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INMUNIDAD PARLAMENTARIA

INMUNIDAD PARLAMENTARIA

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La inmunidad de los parlamentarios: más privilegio que garantía.
La inmunidad de los parlamentarios: más privilegio que garantía.

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La inmunidad de los parlamentarios: más privilegioque garantía
Ramón SORIANO
1.
lAS GARANTIAS PARLAMENTARIAS:INVIOLABILIDAD E INMUNIDAD
El artículo 71, 2 de la Constitucn concede a losdiputados y senadores inmunidad parlamentaria,que significa que durante el peodo de su mandatolo podrán ser detenidos en caso de flagrante deli-to y no podrán ser inculpados ni procesados sin laprevia autorización de la cámara respectiva. Esteprecepto es complementario del artículo 71, 1
º,
enel que además se concede a estos parlamentariosinviolabilidad por las opiniones manifestadas en elejercicio de sus funciones. Inviolabilidad significairresponsabilidad jurídica de los parlamentarios porsus opiniones en el ejercicio de sus funciones.Ambas garantías, inmunidad e inviolabilidad, tie-nen como fundamento la protección de la función derepresentación que realiza el parlamentario, que sinestas garantías podría estar amenazada por quie-nes recurrieran contra ellos con fines poticos inte-resados; tratan de defender en último lugar la op-ción ideológica dentro del Parlamento que ostenta elparlamentario en representación de quienes le vota-ron. Este es el sentido originario de las garantías.Ambas garantías son protectoras de los represen-tantes del pueblo en virtud de las funciones que éstosdesarrollan, pero tienen distinta naturaleza: a) en ra-zón de los fines la inmunidad protege la libertad per-sonal; la inviolabilidad protege la libertad de expre-sión; b) en virtud de los efectos jurídicos la inmunidadcomporta el impedimento de la inculpacn o proce-samiento, si no hay autorización de la cámara; la in-violabilidad: la irresponsabilidad jurídica plena del par-lamentario. Del juego de fines y efectos resulta unadistinta naturaleza de ambas garantías. La inmunidades una garantía procesal de impedimento, que sus-pende durante un tiempo -en tanto el parlamentarioostente condicn de tal- la aplicacn de ciertasnormas del ordenamiento jurídico. La inviolabilidad esuna garantía sustantiva, que anula la aplicación deciertas normas de plano y sin plazo.Por ser una garantía temporal, la inmunidad nosupone el sobreseimiento libre, sino el sobresei-miento temporal de la causa contra el representanteen tanto mantenga su mandato. Con ran dice P L.Murillo de la Cueva (1990, 36) que el sobreseimien-to libre dictado por el Tribunal Constitucional, tras ladenegación del suplicatorio por él solicitado al Par-lamento para proceder contra un parlamentario,convertiría la garantía de inmunidad en una "patentede inmunidad" al liberar de plano y de por vida alparlamentario de responsabilidad criminal.La inmunidad parlamentaria es una de esas insti-tuciones anacnicas, que sorprenden por habersido incorporadas a nuestra joven Constitución. No
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es la única, pero quizás sí la más llamativa. Uno sepregunta cómo una institución tan desprestigiada hapodido entrar en nuestra norma constitucional. Co-mo en otros casos, creo que debe haber pesado lainfluencia del derecho comparado y la premura delos constituyentes sin tiempo suficiente para re-flexionar sobre la idoneidad de instituciones y nor-mas foneas. Pero sobre todo la singularidad delmomento, destacado por los estudiosos como
J.
M.Morales (1987, 190) o
J.
Salé y M. A. Aparicio(1984, 74), en el que los recn estrenados repre-sentantes del pueblo veían en peligro y con altosriesgos la solidez del nuevo Estado democrático ypretenan protegerse frente a otros poderes esta-tales y poderes cticos. Prueba de ello es que lainmunidad fue aprobada por ambas maras sinenmiendas, discusión y voto en contra.Los partidarios de la inmunidad han destacadoque ésta consiste en una prerrogativa y no en unprivilegio. Ambas -prerrogativas y privilegios- ex-cepcionan al derecho con, pero no por las mis-mas razones. Una prerrogativa es una facultad sin-gular concedida en funcn de la protección de unainstitucn. Un privilegio es una facultad singularconcedida en función de la persona. La inmunidades una perrogativa, aunque su abuso pueda pararen privilegio. Así F.Granadas (1989, 40) habla de laconveniencia de llamar a la inmunidad prerrogativafuncional y
J.
