Professional Documents
Culture Documents
04.ihsan - Gunaydin Levent - Yahya
04.ihsan - Gunaydin Levent - Yahya
ESER
Özet
1930’lu yıllarda Keynesyen düşünceyle birlikte uygulanmaya başlayan ihtiyari
maliye politikaları 20. yüzyılın sonuna doğru yerini mali kurallara bırakmaya
başlamıştır. Bu değişimde ülkelerin içerisinde bulunduğu bütçe açıkları ve politik
çıkarların önüne geçilmesi çabası önemli rol oynamıştır. Maliye politikası araçları
üzerine getirilen sınırlamalar şeklinde belirlenen mali kurallar geçen yirmi yılı
aşkın süredir birçok araştırmacı ve politika yapıcının ilgisini çekmiştir. Maliye
politikası kuralları hakkında bilgi vererek uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda
bulunmak amacıyla hazırlanan bu çalışmada, mali kurallar ele alınarak ülke
uygulamalarına karşılaştırmalı olarak yer verilmiş, sonuç kısmında ise mali
kuralların faydalı olarak uygulanabilmesi için ne tür özellikler taşıması gerektiği
üzerinde politika çıkarımlarında bulunulmuştur.
Abstract
Discretionary fiscal policy to be implemented with Keynesian ideas in the
beginning 1930s has replaced fiscal rules towards the end of the 20th century. This
change in the countries where the budget deficit and political interests has played
an important role. Over last two decades the study of fiscal policy rules applied in
the form of restrictions on the fiscal policy instruments has attracted a growing
attention from researchers and policy-makers. The aim of this paper is to give
information about fiscal rules and make inferences about the applicability. For this
purpose firstly, fiscal rules has been discussed and has been handled country
*
Prof. Dr., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, gunaydin61@yahoo.com
**
Araş. Gör., KTÜ, İİBF, Maliye Bölümü, leventyahyaeser@gmail.com
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 51
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
1. Giriş
Devletin maliye politikası aracılığıyla ekonomiye müdahalesi, özellikle 1930’lu
yıllarda Keynesyen iktisadın doğuşuyla birlikte yoğunlaşmıştır. Ancak, Keynesyen
iktisadi anlayışla birlikte yoğun olarak kullanılmaya başlanan ihtiyari maliye
politikaları 1970’li yıllarda ortaya çıkan stagflasyon sorununa çözüm olmada
başarısız olmuş ve maliye politikalarının kullanılması tartışılır hale gelmiştir. 20.
yüzyılın sonlarına gelindiğinde maliye politikası ile ilgili yaşanan tartışmalar daha
çok bu politikaların uygulanmasında ihtiyariliğin mi yoksa mali kuralların mı ön
planda tutulması gerektiği çerçevesinde gerçekleşmiştir. İhtiyari maliye politikası
uygulamalarının ortaya çıkardığı bazı olumsuzluklar bu politikaya olan ilginin
giderek azalmasına neden olmuştur. Örneğin, ihtiyari maliye politikaları ile ilgili
olarak 91 ülkeye ilişkin veriler kullanılarak yapılan bir çalışmada (Fatas ve Mihov,
2003) ihtiyari maliye politikalarının müdahaleci bir şekilde kullanılmasının
konjonktürel dalgalanmaların hızını artırarak üretimde önemli dalgalanmalara neden
olduğu ve ekonomik büyümeye zarar verdiği sonucuna varılmıştır. İhtiyari maliye
politikasının belirtilen bu olumsuz sonuçlarını ortadan kaldırmak için mali kurallar
gündeme gelmiştir.
Mali kurallar geçen 20 yılı aşkın süredir büyük bir ilgi çekmektedir. Birçok ülke
artan bütçe açıklarını kapatmak ve uzun dönem maliye politikalarının
sürdürülebilirliğini sağlamak amacıyla bu kuralları uygulamaktadır. Nüfusun
yaşlanmasıyla ilgili baskılar da bu sürece hız kazandırmaktadır (Kennedy ve
Robbins, 2001: 2). Son yıllarda birçok ülkede bütçe açıklarının ve borçluluk
oranlarının artması harcamalarda hızlı bir artışa neden olmuştur. Harcamaları
kontrol etmek ise kamu maliyesinin sürdürülebilirliğini sağlamak açısından önemli
bir faktör haline gelmiştir. Bu gelişmelerin sonucu olarak birçok ülkede, ulusal
maliye politikası kuralları ilgi odağı olmaya başlamıştır. Bu durum aynı zamanda
ortak para Euro’nun oluşturulmasının ve Avrupa Birliği (AB) ile birlikte İstikrar ve
Büyüme Paktı (SGP) gibi ekonomik politika koordinasyonu sürecinin de bir sonucu
olarak ortaya çıkmıştır (Finland Ministry of Finance, 2007: 35). Bunların yanında,
gelişmekte olan ülkeler başta olmak üzere, politikacıların keyfi davranışlarını
kontrol altına almaya çalışmak da bu politikaların oluşturulmasında etkili olmuştur.
