ACTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO

Comprende los actos los actos administrativos emitidos por un

funcionario público, pues todos están sometidos en general a los
mismos principios jurídicos. Comprende, por tanto, acciones de la
más variada índole: decreto, disposición, orden, resolución, decisión,
autorización, permiso, etc.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La existencia del acto administrativo depende del cumplimiento de

ciertos elementos esenciales: competencia, objeto, voluntad y forma,
los cuales deben concurrir simultáneamente de acuerdo con el modo
requerido por el ordenamiento jurídico. Caso contrario se afecta la
validez del acto.

COMPETENCIA

Es el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y

debe ejercer legítimamente

PRINCIPIOS DE LA COMPETENCIA

Expresa. Porque debe emanar de la Constitución Nacional,

Constitución provincial, tratados, leyes y reglamentos.
Improrrogable o indelegable. Porque hállase establecida en interés
público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los
administrados, ni del órgano institución, ni del órgano individuo.
Irrenunciable. Es decir indeclinable.

CLASES DE LA COMPETENCIA

Por la materia. Se refiere a las actividades o tareas que

legítimamente puede desempeñar el órgano
Por el territorio. Comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo
el ejercicio de la función
Por el tiempo. Comprende el ámbito temporal en que es legítimo el
ejercicio de la función.
Por el grado. La organización administrativa se integra verticalmente.
Culmina en un órgano supremo, al que se subordinan los órganos de
rango inferior.

TRANSFERENCIA DE LA COMPETENCIA

Delegación. Todo órgano puede transferir el ejercicio de sus

competencias propias a sus inferiores jerárquicos, salvo norma legal o
reglamentaria en contrario.
 Avocación. El órgano superior puede asumir el ejercicio de las
competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos,
avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión
concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario.
Sustitución. El superior común a dos órganos puede disponer la
transferencia de la competencia de uno a otro en procedimientos
concretos, cuando las necesidades del servicio lo hagan conveniente,
salvo que norma legal o reglamentaria lo prohíba. El acto de
sustitución produce efectos desde su notificación.
Subrogación. En caso de excusación o recusación, la competencia se
transfiere del órgano excusado o recusado al subrogante previsto por
el ordenamiento jurídico. A falta de previsión, deberá ser designado
por el superior jerárquico del órgano subrogado.
Suplencia. Las ausencias temporales o definitivas de agentes
públicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el
ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume la
competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que
éste designe.

CONFLICTOS DE LA COMPETENCIA

Cuando las normas que rigen la competencia son interpretadas en

forma distinta por los eventuales encargados de aplicarlas, puede
darse el caso de dos órganos que se consideren
Igualmente competentes o incompetentes para intervenir. Esta
oposición de criterios determina el conflicto, cuestión o contienda de
competencia

INCOMPETENCIA

El acto administrativo debe emanar de órgano competente según el

ordenamiento jurídico, que ejerza las atribuciones conferidas en razón
del territorio, tiempo, materia y grado. Para ello el agente emisor
debe haber sido regularmente designado y estar en funciones al
tiempo de emitirlo. Esto nos lleva a distinguir entre funcionario de
iure, o de derecho, funcionario de hecho y usurpador.

EL OBJETO

El objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre el

cual se decide, certifica, valora u opina. El objeto tiene que ser cierto,
claro, preciso y posible física y jurídicamente. El acto debe decidir,
certificar o registrar todas las cuestiones propuestas en el curso del
procedimiento.

VOLUNTAD

Concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos

(intelectivos de los órganos individuos) y objetivos (normativos
procesales). Así, la voluntad del acto administrativo está compuesta
por la voluntad subjetiva del funcionario y la voluntad objetiva del
legislador. Por ello, los "vicios de la voluntad" pueden aparecer tanto
en la misma declaración (formalmente), en el proceso de producción
de dicha declaración (objetivamente), como en la voluntad intelectual
(subjetivamente) del funcionario que produjo la declaración.
Voluntad expresa. Es cuando la conducta administrativa se exterioriza
a través de la palabra oral o escrita o por símbolos o signos.
Voluntad tácita. Es cuando el silencio administrativo, por expresa
previsión del ordenamiento jurídico, es considerado acto
administrativo

PREPARACION DE LA VOLUNTAD

El orden normativo establece una serie de trámites, formalidades y

procedimientos que deben cumplirse antes de emitir la voluntad
administrativa. Tales actos previos, como el dictamen, fijan las reglas
procesales de preparación de la voluntad pública. El incumplimiento
de tal procedimiento vicia la voluntad administrativa, porque ésta no
se ha preparado según el orden normativo.

