Bab I Pendahuluan: Naskah Akademik Ruu Tentang Susduk MPR, DPR, Dan DPD

NASKAH AKADEMIK RUU TENTANG SUSDUK MPR, DPR, DAN DPD
www.parlemen.net
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah
Tonggak sejarah baru ketatanegaraan Indonesia sejak
dihembuskannya reformasi pada tahun 1998 telah mengubah secara
mendasar Sistem Ketatangaraan Indonesia. Tuntutan reformasi agar
terwujud demokratisasi dan supremasi hukum, oleh karena
penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) yang terjadi sepanjang
rejim orde lama dan orde baru telah menyadarkan untuk
mengembalikan kedaulatan kepada rakyat.
Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 mengamanatkan bahwa susunan Negara Republik
Indonesia adalah negara yang berkedaulatan rakyat yang dalam
pelaksanaannya menganut prinsip kerakyatan yang dipimpin oleh
hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.1
1Penjelasan Umum UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD,
dan DPRD.
Naskah ini telah diproses oleh Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia dan ditampilkan di
www.parlemen.net
1
www.parlemen.net
Negara Indonesia dipahami sebagai perwujudan kehendak
kolektif bangsa, karena itu kehendak setiap individu rakyat itu harus
disalurkan dengan sebaik-baiknya melalui prosedur demokrasi yang
bersifat langsung melalui sistem perwakilan. Secara tidak langsung,
system perwakilan dapat disalurkan melalui berbagai instrument
antara lain dengan melalui partai politik2 dan lembaga perwakilan
rakyat (DPR dan DPD); melalui fungsi perwakilan perorangan daerah-
daerah yang setelah perubahan UUD 1945 di Indonesia dilakukan oleh
DPD sesuai dengan prinsip-prinsip perwakilan daerah (regional
representation); dan melalui perwakilan golongan fungsional di luar
kerangka partai politik atau perwakilan daerah.
Dengan melalui prosedur seperti yang dikemukakan diatas,
setiap warga Negara diharapkan dapat berperan aktif sebagai bagian
dari partisipasi politik masyarakat (political participation) secara tidak
2Berbagai pendapat mengemuka terkait dengan fungsi Partai Politik itu sendiri, seperti G.B. de
Huszar, T.A. Stevenson dan Maurice Duverger. Namun pada pokoknya ada 6 fungsi utama, yaitu :
Komunikasi Politik dan Penyaluran Aspirasi, Pendidikan dan Pemasyarakatan Politik kepada
Rakyat, Membina Calon-Calon Pemimpin yang mengutamakan Kepentingan Umum,
Penanggulangan konflik melalui cara-cara damai, melaksanakan pemerintahan (jika menjadi
pemenag pemilu), dan mengawasi pelaksanaan tugas-tugas pemerintah.
www.parlemen.net
2
www.parlemen.net
langsung dalam setiap pengambilan keputusan kenegaraan dan
pemerintahan. Disamping melalui mekanisme tidak langsung tersebut,
partisipasi rakyat diatur pula melalui mekanisme yang sifatnya
langsung dan terbuka. Pemilu yang diadakan setiap lima tahun sekali
untuk memilih wakil rakyat dan Presiden adalah sarana partisipasi
rakyat secara langsung.
Dengan formula baru kedaulatan rakyat maka memberikan
pembenaran pelaksanaan kekuasaan legislative berada di tangan DPR.
Jika kedaulatan dalam hal membuat undang-undang berada di DPR
maka pilihan system perwakilan dalam kaitan dengan system
pemerintahan menjadi sangat penting artinya bagi penataan format
baru di bidang perundang-undangan. Perubahan dari system
unicameral menjadi system bicameral seharusnya dapat menyelesaikan
kelemahan system pembuatan undang-undang. Namun demikian
mengubah suatu system harus diperhatikan aspek lain yang terkait
terutama menyangkut kepentingan daerah dalam tataran kebijakan
nasional.
www.parlemen.net
3
www.parlemen.net
B. Identifikasi Masalah
Dengan mendasarkan kajian terhadap fungsi, tugas, dan
wewenang masing-masing lembaga perwakilan baik MPR, DPR,
dan DPD serta DPRD dalam UUD 1945 dan UU Nomor 22 Tahun
2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD
terlebih dengan menghubungkan kebutuhan masyarakat dan
daerah bagi penataan hubungan pusat dan daerah yang lebih
dinamis serta akan hadirnya lembaga perwakilan daerah yang
benar-benar dapat mengakomodasi aspirasi masyarakat dan daerah,
maka beberapa masalah yang mengemuka dapat diidentifikasi
sebagai berikut :
1. Pasal-pasal dalam UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan
dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD pada dasarnya
sudah menjabarkan gagasan normatif dan filosofis Susunan
dan Kedudukan DPD sesuai dengan semangat yang
terkandung dalam UUD 1945 tetapi perumusannya belum
sempurna, karena itu perlu disempurnakan.
www.parlemen.net
4
www.parlemen.net
2. Prinsip-prinsip dan gagasan-gagasan normatif dan filosofis
yang terdapat dalam UUD 1945 belum diatur dan dijabarkan
oleh UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan
Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, oleh karena itu perlu
ditambah dan dilengkapi.
3. Perlu mempertegas kedudukan DPRD dalam kerangka Negara
Kesatuan Republik Indonesia. Desain desentralisasi secara
teoritis tidak mengenal lembaga legislatif di tingkat daerah
maka perlu mendudukan kembali kedudukan DPRD sesuai
dengan ketentuan Pasal 18 UUD 1945.
Dalam rangka membahas dan menyempurnakan ketentuan-
ketentuan dalam UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan
Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD, perlu pendekatan secara
sistematis, komprehensif dengan visi yang jelas untuk
mendudukkan kembali peran DPD dalam sistem ketatanegaraan
Indonesia serta dalam kerangka menciptakan sistem hukum
nasional yang lebih bertitik tolak pada kebutuhan masyarakat dan
daerah.
www.parlemen.net
5
www.parlemen.net
www.parlemen.net
6
www.parlemen.net
C. Metode
Metode pengkajian yang dilakukan adalah metode komprehensif
dalam arti pengkajian menyeluruh, terpadu, dengan
memperhatikan pengaturan dalam UU Nomor 22 Tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD
dengan hakekat yang termaktub dalam UUD 1945 serta kondisi
teroritik dan praktis.
C.1. Pendekatan
Dalam melakukan pengkajian komprehensif terhadap
materi perubahan UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan
dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD digunakan
pendekatan filosofis, historis, sosiologis, politis, yuridis, dan
komparatif.
C.2 Tahapan Pengkajian
(1) Menelaah rumusan yang tertuang dalam UU Nomor 22
Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,
www.parlemen.net
7
www.parlemen.net
DPD, dan DPRD serta melakukan kajian terhadap
substansi Pasal-Pasal dalam UUD 1945;
(2) Mempelajari teori-teori mengenai sistem perwakilan yang
ditetapkan dalam konstitusi berbagai negara;
(3) Melakukan penyerapan aspirasi masyarakat untuk
mengetahui bagaimana pendapat masyarakat tentang
Kedudukan DPD serta substansi yang diusulkan;
(4) Berdasarkan kajian teoritis dan aspirasi masyarakat
tersebut dilakukan penyempurnaan terhadap hasil
perubahan UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan
dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
D. Sistematika
Secara keseluruhan, sistematika naskah akademis Rancangan
Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan Majelis
Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwkilan Rakyat, dan Dewan
Perwakilan Daerah memuat sistematika sebagai berikut.
1. Pendahuluan, berisikan latar belakang masalah;
www.parlemen.net
8
www.parlemen.net
2. Sistem Perwakilan di Indonesia;
Bagian ini mencakup:
- Konteks Studi dan Analisa;
- Perbandingan Badan Legislatif Bikameral Negara Lain; dan
- Desain Sistem Perwakilan di Indonesia
3. Critical Review Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang

Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
- Tingkat substansi undang-undang
- Tingkat Pelaksanaan dan Mekanisme Kerja
4. Materi Muatan RUU
- Konstruksi Kelembagaan dan Hubungan Pusat-Daerah
- Konteks Kelembagaan dan Pendukung
5. Penutup.
Berisikan kesimpulan dan saran.
www.parlemen.net
9
www.parlemen.net
BAB II
SISTEM PERWAKILAN DI INDONESIA
A. Konteks Studi dan Analisa
Sejak reformasi politik bergulir di Indonesia tahun 1998, salah
satunya dengan melakukan perubahan (amandemen) konstitusi.3
Restrukturisasi MPR dan lembaga legislatif berhasil dilakukan
pada tahun 20024 untuk diwujudkan sesudah pemilu 2004.
Namun beberapa faktor telah melambatkan proses restrukturisasi
itu sendiri, seperti keinginan memegang teguh nilai-nilai yang
tertuang dalam konstitusi dan lembaga asli, kesulitan dalam
merumuskan bentuk parlemen Indonesia sesungguhnya terutama
dengan adanya lembaga perwakilan baru yaitu Dewan Perwakilan
Daerah (DPD), serta penataan implikasi dari restrukturisasi
3 Kajian tentang perubahan konstitusi merupakan salah satu bagian penting dari kajian tentang
konstitusi. Dalam kajian tentang perubahan konstitusi dikemukakan teori dan asas – asas sebagai
dasar dalam pelaksanaan perubahan konstitusi dan yang akan menentukan keabsahan perubahan
konstitusi. Secara yuridik, perubahan konstitusi dapat dilakukan apabila dalam konstitusi itu telah
ditetapkan tentang syarat dan prosedur perubahan konstitusi. Perubahan konstitusi yang
ditetapkan dalam konstitusi disebut perubahan secara formal (formal amendment). Di samping itu,
perubahan konstitusi dapat dilakukan melalui cara tidak formal yaitu oleh kekuatan – kekuatan
yang bersifat primer (some primary forces), penafsiran oleh pengadilan (judicial interpretation) dan
oleh kebiasaan dalam bidang ketatanegaraan (usages and conventions). Beberapa ahli yang
membahas hal ini antara lain, C.F. Strong, K.C. Where, dan Sri Soemantri.
4 Melalui Amandemen ke-4 UUD 1945, terutama Pasal 2 ayat (1) UUD 1945.
www.parlemen.net
10
www.parlemen.net
lembaga-lembaga Negara pasca perubahan UUD 1945 terutama
lembaga-lembaga Negara yang baru dibentuk.
Idealnya restrukturisasi dan rekontruksi lembaga perwakilan
dilakukan dengan memperjelas jenis parlemen dalam tipologi
unikameral atau bikameral. Tetapi desain dan penataan lembaga
perwakilan ini sudah bermasalah sejak awal karena yang
dihasilkan adalah hubungan lembaga perwakilan yang tidak jelas,
baik menyangkut MPR, DPR maupun DPD.
Desain perwakilan ini oleh beberapa pakar dinyatakan
berbeda-beda, Jimly Assidiqie5 misalnya menyebut sebagai soft
bicameralism sedangkan Komisi Konstitusi6 menyatakan sebagai
pola parlemen yang asimetrik. Gagasan soft bicameralism menurut
Jimly Assidiqie sebenarnya juga tidak begitu kentara oleh karena
beberapa hal seperti :
5 Jimly Assidiqie “Organ Negara dan Pemisahan Kekuasaan” dalam “Konstitusi dan
Konstitusiolisme Indonesia”. MKRI dan Pusat Studi HTN FH UI, 2004, hal.150.
6 Komisi Konstitusi “Kajian Terhadap Perubahan Undang-Undang Dasar 1945”.
www.parlemen.net
11
www.parlemen.net
1. DPD sama sekali tidak diberi kewenangan legislatif karena
DPD tidak mempunyai hak untuk ikut dalam pengambilan
keputusan.
2. Keanggotaan MPR merupakan keanggotaan perorangan
bukan kelembagaan.
3. MPR mempunyai kewenangan-kewenangan sendiri dan
Pimpinan sendiri sehingga merupakan institusi tersendiri
dengan demikian, struktur Parlemen Indonesia menjadi
tricameralism (tiga kamar).7
Sedangkan disebut Asimetrik karena sistem pemilihan,
jumlah anggota, wewenang masing-masing lembaga, mekanisme
pengambilan putusan dan hubungan interkameral pada
umumnya. Akibatnya, pelembagaan perwakilan daerah (spatial
representation), baik pada tingkat UUD maupun dalam teknis
hubungan antarlembaga seperti yang tergambar dalam UU No. 22
Tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD, dan DPRD terutama
dilandasi adanya pembentukan DPD yang tidak setara.
7 Jimly Assidiqie op.cit
www.parlemen.net
12
www.parlemen.net
Terkait dengan pembentukan DPD, Perubahan UUD 1945
memang telah meletakan gagasan tentang kehadiran lembaga
perwakilan ini, pertama, gagasan mengubah sistem perwakilan
menjadi sistem dua kamar (bikameral). DPD dan DPR
digambarkan serupa dengan sistem perwakilan seperti yang
diberlakukan di Amerika Serikat8 yang terdiri dari Senate sebagai
perwakilan negara bagian (DPD) dan House of Representatives
sebagai perwakilan seluruh rakyat (DPR).9 Kedua, gagasan untuk
meningkatkan keikutsertaan daerah terhadap jalannya politik dan
pengelolaan negara.10
Ide dasar penempatan kedua lembaga tersebut sebagai
lembaga perwakilan juga didasarkan pada konteks pemisahan
kekuasaan (separation of power). Pemisahan kekuasaan pada
dasarnya merupakan doktrin pemerintahan yang bertujuan untuk
8 Pasal 1 ayat (1) Konstitusi Amerika Serikat (1787) menyatakan “ All legislative powers herein granted
shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of
Representatives. Perubahan UUD 1945 memang mendesain system perwakilan menjadi “2 kamar”
namun keduanya tidak setara.
9 Prof. Dr. Bagir Manan, S.H., M.C,L; 2003, “DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru”, FH UII
Press, hal. 53.

10 Ibid.
www.parlemen.net
13
www.parlemen.net
melindungi kebebasan dan memfasilitasi pemerintahan yang baik
(good governance).11
Karena itu pemisahan kekuasaan, dapat dipahami sebagai
doktrin konstitusional atau doktrin pembatasan pemerintahan
dengan membagi kekuasaan menjadi cabang kekuasaan legislatif,
eksekutif, dan yudikatif. Tugas kekuasaan legislatif adalah
membuat undang-undang (hukum), kekuasaan eksekutif adalah
menjalankan hukum tersebut, dan kekuasaan yudikatif bertugas
menafsirkan hukum tersebut. 12 Masing-masing cabang kekuasaan
terebut harus saling mengontrol dan mengimbangi satu sama lain
(checks and balances). Dalam kaitan di atas, UUD 1945
menempatkan kekuasaan lembaga-lembaga negara sebagaimana
mestinya. Jalinan konstitusional antarcabang kekuasaan tidak
secara tegas dilaksanakan.
11 Agus Wahyudi, “Doktrin Pemisahan Kekuasaan: Akar Filsafat dan Praktek”, dalam Jentera edisi
8 Tahun III, Maret 2005.
12 Ibid.
www.parlemen.net
14
www.parlemen.net
Sebagai gambaran, untuk melaksanakan sistem presidensiil
murni meski UUD 1945 telah menetapkan prinsip-prinsipnya
secara komprehensif:
a) Presiden dipilih secara langsung;
b) Kekuasaan presiden fixed term; dan
c) Presiden berkedudukan sebagai kepala negara (head of
state) sekaligus sebagai kepala pemerintahan (chief
executive);
Namun pada kenyataannya tidak diimbangi mekanisme check
and balances dari lembaga legislatif. Penguatan dari sisi legislatif
hanya dalam hal-hal yang berhubungan dengan legislasi (pada
perubahan I UUD 1945 tahun 1999) tetapi tidak menjangkau upaya
mengakomodasi kepentingan daerah yang lebih luas dalam
tataran pengambilan kebijakan nasional. Konsep lembaga
perwakilan (representative institution) sebanarnya adalah lembaga
yang mewakili rakyat dalam melakukan fungsi-fungsinya. Hal ini
didasari karena adanya tujuan dari negara untuk menjalankan
www.parlemen.net
15
www.parlemen.net
ketertiban dan keamanan serta mewujudkan keadilan dan
kemakmuran bagi warga negaranya.
Dengan kehadiran DPD seharusnya penguatan lembaga
perwakilan dapat dilakukan secara lebih terpadu dan sistematis.
Namun kenyataannya kehadiran DPD masih belum sempurna,
UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,
DPR, DPD, dan DPRD justru mendudukan DPD dalam porsi yang
semakin kecil.
Kekuasaan kehakiman telah ditempatkan secara independen
dan merdeka, seluruh cabang-cabang kehakiman ditempatkan
dibawah Mahkamah Agung dan telah berdiri Mahkamah
Konstitusi sebagai pemegang kekuasaan judicial review.
Demikianlah, sejumlah perubahan mendasar sebagai hasil
proses perubahan UUD 1945. Sejumlah perubahan ketatanegaraan
tersebut dapat disaksikan sebagai prinsip pengejawantahan
kedaulatan rakyat dan pemisahan kekuasaan dengan cara
memisahkan kekuasaan MPR. Jika sebelumnya MPR ditempatkan
www.parlemen.net
16
www.parlemen.net
sebagai penjelmaan seluruh rakyat dan sebagai lembaga tertinggi
negara dengan kekuasaan tidak terbatas sehingga kekuasaan
rakyat akhirnya dibagi-bagikan secara vertikal kedalam lembaga-
lembaga tinggi negara dibawahnya (vertical hierarkie). Pada saat ini
MPR ditempatkan sederajat dengan lembaga-lembaga negara yang
lain. Kekuasaan tertinggi berada di dalam UUD yang diserahkan
kepada lembaga-lembaga negara menurut fungsi-fungsinya
(horizontal functional).
Sejalan dengan perubahan yang mendasar tersebut, struktur
kelembagaan parlemen di Indonesia juga mengalami perubahan,
meski demikian sejumlah permasalahan yang melingkupinya
terutama terkait pelaksanaannya dalam UU Nomor 22 Tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Desain sistem pewakilan di Indonesia tersebut, jika dianalisa
lebih lanjut merupakan kebutuhan untuk mengakomodasi
perkembangan demokrasi di tanah air. Secara teoritis, konteks
lembaga perwakilan dimulai dari perkembangan masyarakat yang
makin maju. Pengelompokan masyarakat makin besar, dengan

