UNIÓ

UNIÓN EUROPEA

PROGRAMA DE APOYO A LA GESTIÓN

DESCENTRALIZADA DE LOS RECURSOS NATURALES
EN LAS TRES PROVINCIAS DEL NORTE DEL ECUADOR:
CARCHI, ESMERALDAS E IMBABURA
(PRODERENA)

descentralización:
un necesario camino por recorrer

Informe de Sistematización

Quito, abril del 2010

 © Ministerio del Ambiente

Autores: alfredo carrasco valdivieso

marco andrade echeverría

Revisión Técnica: Lenin Paspuel, MAE Imbabura

Fernando Cueva, Quito, MAE DPCA
Armando Grijalva, MAE PRODERENA
Yoan Coral, MAE PRODERENA

Responsables: Armando Grijalva, Coordinador Nacional

MAE - PRODERENA
Mariano Acosta 12-57 y Fray Vacas Galindo
Telfs. 062606-038 • Ibarra-Ecuador

Elaborado por: ALDIR Cía. Ltda. (info@aldir.org)

Veintimilla 325 y 12 de octubre,
Edf. El Girón, Bl. E, of. 404 • Quito - Ecuador

Diseño y diagramación: sara santacruz m. (santacruzsara@yahoo.es)

Fotografías: alfredo carrasco valdivieso (alf.carrasco.v@gmail.com)

fotografías tomadas del banco fotográfico de Samiri ProGeA

Edición de fotografías: sara santacruz m. (santacruzsara@yahoo.es)

Foto portada: Pelícanos al atardecer

Revisión gráfica: Dirección de Comunicación Social - MAE

El documento se lo debe citar de la siguiente manera:

carrasco v.a. y marco andrade. 2010. descentralización: un necesario camino por

recorrer. Informe de Sistematización. Ministerio del Ambiente – PRODERENA /
Unión Europea / ALDIR Cía. Ltda. Quito - Ecuador.

Aclaración: Este documento ha sido elaborado con la ayuda de la Unión

Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de ALDIR Cía. Ltda.
En ningún caso se debe considerar que refleja opinión de la Unión Europea.
D esde el 2004, el Ministerio del Ambien-
te implementó a través de su unidad
ejecutora con sede en Ibarra, el “Progra-
ma de apoyo a la gestión descentralizada
de los recursos naturales en las tres pro-
vincias del Norte del Ecuador” (PRODE-
RENA), según el acuerdo ALA/2001/003-
235 del 22 de enero del 2004, suscrito y
financiado por el Gobierno del Ecuador y
la Unión Europea. El Programa inició su
etapa operativa en el año 2006 y finalizó el
22 de enero del 2010.

Este documento presenta una síntesis

del apoyo y resultados alcanzados por
el Ministerio del Ambiente, los Gobiernos
Seccionales y otros actores de las pro-
vincias de Esmeraldas, Carchi e Imbabu-
ra a través de su Programa Proderena.

Las acciones, procesos y apoyo presta-

do por parte del Ministerio del Ambiente
junto a la asistencia técnica internacio-
nal y local, permitieron el fortalecimiento
institucional de las Unidades y Direccio-
nes de Gestión Ambiental de los Gobier-
nos Provinciales y Municipales.

La capacitación práctica mediante la im-

plementación participativa de proyectos
ambientales y productivos, facilitó el mejoramiento de las capacidades
técnicas y administrativas de una gestión ambiental desconcentrada
e impulsada desde lo local; promoviendo simultáneamente el mejora-
miento de las condiciones socio económico y ambientales para los po-
bladores de las comunidades asentadas en esta región del país.

Al término del Programa se consideró oportuno sistematizar y docu-

mentar esta experiencia, procurando obtener las lecciones aprendidas
y aspectos relevantes del proceso, desde la percepción y visión de los
actores que directa o indirectamente participaron en ella.

El documento sistematiza resultados y lecciones. Presenta un conjunto

de lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones que surgie-
ron durante la sistematización; y otras obtenidas de informes o docu-
mentos de evaluación del Programa y de los proyectos de subvención
que se ejecutaron. Realiza una reflexión sobre el pensamiento y visión
de quienes fueron actores en la implementación de los proyectos, o
vivieron de cerca el proceso, y su incidencia en la temática ambiental
mediante las diferentes líneas de trabajo que promovió el Programa.

La sistematización global del Programa abarca seis documentos. Cada

uno de ellos analiza una temática específica: Calidad Ambiental, Cuen-
cas Andinas, Gestión Forestal, Recursos Marino Costeros, Educación
Ambiental y Descentralización. En todos los documentos, el análisis
consideró la incidencia en la institucionalidad, la sostenibilidad del pro-
ceso, la interacción y participación de los diversos actores con énfasis
en aquellos que intervienen desde lo local.

Complace presentar a la sociedad este documento en la confianza de

que podrá ser útil para sus procesos de reflexión sobre la importancia
del cuidado del ambiente, frente al desafío de alcanzar un desarrollo
armónico con la naturaleza. Agradecemos a la Unión Europea que ha fi-
nanciado el programa, a las instituciones y personas que han ejecutado
los diversos proyectos y para quienes realizaron los seguimientos, eva-
luaciones y, sobre todo, a la población beneficiaria que apoyó el trabajo
de decidir, hacer y evaluar cotidianamente durante tres años.

Esperamos que las experiencias obtenidas en la región contribuyan al

fortalecimiento y perfeccionamiento de las iniciativas que se promue-
ven desde el Gobierno Nacional en el marco de la Política Ambiental
Nacional de Fortalecimiento de la Institucionalidad y de la Gobernanza
Ambiental; respondiendo a lineamientos estratégicos que tienen que ver
el reconocimiento del principio de autoridad, la orientación de la parti-
cipación ciudadana, la prevención de los impactos ambientales para
garantizar un mejoramiento de la calidad de vida de la población, así
como la promoción e incentivos para del desarrollo sostenible a través
de un mejor uso de los todos los recursos naturales y del territorio, en
especial en las comunidades y gestores locales.

Abogada Marcela Aguiñaga

MINISTRA DEL AMBIENTE

(*) Nota: El Programa PRODERENA se ejecuta con el financiamiento de la Unión Europea, con
contraparte del Ministerio del Ambiente y de los Gobiernos Provinciales de Esmeraldas, Imbabura
y Carchi, por un monto que asciende a € 20´300.000 (25 millones de dólares) desde el año 2006
hasta el año 2010, mediante la suscripción de 105 contratos.
 Presentación
Agradecimiento
Indice
Presentación 13

1 1 Resumen ejecutivo
Resumen ejecutivo 17

2 Metodología 23

3 Antecedentes 27
3.1 Descentralización ambiental en Ecuador 27
3.2 Diseño del Programa 33
3.3 Enfoque e hipótesis para el PRODERENA 35
3.4 Proceso de implementación del PRODERENA 38
3.5 Participantes en el proceso PRODERENA 42

4 Actividades y resultados 47
4.1 El apoyo del PRODERENA desde la perspectiva
de los GAD 47
4.1.1 Provincia del Carchi 48
4.1.2 Provincia de Imbabura 56
4.1.3 Provincia de Esmeraldas 67
4.2 Descentralización – desconcentración desde el
SENPLADES / MAE 73
4.3 Incidencia del PRODERENA en la
institucionalización de la gestión ambiental 76
4.3.1 Instrumentos para el fortalecimiento
de los gobiernos locales 76
4.3.2 Productos / apoyos requeridos por el MAE central 80
4.4 Aporte a la descentralización de los contratos de servicios 82
4.5 Aporte a la descentralización de las otras
líneas de acción del PRODERENA 97
4.5.1 Contratos de subvención 97
4.5.2 Equipamiento al MAE y GAD 98
4.6 Procesos participativos 100
4.7 Factores que incidieron en los resultados 102
4.8 Sostenibilidad de los procesos 106

