivos por los cuales no realizaron la denuncia,
consideración, además, la eventualidad de la tenemos un 38% que considera que “el hecho
subdeclaración por parte de los ciudadanos). La no fue importante”. Si se compara este dato con
evaluación de la no denuncia es más estable en el 95% de los denunciantes que consideró que
Montevideo (con la excepción del 2001) que en el hecho del cual fue víctima resultó “muy serio”
Canelones: la no denuncia crece en el tiempo, y “medianamente serio”, se halla que es éste el
con un pico extremo en el 2002 del 50%. En motivo que más discrimina entre quienes deciden
cualquier caso, estos porcentajes son levemente denunciar y quienes deciden no hacerlo. A su
más bajos a los que se registran en los países de vez, un 47% de los motivos para no denunciar
la región. tiene relación con la Policía, aunque las razones
Preguntados los ciudadanos denunciantes son de signo opuesto: el 25% de los
por el motivo de la denuncia, las razones entrevistados cree que la policía “no hubiera
mayoritarias parecen ser de derechos (para hecho nada”, mientras que el 22% considera que
“recuperar bienes - objetos robados”) y de la misma “no podría haber hecho nada”.
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Dentro del vasto capítulo de la victimización renglones de “nunca” (36%) y de “no sabe, no
se hallan las opiniones sobre las situaciones de contesta” (37%). De suyo, el nivel
violencia doméstica. La violencia contra los socioeconómico bajo y medio son los que
grupos más vulnerables -mujeres, niños y concentran los mayores porcentajes de
ancianos- en la zona donde reside el entrevistado frecuencia de situaciones violentas hacia las
obtiene en las encuestas una frecuencia mujeres. Como dato singular, el 51% de los
relativamente baja. Sólo un 12% de los entrevistados del nivel socioeconómico alto y
entrevistados opina que son muy o bastante medio alto se inclina hacia el “no sabe, no
frecuentes las situaciones de violencia contra las contesta”. Si bien las últimas encuestas
mujeres (12% contra niños y 7% contra confirman una importante baja en la opinión
ancianos). Por su parte, las estadísticas son sobre la ocurrencia de hechos de violencia
similares en Montevideo y Canelones, con un doméstica en los dos departamentos respecto
leve predominio de la capital. En cualquier caso, del año 1999, un sorprendente 14% de los
siempre es llamativo en este asunto el elevado entrevistados en 2001 declaró haber presenciado
porcentaje de los entrevistados que “No saben, -ellos o alguien del hogar- algún acto de violencia
no contestan” (36% en 2001 y 41% en 2000 en doméstica. En la encuesta de 2000 la proporción
el caso de la violencia contra las mujeres). fue exactamente la mitad. Este dato puede
Las opiniones sobre la violencia contra las significar que, frente a la resonancia pública de
mujeres no difieren significativamente cuando la temática, la ciudadanía es más proclive a
se introducen diversas variables de clasificación. declarar que presenció alguna situación de
Las mujeres consideran más frecuentes las violencia doméstica. Sin embargo, un análisis que
situaciones de violencia hacia sus pares, al tiempo enfatice la dimensión pública y sensibilizadora
que los hombres son más proclives a creer que del fenómeno no tendría argumentos para
“nunca” se generan tales hechos (39% frente a explicar el impresionante desplome -en dos años
32% de las mujeres). En cuanto a la edad de los y medio- de las opiniones que advierten sobre la
entrevistados, acontece lo siguiente: los menores frecuencia de la violencia doméstica. Para el
de 30 años visualizan más la violencia hacia las 2004, apenas el 12% de las opiniones consideró
mujeres, mientras que los de 30 años y más se la violencia hacia las mujeres como un fenómeno
concentran preponderantemente en los frecuente y muy frecuente (cuadro 73).
Imagen institucional, niveles de confianza comunicación. A su vez, una lectura por la edad
arroja resultados bien interesantes: a excepción
Cuando se analizan las cifras en la de los medios de comunicación y el Gobierno
perspectiva temporal, de 1999 a 2004 sólo dos Municipal -este último fuertemente
instituciones públicas tienen niveles de condicionado por la opinión de los
confianza creciente: las Fuerzas Armadas y la montevideanos-, los menores de 30 años son
Policía. El saldo neto que mide el nivel de los que tienen menos niveles de confianza en
confianza para estas dos instituciones -aunque el resto de las instituciones.
todavía negativos- ha tenido una favorable Por su parte, el nivel socioeconómico y el
evolución en los últimos tres años. nivel de instrucción muestran las siguientes
Por su parte, la confianza institucional tendencias:
parece tener dos polos: los de mayor
aceptación (medios de comunicación, radio y * A mayor nivel socioeconómico, mayor
prensa escrita) y los que cosechan más rechazo confianza en la Justicia y, en medida más
(políticos y Parlamento). Entre unos y otros, acentuada, mayor confianza en el Gobierno
en términos temporales, la Policía y las Fuerzas Nacional y en el Parlamento.
Armadas son las únicas que despiertan * A mayor nivel socioeconómico, menor
confianza creciente (cuadro 74). La conclusión confianza en los medios de comunicación,
es nítida: los grados de adhesión que pierden en el Gobierno Municipal y en las Fuerzas
las instituciones políticas durante los años de Armadas.
la crisis socioeconómica los ganan los medios * Si bien la Policía genera más confianza
de comunicación y las instituciones de control/ en los sectores bajos (44%), la distribución
punición. por nivel socioeconómico es relativamente
En cuanto a las variables de clasificación, equitativa (40% para el nivel medio y 40%
se observa que las mujeres confían menos que para el medio alto y alto).
los hombres en la Policía y las Fuerzas * A mayor nivel de instrucción, mayor
Armadas, y más en los medios de confianza en la Justicia (especialmente
119
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
entre las personas con estudios terciarios), que la policía debería ser más implacable con
en el Parlamento y en el Gobierno la delincuencia, mientras que el 24% considera
Municipal (especialmente entre los que que la misma actúa adecuadamente. Lo mismo
tienen secundaria incompleta y estudios hay que decir sobre el rigor que las penas
terciarios). deberían tener: un aplastante 75% opina que
* A mayor nivel de instrucción, menor debería haber mayor rigor punitivo, frente a
confianza en las Fuerzas Armadas, en los un tímido 15% que sustenta que el rigor de
medios de comunicación y en la Policía. las penas “está bien”. Aunque esta ofensiva
castigadora parece tener sus límites: “a pesar
En concreto, la imagen institucional de la de esta preferencia por ‘endurecimiento de
Policía hay que reconstruirla y evaluarla en penas’ y por una ‘policía más dura’ en el
múltiples dimensiones. Mientras que para la combate a la delincuencia, la población
opinión pública mejora el trato hacia los evidencia ciertas actitudes en relación a los
denunciantes, las dos terceras partes de la límites que imponen las normas legales a la
muestra están insatisfechas con la Policía por actuación policial y a lo que es deseable o
la forma de hacerse cargo de la denuncia. A no que la policía haga para combatir la
su vez, la tercera parte de los entrevistados delincuencia…’Allanar domicilios en busca
cuestiona la honestidad del instituto policial, de sospechosos sin orden judicial’ merece el
aunque tendencialmente estos porcentajes rechazo de las tres cuartas partes de los
disminuyen. Mientras que aumenta levemente entrevistados, apareciendo un ligero aumento
la inclinación punitiva de la ciudadanía (la de esta posición respecto a los porcentajes
Policía y las penas deberían ser más duras con registrados en diciembre, sin mayores
los delincuentes), los esfuerzos de la Policía diferencias entre Montevideo y Canelones”
contra la delincuencia registran una favorable (Informe Equipos Mori, 2000).