www.parlemen.net
17
www.parlemen.net
demikian diperlukan sebuah organisasi masyarakat untuk
melindungi dan mengatur.
Filsuf Islam Ibnu Khaldun13 menyatakan bahwa adanya
organisasi kemasyarakatan (ijtima’i wal insani) adalah sebuah
keharusan. Pendapat ini kemudian diikuti oleh filsuf dan ahli
hukum Islam (al hukama) dengan adagiumnya yang terkenal ”al
insanu madaniyyun’ biath-thab’i” (manusia bersifat politis menurut
tabiatnya).
Sementara Aristoteles menyebut bahwa perkumpulan
masyarakat yang nantinya menjadi negara itu merupakan suatu
persekutuan hidup secara politis, atau disebut he koinona politika14.
Sejalan dengan pemikiran awal Aristoles tersebut pada
perkembangan kondisi politik Eropa pada masa itu telah
melahirkan beberapa pemikir terkenal, beberapa diantaranya
antara lain Thomas Hobbes, John Locke, dan J.J. Rousseau15. Meski
sebenarnya terdapat perbedaan prinsipil dari ketiganya. Utrecht
13 Ibnu Khaldun, “Mukaddimah” Pustaka Firdaus, Jakarta, 2000, hal.71.

14 Drs. Teuku May Rudy, SH, MA, MIK “Pengantar Ilmu Politik”, Eresco – Bandung, 1993, hal.30.
15 Lihat dalam Miriam Budiardjo “Dasar-Dasar Ilmu Politik”, Gramedia, Jakarta, 1999.
www.parlemen.net
18
www.parlemen.net
mengatakan bahwa banyak hal yang membedakannya pemikiran
awal Aristoteles tersebut dengan beberapa pemikiran tokoh-tokoh
diatas, pada jaman Aristoteles konsep negara sangat sederhana
(Polis), sedangkan perkembangan pemikiran pada jaman Eropa
pertengahan lebih didasarkan perkembangan masyarakat pada
masa itu yang sedang menggeliat ke arah demokrasi. Locke
misalnya menjamin negara kerajaan konstitusional harus
memberikan jaminan mengenai hak-hak dan kebebasan pada
manusia (life, liberty, healthy, and property). Rousseau bahwa negara
bersifat perwakilan rakyat dan selayaknya negara demokrasi maka
rakyat lah yang berdaulat. Agak beda dengan 2 pendapat tersebut,
Hobbes menyakini bahwa negara harus absolut (tidak terbatas).
Perjanjian yang dilakukan berarti penyerahan secara absolut hak
rakyat kepada negara16
Pemikiran diatas, sedikit banyak telah melahirkan pandangan
dasar mengenai demokratisasi negara. Konsep ini sejalan dengan
perkembangan sosial-budaya masyarakat yang pada akhirnya

16Solly Lubis “Ilmu Negara” Manda Maju – Bandung 1989, hal.35. Konsep pengakuan hak rakyat
tersebut melahirkan non derogable rights.
www.parlemen.net
19
www.parlemen.net
melahirkan teori demokrasi representatif17. Karena pada saat ini
tidak mungkin semua rakyat berkumpul untuk menentukan
keinginannya setiap saat. Direct democracy yang digunakan
sebagai bentuk pemerintahan dimana hak untuk membuat
keputusan-keputusan politik dijalankan secara langsung oleh
seluruh warga negara yang bertindak berdasarkan prosedur-
prosedur mayoritas, karena faktor populasi penduduk yang tidak
memungkinkan dilakukan pada satu tempat dan pada suatu saat,
sehingga harus dicari pemecahan masalahnya maka muncullah
konsep demokrasi Perwakilan Rakyat atau yang sering lebih
disebut sebagai Demokrasi Representatif yang hampir dilakukan
disetiap negara modern pada saat ini.
Meski perkembangan demokrasi representatif ini
mengalami perkembangan yang panjang mulai dari konsep
Yunani Kuno hingga ke jaman Romawi kuno. Peradaban Romawi
yang membuat suatu konsep baru yaitu Senat sebagai perwakilan
17.Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia, PT
Ichtiar Baru Van Hoeve, Jakarta, 1994, h. 70
www.parlemen.net
20
www.parlemen.net
yang berfungsi sebagai pengawas dan Caesar sebagai pemegang
kekuasaan eksekutif dan perwakilan rakyat dibidang
pemerintahan. Konsep dan imbas peradaban romawi ini menjalar
ke seantero Eropa dengan munculnya negara-negara monarki
yang menjadikan satu orang (raja) sebagai pusat dari
pemerintahan. Pola penyerahan kewenangan mengatasnamakan
rakyat dari rakyat ke lembaga negara ini lebih merupakan konsep
monarki absolut karena lembaga negara mempunyai otoritas
untuk memerintah rakyat.18
Menurut Robert Paul Wolf peran lembaga negara yang
mengatasnamakan negara itu, diartikan sebagai ”suatu kelompok
orang yang mempunyai otoritas tertinggi dalam wilayah tertentu
terhadap penduduk tertentu“.19
Kekuasaan yang besar diberikan oleh Negara menjadi
masalah jika ternyata tidak digunakan sebagai sarana
18 Banding pandangan kaum Marxis terhadap Negara. Kaum Marxis menganggap bahwa Negara
adalah alat penguasa. Tentang Negara, Kekuasaan, dan ideology lihat dalam Arif Budiman, “Teori
Negara; Negara, Kekuasaan, dan Ideologi”. Gramedia pustaka Utama Jakarta 2002.
19 Carol C.Gould, Demokrasi Ditinjau Kembali, PT. Tiara Wacana Yogya, Yogyakarta, 1993, h.229
www.parlemen.net
21
www.parlemen.net
mensejahterakan masyarakat dan bagaimana kekuasaan tersebut
dapat dikoreksi? Kekuasaan Negara sudah terlanjur besar
sedangkan kekuatan masyarakat sangat kecil. Karena itu, harus
ada kekuatan besar yang merupakan representasi rakyat dalam
mengontrol Negara. Pada perkembangannya muncullah teori-teori
kedaulatan yang mencoba merumuskan siapa dan apakah yang
berdaulat dalam suatu negara.20
Menurut Harold J. Laski bahwa:
“the modern state is a sovereign state. It is, therefore,

independent in the face of other communities. It may infuse its
will towards them with a substance which need not be affected by
the will of any external power. It is, moreover, internally supreme
over the territory that it control”21.
Dalam anggapan Laski maka kedaulatan merupakan suatu
keharusan yang dimiliki oleh negara yang ingin independen atau
merdeka dalam menjalankan kehendak rakyat yang dipimpinnya.
20Ibid, h 154
21Harold J Laski, A Grammar Of Politics, George Allen & Unwin LTD, London ,1938 h. 44. secara
bebas dapat diterjemahkan sebagai berikut Negara modern adalah negara yang mempunyai
kedaulatan. Hal ini untuk independen dalam menghadapi komunitas lain. Dan akan
mempengaruhi substansi yang akan diperlukan dalam kekuasaan internal dan kekuasaan
eksternal. Hal ini lebih jauh merupakan kekuasaan yang tertinggi atas wilayahnya.
www.parlemen.net
22
www.parlemen.net
Sehingga kedaulatan merupakan hal yang mempengaruhi seluruh
kehidupan bernegara.
Hal ini senada seperti ungkapan Jean Bodin yang dikenal
sebagai bapak teori kedaulatan yang merumuskan bahwa:
“Suatu keharusan tertinggi dalam suatu negara, dimana kedaulatan

dimiliki oleh negara dan merupakan ciri utama yang membedakan
organisasi negara dari organisasi yang lain di dalam negara. Karena
kedaulatan adalah wewenang tertinggi yang tidak dibatasi oleh hukum
dari pada penguasa atas warga negara dia dan orang-orang lain dalam
wilayahnya”.22
Pada perkembangan berikutnya prinsip-prinsip kedaulatan
tersebut dirumuskan secara berbeda-beda disesuaikan dengan
konsep negara dan pemerintahan yang berlaku. Setidaknya
terdapat 5 (lima) bentuk kedaulatan yang dapat dijumpai, yaitu:
1. Kedaulatan Tuhan;
2. Kedaulatan Raja;
3. Kedaulatan Rakyat;
4. Kedaulatan Negara; dan
5. Kedaulatan Hukum.
1. Kedaulatan Tuhan
22 Padmo Wahjono, Ilmu Negara, Ind Hill Co, Jakarta, 1996 hal. 153
www.parlemen.net
23
www.parlemen.net
Teori kedaulatan Tuhan dimana kekuasaan yang tertinggi ada
pada Tuhan jadi titik berat faham kedaulatan ini didasarkan
pada agama. Teori-teori teokrasi ini dijumpai, bukan saja di
dunia barat tapi juga di timur. Dikatakan bahwa kekuasaaan
trtinggi ada pada Tuhan, Negara merupakan ciptaan Tuhan
dan raja adalah wakil di dunia. Apabila pemerintah negara itu
berbentuk kerajaan (monarki) maka dinasti yang memerintah
disana dianggap turunan dan mendapat kekuasaannya dari
Tuhan. Misalnya jika Tenno Heika di Jepang dianggap
berkuasa sebagai turunan dari Dewa matahari.23
2. Kedaulatan Raja
Teori kedaulatan menyatakan bahwa kekuasaan yang
tertinggi ada pada raja dan kekuasaan mutlak pada raja/satu
penguasa24 maka muncul menjadi negara adalah raja. L’etat
cest moi yang diungkapkan oleh Louis XVI yang menjadi
sumbu pemicu dari pergerakan Revolusi Perancis.
23 M. Solly Lubis, Op.Cit, h. 41
24 Soetiksno, Filsafat Hukum Bagian 2, PT Pradnya Paramita, Jakarta, 2003, h.59
www.parlemen.net
24
www.parlemen.net
3. Kedaulatan Rakyat
Teori ini lahir dari reaksi pada kedaulatan raja. Yang menjadi
bapak dari ajaran ini adalah JJ. Rousseau yang pada akhirnya
teori ini menjadi inspirasi Revolusi Perancis25. Teori ini
menjadi inspirasi banyak negara termasuk Amerika Serikat
dan Indonesia, dan dapat disimpulkan bahwa trend dan
simbol abad 20 adalah tentang kedaulatan rakyat.
Menurut teori ini, rakyatlah yang berdaulat dan mewakilkan
atau menyerahkan kekuasaannya kepada negara. Kemudian
negara memecah menjadi beberapa kekuasaan yang diberikan
pada pemerintah, ataupun lembaga perwakilan. Tetapi karena
pada saat dilahirkan teori ini banyak negara yang masih
menganut sistem monarki, maka yang berkuasa adalah raja
atau pemerintah. Bilamana pemerintah ini melaksanakan
tugasnya tidak sesuai dengan kehendak rakyat, maka rakyat
akan bertindak mengganti pemerintah itu. Kedaulatan rakyat
ini, didasarkan pada kehendak umum yang disebut “ volonte
25 Soehino, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta, 1980, h.121
www.parlemen.net
25
www.parlemen.net
generale” oleh Rousseau.26 Apabila Raja memerintah hanya
sebagai wakil, sedangkan kedaulatan penuh ditangan rakyat
dan tidak dapat dibagikan kepada pemerintah itu.
4. Kedaulatan Negara
Teori ini juga sebagai reaksi dari kedaulatan rakyat, tetapi
melangsungkan teori kedaulatan raja dalam suasana
kedaulatan rakyat. Menurut paham ini, Negaralah sumber
dalam negara. Dari itu negara (dalam arti
government=pemerintah) dianggap mempunyai hak yang
tidak terbatas terhadap life, liberty dan property dari warganya.
Warga negara bersama-sama hak miliknya tersebut, dapat
dikerahkan untuk kepentingan kebesaran negara. Mereka taat
kepada hukum tidak karena suatu perjanjian tapi karena itu
adalah kehendak negara.
Hal ini terutama diajarkan oleh madzhab Deutsche Publizisten
Schule, yang memberikan konstruksi pada kekuasaan raja
Jerman yang mutlak, pada suasana teori kedaulatan rakyat.
26 Deliar Noer, Pemikiran Politik Di Negeri Barat, Mizan, Jakarta, 1999, h.162
www.parlemen.net
26
www.parlemen.net
Kuatnya kedudukan raja karena mendapat dukungan yang
besar dari 3 golongan yaitu:
1. Armee (angkatan perang);
2. Junkertum (golongan idustrialis); dan
3. Golongan Birokrasi ( staf pegawai negara).
Dengan demikian praktis rakyat tidak mempunyai
kewenangan apa-apa dan tidak memiliki kedaulatan. Tetapi
wewenang tertinggi tersebut berada pada negara. Sebenarnya
negara hanyalah alat, bukan yang memiliki kedaulatan. Jadi
ajaran kedaulatan negara ini adalah penjelamaan baru dari
kedaulatan raja. Karena pelaksanaan kedaulatan adalah
negara, dan negara adalah abstrak maka kedaulatan ada pada
raja.27
5. Teori Kedaulatan Hukum
Teori kedaulatan hukum timbul sebagai penyangkalan
terhadap teori kedaulatan negara dan dikemukan oleh
Krabbe. Teori ini menunjukkan kekuasaan yang tertinggi
27 Padmo Wahjono, Op.Cit, h, 156
www.parlemen.net
27
www.parlemen.net
tidak terletak pada raja (teori kedaulatan raja) juga tidak pada
negara (teori kedaulatan negara). Tetapi berada pada hukum
yang bersumber pada kesadaran hukum pada setiap orang.28
Menurut teori ini, hukum adalah pernyataan penilaian yang
terbit dari kesadaran hukum manusia. Dan hukum
merupakan sumber kedaulatan. Kesadaran hukum inilah
yang membedakan mana yang adil dan mana yang tidak
adil.29
Teori ini dipakai oleh Indonesia dengan mengubah Undang-
Undang Dasarnya, dari konsep kedaulatan rakyat yang
diwakilkan menjadi kedaulatan hukum. Kedaulatan hukum
tercantum dalam UUD 1945 “Kedaulatan ada ditangan rakyat
dan dilaksanakan oleh Undang-Undang Dasar30.
Pada tingkat implementasi, muncullah berbagai teori tentang
bagaimana seharusnya dalam menjalankan kedaulatan. Faham ini
28 Ibid, h.156
29 M.Solly Lubis, Op, Cit, h. 41