M. Gómez Benítez insiste en que nun-ca debe comportar la inmunidad parlamentaria elsobreseimiento libre de los cargos imputados preci-samente porque ésta es "un obstáculo procesal
fa- tione functionis 
que no debe producir efectos proce-sales definitivos en cuanto a exencn de laresponsabilidad criminal" (1982, 75)Inmunidad e inviolabilidad son garantías parlamen-tarias extendidas en el sistema juridico europeo -noen el anglosan-, recibiendo diversas denomina-ciones en cada país, de las que previene A. Pizzo-russo (1984, 27), porque pueden producir confusión.En otros lugares se llama irresponsabilidad a nuestrainviolabilidad. Los italianos emplean el término "invio-labilita" y los franceses el términmo "inviolabilité" parareferirse ¡cuidado! a nuestra inmunidad. Es sólo unacuestión de nombres, pero una falta de correspon-dencia entre nombres y significados puede provocarindeseables contratiempos.No creo equivocarme al afirmar que desde el ladodel ciudadano no se ve con las mismas simpatías aambas garantías: la inmunidad parece s privile-gio que la inviolabilidad. El ciudadano probablemen-te concede un listón alto en la permisividad de lasopiniones de los parlamentarios para que puedandefender sus ideoloas sin ataduras, pero permitesolamente un lisn bajo para evitar la detención o
 
el procesamiento del parlamentario ... puesto queante la justicia todos debemos ser iguales.
2.
LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA: UN TIENTOENTRE EL PODER LEGISLATIVO YEL PODER JUDICIAL
La inmunidad parlamentaria significa la excepciónpara los parlamentarios de la detención (excepto enlos casos
in fraganti)
y asimismo de la inculpación yprocesamiento, siempre que la cámara a la que per-tenecen lo impidan mediante la denegacn de laautorización al efecto. Esta denegación se traduceen el rechazo del suplicatorio elevado a la cámarapor el Tribunal Supremo, órgano competente paraperseguir a los parlamentarios. Tema crucial es elde los fundamentos para tal rechazo por las cáma-ras, que han sido precisados por la STC 90/1985,de 22 de julio, cuyos criterios han sido reiterados ensentencias posteriores. En dicha sentencia el Tribu-nal Constitucional ha declarado: a) su competenciapara supervisar, como inrprete nato de la Consti-tución, a la que esn sujetos todos los poderes -blicos (también el legislativo), la constitucionalidaddel acto del Parlamento denegatorio de la autoriza-ción para proceder criminalmente contra los parla-mentarios; b) el criterio con el que juzgar dichaconstitucionalidad es un criterio finalista: la confor-midad de la denegación con la finalidad propia de lainstitucn de la inmunidad, y c) de acuerdo con es-te criterio finalista procede la denegación cuandolos recurrentes pretenden atentar contra el funcio-namiento y composicn de la cámara parlamenta-ria, esto es, "perturbar el funcionamiento de lasmaras o alterar la composición de las mismas", alprivar de libertad al parlamentario e impedirle elejercicio de sus funciones parlamentarias.Por lo tanto, las cámaras no han de valorar judi-camente los hechos, sino políticamente, por si aten-tan contra la indicada finalidad de la institución de lainmunidad; tienen que emitir un juicio de oportuni-dad potica, no de culpabilidad judica. Como ase-gura la STC 90/1985, la institucn de la inmunidadpermite que las cámaras realicen lo que no puedenhacer los órganos de naturaleza jurisdiccional: "unavaloración sobre el significado potico de las accio-nes".
3.
ARGUMENTOS CONTRA LA INMUNIDADPARLAMENTARIA
Hoy estas garantías, especialmente la inmunidad,esn sometidas a críticas, porque pueden conver-tirse más en un privilegio injustificado del parlamen-tario que en una verdadera garantía protectora de lafunción parlamentaria, máxime cuando la democra-cia liberal y los representantes nominales han sidosustituidos por la democracia de partidos y los par-tidos-representantes del electorado. E. Gara(1989, 82) resume las críticas en una frase: "handesaparecido total o parcialmente los presupuestosque históricamente fundamentaron la inmunidad".Hay quienes sostienen que bastan las garanas or-dinarias que protegen al parlamentario igual que alciudadano; en la lista tenemos que incluir al mismoH. Kelsen (1977). Otros, s numerosos, sugierenuna modificación de la garantía parlamentaria redu-ciéndola a términos estrictos: mites en el ejerciciode la garana por el parlamentario y controles a ladecisión de la mara parlamentaria denegando laautorización para proceder contra el parlamentario.Por mi parte, encuentro varias razones contra elmantenimiento de la inmunidad parlamentaria queexpongo a continuación:
3.1.
