UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO

“LOS CIUDADANOS EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA:

¿CORPORATIVISMO O PARTICIPACIÓN CIUDADANA? ANÁLISIS A LA
LUZ DE LA LEGITIMIDAD Y REPRESENTATIVIDAD DE LA GESTIÓN
PÚBLICO ADMINISTRATIVA”

LEANDRO EMMANUEL PAREDES JARAMILLO

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS

Y SOCIALES.

PROFESOR PATROCINANTE: JAVIER MILLAR SILVA

VALDIVIA-CHILE
2010
 lnforrne Memoria de Prueba.

Srta.
Yanira Zrúfliga.
Profesora Seminario de Investigación.
Presente.

De mi consideración:

Por medio de la presente,tengo el agradode informar la Memoria de Pruebadel

Sr. Leandro Emmanuel Paredes Jaramillorpara optar al Grado de Licenciado
en Ciencias Jurídica y Sociales, titulada 'úLos cindadanos en la actividad
administrativa: ¿corporativisrno o participación ciudadana? Análisis a la luz
de la legitimidad y representatividad de la gestión público adrninistrativa."

El trabajo del Sr. Paredesestáesttucturadoen cuatro capítulosen los que aborda

sistemáticamente los aspectosmás destacadosde la participaciónadministrativa
en Chile. Así, en un primer capítulo, comienza sentando las principales
manifestaciones de la participaciónen la esferapública; para,seguidamente,
en un
segundo capítulo adentrarsepropiamente en la participación administrativa;
posteriormente,en un tercer capítulo, aborda los principales aspectosde los
modelos de participación, estableciendoclaramentelas diferencias cualitativas
entre la participaciónciudadanay corporativa-stakeholders-;finalmente,ünavez
establecidoel marco conceptualen los tres capítulos anteriores,en un cuarto
capítulo entra de lleno en la descripción y análisis de los mecanismos de
participaciónadministrativaen el Derechochileno,identificandodistintosámbitos
sectorialesen los que en el ordenamientojurídico nacional desarrolla dichos
mecanismos,sistematizándolosde acuerdo a su orden jerárquico, sus niveles
administrativosy su legitimidad o representatividad, y abordandola respuestaa la
preguntaplanteadainicialmenterespectode si nuestropaís tiene o no un modelo
de participaciónadministrativa.

El tema elegido por el Sr. Paredes,si bien ha sido estudiadode forma más o
menoslata en doctrinacomparaday, pesea que el mismo se encuentrapresenteen
el desarrollonormativo nacional, constituyeun objeto de estudio relativamente
novedosoen nuestromedio, el que, salvo algunostrabajosde la doctrinanacional,
en todo caso consultadospor el memorista,no ha recibido la atención que se
mefece.

Lo anteriorhaceaun más meritorio el trabajodel Sr. Paredes,el que,pesea que en

algunos pasajes puede parecer demasiado descriptivo, hace gala de una
rigurosidad especial en el tratamiento del tema, definiendo correctamenteel
problema a investigar y planteandoadecuadamenteuna hipótesis que guía el
desarrollo de la investigación. A lo que se suma un uso del lenguaje que se
destacaen trabajosde estenivel por su corrección,el establecimientode criterios
de análisis,un posicionamientobastanteevidenterespectodel tema elegido y un
enfoque no exento de una visión crífica respectode las solucionesdel Derecho
nacional.
Es por todo 1oanteriorque, soy de la opinión de calificar ei trabajo que se informa
con nota 6,5 (seis coma cinco), salvo, por cierto, el mejor parecer de Ud.,
autorizandosu empaste.

Es todo cuantoinformo.

Le saludacordialmente,

"-:---l\.---*--\.
-=-::,v-l II-Jñl ---._)
---.Df,rñüi4düiltarS.
Prof. DerechoÁdminis trativo.
,'/
1
Valdivia, maÍzode 2010.
 INDICE

Introducción……………………………………………………………………………3

Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública. ……………………………………5

1.- Planteamiento. ……………………………………………………………………..5
2.- Primera manifestación histórica: Participación Política…………………………..5
3.- Segunda manifestación histórica: la Participación Administrativa………………...9

Capítulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa…..11

1.- La Participación Administrativa en una Democracia Representativa…………….12
2.- Objetivos de la Participación Administrativa……………………………………..14
a) Aumento de la eficacia de la gestión de las políticas públicas y sociales……...14

b) Mejoramiento de la calidad de la gestión de las políticas públicas y sociales....15

c) Legitimidad y Representatividad de la gestión pública………………………..15

Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa……………………………18

1.- Participación Ciudadana propiamente tal…………………………………………19
2.- Participación Corporativa: “Stakeholders”………………………………………..19
3.- Diferencias cualitativas de ambos modelos……………………………………….20

Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho Chileno………………..22

1.- Mecanismos de Participación Administrativa………………………………….22

• Participación en el ámbito del Medio Ambiente……………………………….22
1) Participación en la Evaluación Ambiental Estratégica………………...23

2) Participación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de

Impacto Ambiental……………………………………………………...23

3) Acceso a la Información Ambiental…………………………………….24

• Participación en el ámbito de la Cultura………………………………………..24

• Participación en el ámbito de las políticas sociales…………………………….26
1) Sistema Previsional………………………………………………………....26
2) Salud………………………………………………………………………..27
3) Educación…………………………………………………………………..28
• Ámbitos emergentes de Participación Administrativa………………………...29
1) Desarrollo Urbano……………………………………………………..29
2) Seguridad Ciudadana…………………………………………………..29

2.- Clasificación de los mecanismos de participación……………………………..30

a) De acuerdo a su orden jerárquico………………………………………………30

1
 i) Mecanismos Constitucionales……………………………………………….......30

ii) Mecanismos legales. Referencia a mecanismos en discusión Parlamentaria........31

b) De acuerdo a los niveles Administrativos…………………………………….33

i. Gobierno Central…………………………………………………………33
ii. Gobierno Regional……………………………………………………….33
iii. Gobierno Local…………………………………………………………..35
a) Consejo Económico y Social Comunal…………………………………...35
b) Audiencias Públicas…………………………………………………........36
c) Oficina de Partes y Reclamos…………………………………………….37
d) Plebiscitos Comunales………………………………………………........37

c) De acuerdo a su legitimidad y representatividad……………………………......38

i.- Mecanismos dirigidos a la ciudadanía………………………………………….38
ii.- Mecanismos dirigidos a “stakeholders”………………………………………..39

3.- ¿Tiene Chile un modelo de Participación Administrativa?....................................39

a) El Principio Participativo del artículo 1º de la Constitución Política de la
República…………………………………………………………………………..40
b) Coherencia sistémica de los mecanismos de participación administrativa………..41

Conclusiones……………………………………………………………………………..42

Bibliografía………………………………………………………………………………45

Referencias Normativas…………………………………………………………….......48

2
 Introducción.

Actualmente el Estado Liberal Democrático asiste a una crisis que se traduce en una
serie de complicaciones que enfrentan los aparatos estatales para dar respuesta a los
conflictos sociales. Esto ha originado, a su vez, una fuerte crítica a las formas tradicionales
de toma de decisiones, lo cual se suma a una, cada vez mayor, manifestación de
contestación social que hace necesaria la búsqueda de nuevas formas y mecanismos de
toma de decisiones.
En este contexto han surgido diversos mecanismos de toma de decisión que restan el
monopolio del Estado en la determinación del interés general y lo han acercado más a la
ciudadanía como formas de participación directa. Ahora bien, sin duda que el aspecto
relativo a la participación ciudadana no ha sido un tema ajeno de discusión y polémica. Al
contrario, su mismo concepto y extensión aun se discuten en las esferas de la Ciencia
Política1. Sin embargo, más allá de todas aquellas discusiones, se ha reconocido, de forma
unánime, a la Participación Ciudadana como un factor determinante de las democracias y
de los “umbrales” de estas, e históricamente su primera manifestación, en el sentido de
Participación Política, se desenvuelve entre las democracias representativas y
participativas.
Chile, asumiendo la posición mayoritaria en la doctrina, es una “Democracia
Representativa”, y como tal, las decisiones políticas fundamentales quedan entregadas a
autoridades electas por los ciudadanos. Por lo tanto, las decisiones de la actividad pública
administrativa quedan entregadas a la decisión de estas autoridades en virtud del Principio
de Representatividad. Sin embargo, en Europa así como en Chile se han diseñado una serie
de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito administrativo, pasando a una
segunda expresión de la participación ciudadana denominada Participación Administrativa
que se puede entender, a grandes rasgos, como el acceso a la toma de decisiones en la
ejecución de políticas públicas. Sin embargo, como ya se adelanto, Chile es una
“Democracia Representativa”, en la cual, se concibe según la doctrina mayoritaria a la
participación ciudadana como una forma de darle un mayor contenido de legitimidad y
representatividad a la gestión pública, entre otros objetivos tales como el aumento de la
eficacia y calidad en la gestión de las políticas públicas y sociales.
Este objeto que se atribuye a la participación administrativa – legitimación y
representatividad - será al que se pondrá especial atención en este estudio, en el sentido de
analizar si la estructura de los mecanismos apunta a la representación "ciudadana" o sólo de
ciertos grupos de interés u otro tipo de gremios y organizaciones involucrados en las
distintas materias en que se aplican, vale decir, ¿existe una legitimación de la "ciudadanía"

1
Una exposición sistematizada del debate que cruza la Ciencia Política contemporánea actual se
encuentra en: GOODIN, R. y KLINGEMANN, H. – D. (Editores): Nuevo Manual de Ciencia Política, Tomos
I y II, Editorial Istmo, Madrid, España, 2001. En lo relativo al tema desarrollado en el texto, Vid. YOUNG, I.
M.: “Teoría Política: una visión general”, en GOODIN, R. y KLINGEMANN, H. – D. (Editores): Nuevo
Manual de Ciencia Política, Tomo II, op. cit., 2001, pp. 693- 726. En dicho artículo, la autora señala que “En
el último cuarto de siglo, los politólogos han sido los principales custodios de una concepción de la política
entendida como actividad participativa y racional de la ciudadanía. Esta idea contrasta con otra, más habitual
entre la opinión pública, la prensa e incluso buena parte de las ciencias sociales: la política como competencia
entre élites por los votos y la influencia. En esta segunda visión, los ciudadanos son ante todo consumidores y
espectadores”.

3
como tal o sólo de los estamentos –organizados- involucrados ("stakeholders"), o bien,
pueden convivir ambos en estos espacios de participación, sin que uno resulte perjudicado y
otro ostensiblemente beneficiado?
Cabe precisar que para los efectos de este estudio, se calificará a la primera como
“participación ciudadana”, y a la segunda como “corporativismo”.
Ante esto, se puede adelantar como hipótesis que los mecanismos de participación
ciudadana si responden al objetivo general de dotar de un mayor contenido de legitimidad o
representatividad a la gestión público – administrativa, pero, en base a un sistema
corporativista de legitimación, debido a que su regulación está destinada a fomentar la
participación de la ciudadanía organizada (“stakeholders”), en desmedro de la participación
de los ciudadanos como individuos privados de forma directa en la gestión publico
administrativa.
En cuanto al contenido, la presente investigación se dividirá en 4 Capítulos. En el
Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública, se establecen las distintas formas en que se
ha manifestado la participación de los ciudadanos en la esfera del poder público,
destacando el carácter contemporáneo y reciente del fenómeno de la participación
administrativa. El Capitulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad
Administrativa, se encarga de establecer el fenómeno mismo de la participación
administrativa y la relación que tiene con el sistema político de gobierno, sobre todo desde
la perspectiva de los objetivos a los cuales contribuye este mecanismo, en especial aquel
relativo al aumento de la legitimidad y representatividad de las políticas públicas. Por su
parte el Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa, señala las diferentes formas
en que los ciudadanos pueden participar en la gestión pública, ya sea de forma directa o
indirecta. Y, por último, el Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho
Chileno, es el capítulo más importante de la presente investigación, puesto que señala los
mecanismos concretos de participación administrativa que consagra el derecho nacional.
A partir de aquel desarrollo se extraerán las Conclusiones que se exponen al final de la
presente investigación.

4
Capítulo I: Los ciudadanos en la esfera pública.

1.- Planteamiento.

Son diferentes y diversas las formas y grados en que los ciudadanos han participado
en la esfera pública de los Estados Nacionales. Es precisamente en el Estado donde se
deposita el poder público, y la actuación de los ciudadanos en su ámbito la podemos
dividir, para efectos de la presente investigación, en: 1) una participación de tipo político,
aplicada a la forma en que los ciudadanos inciden en la generación de los cargos y
autoridades públicas, así como su participación, más o menos directa, en asuntos que son
fundamentales en el curso democrático de un país; y 2) una participación de tipo
administrativo vinculada a la Administración Pública, cuya importancia emerge debido a
que la ejecución de las decisiones fundamentales traducidas en políticas públicas resultarían
imposibles, sin el concurso de los órganos ejecutivos del Estado. Esto último cobra una
mayor relevancia en países como el nuestro, de corte eminentemente Presidencialista2, ya
que nuestro ordenamiento jurídico aparte de depositar en la investidura del Presidente de la
Republica el Gobierno y la Administración, le asigna atribuciones normativas, a través de
su Potestad Reglamentaria y el carácter colegislador (Artículos 24, 32 y 65 de la
Constitución Política de la Republica – en adelante CPR).
De dichas características emana la importancia de analizar en qué medida los
ciudadanos ejercen una participación, más o menos directa, en los asuntos públicos, tanto
desde una perspectiva política, como administrativa.

2.- Primera manifestación histórica: Participación Política3.

La participación de los ciudadanos en las decisiones del Estado, no es algo que haya
existido desde siempre. Veamos una breve síntesis de la evolución histórica del fenómeno
de la participación política en sus diferentes formas y manifestaciones hasta la situación en
el día de hoy, especialmente en nuestro país.
En el Estado absoluto de los siglos XVI y XVII no existía el “ciudadano” tal como
lo conocemos hoy en día; la posición que le correspondía en el antiguo régimen era la de
“súbdito”, como algo diferente al “soberano” que era quien ejercía el poder en las
Monarquías antiguas, a través de la figura del Rey. En aquel entonces, el poder público se
limitaba a las decisiones del Monarca. Las revoluciones burguesas comenzadas en

2
Para una descripción y análisis critico de la literatura relativa al Presidencialismo en Chile Vid.
GAMBOA VALENZUELA, R.: “Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el
Presidencialismo Latinoamericano y chileno. Un análisis critico de la literatura”, en Revista de Derecho
Público, Vol. 67, 2005, pp. 59 – 72.
3
Las manifestaciones históricas mencionadas en este capítulo obedecen a los objetivos de la presente
investigación. Sin embargo se mencionan otras áreas a las cuales se extendió históricamente la participación
ciudadana, tales como la social (reconocimiento de sindicatos), la económica (participación en la gestión y
utilidades de la empresa) y la cultural (promoción de asociaciones culturales). CAMACHO CEPEDA, G.: “La
Participación Ciudadana en la Administración Publica”, en Revista de Derecho de la Universidad Católica de
Valparaíso, Tomo XVIII, Chile, 1997, p. 373.