La emisión de la voluntad administrativa se ajustará, según los casos,

a los siguientes requisitos o elementos

Finalidad. Los agentes públicos deben actuar cumpliendo el fin de la

norma que otorga las atribuciones pertinentes, sin poder perseguir
con la emisión del acto otros fines, públicos o privados. El acto debe
tener en miras la finalidad prevista por el ordenamiento normativo.

Razonabilidad. Los agentes públicos deben valorar razonablemente

las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y disponer medidas
proporcionalmente adecuadas al fin perseguido por el orden jurídico

Debido proceso. La garantía de la defensa en juicio es aplicable en el

ámbito administrativo. Cuando no se da al administrado la
oportunidad de exponer razones, de ofrecer y producir prueba, etc., el
acto administrativo estará viciado en el elemento voluntad.

Ausencia de error, dolo y violencia. La voluntad administrativa debe

ser libre y conscientemente emitida, sin que medie violencia física o
moral. No se admite a ningún efecto el acto simulado. Además, la
voluntad del órgano administrativo no debe ser inducida a error, ni
puede estar viciada de dolo.

Autorización. Cuando el orden normativo exige la autorización de otro

órgano para la emisión de un acto, debe ser previa y no puede
otorgársela después de haber sido emitido el acto
Aprobación. Los actos sujetos por el orden normativo a la aprobación
de otro órgano, no podrán ejecutarse mientras ésta no haya sido
otorgada.

Reglas técnicas. En ningún caso podrán emitirse actos contrarios a

reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o a principios
elementales de la lógica. La conformidad del acto con las reglas
técnicas es necesaria para su legitimidad.

Actos sujetos a control. Los actos de la administración financiera del

sector público nacional, que hacen posible la obtención de los
recursos públicos y su aplicación, se encuentran sujetos a los
sistemas de control, que comprenden las estructuras de control
interno (Sindicatura General de la Nación y unidades de auditoría
interna) y externo (Auditoría General de la Nación), que conllevan el
régimen de responsabilidad asentado en la obligación de los
funcionarios de rendir cuentas de su gestión (ley 24.156).

Voluntad de órgano colegiado. Los actos administrativos, emanados

de órgano colegiado, tienen que reunir, además de los requisitos
comunes exigidos para la emisión de voluntad, aquellos específicos
previstos por la norma.

Actos complejos. Son los que se forman por el concurso de

voluntades de distintos órganos, a diferencia de los actos simples,
que emanan de un solo órgano, sea individual o colegiado. Así, un
decreto del Poder Ejecutivo, que se forma por el concurso de las
voluntades del presidente de la Nación y del jefe de gabinete, es un
acto complejo (art. 100, incs. 8, 12 y 13, CN).

Forma.

Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a

conocer la voluntad administrativa. Es decir, el modo de
exteriorización de la voluntad administrativa.

Escrito. El acto administrativo se manifestará expresamente y por

escrito y contendrá: 1) lugar y fecha de emisión; 2) mención del
órgano y entidad de quien emana; 3) expresión clara y precisa del
contenido de la voluntad administrativa, y 4) individualización y firma
del agente interviniente.

Oral. Puede admitirse en algunos casos que el acto no se documente

por escrito, sino que se lo exprese verbalmente. Por ejemplo, órdenes
de agentes de policía, órdenes comunes de los superiores a los
funcionarios públicos relativas al desempeño diario de sus tareas,
etcétera.
Signos. Los signos que hayan de emplearse pueden variar al infinito:
señalaciones acústicas (timbres, alarmas, pitadas), telegráficas,
lumínicas (luces de tránsito vial, ferroviario, aéreo), por medio de
banderas (los signos de comunicación naval), carteles (los diversos
signos de tránsito), hasta por la mímica: los signos que con el brazo o
el cuerpo realizan los agentes de policía y de tránsito

Motivación.

La motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de

derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida
dentro de lo que usualmente se denominan "considerandos". La
constituyen, por tanto, los "presupuestos" o "razones" del acto. Es la
fundamentación fáctica y jurídica de él, con que la Administración
sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión

Notificación.

Son formas de publicidad la publicación y la notificación. La

publicación es aplicable a los reglamentos, mientras que la
notificación lo es a los actos administrativos.

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En todo acto administrativo hay ciertos elementos esenciales, de los

cuales depende su validez y eficacia; ellos son: causa, objeto,
finalidad, forma y moralidad.

CARACTERISTICAS

Legitimidad. Es la presunción de validez del acto administrativo

mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad
competente.

Ejecutividad. Es la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de

cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación.

Ejecutoriedad. Es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma

expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con
funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La
ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del
acto. Cuando el acto sea ejecutivo, pero no ejecutorio, se deberá
solicitar judicialmente su ejecución coactiva.

Estabilidad. Es la prohibición de revocación en sede administrativa de

los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una
vez que han sido notificados al interesado.
 Impugnabilidad. Todo acto administrativo, aun cuando sea regular,
es impugnable administrativamente por vía de recursos o
reclamaciones.

Presunción de legitimidad.
Es la presunción de validez del acto administrativo mientras su
posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente. La
presunción de legitimidad importa, en sustancia, una presunción de
regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de
validez, de juridicidad, o pretensión de legitimidad. El vocablo
"legitimidad" no debe entenderse como sinónimo de "perfección".
Según algunos autores la presunción de legalidad comprende la
legitimidad y el mérito.

Fundamentos y carácter.

Las razones que fundamentan la presunción de legitimidad de los

actos administrativos son de orden formal y de orden sustancial.

Fundamentos formales y sustanciales. Las garantías subjetivas y

objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos,
fundamentan formalmente la presunción. Este argumento se impone
indiscutidamente con la sanción de las leyes de procedimiento
administrativo que regulan orgánicamente los procedimientos y
requisitos del acto; en suma, el origen, preparación y emisión de la
voluntad administrativa.

Carácter. La presunción de legitimidad indiscutiblemente se

caracteriza por ser una presunción legal relativa, provisoria,
transitoria, calificada clásicamente como presunción iuris tantum, que
puede ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto
viola el orden jurídico. Por lo tanto, no es un valor consagrado,
absoluto, iuris et de iure, sino que es un "juicio hipotético", que puede
ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad.

Efectos.
La presunción de legitimidad produce los siguientes efectos jurídicos:

La legitimidad no necesita declaración. La legitimidad de los actos

administrativos no necesita ser declarada por la autoridad judicial o
administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es
legítima. Tiene a su favor la presunción legal. A consecuencia de esta
presunción hay una igualación provisoria de los actos legítimos e
ilegítimos, anulables y nulos que carecen de vicios graves y
manifiestos, pues los actos viciados (salvo los inexistentes) gozan de
una vigencia precaria, mientras no sean revocados o anulados.

Anulación sólo a petición de parte. La nulidad de los actos

administrativos, a diferencia de los actos jurídicos privados, no puede
declararse de oficio por los jueces, salvo los casos de inexistencia, en
los que, por otra parte, el acto no se presume legítimo

Necesidad de alegar la ilegitimidad. Es la resultante de la

Impugnabilidad del acto administrativo. El administrado debe
peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de que ésta
exista. Debe cuestionarla por las vías procesales idóneas que la ley
autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos
administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales
administrativas.

Necesidad de probar la ilegitimidad. La prueba de la ilegitimidad

queda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad
absoluta e insanable, que están excluidos de la presunción de
legitimidad. Entonces, si no se los presume legítimos, no hay por qué
probar que realmente no lo son.