El cambio de la democracia liberal por laactual democracia de partidos, que quita rele-vancia personal a los parlamentarios electos.
Lainstitución de la inmunidad tea sentido en un mo-mento en que el representante personal era elegidocomo tal y actuaba con libertad dentro del Parla-mento. En cambio hoy la democracia de partidos yel sistema electoral convierte al partido -no al re-presentante- en sujeto pasivo del acto de la vota-ción. En la democracia de partidos se vota, comose ha indicado, al partido, de manera que el partidopuede sustituir a unas personas por otras en lascausas legalmente establecidas. No es la persona,sino el partido, quien ejerce la representación dehecho. El parlamentario electo se convierte en unagente delegado del partido, protegido por él, perotambn estrechamente limitado por él en sus ac-tuaciones parlamentarias.Este cambio trae como consecuencia que un par-tido poco pierde, si uno de sus parlamentarios esinculpado o procesado, porque, tras su renuncia,que es causa legal de pérdida de la condición deparlamentario, puede sustituirlo por otro miembro desu partido.
3.2.
La merma que para la independencia delpoder judicial comporta esta garana de losmiembros de otro poder (el legislativo), ya queaql no puede inculpar o procesar a los parla-mentarios, si el órgano, del que éstos sonmiembros, no lo autoriza.
En la actualidad la in-munidad puede provocar un efecto contrario a susentido inicial, un efecto perverso, porque la sobre-protección del parlamentario, concedida por suspropios comperos del Parlamento, contra las ac-tuaciones de los jueces, aparenta s un privilegiocontra la división e independencia de los poderesblicos que una necesaria protección de las fun-ciones parlamentarias; un privilegio excesivo de losmiembros de un poder del Estado contra las funcio-nes propias de otro poder estatal: el poder judicial.Hay una serie de circunstancias, que rodean lapráctica de la garana de la inmunidad, que van enla línea de la merma de la independencia y autono-a del poder judicial en el ejercicio de sus funcio-nes frente a los miembros del poder legislativo: a) lapetición del suplicatorio, expresn que pone de re-lieve la dependencia de los jueces respecto a loslegisladores, incluso cuando realizan una funcnpropia y espefica: la persecucn de hipoticosinfractores de la legalidad; b) la relevancia del órga-
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no judicial (el máximo: el Tribunal Supremo), que noobstante se ve obligado a pedir el suplicatorio a lamara, c) el hecho de que son los propios compa-ñeros de la cámara quienes conceden el suplicato-rio para actuar contra uno de ellos, en lo que es po-sible entrever cierto corporativismo; externamente ladenegación del suplicatorio puede ser visualizadaen un momento dado como un instrumento corpora-tivista de un órgano para proteger a sus miembroscontra las injerencias de otro órgano.
3.3.
El uso indebido de la garantía cuando sela convierte en refugio de quienes temen el con-trol del poder judicial.
La inmunidad es entoncesun privilegio injustificado y no una protección razo-nable de la funcn parlamentaria. La inmunidad-refugio es el tan de Aquiles de la institución, por-que fomenta su descdito ante los ciudadanos;descdito que crece con la actitud proteccionistadel partido respecto al parlamentario que tengaproblemas con la justicia. La inmunidad-refugio esun privilegio no sólo contrario al principio de igual-dad, sino a una justicia igual para todos (que esuno de los ximos vicios concebibles en la vulne-ración de dicho principio de igualdad). Que un políti-co no cargue con sus responsabilidades poticas alser imputado y procesado, y además pretenda per-manecer inmune en las filas del Parlamento, con laprotección de su partido, es un plato demasiadofuerte para ser digerido por el simple ciudadano. Sinembargo, nuestros poticos nos han dado algunossonoros ejemplos de este lamentable proceder. Enla mente de muchos esla imagen del ex ministrode Interior del gobierno socialista, procesado en elcaso "GAL', protegido por su partido hasta el puntode renovarle acta de diputado. ¿Qpuede pensarel simple ciudadano cuando ve que se utilizan loshonorables escaños de la representación del pueblocomo trinchera y escudo contra la justicia?
3.4.
