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REVISTA DE LA CEPAL 70 • ABRIL 2000PREVENIR O REPRIMIR: FALSO DILEMA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA • IRMA ARRIAGADA Y LORENA GODOY
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ABRIL 2000
Prevenir o reprimir:
 falso dilema de la
seguridad ciudadana
Irma Arriagada
Oficial de Asuntos Sociales División de Desarrollo Social,
CEPAL
iarriagada@eclac.cl
Lorena Godoy
Consultora División de Desarrollo Social,
CEPAL
cem@rdc.cl
Hay un notorio contraste entre la creciente sensación de inse-guridad de la población y la ausencia de estadísticas consoli-dadas que permitan medir el fenómeno de manera más objeti-va. Este artículo busca aportar al conocimiento de la situaciónde inseguridad ciudadana que afecta a la región, en una visióncomparada sobre la base de la información disponible, limita-da y no siempre confiable, y desde distintas perspectivas tantosociales como económicas. El análisis se centra en algunasmanifestaciones de la violencia delictiva en los años noventa,principalmente en las ciudades; hace una revisión de las teo-rías más importantes para el estudio de la violencia, el perfilde las víctimas y los agresores, las formas tradicionales yemergentes de la delincuencia, la frecuente relación entre vio-lencia y desempleo; y recoge información sobre el costo eco-nómico de la violencia y la delincuencia y sobre las distintaspolíticas emprendidas para enfrentarlas. Examina las medidasadoptadas en la región en materia de seguridad ciudadana, lasque han dejado en evidencia la necesidad de utilizar enfoquesmás integrales de prevención (primaria y secundaria) y controlen el tratamiento de la violencia delictual, y de consolidar lossistemas de estadísticas criminales de la región para poderidentificar los factores que más inciden en la violencia de-lictual, así como las formas menos visibles que ella asume.
REVISTA DE LA CEPAL 70
 
REVISTA DE LA CEPAL 70 • ABRIL 2000PREVENIR O REPRIMIR: FALSO DILEMA DE LA SEGURIDAD CIUDADANA • IRMA ARRIAGADA Y LORENA GODOY
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I
Diagnóstico de la seguridad ciudadana y de laviolencia en América Latina
1.Relaciones entre delincuencia y violencia.Conceptos de seguridad ciudadana y pública
En las ciencias sociales existen dos teorías básicas parael estudio de la violencia y de la conducta delictiva,que se presentan en diversas combinaciones: la teoríade las formas de socialización y la teoría de la rupturao de la anomia. La primera hace hincapié en la socia-lización, pues postula que la violencia comprende di-mensiones organizativas, institucionales y culturalesque pueden conducir a la selección de estrategias vio-lentas por parte de ciertos actores sociales. En esa lí-nea, la teoría de Sutherland afirma que las causas pri-marias del delito estarían en la existencia de grupossubculturales de delincuentes (grupo de amigos, fami-lia, cárcel), que traspasan los conocimientos delictuales(
ILPES
, 1997).La segunda privilegia como factores explicativoslas dimensiones estructurales y sociales: la violenciasurgiría de la ruptura o desajuste del orden social, esdecir, de cambios sociales acelerados que derivan dela industrialización y de la urbanización, que disuel-ven los mecanismos tradicionales de control social ygeneran una brecha entre las aspiraciones y los mediossocial y culturalmente aceptados para hacer realidadesas aspiraciones (Martínez, 1990). En esa línea, lateoría de Maltón sostiene que la conducta delictivadepende de la capacidad de los individuos para alcan-zar las metas-éxitos de acuerdo con su entorno socialy con la importancia asignada al éxito económico(
ILPES
, 1997). Por lo tanto, desde esta perspectiva exis-tiría una correlación importante entre pobreza y delin-cuencia y exclusión social.En medio de aceleradas modificaciones en elámbito económico y la aparición de nuevas necesida-des económicas, el deterioro en la calidad de vida degrandes sectores de la población y la falta de solucióna problemas de larga data (guerras civiles, desigualdaden la distribución del ingreso y en el acceso a la tie-rra), la delincuencia aparecería como un camino deautodefensa de los desplazados sin fortuna (delincuen-cia tradicional: robos, hurtos, asaltos) o bien como lanueva forma de hacer dinero fácil por la vía de la co-rrupción (delincuencia económica) o por medio demodalidades emergentes (como el lavado de dinero, elfraude electrónico y otros (Moulian, 1997).En cuanto a la definición de la violencia, hay cier-to consenso en entenderla como el uso o amenaza deuso de la fuerza física o psicológica con intención dehacer daño, de manera recurrente y como una formade resolver los conflictos (Guerrero, 1997; McAlister,1998; Tironi y Weinstein, 1990). La violencia guardarelación con la agresividad pero es más que una agre-sión, puesto que tiene carácter recurrente y es parte deun proceso; cabe recordar además que hay actos agre-sivos que no son violentos. A su vez, la agresión tieneuna base psicológica en la frustración; pero para quela frustración induzca actos agresivos tiene que com-binarse con otros elementos: por ejemplo, estar blo-queando la obtención de un objetivo ya anticipado,provocar ira por su arbitrariedad o afectar a individuosque han aprendido a responder agresivamente (Tironiy Weinstein, 1990). En otros términos, la violencia ylos aspectos conexos, como la agresión y la frustración,obedecen a un complejo conjunto de elementos psico-lógicos, sociales y culturales.La seguridad ciudadana ha sido definida ponien-do de relieve distintas dimensiones y niveles, en espe-cial su intangibilidad y su carácter subjetivo. De ma-nera amplia, se define como la preocupación por lacalidad de vida y la dignidad humana en términos delibertad, acceso al mercado y oportunidades sociales.La pobreza y la falta de oportunidades, el desempleo,el hambre, el deterioro ambiental, la represión políti-ca, la violencia, la criminalidad y la drogadicción pue-den constituir amenazas a la seguridad ciudadana(
ILPES
, 1997, p. 5). Desde otra perspectiva, se planteaque la seguridad ciudadana significa principalmente notemer una agresión violenta, saber respetada la integri-dad física y, sobre todo, poder disfrutar de la privacidaddel hogar sin miedo a ser asaltado y circular tranqui-lamente por las calles sin temer un robo o una agre-sión. La seguridad sería una creación cultural queimplicaría una forma igualitaria de sociabilidad, unámbito libremente compartido por todos (
PNUD
, 1998,p. 128).