Ejecutoriedad administrativa. La presunción de legitimidad es

presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues
el acto que se presume legítimo tiene obligatoriedad y exigibilidad

Instrumentalidad pública administrativa. Como resultante de la

presunción de legitimidad, hay que admitir que el instrumento
probatorio de los actos administrativos es un instrumento público. Ello
no implica la legitimidad del contenido mismo del acto. La plena fe se
refiere a la instrumentalidad de un acto jurídico, no a los hechos que
le sirven de base, circunstancia o contenido. La instrumentalidad
pública del acto certifica su otorgamiento (celebración, firma, fecha),
pero no certifica su contenido dispositivo o enunciativo

Imposibilidad de revocar, modificar o sustituir. La presunción de

legitimidad del acto administrativo hace que el mismo no pueda ser
revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez
notificado, así como tampoco es factible suspender sine die sus
efectos

Alcance

Alcance subjetivo. Cuando hablamos del alcance subjetivo, nos

referimos a todas aquellas personas a las cuales el acto afecta y no
invocan su ilegitimidad. A ellos justamente les alcanza la presunción
de legitimidad. Pero, a la inversa, el que alega la ilegitimidad queda
exento de este alcance subjetivo.

Alcance objetivo. En el alcance objetivo tenemos que distinguir qué

actos administrativos se presumen legítimos. Sólo los actos
administrativos válidos y los anulables (nulos relativos) se presumen
legítimos. Los actos administrativos inexistentes o los nulos
absolutamente no se presumen legítimos.
1 Ausencia de presunción de legitimidad.

Las razones jurídicas por las que los actos inexistentes y

absolutamente nulos no se presumen legítimos, son las siguientes:

Inobservancia del orden institucional y el sistema democrático. Los

actos, por expresa disposición constitucional, que interrumpan la
observancia de la Constitución, serán absoluta e insanablemente
nulos, de allí que no se los presuma legítimos

Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta. La Constitución en su art. 43

dispone que procede la acción de amparo cuando el acto es arbitrario
o de ilegalidad manifiesta, por lo cual a ese acto no se lo puede
presumir legítimo. En el mismo sentido, la ley 16.986, admite la
acción de amparo contra todo acto administrativo "que, en forma
actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías
explícita o implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional"

Vicio esencial en los requisitos. Es acto administrativo nulo, de

nulidad insanable, aquel que se encuentre afectado esencialmente en
la regularidad de sus requisitos: competencia, voluntad, objeto,
forma, finalidad, motivación, etcétera. Evidentemente, el acto nulo
absoluto o inexistente no es un acto regular, y en su consecuencia no
se lo puede presumir legítimo

Principio lógico de no contradicción. Excluir el principio de presunción

de legitimidad de los actos absolutamente nulos, responde al
principio lógico de no contradicción; lo contrario significaría presumir
legítimo lo manifiestamente ilegítimo. La nulidad absoluta excluye la
legitimidad por lógica inmanente al ordenamiento jurídico

Analogía con el Código Civil. Por analogía con los actos jurídicos
privados, en que la presunción de validez sólo alcanza a los actos de
vicios no manifiestos, es decir anulables, "los actos anulables se
reputan válidos mientras no sean anulados". El vicio manifiesto
destruye precisamente la presunción de legitimidad

Jurisprudencia. La Corte Suprema de Justicia (30/6/41, "Los Lagos SA

Ganadera c/Gobierno Nacional", Fallos, 190:98) ha entendido, con un
criterio restrictivo semejante al del Código Civil, que la presunción de
legitimidad sólo favorece a los actos válidos y a los actos anulables,
no así a los nulos absolutos

Efectos. Las consecuencias de admitir la presunción de legitimidad en

forma amplia e ilimitada, son graves. Ello significa proteger la
arbitrariedad administrativa, facilitar el exceso de poder y dificultar la
efectiva vigencia de los derechos individuales.
2 Ejecutividad.

Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad y el deber de

cumplimiento del acto a partir de su notificación.

La obligatoriedad es una característica insoslayable del acto

administrativo, que asegura a la autoridad la disposición exclusiva
sobre la eficacia del acto como garantía de los intereses que tutela la
Administración. Todo acto administrativo regular tiene la propiedad
de ser esencialmente ejecutivo; es una cualidad genérica inseparable
del acto, con independencia de que se ejecute o no, lo cual puede
depender ya de la decisión adoptada por la misma Administración, ya
de la suspensión dispuesta por órgano jurisdiccional.