5 Lecciones aprendidas 109

6 Conclusiones y recomendaciones 115

6.1 Conclusiones 115
6.2 Recomendaciones 120

7 Bibliografía consultada / referida 123

8 Abreviaciones y acrónimos 127

9 Entrevistas realizadas 129

Tabla 1: Entidades y grupos participantes 42

Tabla 2: Instrumentos para la gestión de GAD 77
Tabla 3: Ordenanzas en los GAD 78
Tabla 4: Herramientas de apoyo al MAE 81
Tabla 5: Formación académica 94
Tabla 6: Formación técnica 94
Tabla 7: Número de proyectos por líneas presupuestarias 97
Tabla 8: Equipamiento suministrado por PRODERENA 99
Presentación
Agradecimiento
Indice
D ejamos expreso nuestro agradecimiento a todos quienes, de una
u otra manera, aportaron con sus comentarios e información para la
preparación del presente documento: funcionarios del PRODERENA –
Sede y Subsedes-, de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, del
Ministerio del Ambiente, consultores, así como a las comunidades y grupos
beneficiarios de los proyectos. A Samiri ProGeA por la donación de las fotos
para esta publicación.
1 Resumen ejecutivo
12

nóicatneserP
otneimicedargA
ecidnI

ovituceje nemuseR 1

alfredo carrasco valdivieso ©

 13

Presentación
Presentación
Agradecimiento
E
Agradecimiento
Indice
ste documento contiene la sistema-
tización de las acciones con las que
el “Programa de Apoyo a la Gestión Des-
centralizada de los Recursos Naturales en
las Tres Provincias del Norte 1 Resumen ejecutivo
del Ecuador:

Indice
Carchi, Imbabura y Esmeraldas” (PRO-
DERENA), del Ministerio del Ambiente,
apoyó a los Gobiernos Autónomos Des-
centralizados (GAD) de las provincias
participantes para impulsar el proceso
de descentralización de las competen-
cias ambientales promovidas por el Esta-
1 Resumen ejecutivo
do ecuatoriano; así como documenta los
principales productos y resultados alcan-
zados en el marco de aquellas iniciativas.

El Programa PRODERENA surgió de una

solicitud que en el 2001 realizó el estado
ecuatoriano, a través del Ministerio del
Ambiente, a la Comisión Europea, con el
propósito de atender los intereses de los
gobiernos locales de asumir competen-
cias ambientales en el marco de los man-
datos constitucionales, y para articular la
gestión ambiental al desarrollo socio eco-
nómico de las comunidades asentadas en
las tres provincias.
14

La necesidad de sistematizar las experiencias en descentralización una

vez que el Programa está concluyendo, se orienta a documentar los
nóicatneserP
aspectos más relevantes de este proceso: sus fortalezas, la percepción
de los actores que directa o indirectamente participaron, la incidencia

otneimicedargA
en la institucionalidad actual y la sostenibilidad de las acciones. Se as-
pira que este documento contribuya a fortalecer las iniciativas que, en
el marco de la descentralización de la gestión ambiental, se promuevan

ecidnI
en el contexto de los mandatos constitucionales, y que se complemente
con los esfuerzos de desconcentración que impulsa el Ministerio del
Ambiente.

El presente documento presenta

ovituceje neademás
museR 1 el pensamiento y visión de
quienes fueron actores en la implementación de los proyectos o vivieron
de cerca el proceso, así como la incidencia que en la temática de la
descentralización y/o desconcentración tuvieron las acciones que en las
diferentes líneas de trabajo promovió el Programa.

Presenta, igualmente, un conjunto de lecciones aprendidas, conclu-

siones y recomendaciones que surgieron durante la sistematización de
esta experiencia: muchas de éstas fueron expresadas por los actores
que participaron en el proceso; otras provienen de informes o documen-
tos de evaluación del Programa y de los proyectos.

El fin último de esta sistematización es contribuir a que futuros proce-

sos enriquezcan su propuesta y fortalezcan las acciones orientadas al
manejo sostenible de recursos naturales, asegurando una efectiva par-
ticipación de las entidades y de la sociedad ecuatoriana, en especial de
las comunidades locales.

Esta sistematización se complementa con otras promovidas por el Pro-

grama PRODERENA en las siguientes temáticas:

• Gestión Descentralizada del Recurso Forestal en las Provincias de

Esmeraldas, Carchi e Imbabura (Corporación OIKOS).
 15

• Educación Ambiental Formal y no Formal en las Provincias de Car-

chi, Imbabura y Esmeraldas (Corporación OIKOS).
Presentación
• Gestión Integrada de las Cuencas Andinas en las Provincias de Car-

Agradecimiento
chi e Imbabura (Corporación OIKOS).

• Gestión Descentralizada del Manejo de los Recursos Marinos y Cos-

Indice
teros en la Provincia de Esmeraldas (Corporación OIKOS).

• Proceso de Calidad Ambiental (ASAMTECH Cía. Ltda.).

1 Resumen ejecutivo
alfredo carrasco valdivieso ©
 17

1 Resumen ejecutivo

Presentación
E l presente documento contiene la sis-
tematización del proceso de apoyo a

Agradecimiento
la descentralización de la gestión ambien-
tal que promovió MAE PRODERENA. In-
cluye referencias relativas a las opiniones

Indice
de los actores que participaron en el pro-
ceso, así como sistematiza los principales
resultados obtenidos de las acciones de
apoyo a la descentralización promovidas
1 Resumen ejecutivo
por el Programa en las provincias de Car-
chi, Esmeraldas e Imbabura. El Programa
fue cofinanciado por la Unión Europea, el
Ministerio del Ambiente y los gobiernos
provinciales; la implementación estuvo
bajo la responsabilidad del Ministerio del
Ambiente.

El documento consta de seis capítulos.

El primero constituye este Resumen Eje-
cutivo. El segundo explica la metodología
utilizada en la preparación de este trabajo.
El tercer capítulo describe el origen y el
proceso de descentralización que aconte-
ció en el país desde principios de los años
noventa con la aprobación de algunas le-
yes: Ley de “Modernización del Estado,
Privatizaciones y Prestación de Servicios
Públicos por parte de la Iniciativa Privada”
(1993); “Ley Especial de Descentralización
del Estado y Participación Social” (1997);
la Constitución de 1998 cuyo Art. 226 de-
18

termina las competencias del Gobierno Central susceptibles de ser

descentralizadas; Ley de Gestión Ambiental que establece el Sistema
nóicatneserP
Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (1999); y Plan Nacional
de Descentralización (2001) para el período 2001-2002 que determi-

otneimicedargA
nó las áreas de aplicación de la descentralización. Estos instrumen-
tos normativos incidieron en el proceso de diseño del Programa. En
la ejecución del proyecto influyeron en los objetivos y resultados que

ecidnI
se habían diseñado para el Programa, el Plan Nacional de Desarrollo
2007 – 2010 que propone “Democratizar el poder político y el Estado,
así como la Constitución Política aprobada en septiembre del 2008 que
establece mandatos asociados con la descentralización. La aproxima-
ovitucontextualizar
ción citada se la hace para ceje nemuseR 1 el diseño del PRODERENA
acontecido a lo largo del 2002 y los escenarios constitucionales y de
planificación del Estado en los que se desarrolló.

Están destacadas las etapas de preparación del Programa y las direc-

tivas e hipótesis que se plantearon, complementadas con la definición
de las líneas de descentralización que se propuso apoyar el Programa.
Se reconoce que éste se diseña en circunstancias en las que la des-
centralización y la desconcentración se promovían en una coyuntura de
una evidente debilidad de la administración pública, en un marco ins-
titucional y jurídico complejo entre el gobierno nacional y el Congreso;
y el débil liderazgo de los gobiernos locales reflejado en las limitadas
capacidades técnicas, materiales y humanas para enfrentar ese tipo de
procesos.

