Direito Administrativo – Profº Alexandre Barbosa Vasconcellos 1

1. Ato Administrativo

Introdução – A Administração Pública realiza sua função executiva por meio de atos jurídicos
que recebem a denominação especial de atos administrativos. Tais atos, por sua natureza, conteúdo e
forma, diferenciam-se dos que emanam do Legislativo (Leis) e do judiciário (decisões judiciais),
quando desempenham suas atribuições específicas de legislação e de jurisdição.

Na atividade pública temos três categorias de atos inconfundíveis entre si: atos legislativos, atos
judiciais e atos administrativos.

Conceito
Segundo a lei civil, é ato jurídico todo aquele que tenha por fim imediato adquirir, resguardar,
transferir, modificar ou extinguir direitos ( CC, art. 81). Acrescenta-se ao ato administrativo apenas a
finalidade pública.

É toda manifestação unilateral de vontade da Adm. Pública que, agindo nessa qualidade, tem por
fim aquisição, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor obrigação ao
administrador ou a si própria.

São atos jurídicos, que tem por objetivo imediato, ou aquisição, resguardar, transferir, modificar
ou extinguir direitos.

Características Gerais
A finalidade pública é a diferença essencial entre Ato Administrativa e Ato Jurídico.

Ato Unilateral - Aquele que se forma com a vontade única da Administração

Ato Bilateral - Contratos Administrativos

Ato - Manifestação volitiva visando produção de efeito jurídico

Fato - Realização material da vontade administrativa – Resultado do ato que o determina.

Fato administrativo é toda realização material da administração em cumprimento de alguma

decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte.

Atos administrativos típicos são os praticados pela administração no uso dos seus poderes
estatais.

Atos administrativos atípicos, também chamados atos da administração, são os que não
envolvem poderes estatais, ficando o poder público no mesmo nível das demais pessoas, como os atos
regidos pelo direito civil ou comercial e não pelo direito administrativo.
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1.1 Tipos de Atos Administrativos

VINCULADO DISCRICIONÁRIO
• Atos regrados, requisitos e condições vêm • O administrador tem liberdade de
estabelecidas pela lei. escolher o conteúdo do ato, nos termos e
• Não há margem de liberdade ao limites da lei.
administrador, ou seja, todos os elementos • Depende da vontade do administrador.
do ato estão vinculados ao disposto na lei. • Descreve, mas não pode ultrapassar os
• Se não cumprir qualquer um dos limites legais.
elementos essenciais será considerado Ex: Licença para capacitação e a
nulo. licença para tratar de interesses
• Se cumprir, concretiza independente da particulares. - A respeito desta
vontade licença a lei descreve “a critério da
Ex: Admissão em concurso público; Administração, poderá ser
concedida...” ou “o servidor
Concessão de licença à gestante -
poderá, no interesse da
Atendidas as condições da lei, ou
Administração,...”. Fica bastante
seja, estando grávida a servidora
claro que se trata de casos em que,
pública, não cabe ao administrador,
embora o ato esteja previsto na lei,
alegar que a servidora é essencial ao
fica a critério da Administração.
serviço, que não seria conveniente
seu afastamento ou qualquer outra
tentativa de não editar o devido ato
de concessão
ARBITRÁRIO - Assenta-se na vontade pessoal do seu autor sem qualquer compromisso
com a lei.

A principal distinção que deve ser feita é entre discricionariedade e arbitrariedade. A

primeira implica existência de lei e prática do ato dentro dos limites por ela imposta, a segunda
significa prática de ato contrário à lei ou nela não previsto.

Condições do para surgimento do Ato:

1o Supremacia de Poder Público
2o Manifestação da vontade apta para produzir efeitos jurídicos
3o Proveniente de agente competente com finalidade pública, revestido de forma legal.

A Administração Pública pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito

Privado (Civil ou Comercial). Em tais casos ela se nivela ao particular, abrindo mão de sua
Supremacia de Poder.
Ex: Emissão de cheque, Assinatura de escritura – Sujeito às normas do Direito Privado.