evolución temporal, al extremo de obtener por La opinión pública de Montevideo y
primera vez una valoración de signo positivo. Canelones asume que la institución pública que
Desde 1999, la opinión pública de más contribuye con la Seguridad Ciudadana
Montevideo y Canelones es contundente al es la Policía. En la evolución temporal se
señalar que la policía debería ser más dura con aprecia una mejora en la opinión acerca de la
los delincuentes. Poco importa en la honestidad policial, aunque en el 2004
coherencia de la opinión que la mayoría vea mantiene un saldo neto negativo, es decir, son
en la pobreza, el desempleo y la crisis más los que consideran que la policía es poco
económica las causas más importantes de la o nada honesta frente a los que creen que es
delincuencia: el 60% de la ciudadanía opina muy y bastante honesta (cuadro 75). Por su
120
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
parte, puede decirse que son más críticos en Grupos de riesgo: criminalización de la
la opinión sobre la honestidad de la Policía: pobreza
las mujeres, los menores de 30 años, los de
nivel de instrucción con secundaria completa Finalmente, un análisis de las percepciones
o estudios terciarios y los hogares con nivel sobre la Seguridad Ciudadana debe incluir las
socioeconómico medio. En contrapartida, la opiniones acerca de los grupos o personas
honestidad de la Policía obtiene saldos considerados más peligrosos desde el punto
positivos entre los de 30 años y más y los que de vista de la Delincuencia. La información
tienen primaria incompleta. que se presenta resulta ilustrativa. En el lapso
Tal cual aconteciera con la percepción de un año y medio, montevideanos y canarios
sobre la Seguridad, la opinión sobre la son contundentes al señalar que los grupos o
honestidad de la Policía del barrio es mejor personas más peligrosos son los “Marginados,
que la opinión sobre la Policía en general, en desocupados”. Esta categoría era apenas el 5%
los dos departamentos y en todas las encuestas. de las opiniones en 2000, alcanzando en 2001
Nuevamente, esta tendencia está condicionada el 34%. Para el 2004, dicho porcentaje trepa
por la existencia de la categoría de respuesta al 41%, reduciéndose la cantidad de opiniones
“ni honesta ni deshonesta”. A su vez, los más que no visualizan a ningún grupo como
críticos con la honestidad de la Policía del potencialmente peligroso. A medida que
barrio son las mujeres y los jóvenes. En este avanza la crisis económica y social, se agudiza
sentido, los resultados son consistentes: en la opinión pública una percepción de
mientras que la opinión cree que los niveles “criminalización de la pobreza” que atribuye
de seguridad en su barrio son más altos que el clima de inseguridad a la presencia de
en la sociedad en general, la visualización de sectores vulnerables (cuadro 76 y gráfico 52).
la honestidad de la Policía del barrio es más Esta pauta de respuesta se reproduce de
alta que la de la “Policía en general”. forma similar en Montevideo y Canelones.
Cuadro 76. Opinión sobre grupos más peligrosos desde el punto de vista de la delin-
cuencia. Montevideo y Canelones
121
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Otro tanto ocurre con los hombres y las peligrosidad hacia “Marginados/
mujeres, aunque los primeros tienden a creer Desocupados”.
con mayor frecuencia que las segundas que
no “Existen grupos peligrosos”. La misma Las conclusiones resultan reveladoras:
convicción suelen tener los menores de 30 años las personas con mayor capital cultural,
(20%) frente a los de 30 años y más (14%). Si social y económico tienden a concentrar sus
bien la zona geográfica, el sexo y la edad no miedos en aquellos que se representan sus
generan diferencias importantes en la opuestos sociológicos, es decir, los más
distribución de las opiniones, no acontece lo desfavorecidos por la dinámica
mismo con la clasificación de los entrevistados socioeconómica. Por el contrario, los que
por nivel de instrucción y por nivel ostentan capitales más precarios proyectan
socioeconómico: sus temores en categorías intermedias
(estructura de prejuicios) que combinan
*A medida que aumenta el nivel de atributos biológicos, sociales y de
instrucción, disminuye la percepción de personalidad bajo una rígida impronta
peligrosidad hacia “Delincuentes/Locos”, moralizante (delincuentes, locos, jóvenes,
“Jóvenes/Menores”, “Drogadictos/ drogadictos, alcohólicos, etc.).
Alcohólicos”.
*A medida que aumenta el nivel de 4. Las inseguridades actuales
instrucción, aumenta la percepción de
peligrosidad hacia “Marginados/ Durante los últimos tres años, la
Desocupados”. problemática de la inseguridad se afianzó como
*A medida que aumenta el nivel asunto de opinión pública. Las iniciativas de
socioeconómico, disminuye la percepción la nueva administración, las “resistencias”
de peligrosidad hacia “Delincuentes/ políticas y mediáticas, el “descubrimiento” de
Locos”, “Jóvenes/Menores”, algunas realidades departamentales y la
“Drogadictos/Alcohólicos” y no existencia incorporación del tema en la agenda de la
de “grupos peligrosos”. campaña electoral, son rasgos que singularizan
*A medida que aumenta el nivel el presente. La tematización de la inseguridad
socioeconómico, aumenta la percepción de ha adquirido una densidad inédita en el clima
122
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Capítulo 4
Evaluación institucional: una mirada al Ministerio
del Interior y su desempeño
1. Introducción operativa, pero depende en buena medida de
otros factores exógenos que son objeto de su
interacción con otras instituciones (marco
La policía nacional, independientemente normativo y su aplicación, seguridad social,
de ser la institución pública a cargo de la mercado de trabajo, sistema educativo,
seguridad y tranquilidad en lo interior, divide provisión de servicios básicos, acción
sus cometidos en un componente objetivo y comunicativa de los medios, etc). Cuando se
otro subjetivo simultáneamente. En el primero pierde de vista que como fenómenos sociales
de ellos se sitúa el delito o la falta, hecho ambos componentes están presentes pueden
claramente comprobable e identificable según fallar los diagnósticos, y consecuentemente,
las categorías o figuras establecidas en nuestra las demandas y las políticas que se aplican para
legislación. De este modo, cuantificar la solucionarlos. No obstante, estas dos
criminalidad en una sociedad en función de la instancias se articulan entre las competencias
cantidad de faltas o delitos, más allá de las del Ministerio del Interior generando
dificultades emanadas de la “no denuncia”, es insatisfacciones en muchos segmentos sociales
francamente posible. En este nivel, para su por los menguados logros obtenidos.