 
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En un nivel más limitado, la seguridad pública hasido definida como el conjunto de políticas y accionescoherentes y articuladas que tienden a garantizar la pazpública por medio de la prevención y represión de losdelitos y las faltas contra el orden público, medianteelsistema de control penal y el de la policía administra-tiva (González Ruiz, López y Núñez, 1994).
2.Factores asociados a la violencia
La complejidad de la violencia se expresa en la grandiversidad de tipos y niveles del fenómeno. Según sunaturaleza, la violencia se puede clasificar en física,psicológica y sexual; según la víctima, en violenciacontra los niños, las mujeres, los ancianos; según elmotivo, en violencia política, racial, etc., y según elsitio donde ocurre, en doméstica, en el trabajo, en lascalles (Guerrero, 1998; Larraín, Vega y Delgado,1997). La violencia se puede definir también por losefectos que causa en quien la sufre y se clasifica demanera cruzada en personal o institucional y física opsicológica.En vista de la naturaleza del fenómeno de laviolencia, es pertinente adoptar un enfoque multicausal—como el enfoque epidemiológico propio de la saludpública—, por el cual no se busca establecer la causade la violencia, sino identificar los factores que la pro-ducen o que se asocian a ella con mayor frecuencia(Guerrero; 1998;
OPS
1996) y los que habitualmente ac-túan de manera simultánea, y hacer hincapié en eltrabajo de prevención. En este enfoque la causalidadsiempre se interpreta como probabilidad, de allí quemientras más factores de riesgo se presenten simultá-neamente mayor es la probabilidad de que el fenóme-no se produzca (Fedesarrollo, 1996).Los factores de riesgo se pueden clasificar en tresgrandes grupos:i) factores relacionados con la posición y situa-ción familiar y social de las personas: sexo, edad, edu-cación, socialización en la violencia, consumo de al-cohol y drogas,ii) factores sociales, económicos y culturales:desempleo, pobreza, hacinamiento, desigualdad social,violencia en los medios de comunicación, cultura dela violencia, yiii) factores contextuales e institucionales: guerra,tráfico de drogas, corrupción, disponibilidad de armasde fuego, festividades.Sobre algunas carencias sociales y económicasasociadas habitualmente con la violencia urbana, existeinformación cuantitativa para varios países de Améri-ca Latina
1
(cuadro 1). La interacción de esos factoresde riesgo cuantificables con otros de carácter más cua-litativo acerca de los cuales no hay información pue-de generar un clima de violencia. Indudablemente, losfactores presentados en el cuadro deben relacionarsecon otros de carácter histórico y cultural que permitancomprender los fenómenos de violencia urbana y lasdiferencias entre un país y otro. Sin embargo, lacuantificación de algunos factores sociales y económi-cos que se ha efectuado indica situaciones de riesgoque es preciso enfrentar con políticas públicas efica-ces.
3.Pobreza, delincuencia y violencia urbana
Habitualmente se asocia el crecimiento de la pobrezaurbana en la última década con el aumento de la vio-lencia, la delincuencia y la inseguridad en las ciuda-des. Sin embargo, la violencia e inseguridad no depen-den sólo de la pobreza (recuadro 1). Se ha comproba-do por experiencia que más que la pobreza es la des-igualdad, en conjunto con otros factores sociales, cul-turales y psicológicos, la que genera mayor violencia.Esto permite entender de una manera más integral elfenómeno de la delincuencia tanto tradicional comoemergente. Diversos estudios en Perú y Colombia nohan logrado encontrar una relación entre pobreza yviolencia: las regiones más pobres no son las más vio-lentas, ni hay una correlación entre pobreza y homici-dios (Fedesarrollo, 1996; Reyna y Toche, 1999).La existencia de redes de relaciones y confianzaen una comunidad contribuye a una interacción muchomás fluida y menos violenta, incluso en condicionesde pobreza. Este “capital social” (Putnam, 1993) pue-de marcar la diferencia entre una comunidad pobre conbajos índices de violencia y una comunidad de simila-res características pero con índices de violencia altos.Sin embargo, se ha señalado que existe también uncapital social “perverso”, en el cual las redes, contac-tos y asociaciones están al servicio de actividades ile-gales (Rubio, 1998a).Una interpretación bastante difundida sobre lagénesis de la violencia es que la pobreza genera frus-tración, y ésta induce a conductas radicales o agresi-vas que, a su vez, crean situaciones de violencia. Des-
1
La información proviene del
Panorama social de América Latina,edición 1998
(
CEPAL
, 1999).
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