30 Indonesia, Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar 1945, pasal 1 ayat (2).
www.parlemen.net
28
www.parlemen.net
akhirnya pada jaman modern ini banyak dianut oleh banyak
negara. Faham yang sering dianggap lebih demokratis didasarkan
pada pemerintahan yang berdasarkan rakyat. Faham demokrasi
ini kemudian berkembang atas 2 teori, yaitu : 31
1. Teori Demokrasi Langsung (direct democracy) dimana
kedaulatan rakyat dapat dilakukan secara langsung dalam
arti rakyat sendirilah yang melaksanakan kekuasaan
tertinggi yang dimilikinya.
2. Teori Demokrasi tidak langsung (representative democracy).
Representasi disini sangat diperlukan bagi eksistensi
otoritas politik di samping beberapa hal pokok lainnya.
Bagi para ahli politik tentang kekuasaan, faham ini sangat
tergantung pada beberapa tuntutan lain dan biasanya
berhubungan dengan konstitusionalisme: pembatasan
kekuasaan pemerintah dan kebebasan politik warga
negara.32
31 Jimly Asshiddiqie, Op.Cit, h. 70
32 April Carter, Otoritas Dan Demokrasi, CV. Rajawali, Jakarta, 1985, h. 65
www.parlemen.net
29
www.parlemen.net
Berangkat dari teori Rosseau mengenai Demokrasi
Perwakilan. Menurut Rousseau maka rakyatlah yang berdaulat
dan kemudian mewakili kedaulatannya kepada suatu lembaga
yaitu pemerintah (siapa yang memerintah untuk menjalankan
kedaulatan tersebut). Konsep demokrasi rakyat seperti ini menjadi
suatu hal yang diminati pada saat Renaissance33, dan menjadi
konsep yang sering dipakai pada saat ini.
Kemudian perkembangan lembaga perwakilan di duniapun
menjadi beragam dan berkembang. Hal ini sesuai dengan tuntutan
zaman dan dilekatkan pada kekuasaan membuat undang-
undang.34
Akan tetapi hal ini membawa kekhawatiran tentang
kekuasaan yang diberikan kepada satu lembaga. Seperti yang
dikatakan oleh Montesquieu:
33 Renaissance adalah aliran yang menghidupkan kembali minat kepada kesusasteraan dan
kebudayaan Yunani Kuno yang selama Abad Pertengahan telah disisihkan. Aliran ini
membelokkan perhatianyang tadinya semata-mata diarahkan kepada tulisan-tulisan keagamaan ke
arah soal-soal keduniawian dan mengakibatkan timbulnya pandangan-pandangan baru.
34 AV, Dicey, Introduction To The Study Of The Law Of The Constitution, Mc. Millan Education LTD,
London, 1959, h. lxi.
www.parlemen.net
30
www.parlemen.net
“When the legislative and executive powers are united in the same
persons or body, there can be no liberty, because apprehensions may arise
lest the same monarch or senate should enact tyrannnical laws, to enforce
them in tyrannical manner.....Were the power of judging joined with the
legislature, the life and liberty of the subject would then be exposed to
arbitrary control, for the judge would then be the legislator. Were it
joined to the executive power, the judge might behave with all the
violence of an opressor”.35
Pada perkembangannya, konsep lembaga perwakilan menjadi
beragam sesuai dengan perkmbangan sosial politik yang terjadi di
masyarakat. Namun demikian, tugas dan wewenang dari lembaga
perwakilan tersebut dapat dikelompokkan menjadi:
1. Sebagai lembaga perwakilan rakyat yang mengawasi jalannya
pemerintahan yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan
eksekutif agar kekuasaan pemerintah tidak menindas rakyat
sehingga kekuasaan tidak dijalankan secara sewenang-
wenang.36
35 Harold J Laski, A Grammar Of Politics, George Allen & Unwin LTd, London, 1938. h. 297. secara
bebas dapat diterjemahkan: “Ketika kekuasaan legislatif dan eksekutif bersatu dalam satu orang atau
lembaga, berarti kemungkinan akan tidak ada kebebasan, karena kesanggupan akan muncul dengan membuat
perundang-undangan yang tiran dan dilakukan oleh pemerintahan monarki atau senat, dan lembaga tersebut
akan berbuat tirani..... Dan ketika kekuasaan mengadili bersatu dengan legislatif, maka kehidupan dan
kebebasan dari pengadilan tersebut akan kemudian terkena kontrol yang sepihak dimana hakim tersebut
menjadi legislatif. Dan ketika kekuasaan mengadili digabung dengan kekuasaan eksekutif, maka hakim
mungkin akan bertindak dengan segala kekerasan sebagai penindas”.
36 Lawrence Dood, Coalitions in Parliamentary Government, Princeton University Press, New Jersey,
1976, h.16
www.parlemen.net
31
www.parlemen.net
2. Sebagai pemegang kekuasaan legislatif untuk menjalankan
keinginan rakyat. Dan diinterprestasikan dalam undang-
undang dan juga sebagai pembuat Undang-Undang Dasar
(supreme legislative body of some nations)37.
B. Perbandingan Badan Legislatif Bikameral Negara Lain38
Secara teoritik dapat dikatakan bahwa dalam sebuah negara
yang demoratis setiap warga negara dan unit-unit politik harus
diwakili dan terwakili. Badan-badan perwakilan tersebut lazim
disebut parlemen. Salah satu isu yang paling fundamental adalah
penentuan berapa jumlah “kamar” dalam parlemen tersebut dan
bagaimana proses pengambilan putusan serta proses legislasi yang
diemban oleh parlemen tersebut.39 “Kamar-kamar” dalam
37Bryan A Garner (ed in chief), Black’s Law Dictionary , sevent edition,West Group, St Paul, Minn,
1999
38NDI pernah melakukan penelitian khusus mengenai hal ini.

39Lihat pada Pendahuluan yang ditulis oleh Samuel C. Patterson dalam ”Senate, Bicameralism in The
Comtempory World”, Ohio State University, USA, hal. 1.
www.parlemen.net
32
www.parlemen.net
Parlemen tersebut dapat berjumlah “satu”, “dua”, “tiga”, atau
“empat”.40
Desain parlemen, pada dewasa ini cenderung ke arah Badan
Legislatif yang terdiri atas dua majelis, yang biasanya susunannya
menjadi majelis rendah (dengan berbagai nama seperti House of
Representatives, House of Commons, Chamber of Deputies, Federal
Assembly, dan sebagainya) dan Mejelis Tinggi (dengan berbagai
nama seperti Senate, House of Lord dan sebagainya).41
Dari pengamatan menyeluruh, terdapat sejumlah konteks
perkembangan dan kebutuhan politik yang melatari gejala
tumbuh suburnya sistem bikameral tersebut. Secara umum, hal itu
terkait dengan tuntutan perwakilan wilayah (daerah otonom atau
negara bagian) di panggung kekuasaan nasional (model Amerika
Serikat) dari pada karena motif untuk melestarikan privelese politik
dari suatu kelas sosial tertentu (model Inggris) yang semakin
40 Parlemen satu kamar (unicameral), dua kamar (bicameral), tiga kamar (threecameral), dan empat
kamar (tetracameral).
41 Mengenai macam-macam bicameralism, lihat “Parliament and Congresses, Concentration Versus
Division of Legislative Power” dalam Arend Lijphart, 1999, “Patterns of Democracy”, Chapter 11, Yale
University Press.
www.parlemen.net
33
www.parlemen.net
terasa kurang relevan dalam konteks perubahan sosio-politik
kontemporer. Dalam arus semacam itu, Forum Senat Dunia
(“Forum of the World’s Senate”), di dalam pertemuan
internasionalnya di Paris, 14 Maret 2000, mencatat sejumlah alasan
seperti yang diringkas berikut ini.42
Pertama, menguatnya arus devolusi dan desentralisasi
kekuasaan di banyak negara, yang diikuti tuntutan akan
akomodasi kepentingan mereka lewat perwakilan independen di
level kekuasaan nasional (pusat); kedua, proses demokratisasi dan
konsolidasi yang menuntut keterlibatan semua komponen
kekuatan dalam suatu negara melahirkan kebutuhan akan sistem
parlemen bikameral sebagai formula akomodasi dan faktor kohesif
untuk menjamin suatu stabilitas transisi yang sedang berlangsung;
ketiga, kecenderungan terbentuknya sistem majority-rule dalam
first/lower chamber menuntut kehadiran sistem bikameral sebagai
mekanisme separasi kekuasaan, penyeimbang dan pemecah
oligarki politik yang potensial terbentuk; dan keempat, berbeda dari
42 Institute For Local Government; 2006 “Mengenal DPD-RI Sebuah Gambaran Awal”, hal 11.
www.parlemen.net
34
www.parlemen.net
anggapan umum, sistem bikameral dihadirkan sebagai penjamin
efisiensi dalam proses legislasi lewat fungsinya dalam menguji
setiap proposal kebijakan dan mereview aturan yang dibuat oleh
first/lower chamber.
Perbedaan dalam hal faktor dominan (di antara berbagai
faktor di atas), atau perbedaan dalam perjalanan sejarah dan latar
belakang sosial politik yang lain tentu membuat opsi rancang-
bangun parlemen bikameral (khususnya menyangkut second/upper
chamber) setiap negara sedikit banyak juga berbeda. Untuk melihat
variasi yang ada, dua contoh utama berikut bisa dilihat. Pertama
dari segi struktur kelembagaan, dengan melihat metoda
nominasi/sistem pemilihan anggota second/upper chamber, besaran
jumlah dan masa kekuasaan, dan jenis keterwakilan. Kedua, dari
segi isi kewenangannya sendiri, yakni dengan melihat kesetaraan
maupun kesenjangan kuasa legislatif antara kedua kamar
parlemen dan kekuasaan ekstra-lkegislatif yang dimiliki oleh
www.parlemen.net
35
www.parlemen.net
second/upper chamber. Secara rinci dapat dijabarkan sebagai
berikut:43
I. Metode nominasi/sistem pemilihan para anggota
second/upper chamber. Terdapat 3 variasi metode pemilihan,
yakni (A) semua anggota dipilih (elected), baik secara
langsung oleh rakyat/direct suffrage (21 negara seperti
Australia, Bolivia, Brazil dan Amerika Serikat), secara tidak
langsung/indirect suffrage oleh otoritas lokal tertentu (16
negara seperti Afrika Selatan, Austria dan Ethiopia oleh
legislatif provinsi, Federasi Rusia oleh badan legislatif dan
eksekutif Negara Bagian dan Gabon oleh perwakilan
otoritas lokal/komune) atau gabungan antara pemilihan
oleh otoritas lokal dan pemilihan oleh rakyat (Spanyol dan
Belgia). (B) metode gabungan, di mana sebagian dipilih
(elected) baik secara langsung oleh rakyat (seperti Chili dan
Italia) maupun tidak langsung melalui institusi politik
43 Ibid, hal 11-20, atau temukan juga dalam “Parliament and Congresses, Concentration Versus Division
of Legislative Power” dalam Arend Lijphart, 1999, “Patterns of Democracy”, Chapter 11, Yale University
Press.
www.parlemen.net
36
www.parlemen.net
tertentu (seperti Algeria, Irlandia dan Kazakhstan) dan
sebagian lainnya diangkat (appointed). Pada umumnya
jumlah bagian yang dipilih lebih banyak dibanding yang
diangkat seperti 114 anggota dipilih dan 96 anggota
diangkat di Algeria , 324 berbanding 315 di Italia, 60
berbanding 49 di Irlandia, dll. (C) semua anggota diangkat
(appointed), terdapat di 14 negara, umumnya terjadi pada
negara-negara transisi demokrasi seperti Yordania dan
Kamboja.
II. Jumlah anggota dan masa jabatan. (A) Secara umum,
jumlah anggota second/upper chamber terbatas dan terbilang
kecil jika dibanding dengan jumlah anggota first/lower
chamber. Di luar Inggris yang jumlah anggota
first/lowerchamber. Di luar Inggris yang jumlah anggota
House of Lords-nya amat besar sebagai kasus khusus, Italia,
India, Spanyol, Jepang, Thailand, Mesir dan Morocco
adalah sedikit contoh negara yang memiliki anggota
second/upper chamber besar, antara 240 sampai 329 orang.
www.parlemen.net
37
www.parlemen.net
Sementara mayoritas negara lainnya rata-rata memiliki
anggota sekitar 100 atau bahkan lebih kecil lagi. Di 27
negara yang pada umumnya berpenduduk sedikit atau
wilayah kecil, jumlah anggota senatnya 19 orang atau
kurang; sejumlah sedikit negara memiliki anggota antara
20-50 orang, seperti Filipina (24), Bolivia (27), Uruguay (30),
Paraguay (45), dan Chili (47); 22 negara memiliki jumlah
anggota antara 50-109 seperti Jerman, Belanda, Belgia,
Malaysia, Kamboja, Nepal, dst. (B) Sementara dalam hal
masa jabatan, secara umum adalah sekitar 4 sampai 6 tahun
(terdapat 13 negara bagian dengan masa jabatan 4 tahun, 22
negara dengan masa jabatan 5 tahun, dan 17 negara dengan
masa jabatan 6 tahun), namun 3 negara kurang dari 3 tahun
(Bosnia 2 tahun, Burkina Faso dan Malaysia 3 Tahun) dan 3
negara lainnya sekitar 9 tahun (Perancis, Moroko dan
Liberia).
III. Jenis Keterwakilan. Pada dasarnya, peran yang menjadi
misi keberadaan second/upper chamber adalah perwakilan
www.parlemen.net
38
www.parlemen.net
atas kelompok kekuatan sosial/unit teritorial yang berbeda
dalam masyarakat/negara dan pencarian keseimbangan
politik dalam sistem legislatif secara keseluruhan. Dalam
kerangka itu, sekurang-kurangnya terdapat 3 jenis
keterwakilan, yakni (A) sebagai perwakilan organisasi/
level teritorial pemerintahan, yang terlihat pada National
Council of Provinces di Afrika Selatan, Federation Council di
Rusia, federal Council di Ethiopia yang para anggotanya
dipilih Provincial Council, atau senat di Brazil yang
mewakili negara-negara bagian. (B) sebagai perwakilan
organisasi profesi atau kelompok sosial, seperti para
anggota Chamber of Councillors di Moroko yang
sebagiannya dipilih (sebagiannya lagi oleh otoritas lokal)
dan dipekerjakan oleh badan-badan profesional, senat di
Irlandia yang para anggotanya dinominasi oleh dewan-
dewan lokal dan dipilih oleh berbagai universitas
berdasarkan keanggotaan mereka di suatu lembaga
profesional, dan anggota Chamber of Representatives di
www.parlemen.net
39
www.parlemen.net
Burkina Faso yang dipilih oleh serikat pekerja, federasi
perempuan, asosiasi desa dan berbagai kelompok sosial
lainnya. (C) sebagai perwakilan elite tradisional, yang
umumnya terdapat di negara-negara Afrika, di mana para
pemimpin suku atau tokoh adat yang merasa terpinggirkan
sejak masa kemerdekaan menuntut hak perwakilan dalam
parlemen. Senat di Mauritania, Council of Chiefs di
Botswana dan negara-negara lain seperti Libanon
mengakomodasi tuntutan tersebut, dengan bahkan
menciptakan kamar perwakilan tersendiri bagi mereka.
Semuanya ini menyerupai model House of Lords di Inggris.
IV. Bobot kekuasaan legislatif kedua kamar. Kalau dibuat
neraca timbang, bobot kekuasaan legislatif (ihwal inisiatif
legislatif dan kewenangan mengamandemen) antara kedua
kamar (first/lower chamber dan second/upper chamber) di
kebanyakan negara adalah setara, namun senjang di
sebagian kecil lainnya. (A) bobot kekuasaan setara dalam
hal, pertama, inisiatif legislatif, di mana terdapat 33 negara
www.parlemen.net
40
www.parlemen.net
(seperti Amerika Serikat, Australia, Brazil, dll) yang
memiliki bobot kekuasaan setara secara penuh; dan kedua,
kekuasaan mengamandemen, hampir semua negara
memberikan masing-masing kamar parlemen bobot
otoritas penuh dalam merubah usulan legislasi dari kamar
yang lainnya, kecuali di sedikit negara (Kamboja, Krygstan
dan Belanda) sama sekali tidak memberikan otoritas
tersebut bagi second/upper chamber-nya. (B) bobot kekuasaan
senjang, dengan dua jenis: pertama, kekuasaan terbatas dan
lebih kecil bagi second/upper chamber, terdapat negara-
negara Anglo-Saxon seperti Antiqua, Bahamas, Barbados
dan negara Karibian lainnya dengan adanya restriksi
kewenangan menyangkut legislasi fiskal. Bahkan pada
level ekstrim, second/upper chamber hanya berperan sebagai
lembaga konsultatif dengan tidak terlibat dalam
pembahasan dan pengambilan keputusan namun hanya
memberi pandangan/nasihat atas isi kalau dirasa perlu
(kasus Burkina Faso, Mesir, Slovenia dan Botswana). Kedua,
www.parlemen.net
41
www.parlemen.net
kekuasaan lebih besar lagi second/upper chamber
menyangkut sejumlah bidang legislasi tertentu, seperti hak
persetujuan mutlak dari Bundesrat Jerman bagi setiap
rencana legislasi yang mengatur persoalan Lander, hak
veto National Council Afrika Selatan atas semua aturan
yang mempengaruhi kehidupan propinsi, atau kekuasaan
memutuskan pada tingkat akhir bagi senat Belgia atas
legislasi terkait ratifikasi perjanjian internasional, kerja
sama antara negara federal dengan negara bagian dan
organisasi yudisial. Varian lebih lunak dari ini adalah,
kewenangan second/upper chamber sebagai the last resort/last
world namun dengan persetujuan mayoritas para
anggotanya (kasus Rusia dan Jepang) atau bisa dianulir
oleh first/lower chamber dengan dukungan persetujuan
mayoritas anggotanya (kasus Algeria dan Paraguay).
V. Kekuasaan ekstra-legislatif bagi second/upper chamber. Di
sejumlah negara, second/upper chamber diberikan kekuasaan
khusus (ekstra-legislatif) menyangkut satu atau lebih dari
www.parlemen.net
42
www.parlemen.net
urusan berikut. (A) sebagai penjamin konstitusi
berdasarkan ide konstitusionalisme yang berintikan hak-
hak dan kepentingan rakyat menjadi rujukan. Untuk
memastikan hal itu, second/upper chamber diberi
kewenangan untuk mengangkat hakim-hakim mahkamah
konstitusi untuk menjalankan fungsi penjagaan konstitusi.
Variasi peran ekstra-legislatif semacam ini menjadi trend di
banyak negara, seperti di kawasan Eropa Barat (Perancis,
Jerman, Spanyol, Italia dan Belgia), Amerika Selatan
(Kolombia, Chili dan Paraguay), Afrika (Mauritania, Gabon
dan Morocco) dan Asia (Kamboja dan Kazakhstan). (B)
fungsi pengangkatan pejabat negara tertentu, baik secara
langsung maupun tidak langsung melalui
pertimbangan/persetujuan second/upper chamber. Model
pertama biasanya terkait dengan pengangkatan para
pejabat senior birokrasi, diplomat atau hakim agung (kasus
Bolivia, Kolombia, Spanyol, Rusia, dll); sementara model
kedua yang lazim terjadi di banyak negara adalah
www.parlemen.net
43
www.parlemen.net
pemenuhan persyaratan atau pertimbangan/ persetujuan
second/upper chamber seperti yang berlaku di Amerika
Serikat dalam pengangkatan para menteri kabinet, duta
besar dan pejabat senior birokrasi, atau serupa dengan itu
di Argentina, Bolivia, Brazil dan sebagainya. (C) kekuasaan
yudisial, baik bersama dengan first/lower chamber maupun
sendirian dalam memeriksa kasus-kasus pelanggaran para
pejabat negara, dengan jalan meminta
pertanggungjawaban maupun prosedur impeachment (kasus
Rusia, Brazil, Argentina, Bolivia, Kolombia atau Amerika
Serikat sebagai contoh populer).
Selain hal-hal diatas, wadah kedua kamar tersebut sebagai
cerminan dari badan perwakilan tersebut juga berbeda. Seperti
Conggress sebagai nama badan perwakilan untuk Amerika Serikat
yang terdiri atas Senate dan House of Representatives. Di Belanda
dikenal lembaga perwakilan Staten Generaal yang terdiri atas de
Eerste Kamer (perwakilan daerah) dan de Tweede Kamer (perwakilan
seluruh rakyat). Di Inggris dikenal badan perwakilan Parliament
www.parlemen.net
44
www.parlemen.net
yang terdiri atas House of Lord (perwakilan golongan, biasanya dari
golongan ningrat) dan House of Commons (perwakilan seluruh
rakyat).44
Dari uraian diatas, penggunaan nama yang digagas dalam
sistem bikameral akan memiliki spesifikasi tersendiri. Untuk
badan perwakilan di Indonesia adalah tetap digunakan nama
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), namun demikian tidak
seperti Conggress di Amerika, MPR memiliki ruang dan wilayah
kerja tersendiri hanya asal keanggotaannya berasal dari anggota
DPR dan anggota DPD.45
Idealnya, sebagai konsekuensi penggunaan nama MPR
sebagai sisem dua kamar maka MPR tidak lagi menjadi suatu
lingkungan jabatan sendiri. Wewenang MPR seharusnya melekat
pada wewenang DPR dan DPD. Sehingga seperti praktek
ketatangaraan di negara lain, seperti yang terjadi di Amerika
44 Lebih kurang ada 68 negara yang menggunakan sistem bikemeral pada parelemennya termasuk
Indonesia, Formappi. Op.cit, hal. 10.
45 Lihat Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 dan bandingkan dengan ketentuan Pasal 1 ayat (8) Konstitusi
Amerika yang mengatur wewenang Conggress dalam menetapkan undang-undang mengenai