Todo ato administrativo deverá atender a 5 requisitos que são os Elementos Essenciais – CF2MO
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1.2 Elementos Essenciais do Ato Jurídico

ELEMENTOS – CF2MO EXPLICAÇÕES
• Nenhum ato pode ser realizado validamente sem que o agente
disponha de poder legal para praticá-lo - Agente capaz.
Competência
• Cada um tem sua capacidade conforme a Lei – é intransferível
e improrrogável, pode ser delegada e avocada.
• Objetivo do interesse público, satisfação coletiva a atingir.
Finalidade • Não há ato sem fim público
• Finalidade não prevista invalida o ato
• Revestimento exteriorizado do ato.
• A vontade deve ser manifestada dentro dos procedimentos
especiais e forma legal
• Deve ser praticado de forma escrita
• Só admite ato não escrito em casos de urgência
• A inexistência da forma induz a inexistência do ato
Forma Forma – Revestimento material do ato – ESTÁTICO
Procedimento – Conjunto de operações exigidas para sua
perfeição – DINÂMICO
Ex: Concorrência
Forma – Ato adjudicatório estabelecido em lei –
concretiza a forma
Procedimento – Edital, adjudicação.
• Situação que determina ou autoriza a realização do ato.
• Fato que leva ao ato – causa
• O motivo pode vir expresso na lei ou deixado ao critério do
administrador – define se o ato é vinculado ou discricionário
• Dispensado nos atos Discricionários
• A motivação em regra é obrigatória, só não será quando a lei a
dispensar ou se a natureza do ato for com ela incompatível,
contudo, ao praticar o ato, fica na obrigação de justificar a
existência do motivo, sem o quê o ato será inválido. Porém se
Motivo ou Causa o motivo não for exigido para a perfeição do ato, fica o agente
com a faculdade discricionária de praticá-lo sem motivação,
mas, se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos, sujeitando-se
à obrigação de demonstrar sua efetiva ocorrência.
Ex: Na concessão de licença paternidade, a motivação será
sempre o nascimento do filho do servidor.
Dispensa de um servidor exonerável ad nutum não há
necessidade de motivação do ato exoneratório, mas se
forem dados os motivos, ficará sujeito à comprovação de
sua real existência.
• Conteúdo do ato. Essência. Deve ser lícito
Objeto • Todo ato tem por objeto a criação, modificação ou
comprovação de situações jurídicas, através do qual manifesta
seu poder e sua vontade.
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São os dois últimos requisitos, motivo e objeto, que caracterizam os atos discricionários e os
distinguem dos vinculados. Sempre que o motivo for discricionário o objeto também o será e sempre
que o motivo for vinculado o mesmo ocorrerá com o objeto. Portanto, é a análise conjunta da
existência ou não de liberdade do administrador no tocante à escolha do objeto e valoração dos
motivos que permitirá classificar o ato como discricionário ou vinculado.
Quando estudamos os requisitos dos atos administrativos, afirmamos que nem todos os elementos
de sua estrutura são vinculados à expressa previsão de lei para qualquer espécie de ato.
Assim, nos atos denominados vinculados, aqueles onde a liberdade de atuação do administrador é
rigorosamente restrita ao expressamente previsto na lei, todos os elementos encontram-se
minuciosamente estipulados no texto legal e devem ser estritamente observados pelo administrador.
Já nos atos discricionários, assim entendidos aqueles nos quais a lei confere certa margem de
liberdade à atuação do administrador, possibilitando-lhe decidir sobre a oportunidade e a conveniência
da prática do ato, por meio da escolha de seu objeto e valoração de seus motivos, nem todos os
requisitos de validade são estritamente vinculados.
Nestes atos discricionários, vinculam-se, invariavelmente, à expressa previsão da lei, (1) a
competência (qualquer que seja a espécie do ato, somente poderá ser validamente praticado por aquele
a quem a lei confira tal atribuição), (2) a forma (uma vez prevista em lei, também deve ser
estritamente observada pelo administrador, sob pena de ter-se declarada a nulidade do ato) e (3) a
finalidade (esta, por óbvio, jamais discricionária, já que a finalidade de qualquer ato sempre será o
interesse público). De outra parte, os requisitos: motivo e objeto, como já visto, admitem a valoração e
escolha do administrador, quando da prática de atos desta espécie.
Esses dois últimos requisitos – motivo e objeto –, especificamente considerados quanto aos atos
administrativos discricionários, formam o núcleo do que costuma ser denominado pela doutrina de
mérito administrativo.