En el capítulo cuarto se refieren las Actividades y Resultados. En una

primera parte se describe el proceso de descentralización percibido
por los actores locales: recoge las opiniones de las autoridades de
los GAD (Prefecturas, Municipios y Juntas Parroquiales) algunas que
fueron reelectas y otras estaban relativamente recién “estrenadas” en
la posición. Las opiniones, en términos generales, destacan la positiva
incidencia que tuvo el Programa en tres aspectos: i) el reposiciona-
 19

miento de la importancia de los temas ambientales; ii) el fortalecimien-

to de las unidades de gestión ambiental de los gobiernos seccionales
Presentación
participantes del Programa; y iii) porque dejó una experiencia novedo-
sa que posibilitó que las entidades manejen directamente los recursos

Agradecimiento
en concordancia con la realidad y necesidades locales. A juicio de los
beneficiados esta aproximación fue estratégica, ya que permitió am-
pliar el trabajo en los temas ambientales no solo desde la perspectiva

Indice
institucional sino desde el accionar de la población. Reconocen, sin
embargo, que salvo el proceso de Acreditación al SUMA en el que
hubieron ciertos progresos para obtenerla, no se lograron avances sig-
nificativos en la descentralización de las competencias; no obstante
1 Resumen ejecutivo
aquello, resaltan que como resultado del Programa están mejor pre-
parados para asumir las responsabilidades que están previstas en la
nueva Constitución.

En opinión de técnicos de SENPLADES y MAE las reformas del Estado

que se avecinaban con la formulación de la nueva Constitución Política
del Estado influyeron en los resultados del Programa en cuanto a la des-
centralización. El MAE privilegió dos orientaciones: 1) el fortalecimiento
del proceso de desconcentración del Ministerio y 2) el cumplimiento por
parte de los GAD de los requisitos para la acreditación al SUMA.

De otra parte, los aportes de los contratos de servicios en los procesos

de descentralización, lo integran varios de los productos alcanzados
por ALDIR Cía. Ltda., COMAFORS, ASAMTECH, EKOPRAXIS, T2A y
OIKOS, empresas consultoras contratadas por el Programa. Estos tra-
bajos, si bien importantes en cuanto a los productos, no lograron con-
solidar el proceso de descentralización por la falta de decisión política
de las autoridades nacionales y locales, y por cuanto la convocatoria y
funcionamiento de la Asamblea Constituyente generaron un ambiente
de incertidumbre sobre el futuro rol de las instituciones del Estado. Lo
anterior se complicó por cuanto la Matriz de Competencias, negociada
en el 2006 y utilizada inicialmente como un instrumento de orientación,
20

fue posteriormente desestimada en vista del nuevo contexto político.

Se destaca, sin embargo, un importante conjunto de ordenanzas para
nóicatneserP
la gestión ambiental, las que se constituyen en herramientas para la
administración pública y que, una vez que se instrumente la estructura

otneimicedargA
descentralizada, apuntalarían el proceso.

En cuanto a servicios contratados denominados proyectos de subven-

ecidnI
ción, el MAE - PRODERENA apoyó la ejecución de programas de capa-
citación para fortalecer los conocimientos de los técnicos. Estos pro-
gramas estuvieron bajo la responsabilidad de la Fundación Santiago
de Guayaquil (Manejo de Recursos Forestales y Manglares, y Calidad
Ambiental y Manejo de Residuos) y de la Pontificia Universidad Católi-
ovituceje nemuseR 1
ca de Ibarra (Manejo de Cuencas y Recursos Hídricos). Los beneficia-
rios fueron funcionarios de los GAD y del MAE. Además, en el marco
de los proyectos de subvención, fueron capacitados técnicos de los
proyectos, de los municipios, promotores locales y guías. Complemen-
tariamente, el Programa entregó a las GAD y al MAE equipamiento para
las unidades operativas ambientales.

En los mecanismos de coordinación y de toma de decisiones, se resal-

ta el papel e incidencia en el Programa que tuvieron tanto el Consejo
Consultivo Nacional como de los Comités Provinciales, constituidos
como espacios de coordinación con los diferentes actores instituciona-
les y sociales respectivamente.

En el capítulo quinto se aborda las principales lecciones aprendidas,

surgidas de los propios actores. Se realiza una síntesis de sus expe-
riencias teniendo en cuenta la pertinencia del programa, los métodos
aplicados, las relaciones con las comunidades y organizaciones, así
como la sostenibilidad del proceso. Se detalla un conjunto de lecciones
que deja el Programa.

En el capítulo sexto se presentan las conclusiones y recomendaciones,

las que abordan los diferentes aspectos que incidieron en los resulta-
dos del Programa y las perspectivas que se pueden esperar.
 21

Cabe señalar, como síntesis de los capítulos quinto y sexto, que du-
rante el período de ejecución del Programa, la descentralización de
Presentación
las competencias ambientales no se llegó a instrumentar. Existen, sin
embargo, elementos que pueden constituir bases para que los gobier-

Agradecimiento
nos locales y la sociedad civil estén mejor preparadas para asumir las
responsabilidades ambientales que se les asigna en la Constitución.

Indice

1 Resumen ejecutivo
alfredo carrasco valdivieso ©
 23

2 Metodología

Presentación
E l proceso de sistematización tuvo tres
etapas: i) reuniones de trabajo con el

Agradecimiento
equipo del Programa PRODERENA en la
Sede y Subsedes, a fin de recabar infor-
mación para el diseño del levantamiento

Indice
de datos en las tres provincias; ii) levanta-
miento de información de campo a partir
de la focalización consultada con los fun-
cionarios de las tres subsedes del Progra-
ma; y iii) sistematización y análisis de la
1 Resumen ejecutivo
información obtenida a través de las en-
trevistas directas y la documental.

Con la Sede y Subsedes del Programa

PRODERENA se discutió la metodología y
se identificaron entidades y proyectos que
permitan entender la tendencia o el con-
texto de vinculación con los procesos de
descentralización.

Se buscó caracterizar el apoyo del Pro-

grama al proceso de descentralización,
en función de las expresiones de los ac-
tores y los resultados de los proyectos. La
perspectiva de los actores respecto de los
resultados permite contextualizar su papel
en el escenario de la descentralización de
la gestión ambiental.

La información obtenida en las tres provin-

cias fue abordada a través de entrevistas
con las autoridades de los distintos niveles
 24

de gobierno, con sus técnicos, y con personeros del Ministerio del Am-
biente (MAE) en las direcciones provinciales. Se efectuó, además, una
nóicatneserP
aproximación a la experiencia de la comunidad de Guallupe en la pro-
vincia de Imbabura. También se efectuaron entrevistas a representantes

otneimicedargA
de algunas de las firmas consultoras que tuvieron bajo su responsabi-
lidad temas específicos en línea de Servicios así como a especialistas
que prestaron servicios profesionales al Programa.

ecidnI
Las entrevistas fueron semi-estructuradas, es decir, partiendo de un
conjunto básico de preguntas, conforme se desarrollaba el diálogo, se
insertaban nuevos interrogantes o comentarios orientados a ampliar
los criterios y/o precisar elovalcance de
ituceje nem useuna
R 1 opinión emitida. Se elaboró,
además, una encuesta que fue distribuida a las Unidades de Gestión
Ambiental de las prefecturas y municipalidades; la respuesta no fue la
esperada por lo que resolvió no procesarla1.

Junto con la información directamente proporcionada por los actores

entrevistados, se efectuó la revisión documental de informes de la Co-
ordinación así como los informes finales de los contratos de servicios y
de algunos de los proyectos de subvención.

La presente sistematización tiene un carácter descriptivo, se basa en un

enfoque cualitativo que indaga la visión de los actores y recaba sus re-
flexiones. También documenta los aportes de las diversas consultorías
y de los proyectos, teniendo en cuenta, como guía orientadora, el tema
de la descentralización. La información procesada sirve como un medio
para explicar las relaciones imbricadas en el apoyo que el Programa
MAE - PRODERENA otorgó al proceso de descentralización.