tratamiento la organización cuenta con una
Este capítulo aborda directamente el factor
batería de medidas, tales como la asignación
institucional; dicho de otro modo, no
de efectivos policiales a la función prevento –
profundiza en los múltiples elementos que
represiva, la capacitación adecuada a las tareas
inciden sobre la criminalidad y violencia
y especificidades delictivas o la dotación de
generando la inseguridad ciudadana, sino en
infraestructura para el accionar dentro del
marco legal. Por otro lado, en el segundo el instrumento diseñado dentro de los servicios
componente, el subjetivo, interactúan un esenciales del Estado para hacerse cargo del
conjunto de fenómenos, ya sea individuales mantenimiento de la seguridad pública: el
como colectivos, que son solamente en una Ministerio del Interior y su brazo ejecutor, la
pequeña porción dominables por la institución Policía.
en función de las herramientas que posee. Vale Para ello, el trabajo se divide en dos partes.
decir que si un ciudadano siente miedos o Primeramente se describe la estructura y
inseguridades del medio que lo rodea - composición de la organización en el presente,
independientemente de haber sido víctima de haciendo énfasis en la calidad de sus recursos
un delito o no - difícilmente la policía pueda humanos, pilar fundamental para el
satisfacer sus inquietudes dentro del marco cumplimiento de las funciones. En segundo
presupuestal con el que cuenta. En este nivel lugar, se analizan los resultados obtenidos en
de acción la capacidad institucional para los últimos años en el combate a las principales
devolver al ciudadano garantías y confianza categorías de delitos, poniendo de relieve la
se ve restringida básicamente a campañas capacidad institucional para la asunción de sus
mediáticas atinadas y a una eficiencia cometidos.
129
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
1
Decreto 193/975 del 11 de marzo de 1975.
2
Personal perteneciente a la propia Secretaría o a unidades ejecutoras tales como la Sanidad Policial o los servicios
previsionales (Asistencia Social) también se incluye entre los funcionarios policiales.
130
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 82. Distribución del personal por unidad ejecutora según tarea
131
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
un escalafón único para el Ministerio del mencionada de una mujer cada diez hombres
Interior lleva frecuentemente a la se atenúe en el mediano plazo de seguir la
superposición de visiones o roles sobre actual tendencia.
ministerio y policía. Otra categoría de análisis para ver la
Estos efectivos incluyen al personal de distribución de los recursos humanos del
ambos sexos, aunque en lo concerniente a Ministerio y de la Policía Nacional es lo
género Interior tiene una fuerte concentración atinente al rol desempeñado dentro de la
de personal masculino. Si bien el 80% del total estructura. En términos generales, hay dos
de funcionarios son hombres, tan solo uno de caminos para integrarse a la policía: como
cada diez policías ejecutivos es mujer, estando aspirante a los cuadros subalternos (es decir,
levemente atenuada la cifra por el peso el personal de base) con una formación
femenino dentro de los administrativos y profesional que ronda los seis meses, o como
profesionales. Con todo, la presente aspirante a los cuadros superiores (en esencia,
administración ha hecho grandes esfuerzos por el personal con fuerte capacidad de mando y
balancear esta inequidad de género quitando control) con un sustento académico de corte
las limitaciones en los cupos de vacantes de universitario de cuatro años. En tanto el grueso
ingreso. Hasta hace poco tiempo, los de la plantilla de personal integra los cuadros
aspirantes tenían cargos diferenciales en virtud subalternos con una participación del 90% de
de su sexo e incluso calificaban por los efectivos, son pocos los aspirantes que
subescalafones separados, pero esta situación pujan por un lugar para formarse en la Escuela
ha sido modificada a partir de 2005. Esta Nacional de Policía como oficial. Eso está
transformación ha implicado cambios en las determinado por la limitación en la cantidad
políticas de ingreso, constatándose de vacantes existentes como por el escaso
actualmente una fuerte demanda de aspirantes atractivo que, al parecer, opera entre los
del sexo femenino. Pero este hecho aún no ha jóvenes de nuestro país. Sin embargo, ello no
podido determinarse si responde a una implica que los policías y funcionarios del
situación coyuntural o estructural, en especial Ministerio del Interior tengan escaso nivel
por considerarse una política incipiente. De educacional. En primer lugar, porque existen
todos modos, se presume que la desproporción umbrales de exigencia para el ingreso a la
Fuente: Censo Nacional de Funcionarios del Ministerio del Interior (valores al 30/04/07).
132
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
3
Recientemente más de 5.000 personas acudieron al llamado para el llenado de 18 cargos de administrativos en
dependencias del Ministerio del Interior.
134
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
departamento, los oficiales que nacieron y del país, su participación con un 18% de la
prestan servicio dentro del departamento y fuerza efectiva de los oficiales policiales
la procedencia de los oficiales de toda la queda disminuida ante departamentos de
policía según su lugar de nacimiento. Una baja densidad demográfica como Artigas
primera observación permite clasificar a los (2%), Cerro Largo (3%), Rivera (3%),
departamentos en tres categorías en función Tacuarembó (3%) o Treinta y Tres (1%).
de la procedencia de los oficiales: 1) los En este caso, podríamos sostener que estos
grandes proveedores en valores absolutos departamentos son los que efectivamente
(Montevideo, Rivera, Artigas, Cerro Largo nutren de los recursos humanos necesarios
y Tacuarembó); 2) los intermedios a la institución, es decir, son los proveedores
(Durazno, Treinta y Tres, Soriano y Salto) de los oficiales de la policía. Este fenómeno,
y 3) los bajos proveedores (Canelones, en teoría, podría asociarse a las bajas
Flores, Rocha, Lavalleja, Florida, Río oportunidades laborales en el norte del país,
Negro, Paysandú, Colonia, San José y la distancia de los centros universitarios
Maldonado). No obstante, estas categorías instalados en la capital que impiden estudiar
pueden verse modificadas al ponderar la y mantener lejos del hogar a jóvenes de
estructura de cargos existente en cada escasos recursos sin retribución a cambio,
departamento. Teniendo en cuenta que a valores tradicionales o perpetuación de
Montevideo reúne al 40% de la población profesiones en el seno familiar, e incluso,
136
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
suceso también se ve reflejado en unidades una estructura de clase media - baja como
ejecutoras como la Dirección Nacional de veremos más adelante, exceptuada por los
Cárceles, Penitenciarías y Centros de niveles más altos de la organización.
Recuperación con asiento en el cono urbano, Otro aspecto a considerar son las edades
donde predominan los funcionarios de de los funcionarios policiales.
procedencia fronteriza (gráfico 54). En tanto la media o promedio de edades
El crecimiento de algunas modalidades ronda los 37 - 38 años tanto para hombres
delictivas para el que las autoridades como para mujeres con un rango que va
policiales toman recaudos con variaciones desde los 18 a los 70 años, su distribución
en la gestión policial, no ha hecho más que por jerarquía difiere sustantivamente.
requerir un aumento de efectivos para no De los gráficos 56 y 57 se desprende que,
desatender todas las aristas que comprenden si bien las mujeres pesan menos en cantidad
a la seguridad pública. Pero la dificultad dentro de la organización que los hombres,
encontrada recientemente en el en cuanto a carrera funcional corresponde
departamento de Montevideo para el destacar que ascienden promedialmente a
llenado de las vacantes de ingreso de edades más tempranas que su sexo opuesto,
personal ejecutivo en los grados más bajos al menos en los grados subalternos.
de la organización, no hace más que Probablemente esto se deba a las reestructuras
confirmar la escasa motivación social por de cargos que se han llevado a cabo en el
incorporarse a la institución, conformando pasado y no a factores académicos ya que
Gráfico 56.