O MÉRITO DO ATO não é um requisito, mas implica com o motivo e o objeto, logo com as
condições de validade. Aspecto pertinente apenas aos atos discricionários. Consubstancia na valoração
dos motivos e na escolha do objeto do ato.
A administração decide livremente e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando
proceder a excesso ou desvio de poder.
Só abrangem os elementos não vinculados (motivo e objeto) aqueles que admitem valoração. No
mais o ato pode ser revisto e anulado pelo Judiciário quando da existência de qualquer ilegalidade
resultante de abuso ou desvio de poder.
O mérito administrativo consiste, em poucas palavras, no poder conferido pela lei ao
administrador para que ele, nos atos discricionários, decida sobre a oportunidade e conveniência de
sua prática.
O mérito administrativo consubstancia-se “na valoração dos motivos e na escolha do objeto do
ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”.
Justifica-se facilmente essa necessidade de, em certas circunstâncias, conferir a lei ao
administrador o poder de decidir sobre a oportunidade e conveniência da prática do ato administrativo:
só ele, administrador, estando ali, vivenciando a situação concreta e conhecendo os meandros da
atividade administrativa tem condições de aferir tais elementos.
Esse é o motivo pelo qual não se admite a aferição do mérito administrativo pelo poder Judiciário.
Para finalizar, registramos o aspecto talvez mais cobrado em concursos sobre este tópico: não se
deve confundir a vedação de que o Judiciário aprecie o mérito administrativo com a possibilidade de
aferição pelo mesmo Poder Judiciário da legalidade dos atos discricionários. São coisas
completamente distintas.
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Senão, vejamos: o que o Judiciário não pode é invalidar, devido ao acima explicado, a escolha
pelo administrador dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito
administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei. Ora, no ato administrativo
discricionário, além desses dois, temos outros três elementos que são vinculados (competência,
finalidade e forma) e, por conseguinte, podem, e devem, ser aferidos pelo poder Judiciário quanto à
sua legalidade. Vale repisar: o ato discricionário, como qualquer outro ato administrativo, está sujeito
à apreciação judicial; apenas em relação a dois de seus elementos – motivo e objeto - não há, em
princípio, essa possibilidade.

1.3 Atributos do Ato Administrativo

Podemos dizer que enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condições que
devem ser observadas para sua válida edição, seus atributos podem ser entendidos como as
características destes atos administrativos. Veremos que três são os atributos classicamente
enumerados, um deles sempre presente, qualquer que seja o ato, e os outros dois somente observáveis
em determinadas espécies de atos administrativos.

ATRIBUTOS EXPLICAÇÕES
• Presente em todo ato administrativo
• Até que se prove o contrário, todo ato é legítimo
Presunção da • Só será considerado ilegítimo se houver prova
Legitimidade • Não é administração que editou o ato que deve provar sua validade, pois
já existe a presunção de que é legítimo
• Quem afirma existir defeito no ato que tem que provar a ilegitimidade
• Qualidade dos atos, cuja execução faz-se presente a força coercitiva do
Estado.
• Poder de impor seu cumprimento
Imperatividade
• Nem todos os atos possuem esta característica – Atos do interesse do
administrado - Enunciativos e Negociais
• Os outros devem ser cumpridos, pois são imperativos – Normativos,
Ordinatórios e Punitivos.
• Alguns atos possuem a imediata e direta execução pela própria Adm.
Pública, independente de ordem judicial.
• Atos que autoriza a ação imediata e direta da Administração Pública
Auto- naquelas situações que exigem medida urgente, a fim de evitar-se
Executoriedade prejuízo maior para toda a coletividade.
• Qualidade presente nos atos próprios do exercício de atividades típicas
da Administração.
Ex: Retirada da população de um prédio que ameaça desabar, a
demolição desse mesmo prédio - Atos de Polícia.
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1.4 Classificação dos Atos Administrativos, segundo Hely Lopes Meirelles

Quanto ao Destinatário
a) Atos Internos
 Produzem efeitos nas repartições administrativas, somente no âmbito da
Administração Pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes.
 Não obrigam nem geram direitos para os administrados.
 Não geram direitos adquiridos a seus destinatários e podem ser revogados a
qualquer tempo pela Administração que os expediu.
Ex: Portaria de remoção de um servidor; ordens de serviço; portaria de criação de
grupos de trabalho etc.
b) Atos Externos
 Produzem efeitos aos administrados, contratantes e servidores, gerando para
estes direitos, obrigações, declarando situações jurídicas a eles relativas.
 São também considerados os que, embora não destinados aos administrados,
devam produzir efeitos fora da repartição que os editou ou onerem o
patrimônio público, casos em que imprescindível a observância do princípio
da publicidade.
 Como devem produzir seus efeitos perante terceiros, externos à
Administração, a vigência de tais atos somente se inicia com sua publicação
na imprensa ou órgão oficial, antes da qual evidentemente não pode ser
presumido seu conhecimento nem exigida sua observância.
Ex: Decretos, Regulamentos, Nomeação de candidatos aprovados em concurso
público.

c) Atos Gerais
Expedidos sem destinatário determinado

d) Atos Individuais
Expedidos a destinatários certos, em situações juridicamente particulares.