1
Las encuestas se remitieron a 17 UGA, se obtuvo tres respuestas (Prefectura de Carchi, y los mu-
nicipios de Tulcán y Pimampiro).
 25

Presentación
Agradecimiento
Indice

1 Resumen ejecutivo
alfredo carrasco valdivieso ©
 27

3 Antecedentes

Presentación
3.1 Descentralización ambiental
en Ecuador

Agradecimiento
L a descentralización, en términos gene-
rales, se la presenta como un cambio

Indice
de paradigmas en los mecanismos para la
administración del Estado y en las relacio-
nes que existen entre quienes lo integran.
Según Carrión (2007) la descentralización
se concibe como un proceso,1 Resumen ejecutivo
no como un
fin último, “tendiente a distribuir la centrali-
dad (el poder) en el marco de la búsqueda
del equilibrio democrático entre los pode-
res existentes al interior del Estado, con
la finalidad de profundizar la democracia,
potenciar el desarrollo y mejorar la calidad
de vida de la población”. Implica distribuir
el poder equitativa y democráticamente
para redefinir las relaciones entre el Esta-
do y la sociedad.

El proceso de descentralización y descon-

centración se inicia en el país en 1993 con
la aprobación de la Ley de “Modernización
del Estado, Privatizaciones y Prestación
de Servicios Públicos por parte de la Ini-
ciativa Privada”2, que establece principios
y normas generales para regular y orientar

2
Ley 50, R.O. 349, 31-XII-93.
 28

la simplificación del Estado Ecuatoriano. En 1994 el Estatuto Jurídico

del Régimen Administrativo de la Función Ejecutiva3 complementa a la
nóicatneserP
Ley de Modernización. Promueve “la formación de unidades ambienta-
les coordinadoras, ejecutoras y evaluadoras de la actividad ambiental

otneimicedargA
regional provincial”4, constituyendo la primera aproximación de manejo
ambiental desde la administración local.

ecidnI
La “Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto General del
Estado a los Gobiernos Seccionales” aprobada en 1997, regula la distri-
bución, manejo, transferencia y control de la asignación constitucional
del 15 % del Presupuesto del Gobierno Central y crea el Fondo de Des-
centralización. ovituceje nemuseR 1

La Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social5,

en 1997, determinó el proceso para la transferencia definitiva de “fun-
ciones, atribuciones, responsabilidades y recursos (…) de los que son
titulares las entidades de la Función Ejecutiva, hacia los Gobiernos Sec-
cionales Autónomos”. El Art. 9 establece que los gobiernos municipales
tendrán entre otras atribuciones y responsabilidades la de “coadyuvar a
la preservación y conservación de los bienes patrimoniales culturales y
naturales en coordinación con los organismos competentes”.

La Constitución de 1998 (Art. 226) determina las competencias del Go-

bierno Central susceptibles de ser descentralizadas. Exceptúa defensa
y seguridad nacional, la política económica y tributaria del Estado, en-
deudamiento externo, política exterior y las relaciones internacionales.
La Constitución no propuso un modelo de Estado descentralizado que
facilite su aplicación, (a lo que) se sumó la ausencia de Leyes secunda-
rias que clarifiquen las competencias al nivel subnacional y los meca-

3
Decreto Ejecutivo 1634, R.O. No. S2-411 del 31 de marzo de 1994. Reformado con D.E. No. 2428,
R.O. 536 del 18 de marzo del 2002 y, D.E. No. 2971 R.O. No. 647 del 23 de agosto del 2002.
4
Acuerdo s/n, RO 434 del 5 de mayo de 1994.
5
Ley No. 27. R.O./ 169 de 8 de octubre de 1997.
 29

nismos para la transferencia de los recursos (Carrión y Dammert, 2007).

En 1999 la Ley de Gestión Ambiental6 establece el Sistema Nacional
Presentación
Descentralizado de Gestión Ambiental (Art. 5), “como un mecanismo de
coordinación transectorial, interacción y cooperación entre los distintos

Agradecimiento
ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestión de
recursos naturales”.

Indice
En el 2001 y 2002 las reformas en las leyes de Régimen Municipal7 y
de Régimen Provincial8 promueven el establecimiento de unidades de
gestión ambiental en dichas entidades. Se asigna al Consejo Provincial
la responsabilidad de atender y vigilar el estado sanitario de la provincia,
así como planificar el territorio siguiendo principios de conservación,
1 Resumen ejecutivo
desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.

Los lineamientos estratégicos del Ministerio del Ambiente Texto Unificado

de la Legislación Ambiental Secundaria (TULAS), Art. 2, Libro I, define la
Visión de este Ministerio como: “...la autoridad ambiental nacional sólida,
líder del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental, con un equipo
humano comprometido con la excelencia, que guíe con transparencia y
efectividad al Ecuador hacia el desarrollo sustentable”.

En las diferentes estrategias del Ministerio, se destaca la política de

descentralización: en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Susten-
table del Ecuador (MAE-a 2000)9, se reconoce a los gobiernos seccio-
nales como “agentes centrales de la gestión ambiental” (MAE 2000:78)9,
organismos a través de los cuales el Ministerio viabilizaría la política
de descentralización; está presente además en la Estrategia Ambiental
para el Desarrollo Sustentable del Ecuador (MAE-a 2000)9 y en la Estra-

6
R.O. 245 del 30 de junio de 1999.
7
Codificación de la Ley de Régimen Municipal (Suplemento del R.O. 331, 15-X-71). Reformas: Ley
99-37 (Registro Oficial 245, 30-VII-99)
8
Ley de Régimen Provincial. R.O. 288, 20-III-2001. Reformas: Ley 2002-73 (Suplemento del R.O.
595, 12-VI-2002).
9
Citado en: Real B. 2004
 30

tegia para el Desarrollo Forestal Sustentable (MAE-b 2000)9. La Política y

la Estrategia Nacional de Biodiversidad10 señala que se requiere “Avan-
nóicatneserP
zar en el proceso de desconcentración y descentralización de respon-
sabilidades para la gestión de la biodiversidad”, desarrollar programas

otneimicedargA
de capacitación a los organismos del sistema descentralizado, formular
manuales, procedimientos, así como establecer un sistema de segui-
miento (MAE 2001 – 2010, 2001:35).

ecidnI
El Plan Nacional de Descentralización para el período 2001-200211 de-
terminó las áreas de aplicación de la descentralización: los recursos
forestales, biológicos, áreas protegidas, control y prevención de la con-
taminación ambiental, remediación ambiental
ovituceje nem useR 1 y ecosistemas frágiles. El
Gobierno Nacional mantiene “la rectoría para proponer y fijar políticas y
normas para la explotación sustentable de los recursos naturales y para
garantizar la calidad ambiental”. El Plan Nacional 2003 – 2004 (Comi-
sión Nacional de Descentralización y Organización Territorial, (CNDOT
2003) incluyó orientaciones para operativizar y monitorear el proceso de
descentralización.

Los primeros convenios de descentralización, suscritos en el 2001, es-

tablecen 22 competencias sujetas a descentralización, 11 de ellas en
el área de manejo de plantaciones, bosques y vida silvestre y 11 com-
petencias en el manejo de la calidad ambiental. A juicio de Real (2004)
las competencias identificadas no incluyeron las normas legales que las
daban origen, implicaba que “cualquier transferencia de responsabilida-
des sería defectuosa y carente de legalidad”.

Hasta fines del 2002 el MAE suscribió 67 convenios, de ellos 12 se en-

cuentran suscritos por todas sus partes (4 consejos provinciales - Tun-
gurahua, Manabí, Los Ríos y Guayas – y, 8 municipios – todos de la pro-

9
Citado en: Real B. 2004
10
D.E No. 2232 de 9 de enero del 2007, R.O. No. 11 de 30 de enero del 2007.
11
D.E. 1616, R.O. 365 del 10 de julio del 2001.
 31

vincia de Tungurahua -), 55 no contaron con la rúbrica del Presidente.