Mali kurallara genel olarak bakıldığında bütçe, harcama, gelir ve borç
çerçevesinde ele alındığı görülmektedir. Bu bağlamda denk bütçe kuralları, harcama
kuralları, gelir kuralları ve borç kuralları ön plana çıkmaktadır. Bu kurallar bazen
belirli bir büyüklük şeklinde olabildiği gibi, bazen de belirli bir makro büyüklüğün
yüzdesi şeklinde olabilmektedir. Neticede kurala dayalı maliye politikaları son
zamanlarda ön plana çıkarak, belirli amaçlar doğrultusunda çeşitli ülkelerde
uygulama alanı bulmaktadır. Bu çalışmanın amacı, maliye politikası kuralları
hakkında bilgi vererek kuralların uygulanabilirliğine ilişkin bir çıkarımda
bulunmaktır. Bu amaçla hazırlanan çalışmada öncelikli olarak mali kuralların ortaya
52 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
çıkışına ve uygulamada yer alan mali kurallara yer verilmiş, ardından çeşitli
ülkelerde uygulanan mali kurallar ele alınmıştır. Son olarak mali kurallara yöneltilen
eleştiriler değerlendirilerek, sonuç kısmında bazı politika çıkarımlarında
bulunulmuştur.
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 53
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
Avrupa’da ise mali kurallar ulus üstü seviyede 1992 yılında Maastricht Anlaşması
ile yürürlüğe girmiştir. Bu kurallar Ekonomik ve Parasal Birliğe (EMU) giriş için
sayısal kriter niteliğindedir. Maastricht sayısal mali kurallarına, daha sonra İstikrar
ve Büyüme Paktı ile devam edilmiştir. İstikrar ve Büyüme Paktı ile birlikte, bütçe
açığına ilişkin getirilen referans değerlerini aşan üye ülkelere yönelik bir yaptırım
mekanizması getirilmiştir (Debrun vd., 2008a: 305).
Mali kuralların oluşturulmasının arkasında yatan temel fikir, hükümet ve
parlamentoların mali sürdürülebilirliği devam ettirebilmek için orta ve uzun dönem
hedeflere doğru açık bir anlaşma yapmak istemeleridir. Ulysses’e özgü deyişle,
politikacılar sorumsuz mali davranışlara karşı yükselecek siren seslerinden sakınmak
için kendilerini bir mali kural direğine bağlamaktadırlar (Ljungman, 2008).
Dolayısıyla kurallar, politikacıların kendi çıkarları için maliye politikalarını
serbestçe kullanabilmelerini engellemelerine rağmen yine de vazgeçemedikleri
tedbirlerdir. Çünkü kurallar, politikacıların mevcut kurallar çerçevesinde hareket
ederek seçmenlerin tepkilerini azaltmalarına yardımcı olmaktadır. Mali kuralların
oluşturulmasına neden olan bazı etkenler mevcuttur. Bunlar: (i) Bazı gelişmiş
ülkelerde refah devleti anlayışının bir sonucu olarak harcamaların artması ile
gelişmekte olan ülkelerde borçlanmanın getirdiği maliyetin büyük bütçe açıklarına
neden olması, (ii) Politikacıların oy maksimizasyonu için maliye politikası araçlarını
keyfi olarak kullanması ve maliye politikasının bu amaca en uygun araç konumunda
olması, (iii) Anayasal iktisat görüşünün önem kazanmaya başlaması, (iv) Bilgi ve
iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin, uygulanacak olan maliye politikaları
hakkında seçmenlerin daha hızlı bilgi sahibi olmasına imkân sağlamış olmasıdır. Bu
durum, politikacıların alacakları kararlarda daha şeffaf, daha güvenilir ve belirli bir
kurala dayalı politikalar izlemelerine neden olmaktadır (Cecchetti, 2002).