Quanto à sua Formação

a) Atos Simples
 Decorre da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou
colegiado.
 Não interessa o número de pessoas que pratica o ato, mas sim a expressão de
vontade, que deve ser unitária. Portanto, é simples tanto o ato de exoneração
de um servidor comissionado como a decisão administrativa proferida pelo
Conselho de Contribuintes do Ministério da Fazenda.

b) Atos Complexos
 Necessita, para sua formação, da manifestação de vontade de dois ou mais
diferentes órgãos, para a obtenção do ato.
Ex: Comunicação Interna com via vários departamentos.
Investidura de funcionário – Nomeado pelo Chefe do Executivo com posse e
exercício pelo chefe do departamento
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Deve diferenciar-se o ato complexo do procedimento administrativo. Este último constitui

uma série encadeada de atos intermediários, preparatórios e autônomos, mas sempre
interligados, que se conjugam visando ao atingimento de um objetivo final ou à prática de um
ato final, o qual encerra o procedimento. Conjunto de atos que propicia o ato.
O ato complexo integra a vontade de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato.
A principal diferença reside no fato de poderem os atos intermediários do procedimento ser
objeto de impugnação ou ataque judicial, sempre que entenda o interessado estar ocorrendo
lesão ou ameaça a direito seu. É o caso, p. ex., do procedimento de licitação pública.
c) Atos Compostos
 Resulta da vontade única de um órgão, mas, para produzir seus efeitos, ou
seja, tornar-se exeqüível, depende de um ato posterior que o aprove. A
função deste segundo ato é meramente homologatória e seu efeito é
justamente tornar exeqüível o ato.Necessita, para sua formação, da
manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos.
 Forma-se com uma só manifestação de vontade. Ocorre que faz-se necessária
uma verificação posterior para que o ato possa produzir os efeitos que lhe são
próprios. Ato principal e ato complementar que ratifica ou aprova
Ex: Regulamentos, os quais são elaborados por um órgão técnico, normalmente um
ministério e são aprovados e postos em vigência por um decreto.
Autorização que depende do visto de autoridade superior.
Autorização – Ato Principal
Visto – Ato posterior
Ambos – Vontade única de 1 órgão.

Quanto ao seu objeto

a) Atos de império
 São todos aqueles em que a administração pratica usando de sua supremacia
sobre o administrado.
 Podem ser gerais ou individuais, internos ou externos, mas sempre
unilaterais, expressando a vontade onipotente do Estado e seu poder de
coerção
 São, normalmente, atos revogáveis e modificáveis a critério da administração
que o expediu
Ex: Desapropriações, nas interdições de atividades, nas ordens estatutárias.

b) Atos de gestão
 São aquels em que a administração trabalha sem coerção sobre os
administrados (pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários)
 Serão sempre de administração, mas nem sempre administrativos típicos,
principalmente quando bilaterais, de alienação, oneração ou aquisição de
bens, que se igualam aos do Direito Privado.
 Desde que praticados regularmente, tornam-se vinculante, geram direitos
subjetivos e permanecem imodificáveis pela Administração, salvo quando
precários pela sua natureza.
Ex: Atos puramente de administração dos bens e serviços públicos, nos negociais
com os particulares, ambos não exigem coerção sobre os interessados.
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c) Atos de expediente
 São aqueles em que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que
tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a
ser proferida pela autoridade competente.
 São atos de rotina interna, sem caráter decisório, sem caráter vinculante e
sem forma especial, geralmente praticados por servidores subalternos, sem
competência decisória.

Quanto ao seu conteúdo

a) Atos constitutivos
 é o que cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários, em
relação à administração.
 Suas modalidades são variadíssimas, abrangendo mesmo a maior parte das
declarações de vontade do Poder Público.
Ex: Licenças, nomeações de funcionários, as sanções administrativas e outros que
impõem obrigações aos particulares ou aos próprios servidores

b) Atos extintivo ou desconstitutivo

 é o que põe termo às situações jurídicas individuais.
Ex: cassação de autorização, a encampação de serviço de utilidade pública

c) Ato declaratório
 é o que visa a preservar direitos, reconhecer situações preexistentes ou,
mesmo, possibilitar seu exercício.
Ex: apostila de títulos de nomeação, a expedição de certidões e demais atos
fundados em situações jurídicas anteriores

