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Governança em rede: da metáfora ao objecto de investigação

Governança em rede: da metáfora ao objecto de investigação

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Published by Miguel Rodrigues
Artigo publicado na revista electrónica Interface Administração Pública
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Categories:Types, Research, Science
Published by: Miguel Rodrigues on Oct 13, 2010
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01/17/2013

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Governança em rede: dametáfora ao objecto deinvestigação
A governança, entendida como a capacidadede conceber e implementar políticas, facea um determinado meio envolvente, vemsendo desde a década de 1990 objectode investigação científica, tanto teóricacomo empírica. No entanto, a diversidadedos significados que o conceito assume égrande, bem como os contextos em que éaplicado.
Miguel Rodrigues *
Introdução
E
mbora o conceito de governança possa ser consideradotão antigo como o da própria governação, nunca comonas últimas duas décadas suscitou tanta atenção por partequer da classe política, quer da comunidade científica,no âmbito das ciências sociais e em particular da ciênciapolítica e da sociologia política. Com origem etimológicano verbo grego kubernân1, o termo governança acaboupor ser recuperado nos anos 1990 por politólogos anglo-saxónicos2 e instituições internacionais3, tendo sidointroduzidos dois novos aspectos no seu significado:uma maior abrangência que o conceito de governo,enquanto organização formal do estado; e a preconizaçãode uma nova gestão dos assuntos públicos, fundada naparticipação da sociedade civil.De facto, a governança, entendida como a capacidade deconceber e implementar políticas, face a um determina-do meio envolvente, vem sendo desde a década de 1990objecto de investigação científica, tanto teórica comoempírica. No entanto, a diversidade dos significados queo conceito assume é grande, bem como os contextos emque é aplicado. Um argumento que, contudo, granjeiaconsenso entre académicos e praticantes é o de que ostradicionais modos de governação baseados em hierar-quias ou no mercado vêm perdendo predominância paranovas formas de coordenação baseadas em redes inter-organizacionais. O carácter distintivo destas novas for-mas de coordenação assenta na crescente complexidadedos estados contemporâneos e das situações que devematender. Segundo Sandström e Carlsson (2008: 497),“muitos problemas de políticas públicas são consideradosdemasiadamente multi-facetados para encaixar nas estru-turas de resolução de problemas da governação tradicio-nal”. No entanto, para Marinetto (2003: 606), o factodestas “teorias emergentes da governação assumirem umdomínio paradigmático está sujeito a debate. Antes de talpoder acontecer, o paradigma existente deve sofrer umacrise intelectual, sustentada no crescente peso da crítica”.O presente artigo procurará explorar a discussão teóricaem torno do conceito de governança e, em particular, dagovernança em rede.
Governança: um novelo conceptual
Para Rhodes (1996: 652), governança representa “umamudança no significado de governo, referindo-se a umnovo processo de governação; ou a uma condição al-terada da regra ordenada; ou ao novo método pelo quala sociedade é governada”. Segundo Gomes (2003: 390),a “governança integra [...] novas formas interactivas degoverno, nas quais os actores privados, as diferentes insti-tuições públicas, os grupos de interesse e as comunidades
 