5
Inglaterra y continuadas en Francia y Estados Unidos, marcaron el paso desde el antiguo
régimen, al Estado liberal burgués, y con él la emergencia de la categoría jurídica de
“ciudadano”, que por primera vez era facultado para participar en las decisiones del poder
estatal4. Con esto, el antiguo súbdito se transforma en ciudadano5.
Sólo desde aquel entonces - fines del siglo XVIII y siglo XIX - los ciudadanos
participan de las decisiones del Estado, ya que se les reconoce el derecho a elegir a las
autoridades, que en virtud de la teoría de la soberanía nacional, constituyen los
representantes de la nación en las funciones públicas, inaugurándose el sistema
representativo de gobierno, que se extiende hasta el día de hoy6. La burguesía, con la
finalidad de restringir el poder del monarca estableció un sistema de representantes elegidos
por el pueblo, y además consolidó sus aspiraciones a través de las Constituciones y textos
normativos de la época, cuya estructura jurídica se mantiene hasta el día de hoy en el
mundo occidental. En efecto, la Declaración de Derechos de 1689 (conocida como Bill of
Right), la Constitución Norteamericana de 1787, la Declaración de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano de 1789 y la posterior Constitución Francesa de 1791
establecieron las bases fundamentales del modelo de estado liberal7, mediante el desarrollo
de una notable obra institucional: “el Estado constitucional representativo, el
reconocimiento de una tabla de Derechos y libertades básicos, establecimiento de la
separación de poderes para que prospere la libertad del individuo y no sufra su seguridad
personal; respeto de la opinión pública. Configuro también, normativa e institucionalmente,
el Estado de Derecho que puede considerarse como resultado perfecto de la coincidencia
entre la elaboración de la dogmática jurídica germana y la experiencia política acumulada
anglofrancesa”8.
A pesar de lo anterior, la participación de los nuevos ciudadanos resulta bastante
restringida a consecuencia del principio representativo, que en su versión clásica se
fundamentaba en la incapacidad o imposibilidad del pueblo para dar solución a los
complejos asuntos de gobierno9, privilegiándose el sufragio censitario, tomando como

4
En relación a la evolución del Estado y el paso del Estado Absoluto al Estado Liberal Vid.
CROSSMAN, R.H.S.: Biografía del Estado Moderno, Fondo de Cultura Económica, México – Buenos Aires,
2º edición, 1965; y, LUCAS VERDU, P. y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Manual de Derecho
Político, Volumen I, 3º edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1994, pp. 56 – 294.
5
CORDERO, L.: “Los particulares como sujeto de derecho en el Derecho Administrativo. Bases para
una sistematización”, en Revista de Derecho Publico, volumen 64, Universidad de Chile, 2002, pp. 214.
6
La arquitectura sobre la cual se estructuró el modelo liberal burgués de Estado se funda en las obras
clásicas de John Locke (Segundo Tratado sobre el Gobierno. Un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y
fin del gobierno civil), Charles Louis de Secondat Montesquieu (El Espíritu de las Leyes), Jean Jacques
Rousseau (Contrato Social), Alexis de Tocqueville (La Democracia en América) y John Stuart Mill (El
Gobierno Representativo).
7
SANCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Constitucional comparado, séptima edición revisada,
Sección de Publicaciones, Universidad de Madrid, Facultad de Derecho, 1980, pp. 107 – 312.
8
LUCAS VERDU, P.: Curso de Derecho Político, Volumen I, Editorial Tecnos, Madrid, 2º edición
revisada y aumentada, 1976, pp. 225 y 226
9
Aquel razonamiento se puede encontrar en las opiniones suscitadas a propósito del sufragio
universal en Chile. Al respecto, Vid. ESTEVEZ GAZMURI, C.: Elementos de Derecho Constitucional,
Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1949, pp. 76 – 95, en especifico el particular titulo denominado “Medios
ideados para atenuar los malos efectos del sufragio universal”.

6
referencia la renta, propiedades o profesiones de quienes tenían derecho a elegir a sus
representantes. Es así como autores liberales, tales como Montesquieu y Tocqueville,
argumentaban, entre otras cosas, que la falta de educación de un sector importante de la
población no les permitía gozar de este derecho, y que por ello debía preferirse un gobierno
representativo, eligiendo a los mejores que sean capaces de desempeñar las labores
públicas.
La síntesis democrática liberal resultante del apogeo de las doctrinas clásicas de
Rousseau y Stuart Mill, abre paso a la consolidación del sistema representativo bajo un
sistema de sufragio universal, derribando las consideraciones de tipo pecuniarias del
sufragio censitario y extendiendo la ciudadanía a todos, manteniendo menores restricciones,
tales como la edad y otros que se mantienen hasta el día de hoy10. Además de la
designación de los representantes a través de las elecciones – el sufragio11 -, los ciudadanos
participan mediante el control de los gobernantes, desempeñando las funciones públicas
que emanan del sistema representativo12, así como a través de la opinión pública y las
denominadas “fuerzas políticas”13.
Sin embargo, a pesar de que el sistema representativo excluye la participación
directa de los ciudadanos en las decisiones del Estado, aquello no es obstáculo para que en
ciertos contextos se puedan implementar mecanismos de democracia directa, como por
ejemplo acostumbran a utilizarse en los gobiernos locales y ciertos cantones suizos. Estas
formas directas o semidirectas de participación14 constituyen elementos que acercan la
decisión del Estado a la ciudadanía. Los más reconocidos son: Referéndum15, Plebiscito16,
veto popular17, el recall o revocación popular de las autoridades18, y la apelación popular de
sentencias19.

10
Por ejemplo, la CPR establece en su artículo 16 las causales de suspensión del derecho de sufragio:
interdicción por demencia (nº 1), pena aflictiva o delito terrorista (nº 2) e infracción al derecho de asociación
sancionada por el Tribunal Constitucional (nº 3); y el artículo 17 establece las causales de pérdida de la
calidad de ciudadano, por perdida de la nacionalidad chilena (nº 1), pena aflictiva (2º) y delitos terroristas o
relativos al consumo de estupefacientes (3º).
11
Al respecto, Vid. DOWSE, R. y HUGHES, J.: Sociología Política, versión de José María Rolland
Quintanilla, Alianza Editorial, Madrid, 1999, pp. 359 y ss.
12
SILVA JIMENEZ, A.: “Hacia una Democracia Participativa (II parte). Teoría participacionista de la
Democracia”, en Revista de Derecho Universidad Austral de Chile, vol. VIII, año 1997, p. 119
13
En relación a los conceptos de opinión publica y fuerzas políticas, Cfr. JUSTO LOPEZ, M.: Manual
de Derecho Político, Editorial Kapelisz, Buenos Aires, 1973, pp. 161 – 193; y BORJA, R.: Derecho Político y
Constitucional, 2° edición, Fondo de Cultura Económica, México, 1991, pp. 187 – 190.
14
Cfr. NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 1993, pp. 48 – 79; y MOLINA GUAITA, H.: Instituciones Políticas, duodécima edición, Editorial
Lexis Nexis, Santiago, 2006, pp. 160 – 174.
15
Cfr. BORJA, R.: Derecho Político y Constitucional, op. Cit., pp. 217 – 219. También se menciona al
referéndum abrogatorio de ley, NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, op. cit., p.
61.
16
BORJA, R., op. Cit., pp. 217 – 222.
17
SILVA BASCUÑAN, A.: Derecho Político. Ensayo de una síntesis, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 1980, p.101
18
NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, op. cit., pp. 62 y 63.
19
JUSTO LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, op.cit., pp. 474

7
 A los anteriores mecanismos que sustentan la teoría participacionista de la
democracia20, debemos agregar el importante rol que han jugado en la canalización de la
participación de los ciudadanos en las decisiones del Estado los Partidos Políticos y los
Grupos de Presión21.
En nuestro derecho, se ha pasado del sufragio censitario al sufragio universal, y con
ello se han ido perfeccionando las leyes electorales, siendo la última modificación aquella
que sustituye el sistema de inscripción voluntaria y votación obligatoria por un sistema de
inscripción automática y voto voluntario22. Sin embargo, a pesar de las sucesivas reformas
al sistema político chileno que se han suscitado con el retorno a la Democracia después de
1990, han quedado pendientes de la última gran reforma del año 2005, una serie de
planteamientos relacionados con la participación y la democracia23. Tan solo en materias de
gobierno local y regional en el último tiempo, con la elección de los consejeros
regionales24, se ha avanzado en lo que este ámbito de cosas se refiere, sin embargo, siguen
existiendo muchas críticas a la insuficiencia del modelo de participación política actual de
nuestro país. Es así, como para avanzar en esta materia se han propuesto: la
implementación de elecciones primarias, la democratización de los partidos políticos, la
modificación del binominal25; así como mecanismos relacionados con las tendencias de la
práctica política del último tiempo, tales como la implementación de encuestas
deliberativas, plebiscitos y voto programático, la regulación de las encuestas, el control
ciudadano del proceso electoral, y el voto de los ciudadanos chilenos residentes en el
extranjero26.

20
SILVA JIMENEZ, A.: “Hacia una Democracia Participativa (II parte). Teoría participacionista de la
Democracia”, op.cit.
21
LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, op.cit., pp. 163 – 215.
22
Ley nº 20.337 de Reforma Constitucional que modifica los artículos 15 y 18 de la Carta
Fundamental con el objeto de consagrar el sufragio como un derecho de los ciudadanos y su inscripción
automática en los Registros Electorales, publicada en el Diario Oficial el día 4 de Abril de 2009.
23
BANDA VERGARA, A.: “Reformas Constitucionales: participación y democracia”, en Revista de
Derecho Publico, vol. 69, Tomo I, 2007, pp. 59 – 72.
24
Ley nº 20.390 de Reforma Constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional,
publicada en el Diario Oficial el 28 de octubre de 2009.
25
BANDA VERGARA, A.: “Participación y democracia: una reforma olvidada”, en Revista de
Derecho de la Universidad de Concepción, n° 212, volumen I, año LXX, Julio a Diciembre de 2002, pp. 59 –
61.
26
JOIGNANT, A. y VALENZUELA, E: “Competencias limitadas y participación política extendida”,
en Serie en Foco, nº 1, www.expansivaudp.cl, año 2003.

8
3.- Segunda manifestación histórica: la Participación Administrativa.

La participación en el ámbito de la Administración del Estado es un asunto

relativamente novedoso en el ámbito del Derecho Público. Se trata de un tema que recién
viene a aparecer en el siglo XX27. Antes de aquello, la administración estaba situada
primeramente en la figura del Rey, el cual, en virtud del principio monárquico en el Estado
Absoluto, concentraba el orden público y la administración del Estado por medio de los
funcionarios reales, y luego, tales ámbitos se traspasaron al Gobierno del Estado Liberal, el
cual dio origen a un sistema de administración centralizado y autocrático28.
En efecto, en el siglo XX ocurrieron una serie de sucesos y factores que explican la
emergencia de la participación ciudadana y la descentralización como tendencias en la
Administración del Estado. Tales acontecimientos, en virtud de las cuales aparecen y se
fundamenta el fenómeno de la participación a comienzos del siglo XX, son las
siguientes29:

• Desde un punto de vista organizacional, la idoneidad técnica del modelo burocrático

weberiano comienza a ser criticado, debido a que la rigidez y centralización de su
funcionamiento no daba cabida a las demandas de descentralización territorial. En
virtud de esto se planteaba la necesidad e importancia de considerar para la
determinación de la actuación administrativa las decisiones de los medios sociales
acordes a sus necesidades locales.
• El mando tecnificado de la burocracia había dado origen a prácticas de corrupción
que fueron evidenciadas desde las corrientes trotskistas en la época de la
Revolución Rusa, así como otras disfunciones que fueron descubiertas por los
sociólogos americanos de la época.
• El surgimiento del “Estado Prestacional” después de la primera guerra, el cual en su
funcionamiento modificó la impersonalidad y neutralidad de la acción del Estado
por la eficacia en la gestión y los rendimientos sociales efectivos, promoviendo a su
vez acuerdos y conciertos libremente negociados con los privados para realizar
funciones públicas.
• La aparición y consolidación del Estado Social después de la segunda guerra, el cual
implicó una serie de transformaciones favorables al intervencionismo estatal en la
configuración del funcionamiento de la sociedad.

27
Sólo con Bernard GENY en La collaboration des particuliers avec l’Administration (una tesis
doctoral de la Universidad de Nancy) y Maurice HAURIOU en la 12º edición del Précis de Droit
Administratif de 1933 aparecen las primeras conceptualizaciones de la Participación administrativa. Citados
por GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, en
Libro Homenaje al Profesor José Luís Villar Palasí, Editorial Civitas, Madrid, 1989, p. 440.
28
GARCÍA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,
en Libro Homenaje al Profesor José Luís Villar Palasí, Editorial Civitas, Madrid, 1989, pp. 437 – 439.
29
Ibíd., pp. 439 – 441.

9
 En efecto, la idea de la participación surge asociada al surgimiento del Estado Social
después de la segunda guerra mundial, el cual constituye “el precipitado de una evolución
histórica transformadora de las convicciones generalizadas sobre el papel del poder público
en el orden económico y social”30. Dicha evolución vino a transformar los postulados
tradicionales sobre los cuales se había edificado el Estado Liberal de antaño. Es así como,
comienza a desarrollarse un progresivo predominio del poder ejecutivo en detrimento del
poder legislativo en las decisiones del Estado, asociado a un crecimiento de la
Administración Pública en sus cometidos producto de las exigencias que impone el
progreso técnico y el avance de los modos tecnocráticos de gestión.
Estos cambios sociales generaron crisis en el sistema tradicional liberal, cuyas lógicas
resultaron excedidas a consecuencia de las contradicciones evidenciadas por la evolución
de la realidad contemporánea, lo cual dio origen a una serie de disfunciones que pueden ser
subsanadas por la técnica de la descentralización y la participación ciudadana31.

30
PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, en Revista Canaria de
Administración Pública, España, nº 1, 1989, p. 31.
31
Ibíd., pp. 32- 34.

10
Capítulo II: Participación de los Ciudadanos en la Actividad Administrativa.

En el capítulo anterior se pudo establecer la importancia que reviste el fenómeno de

la participación en la configuración de las decisiones generales del Estado, y como esta
participación ha evolucionado desde una primitiva y originaria vertiente política a otras
esferas mucho más complejas, entre las cuales se encuentra como expresión más reciente
aquella que sitúa al ciudadano en la actuación administrativa.
En el presente capítulo nos abocaremos de manera más profunda a este último
fenómeno que requiere una atención fundamental por parte del Derecho Administrativo, y
aun de forma más amplia, por el mismo Derecho Público, esto, pues no se está únicamente
en presencia de un importante fenómeno, sino que uno de los derechos elementales de los
ciudadanos en los cuales se juega gran parte de la legitimidad del poder público en las
democracias contemporáneas32.
En este ámbito de cosas, de acuerdo a la doctrina mas autorizada33, la participación
que nos importa es aquella realizada desde un status active civitatis, vale decir aquella que
es emprendida desde una posición activa del particular en la ciudad, o incluso, o incluso
“círculos de interés” más reducidos, aunque siempre genéricos, que modalizan el abstracto
interés uti cives, caracterizado por el interés general del sujeto, o bien en calidad de valedor
de aquel interés público o general34.
En síntesis, la participación administrativa está íntimamente asociada a la idea de
“tomar parte”35 en las decisiones de la Administración Pública, vale decir aquella que está
orientada a abrir un espacio en el cual la opinión del ciudadano se configure en una
decisión jurídicamente vinculante para la actividad de la administración.
Sin embargo, esta idea de la participación, como ya se mencionó en el capitulo
anterior, modifica la forma en que opera y funciona el principio representativo, excluyendo
de esta forma el mandato indirecto asociado a la representación, y abriendo paso a una
participación directa de los ciudadanos, sin intermediarios que sirvan de canalizadores de
sus opiniones, deliberaciones y decisiones. Es por ello, que en una primera parte se
explicará la relación de constante tensión que existe entre la democracia representativa y la

32
RIOS ALVAREZ, L.: “Marco teórico del derecho a participar y la participación universitaria”, en
Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, nº 79, enero – junio, 1986, pp. 31 – 40.
33
GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,
op. Cit., pp. 441 – 442.
34
CAMACHO se inclina por una definición mucho mas amplia según la cual “la participación
ciudadana significa la posibilidad que tiene el ciudadano, a nivel individual o por medio de organizaciones
sociales a las que pertenece, de tomar parte en las decisiones que afectan a sus niveles mediatos e
inmediatos”. CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit.,
p. 378.
35
RIOS ALVAREZ, L.: “Marco teórico del derecho a participar y la participación universitaria”, op.
cit., pp. 34 – 35. ARAYA la define como “el acceso a la toma de decisiones”. ARAYA LEÜPIN, E.:
“Participación: Una Perspectiva Politológica”, en CADEMARTORI ROSSO, D. (Editor): Participación, Una
visión Multidisciplinaria, Centro de Estudios y Asistencia Legislativa Universidad Católica de Valparaíso,
Chile, 1996, p. 49.