d) Ato alienativo
 é o que opera a transferência de bens ou direito, de um titular a outro.
 tais atos dependem de autorização legislativa ao executivo, porque sua
realização ultrapassa os poderes ordinários da administração.
e) Ato modificativo
 é o que tem por fim alterar situações preexistentes, sem suprimir direitos ou
obrigações.
Ex: aqueles que alteram horários, locais e percursos de reunião e outras situações
anteriores estabelecidas pela Administração

e) Ato abdicativo
 é aquele pelo qual o titular abre mão de um direito.
 a peculiaridade desse ato é seu caráter incondicionável e irretratável, desde
que consumado, o ato é irreversível e imodificável.
 depende de autorização Legislativa, por exceder da conduta ordinária do
administrador público.
Ex: renúncias de qualquer tipo.
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Quanto a eficácia
a) Ato válido
 é o que provém de autoridade competente para praticá-lo e contém todos os
requisitos necessários à sua eficácia.
 pode, porém, ainda não ser exeqüível, por pendente e condição suspensiva ou
termo não verificado.
b) Ato nulo
 é o que nasce afetado de vício insanável por ausência ou defeito substancial
em seus elementos constitutivos ou no procedimento formativo – a nulidade
deve ser reconhecida e proclamada pela administração ou pelo judiciário – a
declaração opera efeitos – ex-tunc.
 A nulidade pode ser explícita ou virtual, aquela quando a lei a comina
expressamente, indicando os vícios que lhe dão origem e virtual quando a
invalidade decorre da infringência de princípios específicos do Direito
Público, reconhecidos por interpretação das normas concernentes ao ato.
 em qualquer um dos casos acima, o ato é ilegítimo ou ilegal e não produz
efeito válido entre as partes, pela evidente razão de que não se pode adquirir
direitos contra a lei.
c) Ato inexistente
 é o que apenas tem aparência de manifestação regular da administração, mas
não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo - é o que ocorre com o
ato praticado por um usurpador de função pública.
 equiparam-se, em nosso direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e
sem interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência, porque ambas
conduzem ao mesmo resultado - a invalidade – e se subordinam às mesmas
regras de invalidação.
 ato inexistente ou ato nulo é ato ilegal e imprestável, desde o seu nascedouro.

Quanto a exeqüibilidade
a) Ato perfeito
 é aquele que reúne todos os elementos necessários à sua exeqüibilidade ou
operatividade, apresentando-se apto e disponível para produzir seus regulares
efeitos.
b) Ato imperfeito
 é o que se apresenta incompleto na formação ou carente de um ato
complementar para tornar-se exeqüível e operante.
c) Ato pendente
 embora perfeito, não produz seus efeitos, por não verificado o termo ou a
condição de que depende sua exeqüibilidade, ou operatividade.
 pressupõe sempre um ato perfeito, visto que antes de sua perfectibilidade não
pode estar com efeitos suspensos.
d) Ato consumado
 é o que produziu todos os seus efeitos, tornando-se, por isso mesmo,
irretratável imodificável por lhe faltar objeto.
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Quanto a retratabilidade
a) Ato revogável
 é aquele que a administração, e somente ela, pode invalidar, por motivos de
conveniência oportunidade ou justiça (mérito administrativo).
 devem ser respeitados todos os efeitos já produzidos, porque decorrem de
manifestação válida da administração (se o ato for ilegal, não enseja
revogação, mas sim anulação), e a revogação só atua ex-nunc.
 em princípio todo ato é revogável até que se torne irretratável para a
Administração, quer por ter exaurido seus efeitos ou seus recursos, quer por
ter gerado direito subjetivo para o beneficiário, interessado na sua
manutenção.
b) Ato irrevogável
 é aquele que se tornou insuscetível de revogação, por ter produzido seus
efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar
de coisa julgada administrativa.
 a tendência moderna é considerar-se a irrevogabilidade do ato administrativo
como regra e a revogabilidade do ato como exceção, para dar cada vez mais a
estabilidade às relações entre a Administração e os administrados.
c) Ato suspensível
 é aquele em que a administração pode fazer cessar os seus efeitos, em
determinadas circunstâncias e por certo tempo, embora mantendo o ato, para
oportuna restauração de sua operatividade.
 difere da revogação, porque esta retira o ato do mundo jurídico, ao passo que
a suspensão susta, apenas, sua exeqüibilidade.
 em geral a suspensão do ato cabe sempre à Administração, mas por exceçã,
em mandado de segurança e em certas ações é admissível a suspensão
liminar do ato administrativo pelo judiciário.