pajak, cukai, peminjaman uang atas nama Amerika Serikat, perdagangan antar negara bagian dan
luar negeri, kewarganegaraan, menetapkan mata uang, dan lain-lain yang semuanya wewenang
tersebut dilaksanakan oleh Senate dan House of Representatives.
www.parlemen.net
45
www.parlemen.net
Serikat dan negara lainnya, wewenang yang ditentukan oleh UUD
adalah wewenang Conggress, Parliament, Staten Generaal yang
pelaksanaannya dilakukan oleh kamar-kamar perwakilannya.46
Berbeda dengan konteks Indonesia, dimana kedudukan MPR
sebenarnya? Prof. Jimly Assidiqie, dengan menyitir pendapat dari
Rod Hague dan Martin Harrop menyatakan bahwa kesulitan
utama adalah sisten keparlemenan di Indonesia adalah
menentukan perbedaan di antara kedua kamar parlemen dalam
UUD.47
Sebagai contoh, ketentuan Pasal 1 ayat (8) Konstitusi Amerika
Serikat mengatur wewenang Conggress seperti menetapkan
undang-undang mengenai pajak, cukai, peminjaman uang atas
nama Amerika Serikat, perdagangan antarnegara bagian dan luar
negeri, kewarganegaraan, menetapkan mata uang, dan lain-lain.
46Bagir Manan, Op.Cit. Hal. 54-55.

47Prof. Dr. Jimly Assidiqie, S.H., 2005, “Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi”, Konstitusi
Press, Jakarta, hal. 21.Rod Hague dan martin Harrop menyatakan sebagai berikut:”The main
justification for having two (or occasional more) chambers within an assembly are first, to present
distict interest within soceity and secondly to provide checks and balances within the legislative
branch”.
www.parlemen.net
46
www.parlemen.net
Semua wewenang tersebut dilaksanakan atau pengelolaannya
dilakukan oleh Senate dan House of Representatives.48
48 Rumusan asli Pasal 1 ayat (8) Konstitusi Amerika, menyebutkan:

1. The Conggress shall have power; To lay and collect taxes, duties, imports, and excises, to
pay the depts and provide for the common defense smd general welfare of the United
States; but all duties, imports, and excises shall be uniform throughout the United States;
2. To borow money on the credit of the United States;
3. To regulate commerce with foreign nations, and among the several States, and with Indian
tribes;
4. To estabilish a uniform rule of naturalization, and uniform laws on the subject of
bankruptcies through out the Unites States;
5. To coin money, regulate the value thereof, and of foreign coin, and fix the standard of
weights and measures;
6. To provide for the punishment of counterfeiting the securities and current coin of the
United States;
7. To establish Post Office and Post Roads;
8. To promote the progress of science and useful arts, by securing for limited times to authors
and inventors the exclusive right to their respective writing and discoveries;
9. To constitute tribunals inferior to the Supreme Court;
10. To define and punish piracies and felonies committed on the high seas, and offenses againts
the law of nations;
11. To declare war, grant letters of margue and reprisal, and make rules concerning captures on
land and water;
12. To raise and support armies, but no appropriation of money to that use shall be for a longer
term than two years;
13. To provide and maintain a navy;
14. To make rules for the government and regulation of the land and naval force;
15. To provide for calling forth the militia to execute te laws of the Union, Suppress
insurrections and repel invasions;
16. To provide for organizing, arming, and disciplining the militia, and for governing such part
of them as may be employed in the service of the United States, reserving to the States
respectively, the appointment of the officers, and the authority of training the militia
according to the discipline prescribed by Conggress;
17. To exercise exclusive legislation in all cases whatsoever, over such District 9not exceeding
ten miles square) as may, by cession of particular States, and the acceptance of Conggress,
become the seat of Government of the United States, and to exercise like authority over all
places purchased by the consent of the Legislature of the State in which the same shall be,
for the erection of forts, magazines, arsenals, dock-yards, and other needful buildings; and
18. To make all laws which shall be necessary and proper for carrying into execution the
foregoing powers, and all powers vested by Constitution in the Government of the United
States, or in any departement or officer thereof.
www.parlemen.net
47
www.parlemen.net
Dalam hal-hal tertentu, konstitusi memberikan wewenang
khusus kepada masing-masing kamar. Misalnya semua rancangan
undang-undang mengenai pendapatan negara harus diusulkan
(berasal dari) House of Representatives. Sedangkan Senate
mempunyai wewenang khusus memberi pertimbangan dan
persetujuan (advise and consent) mengenai perjanjian luar negeri,
pengangkatan duta, konsul, menteri, hakim federal, dan pejabat-
pejabat lain yang ditentukan dalam undang-undang.49
Memperhatikan ketentuan-ketentuan dalam UUD 1945
tersebut, memang tidak tampak perwujudan gagasan sistem dua
kamar seperti pratek yang dilakukan di Amerika Serikat dan
negara lain yang melaksanakan sistem bikameral.
Jika mengkaji lebih lanjut tentang Teori Bikameral, Maurice
Duverger menyatakan ada 2 (dua) model, yaitu simetris dan
asimetris. Model yang saat ini berlaku di Indonesia adalah
asimetris.
49 Ibid.
www.parlemen.net
48
www.parlemen.net
Model simetris, seperti yang berlaku di negara-negara federal
dan yang menganut bikameral, mengandung pengertian bahwa
antar kamar memiliki kedudukan yang simetris. Sebagai contoh,
Jepang. Indonesia dan Jepang memiliki kesamaan dalam hal
bentuk Negara, yakni sama-sama Negara kesatuan,50 menganut
sistem bikameral, dan kedua kamar sama-sama dibentuk
berdasarkan pemilu. Ini ditunjukkan dengan ketentuan Pasal 59
Konstitusi Jepang bahwa RUU harus mendapat persetujuan dari
kedua kamar. Teori Rosseau tentang kedaulatan rakyat sangat
relevan untuk menjadi alat analisis dimana disebutkan parlemen
merupakan pemegang voluntee generale sehingga menurut
50 Secara teoritis dikenal adanya dua model dalam formasi negara yaitu negara kesatuan dan
negara federal. Bentuk negara federal adalah suatu bentuk yang lazim dianut oleh berbagai negara
di dunia. Persepsi bahwa negara serikat akan menimbulkan perpecahan, disintegrasi bangsa,
separatisme, tentu memerlukan analisis yang mendalam. Menurut C.F. Strong ciri-ciri negara
kesatuan ialah kedaulatan tidak terbagi atau dengan perkataan lain kekuasaan pemerintah pusat
tidak dibatasi, karena konstitusi negara kesatuan tidak mengakui adanya lembaga legislatif lain
selain lembaga legislatif pusat. Menurutnya ada dua ciri yang mutlak yang melekat pada suatu
negara kesatuan : Pertama, adanya supremasi dari pemerintah pusat, kedua, tidak adanya badan-
badan lain yang berdaulat. Asumsi dasar model negara kesatuan berbeda dengan negara federal.
Bentuk negara kesatuan dideklarasikan saat kemerdekaan oleh para pendiri negara dengan
mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari negara tersebut. Tidak ada kesepakatan dari
para penguasa daerah apalagi negara-daerah, karena diasumsikan bahwa semua wilayah yang
termasuk di dalamnya bukanlah bagian-bagian wilayah yang bersifat independen. Dengan dasar
itu, maka negara membentuk daerah-daerah atau wilayah-wilayah yang kemudian diberi
kekuasaan atau kewenangan oleh pemerintah pusat untuk mengurus berbagai kepentingan
masyarakatnya. Dalam hal ini, negaralah yang menjadi sumber kekuasaan. Kekuasaan daerah pada
dasarnya adalah kekuasaan pusat yang didesentralisasikan dan selanjutnya terbentuklah daerah-
daerah otonom. Dapat dikatakan bahwa otonomi daerah adalah wujud pemberian kekuasaan oleh
pemerintah pusat.
www.parlemen.net
49
www.parlemen.net
konsepsi ini yang dimaksud dengan the people souvereignity51 ini
adalah parlemen. Artinya, antara kedua kamar mesti equal karena
prinsipnya kedua kamar memiliki legitimasi yang sama yang
diperoleh melalui pemilu.
51Dalam perkembangannya lebih lanjut, mengenai kekuasaan yang tertinggi dalam negara
menimbulkan bermacam pandangan atau teori tentang kedaulatan.
www.parlemen.net
50
www.parlemen.net
C. Desain Sistem Perwakilan Di Indonesia
Seperti yang disampaikan diatas, desain perwakilan di
Indonesia sebagai akibat dari Perubahan UUD 1945 memang telah
membentuk lembaga perwakilan di Indonesia menjadi DPR dan
DPD. Konsep dan konteks pelembagaan perwakilan tidak lagi
berdasarkan politisasi wakil rakyat yang dipilih langsung (by
elected) dan yang ditunjuk (by pointed) namun keterwakilan dalam
parlemen didasarkan kepada keterwakilan politik (political
representation) melalui DPR dan perwakilan wilayah/daerah
(spatial/regional representation) melalui DPD.
Dengan desain baru tersebut, menempatkan DPD menjadi
bagian dari salah satu perwakilan di Indonesia tersebut
menghapus desain perwakilan daerah melalui Utusan Daerah di
MPR.
Rentang panjang sejarah perwakilan daerah hingga menjadi
DPD, dari sebuah perwakilan daerah yang hanya berfungsi setiap
kali MPR bersidang, sampai dengan pelembagaan DPD sebagai
www.parlemen.net
51
www.parlemen.net
hasil perubahan UUD 1945 memuat konsekuensi logis atas
pembentukannya.
Jika mereview kembali ketentuan Pasal 8 ayat (2)52 UU Nomor
16 Tahun 1969 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan
DPRD Tingkat I, terdapat ketentuan mengenai utusan daerah dan
berapa jumlah keanggotaannya. Ketentuan ini tidak mengalami
perubahan dengan dikeluarkannya UU Nomor 2 Tahun 1985.
Dalam ketentuan Pasal 8 ayat (2) UU Nomor 16 Tahun 1969
sebagaimana diubah dengan UU Nomor 2 Tahun 1985 tersebut,
ditentukan syarat-syarat untuk diangkat/diplih menjadi Utusan
Daerah sebagai berikut:53
a. warganegara Republik Indonesia yang telah berusia 21 (dua

puluh satu) tahun serta bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha
Esa;
b. Dapat berbahasa Indonesia dan cakap menulis dan membaca
huruf latin;
c. Setia kepada Pancasila sebagai pandangan hidup bangsa, dasar
negara dan ideologi Nasional, kepada Proklamasi 17 Agustus
52 Bunyi ketentuan Pasal 8 ayat (2) sebagai berikut: “Utusan Daerah termasuk Gubernur/Kepala
Daerah Tingkat I dipilih oleh DPRD tingkat I”.
53 Forum Masyarakat Peduli Parlemen; 2005, “Lembaga Perwakilan Rakyat di Indonesia: Studi dan
Analisa Sebelum dan Setelah Perubahan UUD 1945.”
www.parlemen.net
52
www.parlemen.net
1945, UUD 1945 serta kepada revolusi kemerdekaan bangsa

Indonesia, untuk mengemban Amanat Penderitaan rakyat;
d. Bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis
Indonesia, termasuk organisasi massanya atau bukan seorang
yang terlibat langsung ataupun tidak langsung dalam
“Gerakan Kontra Revolusi G30S/PKI” atau organisasi terlarang
lainnya;
e. Tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan Keputusan
Pengadilan yang memperoleh kekuatan hukum tetap;
f. Tidak sedang menjalani pidana penjara berdasarkan putusan
pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap,
karena melakukan tindak pidana yang diancam penjara lima
tahun atau lebih;
g. Nyata-nyata tidak sedang terganggu jiwa/ingatannya.
Dari ketentuan diatas, Utusan Daerah masa itu tidak
dinyatakan untuk bertempat tinggal di daerah yang bersangkutan,
dalam arti bahwa setiap warga negara dapat menjadi Utusan
Daerah jika memenuhi syarat yang ditentukan diatas. Jika hal-hal
tersebut, dibandingkan dengan ketentuan Pasal 11 UU Nomor 12
Tahun 2003 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan
DPRD yang menyatakan krteria pemilihan bagi Anggota DPD
sebagai berikut:
(1) Untuk dapat menjadi calon anggota DPD, peserta Pemilu dari
perseorangan harus memenuhi syarat dukungan dengan
ketentuan:
www.parlemen.net
53
www.parlemen.net
a.
provinsi yang berpenduduk sampai dengan 1.000.000
(satu juta) orang harus didukung sekurang-kurangnya
oleh 1.000 (seribu) orang pemilih;
b. provinsi yang berpenduduk lebih dari 1.000.000 (satu
juta) sampai dengan 5.000.000 (lima juta) orang harus
didukung sekurang-kurangnya oleh 2.000 (dua ribu)
orang pemilih;
c. provinsi yang berpenduduk lebih dari 5.000.000 (lima
juta) sampai dengan 10.000.000 (sepuluh juta) orang harus
didukung sekurang-kurangnya oleh 3.000 (tiga ribu)
orang pemilih;
d. provinsi yang berpenduduk lebih dari 10.000.000
(sepuluh juta) sampai dengan 15.000.000 (lima belas juta)
orang harus didukung sekurang-kurangnya oleh 4.000
(empat ribu) orang pemilih;
e. provinsi yang berpenduduk lebih dari 15.000.000 (lima
belas juta) orang harus didukung sekurang-kurangnya
oleh 5.000 (lima ribu) orang pemilih.
(2) Dukungan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tersebar di
sekurang-kurangnya 25% (dua puluh lima persen) dari jumlah
kabupaten/kota di provinsi yang bersangkutan.
(3) Persyaratan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2)
dibuktikan dengan tanda tangan atau cap jempol dan fotokopi
Kartu Tanda Penduduk atau identitas lain yang sah.
Pada ketentuan Pasal 60 diatur pula syarat-syarat sebagai
calon anggota DPD (dan juga DPR, DPRD Provinsi dan DPRD
Kabupeten/Kota) sebagai berikut:
a. warga negara Republik Indonesia yang berumur 21 (dua

puluh satu) tahun atau lebih;
b. bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa;
c. berdomisili di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia;
www.parlemen.net
54
www.parlemen.net
d. cakap berbicara, membaca, dan menulis dalam bahasa