Mali kuralların ortaya çıkışında genel olarak yukarıda bahsedilen faktörler etkili
olmakla birlikte uygulamada önemli rolü olan başka faktörler de bulunmaktadır.
Bunları (Kennedy ve Rubbins, 2001: 3):
a) Özellikle savaş sonrası dönemde Japonya’da olduğu gibi makroekonomik
istikrarı sağlamak,
b) Kanada’da bazı eyaletlerde olduğu gibi devletin maliye politikalarının
kredibilitesini artırmak ve açıkların kapatılmasına yardımcı olmak,
c) Özellikle yaşlı nüfus sorunu nedeniyle, Yeni Zelanda’da olduğu gibi maliye
politikasının uzun dönem sürdürülebilirliğini sağlamak,
d) Özellikle AB’de olduğu gibi federasyon veya birlikte oluşabilecek negatif
dışsallıkları minimize etmek, başka bir deyişle devletin müdahale etmesi sonucu
ortaya çıkan olumsuz dışsallıkları azaltmak veya ortadan kaldırmak,
e) Siyasi popülizmi engellemek,
f) Başka mali politikaları desteklemek ve uygulanan kamu politikalarının
güvenilirliğini artırmak,
şeklinde sıralamak mümkündür. Son yıllarda mali kuralların önem kazanmasının
iki temel gerekçesi, maliye politikasının etkinliğini artırmak ve bütçeleme
sürecinden kaynaklanan sorunları ve bu sorunların neden olduğu etkinsizlikleri
ortadan kaldırmaktır (El-Khouri, 2002: 220; Vural, 2007; 105; Aktan-Vural, 2007:
121-122).
Gerçekten uygulanacak mali kurallar, ekonomik birimlerin politika
uygulayıcılarının karar ve davranışlarını önceden bilmelerini kolaylaştırmaktadır.
54 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 55
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
uygun görülmektedir. Bunun iki önemli nedeni vardır: Birincisi, böyle bir kural gelir
ve gider arasında denge yaratmakla birlikte dönem sonunda kamuya maliyet
yüklemektedir. İkinci olarak da, basit olarak belirlenmiş yıllık bütçe dengesi kuralı
konjonktürle birlikte hareket etmektedir. Bu da, ekonomik dalgalanma dönemlerinde
gelir ve harcamaların ayarlanmasını zorlaştırmaktadır. Bu kural yerine daha sofistike
olarak bilinen altın kural uygulanmaktadır (Ljungman, 2008).
Borçlanmaya ilişkin kural ise, özellikle gelişmekte olan ülkelerde borçların
büyük sorun olmasıyla birlikte gündeme gelmiştir. Borç kuralı ile borç stoku üzerine
limit koyulabilmekte veya GSYİH’nın yüzdesi olarak bir borç sınırı
belirlenebilmektedir. Örneğin, ABD’de toplam nominal borç, Kongre tarafından
değiştirilebilen bir tavana bağlıdır. Aynı şekilde İngiliz Mali İstikrar Kanununa göre
de net kamu borcu sabit ve ihtiyatlı bir seviyede tutulmalıdır (Wyplosz, 2005: 75).
Harcama kuralları ise bütçenin gider kısmına yöneliktir ve denk bütçenin
sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Harcama kuralının, en önemli gelir kaynağı olan
vergilerin ani şekilde değiştirilmesinin zor olması nedeniyle, gelir kuralına oranla
uygulanması daha kolaydır. Bazı ülke uygulamalarında görüldüğü üzere, bütün
harcama kalemlerine bir limit getirildiği gibi sadece belirli bir grup harcamalara da
sınır getirilebilmektedir.
Gelire ilişkin kurallar ise, kamu gelirlerinin belirli bir tavan ile
sınırlandırılmasına dayanmaktadır. Bu sınırlama daha çok vergiler ön plana
çıkarılarak yapılmakta ve vergi yükü belirli bir seviyede tutulmaya çalışılmaktadır.
Gelir kurallarıyla birlikte vergi yükünün ve kamunun büyüklüğünün
sınırlandırılabilmesi sağlanmaktadır (European Commission, 2008: 102). Aynı
zamanda harcama kuralı ile birlikte hareket ederek oluşturulmuş bir gelir kuralı da
denk bütçenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır.