Quanto ao modo de execução

a) Ato auto-executório
 é aquele que traz em si a possibilidade de ser executado pela própria
administração, independentemente de ordem judicial.
b) Ato não auto-executório
 é aquele que se tornou insuscetível de revogação, por ter produzido seus
efeitos ou gerado direito subjetivo para o beneficiário ou, ainda, por resultar
de coisa julgada administrativa.
 é o que depende de pronunciamento judicial para produção de seus efeitos
finais, tal como ocorre com a divida fiscal, cuja execução é feita pelo
judiciário, quando provocado pela administração interessada na sua
efetivação.
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Quanto ao objetivo visado pela administração

a) Ato principal
 é o que encerra a manifestação de vontade final da administração. Pode
resultar de um único órgão (ato simples) ou da conjugação de vontades de
mais de um órgão ( ato complexo) ou, ainda de uma sucessão de atos
intermediários (procedimento administrativo).
b) Ato complementar
 é o que aprova ou ratifica o ato principal para dar-lhe exeqüibilidade.
 atua como requisito de operatividade do ato principal, embora este se
apresente completo em sua formação desde o nascedouro.
c) Ato intermediário ou preparatório
 é o que concorre para a formação de um ato principal e final .
Ex. numa concorrência são atos intermediários o edital, a verificação da idoneidade
e o julgamento das propostas.

NOTA: O ato intermediário é sempre autônomo em relação aos demais e ao

ato final, razão pela qual pode ser impugnado e invalidado isoladamente
(o que não ocorre com o ato complementar), no decorrer do procedimento
administrativo.

d) Ato condição
 é todo aquele que se antepõe a outro para permitir a sua realização
 destina-se a remover um obstáculo à prática de certas atividades públicas ou
particulares, para as quais se exige a satisfação prévia de determinados
requisitos.
 é um ato-meio para a realização de um ato-fim.
 a ausência do ato-condição invalida o ato-final, e essa nulidade pode ser
declarada pela própria Administração ou pelo Judiciário, porque é matéria de
legalidade, indissociável da prática administrativa.
 Ex: O concurso é ato condição da nomeação efetiva, a concorrência é ato-
condição dos contratos administrativos.
e) Ato jurisdicional
 é todo aquele que contém decisão sobre matéria controvertida. No âmbito da
administração, resulta normalmente, da revisão de ato do inferior pelo
superior hierárquico ou tribunal administrativo, mediante provocação do
interessado ou de ofício.
 quando proferido em instância final torna-se imodificável pela
Administração.

Quanto aos efeitos

a) Ato constitutivo
 é aquele pelo qual administração cria, modifica ou suprime um direito do
administrado ou de seus servidores
 gera ao mesmo tempo um direito para uma parte e obrigação para a outra
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b) Ato desconstitutivo
 é aquele que desfaz uma situação jurídica pré-existente.
 geralmente vem precedido de um processo administrtaivo com tramitação
idêntica à que deu origem ao ato a ser desfeito.
c) Ato de constatação
 é o ato pelo qual a administração verifica e proclama uma situação fática ou
jurídica ocorrente.
 vincula a Administração que os expede, mas não modificam, por si sós, a
situação constatada, exigindo um outro ato constitutivo ou desconstitutivo
para alterá-la.
 seus efeitos são meramente verificativo.

Espécies de atos administrativos ( NONEP)

NORMATIVOS  são aqueles que contêm um comando geral do executivo, visando à correta
aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela
administração e pelos administrados.

Decretos: são atos administrativos da competência exclusiva dos chefes do executivo, destinados a
prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou
implícito, pela legislação.
a) Decreto independente ou autônomo é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada
especificamente em lei- promulgada a lei, fica superado o decreto.
b) Decreto regulamentar ou de execução: é o que visa a explicar a lei e facilitar sua execução,
aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicação.

Regulamentos: são atos administrativos, postos em vigência por decreto, para especificar os
mandamentos da lei ou prover situações ainda não disciplinadas por lei. – Regulamento de
determinada atividade numa repartição.

Instruções normativas: são atos administrativos expedidos pelos ministros de estado para a execução
das leis, decretos e regulamentos.

Regimentos: ( regulamento interno) se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de

corporações legislativas. Pelo regimento, comumente, estabelece-se a tramitação interna dos recursos
administrativos e se disciplina o andamento dos papéis no âmbito das repartições.

Resoluções: são atos normativos expedidos pelas altas autoridades do executivo (mas não pelo chefe
do executivo), ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados para disciplinar
matéria de sua competência expecífica.- Contran-

Deliberações: emanam de órgãos colegiados.