3 Ejecutoriedad.

Partiendo de la concepción de que el poder del Estado es uno y único,

no podemos negar a la Administración la capacidad para obtener el
cumplimiento de sus propios actos, sin necesidad de que el órgano
judicial reconozca su derecho y la habilite a ejecutarlos.

Concepto y fundamento. La ejecutoriedad es un elemento

imprescindible del poder. La ejecutoriedad es un carácter esencial de
la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o
clases de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la
finalidad del acto administrativo.

Clases.
La ejecutoriedad puede ser administrativa o judicial. La primera es la
regla, la segunda es la excepción

Administrativa. Es el modo propio y ordinario de ejecución de los

actos administrativos. Tanto la emisión como el cumplimiento del
acto administrativo corresponden a la Administración, quien lo lleva a
cabo valiéndose de sus propios medios

Judicial. Así como la ejecutoriedad administrativa es la regla o

principio general, existe también una excepción a ella a través de la
ejecutoriedad judicial. Si bien el acto emana de la Administración, su
cumplimiento le compete al órgano judicial a instancias de la
Administración.

Medios.
Los medios de que se vale la Administración son coercitivos, en tanto
suponen la coerción para obligar al administrado a que cumpla el acto
o que lo ejecute (ejecución espontánea), pudiendo la Administración
ejecutarlo por sí misma en caso de incumplimiento del administrado
remiso o cuando éste se niegue a ejecutarlo (ejecución forzosa). Estos
medios son: ocupación, ejecución sobre bienes, ejecución de oficio,
coerción directa y coerción indirecta

4 Suspensión de la ejecución.

A la prerrogativa de la Administración para obtener el cumplimiento

del acto por sus propios medios o ejecutarlo por sí (ejecu-toriedad), le
corresponde como contrapartida la garantía otorgada al administrado
de la suspensión de la ejecución del acto administrativo

Clases.
El ejercicio del poder debe ir indisolublemente ligado a un adecuado
sistema de garantías. Por ello, junto a las prerrogativas (v.gr.,
ejecutoriedad del acto administrativo), se arbitran las garantías (v.gr.,
suspensión de la ejecución o indemnización).

Alcance y contenido. El ordenamiento jurídico puede arbitrar diversos

sistemas de regulación normativa sobre el alcance suspensivo de la
ejecución de los actos administrativos, a saber:

Causas. La eficacia y ejecución del acto quedarán suspendidas

cuando lo exijan razones de interés público o para evitar perjuicios
graves, o se invoque una ilegalidad manifiesta (art. 12 in fine, LNPA).
Ello sin perjuicio de que: a) una norma expresa otorgue efectos
suspensivos a los recursos que se interpongan contra un acto
administrativo, y b) la ley o la naturaleza del acto exijan la
intervención judicial, o sea, que la Administración no puede ejecutar
el acto por sí y ante sí, sino por vía judicial,

5 Estabilidad.

Es la irrevocabilidad del acto por la propia Administración. Es la

prohibición de revocación de los actos que crean, reconocen o
declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al
interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del
interesado

6 Actos propios.

La teoría de los actos propios deriva del derecho privado como

aplicación del principio lógico de no contradicción. Tal doctrina resulta
también aplicable en el derecho público, esto en tanto le es exigido al
Estado un comportamiento coherente frente a los administrados,
pues el obrar en contradicción con su conducta anterior válida dentro
de la misma relación o situación jurídica, sin que exista una norma
que posibilite tal conducta, conlleva la responsabilidad estatal.

7 Impugnabilidad.
El acto administrativo en su calidad de acto productor de efectos
jurídicos directos, puede ser impugnado mediante la interposición de
recursos administrativos o acciones y recursos judiciales.

8 Efectos del acto administrativo.

Por sus efectos jurídicos los actos pueden ser regulares o irregulares.
Son regulares los actos administrativos válidos, los anulables o los
nulos relativos. Son irregulares los actos administrativos inexistentes
y los nulos o de nulidad absoluta.