Indonesia;
e. berpendidikan serendah-rendahnya SLTA atau sederajat;
f. setia kepada Pancasila sebagai dasar negara, Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dan cita-cita
Proklamasi 17 Agustus 1945;
g. bukan bekas anggota organisasi terlarang Partai Komunis
Indonesia, termasuk organisasi massanya, atau bukan orang
yang terlibat langsung ataupun tak langsung dalam
G30S/PKI, atau organisasi terlarang lainnya;
h. tidak sedang dicabut hak pilihnya berdasarkan putusan
pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap;
i. tidak sedang menjalani pidana penjara berdasarkan putusan
pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap
karena melakukan tindak pidana yang diancam dengan
pidana penjara 5 (lima) tahun atau lebih;
j. sehat jasmani dan rohani berdasarkan hasil pemeriksaan
kesehatan dari dokter yang berkompeten; dan
k. terdaftar sebagai pemilih.
Pada bagian lain, ketentuan Pasal 63 mengatur persyaratan
khusus, sebagai berikut:
a. berdomisili di provinsi yang bersangkutan sekurang-

kurangnya 3 (tiga) tahun secara berturut-turut yang
dihitung sampai dengan tanggal pengajuan calon atau
pernah berdomisili selama 10 (sepuluh) tahun sejak
berusia 17 (tujuh belas) tahun di provinsi yang
bersangkutan;
b. tidak menjadi pengurus partai politik sekurang-
kurangnya 4 (empat) tahun yang dihitung sampai dengan
tanggal pengajuan calon.
www.parlemen.net
55
www.parlemen.net
Dengan demikian, konteks DPD sangat berbeda dengan
Utusan Daerah, dari segi keanggotaan, rekrutmen maupun
kelembagaan yang terarah kepada tugas dan fungsinya. Reposisi
dan sejarah perwakilan daerah dapat dilihat pada tabel dibawah
ini:
Sejarah Perwakilan Daerah di Indonesia54
Periode Bentuk Nama Badan Jumlah Keterangan

Negara
Pasca Republik Badan 25 orang: Anggota dari daerah inilah merupakan

Kemerdekaan Pekerja 17 orang cikal bakal terbentuknya unsur daerah
(1945—1949) Komite dipilih sidang, dalam lembaga Negara
Nasional 8 orang dipilih
dari daerah
RIS Republik Senat Setiap daerah - Menggunakan konstitusi UUD RIS di

(1949) Indonesi bagian diwakili mana susunan lembaga-lembaga
a Serikat 2 orang Negara berubah
(RIS) - Anggota Senat ditunjuk oleh
Pemerintah Daerah Bagian
- Salah satu syarat telah berusia 30
tahun ke atas
UUDS (1950) Kesatuan Dihapuskan - - Konsekuensi digunakan UUDS – yang

telah disahkan Presiden Sukarno tahun
1950 – struktur kelembagaan berubah
- Lembaga legislatif hanya DPR
- Senat dihapus karena tidak ada
daerah-daerah bagian dalam Negara
Kesatuan
Pasca Dekrit Republik Utusan 94 orang - Struktur kelembagaan negara

Presiden (1959 -- Daerah (PP No. mengikuti UUD 1945 (Dekrit 5 Juli
1969) 150/1959) 1959)
- Dibentuk MPRS (sebelum MPR) terdiri
54 Formappi Op.cit, hal 130-131.
www.parlemen.net
56
www.parlemen.net

Negara
dari anggota DPR ditambah Utusan
Daerah dan Golongan
- Setiap 24 daerah diwakili 3 – 5 orang di
mana pencalonan dilakukan oleh
DPRD dan diputuskan oleh Presiden
Sukarno
Orde Baru Republik Utusan 131 orang - Sesusai dengan UU No. 16/1969
(1969—1999) Daerah (27 propinsi) mekanisme pemilihan anggota
berubah
- UD di MPR terdiri dari Gubernur dan
anggota lain yang dipilih oleh DPRD
melalui pemilihan yang sangat ketat
(Litsus)
- Sebagian besar berasal dari Golkar
karena mayoritas DPRD telah dikuasai
mesin politik Orba ini.
- Setiap Provinsi ditetapkan 4 – 7 orang
- Di MPR perwakilan daerah ditambah
di Fraksi UD (F-UD)
Reformasi Republik Utusan 135 orang - Berakhirnya Orde Baru menguatkan

(1999 – 2004) Daerah keberadaan Utusan Daerah (UU No.
4/1999 tentang Susduk MPR, DPR,
DPRD)
- Penentuan anggota lewat proses
pemilihan DPRD (tanpa intervensi
penguasa lagi)
- Setiap Provinsi mengirim 5 anggota
(seluruh anggota MPR 700 orang)
- SU MPR 1999 menghapuskan F-UD,
anggota UD dimasukkan kepada
partai-partai asalnya
- ST MPR 2001 F-UD kembali diakui
MPR
Amandemen UUD Republik Menuju Diwakili 4 - Amandemen UUD 1945 selesai tahun
1945 Dewan orang (hasil 2002 yang mengubah struktur lembaga
(sejak 2004) Perwakilan pemekaran Negara
Daerah wilayah) - Unsur perwakilan daerah diwadahi
dalam Dewan Perwakilan Daerah
(DPD) yang bersama DPR merupakan
bagian dari MPR
- Proses pemilihan tidak lagi lewat
www.parlemen.net
57
www.parlemen.net

Negara
DPRD tapi melalui Pemilu 2004 dan
dipilih langsung oleh rakyat
- Namun fungsinya tidak sekuat DPR
(terutama dalam legislasi)
- Jumlah keseluruhan anggota tidak
boleh lebih dari sepertiga anggota
MPR
- Calon anggota harus independen dan
tidak berafiliasi pada parpol tertentu
Permasalahan Yuridis yang dihadapi oleh DPD berawal dari
ketentuan mengenai DPD yang dirumuskan dalam UUD Negara
Republik Indonesia Tahun 1945. Aturan-aturan yang ditetapkan
dalam UUD belum menterjemahkan dasar-dasar teoritis sistem
parlemen bikameral yang harus ditetapkan dalam bentuk
normatif. Prinsip check and balances yang menjadi tuntutan
perubahan UUD 1945 tidak tercermin dalam hubungan
kewenangan antara DPR, DPD dan Presiden .
Ketentuan dalam Pasal 22D ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UUD
1945, tidak dapat memberikan jawaban, apa sebetulnya yang
menjadi kewenangan DPD dalam bidang legislasi, anggaran dan
pengawasan.
www.parlemen.net
58
www.parlemen.net
DPD dalam melaksanakan fungsinya, DPD juga mempunyai
tugas dan wewenang antara lain :
a. dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-
undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,
hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan
pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan
sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,
serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan
pusat dan daerah;
b. ikut membahas rancangan undang-undang yang
berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan
daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan
daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya
ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan
daerah; yang diajukan baik oleh DPR maupun oleh
pemerintah;
www.parlemen.net
59
www.parlemen.net
c. memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan
undang-undang Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan
dengan pajak, pendidikan, dan agama;
d. memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan
anggota BPK;
e. dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-
undang mengenai otonomi daerah, pembentukan,
pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan
daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya
ekonomi lainnya, pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara, pajak, pendidikan, dan agama serta
menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada DPR
sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti;
f. menerima hasil pemeriksaan keuangan negara dari BPK
untuk dijadikan bahan membuat pertimbangan bagi DPR
www.parlemen.net
60
www.parlemen.net
tentang rancangan undang-undang yang berkaitan dengan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Sementara kerangka hukum sebagaimana tertuang dalam UU
Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,
DPR, DPD, dan DPRD tidak mengatur secara detail mengenai
hubungan lembaga perwakilan baik itu MPR, DPR, DPD, dan
DPRD. Namun demikian, arah restrukturisasi lembaga perwakilan
(terutama MPR, DPR, dan DPD) sebagaimana tertuang dalam UU
Susduk tersebut tersebut masih menyisakan perdebatan panjang,
apa tipologi hubungan lembaga perwakilan di Indonesia (jika
tidak boleh disebut sebagai parlemen) dan bagaimana kedudukan
MPR itu sesungguhnya dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
MPR kini bukan lagi lembaga tertinggi Negara, pemegang
dan pelaksana kedaulatan rakyat. Ini ditandai dengan diubahnya
ketentuan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 yang menegaskan
“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut
UUD”. Rumusan baru Pasal 1 ayat (2) ini dimaksudkan untuk
mengoptimalkan dan meneguhkan paham kedaulatan rakyat; dan

www.parlemen.net
61
www.parlemen.net
bukannya menyangkut pemasalahan kedudukan dari lembaga-
lembaga negara melainkan soal cara melaksanakan dan
mewujudkan kedaulatan rakyat sebagaimana diatur dalam UUD.
Rumusan ini adalah “penjabaran langsung” paham kedaulatan
rakyat. Rumusan ini tidak lagi mengenal istilah lembaga tertinggi
negara maupun lembaga tinggi negara. Hal ini berlaian dengan
maksud dan penjabaran Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 sebelum
diubah, dimana UUD 1945 membentuk struktur ketatanegaraan
yang bertumpu pada kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang
sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat. Hal ini berakibat
pada tidak terjadinya checks and balances pada institusi-institusi
ketatanegaraan. Penguasaan terhadap MPR adalah kunci bagi
kekuasaan pemerintahan negara yang seakan-akan tanpa ada
hubungannya lagi dengan rakyat.
Selain itu, gagasan meniadakan kedudukan MPR sebagai
lembaga tertinggi secara konseptual ingin menegaskan kedaulatan
rakyat. Setiap lembaga yang mengemban tugas politik negara dan
www.parlemen.net
62
www.parlemen.net
pemerintahan (tidak termasuk kekuasaan kehakiman) adalah
pelaksana kedaulatan rakyat dan harus tunduk kepada rakyat.55
Artinya, ketentuan-ketentuan dalam UUD 1945 tidak
meletakan perwujudan MPR dalam gagasan sistem dua kamar,
bahkan ketika MPR mengubah konsep Kedaulatan yang berada di
tangan MPR menjadi, Pasal 1 ayat (2) berbunyi: “Kedaulatan
berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-
Undang Dasar” dan meskipun hal tersebut MPR tidak lagi
menjadi lembaga tertinggi, tetapi sama seperti lembaga negara
lainnya yang wewenangnya ditetapkan secara limitatif dalam
Pasal 3, Pasal 6A, Pasal 8, dan Pasal 37 UUD 1945 sekaligus
menggeser supremasi MPR ke supremasi menurut UUD.
Dengan kedudukan MPR yang berubah, UUD 1945 masih
memberikan wewenang kepada MPR untuk mengubah dan
menetapkan UUD; dapat memberhentikan Presiden dan/atau
Wakil Presiden dalam masa jabatannya berdasarkan UUD;
55Bagir Manan, “DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru”, Yogyakarta, FH UII Press, 2003, hal.
74.
www.parlemen.net
63
www.parlemen.net
memilih Wakil Presiden apabila terjadi kekosongan jabatan Wakil
Presiden; serta memilih Presiden dan Wakil Presiden apabila
keduanya berhenti secara bersamaan dalam masa jabatannya.
Keanggotaan MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD
yang dipilih memalui pemilihan umum yang diresmikan dengan
Keputusan Presiden. Masa Jabatan Anggota MPR adalah lima
tahun dan berakhir bersamaan pada pada saaat Anggota MPR
yang baru mengucapkan sumpah/janji.
Menurut Pasal 10 UU Susduk, Majelis Permusyawaratan
Rakyat merupakan lembaga permusyawaratan rakyat yang
berkedudukan sebagai lembaga negara, yang anggotanya
meliputi wakil rakyat yang dipilih melalui pemilu berdasarkan
usulan partai politik peserta pemilu, kemudian menjadi DPR
dan wakil daerah atau wilayah yang dipilih melalui proses
pencalonan perseorangan dan pemilihannya dilakukan secara
langsung oleh rakyat melalui pemilu kemudian menjadi DPD.
Artinya MPR merupakan badan perwakilan yang terdiri dari
anggota DPR dan anggota DPD.

www.parlemen.net
64
www.parlemen.net
MPR tidak bisa dikatakan sama dengan sistem dua kamar
seperti “Congress” (Amerika Serikat), “Parliament” (Inggris) atau
“Staten General” (Belanda). Kalau dilihat dari segi
kewenangannya, wewenang MPR disebutkan secara limitatif
dalam Pasal 3, Pasal 6A, Pasal 7B, Pasal 8 dan Pasal 37 UUD
1945 dan dipertegas dalam Pasal 11 huruf a sampai huruf f, UU
Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susduk yang isinya sama yang
diatur dalam UUD 1945 kecuali Pasal 11 huruf g, MPR
menetapkan peraturan tata tertib dan kode etik MPR.
Wewenang MPR untuk menetapkan UUD tidak dimiliki oleh
“Congress” Amerika Serikat, “Parliament” Inggris dan “Staten
General” Belanda.
Terhadap adanya dua kamar di MPR seperti yang
tercantum dalam Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 Jo Pasal 2 UU No.
22 Th. 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD
dan DPRD dapat dilihat bahwa kedua lembaga itu terpisah,
bukan merupakan gabungan-gabungan antara DPR dengan
DPD. Berarti jika mencontoh model bikameral di Jerman,
www.parlemen.net
65
www.parlemen.net
dimana Bundestag mewakili pemerintahan federal kalau di
Indonesia disamakan dengan DPR, sedangkan Bundesrat
mewakili negara bagian atau disebut Laender di Indonesia
disamakan dengan DPD. Kedua lembaga itu (Bundestag dan
Bundesrat) terpisah, berarti sistem bikameral yang di anut di
Indonesia bersifat “quasi federal”, karena Jerman bersifat
negara federal.
Menurut Prof. DR. Bagir Manan56 tidak diketahui dasar
pemikiran MPR untuk meletakkan MPR dan DPR sebagi dua
badan perwakilan tingkat pusat yang terpisah. Ada yang
mengaitkannya dengan Soviet Tertinggi di Uni Republik Soviet
Sosialis (Union of Soviet of Nationalities)57. Tetapi Soviet Uni dan
Soviet Kebangsaan merupakan unsur-unsur dari Soviet
Tertinggi tidak terpisah satu sama lain. Soviet Tertinggi adalah
sistem perwakilan dua kamar, bukan badan terpisah58 seperti
MPR. Ada juga yang mencoba mengaitkannya dengan Kongres
56 Bagir Manan, DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru, Op.cit.
57 Bagir Manan., Teori dan Politik Konstitusi., Fakultas Hukum Univ. Islam Indonesia. Jogyakarta.,
2003. h. 51.
58 Pasal 57 UUD Uni Sovyet tahun 1977.
www.parlemen.net
66
www.parlemen.net
Rakyat Nasional (National People’s Conggress) di Republik
Rakyat Cina. Pendekatan ini kurang tepat, karena Kongres
Rakyat Nasional memiliki wewenang yang sangat luas,
meliputi mengubah UUD, mengawasi pelaksanaan UUD
menetapkan dan mengubah undang-undang, memilih Presiden
dan Wakil Presiden, menyetujui Perdana Menteri yang
dicalonkan oleh Presiden59.
Dari jumlah keanggotaan, wewenang dan kedudukan yang
tidak setara antara DPR dan DPD, mencerminkan bahwa sistem
MPR yang dianut oleh perubahan UUD 1945 lebih bersifat “quasi
bikameral” dalam sistem negara federal.
59 Pasal 57 UUD RRC. (tahun 1977).
www.parlemen.net
67
www.parlemen.net
BAB III
CRITICAL REVIEW
UNDANG-UNDANG NOMOR 22 TAHUN 2003
TENTANG
SUSUNAN DAN KEDUDUKAN MPR, DPR, DPD, DAN DPRD
A. Tingkat Substansi Undang-Undang
Bab ini menguraikan berbagai analisa dan kajian yang
mendasari usulan-usulan revisi terhadap perubahan Undang-
Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan
MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
Ide dasar restrukturisasi ketatanegaraan Indonesia dalam
kerangka reformasi dan kaitannya untuk menciptakan separation of
power dan checks and balances antar lembaga negara adalah
pelembagaan hubungan pusat dan daerah yang lebih holistik dan
komprehensif.
Ketidakjelasan posisi masing-masing lembaga perwakilan
(kecuali DPR) menyisakan persoalan tersendiri dalam
www.parlemen.net
68
www.parlemen.net
pengaturannya di undang-undang, beberapa persoalan itu adalah
sebagai berikut:
1. Untuk MPR; pengaturan sebagaimana ketentuan Pasal 7 ayat
(1), dimana Pimpinan MPR ditentukan terdiri atas seorang
ketua dan tiga orang wakil ketua yang mencerminkan unsur
DPR dan DPD yang diplih dari dan oleh Anggota dalam
sidang Paripurna MPR, terkesan dipaksakan sebagai upaya
pembagian kekuatan politik semata. Nyatanya sekarang MPR
tugas-tugasnya lebih bersifat “fakultatif” dan “limitatif”.60
Oleh karena itu, jabatan Pimpinan MPR ke depan bisa
diletakan pada posisi yang sewajarnya, yaitu diserahkan
kepada Ketua DPR dan Ketua DPD, sebagai Ketua MPR dan
Wakil Ketua MPR.
2. Kode Etik MPR; ketentuan Pasal 11 huruf g UU Susduk
menyatakakan bahwa MPR mempunyai tugas untuk
60Peraturan Tata Tertib MPR selain mengatur dan menterjemahkan ketentuan-ketentuan mengenai
tugas dan wewenang MPR sebagaimana diatura dalam Pasal 11 UU Susduk juga menambahkan
tugas Pimpinan untuk mensosialisasikan hasil-hasil Putusan MPR. Ini menjadi dasar hukum bagi
Pimpinan MPR untuk membentuk Tim sosialisasi. Lihat lebih lanjut dalam Peraturan Tata Tertib
MPR.
www.parlemen.net
69
www.parlemen.net
menyusun Peraturan Tata Tertib dan Kode Etik. Persoalannya,
sampai saat ini kode etik MPR belum terbentuk demikian pula
dengan Badan Kehormatan (Pasal 98 UU Susduk). Apakah
Kode Etik MPR diperlukan? Apakah tidak cukup dengan
kode etik DPR dan DPD saja dan bagaimana mekanisme
pengaturannya sehingga dapat mengikat anggota DPR dan
anggota DPD? Pertanyaan-pertanyaan diatas harus dapat
dijawab sebelum MPR menyusun kode etiknya.
3. Mekanisme pembahasan oleh DPD; UUD memang tidak
mengatur secara tegas apa asaja hak-hak DPD dan hak
anggota DPD. Selain itu, tidak diatur bagaimana membahas
RUU dari DPD. Seharusnya aturan-aturan yang menyangkut
mekanisme, hak-hak yang melekat pada DPD dan anggota
DPD diatur serupa dengan pengaturan tentang DPR.61
Mekanisme pengajuan RUU dari DPD yang diatur dalam
Pasal 42 UU Susduk dan UU Susduk dan Pasal 32 UU Nomor
10 tahun 2004 (UU P3) tidak menggambarkan bagaimana