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de cidadãos, ou outros actores ainda, tomam parte naformulação das políticas”. Sørensen (2002: 693) refereque “os sistemas políticos passam lenta e gradualmentede sistemas de governo unitários e hierarquicamenteorganizados que governam por meio da lei, da regra eda ordem, para sistemas de governança, organizados deforma mais horizontal e relativamente fragmentados, quegovernam através da regulação de redes auto-reguladas”.Contudo, Adger e Jordan (2009: 13), citando diversosoutros autores, defendem que apenas foram produzidasreflexões teóricas embrionárias e que ainda parece distan-te a consolidação de uma teoria da governança coerente.Pierre e Peters (2000) identificam, no seio da abordagemestrutural do conceito de governança, quatro conceptual-izações distintas: hierarquias, mercados, comunidades eredes. A governança como hierarquias refere-se a estrutu-ras estatais altamente verticalizadas, sendo o modelo bu-rocrático weberiano o exemplo paradigmático. Na abord-agem do tipo mercado, o conceito de governança sublinhao carácter económico e racional dos actores e atribuiespecial atenção aos mecanismos através dos quais elescompetem e cooperam. O modelo de governança comocomunidades surge como uma alternativa aos modelosde estado e de mercado, preconizando uma configuraçãogovernativa com um envolvimento mínimo do estado eassente num espírito cívico de participação reforçado. Nocaso da conceptualização de governança como redes, asredes de políticas públicas (policy networks) constituemuma das suas manifestações mais comuns. Nesta perspec-tiva, uma multiplicidade de actores interage e participanos processos de concepção e implementação de políticaspúblicas. Embora a interacção entre estado e sociedadesempre tenha envolvido actores não estatais, os autoresdefendem que a natureza dessa interacção tem vindo asofrer mudanças profundas e que o interesse desta per-spectiva assenta no pressuposto de que os actores detêmhoje uma relativa autonomia face à autoridade do estado.No âmbito da ciência política europeia, Eising e Kohler-Koch (1999: 5) entendem a governança como “modose meios estruturados através dos quais preferências di-vergentes de actores interdependentes são traduzidos emescolhas políticas para ‘alocar valores’, de forma a trans-formar a pluralidade de interesses em acção coordenadae a garantir a adesão dos actores”. Os autores distinguem,no espaço da União Europeia, quatro ideais-tipo de gov-ernança: o estatismo, o pluralismo, o corporatismo e asredes. A governança em rede diferencia-se dos restantesideias-tipo pela visão pragmática que os actores têm dapolítica enquanto modo de resolução de problemas e pelaimportância que os sub-sistemas sociais organizados têmna definição dos processos de tomada de decisão política.Por outro lado, o estado não aparece neste caso como au-toridade, árbitro ou mediador, mas sim enquanto activa-dor de actores, estatais e não estatais, e a orientação domi-nante é a da coordenação de diferentes interesses. Emboraos diferentes tipos de governança possam coexistir emdeterminados sectores de intervenção política, os autoresdefendem que a governança em rede tem vindo a ganharpreponderância (Kohler-Koch e Eising, 1999: 285).No quadro das relações entre a administração pública e ocidadão, a questão da governança está intimamente ligadaà emergência e afirmação do new public management en-quanto modelo de organização e gestão do serviço públi-co. Segundo Rhodes (1996 e 1997), esta ligação assentana importância que ambas as abordagens atribuem ao pa-pel do estado enquanto guia (steerer). De facto, para alémdas tendências reformistas de carácter «managerialista»,este modelo preconiza a desconcentração da administra-ção, a descentralização da autoridade, o reforço do con-trolo pela comunidade e a “estimulação da acção de todosos sectores — público, privado e voluntário — para a res-olução dos problemas das suas comunidades” (Rhodes,1997: 49). No entanto, a governança é vista por outrosautores (Pierre e Peters, 2000; Bovaird e Löffler, 2003a)como uma resposta, uma transformação ou mesmo ummodelo alternativo ao new public management. Tambémneste caso não se abandonam os conceitos de hierarquia eautoridade, passando estes, no entanto, a ser consideradosuma questão empírica, a ser verificada através da análisedos processos de governação concretos.Ao estipular uma definição para o conceito de governan-ça enquanto «redes inter-organizacionais auto-organiza-das», Rhodes (1997: 53) pretende salientar a presença dequatro elementos básicos: interdependência entre orga-nizações, em que o estado perde centralidade; interacçõescontinuadas entre os membros da rede, com vista à trocade recursos e à negociação de objectivos; interacções as-sentes na confiança mútua e em regras de jogo reguladaspelos membros da rede; e um significativo grau de auto-
No quadro das relações entre aadministração pública e o cidadão, aquestão da governança está intimamenteligada à emergência e afirmação do newpublic management enquanto modelo deorganização e gestão do serviço público
 
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nomia face ao estado, já que este apenas guia o funciona-mento da rede de forma indirecta e imperfeita.Para Stoker (1998), o fim último da governança é o dacriação das condições que garantam ordem normativae acção colectiva. O que difere fundamentalmente entregoverno e governança é então o processo pelo qual sechega àquele resultado. Nestes termos, o autor identificacinco elementos que caracterizam este fenómeno: a ex-istência de instituições e actores dentro e fora da esferagovernativa; o esbatimento das fronteiras e responsabi-lidades pela resolução de questões sociais e económicas;relações de poder entre actores envolvidos na acção col-ectiva; redes autónomas e auto-governadas de actores; ea capacidade de atingir resultados independentementedo poder de comando ou autoridade do governo, i.e.,existência de novas ferramentas, processos e técnicas dedirecção e acompanhamento ao dispor do governo. Ai-nda segundo o autor, a emergência da governança emrede representa para a administração pública um para-digma — o do public value management — alternativoaos precedentes, da administração tradicional e do newpublic management. O autor reconhece como fundamen-tal a necessidade do “estado guiar a sociedade de novasformas, através do desenvolvimento de redes complexase da emergência de abordagens ao processo de tomadade decisão orientadas de baixo para cima” (Stoker, 2006:41). Governança em rede representa, nestes termos, umenquadramento particular dos processos de decisão col-ectiva, em que é reconhecida legitimidade de participaçãoa uma grande variedade de actores sociais. Neste contex-to, os mecanismos da democracia representativa, sendonecessários, não são suficientes, quer na perspectiva do«governador», por não ter acesso a todos os recursos ne-cessários, quer na perspectiva do «governado», por nãoter acesso directo ao processo de decisão política.Kooiman (1993, 2003) distingue analiticamente trêsmodos de governança: auto-governança, co-governança egovernança hierárquica. A auto-governança constitui uma
Miguel Rodrigues

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