Entre el 2003 y el 2005 el Consejo Nacional de Modernización (CONAM)
Presentación
disminuyó al máximo su perfil, no dio seguimiento a los convenios de
descentralización suscritos ni mantuvo actividades significativas con el

Agradecimiento
Ministerio de Ambiente (Albán 2005).

En octubre del 2005 la codificación de la Ley de Régimen Municipal, en

Indice
el Art. 14 (numeral 16) expresamente asigna a los municipios la función
de “Prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente en coor-
dinación con las entidades afines”. Esta disposición legal incide en los
convenios de descentralización previamente suscritos, ya que otorga un
mandato directo a las entidades edilicias en relación a la gestión de la
1 Resumen ejecutivo
calidad ambiental.

En el 2006 el MAE, conjuntamente con el Consorcio de Consejos Pro-

vinciales (CONCOPE), la Asociación de Municipalidades (AME) y el
Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (CONA-
JUPARE), coordinados por el CONAM, establecieron la “Matriz de Com-
petencias Ambientales por Niveles de Gobierno”, oficializada en Acuer-
do Ministerial No. 106 de 4 de septiembre del 2006. Las competencias
definidas tienen relación con: i) Rectoría del Sistema Nacional, ii) Polí-
ticas y Planificación Ambientales Nacionales, iii) Calidad Ambiental y iv)
Manejo de Bosques, Plantaciones Forestales, Flora y Fauna Silvestres;
cada una de éstas debidamente fundamentadas con la normativa legal
a la que corresponde. Esta matriz permitió, en el contexto del ya iniciado
Programa PRODERENA, que el MAE suscriba los convenios de transfe-
rencia de competencias, entre otras prefecturas, con la de Esmeraldas
y Carchi. No se llegó a suscribir con la prefectura de Imbabura.

El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 (SENPLADES, 2007) pro-

pone “Democratizar el poder político y el Estado”. Considera que sería
“inviable sin una efectiva y profunda reforma del Estado en la perspec-
tiva de alcanzar la máxima descentralización, des-corporativización y
transparencia en sus modos de gestión (….)” (Ibídem, pg. 47). La polí-
 32

tica 1.2 del Plan se orienta a “Incentivar el desarrollo local participativo

y promover un desarrollo territorial equilibrado e integrado” y para ello
nóicatneserP
propugna “perfeccionar el esquema de descentralización y regulación a
escala nacional, meso (intermedia) y local, fortaleciendo a los gobiernos

otneimicedargA
y a las organizaciones sociales locales”.

Con respecto a las competencias ambientales, SENPLADES (2007) re-

ecidnI
conoce el proceso de descentralización y desconcentración seguido
por el Ministerio del Ambiente; resalta, sin embargo, que éstas aún no
se ha implementado en su totalidad y que en muchos casos “existen
problemas de definición de competencias con los gobiernos locales y
los distritos ambientales”.ovituceje nemuseR 1

En el 2008, (septiembre) se aprueba la nueva Constitución Política en la que

se establecen mandatos asociados con la descentralización. El Art. 3.- de
los deberes primordiales del Estado, entre otros, señala: “Promover el desa-
rrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento
del proceso de autonomías y descentralización”: reconoce la autonomía
de los gobiernos locales. Define para la estructura administrativa del
Estado, los niveles de gobierno y las responsabilidades para cada uno
de ellos, así como los mecanismos de participación social. Determina
las competencias exclusivas del gobierno central (Art. 261), y las que
corresponden a los diferentes niveles de gobierno (Art. 262, 263, 264,
267); y manda a que por ley se establezca el Sistema Nacional de Com-
petencias.

El 23 de marzo del 2009, con Decreto Ejecutivo No. 1630 se transfiere al

Ministerio del Ambiente las competencias, atribuciones, funciones y delega-
ciones que en materia ambiental manejaba la Subsecretaría de Protección
Ambiental del Ministerio de Minas y Petróleos, que constan en el Reglamen-
to Ambiental de Actividades Hidrocarburíferas expedido en el 200112.

12
Decreto Ejecutivo 1215, Registro Oficial 265 del 13 de febrero del 2001.
 33

3.2 Diseño del Programa

Presentación
En el 2001 el MAE solicitó a la Unión Europea el apoyo para fortalecer la
gestión del Ministerio, en un contexto en el que estaban en curso pro-

Agradecimiento
cesos de descentralización y desconcentración de la gestión ambiental.

El diseño del Programa PRODERENA se realizó en circunstancias en

Indice
las que la descentralización y desconcentración se promovía en una
coyuntura de una evidente debilidad de la administración pública, en un
marco institucional y jurídico complejo entre el gobierno nacional y el
Congreso, y el débil liderazgo de los gobiernos locales reflejado en las
limitadas capacidades técnicas, materiales y humanas para enfrentar
1 Resumen ejecutivo
con efectividad ese tipo de procesos. A lo anterior sumaba el hecho que
los gobiernos seccionales, en su gran mayoría, dependían entre un 70%
a 90% de los recursos transferidos por el gobierno central. Esta situa-
ción mostró la “necesidad urgente de formar cuadros técnicos, disponer
de una reglamentación apropiada y la asignación de recursos financie-
ros para que se pueda dar sostenibilidad a las iniciativas de descentra-
lización y desconcentración” (Real, 2004).

El diseño del programa entre el 2002 e inicios del 2003, implicó la pre-
sencia de tres misiones de la UE. La primera, de Pre-factibilidad, iden-
tificó las áreas geográficas de actuación así como los ejes temáticos
(protección y recuperación de la cubierta vegetal, recuperación de los
recursos marino-costeros y manejo integral de los recursos hídricos).

La segunda misión, de Factibilidad, validó la pertinencia de la iniciativa

y enfatizó tres dimensiones para justificar el apoyo de la UE:

• La gran diversidad geográfica, étnica y biológica de Ecuador.

• La creciente sensibilidad social ante los temas ambientales.

34

• El manifiesto interés en todos los niveles de la administración am-

biental, y la reivindicación de participar democráticamente en solu-
nóicatneserP
ciones tangibles de la problemática ambiental.

otneimicedargA
La misión definió como estrategia global del Programa el “apoyar los es-
fuerzos de los gobiernos seccionales de las tres provincias (al nivel mu-
nicipal y provincial) y del MAE a nivel central, para fortalecer la gestión

ecidnI
ambiental descentralizada. Para ello el proyecto optará por un papel
facilitador, buscando la mayor coordinación con las acciones existentes
y creando una responsabilidad propia de los involucrados que empujan
un desarrollo local sustentable” (Vogel et al 2002).
ovituceje nemuseR 1
La tercera misión (Geilfus F., et al 2003) realizó las siguientes acciones:

• Analizó las responsabilidades en materia de gestión medioambiental

a nivel descentralizado para las tres provincias, implicaciones y el
ingreso de fondos y presupuesto.

• Evaluó la organización de los 3 Consejos Provinciales y definió los

requerimientos para el manejo descentralizado en tanto a la organi-
zación, estructura, personal, oficinas y equipamiento.

• Definió la organización, estructura y funcionamiento de las entida-

des gestoras, y formuló los términos de referencia para la Asistencia
Técnica Internacional y el personal local.

• Desarrolló pautas para el manejo del Fondo socio-ambiental.