61Ni’matul Huda, S.H., M.Hum; Jakarta, 2006, “Hukum Tata Negara Indonesia”, PT. Raja Grafindo,
hal. 182.
www.parlemen.net
70
www.parlemen.net
mekanisme yang sesungguhnya. Demikian pula dengan
keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU dan pembahasan
APBN.
Jika diamati dalam ketentuan Pasal 32 UU Nomor 10 Tahun
2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan,
keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU tidak hanya
dibatasi di awal pembicaraan tingkat I melainkan hingga ke
rapat komisi/panitia/alat kelengkapan DPR. Apalagi
pembahasan tersebut dilakukan terhadap “undang-undang
tertentu”. Menurut pengertian hukum, istilah “undang-
undang tertentu” ini menempatkan posisi DPD dalam
pembahasan sebagai lex specialis. Dengan kata lain
memberikan kewenangan tertentu/khusus kepada DPD
untuk ikut melakukan pembahasan RUU.
4. Tidak diikutsertakannya DPD dalam perencanaan legislasi;
Berdasarkan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 Pasal 16
ayat (1) dinyatakan bahwa penyusunan Prolegnas
dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR

www.parlemen.net
71
www.parlemen.net
yang khusus menangani bidang legislasi, dalam hal ini Badan
Legislasi DPR. Kelemahan mendasar dalam UU No. 10 Tahun
2004 ini adalah tidak dimasukkannya DPD dalam proses
perencanaan.
Pasal 22D ayat (1) UUD menyatakan, “Dewan Perwakilan
Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat
rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi
daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan
pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber
daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang
berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.”
Hal yang sama kemudian ditegaskan pula dalam UU No. 22
Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,
DPD, dan DPRD, DPD Pasal 42 ayat (1). Dengan demikian,
jelas bahwa DPD berwenang pula mengajukan RUU.
Sementara itu, dalam UU 10 Tahun 2004, DPD tidak
dilibatkan dalam tahap perencanaan. Dalam Pasal 17 ayat (1)
UU 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa RUU, baik yang berasal

www.parlemen.net
72
www.parlemen.net
dari DPR, presiden, maupun DPD disusun berdasarkan
Prolegnas. Pasal ini merupakan ketentuan mengenai tahap
pembentukan undang-undang. Sedangkan dalam tahap
perencanaan yang diatur dalam Pasal 15 dan 16, keterlibatan
DPD tidak diatur. Yang lebih mengkhawatirkan, Pasal 17 ayat
(3) selanjutnya menyatakan bahwa dalam keadaan tertentu,
DPR atau presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas.
Namun peluang penambahan pengusulan RUU ini tidak
diberikan kepada DPD.
5. Fungsi DPD lainnya dalam hal pengawasan semestinya
disertai hak yang sama kuatnya dengan DPR dalam rangka
merealisasikan pengawasannya khususnya pengawasan
terhadap UU tertentu. Tidak seperti yang saat ini berlaku
dalam ketentuan Pasal 46 ayat (3) UU Nomor 22 Tahun 2003
tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan
DPRD; DPD menyampaikan hasil pengawasan UU dimaksud
kepada DPR “hanya” untuk ditindaklanjuti.
www.parlemen.net
73
www.parlemen.net
6. Pidato Kenegaraan Presiden; praktek yang ada dilaksanakan
oleh DPR pada tanggal 16 Agustus atau hari sebelumnya jika
pada tanggal tersebut jatuh pada hari libur dan pada tanggal
23 Agustus oleh DPD atau hari sebelumnya jika pada hari
tersebut jatuh pada hari libur. Sebetulnya momen ini bisa
disatukan, sebagai “special section of the parliament” atau
persidangan khusus parlemen, karena pada hari itu juga
seluruh DPRD juga bersidang dalam rangka mendengarkan
pidato Presiden.
B. Tingkat Pelaksanaan dan Mekanisme Kerja
Dalam kaitan pelaksanaan UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang
Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD mekanisme
hubungan kelembagaan sebenarnya harus diikuti dengan
kejelasan pola hubungan kerja terutama menyangkut pola
hubungan kerja DPR dan DPD. Namun demikian dalam tingkat
pelaksanaan dan teknis hubungan kerja terutama terkait
hubungan kerja DPR dan DPD masih menyisakan persoalan yang
tidak mudah, banyaknya ketentuan-ketentuan yang tidak ”putus”

www.parlemen.net
74
www.parlemen.net
dalam UU Susduk serta banyaknya persoalan yang didelegasikan
dalam Peraturan Tata Tertib membuat permasalahan hubungan
kerja antarlembaga menjadi sumir.
Beberapa diantaranya adalah:
1. Tidak Dimasukkannya DPD Sebagai Pihak Dalam
Perencanaan Legislasi Nasional.
Berdasarkan Undang-Undang No. 10 Tahun 2004 Pasal 16

ayat (1) dinyatakan bahwa penyusunan Prolegnas
dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR
yang khusus menangani bidang legislasi, dalam hal ini
Badan Legislasi DPR. Kelemahan mendasar dalam UU No.
10 Tahun 2004 ini adalah tidak dimasukkannya DPD dalam
proses perencanaan.
Pasal 22D ayat (1) UUD menyatakan, “Dewan Perwakilan

Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan
Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan
otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah,
pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi
lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan
keuangan pusat dan daerah.” Hal yang sama kemudian
www.parlemen.net
75
www.parlemen.net
ditegaskan pula dalam UU No. 22 Tahun 2003 tentang

Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD,
DPD Pasal 42 ayat (1). Dengan demikian, jelas bahwa DPD
berwenang pula mengajukan RUU.
Sementara itu, dalam UU 10 Tahun 2004, DPD tidak
dilibatkan dalam tahap perencanaan. Dalam Pasal 17 ayat
(1) UU 10 Tahun 2004 dinyatakan bahwa RUU, baik yang
berasal dari DPR, presiden, maupun DPD disusun
berdasarkan Prolegnas. Pasal ini merupakan ketentuan
mengenai tahap pembentukan undang-undang. Sedangkan
dalam tahap perencanaan yang diatur dalam Pasal 15 dan
16, keterlibatan DPD tidak diatur. Yang lebih
mengkhawatirkan, Pasal 17 ayat (3) selanjutnya
menyatakan bahwa dalam keadaan tertentu, DPR atau
presiden dapat mengajukan RUU di luar Prolegnas.
Namun peluang penambahan pengusulan RUU ini tidak
diberikan kepada DPD.
2. Pada pembahasan Penetapan PERPU Nomor 2 Tahun 2005
tentang Badan Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan

www.parlemen.net
76
www.parlemen.net
Kehidupan Masyarakat Provinsi NAD dan Kepulauan Nias
Provinsi Sumatera Utara menjadi UU, DPR RI
mengirimkan surat (Nomor : PW.001/6523/DPR RI/2005,
tanggal 22 September 2005) ke DPD (diterima DPD pada
tanggal 23 Spetember 2005). Sedangkan pandangan dan
pendapat DPD tersebut sudah harus disampaikan ke DPR
pada tanggal 26 September 2005. Dalam waktu 4 hari DPD
harus menyiapkan pandangan dan pendapat terkait
dengan pembahasan UU tersebut.
3. DPR tidak melibatkan DPD pada pembahasan tingkat I

penyusunan RUU Administrasi Kependudukan. Hal ini
disebabkan pandangan Komisi II yang menangani
pembahasan RUU tersebut menilai DPD hanya ikut
membahas RUU yang berkaitan dengan Otonomi Daerah.
DPR hanya mengirimkan surat salinan keputusan (Nomor
Surat: RU.02/0061/DPR RI/2007) tentang pengesahan UU
Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi
Kependudukan, sebagai tembusan. Disamping itu pula
DPR tidak melibatkan DPD pada pembahasan terhadap
RUU Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional
www.parlemen.net
77
www.parlemen.net
yang telah disyahkan oleh DPR dalam Sidang Paripurna

pada tanggal 16 Januari 2007.
4. Beberapa RUU yang berasal dari DPD tidak mendapat
tanggapan DPR, seperti:
- RUU tentang Hak Keuangan dan Administratif
Pimpinan dan Anggota Lembaga Negara dan Mantan
Pimpinan Lembaga Tertinggi dan Tinggi Negara;
- RUU tentang Pembentukan Kabupaten Gorontalo Utara;
- RUU tentang Kepelabuhanan; dan
- RUU tentang DKI Jakarta.
5. Contrain waktu yang diberikan DPR kepada DPD
menyebabkan minimnya waktu yang tersedia untuk
mempersiapkan pandangan dan pendapat tersebut. Hal ini
terjadi pada kasus pembahasan Tingkat I 16 RUU Inisiatif
DPR RI tentang Pembentukan Daerah Otonom Baru. DPR
mengirimkan undangan kepada DPD untuk
menyampaikan pandangan dan pendapat pada Rapat Kerja
dengan DPR, dan Mendagri tanggal 22 Januari 2007
(undangan diterima tanggal 17 Januari 2007). Melihat
minimnya waktu DPD kemudian mengirimkan surat
balasan untuk penundaan rapat kerja tersebut menjadi
tanggal 2 Maret 2007, tapi kemudian DPR mengirimkan

www.parlemen.net
78
www.parlemen.net
kembali undangan perubahan rapat kerja tersebut menjadi
tanggal 25 Januari 2007 (Undangan diterima tanggal 24
Januari 2007). Menandakan bahwa pengikutsertaan DPD
pada rapat kerja tersebut hanya formalitas belaka.
6. Hasil Pengawasan tidak ada tanggapan dari DPR.
7. Pada tanggal 8 Juni 2006 Komisi IV mengirimkan surat
permohonan masukan (Nomor Surat 22/Kom.IV/VI/2006)
terhadap RUU tentang Sistem Penyuluhan Perikanan dan
Kehutanan dan RUU tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir.
Namun sebelum dilakukan pembahasan oleh DPD, RUU
tentang Sistem Penyuluhan Perikanan dan Kehutanan telah
disahkan.
8. DPR (Komisi VIII) mengirimkan undangan bernomor surat
PW.001/8583/DPR RI/2006 kepada DPD (yang di
disposisikan kepada PAH III) untuk memberikan
Pandangan dan Pendapat pada Rapat Kerja yang
dilaksanakan hari Kamis, 16 November 2006 tentang
www.parlemen.net
79
www.parlemen.net
Pembahasan Tingkat I RUU Pelaksanaan Ibadah Haji
dengan Menteri Agama dan Menteri Hukum dan HAM.
Pada saat PAH III menghadiri Rapat Kerja tersebut papan
nama (delegate) dengan bertuliskan DPD sudah berada
dibawah meja, menandakan bahwa tidak ada keseriusan
DPR dalam mengundang DPD untuk mengikuti Rapat
Kerja tersebut.
www.parlemen.net
80
www.parlemen.net
BAB IV
MATERI MUATAN
RANCANGAN UNDANG-UNDANG
A. Konstruksi Kelembagaan dan Hubungan Pusat-Daerah
Otonomi daerah yang merupakan pengejawantahan secara
langsung hubungan pusat dan daerah, akhir-akhir ini merupakan
kebutuhan yang mendesak sebagai bagian dari tuntutan
masyarakat. Sejak reformasi politik dilakukan, otonomi daerah
yang pada hakekatnya merupakan suatu proses pelimpahan
kewenangan dan tanggung jawab dari pusat ke daerah dalam
bidang fiskal, politik, dan administrasi.
Sebenarnya tidak ada jaminan bahwa otonomi daerah pasti
akan dapat meningkatkan efisiensi, pemerataan pembangunan
atau stabilitas ekonomi dan politik. Meski demikian desentralisasi
diharapkan dapat meningkatkan efisiensi pelayanan publik dari
www.parlemen.net
81
www.parlemen.net
pemerintah. Secara teoritis,62 konstruksi umum hubungan pusat
dan daerah dapat digambarkan sebagai berikut :
Hubungan Pusat-Daerah adalah suatu Kontinuum antara
sentralisasi dan desentralisasi;
Di negara kesatuan, daerah otonom adalah ciptaan
pemerintah pusat (creature of central government);
Tata hubungan kewenangan adalah konsekuensi logis adanya
pembentukan daerah otonom dan penyerahan urusan dari
pemerintah pusat kepada daerah otonom.
Berdasarkan pertimbangan tersebut penataan Undang-
Undang tentang Susunan dan Kedudukan lembaga-lembaga
perwakilan harus didasarkan kembali pada semangat perubahan
UUD 1945 yaitu dalam rangka meningkatkan peran dan tanggung
jawab lembaga permusyawaratan dan perwakilan rakyat/daerah
untuk mengembangkan kehidupan demokrasi, menjamin
62Beberapa pendapat dari peserta diskusi mengemuka bahwa perlu penataan lebih lanjut terkait
dengan hubungan pusat dan daerah sebelum dikursus mengenai lembaga perwakilan
diperdebatkan. Dengan demikian kedudukan dan kebutuhan akan DPD ditinjau dari persoalan
diatas.
www.parlemen.net
82
www.parlemen.net
keterwakilan rakyat dan daerah dalam melaksanakan tugas dan
kewenangannya, serta mengembangkan mekanisme checks and
balances antara lembaga legislatif dan eksekutif serta
meningkatkan kualitas, produktivitas, dan kinerja anggota
lembaga permusyawaratan/perwakilan rakyat dan daerah demi
mewujudkan keadilan dan kesejahteraan rakyat.63
Pasal-Pasal dalam UUD 1945 harus benar-benar dikaji
maksud dan implementasinya dalam undang-undang. Konstruksi
MPR dalam rangka pelaksanaan tugas dan wewenangnya sesuai
dengan ketentuan Pasal 3, Pasal 7, Pasal 7A, Pasal 8, Pasal 9, dan
Pasal 37 UUD 1945 harus dikontruksikan ulang dengan sumber
keanggotaan MPR sebagaimana ketentuan Pasal 2 ayat (1) UUD
1945. Bagaimana konteks DPR dan DPD dalam hal itu.
Kelembagaan MPR ditetapkan dalam UUD 1945,
sedangkan proses pengisian keanggotaannya tidak ditentukan
secara tersendiri, seperti yang diatur dalam Undang-Undang
63 Lihat lebih lanjut dalam penjelasan umum UU Susduk.
www.parlemen.net
83
www.parlemen.net
Nomor 12 Tahun 2003 tentang Pemilu64 dan Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,
DPR, DPD dan DPRD, tetapi hanya mengikuti prosedur pemilihan
keanggotaan DPR dan DPD.
Berbeda halnya dengan UU Nomor 4 Th. 1999 tentang
Pemilihan Umum dimana pengisian keanggotaan MPR disamping
melalui pemilu untuk memilih anggota DPR juga ada pengisian
keanggotaan MPR berdasarkan Keputusan Presiden untuk
keanggotaan Utusan Daerah dan Utusan Golongan, serta utusan
TNI/Polri. Dengan UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan
dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD, keanggotaan MPR
merupakan keanggotaan yang muncul ketika keanggotaan DPR
dan DPD yang dipilih secara langsung oleh rakyat melalui pemilu.
Atau dapat dikatakan bahwa MPR bukan lagi merupakan lembaga
yang berdiri sendiri, tetapi terbentuknya berdasarkan terpilihnya
anggota DPR dan DPD melalui Pemilu, sedangkan kedudukan,
64KetentuanPasal 3 UU Nomor 12 tahun 2003 menyatakan bahwa Pemilu diselenggarakan untuk