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ORDINATÓRIOS  são os que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta

funcional de seus agentes.

a) instruções: são ordens escritas e gerais as respeito do modo e forma de execução de

determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os
subalternos no desempenho das atribuições que lhe são afetas e assegurar a unidade de ação no
organismo administrativo.
b) circulares: são ordens escritas de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou
agentes administrativos incumbidos de certo serviço, ou de desempenho de certas atribuições
em circunstâncias especiais.
c) Avisos – são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos a seus
ministérios.
d) Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou
serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam
servidores para funções e cargos secundários. Por portaria também se iniciam sindicâncias e
processos administrativos. Em tais casos a portaria tem função assemelhada à da denúncia do
processo penal.
e) Ordens de serviço: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou
serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou
especificações técnicas sobre o modo e forma de sua realização.
f) Ofícios são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e
superiores e entre administração e particulares, em caráter oficial.
g) Despachos: são decisões que as autoridades executivas ( ou legislativas e judiciárias, em
funções administrativas) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos á sua
apreciação

NEGOCIAIS  atos administrativos negociais são todos aqueles que contêm uma declaração de
vontade da administração apta a concretizar determinado negócio jurídico ou a deferir certa faculdade
ao particular, nas condições impostas ou consentidas pelo Poder Público. São atos bifaces. O ato
administrativo que precede, acompanha ou sucede a atuação do particular só pode ser impugnado pelo
devido processo legal, no âmbito interno da administração ao ou na via judicial competente, sempre
com a intervenção de ambas as partes. Quanto ao ato administrativo, traz em si a presunção de
legitimidade e, por isso mesmo, opera seus efeitos enquanto não for desconstituído ou modificado
regularmente.

a) Licença é ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o poder público, verificando que
o interessado atendeu a todas as exigência legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou
realização de fatos materiais. Ex. construção de um edifício em terreno próprio.
b) Autorização: é ato administrativo discricionário e precário pelo qual o poder público torna
possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados
bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona
à aquiescência prévia da administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de
arma, o trânsito por determinados locais etc..
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c) Permissão: ato pelo qual o poder público faculta ao particular a execução de serviços de
interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas
condições estabelecidas pela administração. OBS. Não se confunde com a concessão, nem
com a autorização: a concessão é contrato administrativo bilateral; a autorização é ato
administrativo unilateral. Pela concessão contrata-se um serviço de utilidade pública; pela
autorização consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante
do particular; pela permissão faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente
do permitente, do permissionário e do público.
d) Aprovação: ato pelo qual o poder público verifica a a legalidade e o mérito de outro ato ou de
situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de
particulares, dependente de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Ex,
aprova uma obra, um projeto, um serviço.
e) Admissão é o ato pelo qual o poder público, verificando a satisfação de todos os requisitos
legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou
predominante interesse.Ex.Ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de
habilitação.
f) Visto ato pelo qual o poder público controla outro ato da própria administração ou do
administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade. É ato vinculado,
porque há de restringir-se às exigências legais extrínsecas do ato visado, mas na prática tem
sido desvirtuado para o exame discricionário, como ocorre com o visto em passaporte.
Concede-se ou não concede-se.
g) Homologação é ato de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a
conveniência de ato anterior da própria administração, de outra entidade ou de particular, para
dar-lhe eficácia.
h) Dispensa: é ato que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então
exigida por lei, como, p. ex., a prestação do serviço militar.
i) renúncia: é ato pelo qual o poder público extingue unilateralmente um crédito ou um direito
próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a administração.

ENUNCIATIVOS  são todos aqueles atos em que a administração se limitar a certificar ou a

atestar um fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.
a) certidões: cópias ou fotocópias de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento
que se encontre nas repartições públicas – CC. 136 III CPC 364 e 365 III – As certidões devem
ser expedidas no prazo improrrogável de 15 dias, contado do registro do pedido, que deve
conter esclarecimentos sobre as razões e os fins a que se destinam. Lei 9051/95.
b) Atestados: são atos pelos quais a administração comprova um fato ou uma situação de que
tenha conhecimento por seus órgãos competentes.
c) Pareceres: são manifestações de órgãos técnicos sobre determinados assuntos submetidos à
sua consideração. –Tipos: parecer normativo: - parecer Técnico- apostilas: equivale a uma
averbação.