11
participación administrativa, y en segundo lugar, los objetivos que esta herramienta busca
en su implementación, especialmente desde el punto de vista de la legitimidad y
representatividad, ya sea de la gestión pública, como la del poder público del Estado.

1.- La Participación Administrativa en una Democracia Representativa.

En este apartado corresponde analizar la contradicción que puede plantearse en el

tradicional modelo de democracia representativa, desde el momento en que se introducen
mecanismos de participación ciudadana para la resolución de conflictos y asuntos públicos
en general, a los cuales debe hacer frente la Administración pública.
En efecto, la democracia representativa emerge históricamente a consecuencia de la
impracticabilidad de que los ciudadanos puedan participar o intervenir de forma directa en
la solución de los asuntos públicos y la determinación del interés general, lo cual se asocia
fundamentalmente al tamaño y extensión geográfica de los Estados Nacionales
contemporáneos36.
De esta forma, la democracia representativa constituye un mecanismo indirecto de
participación, en virtud del cual, el pueblo soberano concurre a la elección de los
representantes que se harán cargo de las funciones públicas. Este modelo tradicional
deposita la representación en el Parlamento, desplazando la labor del Ejecutivo y la
Administración a la mera ejecución y gestión de las políticas públicas, exigiendo de parte
de ella una actuación de tipo neutral, en atención a no distorsionar la voluntad soberana
representada por una normativa emanada del Parlamento
En razón de aquello se ha planteado que una democracia representativa es
incompatible con una Administración Pública participativa, ya que dificulta la actuación
neutral de la Administración en la aplicación de los mandatos legislativos37.
Aquello sirve de base, además, para justificar una Administración centralizada y
autocrática38. Sin embargo, las condiciones históricas señaladas en el primer capítulo de
esta investigación, sumado a otro tipo de consideraciones que a continuación se expondrán,
tiende a justificar la necesidad de la participación ciudadana en la gestión pública.
De hecho, es más, no se trata como algunos sostienen39 que una Administración
Pública participativa vendría a arruinar el funcionamiento del sistema representativo, sino
que por el contrario, existen una serie de argumentos que permiten sostener que el
mecanismo de la participación ciudadana, lo que vine a hacer es a subsanar las disfunciones

36
BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op.cit., pp. 51 – 52.
37
CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit., p.
378.
38
“La única manera de asegurar la eficacia organizativa de una ley general y común sería que el poder
administrativo llamado a su ejecución sea un poder unitario en su estructura y uniforme en su actuación. Estas
condiciones sólo pueden lograrse si ese poder está todo él conectado a un solo centro, actuando como un
instrumento obediente y disciplinado bajo el impulso único de ese centro”. GARCIA DE ENTERRIA, E.:
“Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op. Cit., p. 438.
39
MERKL, A.: Democratie und verwaltung, 1923, citado por GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la
Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”, op. Cit., p. 438.

12
ocasionadas por la nueva realidad del Estado Social a la que debe hacer frente la
Administración, y de lo cual se habló anteriormente. Tales argumentos, a los que se suman
aquellos mencionados en el primer capítulo, son:

a) Sin el remedio de la participación ciudadana no se podría explicar y justificar

la idea de una amplia intervención del Estado en el ordenamiento de la
sociedad, a través del poder ejecutivo. En efecto, los postulados liberales de
legitimación del poder público limitados al mecanismo electoral, que sólo
entrega al ciudadano un poder de control en los periodos de elecciones; y la
opinión pública, que no integra a los ciudadanos en los procesos decisionales,
resultan insuficientes debido al desgaste del principio del Parlamento y el
mandato representativo, como único espacio de conversión de la voluntad
general en decisiones jurídicas. El antiguo protagonismo del Parlamento ha
cedido en beneficio del Gobierno y la Administración, como ámbito prioritario
en el que se toman la mayor parte de las decisiones40. Aquella mayor actuación
de la Administración, solo es legítima en razón de la participación de los
ciudadanos en la gestión pública.
b) El supuesto del modelo representativo en virtud del cual la Administración sólo
actúa fundada en una adecuada programación legislativa, no se cumple en la
realidad. Esto se debe, principalmente a una actividad legislativa deficiente,
caracterizada por la escasa calidad, claridad, precisión o coherencia de las
normas por la dificultad de la materia; o, simplemente, por resultar tal normativa
insuficiente, derivando en ausencia de regulación en ciertas materias, escapismo
a cláusulas generales, formulas vacías o ambiguas, conceptos genéricos o
indeterminados o habilitaciones en blanco. Ante esto, la Administración opera
con una amplio margen de libertad para resolver asuntos de interés público, para
lo cual la legitimación democrática reforzada por la participación ciudadana
contribuiría a reducir aquel margen de discrecionalidad, disminuyendo a su vez
las acciones de tutela judicial contra la Administración por las posibles
arbitrariedades que pueda cometer en su accionar41.
c) Por último, CAMACHO señala que “la democracia (léase, una Administración
participativa) impone por si sola la existencia de una objetividad absoluta en las
decisiones administrativas, la cual no puede excusarse amparándose en el
argumento de la legitimidad de origen de los administradores democráticos que
no les confiere una presunción general de exactitud y de justicia en sus
decisiones. Es más estos deben ajustar su actuación al respeto de otro principio
de legitimidad democrática esencial, cual es la legitimación de ejercicio, que

40
Un argumento similar deslinda PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op.
Cit., p. 34, quien además sostiene que el dinamismo de la vida de la modernidad requiere de actuaciones
rápidas, eficaces y con un elevado nivel de exigencias técnicas, a lo cual no puede responder un órgano
deliberante y de funcionamiento intermitente, como el Parlamento.
41
Ibíd., p. 39.

13
 exige a los gobernantes dar razón de sus actos, justificarse ante los ciudadanos y
responder oportunamente de eventuales quejas y reclamaciones”42.

De esta forma, se puede afirmar que la supuesta contradicción inicialmente

establecida no es tal, sino que por el contrario la participación ciudadana en la actividad
administrativa es perfectamente compatible con la democracia representativa. Además, con
ello nos inclinamos a despejar la tradicional oposición de este ultimo sistema con un
modelo participativo de gobierno, resultando factible no sólo un “equilibrio” 43 entre ambas
instituciones, si no que ambos constituyen aspectos ineludibles desde la perspectiva de la
legitimación de la actuación y las decisiones del Estado, entendido éste como poder
público, vale decir como la compleja estructura Parlamento, gobierno y Administración.

2.- objetivos de la Participación Administrativa.

En el presente apartado se hará mención de los diversos objetivos que persigue la

implementación de mecanismos de participación ciudadana en la actividad administrativa,
colocando especial atención a la legitimidad y representatividad de la misma, en atención a
que no constituye un elemento pacífico en la consideración doctrinal, y además resulta de
vital importancia para el desarrollo de la presente investigación. Sin embargo, cabe precisar
que además de dicho objetivo, existen otros tales como la eficacia y la calidad de la gestión
pública.

a) Aumento de la eficacia de la gestión de las políticas públicas y sociales.

La eficacia de la gestión de la Administración Pública constituye uno de los

elementos fundamentales de las tendencias en la evolución de la gestión pública en el
último tiempo. Es así como en nuestro país, el inminente ingreso de Chile a los países de la
OECD (Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo) plantea como uno de
los fines en sí mismos para el diseño de una Gestión Pública de clase mundial, la eficacia
de las políticas públicas en el marco de la Agenda de Reforma y Modernización del
Estado44
Sin embargo, la preocupación por la eficacia es un asunto consustancial al retorno a
la democracia. Así, CAMACHO destaca que “el reto de la aun joven democracia chilena es
el de reafirmar el sistema democrático como sistema político y estilo de convivencia,
tratando de asegurar condiciones de gobernabilidad que compatibilicen la participación
ciudadana, la regulación de los conflictos sociales y la redistribución del producto en
beneficio de los sectores mas postergados. De ahí que, en las propuestas programáticas de
los Gobiernos electos y de sus contendientes (elecciones de 1990 y 1994) y la Reforma del

42
CAMACHO CEPEDA, G.: “La participación Ciudadana en la administración Pública”, op. Cit., p.
375. El paréntesis en nuestro.
43
BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op. Cit., p. 52.
44
MARSHAL RIVERA, J.:”La Reforma del Estado: visión y proceso”, en Serie en Foco, nº 144,
www.expansivaudp.cl, año 2009.

14
Estado ha aparecido como referencia obligada en aras a cumplir otros objetivos, como el
aumento de eficacia social de la actuación estatal, y la superación de las desigualdades
sociales”45
De esta manera, podemos apreciar que la compatibilización de la participación
ciudadana con rendimientos eficaces de la gestión pública constituye un elemento
fundamental en los desafíos del Estado en los tiempos que corren. En esto sin duda la forma
en que se implementan, entienden y conciben los mecanismos de participación ciudadana,
así como el papel que juegan en la determinación de las decisiones del Estado apuntarán en
mayor o menor medida al objetivo de la “eficacia”.

b) Mejoramiento de la calidad de la gestión de las políticas públicas y

sociales.

“La eficiencia del Estado y la calidad de sus políticas son factores críticos para
llevar a Chile al desarrollo en el horizonte de una generación, porque tienen la capacidad
para convertirse en una ventaja competitiva, aportando al crecimiento de la productividad y
reforzando la protección social”46
En este sentido, se plantea como uno de los elementos que pueden aportar al
aumento de la calidad de las políticas públicas los mecanismos de participación ciudadana,
ya que de esta forma se aporta a la aceptabilidad de parte e los ciudadanos de las decisiones
adoptadas por el Estado, lo cual deviene como consecuencia lógica de la participación
ciudadana en la actividad del Estado.

c) Legitimidad y Representatividad de la gestión pública.

Estos aspectos constituyen los elementos fundamentales para el desarrollo de los

objetivos que se plantea la presente investigación, en orden a que nos entregara los
elementos doctrinales que sirven de base para estimar que los mecanismos de participación
administrativa, efectivamente tienen por finalidad dotar de mayor legitimidad y
representatividad a las políticas públicas, y a la gestión de la Administración del Estado.
En este orden de cosas, la doctrina más reconocida se inclina por la exclusión del
plano de la legitimación. Así, GARCIA DE ENTERRIA47 plantea que “no se trata (…) de
que la participación ciudadana intente legitimar una decisión administrativa como soberana
o irresistible; por el contrario – dice - esa función corresponde (…) a la representación
nacional, que es una sola y correlativamente a la ley (…) y no a la administración en sus
distintos centros, órganos, niveles, por participada o actuada incluso directamente por los
ciudadanos que la configuramos”. En este sentido, la participación de los ciudadanos

45
CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 372. el
paréntesis es nuestro.
46
MARSHALL RIVERA, J y WAISSBLUTH, M.: “Reforma del Estado en Chile: Una oportunidad”,
en Serie en Foco, nº 122, www.espansivaudp.cl, año 2007. La cursiva es nuestra.
47
GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,
op Cit., pp. 442 y 443.

15
contiene en la actividad administrativa se limitaría simplemente a servir de cauce a la
expresión de las demandas de la sociedad, pero en ningún caso perseguiría la legitimidad de
la gestión pública.
Por otro lado, hay quienes48 plantean que, aunque la Administración general del
Estado se brazo ejecutor de los fines del Estado, existe una importante diferencia en la
medida en que la legitimidad de la Administración, a diferencia de la del Estado, no reside
en que sea representativa, sino en su carácter vicarial o servicial. Para ellos, la
Administración no representa a nadie, simplemente sirve a los intereses generales49.
Por último, PEREZ MORENO señala, a su vez, que la participación administrativa
no suple a la ley, sino que coopera con ella n la concreción de la primacía de la realidad y
efectividad de los derechos fundamentales, especialmente el derecho a participar en asuntos
públicos50.
Sin embargo, existen muchos autores que plantean que la participación
administrativa si aporta a la legitimidad o representatividad de la gestión pública51. Así,
siguiendo a CHEVALLIER podemos señalar entre otras cosas consecuencias que el
desarrollo de la participación administrativa permite hacer desparecer las distensiones
sociales y las disfunciones orgánicas posibilitando un nuevo consenso que permita la
superación de la llamada “crisis de legitimidad” de los sistemas políticos y administrativos
de los países democráticos occidentales52.
A pesar de lo anterior, la generalidad de la doctrina53 excluye de plano que la
participación ciudadana pueda tener una función legitimadora de las decisiones
administrativas por entenderse que en nuestros sistemas políticos esa función corresponde
en exclusiva a la representación nacional y a su fruto esencial, que es la ley, y no a la
Administración, aunque sea participada o actuada incluso directamente por los ciudadanos

48
MARTIN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Editorial Aranzadi, Navarra; España, 2004, p. 68.
49
SANTAMARÍA PASTOR se inclina por esta misma opción, señalando al respecto los preceptos
constitucionales presentes en la Constitución Española, en virtud de las cuales sólo la ley puede legitimar los
actos de la Administración. SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: Principios de Derecho Administrativo, volumen
I, CEURA, Madrid, 2000, pp. 114 y 115.
50
PEREZ MORENO, A.:”Crisis de la Participación Administrativa”, en Revista de Administración
Publica, España, nº 119, mayo – agosto, 1989, pp. 124 y 125. En efecto, cabe señalar que la Constitución
Española regula el derecho fundamental a la participación en su articulo 23, el cual prescribe: “1.- Los
ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes,
libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.
2.- Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos,
con los requisitos que señalan las leyes”.
51
CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 377 y
OELCKERS CAMUS, O.: “Hacia una Administración Publica Participativa”, en Revista de Ciencias
Sociales, Universidad de Valparaíso, nº 39, 1º y 2º semestre, 1994, p. 342. Este autor plantea que “con estas
indicaciones se pretende recoger en mejor forma el interés general y lograr mayor eficacia en el actuar
administrativo aumentando la legitimidad del Gobierno y del sistema de Administración”.
52
CHEVALLIER, J.: “La participación dans l’administration francaise: discourse et platique”, citado
por CAMACHO, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 377.
53
GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,
op Cit., pp. 442 y 443.