Gráfico 57.
139
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
ambos géneros calificaban por separado, pasado al menos por una situación de divorcio
aunque cabe agregar que entre los actuales o separación. Véase que la adición de casados,
aspirantes las mujeres ostentan mayores solteros, divorciados y viudos, categorías
niveles de escolaridad y aprobación en los formales tradicionales, globaliza a 23.110
exámenes de ingreso, hecho que correlaciona personas, frente a las 2.557 que participan de
con la situación de la enseñanza en nuestro relaciones no formales como la unión libre o
país. separación. Si bien estos guarismos dejan en
claro que prevalecen valores sociales clásicos
b. Características sociales de los funcionarios en los hogares policiales uruguayos, pueden
generarse diferencias sustantivas según el
Luego de analizar el perfil de los recursos género. Dicho corte expone cifras
que integran el Ministerio del Interior en diferenciales para hombres y mujeres, siendo
cuanto formación y procedencia observemos estas últimas las que proporcionalmente en
algunos rasgos de sus hogares. En términos apariencia tienden a casarse menos y
generales, el Ministerio cuenta con una divorciarse o separarse más. De todos modos,
plantilla de recursos con una caracterización la información no da cuenta de la cantidad de
típica de la familia tradicional. En cuanto a vínculos matrimoniales que presentan los
estado civil (cuadro 86), el 58% de los funcionarios o si las mujeres luego de acaecida
funcionarios declaró estar casado, frente a un una separación permanecen sin contraer una
8% que se encuentra en unión concubinaria. nueva relación formal, hecho que los estudios
Asimismo, solo un 20% manifiesta demográficos para la situación uruguaya
permanecer soltero, ante un 13% que ha respaldan en contraposición a la situación de
Gráfico 58.
140
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
los hombres, quienes suelen formar un nuevo Nacional de Cárceles (24.3%), la Dirección
hogar. Tampoco se sabe si dichas Nacional de Policía Técnica (30.7%) y la
características son permanentes o Dirección General de Represión del Tráfico
coyunturales, puesto que no toma en Ilícito de Drogas (31.2%) son las
consideración la evolución histórica o el corte dependencias con mayor proporción de
por edades, en especial sabiendo que personas solteras separándose de la media
actualmente ingresan más cantidad de nacional (20.3%), las Jefaturas de Policía
mujeres que antes. Complementariamente, de Rivera (72.1%), Soriano (69.4%),
al considerar el promedio de edades tanto Artigas (68.9%) y Salto (67.3%)
para hombres como para mujeres en función respectivamente son las que ostentan
de su estado civil, el gráfico 58 no expone mayores niveles de funcionarios casados 4.
comportamientos sustantivamente En otro orden, son direcciones nacionales
diferentes. las que mayores guarismos ostentan de
Por otra parte, al discriminar por separación (Inteligencia y Prevención Social
unidades ejecutoras se observa que no todas del Delito) y divorcio (Migraciones y
presentan el mismo patrón de Técnica). Más allá de lo estrictamente
comportamiento en sus relaciones cuantitativo, estos valores porcentuales
personales. Mientras que la Jefatura de dejan algunas reflexiones de consideración.
Policía de Maldonado (26.8%), Dirección En primer lugar, los departamentos del norte
4
La media nacional policial es de 57.8% de funcionarios casados.
141
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 87.
Cuadro 88.
143
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 89.
Esto permitiría concluir que la carrera solamente el 5,5% de los entrevistados que
policial permitiría satisfacer una de las muestra la tabla respondió vivir en un
necesidades básicas de la gente como lo es la asentamiento. Si considerásemos el número de
vivienda, al menos luego de determinada funcionarios que no respondió la pregunta o
antigüedad en el ejercicio de la profesión, más que dudó frente a ella (1.550 en total) para
allá de la calidad o valor que la finca pueda suponer que ellos también viven en condiciones
ostentar y que, por razones obvias, no puede de pobreza respecto a la vivienda, nos
evaluarse en esta investigación. situaríamos en el entorno de 2.900
Otro de los mitos existentes con respecto funcionarios, es decir, 11% del total. Pero
a la policía es que muchos de sus integrantes nótese también, que algunos de los que
viven en condiciones de extrema pobreza al hicieron estas manifestaciones expresaron vivir
punto de radicarse en caseríos o cantegriles. en complejos habitacionales o apartamentos
Si bien pueden existir situaciones, la afirmación en edificio de altura o de una planta, hecho
queda claramente desterrada con la que se aleja de la visión clásica de
investigación realizada recientemente, pese a “asentamiento irregular” que tenemos
que la pregunta pudiera en sí misma ejercer normalmente. Aquí puede verse la subjetividad
algún tipo de distorsión sobre los de algunos de los entrevistados que pueden
entrevistados. De los que respondieron, sentirse en condiciones de vida inferiores a
144
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 90.
las que por su profesión querrían poseer. extraordinario – el servicio por Artículo 222 –
De todos modos, no deja de ser una cifra y otros apelan al multiempleo bajo prestaciones
importante sobre la que deberán focalizarse en otras áreas de actividad. Un segundo
políticas sociales de la propia institución. aspecto refiere a la modalidad de trabajo,
donde coexisten muchos regímenes horarios
c. Situación laboral para dar satisfacción al mantenimiento de los
servicios policiales; pero vayamos por parte.