memilih anggota DPR, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota.
www.parlemen.net
84
www.parlemen.net
tugas dan fungsi diatur dalam UU No. 22 Tahun 2003 tentang
Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD dan DPRD.
Prinsip-prinsip people souvereignity ini juga harus melihat
bagaimana eksistensi MPR. Apabila dikaji menurut Stufenbow
theory65 maka keberadaan MPR ini tidak jelas dimana letaknya
dalam hierarki teori dimaksud.66
Dalam kaitan rektruksturisasi dan rekontruksi MPR
tersebut, beberapa hal yang terkait dengan materi muatan
rancangan undang-undang ini adalah:
Pimpinan MPR; pengaturan sebagaimana ketentuan Pasal 7
ayat (1), dimana Pimpinan MPR ditentukan terdiri atas seorang
ketua dan tiga orang wakil ketua yang mencerminkan unsur DPR
65 Dikembangkan oleh Hans Kelsen, Kelsen memaparkan mengenai hirarkhis norma dalam hukum.
Menurut teori ini, setiap norma mendasarkan kepada validitasnya dari norma lain yang lebih
tinggi, hingga sampai pada norma dasar tertinggi, yaitu grundnorm (UUD). Sebagai norma yang
tertinggi grundnorm harus diterima secara aksioma (kenyataan yang diterima sebagai kebenaran
tanpa pembuktian lebih lanjut). Teori Kelsen ini sifatnya masih umum karena tidak ditujukan
kepada norma hukum khusus. Artinya norma apapun (agama, kesusilaan, sopan-santun, dan
hukum) mengalami lapisan-lapisan dari yang terendah sampai yang tertinggi. Teori ini kemudian
dikembangkan oleh Hans Nawiasky yang menerapkan khusus kepada norma hukum yang
dikeluarkan oleh Negara.
66 Jika mengacu Stufenbow theory, secara hirarkhis tidaklah tepat jika MPR disebut sebagai lembaga
Negara, oleh karena MPR “ada” jika terjadi hal-hal tertentu seperti yang digariskan oleh UUD.
Demikian pula status Ketetapan MPR tidak ada lagi dalam hirarkhis perundang-undangan seperti
yang tertuang dalam Pasal 7 UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan
Perundang-undangan.
www.parlemen.net
85
www.parlemen.net
dan DPD yang diplih dari dan oleh Anggota dalam sidang
Paripurna MPR, terkesan dipaksakan sebagai upaya pembagian
kekuatan politik semata. Nyatanya sekarang MPR tugas-tugasnya
lebih bersifat “fakultatif” dan “limitatif”.67 Oleh karena itu, jabatan
Pimpinan MPR ke depan bisa diletakan pada posisi yang
sewajarnya, yaitu diserahkan kepada Ketua DPR dan Ketua DPD,
untuk memimpin sidang secara bergiliran, tata cara dan
bagaimana mekanisme memimpin sidang dapat dirinci lebih
lanjut dalam Peraturan Tata Tertib MPR.
Kode Etik MPR; ketentuan Pasal 11 huruf g UU Susduk
menyatakakan bahwa MPR mempunyai tugas untuk menyusun
Peraturan Tata Tertib dan Kode Etik. Persoalannya, sampai saat ini
kode etik MPR belum terbentuk demikian pula dengan Badan
Kehormatan (Pasal 98 UU Susduk). Apakah Kode Etik MPR
diperlukan? Apakah tidak cukup dengan kode etik DPR dan DPD
saja dan bagaimana mekanisme pengaturannya sehingga dapat

67Peraturan Tata Tertib MPR selain mengatur dan menterjemahkan ketentuan-ketentuan mengenai
tugas dan wewenang MPR sebagaimana diatura dalam Pasal 11 UU Susduk juga menambahkan
tugas Pimpinan untuk mensosialisasikan hasil-hasil Putusan MPR. Ini menjadi dasar hukum bagi
Pimpinan MPR untuk membentuk Tim sosialisasi. Lihat lebih lanjut dalam Peraturan Tata Tertib
MPR.
www.parlemen.net
86
www.parlemen.net
mengikat anggota DPR dan anggota DPD? Pertanyaan-pertanyaan
diatas harus dapat dijawab sebelum MPR menyusun kode etiknya.
Dalam kerangka diatas, penyempurnaan UU Susduk
diarahkan agar kode etik yang ada hanyalah kode etik anggota
DPR dan anggota DPD. Pergantian antarwaktu yang terjadi di
MPR merupakan akibat adanya pergantian antarwaktu di DPR
dan/atau di DPD.
Dalam penyempurnaan mekanisme kerja antara DPR dan
DPD, beberapa hal yang harus diletakan sebagai dasar adalah
ketentuan Pasal 22D UUD 1945 memberikan kewenangan DPD
untuk terlibat dan berhak mengusulkan hal-hal yang termaktub
didalamnya. Oleh karena itu, ada beberapa hal yang mungkin
diubah terkait dengan penyempurnaan UU Susduk yaitu :
Pertama, Kejelasan jenis (ruang lingkup) rancangan
Undang-Undang yang dapat diajukan oleh DPD.
www.parlemen.net
87
www.parlemen.net
Kedua, pemberdayaan DPD dilakukan dengan
memberikan wewenang keterlibatan DPD dalam proses
pembahasan RUU pada pembicaraan tingkat I.
Ketiga, Substansi yang ditetapkan dalam Undang-Undang
yang diusulkan oleh DPD betul-betul diperhatikan oleh DPR
untuk menjadi substansi Undang-Undang.
Keempat, Pertimbangan yang diberikan oleh DPD
diperhatikan dan dibahas oleh DPR dan Presiden dengan
melibatkan DPD dalam menetapkan UU APBN, UU Pajak,
pendidikan dan agama.
Kelima, Hasil pengawasan atas pelaksanaan Undang-
Undang dilakukan oleh DPD ditindaklanjuti oleh DPR dan
pemerintah.
Dari fungsi legislasi yang dimiliki DPD, terutama ikut
membahas RUU tertentu [Pasal 22D ayat (2) UUD 1945]. Pasal 32
ayat (6) UU Nomor 10 Tahun 2004 menentukan ada 2 (dua) tingkat
Pembicaraan, yaitu :
www.parlemen.net
88
www.parlemen.net
1. Tingkat pembahasan di Komisi/Panitia Khusus/Badan
Legislasi (dalam Peraturan Tata Tertib DPR disebut
Pembicaraan Tingkat I); dan
2. Tingkat pemberian persetujuan dalam Rapat Paripurna
DPR (Tatib DPR : Pembicaraan Tingkat I).
Dalam ketentuan Pasal 43 ayat (2) UU Susduk disebutkan
keikutsertaan DPD pada awal Pembicaraan Tingkat I dengan cara
rapat bersama DPR, DPD, dan Pemerintah. Walaupun Pasal 43
ayat (3) menyebutkan “Pembicaraan Tingkat I” (tanpa kata
“awal”) namun dengan menunjuk lagi ke ayat (2) dan isi/acara
pertemuan segitiga itu hanya mendengar penyampaian
pandangan dan pendapat DPD serta tanggapan DPR dan
Pemerintah atas pandangan/pendapat DPD tersebut jelas bahwa
yang dimaksud adalah tidak pada Tingkat I yang berisi
pembahasan Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) seperti
Pembicaraan Tingkat I yang hanya dilakukan oleh DPR dan
Pemerintah yang diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR.
www.parlemen.net
89
www.parlemen.net
Kesimpulan ini diperkuat dengan ketentuan dalam Pasal 43 ayat
(4) yang menyatakan :
“Pandangan, pendapat dan tanggapan sebagaimana

dimaksud pada ayat (3) dijadikan sebagai masukan untuk
pembahasan lebih lanjut antara DPR dan Pemerintah.”
Apa yang dimaksud dengan “Pembahasan lebih lanjut
antara DPR dan Pemerintah” itulah sesungguhnya Pembicaraan
Tingkat I di DPR yang dilakukan oleh Komisi/Pansus/Baleg
bersama Pemerintah, seperti yang dirumuskan dalam Pasal 32
ayat (6) UU Nomor 10 tahun 2004 diatas.
Berbeda dengan ketentuan Pasal 43 ayat (2) dan ayat (3)
UU Susduk yang menunjuk pada awal Pembicaraan Tingkat I,
dalam UU No. 10 Tahun 2004 Pasal 32 ayat (3) disebutkan :
(3) Keikutsertaan DPD dalam pembahasan RUU

sebagaimana dimaksud pada ayat (2) hanya pada
rapat komisi/panitia/alat kelengkapan DPR yang
khusus menangani bidang legislasi.
Dengan rumusan seperti itu dapat disimpulkan bahwa
ketentuan dalam UU Nomor 10 Tahun 2004 tidak membatasi
keikutsertaan DPD hanya pada awal Pembicaraan Tingkat I,
www.parlemen.net
90
www.parlemen.net
tetapi ikut dalam pembahasan di Pembicaraan Tingkat I
tersebut.
Seperti diketahui dalam Pembicaraan Tingkat I di DPR
tersebut dilakukan sebagai berikut :
a. Pandangan umum dari pihak yang menerima
penyampaian naskah RUU. (Jika RU U usul Presiden,
pandangannya umum oleh fraksi-fraksi DPR. Jika RUU
usul DPR, pandangannya umum dari pemerintah).
b. Jawaban atas pandangan umum.
c. Pembuatan DIM
(Jika RUU usul DPR, DIM disampaikan oleh Pemerintah,
sebaliknya jika RUU usul Presiden, DIM dibuat Fraksi-
fraksi DPR).
d. Pembahasan DIM
(Biasanya dilakukan dalam 2 (dua) putaran untuk hal-hal
prinsip, selebihnya Rapat Kerja tersebut menyerahkan ke
Rapat Panitia Kerja (Panja) yang dibentuk, yaitu jika
www.parlemen.net
91
www.parlemen.net
jumlah anggota Panja seperdua dari peserta DPR di Raker.
Pemerintah diwakili dalam Panja oleh Dirjen dan
perangkat lainnya. Untuk bagian tertentu seperti
konsideran/mengingat dan penjelasan umum, lazimnya
dibentuk Timcil (Tim Kecil) oleh Panja untuk
menyelesaikannya).
e. Pengesahan hasil Panja.
f. Rapat Kerja untuk laporan dan pemberian persetujuan
hasil Panja.
Tahap-tahap dalam pembahasan dan pembicaraan Tingkat
I tersebut diatas yang oleh ketentuan dalam pasal 32 ayat (7) UU
Nomor 10 Tahun 2004 disebutkan :
“Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pembahasan

RUU sebagaimana dimaksud pada ayat (6) diatur dengan
Tata Tertib DPR”.
Dengan menunjuk ke pasal 32 ayat (6) yang menyatakan: “
Tingkat-tingkat pembicaraan sebagaimana dimaksud pada ayat (5)
dilakukan dalam rapat komisi/panitia/alat kelengkapan DPR
www.parlemen.net
92
www.parlemen.net
yang khusus menangani bidang legislasi dan rapat paripurna”,
berarti Rapat Paripurna DPR sebagai pembicara Tingkat II juga
diatur oleh peraturan Tata Tertib DPR.
Pasal 33 UU No. 10/2004 mengatur bahwa : “DPR
memberitahukan DPD akan dimulainya pembahasan RUU
sebagaimana dimaksud dalam Pasal 32 ayat (2)”.
Bagaimana bentuk pemberitahuan tersebut?
Dalam rapat paripurna DPR tersebut acara pokok :
a. Penyampaian laporan Komisi/Panitia/alat kelengkapan
DPR yang khusus menangani bidang legislasi.
b. Pemberian persetujuan DPR.
c. Sambutan Pemerintah.
Bagaimana seharusnya peran DPD dalam ikut membahas
RUU menurut UUD 1945 ? Perlu ada kesepakatan pengertian
dalam menerapkan ketentuan Pasal 22D ayat (2) UUD 1945
dirumuskan dalam Perubahan Ketiga (2001) dan ketentuan Pasal
www.parlemen.net
93
www.parlemen.net
20 ayat (2) UUD 1945 yang dirumuskan lebih dahulu (2000) dalam
Perubahan Kedua UUD 1945.
Kedua Pasal tersebut tidak boleh ditafsirkan saling terlepas
satu dengan lainnya sehingga ketentuan Pasal 22D ayat (2)
diartikan sebagai awal dan Pasal 20 ayat (2) sebagai pembahasan
yang sesungguhnya antara DPR dan Pemerintah dalam
Pembicaraan Tingkat I.
Pembahasan RUU tertentu merupakan kerja 3 (tiga)
lembaga negara (DPR-Presiden-DPD). Pada MPR yang menyatu
sebagai anggotanya adalah anggota DPR dan anggota DPD [pasal
2 ayat (1) UUD 1945], bukan lembaga DPR dan DPD. Perbedaan
ini membawa konsekuensi, apakah ikut serta membahas berarti
DPD berada dalam satu forum rapat di DPR bersama Presiden
ataukah DPD membahas sendiri dan menyampaikan hasil
bahasannya kepada DPR dan Presiden. DPD perlu berada dalam 1
(satu) forum yang merupakan forum bersama ketiga lembaga
negara tersebut. Dalam forum yang oleh UU disebut Pembicaraan
Tingkat I dimaksud DPD menyampaikan pula DIM terhadap RUU

www.parlemen.net
94
www.parlemen.net
tertentu yang bukan berasal dari usul DPD sebagaimana
dimaksud dalam Pasal 22D ayat (1) UUD 1945.
Mengenai fungsi DPD dapat mengajukan RUU tertentu
[Pasal 22D ayat (1) UUD 1945 jo. Pasal 41 huruf a dan Pasal 42 UU
No. 22 Tahun 2003], perlu memperoleh penyempurnaan agar tidak
diserahkan pada Peraturan Tata Tertib. Misalnya setelah DPR
menerima usul DPD tersebut berapa lama DPR sudah
menyampaikan pemberitahuan (bukan undangan) kepada DPD.
Pembahasan hanya dilakukan antara DPD dan DPR atau sudah
bersama-sama Pemerintah? Pasal 42 ayat (3) UU No. 22 Tahun
2003 menyebutkan; “Pembahasan RUU sebagaimana dimaksud
pada ayat (2) dilakukan sebelum DPR membahas RUU
sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dengan Pemerintah”.
Dengan ketentuan ini dapat ditafsirkan, bahwa jika RUU
tertentu usul DPD proses pembahasannya berbeda. DPR yang
akan meneruskan pembahasannya dengan Pemerintah. Tidak
seperti pembahasan RUU tertentu usul DPR/Presiden yang
www.parlemen.net
95
www.parlemen.net
mengikutkan DPD dalam awal Pembicaraan Tingkat I (vide Pasal
43 UU No. 22 Tahun 2003).
Sedangkan mengenai fungsi memberikan pertimbangan
yang berkaitan dengan bidang legislasi tertentu, walaupun tidak
diuraikan rinci disini, tidak berarti tidak memerlukan perhatian
kita. Setidaknya diperlukan pengaturan lebih lanjut dan tegas
pembatasan waktu pemberian pertimbangan DPD kepada DPR
agar dapat dimanfaatkan pertimbangan tersebut sesuai jadwal
DPR. Jangan sampai terjadi, misalnya DPR sudah selesai
membahas RAPBN atau suatu RUU yang berkaitan dengan pajak,
pendidikan, dan agama, baru kemudian DPD menyampaikan
pertimbangannya. Pertimbangan DPD tersebut perlu pula
ditembuskan kepada Presiden atau Menteri terkait, karena hal ini
akan menyangkut pula mekanisme pembahasannya di internal
DPD.
Demikian halnya yang berkenaan dengan fungsi
pengawasan atas pelaksanaan udang-undang tertentu. Bagaimana
DPR menindaklanjutinya dan apakah DPD perlu diberitahu hasil

www.parlemen.net
96
www.parlemen.net
tindak lanjut tersebut. Dengan demikian DPD dapat mengetahui
tepat tidaknya hasil pengawasan yang dikemukakannya dan jika
terjadi akibat dari hasil pengawasan tersebut, DPD pun dapat
mengawasi pelaksanaannya yang telah mengalami koreksi.
Disamping itu, terkait dengan pengawasan keuangan negara
ketentuan Pasal 23E ayat (2) UUD 1945 mengatur bahwa hasil BPK
diserahkan kepada DPR dan DPD sesuai dengan kewenangannya,
sementara Pasal ini diintrepetasikan oleh ketentuan Pasal 47 UU
Susduk khusus mengenai APBN, secara ideal Keuangan Negara
jika ditinjau dari ketentuan umum UU Nomor 17 Tahun 2003
tentang Keuangan Negara berarti semua hak dan kewajiban
negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik
berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik
negara berhubung pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Ketentuan ini lebih luas dibandingkan dengan APBN.
Dalam kaitan diatas, perlu kewenangan DPD dalam kaitan
pengawasan tersebut diperluas dengan memberikan kesempatan
www.parlemen.net
97
www.parlemen.net
untuk mencari data dan mengundang Pemerintah Daerah serta
hak sub poena.
Pada prosedur penggantian anggota antar waktu anggota
DPD sebagaimana ditentukan dalam Pasal 88, Pasal 89, dan Pasal
90 UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan
MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Pengaduan oleh pemilih dari daerah
pemilihan Anggota DPD yang bersangkutan disampaikan melalui
DPRD Provinsi setempat untuk diteruskan kepada badan
kehormatan DPD. Adanya kewenangan DPRD untuk menampung
usul dan mengadakan penyelidikan dan verifikasi serta klarifikasi
dari anggota DPD yang bersangkutan dan mengadakan sidang
paripurna untuk mengambil putusan untuk mengusulkan
pemberhentian anggota DPD yang bersangkutan sebagaimana
mestinya, menunjukan bahwa Anggota DPD mempunyai
hubungan langsung dengan DPRD. Persoalannya adalah secara
hirarkhis DPD bukan merupakan ”bawahan” DPRD. Jika ditelaah
lebih lanjut ada beberapa kelemahan dalam pengaturan ini,
seperti:
www.parlemen.net
98
www.parlemen.net
1) kedudukan DPRD seolah-olah lebih tinggi dari DPD;