16
que la configuramos54. En ello PAREJO55 indica que la participación administrativa genera
problemas de legitimación democrática y de eficacia, de acuerdo a lo señalado
anteriormente, los cuales deben resolverse ponderando las ventajas y desventajas de cada
uno de los mecanismos concretos de participación administrativa. Así, estos mecanismos
concretos deben ser ponderados con el principio del Estado de Derecho, que plantea que la
legitimidad democrática de origen de la ley de la actuación administrativa, y con el
principio del Estado Social, que impone una exigencia de legitimidad de eficacia de
acuerdo al carácter servicial o vicarial de la Administración.
Pero, aquello que sostienen os autores para el caso español, si bien puede entenderse
de la misma forma en nuestro derecho, existen una serie de argumentos para, a pesar de
aquello, sostener no sólo que la participación administrativa contribuye a la legitimidad y
representatividad de la gestión pública, sino que en nuestro sistema resulta una necesidad,
de acuerdo al carácter Presidencialista de nuestro país, lo cual se suma a las insuficiencias
del modelo de representación parlamentaria que plantea el sistema binominal56 como
mecanismo de representación de la voluntad soberana. En consecuencia, creemos que de no
implementarse, por una parte mecanismos de participación ciudadana, en el plano
administrativo, difícilmente el poder público administrativo contará con la legitimación
necesaria.
Hoy estimamos, resulta insuficiente la postura de GARCIA DE ENTERRÍA57,
puesto que la exigencia de gobernabilidad que recae en los sistemas políticos de países en
desarrollo como el nuestro, constituyen requisitos ineludibles para el correcto
funcionamiento de las democracias modernas, en las cuales el protagonismo de la
ciudadanía en las constantes demandas sociales por participación cada vez mayores. De
este modo, la capacidad de los sistemas políticos y administrativos de abrir sus esferas de
decisión a la ciudadanía constituyen una exigencia para la legitimidad de las políticas
públicas en general, y la gestión pública, en particular, que contribuyen a evitar posibles
quiebres institucionales.
Por último, cabe hacer mención de los argumentos que pueden extraerse de la
Ciencia Política contemporánea, según la cual solo la democracia – entendida ésta como la
participación deliberativa de los ciudadanos en la resolución de los asuntos públicos –
puede legitimar el orden globalizado imperante58.

54
CANTERO MARTINEZ, J.: La Clausula del Estado Democrático y la Administración General del
Estado, versión web disponible en
www.inap.map.es/.../CLAUSULADEESTADODEMOCRATICOYAGE_02NOV06.pdf
55
PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op. Cit., pp. 39 – 44.
56
BANDA VERGARA, A.: “Participación y Democracia, una reforma olvidada”, op. Cit., p. 59 - 61.
57
GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad Administrativa”,
op Cit.
58
HABERMAS, J.: Facticidad y Validez, Editorial Trotta, Madrid, 1998. Este autor plantea un
mecanismo procedimental de democracia al cual denomina democracia deliberativa, en virtud de la cual,
analizando y describiendo el proceso de globalización económica, plantea un sistema de democracia radical
(deliberativa) a escala global. También, Vid. HABERMAS, J.: La reconstrucción del materialismo histórico,
problemas de legitimación en el Estado Moderno, Editorial Taurus, Madrid, 1981. Sin embargo, su obra más
reconocida en la cual deslinda y funda su obra posterior es HABERMAS, J.: Teoría de la Acción
Comunicativa, en 2 tomos, Editorial Taurus, Madrid, 1988. Y, para la descripción de los argumentos para

17
Capítulo III: Modelos de Participación Administrativa.

Anteriormente hemos planteado que la legitimidad y representatividad de la

actividad administrativa no debe indagarse limitándonos a evaluar la conformidad de dicho
actuar con los dictados de la ley.
En nuestro caso – el chileno - tal consideración cobra mayor sentido a consecuencia
de la insuficiencia del sistema binominal de representación parlamentaria y el exacerbado
protagonismo del Presidente de la República en la determinación del interés general.
También se dijo, que debe indagarse acerca del grado de legitimidad democrática de
la actividad administrativa en los mecanismos de participación o intervención de los
ciudadanos en la gestión de la Administración Pública y que, en consecuencia, en la medida
en que el nivel de participación sea mayor, igualmente será mayor la legitimidad y
representatividad de las políticas y la gestión públicas.
Sin embargo, desde un punto de vista doctrinal59, la preocupación a este respecto
sólo se ha limitado a la posibilidad de la implementación de los mecanismos, así como a los
distintos efectos que genera en la interpretación del modelo tradicional de la
Administración Pública. Se aprecia, en consecuencia, una ausencia de clasificaciones
basadas en la legitimidad. Es por ello que para el desarrollo del presente capítulo nos vemos
en la obligación de tomar una serie de elementos para distinguir entre 2 tipos diferentes de
participación administrativa, desde el punto de vista que nos interesa, que no es otro que la
legitimidad de la actuación administrativa y el poder público.
El principal elemento que sirve para emprender esta diferenciación emana de la
propia conceptualización de la participación ciudadana en la Administración Pública hecha
por CAMACHO, quien señala que “en términos generales, la participación ciudadana
significa la posibilidad que tiene el ciudadano, a nivel individual o por medio de las
organizaciones sociales a las que pertenece, de tomar parte en las decisiones que afectan
sus intereses mediatos o inmediatos”60.
Así, desde el punto de vista de la legitimidad, podemos clasificar a la participación
administrativa en:

sostener la democracia a escala global, Cfr. HABERMAS, J.: La inclusión del otro. Estudios de Teoría
Política, Editorial Paídos, Barcelona, 1999.
59
GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad administrativa”,
op. Cit. y PAREJO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op.cit.

60
CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., pp. 378.

18
1.- Participación Ciudadana propiamente tal.

Estaría constituida por aquellos mecanismos en virtud de los cuales los ciudadanos
se hacen parte en la gestión de la Administración Pública directamente.
En esta perspectiva se enmarca la redacción del inciso final del artículo 1 de la
Constitución Política de la República al señalar que es deber del Estado “asegurar el
derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional”,
aspecto que incluye la participación administrativa. Sin embargo, este precepto no tiene
mayor aplicación concreta en nuestra legislación, cosa que veremos mas adelante, pues
constituye una forma de participación análoga a la desempeñada en aquellos lugares donde
se aplican mecanismos de democracia directa.
En este caso, la legitimidad democrática – a través de la participación de los
ciudadanos – y en consecuencia la representatividad de la gestión pública deviene del
hecho mismo de permitir la participación directa de los ciudadanos en las decisiones que
debe tomar la Administración Pública. Esta clase de mecanismos implican necesariamente
espacios de información pública, deliberación y finalmente decisión de los mismos
ciudadanos en concurso con la Administración, sin intermediarios que canalicen la opinión
de los ciudadanos, pues estos participan directamente.

2.- Participación Corporativa: “Stakeholders”.

En esta categoría se encuentran aquellos mecanismos en virtud de los cuales los

ciudadanos se hacen parte de la gestión de la Administración Pública representados por los
organismos u organizaciones sociales de las cuales forman parte. En este tipo de
participación, ésta no es directa como en la anterior, sino que se realiza de forma indirecta a
través de la representación de cuerpos organizados que sirven de canalizadores de la
participación social, comprendiendo en ellas cuerpos como las Juntas de Vecinos,
Asociaciones Gremiales, Colegios Profesionales, etc.
Las bases de esta forma de participación se encuentran en el mismo artículo 1º de la
Constitución, pero en el inciso 3º que señala que “El Estado reconoce y ampara a los
grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les
garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”.
En esta clase de participación, la legitimidad opera de forma corporativa, ya que la
ejecución de las políticas públicas se haría por medio del concurso de los diferentes cuerpos
organizados que participen en los espacios de participación generados al respecto. De esta
forma, indagar acerca de la legitimidad democrática no se reduce al propio mecanismo de
participación administrativa concreto, como ocurre en el caso anterior, sino que dicha
indagación también se traspasa a la propia legitimidad y representatividad con la que
cuentan los propios cuerpos organizados que toman parte en estas decisiones de la
Administración Pública.

19
 A esta forma de participación se le ha venido identificando con el concepto de los
“Stakeholders”61 que es un vocablo anglosajón introducido por Edward Freeman62, que
hace referencia a los “interesados”, y que proviene desde el campo empresarial,
constituyendo una de las principales tendencias en la organización de las grandes empresa
corporativas. En tal ámbito empresarial se habla de “stakeholders” para hacer referencia a
los que puedan estar “interesados” en la aplicación de una actividad de la empresa, y en
este caso, se ha extendido hacia el campo de la Administración del Estado, para promover a
este último en la identificación de los actores “interesados” con las políticas públicas
concretas que se apliquen para generar espacios de diálogo o participación que, como lo
hemos venido planteando, se trata de una participación de tipo corporativa, desde el
momento en que se hace efectiva a través de las organización sociales que en este caso
puedan estar concernidas.

3.- Diferencias cualitativas de ambos modelos.

Si bien, los dos modelos de participación administrativa previamente planteados se

deducen del concepto mismo de participación ciudadana en la Administración Pública,
ambos constituyen 2 aproximaciones diferentes al mismo fenómeno.
Ambas constituyen diferentes alternativas por las cuales el Estado puede inclinarse
para la habilitación de mecanismos de participación ciudadana en las decisiones de la
Administración Pública.
Sin embargo, las diferencias fundamentales entre uno y otro modelo las
encontramos en la forma en que participan los ciudadanos. Así, si la participación es
directa, sin intermediarios, nos encontraríamos en el modelo de participación ciudadana
propiamente tal; mientras que si el ciudadano participa a través de representantes de las
organizaciones ciudadanas o sociales de las que participa, nos encontraríamos en frente del
modelo corporativo o de “stakeholders”.
De esta manera, esta distinción fundamental orienta la acción del Estado en la
implementación de alguno de ambos modelos, dependiendo de cual sea aquel que prefiere
conforme a las decisiones políticas y su marco jurídico general. Por ejemplo, en el primer
caso, basta al Estado con abrir el espacio para la participación directa del ciudadano;
mientras que en el segundo, debe preocuparse además acerca de qué tipo de actores
concernidos o interesados son los que deben participar de estos mecanismos corporativos, y
en ello distinguir de acuerdo a criterios que permitan la igualdad de oportunidades de todos
los actores sociales involucrados.
Determinar cuál de estas dos opciones es la que adopta el sistema jurídico nacional
es precisamente el objetivo de la presente investigación; y en ello, por último, vale destacar
61
DUHART, J. J. y MONCKEBERG, N.: “Participación ciudadana y política: dos miradas”, en Serie
En Foco, n º 3, www.expansivaudp.cl, año 2003, pp. 1. Allí señala que “en diversos países, particularmente de
Europa y América del Norte, se han multiplicado en los últimos años los esfuerzos para involucrar en mayor
medida a los actores concernidos (Stakeholders) y al público en la formulación de políticas y en la decisión
pública.
62
IESE, Escuela de Negocios, Universidad de Navarra: “La evolución del concepto stakeholders en
los escritos de Ed Freeman”, en Newsletter, n º 5, Noviembre 2009, www.aplisic.iese.edu

20
que la diferencia fundamental entre ambos modelos se refiere al tipo de legitimación que
configura cada uno. Así, en el primer caso, la legitimación es otorgada por el ciudadano, y
por ello la denominaremos “legitimación ciudadana”; mientras que en el segundo caso, la
legitimación proviene desde los cuerpos organizados que concurren en los mecanismos de
decisión, en representación de los intereses de los ciudadanos que representan,
configurando de este modo una legitimación que denominaremos “legitimación
corporativa”. Ambas son modelos de legitimación democráticas, en virtud de las cuales se
puede permitir la participación administrativa en un ordenamiento jurídico. Sin embargo,
ambos responden a formas diferentes, y por lo tanto, también dan origen a problemas
diferentes, que no son del caso de este apartado estudiar.

21
Capítulo IV: Participación Administrativa en el Derecho Chileno.

1.- Mecanismos de Participación Administrativa.

En materia de participación administrativa, el desarrollo normativo ha sido escaso,

sin embargo, en el último tiempo se puede apreciar un aumento progresivo de la reflexión
en torno a la generación de mecanismos que permitan el acceso a la toma de las decisiones
de los ciudadanos.
En el presente capitulo se pretende hacer referencia a los mecanismos de
participación ciudadana más emblemáticos del sistema jurídico chileno, con la finalidad de
que a partir de la descripción y análisis de los mismos, se puedan extraer conclusiones
claras relacionadas con el asunto que nos convoca en la presente investigación, que no es
otro que indagar la forma – ciudadana o corporativa – en que los mecanismos de
participación administrativa aportan a la legitimidad y representatividad de la gestión
pública llevada adelante por el aparato estatal.
De esta manera, para efectos de la presente investigación, centraremos nuestro
análisis en aquellos mecanismos que se vinculan directamente con los órganos de la
Administración Pública, en el sentido que lo define el artículo 1 de la Ley Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado nº 1857563 (en adelante
LOCBGAE), en razón de que en dichos órganos se sitúa la dirección y ejecución de las
políticas públicas de mayor relevancia y que, por lo tanto, asumen una mayor
responsabilidad ante los ciudadanos en comparación con los demás órganos
desconcentrados o descentralizados.
Sin embargo, resulta importante de la misma forma exponer los mecanismos de
participación administrativa que los servicios públicos creados por ley permiten el acceso a
la participación de la ciudadanía, así como aquellas políticas públicas que poco van
introduciendo mecanismos participativos en el sistema jurídico chileno.
Es así como en el presente apartado nos parece pertinente exponer los mecanismos
participativos en los ámbitos del Medio Ambiente, la Cultura, las Políticas Sociales (Salud,
Educación y Sistema Previsional), así como en aquellos temas emergentes, tales como la
Seguridad Ciudadana y el Desarrollo Urbano, dejando para una revisión posterior aquellos
mecanismos a los cuales hicimos referencia al comenzar el presente apartado.

• Participación en el ámbito del Medio Ambiente.

La Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente nº 19300 (en adelante LBGMA)
contempla en su articulado 3 formas diferentes de participación de los ciudadanos. Tales
son:

63
El articulo 1 de la LOBGAE, en su inciso segundo señala que “La Administración Publica estará
constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados
para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco
Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica, los Gobiernos Regionales, las
Municipalidades y las empresas publicas creadas por ley”.

22
1) Participación en la Evaluación Ambiental Estratégica: De acuerdo al artículo 7 bis
de la LBGMA se someterán a evaluación ambiental estratégica las políticas y planes
de carácter normativo general, así como sus modificaciones sustanciales, que tengan
impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, que el Presidente de la
República, a proposición del Consejo de Ministros, decida. Y, en este marco el
artículo 7 ter prescribe que el Reglamento que regula este mecanismo deberá
considerar la forma de participación del público interesado.
2) Participación de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluación de Impacto
Ambiental: El párrafo 3º de la LBGAM regula detalladamente este mecanismo de
participación administrativa desde e articulo 26 al 31. Así el artículo 26 señala que
corresponderá a las Comisiones de Evaluación o al Director Ejecutivo, según el
caso, establecer los mecanismos que aseguren la participación informada de la
comunidad en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental y de
las Declaraciones cuando correspondan. En este sentido, cuando se trata de un
Estudio de Impacto Ambiental siempre esta la posibilidad de la participación de los
ciudadanos, mientras que en el caso de las Declaraciones de Impacto Ambiental, la
LBGMA señala únicamente dos casos:
- En el caso del articulo 18 quater que plantea un procedimiento voluntario al
cual pueden someterse empresas de menor tamaño, en el cual si el proyecto
o actividad se localiza en un área no regulada por instrumentos de
planificación territorial vigentes y no genera cargas ambientales, la
Comisión de Evaluación o el Director Ejecutivo abrirá un período de
participación ciudadana, en el que citará a una audiencia especial a lo
menos a tres organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica vigente,
cuyo domicilio legal se encuentre en aquellas comunas en que el proyecto o
actividad se emplazará.
- Y, según el artículo 30 bis LGBMA las Direcciones Regionales o el Director
Ejecutivo, según corresponda, podrán decretar la realización de un proceso
de participación ciudadana por un plazo de veinte días, en las Declaraciones
de Impacto Ambiental que se presenten a evaluación y se refieran a
proyectos que generen cargas ambientales para las comunidades próximas.
Todo ello, siempre que lo soliciten a lo menos dos organizaciones
ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como
mínimo diez personas naturales directamente afectadas. Esta solicitud
deberá hacerse por escrito y presentarse dentro del plazo de 10 días, contado
desde la publicación en el Diario Oficial del proyecto sometido a
Declaración de Impacto Ambiental de que se trate.
Si durante el procedimiento de evaluación de la Declaración de Impacto
Ambiental, ésta hubiese sido objeto de aclaraciones, rectificaciones o
ampliaciones que afecten sustantivamente los impactos ambientales del
proyecto, el organismo competente deberá abrir una nueva etapa de

23
 participación ciudadana, esta vez por diez días, período en el cual se
suspenderá de pleno derecho el plazo de tramitación de la Declaración de
Impacto Ambiental. El Reglamento deberá precisar qué tipo de aclaraciones,
rectificaciones o ampliaciones, según el tipo de proyecto o actividad, serán
considerados como modificaciones sustantivas a los proyectos.
Tratándose de los proyectos sometidos a evaluación de conformidad al
procedimiento voluntario establecido en el artículo 18 ter, el plazo para la
realización del proceso de participación ciudadana será de diez días.
Este mismo artículo precisa que la participación ciudadana comprende
los derechos a acceder y conocer el expediente físico o electrónico de la
evaluación, formular observaciones y obtener respuesta fundada de ellas.
3) Acceso a la Información Ambiental: Se regula en el párrafo 3º bis de la LBGMA y,
más que un mecanismo, hace referencia al derecho a la publicidad de los
documentos públicos, como consecuencia de la reforma constitucional que
introduce el nuevo artículo 8º y en la ley Nº 20.285 sobre Acceso a la Información
Pública, que en este orden de cosas, se trata mas bien de un presupuesto para la
participación ciudadana64.