Günümüze kadar belki de en kapsamlı ve düzenli olarak oluşturulan kural 1990-
1991 yıllarında üzerinde tartışılıp, 1992 yılında ise imzalan AB’deki Maastricht
Anlaşması’dır. Anlaşmanın en çok üzerinde durulan şartı, Birliğe girmek için bütçe
açığı ve borçlanmaya ilişkin olarak GSYİH’nın yüzdesi olarak getirdiği sayısal
kurallardır. Sırasıyla bu % 3’lük ve % 60’lık iki hedef 1997 yılında İstikrar ve
Büyüme Paktı ile tamamlanmıştır. Bu Pakt yeni para bölgesinin daimi bir özelliği
olarak bütçenin ihtiyatlı olmasını hedeflemektedir. Maastricht Anlaşması daha çok
Birliğe girmenin koşulu olarak görülürken, İstikrar ve Büyüme Paktı bütçe
disiplinini Avrupa Ekonomik ve Parasal Birliğinin kalıcı özelliği haline getirmeyi
amaçlamaktadır (Buti ve Giudice, 2002). Maastricht Anlaşmasının bütçe disiplinine
ilişkin getirmiş olduğu, bütçe açığının milli gelire oranı olan % 3’lük hedefe ilişkin
istisna olarak, milli gelirde % 2’lik bir düşüş olması yer almaktadır. Bununla birlikte
ülkelerin ekonomilerindeki çalkantılarla birlikte bu kuralların aşıldığı durumlar da
olmaktadır. Fakat üye ülkeler, para ve maliye politikalarını belirlerken Birlik
normlarını dikkate almak zorundadırlar. Ayrıca Ekonomik ve Parasal Birliğe
katıldıktan sonra Birliğin şartlarını yerine getirmedikleri takdirde nitelikli çoğunluk
ile Maastricht Anlaşmasında yer alan dört tane yaptırımdan birine veya hepsine
maruz kalabilirler. Bunlar arasında, üye ülkelerin bonolarının sağlıksız olduğu
yönünde bildiri yayımlanması, Avrupa Yatırım Bankası’nın ilgili ülkeye borç
vermemesi, Avrupa Birliğine faizsiz depozito yatırılması zorunluluğu ve para cezası
yer almaktadır (Akçay, 2008: 14). Böylece, AB’ye girmenin ön koşulu olarak
geliştirilen kriterler, kalıcı olarak benimsenen kurallar bütününe öncülük etmiştir. Bu
56 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Anayasal Kapsam
Uygulama Yöntemi
Yasal
Dönem sonu hesap verme ve devretmeme şartı
Özellikler
İstisnalar
Şeffaflık
Basitlik
Operasyonel
Özellikler
Tutarlılık
Esneklik
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 57
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
58 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 59
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
60 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 61
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
62 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
6. Sonuç
Keynesyen devrimle birlikte yoğun olarak uygulama alanı bulan maliye
politikaları büyük ölçüde ihtiyari politikalara dayanmaktaydı. Zamanla ekonomik,
politik ve fikirsel alanda yaşanan gelişmeler uygulanacak olan maliye politikalarının
bir kurala bağlı olmasını gündeme getirmiştir. Ekonomik açıdan yaşanan bütçe
açıkları, politik yönden politikacıların keyfi uygulamaları ve fikri açıdan ise
anayasal iktisat görüşü mali kuralların oluşturulmasında etkili olmuştur. Ayrıca
Maastricht Anlaşması ve SGP mali kuralların yaygınlık kazanmasında etkili
olmuştur.
Mali kuralların çeşitli fayda ve sakıncaları olduğu yönünde eleştiriler yer almakla
birlikte, günümüzde mali kuralların kullanılıp kullanılmaması değil, uygulanacak
olan kuralların nasıl düzenlenmesi gerektiği üzerinde durulmaktadır. Çünkü kurallar
sayesinde gelişmiş ülkeler artan harcamalarının getirdiği açık baskısından,
gelişmekte olan ülkeler ise borçlanmanın getirdiği ağır yükten kurtulma şansı
yakalamış olacaklardır. Özellikle yükselen piyasalar kurala dayalı maliye politikaları
oluşturarak güvenilirlik de sağlayabileceklerdir (Kopits, 2004: 8). Çünkü bu
ülkelerin en büyük sorunu güvendir. Güveni sağlamak için oluşturulacak mali
kurallar geleceğe yönelik olarak diğer ülkeler için bir teminat oluşturacaktır.