El riesgo de la injustificada extensn deesta garantía por parte de quienes puedenhacerla
y
se beneficiarían de ella: los legislado-
res. La extensn de la garana se convierte en unprivilegio, cuando los nuevos supuestos no entranen la filosofía de la institución, porque no atentan alnormal desarrollo de las funciones parlamentarias,ni a la composición del ParlamentoNo es una razón teórica meramente, porque tal ex-tensn ya ha sido intentada por nuestros legislado-res, sin el menor rubor, al parecer, conducndola aun terreno desmedidamente protector en el que lainstitución pierde toda su razón de ser: los pleitos civi-les contra ellos. En efecto, la Ley orgánica 3/1985, de29 de mayo, reformó el arculo 2, 2
Q
de la Ley orgá-nica 1/1982 , de 5 de mayo, sobre protección civil delderecho al honor, a la intimidad personal y familiar y ala propia imagen, estableciendo la nueva exigenciade la autorización de las cámaras (Congreso o Sena-do) para iniciar un proceso civil contra un diputado osenador.Afortunadamente, la jurisprudencia del TribunalConstitucional ante los recursos de particulares es-grimiendo la vulneracn del derecho fundamental a
30
la tutela judicial del artículo 24, 1
Q
de la Constituciónen pleitos civiles contra parlamentarios (vulneracióndebida a la no concesn de autorizacn por la cá-mara para proceder contra el parlamentario) declaróen STC 9/1990, de 18 de enero, inconstitucional laextensión de la inmunidad parlamentaria a los pleitosciviles, porque se oponía a los antecedentes históri-cos y legislativos de la institucn y a la finalidad delartículo 71 de la Constitución, regulador de la institu-ción, consistente en la reserva del funcionamiento ycomposición de la cámara parlamentaria ante unaposible privación de libertad del parlamentario al serprocesado criminalmente (privación de libertad queno acontecía en los pleitos civiles). Con tino y pertre-chado de razones el Tribunal Constitucional enmenun abuso de inmunidad perpetrado unánimementepor los parlamentarios convirtiendo una garantía insti-tucional en un privilegio personal.La extensión de la inmunidad a los procesos civileses un ejemplo de cómo un momento de tensn in-controlada puede conducir a los mismísimos repre-sentantes de la voluntad popular a autoprotegersedesmedidamente infringiendo el sentido y la finali-dad de una institucn parlamentaria, convirtiendouna garantía funcional en un privilegio injustificable.Porque la extensión de la inmunidad al ámbito mate-rial civil trae causa de un sentimiento de autoprotec-ción de los parlamentarios contra la posibilidad deque la Ley ornica 1/1982, de 5 de mayo, antes ci-tada, pudiera aplicarse contra sus actuaciones, pro-vocando una autocensura en la libertad de expresiónde los mismos fuera de las cámaras parlamentarias(en cuyo ámbito priva la inviolabilidad) ante el temorde tener que soportar fuertes sanciones impuestaspor los jueces. Lo dice el preámbulo de la ley cuandoexpresa que el prosito de la misma es evitar que"una aplicacn desmesurada de la Ley Orgánica1/1982, de 5 de mayo, coarte la libertad de expresiónde diputados y senadores"La extensión de la inmunidad a pleitos civiles ha si-do muy criticada por la doctrina. P.Fernández-Viaga(1990, 124) protestaba de una "garana ajena a loscontornos tradicionales de la inmunidad ... con seriosdefectos desde el punto de vista de su regularidadconstitucional". Ya antes de la promulgación de la leyextendiendo la inmunidad a pleitos civiles contra losparlamentarios A. Fernández-Miranda (1984, 19-21)la declaraba de dudosa constitucionalidad, basándo-se en argumentos de carácter hermeneutico -el art.71.1 de la Constitución habla de inculpados y proce-sados, no de demandantes o demandados-, históri-co -la inmunidad surge en la Revolucn francesapara prevenir contra los procesos penales, no civiles,y así es tratada en el constitucionalismo posterior-,de derecho comparado -en las constituciones vi-gentes la inmunidad se refiere a los procesos pena-les exclusivamente-, y teleológicos -los procesosciviles no afectan a la finalidad de la institucn: lasalvaguardia del funcionamiento de las cámaras y dela formación de la voluntad del Estado-.
3.5.
La colisn de estas garantías -la inmu-nidad
y
la inviolabilidad- con el ejercicio deimportantes derechos fundamentales.
La colisión

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