• Participación en el ámbito de la Cultura.

Los ejemplos fundamentales de participación en este ámbito se sitúan en los

Consejos Nacional de Televisión y de la Cultura y las Artes, en los cuales
encontramos ejemplos de lo que la doctrina65 denomina participación orgánica, ya
que se trata de la inserción de ciudadanos en tanto tales (distinto a los funcionarios y
a los políticos) en los organismos integrantes de la Administración.
En el caso del Consejo Nacional de Televisión, el articulo 2º, en su inciso
penúltimo señala que los Consejeros deberán ser personas de relevantes méritos
personales y profesionales, tales como: haber sido agraciado como Premio Nacional
en cualquiera de sus menciones; ser miembro de alguna de las Academias del
Instituto de Chile; haber sido Parlamentario o Ministro de Corte; ser o haber sido
Profesor Universitario; ser o haber sido Director o Rector de establecimientos de
Educación Media o Superior de reconocido prestigio nacional; haber sido Oficial
General de alguna de las Instituciones de las Fuerzas Armadas o de Carabineros de

64
Así lo entiende también MIR PUIG PELAT para el caso español, el cual señala que “el acceso a la
información pública es un presupuesto necesario para que los ciudadanos puedan participar activamente en la
toma de decisiones públicas”. MIR PUIG PELAT, O.: Globalización, Estado y Derecho. Las
transformaciones del Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 2004, p. 134, quien además cita una
nutrida bibliografía relacionada con la importancia que ha adquirido la transparencia administrativa en la
doctrina y en especial del acceso a la información administrativa y las posibilidades que abren las nuevas
tecnologías.
65
Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad
administrativa”, op. Cit., p. 443, y CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración
Pública”, op. Cit., p. 379.

24
Chile. El nombramiento se hará mediante decreto supremo expedido a través del
Ministerio Secretaría General de Gobierno.
Otro ejemplo lo constituye la Ley nº 19.981 que crea el Consejo Nacional de la
Cultura y las Artes, que tiene entre sus funciones apoyar la participación cultural y
la creación y difusión artística, tanto a nivel de las personas como de las
organizaciones que éstas forman y de la colectividad nacional toda, de modo que
encuentren espacios de expresión en el barrio, la comuna, la ciudad, la región y el
país, de acuerdo con las iniciativas y preferencias de quienes habiten esos mismos
espacios (articulo 3º nº 3). La Dirección Superior del Consejo, de acuerdo al artículo
5, corresponderá a un Directorio integrado por:
1) El Presidente del Consejo, quien tendrá el rango de Ministro de Estado y será el
jefe superior del servicio;
2) El Ministro de Educación;
3) El Ministro de Relaciones Exteriores;
4) Tres personalidades de la cultura que tengan una reconocida vinculación y una
destacada trayectoria en distintas actividades, tales como creación artística,
patrimonio, industrias culturales y gestión cultural. Estas personalidades deberán ser
representativas de tales actividades, aunque no tendrán el carácter de representantes
de las mismas.
Serán designadas por el Presidente de la República a propuesta de las
organizaciones culturales del país, que posean personalidad jurídica vigente de
conformidad a la ley. Un reglamento determinará el procedimiento a través del cual
se harán efectivas tales designaciones, para lo cual deberá existir un Registro
Nacional de dichas organizaciones;
5) Dos personalidades de la cultura que reúnan las mismas condiciones señaladas en
el numeral 4 precedente, las que serán designadas a través de similar procedimiento
y con acuerdo del Senado;
6) Dos académicos del área de la creación artística, del patrimonio o de la gestión
cultural, designados uno por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y
otro por los Rectores de las universidades privadas autónomas. Un reglamento
señalará el procedimiento para efectuar dichas designaciones, y
7) Un galardonado con el Premio Nacional, elegido por quienes hayan recibido esa
distinción. Un reglamento determinará el procedimiento a través del cual se hará
efectiva esta designación.
También, de acuerdo al artículo 12 existirá un Comité Consultivo ad
honórem que tendrá por objeto asesorar al Directorio en lo relativo a políticas
culturales, plan anual de trabajo, y preparación de proyectos de ley y actos
administrativos concernientes a la cultura. Estará integrado por quince personas de
reconocida trayectoria y experiencia en las distintas áreas de la creación artística, el
patrimonio cultural, la actividad académica y la gestión cultural.
Siete de dichas personas provendrán de la creación artística, concretamente
de cada uno de los ámbitos de las artes musicales, artes visuales, artes

25
 audiovisuales, teatro, danza, literatura y artes populares; dos provendrán del ámbito
del patrimonio cultural; dos representarán las culturas indígenas, y cuatro
provendrán de las universidades, las industrias culturales, la gestión de
corporaciones y fundaciones de derecho privado y la empresa privada.
Por último, habrá Consejos Regionales de la Cultura y las Artes (artículo 17)
que estarán integrados por:
1) El Director Regional, que será nombrado por el Presidente del Consejo, de una
terna que le propondrá el Intendente respectivo, y a quien corresponderá presidir el
Consejo Regional;
2) El Secretario Regional Ministerial de Educación;
3) Una personalidad representativa de las actividades culturales de las comunas,
propuesta por los Alcaldes de la Región, designada por el Intendente, y
4) Cuatro personalidades regionales de la cultura, designadas por el Directorio
Nacional, de una nómina de diez personas elaborada por el Intendente, a propuesta
de las organizaciones culturales de las provincias de la región respectiva, que
posean personalidad jurídica vigente. Un reglamento determinará el procedimiento
mediante el cual se harán efectivas las designaciones, debiendo existir un Registro
Regional de dichas organizaciones.

• Participación en el ámbito de las políticas sociales.

1) Sistema Previsional: La ley 20.255 sobre Reforma Previsional introduce

varias novedades al sistema de seguridad social chileno, entre las cuales se
encuentran mecanismos de participación de los ciudadanos en distintos
mecanismos, de acuerdo a la misma técnica señalada para el caso anterior –
participación orgánica- y específicamente la participación de expertos.

- Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones: el artículo 43 crea la

Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones que estará integrada por un
representante de los trabajadores, uno de los pensionados, uno de las
instituciones públicas, uno de las entidades privadas del sistema de
pensiones y un académico universitario, que la presidirá.
- Consejo Consultivo Previsional: De acuerdo al artículo 70 el Consejo
estará integrado por:
a) Un Consejero designado por el Presidente de la República, que lo
presidirá, y
b) Cuatro Consejeros designados por el Presidente de la República y
ratificados por el Senado, los cuales durarán seis años en sus
funciones.
El Presidente de la República designará como Consejeros a personas con
reconocido prestigio por su experiencia y conocimientos en el campo de la

26
 Economía, el Derecho y disciplinas relacionadas con la seguridad social y el
mercado laboral.
- Del Consejo Técnico de Inversiones: Conforme al artículo 168 el Consejo
estará integrado por las siguientes personas:
a) Un miembro designado por el Presidente de la República. La
designación deberá recaer en una persona que haya desempeñado el cargo de
Ministro de Hacienda o de Superintendente o directivo de las
Superintendencias de Pensiones, de Bancos e Instituciones Financieras o de
Valores y Seguros, o de consejero o gerente del Banco Central de Chile;
b) Un miembro designado por el Consejo del Banco Central de Chile. La
designación deberá recaer en un profesional de reconocido prestigio por su
experiencia y conocimiento en materias financieras y de mercado de
capitales;
c) Un miembro designado por las Administradoras de Fondos de
Pensiones. La designación deberá recaer en una persona que posea una
amplia experiencia en la administración de carteras de inversión y deberá
haber desempeñado el cargo de gerente o ejecutivo principal en alguna
empresa del sector financiero, de conformidad a lo dispuesto en el
Reglamento, y
d) Dos miembros designados por los Decanos de las Facultades de
Economía o de Economía y Administración de las Universidades que se
encuentren acreditadas de conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 20.129.
Uno de ellos deberá ser un académico de reconocido prestigio por su
experiencia y conocimiento en materias financieras y de mercado de
capitales y el otro deberá ser un académico de reconocido prestigio por su
experiencia y conocimiento de macroeconomía, de conformidad a lo
dispuesto en el Reglamento.

2) Salud: En Chile, el Ministerio de Salud ha planteado la promoción de la salud

como una de las respuestas a las necesidades y demandas de la población
a través de una estrategia de participación de la comunidad. Es así como en
1998 puso en marcha un plan nacional, caracterizado por un modelo de
gestión descentralizado e intersectorial, que se basaba en la participación
social y en el fortalecimiento de los Gobiernos Regionales y Locales,
además de crear el Consejo Nacional para la Promoción de la Salud VIDA
CHILE. Esta última corresponde a una instancia de coordinación política
superior que cuenta con la participación de instituciones de distintos sectores y
organismos de representación nacional, presidida por el Ministro de Salud66.

66
SÁNCHEZ, H. y CONCHA, M.: “Ambientes y conductas saludables: Una estrategia de
participación efectiva en el sector salud”, en Serie En Foco, nº 81, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 3.

27
 3) Educación: En el marco de la Ley nº 20.129 que establece un Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior67, el Titulo I establece
la Comisión Nacional de Acreditación, la cual, según el artículo 7 estará
integrada por:

a) Un académico de reconocida trayectoria designado por el Presidente de la

República, quien la presidirá;
b) Tres académicos universitarios, que en su conjunto y de acuerdo a su
experiencia y grados académicos, sean representativos de los ámbitos de
gestión institucional, docencia de pregrado y formación de postgrado,
incluyendo, en este último caso, al nivel de doctorado, designados por el
Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas. De ellos, a lo menos uno
deberá estar vinculado a alguna universidad de una región distinta a la
Metropolitana;
c) Dos académicos universitarios con amplia trayectoria en gestión institucional
o en formación de pregrado y/o postgrado, designados por los rectores de las
universidades privadas autónomas que no reciben el aporte fiscal establecido en
el artículo 1º, del decreto con fuerza de ley Nº 4, de 1981, del Ministerio de
Educación, en reunión convocada por el Jefe de la
División de Educación Superior del Ministerio de Educación;
d) Un docente con amplia trayectoria en gestión institucional o en formación
profesional no universitaria, designado por los rectores de los institutos
profesionales que gocen de plena autonomía, en reunión convocada por el Jefe
de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación;
e) Un docente con amplia trayectoria en gestión de instituciones de nivel técnico
o en formación técnica, designado por los rectores de los centros de formación
técnica autónomos, en reunión convocada por el Jefe de la División de
Educación Superior del Ministerio de Educación;
f) Dos académicos con amplia trayectoria en investigación científica o
tecnológica, designados por la Comisión Nacional de Investigación Científica y
Tecnológica, CONICYT;
g) El Jefe de la División de Educación Superior del Ministerio de Educación;
h) Dos figuras destacadas, una del sector productivo nacional y, la otra,
miembro de una asociación profesional o disciplinaria del país, que serán
designados por los miembros de la Comisión señalados en las letras
precedentes;
i) Dos representantes estudiantiles de instituciones de educación superior
autónomas acreditadas, debiendo uno de ellos pertenecer a una institución

67
Para un análisis referente a la participación en el ámbito de la calidad de la educación Vid.
MARTINIC, S.: “Participación y Calidad educativa”, en Serie En Foco, nº 82, www.expansivaudp.cl, año
2006.

28
 regional y el otro a una institución metropolitana. Los representantes de los
estudiantes deberán tener aprobados al menos tres años o seis semestres, en su
caso, de la carrera en que estén inscritos y encontrarse dentro del 5% de los
alumnos de mejor rendimiento de su generación, y durarán dos años en sus
cargos. Los representantes de los estudiantes serán elegidos por los Presidentes
de las Federaciones de Estudiantes de acuerdo a un procedimiento que
establezca el Reglamento que deberá dictarse antes que se constituya la
Comisión, y
j) El Secretario Ejecutivo, que tendrá sólo derecho a voz.

• Ámbitos emergentes de Participación Administrativa.

1) Desarrollo Urbano: Aunque la Ley General de Urbanismo y Construcciones

en su artículo 42 obliga a “informar a los vecinos” a través de “audiencias
públicas”, al momento de aprobar un plan regulador esta ley no contempla
ninguna forma de participación en el proceso previo de elaboración, ni en el
diseño de proyectos u obras urbanas como espacios públicos o vialidad que
resulten de estos. Por ello, es común que los municipios opten por reducir
estas instancias a meros eventos informativos, dada la dificultad de iniciar
procesos de ajustes a sus propuestas en etapas avanzadas de aprobación. Esto
dificulta la real comunicación y debate de alternativas, contenidos y efectos de
un plan o proyecto.
Asimismo, aunque la Ley de Urbanismo debiera abarcar todas las materias
de desarrollo urbano, esta no cubre un conjunto de obras de infraestructura de
transporte o sanitaria que generan igual o mayor impacto sobre la calidad de
vida ciudadana, quedando su diseño e implementación regulada por leyes como
las del Ministerio de Obras Públicas, las cuales no cuentan con mecanismos de
consulta o participación ciudadana explícitos68.
2) Seguridad Ciudadana: El año 2000 se creó el programa “Comuna Segura,
Compromiso Cien” –al alero del Ministerio del Interior y con la participación
inicial de la Fundación Paz Ciudadana-, con el doble objetivo de lograr una
mejor adecuación de las políticas de seguridad ciudadana a las necesidades
específicas de cada ámbito local y de abrir espacios de participación a la
población en la “producción” de su propia seguridad.
El diseño básico de este programa contemplaba tres elementos
centrales: (1) Un Consejo de Seguridad Ciudadana Comunal, presidido por el
alcalde y conformado por más de 20 personas representativas de diferentes
instituciones y organizaciones sociales de la comuna; (2) una Secretaría Técnica
responsable de realizar los diagnósticos y planes, apoyar las decisiones del

68
BRESCIANI, L. E.: “Del conflicto a la oportunidad: participación Ciudadana en el desarrollo
urbano”, en Serie En Foco, nº 83, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 9.