El Programa PRODERENA se diseñó, en consecuencia, con el propósito

de apoyar las iniciativas de descentralización y desconcentración de la
gestión de los recursos naturales en tres provincias del norte de Ecua-
dor: Carchi, Imbabura y Esmeraldas. Implicaba el apuntalamiento del
proceso de transferencia de competencias ambientales y recursos a los
Gobiernos Provinciales y Municipales, acompañada por una acción de
 35

fortalecimiento institucional de estos entes, así como también del Minis-

terio del Ambiente tanto en su nivel central como en sus delegaciones
desconcentradas.
Presentación
3.3 Agradecimiento
Enfoque e hipótesis para el PRODERENA

Indice
El Programa identificó en las tres provincias numerosos y variados pro-
blemas socio – ambientales y de gestión. Los análisis condujeron a pro-
poner que se aborden prioritariamente no solo los principales cuellos de
botella (limitada coordinación interinstitucional e intra-institucional, au-
sencia de sistemas de seguimiento – evaluación), sino también situacio-
1 Resumen ejecutivo
nes que por su connotación en la dinámica socio – ambiental merecían
atención urgente: extracción de los recursos forestales en el bosque
tropical del Choco, degradación de los páramos, los recursos marinos
costeros y los recursos hídricos.

Los problemas de gobernabilidad reducida, los plantearon como hipó-

tesis, que se aspiraba, se resuelvan mediante alianzas estratégicas que
permitan crear un entorno favorable a la ejecución de las intervenciones
identificadas, siendo éstas:

• Que el gobierno electo en octubre 2002 mantenga las prioridades

ambientales y el proceso de descentralización.

• Que los temas ambientales continúen siendo una prioridad dentro

de las políticas de Gobierno y que sean aprobadas las leyes ambien-
tales que se encontraban en discusión parlamentaria.

• Que el MAE asuma de forma paulatina nuevas competencias en la

gestión de los recursos ambientales.

• Que exista voluntad política y recursos.

36

• Que los recursos económicos lleguen en su volumen y tiempo apropiados.

nóicatneserP
• Que existan acuerdos políticos en los gobiernos seccionales para
viabilizar la descentralización.

otneimicedargA
• Que las instituciones y actores mantengan acuerdos de cooperación.

ecidnI
Para afrontar el desafío que implicaba la descentralización y la descon-
centración, el Programa planteó una metodología participativa a todas
las escalas y con todos los actores. Propuso la aplicación de una serie
de medios y recursos materiales, así como la implementación de accio-
nes transversales o de acompañamiento.
ovituceje nemuseR 1
ovituceje nemuseR 1

Las intervenciones localizadas fueron diseñadas para que se alcancen

resultados concretos y permitan verificar la aplicación de las leyes am-
bientales. La gestión e intervención en el nivel local se orientó a que sea
posible verificar la factibilidad y el funcionamiento del sistema descen-
tralizado de gestión ambiental que se llegase a aplicar.

El Programa propuso apoyar dos tipos de iniciativas:

1. Fortalecimiento de las capacidades locales para: seguimiento y eva-

luación de impacto ambiental (EIA); monitoreo, control, vigilancia y
de fiscalización que debe desembocar sobre una nueva normativi-
dad de las leyes ambientales; y,

2. Proyectos de desarrollo socio-ambientales financiados con recursos

del propio Programa o en asociación con otros proyectos y/o institu-
ciones.

En el primer tipo las acciones del Programa fueron diseñadas para for-
talecer la capacidad de los gobiernos seccionales. Se planteó que las
“Unidades de Gestión Ambiental”, UGA, tengan un enfoque de Unidades
de Apoyo al Desarrollo Sostenible, con capacidades para elaborar ca-
tastros y “Zonificaciones Económicas Ecológicas” para el ordenamiento
 37

local y la elaboración de planes de monitoreo. Las acciones, se propuso,

deberían formar parte de un largo proceso de institucionalización, por lo
Presentación
que la entrega definitiva de competencias descentralizadas acontecería
una vez que los actores demuestren capacidad y experiencia.

Agradecimiento
La base de intervención no fue concebida únicamente como adminis-
trativa, sino también geográfica (cuencas hidrográficas, bio-regiones

Indice
etc.), y de tipo organizativo (mancomunidades). La ejecución se planteó
que se complemente a diferentes niveles (micro-región o micro-cuenca,
gremios u organizaciones, grupos de usuarios, municipios, núcleos pro-
ductivos familiares).
1 Resumen ejecutivo
Para el segundo tipo se recomendó que las intervenciones tengan un
enfoque integral de desarrollo socio-ambiental, dado que lo sectorial
tiende a desaparecer al nivel local. Las acciones ambientales implica-
rían actividades productivas, de legalización de tierras, de formación,
educación ambiental e incluso de investigación, concebidas para dotar
opciones y alternativas económicas a las poblaciones locales y apunta-
lar los procesos de manejo sustentable de los recursos sean forestales,
marino costeros, hídricos o ecosistemas frágiles.

Para que el Ministerio del Ambiente tenga la capacidad de ejecutar

sus políticas, en el diseño se reconoció que es necesario que pueda
contar con medios políticos y económicos de intervención y de gestión,
y que gracias a una capacidad administrativa reforzada el MAE mejo-
raría su gestión y eficacia en el manejo y ejecución de financiamientos.
Para aumentar la capacidad operativa de gestión del MAE se señaló lo
siguiente:

• Diagnosticar el sistema legal y normativo ambiental existente para

su posterior desarrollo.

• Apoyar a la formulación de propuestas de leyes y normativas identificadas.

• Actualizar del Plan Ambiental Ecuatoriano.

38

• Establecer mecanismos e instrumentos de descentralización:

nóicatneserP
• Realizar el diagnóstico sobre la situación de la aplicación de la des-
centralización y desconcentración a nivel central y de los gobiernos

otneimicedargA
seccionales.

• Apoyar al establecimiento del Sistema de Monitoreo Ambiental.

ecidnI
• Apoyar a la implementación del Sistema de Información Ambiental.

• Aumentar la capacidad operativa de gestión del MAE:

ovituceje nemuseR 1
- Divulgación de las leyes y normativas vigentes.

- Sensibilizar y capacitar al MAE y a los distintos sectores impli-

cados.

• Apoyar al fortalecimiento del Consejo de Desarrollo Sostenible y del

Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental.

• Fortalecer el desarrollo organizacional del MAE dentro del proceso

de descentralización.

• Apoyar al mejoramiento de concertación de las políticas ambientales.

Las acciones identificadas debían ser complementadas con la aplica-

ción transversal de estrategias de comunicación / información, así como
de formación y capacitación.

3.4 Proceso de implementación del PRODERENA

La Unión Europea y la República del Ecuador suscribieron un “Memo-

rando de Entendimiento” para el período 2000–2006, en el que acorda-
 39

ron apoyar a los temas ambientales, como uno de los sectores priorita-
rios de cooperación de este Organismo Internacional.
Presentación
Una vez definido el campo de actuación del Programa PRODERENA

Agradecimiento
(Ref. 3.2), la Comisión Europea aprobó el Compromiso de Financiamien-
to el 3 de diciembre del 2003. El Convenio de Financiación fue suscrito
por el Gobierno de Ecuador el 22 de enero de 2004. La Comisión Euro-

Indice
pea asignó €17 millones, y Ecuador comprometió € 3.3 millones para la
ejecución del Programa.

El Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (INECI), actual-

mente AGECI, actuó como Organismo Nacional de Tutela. Este transfirió
1 Resumen ejecutivo
las responsabilidades operativas de manejo administrativo y financiero
del Programa al Ministerio del Ambiente mediante Actas suscritas entre
el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y el MAE el 19 de abril del
2004, el 22 de octubre del 2004 y el 15 de junio del 2005.

El MRE en el marco del contrato de Asistencia Técnica firmado el 9

de Mayo de 2003 con SWECO International, financiado por la Agencia
Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI), decidió
ampliarlo para realizar la coordinación entre el “Plan de las Cuencas
Mira, Mataje y Carchi-Guaitara” y el “Programa de Apoyo a la Gestión
Descentralizada de los Recursos Naturales en las tres Provincias del
Norte del Ecuador”. Resultado de esta AT se obtuvieron, entre otros, los
siguientes productos relevantes para el desarrollo del Programa:

• Estudio Línea Base para el Programa de Gestión Descentralizada de los

Recursos Naturales en Carchi, Esmeraldas e Imbabura (Enero, 2006).