Otro de los aspectos que generalmente Como es sabido, el personal ejecutivo
caracteriza a los funcionarios policiales es la diariamente cumple unas ocho horas de trabajo
gran extensión de sus jornadas de trabajo para en el destino que tenga asignado. Pero a estas
dar cobertura a sus necesidades económicas. actividades un número importante de
Y en este tema existe una gran heterogeneidad funcionarios adiciona otras de vigilancia y
laboral, ya que algunos complementan sus custodia para poder aumentar sus ingresos
actividades ordinarias con el servicio policial mensuales. De los aproximadamente 22.000
145
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
policías que se destinan a las tareas ejecutivas sus 222 (en ocasiones a distancias muy lejanas)
poco más de 14.000 se dedican a o viceversa, tienen que excusarse en los
complementar la jornada a través del conocido horarios por llegadas con retraso, ya que los
“222”. Vale decir que las dos terceras partes contratantes que pagan por el servicio
de los policías destinan parte de su tiempo libre requieren –y con razón– el cumplimiento cabal
a seguir trabajando. Y en la materia, también de sus contratos. De esta forma, un servicio
se produce un escenario variopinto en cantidad que realiza la policía como “extraordinario”
de horas determinado por varios factores: en lo normativo termina siendo prioritario y
primeramente, las necesidades personales; en generando flexibilidad en el servicio público
segundo lugar, la disponibilidad de servicios esencial. Pero como añadidura, una actividad
que haya en la unidad ejecutora (jefatura que en la década del sesenta5 era prácticamente
departamental), en tercer lugar, la continuidad excepcional, en la actualidad se ha
en el tiempo de la contratación por parte de transformado en un requerimiento social de
los privados de dicho servicio; y finalmente, organismos públicos y privados que optan por
el precio establecido en la tarifa que difiere en una prestación pública en lugar de contratar
cada uno de los departamentos. Respecto a empresas privadas de seguridad. Arribamos de
esto último y a modo de ejemplo, el monto a esta manera a un mercado de la seguridad
percibir por el funcionario ronda los $47, pública que adiciona a los 22.000 efectivos
cobrándosele un plus al contratante para provistos por el Estado para el mantenimiento
financiar su administración. del orden, 14.000 que cumplen sus tareas en
Como puede apreciarse en el cuadro 91, un régimen de excepcionalidad en contratación
la distribución en cuartiles (no se considera el privada y que compiten con 13.000 efectivos
último intervalo, ya que hacer más de 200 de las 289 empresas privadas de seguridad
horas requiere de una autorización de las existentes. Ello conduce a que se produzca una
autoridades) es prácticamente pareja. En irracionalidad en la contratación de servicios
promedio, cada policía realizaría unas 104 policiales como variable de ajuste en la
horas mensuales, es decir, unas 3 horas y media demanda de seguridad. Colegios, liceos,
adicionales por día en el trabajo ordinario. supermercados, eventos culturales y
Uno de los problemas que es expuesto deportivos, son algunos de los escenarios en
generalmente por los titulares de las que se pueden encontrar los policías
seccionales policiales es que deben atender las cumpliendo tareas de vigilancia por este
necesidades horarias que genera la prestación mecanismo. Sin lugar a dudas, esta prestación
de la actividad extraordinaria. Así, muchos por policías sobrecargados de horas de trabajo
policías que deben trasladarse de la atenta contra la calidad del servicio, el que
dependencia policial al lugar en que realizan termina siendo para muchos su principal fuente
5
Este servicio fue creado por el Artículo 222 de la Ley 13.318 del 28 de diciembre de 1964 y su redacción fue realizada
en estos términos: “Autorízase a la Jefatura de Policía de Montevideo y Prefectura General Marítima a cobrar por la
prestación de servicio de vigilancia especial. El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Artículo 27 de la Ley
13.319 del 28 de diciembre de 1964, extiende al resto de las jefaturas la prestación del servicio: “Autorízase a las
Jefaturas de Policía y a la Prefectura General Marítima a cobrar por la prestación de servicios de vigilancia especiales.
El Poder Ejecutivo reglamentará este artículo”. El Decreto 268/966 de 8 de junio de 1966 y el Decreto 177/969 de 15
de abril de 1969 cumplieron respectivamente con la reglamentación referida, hecho modificado en varias oportunidades
hasta la fecha.
146
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Gráfico 60.
Cuadro 93.
6
4.257 personas manifestaron vivir en un departamento diferente al que trabajan, cifra que debe ser atenuada por
aquellos que se domicilian de departamentos linderos como, por ejemplo Canelones o San José respecto a
Montevideo, que tienen distancias cercanas a sus trabajos y se califican como ciudades dormitorio.
148
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 94.
Cuadro 95.
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
salario real de los funcionarios del Ministerio Dicha partida que en el rubro “gasto de personal”
del Interior, lo que sumado a las previsiones implicó en los últimos años promedialmente
gubernamentales de la inflación anual arroja 61%, entre 2006 y 2007 experimentó un
valores significativos. crecimiento importante situándose el rubro en
De la lectura del gráfico 62 puede un 70% del gasto del Inciso.
corroborarse que la evolución salarial a valores En términos generales, si bien hasta el año
corrientes se mantuvo en aumento. Aunque en 2001 venía experimentándose un crecimiento
buena medida ello pueda explicarse por la sostenido del salario real, con los problemas
incorporación de nuevos funcionarios a la económicos desatados en la región comenzó un
plantilla del Inciso, en gran parte se relaciona a leve descenso que pudo revertirse recién a partir
la asignación incremental del presupuesto que de 2006. De acuerdo a las previsiones para este
deriva de la escasa inflación. Pero como puede año, a través de la Ley de Rendición de Cuentas
verse, a partir de 2006 se produce un aumento y Ejecución del Balance Presupuestal, el
en la pendiente de los valores corrientes, pese a Ejecutivo se propone incrementar la asignación
que la inflación continuó manteniéndose en cifras de partidas importantes tanto para el gasto de
menores a un dígito. Esto se relaciona con la personal como en las inversiones.
asignación de una mayor partida presupuestal En cuanto al “gasto de funcionamiento”, a
como fruto de la relevancia adjudicada a la partir del año 2000 comienza a experimentarse
Cartera en las políticas públicas, pero un descenso; si consideramos el año 1999 como
especialmente en los salarios de los policías. base, podremos verificar en pesos constantes
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
151
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Cuadro 96.
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
para 2007 una caída del 54%. combustible, lubricantes, agua, electricidad,
Similar situación se presenta con respecto a gas e inmuebles contratados, en tanto el
los “gastos en suministros”; tomando como base gasto en telefonía presenta altibajos,
el mismo año (1999), podemos verificar una situándose al presente en los mismos niveles
caída en precios constantes de $ 234.226.993 a que finales de la década anterior.Finalmente,
$ 185.960.386, matizado en los años 2001 y el gasto en “inversiones” presenta un
2005 por una pequeña inflexión en el descenso comportamiento relativamente regular. A
de la curva. excepción de los años 2001 y 2002, las
Los principales rubros donde se constata cifras de las inversiones a valores constantes
un descenso del gasto en suministros como (tomando siempre como año base 1999) se
para explicar la caída de la curva, son: sitúan en el entorno de 200 a 240 millones
152
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: Análisis presupuestal del Ministerio del Interior ( Ec.Silvia Rodríguez, 2008).