29
 Consejo y supervisar la ejecución de los proyectos financiados por el Ministerio
del Interior, y (3) un Fondo Concursable de apoyo a los proyectos de seguridad
al que pudieran acceder diferentes instituciones y organizaciones, también
provisto por el Ministerio del Interior69.

2.- Clasificación de los mecanismos de participación.

a) De acuerdo a su orden jerárquico.

i. Mecanismos Constitucionales.

En nuestro país no existe una previsión expresa favorable a la participación de los

ciudadanos en la actuación administrativa, como si se encuentra en otras
Constituciones, tales como la española70. Sin embargo, existen preceptos
constitucionales básicos en virtud de los cuales se pueden fundar los mecanismos
que son materia de la presente investigación, sin perjuicio de mecanismos concretos
que consagra la Constitución chilena, relacionados con el Gobierno y la
Administración Interior del Estado, cuyo análisis se hará más adelante.
Resulta importante destacar en este apartado aquellos preceptos constitucionales
que sirven de fundamento a la participación administrativa de nuestro país.
El primero de ellos, se encuentra en el inciso 3º del artículo 1 de la Carta
Fundamental relativo a los cuerpos intermedios, que señala que “el Estado reconoce
y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la
sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines
específicos”. Se trata de un precepto elemental en el derecho chileno del cual se
derivan, entre otros, la segunda norma fundante de la participación administrativa,
consistente en el derecho a la libertad de asociación, que asegura a todas las
personas nuestra Constitución en el número 15 del artículo 19, en virtud del cual,
todas las personas tienen el derecho a asociarse sin permiso previo, y que para gozar
de personalidad jurídica debe hacerlo conforme a la ley, conservándose la libertad
necesaria desde el momento en que nadie puede ser obligado a pertenecer a una
asociación. Y por último, el precepto fundamental en esta materia lo encontramos
en el mismo principio participativo señalado en el inciso final del artículo 1, en el
cual nuestro constituyente señala, como deber del Estado, asegurar el derecho de las
personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.
Entendemos que la conjugación de los 3 preceptos señalados configura y
sustenta a los mecanismos de participación administrativa que la propia

69
BLANCO, J. y VARGAS, G.: “Participación en políticas de seguridad ciudadana”, en Serie En
Foco, nº 85, www.expansivaudp.cl, año 2006, p. 5.
70
MIR PUIG PELAT señala que ésta se encuentra prevista en distintos preceptos constitucionales de
la carta fundamental española, citando los artículos 20.3, 27.5, 51.2, 129.1, 131.2 y, sobre todo, el artículo
105. a). MIR PUIG PELAT, O.: Globalización, Estado y Derecho. Las transformaciones del Derecho
Administrativo, op. cit., p. 131.

30
 Constitución contempla, así como aquellos mecanismos de orden legal
contemplados por el ordenamiento nacional. Sin perjuicio de aquello, se echa de
menos en la Carta Fundamental una regulación más exhaustiva y expresa del
derecho a participar en los asuntos públicos, que diferentes ordenamientos
constitucionales, como el caso español citado, contemplan, y que forman parte de
nuestro ordenamiento jurídico a través de los Tratados Internacionales ratificados
por nuestro país71.

ii.- Mecanismos legales. Referencia a mecanismos en discusión Parlamentaria.

Progresivamente en las últimas décadas ha ido ganando espacio en la

discusión legislativa la inquietud referente a la participación ciudadana. Así, ha sido
particular el desarrollo a que ha dado origen la previsión constitucional de la
participación de los ciudadanos en el marco del Gobierno y Administración Interior
del Estado, a través de la Ley Orgánica Constitucional respectiva. De la misma
forma, existen otros mecanismos de orden legal que se han desarrollado en el último
tiempo, y a los cuales se hizo referencia en la primera parte de este capítulo.
En el año 2000 el Presidente Ricardo Lagos convocó a un Consejo
Ciudadano para el fortalecimiento de la Sociedad Civil que estuvo integrado por 28
ciudadanos con el objeto de construir una propuesta de fortalecimiento de la
sociedad civil y de mejoramiento de los mecanismos ciudadanos de participación en
las políticas públicas. Dicho Consejo, que contó con una activa participación de
organizaciones de la sociedad civil72, evacuó un informe que dio origen a un valioso
proceso de consulta con más de 6000 representantes de organizaciones sociales de
todo el país. De la misma forma, constituye uno de los elementos fundamentales que
sirvió de fundamento para la creación de parte del mismo Gobierno del Presidente
Lagos del Proyecto de Ley Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la
Gestión Pública, que fue remitido al Congreso Nacional de la República el día 4 de
Junio del año 2004 a través del Mensaje nº 48-35173.
Aquel Proyecto – tal como se plantea en el Mensaje – pretende otorgar un
marco normativo que procure la existencia de un cuidadoso equilibrio que pondere,
por un lado, el acceso y la participación de la ciudadanía en la gestión pública y la
libertad asociativa, y por otro, la protección de los derechos y libertades
fundamentales que pudieran verse amenazados o afectados en el ejercicio de aquélla.
En cuanto al contenido del mismo, el Proyecto regula el derecho de
asociación, en lo referente a la libertad de asociación, la constitución de asociaciones

71
Así lo señalan el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 23
del Pacto de San José de Costa Rica.
72
Para una exposición acerca de la situación de las organizaciones de la sociedad civil y la
participación ciudadana Vid. ABOGABIR, X.: “Participación Ciudadana y Organizaciones No
Gubernamentales (ONGs)”, en Serie en Foco, nº 86, www.expansivaudp.cl, año 2006.
73
El texto completo del proyecto de ley esta disponible en la página web de la Biblioteca del Congreso
Nacional www.bcn.cl en el Boletín 3562-06.

31
voluntarias y la constitución de asociaciones con personalidad jurídica. De la misma
forma, introduce la figura de las Asociaciones de Interés Público que son aquellas
personas jurídicas sin fines de lucro que tengan como fin esencial la promoción del
interés general, mediante la prosecución de objetivos específicos de carácter cívico,
de asistencia social o de promoción de los derechos o principios constitucionales, y
que, cumpliendo con los requisitos que establece la ley para su constitución, se
incorporen al Registro de Organizaciones de Interés Público que al efecto llevará el
Ministerio Secretaría General de Gobierno. A su vez, crea un Fondo de
Fortalecimiento de las Asociaciones y Organizaciones de Interés Público y regula un
Estatuto del Voluntariado.
Por último, las modificaciones más novedosas introducidas por este proyecto
de ley son aquellas que incorporó la Presidenta de la República Michelle Bachelet el
18 de Julio de a través del año 2006 en la Indicación nº 117-354. Así, por ejemplo se
encarga de introducir a la LOCBGAE un Titulo IV bajo la denominación “De la
Participación Ciudadana en la Gestión Pública” en el cual se reconoce el derecho de
las personas a participar en las políticas, planes, programas y acciones públicas y
entrega la responsabilidad de generar mecanismos que hagan aplicable este derecho a
los órganos de la Administración del Estado, los cuales podrán establecer, entre otros,
Consejos de la Sociedad Civil que estarán integrados, de manera pluralista, por
representantes de organizaciones de interés público que tengan relación con la
competencia del órgano respectivo.
De la misma forma, esta indicación pretende sustituir los Consejos
Económicos Sociales Comunales por Consejos Comunales de Organizaciones de la
Sociedad Civil que serán elegidos por las organizaciones de interés público de cada
comuna, conforme a un reglamento que el alcalde respectivo someterá a la
aprobación del concejo.
Como se puede apreciar, esta ley que aun se encuentra en tramitación en el
Congreso, constituye un adelanto fundamental en lo que al derecho a participar en la
gestión pública se refiere. Sin embargo, no constituye una ley de Bases o una ley
General de Participación Ciudadana, ya que no sistematiza los distintos mecanismos
de participación administrativa del sistema jurídico chileno, ni tampoco introduce
nuevos mecanismos, a excepción de los Consejos de la Sociedad Civil y los Consejos
Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil. Dichas estructuras constituyen
una novedad que se enmarca dentro del objetivo de fortalecer la sociedad civil,
introduciendo un tipo de asociaciones de naturaleza jurídica particular, que es
necesario estudiar en sus posibles aplicaciones, implicaciones y consecuencias, desde
el punto de vista del poder público, como constituyen las Asociaciones de Interés
Público. Sin embargo, dichos aspectos no serán desarrollados en la presente
investigación, puesto que no constituyen materia de la misma, que no es más que
analizar la legitimidad o representatividad de los mecanismos de participación
administrativa vigentes en nuestro ordenamiento jurídico.

32
b) De acuerdo a los niveles Administrativos.

i) Gobierno Central.

La administración central del Estado se encuentra radicada en el Presidente

de la República y los Ministros que él designa.
En este orden de cosas no existe una normativa de rango legal que regule el
acceso de los ciudadanos a participar en el nivel central de la Administración del
Estado. Sin embargo, esto no implica que se trate de un aspecto desregulado por el
sistema jurídico nacional, sino que ha sido la actual Presidenta Michelle Bachelet la
que mediante un Instructivo Presidencial para la participación ciudadana en la
Gestión Pública ha decretado las bases fundamentales sobre las cuales se fundan los
mecanismos de participación administrativa generados por los órganos fiscales.
El Instructivo Presidencial dictado el 28 de agosto de 2008 se enmarca
dentro de la Agenda Pro Participación Ciudadana anunciada el 29 de septiembre de
2006 por la Presidenta Bachelet, y fue dictado con la finalidad de adelantar la
vigencia jurídica de los mecanismos señalados en el proyecto de ley analizado
anteriormente. De acuerdo a este instructivo, los órganos de la Administración del
Estado están obligados a:
a) Establecer una norma general de participación.
b) Dar cuenta pública anual, directamente a la ciudadanía de la gestión de
sus políticas, planes y programas.
c) Establecer Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo.
d) Poner en conocimiento público la información relevante acerca de sus
políticas, planes y programas.

ii) Gobierno Regional.

Ya hemos mencionado en capítulos anteriores la reforma introducida en el marco de

la participación política de la ciudadanía regional que incluye el derecho a elegir
directamente a los Consejeros Regionales que forman parte del Gobierno y la
Administración Regional.
En el ámbito de la participación administrativa, destaca el Consejo Económico y
Social Provincial señalado en el artículo 116 de la CPR, según el cual en cada
provincia existirá un consejo económico y social provincial de carácter consultivo.
Por su parte, el párrafo 4º de la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
Administración Regional (en adelante LOCGAR) regula en detalle el funcionamiento
del Consejo, y en el articulo 48 indica que el consejo económico y social provincial
estará integrado, además del gobernador, por miembros elegidos en representación de
las organizaciones sociales de la provincia, así como por miembros que lo serán por
derecho propio.

33
a) Los miembros electos serán veinticuatro, elegidos de la siguiente forma:

- Ocho por las entidades que agrupen las organizaciones laborales de la provincia;

- Ocho por las entidades que agrupen a los empresarios y demás entidades
productivas de la provincia;

- Tres por las organizaciones culturales de la provincia que contribuyan al

progreso y desarrollo de la cultura provincial;

- Tres por las asociaciones de profesionales de la provincia, y

- Dos por las fundaciones y corporaciones privadas domiciliadas en la región,

integradas por personas naturales o jurídicas dedicadas a actividades de
producción, comercio o investigación científica y tecnológica o educativas.

b) Los miembros por derecho propio serán:

1.- Un miembro de cada una de las instituciones de las Fuerzas Armadas y de

Carabineros que tengan asiento en la respectiva provincia, designado por el mando
provincial correspondiente, y

2.- Los rectores o vicerrectores de las universidades y, donde no las hubiere, los
rectores de institutos profesionales o centros de formación técnica, a falta de
aquellos, que funcionen en la respectiva provincia, en un número máximo de cuatro
representantes.
En aquellas universidades donde hubiere más de cuatro universidades,
institutos o centros de formación técnica, el derecho a integrar el consejo se ejercerá
de la siguiente manera:

I.- Corresponderá primeramente integrar el consejo a un representante de cada una

de las dos universidades más antiguas de la provincia, y a un representante de cada
una de las dos universidades de la misma que acrediten tener el mayor número de
alumnos matriculados.

II.- En el caso de que una misma universidad reúna ambas características de

antigüedad y mayor número de matrícula, su representante será uno solo, y para su
designación primará la antigüedad. Igual criterio se empleará para llenar el segundo
cargo. Los otros dos representantes se designarán en función de la mayor matricula.

III.- A falta de una o más universidades el derecho lo detentarán los representantes

de los institutos o centros de formación técnica de la provincia, en la misma forma
señalada en los números precedentes.

34
 iii) Gobierno Local.

Constituye uno de los aspectos donde mayormente desarrollada y extendida

se encuentra el fenómeno de la participación, al menos desde el punto de vista
normativo74. Es así como, desde el punto de vista de la legitimación de la actividad
local, PAREJO indica que, para el caso de la Administración local, los municipios
son “gestionados política y no burocráticamente”, circunstancia que deriva del
hecho de que los alcaldes y concejales son electos popularmente, por lo tanto, la
actividad administrativa cumpliría con la legitimación necesaria75.
En nuestro derecho, la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (en
adelante LOCM) señala en su artículo 1 que las municipalidades son corporaciones
autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya
finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su
participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas
comunas. En este precepto se resalta la importancia que tiene la participación
ciudadana para la administración local, lo cual se confirma en el artículo 7 donde se
indica que en todo caso, en la elaboración y ejecución del plan comunal de
desarrollo, tanto el alcalde como el concejo deberán tener en cuenta la participación
ciudadana. De la misma forma, uno de sus órganos representativos como el
Concejo es planteado como un órgano de carácter normativo, resolutivo y
fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local.
Sin embargo, los principales mecanismos de participación administrativa son
los que regula el Título IV de la Ley en estudio, que corresponde a las siguientes
instancias, además de la Ordenanza de Participación ciudadana que prescribe en el
artículo 93:

a) Consejo Económico y Social Comunal.

De acuerdo al artículo 94 LOCM en cada municipalidad existirá un consejo

económico y social comunal, compuesto por representantes de la comunidad local
organizada. Será un órgano asesor de la municipalidad, el cual tendrá por objeto
asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y
funcional, y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de
la comuna. Sin embargo, la integración, organización, competencias y

74
Para un análisis mas pormenorizado de la aplicación concreta de los mecanismos legales de
participación ciudadana en el gobierno local, Vid. FERNANDEZ, I.: “Participación ciudadana en el nivel
local: Desafíos para la construcción de una ciudadanía activa”, en Serie en Foco, nº 84,
www.expansivaudp.cl, año 2006; y MICCO, S. y FRIEDMANN, R.: “Participación Ciudadana Local”, en
“La Participación emergente”, Centro de Estudios para el Desarrollo, Chile, 1998, pp. 39 – 52. Para el caso
español, Vid. PINDADO SÁNCHEZ, F.: “La Participación Ciudadana en el ámbito Local”, Centro de
Estudios Locales y Territoriales, Andalucía, 2005.