• Diseño Conceptual del Sistema de Monitoreo y Evaluación del Pro-

grama (enero, 2006).

• Plan Operativo Global – POG (mayo, 2005).

• Plan Operativo Anual 1 – POA (mayo, 2005).

 40

En el 2004, el MAE a través de la Subsecretaria de Calidad Ambiental

nóicatneserP
y posteriormente, en el 2005 bajo el liderazgo de la Subsecretaría de
Capital Natural (SCN), se responsabilizó de impulsar la formación de

otneimicedargA
los distintos Comités Consultivos, elaborar propuestas de reglamentos
para los mismos, establecer el Equipo Gestor y reclutar al Coordina-
dor Nacional. El Comité Consultivo Nacional fue establecido mediante

ecidnI
Acuerdo Ministerial No. 073 del 18 de agosto del 200513.

Con acuerdo Ministerial No. 106 del 3 de diciembre del 2004, R.O. No.
529 del 22 de febrero de 2005, se constituyó la Unidad del Equipo Ges-
tor del Programa. Esta unidad
ovitucefue
je nemodificada
museR 1 en su conformación me-
diante Acuerdo Ministerial Nº 072 el 18 de agosto del 2005 (R.O. No.
93 del 31 de agosto del 2005). Este acuerdo además crea el Comité de
Supervisión y Seguimiento del Programa, que tiene como objetivo velar
porque las actividades del Programa sean planificadas y ejecutadas de
tal modo que los resultados estén en conformidad, y promuevan las
políticas y estrategias del Ministerio del Ambiente. El Comité tuvo una
función supervisora y de orientación y estuvo integrado por:

- Subsecretario de Capital Natural (Presidente)

- Un representante permanente (técnico) de la Subsecretaría de Capi-

tal Natural

- Un representante permanente de la Subsecretaría de Calidad Ambiental

- El Presidente de la Comisión Interna de Descentralización del MAE.

El Ministerio del Ambiente, mediante Acuerdo Ministerial 183 del 10 de

marzo del 2007, estableció que la Unidad del Equipo Gestor del Progra-
ma esté adscrita a la Subsecretaría de Capital Natural, y se le encarga

13
Registro Oficial No. 93 del 31 de agosto del 2005
 41

la gestión operativa del Programa. La sede principal se designó a la ciu-

dad de Ibarra. Mediante el Acuerdo Ministerial antes citado, el Equipo
Presentación
Gestor quedó conformado de la siguiente manera:

Agradecimiento
a) Coordinador Nacional del programa, que lo presidía.

b) Director del Distrito Regional Carchi Imbabura del Ministerio del Am-

Indice
biente, y un técnico de Carchi e Imbabura respectivamente.

c) Director del Distrito Regional Esmeraldas del Ministerio del Ambien-

te, y un técnico de dicha regional.

1 Resumen ejecutivo
d) Facilitador Provincial de Carchi.

e) Facilitador Provincial de Imbabura.

f) Facilitador Provincial de Esmeraldas.

g) Responsable de Seguimiento y Evaluación de la Unidad.

h) Coordinador Administrativo Financiero de la Unidad.

i) Jefe de Asistencia Técnica Internacional.

El acuerdo 119 del 15 de agosto del 2008 dejó sin efecto el Acuerdo
183 y asignó a la Unidad del Equipo Gestor funciones de planificación,
organización y promoción para alcanzar los resultados previstos en el
Programa. Estableció que el área técnica lo integren el personal de segui-
miento y evaluación de la sede y subsedes, los delegados de los gobier-
nos provinciales y los delegados técnicos del MAE. Esta decisión, según
la coordinación del Programa, se la tomó para evitar “la politización del
Programa y generación de puntos de poder entre una y otra provincia,
situación que interfería en la ejecución normal del Programa”14.

14
Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 / abril – agosto 2008
42

3.5 Participantes en el proceso PRODERENA

nóicatneserP
Tabla 1: Entidades y grupos participantes

otneimicedaCaracterización
Actores rgA
Agencia Ecuatoriana de Entidad estatal responsable de coordinar la
Cooperación
Internacional (AGECI) ecidnI
cooperación internacional. Adscrita a SEN-
PLADES.

Comisión Europea Rama Ejecutiva de la Unión Europea. Propo-

ne la legislación, aplica las decisiones, la de-
ovfensa
ituceje de
nemlos
useRtratados
 1 de la Unión. Financia al
Programa PRODERENA.

Ministerio del Ambiente Responsable de la implementación del Pro-

de Ecuador grama PRODERENA.

Secretaria Nacional Responsable de la planificación nacional.

de Planificación y Proporciona el marco de referencia para los
Desarrollo procesos de descentralización.
(SENPLADES)

Unidad de Desarrollo Unidad adscrita a la Secretaría Técnica del

Norte (UDENOR) - Plan Plan Ecuador. Implementa proyectos en la
Ecuador Frontera Norte.

Comité Consultivo Órgano de consulta, decisión y dirección del

Nacional del Programa Programa PRODERENA. Lo preside el MAE,
PRODERENA (CCN) e integran las prefecturas, representes de los
municipios, la UE, AGECI.

Comités Consultivos Presidido por los prefectos de cada una de

Provinciales del las provincias, e integrados por representan-
Programa PRODERENA tes de los gobiernos municipales, juntas pa-
rroquiales, del Distrito Regional del MAE, y de
organismos asociados, mancomunidades.
 43

Gobiernos Provinciales Apoyaron la consolidación del Programa.

Presentación
Coordinan en la provincia las acciones del
Programa PRODERENA a través de las sub-
sedes.

Gobiernos Municipales
Agradecimiento
Participaron como ejecutores de proyectos
los municipios de Espejo, Tulcán, Montúfar y
Mira en Carchi; en Imbabura: Ibarra, Antonio

Indice
Ante, Otavalo; y, en Esmeraldas: Atacames y
Muisne.

Gobiernos de las En Carchi participaron 17 juntas parroquia-

Juntas Parroquiales les: Maldonado, Los Andes, Chical, La Con-
cepción, Goaltal, San Vicente de Pusir, Juan
1 Resumen ejecutivo
Montalvo, Tufiño, La Paz, Monte Olivo, La
Libertad, Julio Andrade, Maldonado, Santa
Martha de Cuba, Jijón y Caamaño, San Ra-
fael y San Isidro.

En Imbabura, 9 juntas parroquiales: Quiroga,

Cuellaje, Lita, Selva Alegre, San Antonio de
Ibarra, González Suárez, San José de Qui-
chinche, San Rafael de la Laguna, Cahuasquí.

En Esmeraldas, 10 juntas parroquiales: Ton-

supa, Tabiazo, Lagarto, Tululbí, Salima, Bor-
bón, Tachina, Chontaduro, Chumundé y An-
chayacu.

Comunidades 2 comunidades en la provincia de Imbabura:

Zuleta y Guallupe.
44

Organizaciones de base Ejecutaron proyectos en Carchi: Asociación

en las tres Provincias de Juntas Parroquiales del Carchi, Corpora-
Participantes
nóicatneserP
ción Provincial de Organizaciones Campesi-
nas del Carchi (COPOCCAR).

otneim
nesic edargeAIndígenas de Cotacachi
En Imbabura la Unión de Organizacio-
Campesinas
(UNORCAC), y el Comité Pro-Mejoras Ma-

ecidnI
nuel Jijón del Cantón Urcuquí.

En Esmeraldas: Unión de Organizaciones

Negras Campesinas de la Ribera del Río Es-
meraldas (UONCRE), Asociación de Preser-
ovvación,
ituceje neObservación
museR 1 y Manejo Eco turístico
“Aventuras del Mar”, y Asociación Social Vir-
gen del Carmen.