7
Los datos esgrimidos en el punto referido al presupuesto del Ministerio del Interior, fueron procesados por la economista
Silvia Rodríguez Collazo, quien fue contratada por una consultoría en el marco de la cooperación del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo. Estos valores fueron extraídos de la Contaduría General de la Nación a través de
su página web y de información disponible en formato electrónico por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
153
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
de que la policía fue eficaz en su tarea; es decir, el Ministerio del Interior pone al escrutinio
logró los resultados esperados. Pero ciudadano puede estar sujeta a manipulación
intuitivamente estamos ante una acción y maquillaje. Claro está que de no existir
ineficiente, ya que probablemente para la tarea mecanismos contrastables esta suposición
fueran necesarios unos pocos efectivos, sin podría estar legítimamente alimentada. Es más,
descuidar otros puntos que también son objeto las cifras muchas veces expresadas con
de sus labores. Mayor sería el problema si, pese distintos marcos o contextos terminan
a todos los esfuerzos establecidos, no lograra afirmando cosas que distan del hecho social
esclarecerse el delito, situándose claramente que pretenden describir. Por tales motivos, la
en un escenario de ineficacia. Esta tensión entre existencia de mecanismos de monitoreo y
eficacia y eficiencia están presentes en todo el chequeo no solamente deben instrumentarse,
accionar de la policía, motivo por el que los sino ser exigidos por la ciudadanía como un
jerarcas de las dependencias ejecutivas derecho fundamental del sistema democrático.
planifican su estrategia operativa de modo de Un ejemplo de ello ha sido la puesta en escena
dar cumplimiento a todas las actividades que del Observatorio Nacional sobre Violencia y
le son encomendadas. Criminalidad; con una frecuencia trimestral, la
Es muy complejo establecer si la policía Dirección de Política Institucional y
cumple con sus deberes en forma correcta, o Planificación Estratégica expone la evolución
por el contrario, presenta un déficit en la de las principales figuras delictivas y de
capacidad institucional. Como ciudadanos, violencia interpersonal, convocando a los
todos exigimos al Estado una correcta medios de comunicación de masas para su
utilización de sus recursos, una rendición de posterior difusión e información. Algo que
cuentas sobre su capacidad institucional y su surgió como una política de apertura 8 a
capacidad potencial en tanto garante de la comienzos de este quinquenio se ha visto
legítima administración de la agenda pública institucionalizado y consolidado, ya que la
futura (Hintze, 2002). Por tanto, la Policía y modificación de la agenda para la exposición
las autoridades del Ministerio del Interior como de las cifras genera la interpelación de los
responsables de las políticas públicas diseñadas medios reclamando información. Por tanto, la
y ejecutadas en esa dimensión estatal, deben consolidación de los instrumentos de contralor
rendir cuentas y, al mismo tiempo, someterse social del ejercicio de las prestaciones públicas
al contralor ciudadano que en definitiva, son tiene que seguir profundizándose como
quienes están en condiciones de determinar la garantía de un creciente proceso
calidad de los servicios públicos. Por tanto, la democratizador.
actividad policial como función pública
sustantiva, debe brindar herramientas Instrumentos para el control de la gestión
transparentes y sencillas – es decir, de fácil
comprensión – por intermedio de sus ¿De qué herramientas dispone el Ministerio
autoridades políticas a efectos de ser auditados. para evaluar su gestión? En primer lugar, hay
Cualquier habitante del Uruguay podría que hacer la aclaración de que cuando nos
suponer que la provisión de la información que referimos a la gestión hacemos a un lado los
8
Nótese que esto tiene la contrapartida de poder transformarse en un hecho riesgoso, ya que un aumento de la criminalidad
puede impactar negativamente en la opinión pública y generar un aumento de la inseguridad colectiva.
154
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
9
Mediante el registro electrónico de los hechos policiales, las jefaturas incorporadas al sistema pueden contar con un
banco de datos de enorme acumulación para la información e investigación, como también cuantificar con simplicidad
de procesos las cifras de sus registros para su posterior análisis estadístico y operacional.
155
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
156
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
con una confección artesanal, aunque se están a la aclaración del universo delictivo) o de
desarrollando nuevas formas de registro que rapiñas (con cifras porcentuales de eficiencia
impedirán siquiera la mínima manipulación de que apenas alcanzan los dos dígitos). Esta
éstos. Se proyecta, por tanto, la implementación diferencia se debe a varios factores; en primer
de un mecanismo único de porte nacional de lugar, desde el punto de vista cuantitativo, los
registración electrónica de la denuncia que, al homicidios anuales en nuestro país apenas
ser volcado al sistema, emitirá un comprobante alcanzan a las 200 víctimas. Países del
al ciudadano; este certificado contará con un continente con cifras mucho más abultadas10
número pasible de seguimiento por Internet a tienen porcentajes de esclarecimiento muy
efectos de conocer el estado del trámite. inferiores a los de Uruguay. Esto hace que la
Más allá de las proyecciones, estas concentración de la actividad policial en la
mediciones son las que permiten establecer la investigación de este tipo de amenazas sea
evolución de los delitos, pero al mismo tiempo, aceptable. Ahora bien, si socialmente como
la eficacia en el esclarecimiento de los mismos. modalidad delictiva los homicidios se vieran
A partir del cuadro 98 deben hacerse incrementados de manera explosiva es
algunas puntualizaciones. Lo primero que presumible que las posibilidades de éxito en
resalta es la gran estabilidad de las cifras esta categoría de investigación se vieran
porcentuales de esclarecimiento de los delitos mermadas de no tomar recaudos en la cantidad
por parte de la policía. Esto lleva a concluir de efectivos destinados a esas actividades. En
que las tareas policiales y la gestión de los segundo lugar, los homicidios presentan
procedimientos están fuertemente características particulares; generalmente el
estandarizados. En valores agregados, los hecho y móvil se circunscribe al entorno social
delitos más frecuentes o de mayor producción, de la víctima, siendo eventuales las coyunturas
tales como “hurtos” o “daños”, son los que que exponen las carteleras cinematográficas
denotan una estacionalidad en el porcentaje de asesinos seriales o crímenes complejos.
de esclarecimiento, independientemente de Precisamente son éstos los crímenes de difícil
que estos valores sean considerados eficientes resolución que requieren de tecnologías
o no. En el extremo opuesto, los homicidios avanzadas, no bastando con la pericia del
son los delitos que tienen una participación investigador para su esclarecimiento. En tercer
menor en el escenario criminal, aunque lugar, el impacto social que encierran estas
individualmente sean los que mayor impacto modalidades delictivas hace que los esfuerzos
producen en la inseguridad ciudadana. Ellos, institucionales se incrementen para su rápida
por su baja frecuencia, tienden a presentar mitigación. Estos delitos que aparejan violencias
mayor oscilación en las cifras de extremas contra los individuos son los que en
esclarecimiento. una escala de prioridades las autoridades
La segunda puntualización emana en las policiales enfatizan en su labor. Incluso el Código
diferencias de esclarecimiento según la categoría Penal uruguayo es de las modalidades a las que
de referencia. Como puede observarse, nos mayor punición reserva sin posibilidades de
situamos en valores totalmente diferentes al excarcelación (con excepción de la legítima
hablar de homicidios (con porcentajes cercanos defensa).
10
Como por ejemplo, Colombia, con tasas de 55 homicidios cada 100.000 habitantes, en clara contraposición a
nuestro país, que ostenta cifras de 6 homicidios cada 100.000 habitantes.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Gráfico 69.
1
A diferencia de los restantes funcionarios públicos, los policías no requieren la venia del Senado para su remoción.
Sin embargo, la necesidad de ser sometidos a sumario administrativo para que acontezca la desincorporación, hace
que expulsar de la institución a un policía requiere situaciones prácticamente extraordinarias.