2) DPRD terdiri dari partai-partai politik (fraksi) dengan
demikian nuansa politiknya akan terasa;
3) DPRD bukan merupakan lembaga negara.
Oleh karena itu perlu mekanisme ”recall” bagi anggota
DPD melalui mekanisme di luar DPRD. Pemberdayaan Sekretariat
DPD di daerah dapat dijadikan alternatif untuk menampung dan
meneruskan pengaduan masyarakat dan/atau pemilih kepada
Pimpinan DPD dan/atau Badan Kehormatan.
Menindaklanjuti hal-hal tersebut diatas, perlu kiranya
mendudukan kembali hubungan pusat dan daerah secara lebih
komprehensif salah satunya adalah dengan ”mengembalikan”
posisi DPRD pada rumpun Pemerintahan Daerah.
Dalam pengembangan prinsip dasar dari perwakilan
daerah ini adalah Local autonomy dan bukan local government atau
desentralisasi pemerintahan semata.
Dalam Local authonomy, aspirasi masyarakat sangat
menentukan dan ini semestinya ditunjukkan oleh perwakilan
www.parlemen.net
99
www.parlemen.net
daerah yang kuat, yaitu DPD sebagai parlemen yang merupakan
salah satu kamar yang mewakili daerah di pusat disamping DPRD
yang sifatnya khusus lokal.
Secara umum, penyempurnaan UU Susduk juga harus
mengakomodasi prinsip-prinsip dasar akuntabilitas anggota
parlemen kepada publik. Kode Etik perlu dijadikan dasar utama
untuk mengontrol sikap dan perilaku anggota baik DPR maupun
DPD. Dengan kode etik sebagai instrumen penting penegakan
disipilin anggota diharapkan kepercayaan masyarakat kepada
lembaga perwakilan akan semakin tinggi.
B. Konteks Kelembagaan dan Pendukung
Pada sisi kelembagaan, dukungan anggaran dan pegawai
sangat dibutuhkan dalam rangka optimalisasi peran DPR dan
DPD sebagai lembaga perwakilan.
www.parlemen.net
100
www.parlemen.net
Berkaca kepada konteks trias politica dimana semua cabang
kekuasaan baik eksekutif, legislatif, maupun yudikatif saling
mengontrol dan mengimbangi maka demikian juga dengan status
anggaran dan kepegawaiannya.
UU Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU
Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung telah memenuhi
indepensi lembaga tersebut sebagai lembaga yang mandiri,
merdeka dan indepen.
Idealnya, demikian pula dengan konteks lembaga legislatif.
DPR dan DPD harus diberikan indepensi dalam mengatur rumah
tangganya sendiri berupa anggaran dan kepegawaiannya.
Kedudukan Keuangan DPR dan DPD harus dibebankan pada
mata anggaran sendiri dalam APBN. Demikian pula dengan
sistem dukungan keuangan dan kepegawaian DPR dan DPD
dalam bentuk dukungan sekretariat jenderal diatur khusus dengan
undang-undang. Hal ini lebih dimaksudkan untuk
menyeimbangkan kekuasaan legislatif (DPR dan DPD) dengan
eksekutif dan yudikatif.

www.parlemen.net
101
www.parlemen.net
Pada gilirannya, dengan penyempurnaan UU Susduk
harus juga diikuti dengan penyempurnaan UU Nomor 12 Tahun
1980 tentang Hak Keuangan dan Administratif Pimpinan dan
Anggota Lembaga Tertinggi dan Tinggi Negara serta Bekas
Pimpinan Lembaga Tertinggi dan Anggota Lembaga Tinggi
Negara.
www.parlemen.net
102
www.parlemen.net
BAB V
PENUTUP
Berdasarkan kajian maka dapat disimpulkan hal-hal sebagai
berikut :
1. Hasil perubahan UUD 1945 yang dilakukan oleh MPR tahun 1999-
2002 merupakan kontribusi positif terhadap upaya perbaikan sistem
ketatanegaraan Indonesia ke depan. Dengan perubahan pasal-pasal
tersebut, hasil perubahan MPR telah berhasil meletakkan sendi-
sendi checks and balances, termasuk membatasi kekuasaan eksekutif.
MPR telah berhasil mengubah dengan tegas tentang dari mana
kedaulatan diperoleh (Locus of Sovereignty). MPR yang terdiri dari
anggota-anggota DPR dan anggota-anggota DPD merupakan
realisasi demokrasi perwakilan. Sebagai lembaga negara, MPR
hanya eksis ketika DPR dan DPD berada dalam sidang gabungan
(joint session).
2. Dalam penyempurnaan mekanisme kerja antara DPR dan DPD,
beberapa hal yang harus diletakan sebagai dasar adalah ketentuan
www.parlemen.net
103
www.parlemen.net
Pasal 22D UUD 1945 memberikan kewenangan DPD untuk terlibat
dan berhak mengusulkan hal-hal yang termaktub didalamnya. Oleh
karena itu, ada beberapa hal yang mungkin diubah terkait dengan
penyempurnaan UU Susduk yaitu :
- Kejelasan jenis (ruang lingkup) rancangan Undang-Undang
yang dapat diajukan oleh DPD;
- pemberdayaan DPD dilakukan dengan memberikan wewenang
keterlibatan DPD dalam proses pembahasan RUU pada
pembicaraan tingkat I;
- Substansi yang ditetapkan dalam Undang-Undang yang
diusulkan oleh DPD betul-betul diperhatikan oleh DPR untuk
menjadi substansi Undang-Undang;
- Pertimbangan yang diberikan oleh DPD diperhatikan dan
dibahas oleh DPR dan Presiden dengan melibatkan DPD dalam
menetapkan UU APBN, UU Pajak, pendidikan dan agama.
- Hasil pengawasan atas pelaksanaan Undang-Undang
dilakukan oleh DPD ditindaklanjuti oleh DPR dan pemerintah.
www.parlemen.net
104
www.parlemen.net
3. Pada sisi kelembagaan, dukungan anggaran dan pegawai sangat
dibutuhkan dalam rangka optimalisasi peran DPR dan DPD sebagai
lembaga perwakilan. Kedudukan Keuangan DPR dan DPD harus
dibebankan pada mata anggaran sendiri dalam APBN. Demikian
pula dengan sistem dukungan keuangan dan kepegawaian DPR
dan DPD dalam bentuk dukungan sekretariat jenderal diatur
khusus dengan undang-undang.
4. Penyempurnaan UU Susduk harus juga diikuti dengan
penyempurnaan UU Nomor 12 Tahun 1980 tentang Hak Keuangan
dan Administratif Pimpinan dan Anggota Lembaga Tertinggi dan
Tinggi Negara serta Bekas Pimpinan Lembaga Tertinggi dan
Anggota Lembaga Tinggi Negara.
www.parlemen.net
105
www.parlemen.net
DAFTAR PUSTAKA
1. Buku-Buku
A Garner, Bryan (ed in chief), 1999, Black’s Law Dictionary, sevent

edition,West Group, St Paul, Minn.
Assidiqie, Jimly, 1994, Gagasan Kedaulatan Rakyat Dalam Konstitusi dan

Pelaksanaannya di Indonesia, PT Ichtiar Baru Van Hoeve,
Jakarta.
___________________, 2004, Organ Negara dan Pemisahan Kekuasaan”

dalam “Konstitusi dan Konstitusiolisme Indonesia, MKRI dan
Pusat Studi HTN FH UI.
___________________________, 2005, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi,

Konstitusi Press, Jakarta.
AV, Dicey, 1959 Introduction To The Study Of The Law Of The

Constitution, Mc. Millan Education LTD, London.
Budiardjo, Miriam, 1999, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta.
Budiman, Arif, 2002, Teori Negara; Negara, Kekuasaan, dan Ideologi,

Gramedia Pustaka Utama Jakarta.
Carter, April, 1985, Otoritas Dan Demokrasi, CV. Rajawali, Jakarta.
C. Patterson, Samuel (ed), 1999, ”Senate, Bicameralism in The Comtempory

World”, Ohio State University, USA.
www.parlemen.net
106
www.parlemen.net
Dood, Lawrence, 1976, Coalitions in Parliamentary Government,

Princeton University Press, New Jersey.
Forum Masyarakat Peduli Parlemen; 2005, Lembaga Perwakilan Rakyat di

Indonesia: Studi dan Analisa Sebelum dan Setelah Perubahan
UUD 1945.
Gould, Carol C, 1993, Demokrasi Ditinjau Kembali, PT. Tiara Wacana

Yogyakarta.
Huda, Ni’matul S.H., M.Hum; 2006, Hukum Tata Negara Indonesia, PT.
Raja Grafindo, Jakarta.
Institute For Local Government; 2006 Mengenal DPD-RI Sebuah

Gambaran Awal.
J Laski, Harold, 1938, A Grammar Of Politics, George Allen & Unwin

LTD, London.
Khaldun, Ibnu, 2000, Mukaddimah, Pustaka Firdaus, Jakarta.
Lijphart, Arend 1999, “Patterns of Democracy”, , Yale University Press.
Lubis, Solly, 1989, Ilmu Negara, Manda Maju – Bandung.
Manan Bagir, S.H., M.CL, Prof, Dr.; 2003, DPR, DPD, dan MPR dalam
UUD 1945 Baru, FH UII Press.
_____________ 2003, Teori dan Politik Konstitusi, Fakultas Hukum Univ.

Islam Indonesia. Jogyakarta.
www.parlemen.net
107
www.parlemen.net
May Rudy, Teuku, Drs, SH, MA, MIK, 1993, Pengantar Ilmu Politik,
Eresco – Bandung.
Noer, Deliar, 1999, Pemikiran Politik Di Negeri Barat, Mizan, Jakarta.
Soetiksno, 2003, Filsafat Hukum Bagian 2, PT Pradnya Paramita, Jakarta.
Soehino, 1980, Ilmu Negara, Liberty, Yogyakarta.
Wahjono, Padmo, 1996, Ilmu Negara, Ind Hill Co, Jakarta.
2. Peraturan Perundang-undangan dan Dokumen lainnya
Indonesia, Perubahan Ketiga Undang-Undang Dasar 1945.
UUD Uni Sovyet tahun 1977.
UUD RRC. (tahun 1977).
UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR,

DPR, DPD, dan DPRD.
Peraturan Tata Tertib MPR.
Komisi Konstitusi, 2004 Kajian Terhadap Perubahan Undang-Undang

Dasar 1945 . Dokumen tidak diterbitkan.
3. Majalah dan Terbitan Lainnya
Jentera edisi 8 Tahun III, Maret 2005.
www.parlemen.net
108

Bab I Pendahuluan: Naskah Akademik Ruu Tentang Susduk MPR, DPR, Dan DPD

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Bab I Pendahuluan: Naskah Akademik Ruu Tentang Susduk MPR, DPR, Dan DPD

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

NASKAH AKADEMIK RUU TENTANG SUSDUK MPR, DPR, DAN DPD

A. Latar Belakang Masalah

Tonggak sejarah baru ketatanegaraan Indonesia sejak

dihembuskannya reformasi pada tahun 1998 telah mengubah secara

mendasar Sistem Ketatangaraan Indonesia. Tuntutan reformasi agar

terwujud demokratisasi dan supremasi hukum, oleh karena

penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) yang terjadi sepanjang

rejim orde lama dan orde baru telah menyadarkan untuk

mengembalikan kedaulatan kepada rakyat.

Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 mengamanatkan bahwa susunan Negara Republik

Indonesia adalah negara yang berkedaulatan rakyat yang dalam

pelaksanaannya menganut prinsip kerakyatan yang dipimpin oleh

hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan.1

Negara Indonesia dipahami sebagai perwujudan kehendak

disalurkan dengan sebaik-baiknya melalui prosedur demokrasi yang

bersifat langsung melalui sistem perwakilan. Secara tidak langsung,

system perwakilan dapat disalurkan melalui berbagai instrument

antara lain dengan melalui partai politik2 dan lembaga perwakilan

rakyat (DPR dan DPD); melalui fungsi perwakilan perorangan daerah-

daerah yang setelah perubahan UUD 1945 di Indonesia dilakukan oleh

DPD sesuai dengan prinsip-prinsip perwakilan daerah (regional

representation); dan melalui perwakilan golongan fungsional di luar

kerangka partai politik atau perwakilan daerah.

Dengan melalui prosedur seperti yang dikemukakan diatas,

setiap warga Negara diharapkan dapat berperan aktif sebagai bagian

dari partisipasi politik masyarakat (political participation) secara tidak

langsung dalam setiap pengambilan keputusan kenegaraan dan

pemerintahan. Disamping melalui mekanisme tidak langsung tersebut,

partisipasi rakyat diatur pula melalui mekanisme yang sifatnya

untuk memilih wakil rakyat dan Presiden adalah sarana partisipasi

rakyat secara langsung.

Dengan formula baru kedaulatan rakyat maka memberikan

pembenaran pelaksanaan kekuasaan legislative berada di tangan DPR.

Jika kedaulatan dalam hal membuat undang-undang berada di DPR

maka pilihan system perwakilan dalam kaitan dengan system

pemerintahan menjadi sangat penting artinya bagi penataan format

baru di bidang perundang-undangan. Perubahan dari system

unicameral menjadi system bicameral seharusnya dapat menyelesaikan

kelemahan system pembuatan undang-undang. Namun demikian

mengubah suatu system harus diperhatikan aspek lain yang terkait

terutama menyangkut kepentingan daerah dalam tataran kebijakan

Dengan mendasarkan kajian terhadap fungsi, tugas, dan

wewenang masing-masing lembaga perwakilan baik MPR, DPR,

terlebih dengan menghubungkan kebutuhan masyarakat dan

daerah bagi penataan hubungan pusat dan daerah yang lebih

dinamis serta akan hadirnya lembaga perwakilan daerah yang

benar-benar dapat mengakomodasi aspirasi masyarakat dan daerah,

maka beberapa masalah yang mengemuka dapat diidentifikasi

1. Pasal-pasal dalam UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan

dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD pada dasarnya

sudah menjabarkan gagasan normatif dan filosofis Susunan

dan Kedudukan DPD sesuai dengan semangat yang

terkandung dalam UUD 1945 tetapi perumusannya belum

sempurna, karena itu perlu disempurnakan.

2. Prinsip-prinsip dan gagasan-gagasan normatif dan filosofis

yang terdapat dalam UUD 1945 belum diatur dan dijabarkan

oleh UU Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan

ditambah dan dilengkapi.

3. Perlu mempertegas kedudukan DPRD dalam kerangka Negara

Kesatuan Republik Indonesia. Desain desentralisasi secara

teoritis tidak mengenal lembaga legislatif di tingkat daerah

maka perlu mendudukan kembali kedudukan DPRD sesuai