PUNITIVOS  são os que contêm uma sanção imposta pela administração àqueles que infringem
disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Podem ser de
atuação interna ou externa. A sanção administrativa externa é dirigida aos administrados e a interna é
endereçada aos servidores públicos. Dentre os atos administrativos de atuação externa merecem
destaque:
a) Multa: é toda imposição pecuniária a que se sujeita o administrado a título de compensação
do dano presumido da infração. é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da
ocorrência de culpa ou dolo do infrator.
 Direito Administrativo – Profº Alexandre Barbosa Vasconcellos 15

b) Interdição de atividade: é ato pelo qual a administração veda a alguém a prática de atos
sujeitos ao seu controle ou que incidam sobre seus bens. A interdição administrativa, como ato
punitivo que é, deve ser precedida de processo regular e do respectivo auto, que possibilite
defesa do interessado.
c) Destruição de coisas: é ato sumário da administração pelo qual se inutilizam alimentos,
substâncias, objetos ou instrumentos imprestáveis ou nocivos ao consumo ou de uso proibido
por lei.- ato típico de polícia administrativa- exige auto de apreensão e destruição.

1.5 Espécies de Atos Administrativos - resumo

ESPÉCIES EXPLICAÇÕES
• Contém comando do Executivo
Normativos Ex: Decretos, Regulamentos, Regimentos, Resoluções e Deliberações –
Normas
• Disciplinam o funcionamento, a conduta funcional.
Ordinatórios Ex: Instruções, Circulares, Avisos, Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios e
Despachos.
• Contém declaração de vontade
Negociais Ex: Licença, Autorização, Permissão, Admissão, Visto, Homologação,
Dispensa e Renúncia.
• Certifica ou atesta um fato ou emite opinião sobre o assunto
Enunciativos
Ex: Certidão, Atestado e Parecer.
• Contém sanções impostas
Punitivos Ex: Multa, Interdição de atividades, Destruição de coisas e Afastamento de
cargos.

INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

A administração pode desfazer seus próprios atos por considerações de mérito e de ilegalidade, ao
passo que o Judiciário só os pode invalidar quando ilegais. A administração revoga ou anula seu
próprio ato; o judiciário somente anula o ato administrativo. A revogação opera da data em
diante ( ex nunc), os efeitos que a precedera, permanecem de pé, diferentemente da anulação, cujos
efeitos retroagem às suas origens, invalidando as conseqüências passadas, presentes e futuras do ato
anulado. A cassação é uma modalidade da anulação: ex. alvará de licença para construir. Anulação
pela própria administração. Anulação pelo poder judiciário. No controle Judiciário falaremos mais
especificamente acerca do assunto.

1.6 Invalidação do Ato Administrativo - Resumo

O ato administrativo em vigor permanecerá no mundo jurídico até que algo capaz de alterar
esta situação lhe aconteça. O desfazimento do ato administrativo poderá ser resultante do
reconhecimento de sua ilegitimidade, de vícios na sua formação, ou poderá simplesmente advir da
desnecessidade de sua existência, isto é, mesmo legítimo o ato pode tornar-se desnecessário e
pode ser declarada inoportuna ou inconveniente a sua manutenção. Dessa distinção surge a noção
de revogação e anulação, espécies do gênero desfazimento do ato administrativo.
 Direito Administrativo – Profº Alexandre Barbosa Vasconcellos 16

ANULAÇÃO – EX-TUNC REVOGAÇÃO – EX-NUNC

• Somente se o ato for praticado • Retira do mundo jurídico atos válidos,
ilegalmente. legítimos, perfeitos, mas que se
• O ato pode ser anulado pela Adm Pública tornaram inconvenientes, inoportunos,
ou pelo Poder Judiciário desnecessários, ainda que legais.
• Tem efeitos retroativos – EX-TUNC • O ato só pode ser revogado pela Adm.
Pública.
• Retroage à origem do ato, desfazendo as
relações dele resultantes. • Somente pode produzir efeitos
proativos, EX-NUNC.
• Exceto para com os terceiros de boa-fé
que tenham sido atingidos pelos efeitos do • Desfazimento por vício do mérito
ato anulado, devem ser amparados os • A revogação é um ato administrativo
direitos nascidos na vigência do ato que cessa os efeitos de outro.
posteriormente anulado.
Ex: servidor que é ilegitimamente
nomeado para um cargo público.
Anulada a sua nomeação, deverá ele,
em princípio, repor todos os
vencimentos percebidos ilegalmente,
mas, em amparo aos terceiros de
boa-fé, permanecerão válidos todos
os atos por ele praticados no
desempenho (ilegítimo) de suas
atribuições funcionais.

A extinção dos atos dá-se por:

• Cumprimento de seu efeito
• Desaparecimento do sujeito ou do objeto
• Cassação
• Caducidade