12
Véase, por ejemplo, que países del primer mundo como España, cuentan con una fuerza efectiva de 85.000 policías
para 45 millones de habitantes, con una población flotante de turistas que ronda los 55 millones. Sin considerar esta
segunda cifra, el promedio arroja valores de un efectivo cada 530 habitantes aproximadamente. Si bien cuentan con
policía municipal en cada una de las localidades, estos valores deben ponderarse con nuestro cuerpo inspectivo de las
distintas intendencias municipales.
161
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
investigación de los delitos; ese esfuerzo apoyo del Programa de Naciones Unidas para
también puede verse por otros actores ajenos el Desarrollo busca interactuar con
al sector, tales como comerciantes, transporte organizaciones barriales, asociaciones
capitalino o entidades financieras. El cambio vecinales, centros comunales zonales/
en la gestión implica la asignación de los municipios, otros ministerios e instituciones
recursos adecuados mediante mecanismos de públicas (como INAU, por ejemplo) en la
rendición de cuentas al ciudadano, búsqueda de soluciones a los problemas del
especialmente mediante el cumplimiento de medio.
metas preestablecidas a condición de premios Pese a que el Ministerio del Interior
o castigos. Pero también, la readecuación de cuenta con una sólida estructura desde
las funciones que se llevan adelante en las tiempos remotos, los desafíos necesarios en
seccionales policiales y los recursos destinados el proceso de transformación social y del
a tales fines. propio Estado requieren una reestructura de
En segundo lugar, de la institución con su la organización –principalmente en los
entorno. En esta dimensión la institución entornos técnico/políticos– para facilitar la
requiere de mejor relacionamiento con otras toma de decisiones. Para ello, la
entidades con competencias en la materia. La instauración de nuevos sistemas de
apuesta actual para la gestión de los problemas información, que refuercen los ya existentes
locales de la seguridad ha sido la creación de y generen nuevas formas de conocimiento,
las Mesas Locales para la Convivencia y es impostergable para una mejora sustantiva
Seguridad Ciudadana, proyecto que con el en los estándares de eficiencia institucional.
162
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Capítulo 5
Democracia, ciudadanía y políticas de seguridad
embargo, sus tasas de población carcelaria y personas que sufren un delito es levemente
sus guarismos en términos de violencia no inferior que la de muchos países del cono sur)
delictual (especialmente para el caso de los y un bajo porcentaje de “no denuncia” (lo que
suicidios) nos colocan en un punto que se sale demuestra unos aceptables niveles de confianza
de todo promedio. institucional). En definitiva, la inseguridad en
Más allá de volúmenes, el Uruguay ha ido Uruguay tiene profundas raíces societales que
acumulando a lo largo del tiempo distintos van más allá de las políticas de coyuntura y de
factores de riesgo: altos niveles de pobreza las distintas variables institucionales.
infantil y desempleo juvenil; profundos Nos hallamos pues ante un verdadero
procesos de exclusión, segregación residencial desafío para la democracia. La calidad de la
y desintegración social; creciente consumo de misma en el Uruguay del futuro habrá de
drogas y expansión de redes de medirse también por sus indicadores de
comercialización que generan impactos violencia e inseguridad. No es posible esperar
negativos en las percepciones sociales; graves la solución de los problemas sociales para que
situaciones de maltrato y abuso sexual de niñas aquéllos se reduzcan automáticamente. La
y niños; gran incidencia de las armas de fuego dialéctica de la violencia, la criminalidad y la
en manos de la ciudadanía como mecanismo inseguridad tiende a reproducir la desigualdad,
de “autoprotección”; inapropiados manejos a obstaculizar el desarrollo y a impedir el
por parte de los distintos actores institucionales crecimiento del capital social. Por lo tanto,
de los miedos y las inseguridades colectivas. deviene ella misma en un auténtico problema
El deterioro de las instancias tradicionales estructural. La incorporación de estos asuntos
de la protección y el bienestar sociales, se ha en las agendas sociales, políticas y culturales
materializado en una extendida “inseguridad del país, la acumulación de mayor
estructural”. La violencia y la criminalidad conocimiento sobre el comportamiento de los
“condensan” un conjunto de miedos difusos y factores de riesgo y la intervención focalizada
generalizados, los cuales se vinculan con el y sostenida, son algunas de las tareas urgentes
perfil demográfico de la sociedad, con la para el despliegue de cualquier política pública.
trayectoria socioeconómica de las últimas
décadas, con las bases territoriales del 2. Problemas y paradigmas
desarrollo y con los rasgos que hacen al talante
cultural de nuestra sociedad. La seguridad debe ser asumida como una
Así, las encuestas de opinión han dejado al herramienta para potenciar la libertad del ser
descubierto que, en el Uruguay de los últimos humano. En este sentido, la seguridad es una
veinte años, la inseguridad es una dimensión clave para el desarrollo del orden
preocupación recurrente. La delincuencia y la democrático y de la convivencia ciudadana.
seguridad pública constituyen, a juicio de los Una sociedad segura es una sociedad más justa,
ciudadanos, uno de los principales problemas ya que los niveles óptimos de seguridad sólo
del país. En los últimos diez años, la opinión pueden alcanzarse en un esquema de equidad
ha oscilado entre el segundo y el cuarto lugar, y estabilidad en el que se vayan erradicando
con un promedio del 12% de las respuestas. las causas sociales, económicas y culturales
La comparación regional demuestra que el que originan en nuestros países el aumento de
Uruguay posee un marcado clima de la violencia y la criminalidad.
inseguridad, una victimización en sintonía con Según una definición que ha tenido amplia
otras realidades (es decir, que la cantidad de circulación, la seguridad ciudadana es aquella
164
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
situación política y social en la que las personas despliegue, haciendo de las agencias penales
tienen legal y efectivamente garantizado el y policiales un instrumento y no un fin en sí
pleno goce de sus derechos humanos, y en la mismo. En este contexto, los problemas de la
que existen mecanismos institucionales seguridad ciudadana interpelan los contenidos
eficientes para prevenir y controlar las de una teoría política y social para las modernas
amenazas y coerciones ilegítimas que puedan democracias. Frente a una política que ha
lesionar tales derechos (Instituto dejado de ser finalista, limitándose al control
Interamericano de Derechos Humanos, 2006). y la administración, y ante el enorme
De esta forma, los asuntos de la seguridad significado microsocial que tienen las
ciudadana son sustancialmente políticos y se instituciones del sistema penal, las nuevas
hallan en el núcleo mismo de la gobernabilidad dinámicas sociales relativizan verdades y
democrática. Si la ciudadanía se entiende como diseños: “no me canso de insistir en las
un “sistema de convivencia y como un deficiencias conceptuales y políticas que
dispositivo clave del cambio social”, el exhiben los gobiernos –y en general toda la
problema de seguridad pasa a ser un punto élite política- en materia de seguridad
estratégico para las posibilidades de una nueva ciudadana. Conciben nuevos ministerios,
sociedad: “las grandes mayorías se sienten nuevas leyes y nuevos procedimientos
crecientemente inseguras en sus respectivos policiales. Pero no perciben que ello está
contextos societales, y es su inseguridad – siendo superado por una dialéctica social que
desde la precariedad laboral y de ingresos de tiene a la violencia espontánea y la
los más pobres y amplios segmentos de los marginalidad como motores de una
sectores medios, hasta los miedos compartidos contracultura delictual que no puede ser
por amplios sectores medios que el deterioro vencida sólo mediante el uso de la fuerza. En
de la textura social en la urbes, en sus diversas la sociedad de la información, la
manifestaciones (criminalidad, asaltos, nanotecnología, las redes globales, ninguna
asesinatos en la calle, desplome o cárcel puede impedir la circulación de los
insuficiencia crítica de servicios públicos, mensajes y las ideas, buenas o malas. Por lo
tramitación individual de asuntos ante el tanto, la batalla contra la delincuencia es en
aparato estatal, etc.) genera- un tema que no primer lugar una batalla en la cultura, en la
es conveniente descartar como manera de entender y actuar la política y la
potencialmente galvanizador (Menéndez- economía; de ver la ciudad, en interpretar la
Carrión, 2007). ciudadanía y sus componentes de justicia e
La violencia, la criminalidad y los miedos igualdad” (Escobar, citado en Escobar y
colectivos deben dejar de ser mirados como Ensignia, 2007).