Günümüzde artan kamu harcamalarının sınırlandırılması, politik çıkarların arka
plana itilmesi ve BİT’lerin de gelişmesiyle birlikte mali kuralların uygulanması
gerekli hale gelmiştir. Oluşturulacak kuralların dezavantajlarından sakınmak ve
faydalı olmasını sağlamak için kuralların bazı özelliklere sahip olması
gerekmektedir. Bunlar; kuralların tanımının açık ve net olarak yapılması, kuralların
yasal veya anayasal bir temele dayandırılması, kuralların uygulanmasında
kararlılığın olması, ekonomik şoklara karşı yeterince esnek olması, koyulacak
kuralların ekonomik dalgalanmalar açısından belirli bir makro büyüklüğün yüzdesi
olarak ve ülkenin gerçeklerine uygun olarak belirlenmesi, kuralın herkesin anlayıp
takip edebileceği şeffaflıkta ve açıklıkta olması, kuralın getirdiği sınırlamalardan
sapılması halinde yaptırım gücünün uygulanmasıdır.
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 63
Maliye Politikasındaki Yeni Trend: Mali Kurallar
Kaynakça
Akçay, B. (2008), “Avrupa Birliği’nin Ekonomik Kriterleri”, Maliye Dergisi,
155, 11-38.
Aktan, C. C. vd. (2007), “Kamu Ekonomisinin Yönetiminde İki Farklı Ekonomi
Politikası Yaklaşımı: İradi ve Takdiri Kararlara Karşı Kurallar”, C.C. Aktan, D.
Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye Politikası, Ekonomi Politikası
Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde, Seçkin Yayınları, 57-82.
Aktan, C. C., Vural İ. Y. (2007), ”Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali ve
Parasal Kurallar”, C.C. Aktan, D. Dileyici, İ.Y. Vural (der.), Kurumsal Maliye
Politikası, Ekonomi Politikası Yönetiminde Mali Kurallar ve Kurumlar içinde,
Seçkin Yayınları, 119-131.
Auerbach, A.J. (2008), “Federal Budget Rules: The US Experience” , NBER
Working Paper, 14288, National Bureau of Economic Research, Cambridge.
Bank of Ghana (2008), Fiscal Rules and Fiscal Discipline – What can Ghana
Learn From Country Experiences?, Policy Brief, January, Ghana, www.bog.gov.gh
Biraschi, P. (2008), “Searching for the Optimal EMU Fiscal Rule: An Ex-post
Analysis of the SGP Reform Proposals”, MEF Working Paper, 7, Italian Ministry of
Finance, Italy.
Blöndal, J. R. ve Ruffner, M. (2004), “Budgeting in Denmark”, OECD Journal
on Budgeting, 4(1), 49-80.
Buti, M ve Giudice, G. (2002) “Maastricht’s Fiscal Rules at Ten: An
Assessment”, http://www.crei.cat/activities/sc_conferences/14/buti2.pdf,
Erişim: 20/03/2009.
Cecchetti, G. S. (2002), “The New Economy and the Challenges for
Macroeconomic Policy”, NBER Working Paper, 8935, National Bureau of
Economic Research, Cambridge.
Chote, R., Emmerson, C. ve Tetlow, G. (2008), “The IFS Green Budget”,
http://www.ifs.org.uk/budgets/gb2008/index.php, Erişim: 20/03/2009.
Debrun, X. vd. (2008a), “Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the
European Union”, Economic Policy, 23(54), 298-362.
Debrun, X. vd. (2008b), “A New Fiscal Rule: Should Israel “Go Swiss?””, IMF
Working Paper, 87, International Monetary Fund.
El-Khouri, S. (2002), “Fiscal Policy and Macroeconomic Management”, M.S.
Khan, S.M. Nsouli ve C. Wong (der.), Macroeconomic Management: Programs and
Policies içinde, Washington, DC: International Monetary Fund, 201-231.
Emmerson, C., Frayne, C. ve Love, S. (2006), “The Government’s Fiscal Rules”,
IFS Briefing Note, 16.
European Commission (2008), ”National Numerical Fiscal Rules For Sound
Public Finances”, S. Deroose ve C. Kastrop (der.), The Quality of Public Finances
içinde, Occasional Papers, 37, Belgium, 91-128.
64 Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009
İ. GÜNAYDIN, L.Y. ESER
Maliye Dergisi y Sayı 156 y Ocak‐Haziran 2009 65