75
PAREJO, L.: “La Participación en el Estado Social”, op. Cit., pp. 31 - 44

35
 funcionamiento de estos consejos, serán determinados por cada municipalidad, en
un reglamento que el alcalde someterá a la aprobación del concejo.
A estas restricciones de tipo normativo del mecanismo, se suman las críticas
hechas a partir de la evidencia práctica. Es así como, Luz María REYES76 enumera
las siguientes situaciones que atentan contra la eficacia del mecanismo para la
participación de los ciudadanos:

- El engorroso sistema de constitución de estos Consejos, como asimismo las

escasas y amorfas funciones que el articulo 93 LOCM les asignó, han definido
que en muchas comunas estos sean muy difíciles de integrar o se conviertan en
entes meramente decorativos, provocando una verdadera frustración entre los
consejeros.
- La falta de participar en estos Consejos. La inscripción fue promovida muy
directamente por las Municipalidades, lo que les resta las posibilidades de ser
considerados sus integrantes genuinos representantes de la comunidad
organizada.
- Su gestión estará generalmente supeditada a la convocatoria del Alcalde quien
deberá proponerles los antecedentes respectos de los cuales emitir opinión. Y
muchas veces su estimación no puede ser considerada, por la falta de
preparación de los consejeros frente a temas que requieran de algunos
conocimientos técnicos y preparación previa.
- El número de integrantes de los Consejos es muy elevado, si se pretende una
fluida intervención de estos en las escasas oportunidades en que son
convocados.
- La falta de información de los ciudadanos, no solo en relación a los aspectos
jurídicos vinculados a la municipalidad, sino también y fundamentalmente
respecto a conceptos tales como competencia, libertad, responsabilidad, bien
común y otros.

b) Audiencias Públicas.

El artículo 97 de la LOCM establece que cada municipalidad deberá regular

en la ordenanza municipal de participación las audiencias públicas por medio
de las cuales el alcalde y el concejo conocerán acerca de las materias que
estimen de interés comunal, como asimismo las que no menos de cien
ciudadanos de la comuna les planteen. Exceptúanse de esta exigencia las
comunas de menos de 5.000 habitantes, en las que el concejo determinará el
número de ciudadanos requirentes.

76
REYES SANTELICES, L. M.: “La Administración Local en la Constitución Política de 1980, ¿Una
administración cercana al ciudadano?, en Revista de Derecho de la Universidad Católica del Norte, 1998, p.
104.

36
 Sin perjuicio de la facultad reguladora del concejo, la solicitud de audiencia
pública deberá acompañarse de las firmas de respaldo correspondientes,
contener los fundamentos de la materia sometida a conocimiento del concejo y,
además, deberá identificar a las personas que, en un número no superior a
cinco, representarán a los requirentes en la audiencia pública que al efecto se
determine.

c) Oficina de Partes y Reclamos.

El artículo 98 indica que cada municipalidad deberá habilitar y mantener en

funcionamiento una oficina de partes y reclamos abierta a la comunidad en
general. La ordenanza de participación establecerá un procedimiento público
para el tratamiento de las presentaciones o reclamos, como asimismo los plazos
en que el municipio deberá dar respuesta a ellos, los que, en ningún caso, serán
superiores a treinta días.

d) Plebiscitos Comunales.

El artículo 99 prescribe que el alcalde, con acuerdo del concejo, o a

requerimiento de los dos tercios del mismo concejo o por iniciativa de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someterá a
plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones
específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del plan
comunal de desarrollo, a la modificación del plan regulador u otras de interés
para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia
municipal.

La participación ciudadana en el gobierno local responde a lo que la doctrina

denomina “auto-administración”77, que se identifica por estar construidas sobre un
conjunto de miembros que comparten una relación de vecindad y están unidos por
un objetivo común, y que además conforman sus órganos de gobierno, lo sostienen
económicamente y, a la vez, son los destinatarios de la acción colectiva.

77
Cfr. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la actividad
administrativa”, op. Cit., p. 444, y CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración
Pública”, op. Cit., p. 378.

37
 c) De acuerdo a su legitimidad y representatividad.

i.- Mecanismos dirigidos a la ciudadanía.

Constituyen una minoría dentro del sistema jurídico chileno, y además resultan
muy restringidos, tanto en la práctica, como desde un punto de vista normativo.
Es así, como de aquellos mecanismos previamente revisados, las Audiencias
Públicas que pueden solicitar los ciudadanos, resulta restringida en cuanto a que remite a
una ordenanza municipal la regulación de las materias de interés municipal que podrán
ser sometidas a audiencia pública, dejando en este sentido al arbitrio de los gobiernos
locales de turno la regulación de dichos aspectos, que tal como lo hemos desarrollado en
la presente investigación constituye un derecho elemental en las democracias modernas.
Por otro lado, si bien la oficina de partes y reclamos está destinada a la “comunidad
en general”, estos mecanismos se refieren más bien a un supuesto para la participación
basado en la eficacia en la entrega de la información relevante hacia los ciudadanos y la
capacidad de dar respuesta a las quejas planteadas por los usuarios del sistema público
municipal, de la misma forma como lo hemos planteado para el acceso a información
ambiental en dicha materia. Esto lo confirma el inciso segundo del artículo 98 cuando
señala que “la información y documentos municipales son públicos. En dicha oficina
deberán estar disponibles, para quien los solicite, a lo menos los siguientes antecedentes:
a) El plan comunal de desarrollo, el presupuesto municipal y el plan regulador comunal
con sus correspondientes seccionales, y las políticas específicas.
b) El reglamento interno, el reglamento de contrataciones y adquisiciones, la ordenanza
de participación y todas las ordenanzas y resoluciones municipales.
c) Los convenios, contratos y concesiones.
d) Las cuentas públicas de los alcaldes en los últimos 3 años.
e) Los registros mensuales de gastos efectuados al menos en los últimos dos años”.

Por último, en relación al más emblemático de los mecanismos dirigidos a la

ciudadanía que contempla el derecho chileno – el plebiscito municipal – son manifiestas las
restricciones que impone la LOCM, tales como los que señala el artículo 102 en el sentido
de que no podrá convocarse a plebiscito comunal durante el período comprendido entre los
ocho meses anteriores a cualquier elección popular y los dos meses siguientes a ella.
Tampoco podrán celebrarse plebiscitos comunales dentro del mismo año en que
corresponda efectuar elecciones municipales, ni sobre un mismo asunto más de una vez
durante el respectivo periodo alcaldicio. De la misma forma, conforme al artículo 103 la
convocatoria a plebiscito nacional o a elección extraordinaria de Presidente de la
República, suspenderá los plazos de realización de los plebiscitos comunales, hasta la
proclamación de sus resultados por el Tribunal Calificador de Elecciones.
Sin embargo, las últimas modificaciones a la Ley 19300 sobre Bases Generales del
Medio Ambiente, constituyen un caso particular, en el cual conviven los dos mecanismos.
Por una parte, la calidad de persona natural se equipara a cualquier organización ciudadana

38
con personalidad jurídica, pudiendo formular observaciones a los proyectos en igualdad de
condiciones (artículo 29), por otra parte, en el caso del articulo 31 solamente se abrirá un
nuevo proceso de participación ciudadana en el evento de que lo soliciten a lo menos dos
organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, a través de sus representantes, o como
mínimo diez personas naturales directamente afectadas, lo cual responde más bien a un
sistema de stakeholders.

ii.- Mecanismos dirigidos a “stakeholders”.

Constituyen la regla general en nuestro derecho, de acuerdo a los mecanismos

previamente estudiados, dentro de los cuales, la más extendida, se refiere a los mecanismos
basados en órganos colegiados que se nutren de los cuerpos organizados que están
directamente vinculados con la materia que configura la competencia del órgano respectivo.
En esta categoría destacan el Consejo Nacional de Televisión; el Directorio del Consejo
Nacional de la Cultura y las Artes, el Comité Consultivo, y los Consejos Regionales; la
Comisión de Usuarios Previsionales, el Consejo Consultivo Previsional, el Consejo
Técnico provisional; el programa Vida Chile del Ministerio de Salud; la Comisión Nacional
de Acreditación; el Consejo Económico Social Provincial, así como el Comunal. En ellos,
se puede apreciar una presencia importante de representantes de organizaciones ciudadanas,
pero también de privados asociados al ámbito empresarial, así como la participación de
expertos, designados por otras autoridades públicas, por medio de diferentes mecanismos.
Además, existe otra manifestación que se basa en el concepto de “interesado”,
entendiéndolo como publico directamente afectado, como ya se menciono para el caso del
SEIA, o bien derechamente como público interesado, como ocurre en la Evaluación
Ambiental Estratégica, a través de lo cual debe dotarse de contenido al concepto jurídico
indeterminado de “interesado”. Estos constituyen las principales formas en que los cuerpos
organizados que poseen un interés actual en la materia sometida a participación de los
ciudadanos pueden incidir en las decisiones públicas.

3.- ¿Tiene Chile un modelo de Participación Administrativa?.

De acuerdo a lo visto en el número anterior, resulta evidente que el modelo que ha

preferido el legislador chileno es un sistema de tipo corporativo basados en los cuerpos
organizados que mantienen un “interés” (stakeholders) o que puedan resultar afectados por
las políticas o decisiones públicas que emanan de mecanismos participados por los
ciudadanos78.
Junto con ello, podemos deducir el tipo de legitimación que opera por medio de
dichos mecanismos, que obedece a una legitimación de tipo corporativa.
En este contexto, aquellos mecanismos que obedecen a una estructura ciudadana de
legitimación, como los relacionados con el Sistema de Evaluación de impacto ambiental o

78
CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376.

39
el plebiscito comunal – con las reservas antes mencionadas – no modifican la regla general
antes mencionada.
Sin embargo, cabe aquí analizar dos aspectos que son secundarios para los objetivos
de la presente investigación, pero acerca de los cuales se pueden adelantar ciertas
reflexiones que complementan los aspectos estudiados del marco jurídico regulatorio de la
participación administrativa79.

a) El Principio Participativo del artículo 1º de la Constitución Política de la

República.

El inciso final del citado artículo prescribe que es deber del Estado resguardar la
seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia, propender al
fortalecimiento de esta, promover las integración armónica de todos los sectores de la
Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades
en la vida nacional.
En este orden de cosas, CAMACHO ha planteado que “aunque este precepto,
seguramente, se refiere a la participación política, no podría interpretarse que bajo la
fórmula general del reconocimiento de “participación en la vida nacional” no se
contempla aquella que se refiere al ámbito de la Administración del Estado, sin que ello
implique riesgos de reducir el contenido del derecho a límites que se admiten como muy
estrechos y que han provocado la crisis en la legitimidad de los sistemas políticos y
administrativos”80. Sin embargo, la autora citada a su vez plantea lo que hemos extraído
como conclusión acerca de que “la participación que la Constitución pretende fomentar es
aquella que se realiza organizadamente. Es decir, a través de los grupos o asociaciones en
que se incorporan los individuos, ya sean públicos o privados”81.
Esto último, aparentemente se contrapone con lo que pudiese ser la interpretación inicial
de este precepto constitucional, que además se encuentra ubicado en un lugar fundamental
dentro de la Carta Fundamental, que obedece a las Bases de la Institucionalidad, ya que
parece desprenderse una interpretación favorable a la participación de todos los ciudadanos
en estos mecanismos, de forma directa, y no necesariamente a través de los cuerpos
organizados de la sociedad.
En este sentido, para el caso español, PINDADO señala claramente, en el ámbito de
la administración local, que “la participación no es solo con asociaciones”, haciendo
referencia a lo que hemos denominado “stakeholders”, ya que es discutible la
representatividad de estas y, “aun en el supuesto utópico que las asociaciones ciudadanas
representaran un volumen importante de población, -se pregunta el autor- ¿sería lógico

79
Estos elementos constituyen reflexiones complementarias, y en ningún caso un análisis acabado de
cada uno de ellos, lo cual puede dejarse para otro trabajo de investigación, que no es el presente.
80
CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376.
81
Ibid. p. 376

40
plantear la relación gobierno local y ciudadanía sobre la base de las asociaciones? ¿No
estaríamos facilitando el crecimiento de una especie de democracia corporativa?”
PINDADO se manifiesta contrario a este tipo de participación, fundándose en que
“hay un porcentaje elevadísimo de personas que no pueden o no quieren formar
asociaciones y que tienen el derecho de participar en la gestión de los asuntos públicos de
su ciudad”82.
La reflexión correspondiente a la interpretación que debiese dar al inciso final del
artículo 1 de la CPR constituye un aspecto importante a investigar, y que de una u otra
manera, complementa secundariamente los objetivos perseguidos por el presente estudio.

b) Coherencia sistémica de los mecanismos de participación administrativa.

De acuerdo a la reflexión anteriormente expuesta, surge otra asociada a la

sistematicidad que el sistema jurídico nacional presenta en el caso de la participación
administrativa, derivada del hecho que dependiendo de la interpretación que se le otorgue a
este articulo 1 de la CPR, como precepto fundamental en el cual se basan todos los
mecanismos legales, existirá o no esta sistematicidad. Así, por ejemplo, si seguimos lo
planteado por la doctrina83, sería enteramente concordante con la regla general desarrollada
por la legislación nacional. Sin embargo, inclinarse por una interpretación favorable a la
participación ciudadana propiamente tal, sería a lo menos dudosa la coherencia sistémica de
los mecanismos legales y constitucionales, desde un punto de vista jerárquico.
Como ya se adelantó, las consecuencias derivadas de la reflexión relacionada con la
interpretación que debe darse al artículo 1 en su inciso 5º, constituye un elemento de
análisis accesorio, mas no el aspecto fundamental de esta investigación, pero que inciden de
forma indirecta en el presente estudio.

82
PINDADO SANCHEZ, FERNANDO: “La Participación Ciudadana en el ámbito Local”, op. Cit.,
pp. 4 y 5.
83
CAMACHO, G.: “La Participación ciudadana en la Administración Pública”, op. Cit., p. 376.