simples epifenómenos de procesos En una región que pierde cerca del 14%
macroestructurales, y ser advertidos como de su PBI por causa de la violencia, se
precondiciones para la apertura de espacios advierten problemas y mitos, y se reclama una
democratizadores exigidos desde abajo, y reflexión que dé cuerpo a nuevos paradigmas.
bases de posibilidad para evaluar estrategias Los problemas detectados son muchos: la
de concientización acerca de qué significa el inercia de inyectar recursos en políticas que
ejercicio de la ciudadanía. nunca tienen evaluación; la baja calidad de la
Las políticas de seguridad ciudadana conducción civil de la seguridad y el
tendrán, por lo tanto, a las personas y a la autogobierno policial; el uso político de los
comunidad como el objeto y el sujeto de su miedos que genera una reacción que
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1
Muchos de los conceptos aquí expresados pueden obtenerse en Rafael Paternain, “Violencia e inseguridad en el
Uruguay del futuro. Tres escenarios y una política”, en Rodrigo Arocena y Gerardo Caetano, Uruguay. Agenda 2020,
Montevideo: Taurus, 2007.
2
Ver Rafael Sanseviero y Graciela López: “Seguridad Ciudadana: la situación en Uruguay”, en Seguridad Ciudadana:
concepciones y políticas, Caracas: Nueva Sociedad-Friedrich Ebert Stiftung, 2005.
3
Ver Pierre Bourdieu: Sobre la televisión, Barcelona: Anagrama, 2001.
4
Afirma Castel: “la exasperación de la preocupación por la seguridad engendra necesariamente su propia frustración,
que alimenta el sentimiento de inseguridad”. Esta frase no podría entenderse en su verdadera dimensión sin una
focalización en el rol institucional de los medios de comunicación. Ver Robert Castel: La inseguridad social. ¿Qué es
estar protegido?, Buenos Aires: Manantial, 2004.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
se medirá por la ausencia de delitos, sino garantizarán esa percepción. Pero sin un
por la percepción ciudadana de que la autocontrol de los medios de comunicación
seguridad está bajo control.6 Un liderazgo y sin un ejercicio responsable de la acción
gubernamental integral, una justicia criminal política (que evite el tremendismo) no
eficiente, una policía capacitada y honesta, habrán posibilidades ciertas de construir una
y una ciudadanía activa y comprometida, convivencia sosegada, tranquila y previsible.
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Panorama de la violencia, la criminalidad y la inseguridad en el Uruguay
las que se vienen desarrollando desde las Mesas Locales para la Convivencia y la
Seguridad Ciudadana. Estas constituyen una herramienta en construcción que
permite conjugar la participación que aporta estado de situación (diagnóstico
participativo); permite analizar y profundizar la multicausalidad de factores detrás
de estos fenómenos sociales; y alienta a concretar a nivel local (territorio) acciones
articuladas bajo la responsabilidad de los actores institucionales tanto nacionales
como departamentales. Pero además, la participación implica la posibilidad de
poner bajo el escrutinio de los habitantes los diferentes servicios públicos, su
desempeño, su eficacia, su rendimiento. En suma, la participación fortalece la
institucionalidad del estado de derecho, contribuye a mejorar sus instituciones y
alienta al ejercicio de una ciudadanía responsable.
A. S. Eduardo Pirotto
En este punto, hay que reconocer que el límites culturales, pero también deberá
funcionamiento de las instituciones no ocurre ambicionar nuevas perspectivas sobre las
en el vacío, sino que arraiga en valores cosas. El Uruguay exige avances rápidos en
simbólicos y culturales. Las problemáticas de los siguientes rubros:
la violencia, la criminalidad y la inseguridad Política de Derechos Humanos. La
no pueden entenderse fuera de las nociones introducción reciente del concepto de Derechos
de “representaciones” y “discursos” sociales. Humanos en los asuntos de la seguridad es un
El escenario cultural contempla el conjunto de cambio relevante en los sustentos de las políticas
visiones, valores y mitos sobre los hechos y uruguayas. La profundización y ampliación de
los actores de la violencia. Su espacio de esta perspectiva servirá para conjugar la justicia
producción es variado: conversación cotidiana, social con las libertades ciudadanas. El
procesos de socialización, medios masivos de reconocimiento de derechos es el mejor
comunicación, etc. Su estructura de expediente para mitigar las reacciones
significados –inscripta en el lenguaje y antipolíticas, para mejorar la calidad de la
relativamente invariante- posee un alto poder democracia y para estimular horizontes posibles
disciplinador. Las nuevas demandas de la de vida dentro de fronteras (y no a la inversa,
seguridad refuerzan los viejos discursos de la como demuestran los estudios demográficos).
seguridad. Revisión de principios. Para una sociedad
El Uruguay necesita políticas públicas traumatizada por sus procesos pasados, son
sobre seguridad ciudadana que supongan una necesarias nuevas formas doctrinarias sobre
ampliación de los límites de lo “pensable” y de el uso de la fuerza. Ante una Policía y una
lo “decible”. Le hegemonía cultural actual, que Justicia con problemas de confianza frente a
enarbola las ideas restrictivas de “ley y orden”, la opinión pública, el país tendrá que proyectar
deberá ser desestructurada por conceptos de una discusión de principios en términos de
base ciudadana. Una política que estimule la autoridad, legitimidad y legalidad.
idea de un cambio en las formas de Desarraigo de la ley. Al amparo de los
convivencia, habrá de reconocer siempre sus procesos mencionados, una de las
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Anexo Estadístico
Fuente: 1989-95: INE/CELADE (estimaciones y proyecciones de la población por sexo y edad 1950-2050);
1996-2006: INE (proyecciones de la población al 30/6 de cada año, 1996-2050).
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Fuente: Dirección de Política Institucional y Planificación Estratégica del Ministerio del Interior.
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Cuadro 4. Procesamientos por Homicidio, Rapiña, Lesiones y Hurto por año. Uruguay
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Fuente: elaboración a partir de datos de la Dirección de Política Institucional
y Planificación Estratégica-Ministerio del Interior.
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