41
 Conclusiones.

De acuerdo a la investigación desarrollada en el presente estudio, las conclusiones a

las cuales se ha arribado son las siguientes:
El fenómeno de la participación administrativa constituye una de las tendencias más
desarrolladas en el último tiempo en el Derecho Público, por lo tanto se trata de un
fenómeno de reciente data, que poco a poco va cobrando importancia en el derecho chileno,
asociado a las insuficiencias que se atribuyen al modelo de representación política y al
nuevo protagonismo que tiene el complejo Gobierno – Administración Pública en sistemas
Presidencialistas como el nuestro. Son precisamente, aquellos elementos los que sirven de
fundamento para el estudio del análisis de la legitimidad de los mecanismos de
participación administrativa.
Es precisamente la legitimidad de la actuación estatal por medio del poder público y
la Administración Pública la que está en juego en las democracias contemporáneas después
del fenómeno de protagonismo intervencionista iniciado por el Estado Social, que
contrasta por otro lado con una predominancia del modelo representativo liberal en el
sistema jurídico chileno que aún funda la actuación administrativa en un modelo
burocrático y autocrático de administración, resultando excepcionales los mecanismos
participativos en la gestión de la cosa pública.
Se concluye del presente trabajo que la participación de los ciudadanos en la
actividad administrativa constituye un factor que persigue entre sus objetivos la legitimidad
y representatividad de las políticas públicas, rechazando las posiciones planteadas por la
doctrina más reconocida en el sentido de negar tal legitimación de la actuación
administrativa, y depositarla en la ley. En este caso, hemos planteado que sólo
interpretando que los mecanismos de participación ciudadana aportan a la legitimidad o
representatividad de las políticas públicas, se puede justificar este nuevo proceso de
ampliación de la esfera de actuación del aparataje estatal en la configuración del interés
general. Esta misma reflexión, referida a la legitimación que otorga la participación
administrativa, es la que permite derribar la clásica distinción entre democracia
participativa y representativa como dos mecanismos que se oponen, inclinándonos por
entender que en nuestro derecho es totalmente compatible un modelo representativo del
poder público, por una parte, enriquecido con mecanismos de participación ciudadana
propiamente tal, por otra, ya que se dota de mayor legitimidad a las normas emanadas de
los procedimientos representativos y participativos. En este sentido, lo que puede
aseverarse en orden a descartar la posibilidad de la implementación de mecanismos
participativos en un sistema de democracia representativa carece de todo fundamento, ya
que es totalmente compatible, e incluso, se constituye en una necesidad para el sistema
político representativo.
Las diferentes formas en que se puede hacer efectiva la participación ciudadana, ya
sea directa (participación ciudadana propiamente tal) o indirecta (stakeholders) no
constituye una materia que haya sido exhaustivamente desarrollada por la doctrina, tanto
chilena como comparada, sino que su mayor desarrollo se inclina únicamente, y de forma

42
acrítica, al campo de la participación corporativa (stakeholders), destacando un amplio
margen de conceptualización del mismo que ha excedido el campo del derecho, y que,
incluso, se ha acercado a asimilar la conducción de la gestión del Estado a la administración
de instituciones privadas ligadas al campo empresarial, por medio de los Gobiernos
Corporativos y la Responsabilidad Social Empresarial. Es precisamente de estas últimas
disciplinas desde donde ha permeado con mucha fuerza el concepto de “stakeholders” que
hace referencia al público interesado en las políticas públicas especificas de que se trata
una regulación o decisión particular o general.
Lo anterior explica la regla general que hemos comprobado en el marco de los
mecanismos de participación administrativa, que no es otra que aquella que sitúa la
legitimidad y representatividad de las políticas públicas en los “stakeholders” o cuerpos
organizados a través de los cuales se estructura la sociedad. En este orden de cosas, la
legitimación que opera en los mecanismos de participación administrativa en Chile es de
tipo corporativa, sin contemplarse, por otro lado, en la legislación nacional alguna
referencia relativa a la legitimidad y representatividad de los mismos organismos
interesados, cuestión que resulta vital en este modelo de legitimidad. Al contrario, suele
preferirse por el legislador la aplicación de mecanismos de designación por la autoridad,
dentro de ciertas características o calidades especiales exigidas por las leyes, de aquellos
sujetos privados, que en carácter de tales, pasan a desempeñar funciones públicas, como
mecanismo de participación administrativa. En este sentido, para el correcto
funcionamiento del modelo de legitimación sobre el cual se inclina la legislación chilena,
resulta necesario evaluar la propia legitimidad de los organismos que participan en estos
mecanismos, puesto que tal disquisición resulta fundamental para hacer una correcta
evaluación de la legitimidad y representatividad. En relación a ello, aquella participación
de expertos regulada por las leyes, si bien puede entenderse como un supuesto de
participación ciudadana, resulta bastante discutible, y al menos, un elemento que debe
analizarse a fondo, desde el punto de vista de la legitimidad con la que estos expertos
desempeñan funciones públicas.
Resulta reciente la legislación de participación administrativa en Chile,
manifestándose un mayor grado de desarrollo en aquellos temas que son emergentes para el
campo del derecho, como lo es el caso del Medio Ambiente. De la misma forma, no existe
una elaboración detallada y esquematizada acerca de este fenómeno y su regulación legal
en la literatura jurídica o en la producción dogmática. Tal necesidad apuesta a ser suplida
por la Ley de Participación Ciudadana en la Gestión Pública que aún se encuentra en
tramitación en el Parlamento.
Si bien han sido varios los casos infra legales en que se permite la participación de
los ciudadanos en la gestión de la dirección del Estado, hemos decidido no exponerlos,
debido a que, tal como hemos concluido en el presente estudio, la regulación del derecho a
la participación debe realizarse a través de un tratamiento normativo propio de un derecho
fundamental, acerca de la cual debe regir una reserva de ley, y no una mera ejecución de
leyes dictadas por el Parlamento o herramientas políticas de gestión del Estado. Es por ello,
que debe continuarse con la tramitación de la Ley de Participación ciudadana, y en el

43
transcurso de aquello, aumentar la cantidad de servicios públicos que han dado origen a
esta clase mecanismos a través del Instructivo General de Participación en la Gestión
Pública dictado por la Presidenta Bachelet en 2008.
Por último, cabe señalar que en nuestro derecho la evolución de la introducción de
estos mecanismos ha obedecido a una estructura similar a la ocurrida en España, y en
ambos casos, resulta particularmente intensa la regulación de los mecanismos de
participación ciudadana o administrativa en el marco del gobierno local. En este caso, nos
parece adecuado que sea en estos espacios donde mayormente se desarrollen estos
mecanismos, sin embargo, desde una perspectiva practica como legal, existen muchas
restricciones, criticas y aspectos negativos que disminuyen el impacto de la ciudadanía en
las decisiones acerca del rumbo de las municipalidades que deben subsanarse a través de
medidas de orden legal, así como del fortalecimiento de la Sociedad Civil a través de
diferentes instrumentos.
En síntesis, resulta evidente del estudio realizado en las paginas precedentes que la
participación de los ciudadanos en la actividad administrativa es un fenómeno reciente que
tiene por objeto el aumento de la legitimidad y/o representatividad de los mecanismos
vigentes, y resulta comprobado también que la legitimación de la que se puede alegar en
este caso, es mayoritariamente corporativa, basada en los “stakeholders”, tal como lo
habíamos adelantado en la hipótesis inicialmente planteada.
Finalmente, desde el punto de vista del estudio del fenómeno, nos parece necesario
que debe ser al ámbito del Derecho Público, y en especial al Derecho Administrativo a
quien le corresponda el estudio del mismo – participación administrativa-, desde el
momento en que a través de estos mecanismos, ya sea en uno u otro modelo (stakeholders o
participación ciudadana propiamente tal), se imponen reglas y normas relativas a la gestión
que modifican radicalmente la clásica estructura de funcionamiento del sistema
administrativo, basado únicamente hasta ahora en los órganos del Estado y sus
funcionarios. Con el fenómeno de la participación, la Sociedad Civil se transforma en un
componente ineludible para el funcionamiento del sistema administrativo, y cumple un rol
público que anteriormente estaba reservado al Estado. Es por ello, que las últimas
reflexiones que señalamos en el presente estudio, constituyen elementos a los cuales debe
otorgarse cierta claridad desde la Ciencia Jurídico – Administrativa para dotar de una
mayor y más clara comprensión de este fenómeno y su recepción por el Derecho nacional.

44
 Bibliografía

1. ARAYA LEÜPIN, E.: “Participación: Una Perspectiva Politológica”, en

CADEMARTORI ROSSO, D. (Editor): Participación, Una visión
Multidisciplinaria, Centro de Estudios y Asistencia Legislativa Universidad
Católica de Valparaíso, Chile, 1996.

2. ABOGABIR, X.: “Participación Ciudadana y Organizaciones No Gubernamentales

(ONGs)”, en Serie en Foco, nº 86, www.expansivaudp.cl, año 2006.
3. BANDA VERGARA, A.: “Participación y democracia: una reforma olvidada”, en
Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, n° 212, volumen I, año LXX,
Julio a Diciembre de 2002, pp. 47-62.

4. BANDA VERGARA, A.: “Reformas Constitucionales: participación y

democracia”, en Revista de Derecho Público, vol. 69, Tomo I, 2007, pp. 59-72.

5. BLANCO, J. y VARGAS, G.: “Participación en políticas de seguridad ciudadana”,

en Serie En Foco, nº 85, www.expansivaudp.cl, año 2006.

6. BORJA, R.: Derecho Político y Constitucional, 2° edición, Fondo de Cultura

Económica, México, 1991.

7. BRESCIANI, L. E.: “Del conflicto a la oportunidad: participación Ciudadana en el

desarrollo urbano”, en Serie En Foco, nº 83, www.expansivaudp.cl, año 2006.

8. CAMACHO CEPEDA, G.: “La Participación Ciudadana en la Administración

Pública”, en Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Tomo
XVIII, Chile, 1997, pp.371-383.

9. CANTERO MARTINEZ, J.: La Clausula del Estado Democrático y la

Administración General del Estado, versión web disponible en
www.inap.map.es/.../CLAUSULADEESTADODEMOCRATICOYAGE_02NOV06.pdf
10. CORDERO, L.: “Los particulares como sujeto de derecho en el Derecho
Administrativo. Bases para una sistematización”, en Revista de Derecho Público,
volumen 64, Universidad de Chile, 2002, pp. 213-236.

11. CROSSMAN, R.H.S.: Biografía del Estado Moderno, 2º edición, Fondo de Cultura
Económica, México – Buenos Aires, 1965.

12. DOWSE, R. y HUGHES, J.: Sociología Política, versión de José María Rolland
Quintanilla, Alianza Editorial, Madrid, 1999.

13. DUHART, J. J. y MONCKEBERG, N.: “Participación ciudadana y política: dos

miradas”, en Serie En Foco, n º 3, www.expansivaudp.cl, año 2003.

14. ESTEVEZ GAZMURI, C.: Elementos de Derecho Constitucional, Editorial Jurídica

de Chile, Santiago, 1949.

45
15. FERNANDEZ, I.: “Participación ciudadana en el nivel local: Desafíos para la
construcción de una ciudadanía activa”, en Serie en Foco, nº 84,
www.expansivaudp.cl, año 2006.

16. GAMBOA VALENZUELA, R.: “Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y
Legislativo en el Presidencialismo Latinoamericano y chileno. Un análisis crítico de
la literatura”, en Revista de Derecho Público, Vol. 67, 2005, pp. 59-72.

17. GARCIA DE ENTERRIA, E.: “Sobre la Participación Ciudadana en la Actividad

Administrativa”, en Libro Homenaje al Profesor José Luís Villar Palasí, Editorial
Civitas, Madrid, 1989.

18. GOODIN, R. y KLINGEMANN, H. – D. (Editores): Nuevo Manual de Ciencia

Política, Tomos I y II, Editorial Istmo, Madrid, 2001.

19. HABERMAS, J.: La reconstrucción del materialismo histórico, problemas de

legitimación en el Estado Moderno, Editorial Taurus, Madrid, 1981.

20. HABERMAS, J.: Facticidad y Validez, Editorial Trotta, Madrid, 1998.

21. HABERMAS, J.: Teoría de la Acción Comunicativa, en 2 tomos, Editorial Taurus,

Madrid, 1988.

22. HABERMAS, J.: La inclusión del otro. Estudios de Teoría Política, Editorial
Paídos, Barcelona, 1999.
23. IESE, Escuela de Negocios, Universidad de Navarra: “La evolución del concepto
stakeholders en los escritos de Ed Freeman”, en Newsletter, nº 5, www.aplisic.iese.edu,
Noviembre 2009.
24. JOIGNANT, A. y VALENZUELA, E: “Competencias limitadas y participación
política extendida”, en Serie en Foco, nº 1, www.expansivaudp.cl, año 2003.
25. JUSTO LOPEZ, M.: Manual de Derecho Político, Editorial Kapelisz, Buenos Aires,
1973.

26. LUCAS VERDU, P.: Curso de Derecho Político, Volumen I, 2º Edición revisada y
aumentada, Editorial Tecnos, Madrid, 1976.

27. LUCAS VERDU, P. y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P.: Manual de

Derecho Político, Volumen I, 3º edición, Editorial Tecnos, Madrid, 1994.

28. MARSHAL RIVERA, J.:”La Reforma del Estado: visión y proceso”, en Serie en
Foco, nº 144, www.expansivaudp.cl, año 2009.
29. MARSHALL RIVERA, J y WAISSBLUTH, M.: “Reforma del Estado en Chile:
Una oportunidad”, en Serie en Foco, nº 122, www.espansivaudp.cl, año 2007.

30. MARTIN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Editorial Aranzadi, Navarra,

2004.

46
31. MARTINIC, S.: “Participación y Calidad educativa”, en Serie En Foco, nº 82,
www.expansivaudp.cl, año 2006.

32. MICCO, S. y FRIEDMANN, R.: “Participación Ciudadana Local”, en “La

Participación emergente”, Centro de Estudios para el Desarrollo, Santiago, 1998.

33. MIR PUIG PELAT, O.: Globalización, Estado y Derecho. Las transformaciones del
Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 2004.

34. MOLINA GUAITA, H.: Instituciones Políticas, duodécima edición, Editorial Lexis
Nexis, Santiago, 2006.

35. NOGUEIRA ALCALA, H.: Regímenes Políticos Contemporáneos, Editorial

Jurídica de Chile, Santiago, 1993.

36. OELCKERS CAMUS, O.: “Hacia una Administración Pública Participativa”, en

Revista de Ciencias Sociales, Universidad de Valparaíso, nº 39, 1º y 2º semestre,
1994, pp. 333-349.

37. PAREJO ALFONSO, L.: “La Participación en el Estado Social”, en Revista

Canaria de Administración Pública, Madrid, nº 1, 1989, pp. 31-44.

38. PEREZ MORENO, A.:”Crisis de la Participación Administrativa”, en Revista de

Administración Pública, Madrid, nº 119, mayo – agosto, 1989, pp.91-132.

39. PINDADO SÁNCHEZ, F.: “La Participación Ciudadana en el ámbito Local”,

Centro de Estudios Locales y Territoriales, Andalucía, 2005.
40. REYES SANTELICES, L. M.: “La administración Local en la Constitución Política
de 1980, ¿Una administración cercana al ciudadano?, en Revista de Derecho de la
Universidad Católica del Norte, 1998, pp.93-109.

41. RIOS ALVAREZ, L.: “Marco teórico del derecho a participar y la participación
universitaria”, en Revista de Derecho de la Universidad de Concepción, nº 79,
enero – junio, 1986, pp.31-40.

42. SANCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Constitucional comparado, séptima

edición revisada, Sección de Publicaciones, Universidad de Madrid, Facultad de
Derecho, 1980.

43. SÁNCHEZ, H. y CONCHA, M.: “Ambientes y conductas saludables: Una

estrategia de participación efectiva en el sector salud”, en Serie En Foco, nº 81,
www.expansivaudp.cl, 2006.

44. SANTAMARÍA PASTOR, J.A.: Principios de Derecho Administrativo, volumen I,

CEURA, Madrid, 2000.

45. SILVA BASCUÑAN, A.: Derecho Político. Ensayo de una síntesis, Editorial
Jurídica de Chile, Santiago, 1980.

47
46. SILVA JIMENEZ, A.: “Hacia una Democracia Participativa (II parte). Teoría
participacionista de la Democracia”, en Revista de Derecho Universidad Austral de
Chile, vol. VIII, año 1997, pp. 113 – 121.

Referencias Normativas

1. Decreto nº 100 de 2005 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia que Fija
el Texto Refundido, coordinado y sistematizado de la Constitución Política de la
República de Chile.

2. Decreto con Fuerza de Ley nº 1-19.653. Fija texto refundido coordinado y

sistematizado de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de
la Administración del Estado.

3. Decreto con Fuerza de Ley nº 1-19.175 fija el texto refundido, coordinado y

sistematizado y actualizado de la ley nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre
Gobierno y Administración Regional.

4. Decreto con Fuerza de Ley, nº 1-19.704 fija texto refundido de la Ley Orgánica
Constitucional nº 18.695 de Municipalidades.

5. Ley nº 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.

6. Ley nº 18.838 que crea el Consejo Nacional de Televisión.

7. Ley Nº 20.255 de Reforma Previsional.

8. Ley Nº 20.129 establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la

Educación Superior.

9. Ley nº 19.981 que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.

10. Ley General de Urbanismo y Construcciones.

11. Mensaje Nº 48-351 de 4 de junio de 2004 con el que se inicia un Proyecto de Ley
sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

12. Indicación Nº 177-354 al Proyecto de Ley sobre Asociaciones y Participación

Ciudadana en la Gestión Pública (Boletín 3562-06) de 18 de julio de 2006.

13. Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana en la Gestión Pública de 27

de Agosto de 2008.

48