Organismos no “Fundación de Agro-ecología y Agroturismo”

Gubernamentales (AGRECO), y la Fundación a Favor de los De-
rechos Ciudadanos (PRODECI), Fundación
Servicio Ecuatoriano para la Conservación
y el Desarrollo Sostenible (FDS), Fundación
Ethos, y Fundación DSC, Fundación Forestal
Juan Manuel Durini, Fundación Jatun Sacha,
Fundación Altrópico, Fundación Ecuatoriana
de Estudios Ecológicos ECOCIENCIA.

Organizaciones ALDIR, ASAMTECH, COMAFORS, EKO-

ejecutoras de PRAXIS, OIKOS, ICA y T2A Consulting.
contratos de servicios

Instituciones Pontificia Universidad Católica del Ecuador,

Académicas Sede Ibarra; Universidad Técnica del Norte.
En Esmeraldas la Universidad Luis Vargas To-
rres. Fundación Santiago de Guayaquil.
 45

El Ministerio del Ambiente como compromisos de contraparte, es res-

ponsable de los honorarios del Coordinador Nacional, la participación
Presentación
de los técnicos de planta para el seguimiento y la asistencia técnica que
requiere el Programa y los proyectos que apoya. En términos de infra-

Agradecimiento
estructura, la oficina de enlace funciona en las instalaciones del MAE, la
Sede está funcionando, desde el 2009, en las oficinas que el Ministerio
arrienda en Ibarra15.

Indice

1 Resumen ejecutivo

15
Entre el 2005 y el 2007, la Sede del Programa lo facilitaba el Gobierno Provincial de Imbabura,
posteriormente se trasladó a oficinas financiadas por el propio Programa.
alfredo carrasco valdivieso ©
 47

4 Actividades y resultados

Presentación
4.1 El apoyo del PRODERENA
desde la perspectiva de los GAD

Agradecimiento
L a aproximación del Programa MAE -
PRODERENA al proceso de descen-

Indice
tralización y desconcentración en las tres
provincias, tiene diferentes contenidos, al-
cances y lecturas; por tal motivo se abor-
dó, en este capítulo, la sistematización
vista desde los actores locales represen-
1 Resumen ejecutivo
tantes de Prefecturas, Municipios y Juntas
Parroquiales, como también la opinión de
un representante comunitario.

El objetivo del Programa PRODERENA en

cuanto al apoyo a la descentralización es
visto desde distintas perspectivas, desde
aquellas que opinan que no se cumplió por
factores que se explicarán adelante, a las
que se consideran que contribuyó a sentar
las bases para avanzar en los procesos de
descentralización. En este sentido, cada
experiencia tiene una lectura propia de
los logros alcanzados pero puntuales en
el apoyo a la descentralización, como de
los beneficios recibidos y del legado del
Programa al desarrollo local.

En este contexto, existen elementos co-

munes que surgen de las opiniones rela-
cionados con los efectos positivos que
generó el Programa: i) haber reposiciona-
 48

do la importancia de los temas ambientales; ii) el fortalecimiento de las

unidades de gestión ambiental de los gobiernos seccionales participan-
nóicatneserP
tes; y, iii) el haber propiciado que las entidades manejen directamente
los recursos financieros en concordancia con la realidad y necesidades

otneimicedargA
locales. A juicio de los beneficiados esta aproximación fue de mucha
importancia, ya que permitió ampliar el trabajo en los temas ambienta-
les no solo desde la perspectiva institucional, sino desde el accionar de

ecidnI
la población.

La sistematización de la experiencia, desde la perspectiva de los ac-

tores locales, supone una revisión y diálogo desde el nivel más amplio
de la estructura administrativa
ovitucede
je nelas
musprovincias,
eR 1 esto es del Gobierno
Provincial, pasando por los municipios hasta las juntas parroquiales y
otros actores relevantes dentro del proceso.

4.1.1 Provincia del Carchi

Gobierno Provincial

Los proyectos desarrollados en esta provincia crearon condiciones ar-

ticuladas al objetivo de apoyo a la descentralización en la gestión de
recursos naturales. En Carchi, como en las otras dos provincias, el tra-
bajo en calidad ambiental tuvo una importante acogida. Los resultados
incluyen la utilidad práctica y tangible de manejo de los residuos sólidos
con dotación de infraestructura, la educación ambiental, el manejo de
cuencas y la gestión forestal.

El Gobierno Provincial de Carchi (GPC)16 considera que el Programa

permitió una relación distinta con la cooperación internacional, ya que
los recursos llegaron a través de la instancia desconcentrada del MAE:
la Coordinación del Programa PRODERENA. Esta actuación descon-

16
General René Yandún, Prefecto del Carchi.
 49

centrada de gestión, contribuyó a mejorar la gestión ambiental del GPC

y a afinar las alianzas institucionales para la ejecución de proyectos.
Presentación
Desde la perspectiva del Prefecto, el Programa PRODERENA contri-

Agradecimiento
buyó a demostrar que en los GAD existe capacidad para formular y
manejar proyectos adecuados a la realidad local y a las expectativas de
la población, lo que redundó en el posicionamiento institucional como

Indice
agentes de desarrollo. El proceso, en la práctica, puso a prueba las
capacidades instaladas. El balance es positivo, pues considera que el
Programa cumplió con la mayoría de las metas definidas, como también
posibilitó hacer ajustes a la gestión interna.
1 Resumen ejecutivo
El Prefecto pone de relieve la colaboración estrecha entre autoridades
locales y el Ministerio del Ambiente a través de su Delegación Provin-
cial, así como con los demás actores inmersos en la implementación del
PRODERENA. Esta se canalizó a partir de acuerdos marco elaborados,
para optimizar el desarrollo del Programa y en ese contexto destaca el rol
del Comité Consultivo Provincial. Entre los logros está el fortalecimiento
institucional, lo que posibilitó manejar de mejor manera iniciativas como
el programa de Cadenas Productivas iniciado en diciembre del 2009, en
el que se aplicaron herramientas proporcionadas por el Programa.

Como parte del referido fortalecimiento institucional se creó la Dirección

de Gestión Ambiental del GPC y se optimizaron los recursos humanos
disponibles como un paso importante para acoger el proceso de des-
centralización. Avala este proceso “el cumplimiento de todos y cada
uno de los planes trazados en el contexto de la ejecución del Programa
PRODERENA”17.

¿Cómo calza esta propuesta en el contexto actual de la planificación del

Estado? En el Gobierno Provincial del Carchi se lo aprecia desde dos án-
gulos: primero desde la responsabilidad del seguimiento a los procesos

17
General René Yandún, Prefecto del Carchi.
50

seguidos y la búsqueda de la sustentabilidad del mismo: “Existe concien-

cia en los distintos niveles de gobierno de la continuidad que se debe dar
nóicatneserP
al proceso; para ello se planteó la creación de un comité de seguimiento a
lo iniciado con el PRODERENA (…). Existe la apertura de cada uno de los

otneimicedargA
gobiernos municipales de dotar recursos financieros para que funcione el
comité y asegurar su sustentabilidad por lo menos en un plan que dure
cinco años” (General René Yandún, Prefecto del Carchi).

ecidnI
En el segundo, se adecua el proceso a los recursos que el propio Estado
central asignará en el marco de las directivas que establece la nueva
Constitución; es en base a esto que se planificará para consolidar los
logros obtenidos de la experiencia desarrollada
ovituceje nem useR 1 en el contexto del Pro-
grama PRODERENA.

El GPC generó dos ordenanzas y está en proceso una tercera (Ref. Ta-
bla No. 3); y todas ellas contienen elementos asociados con la descen-
tralización de competencias. Se está impulsando, además, las Políticas
Ambientales y la Acreditación al Sistema Único de Manejo Ambiental
(SUMA). De otra parte, los productos entregados por ALDIR: “Plan Es-
tratégico”, la propuesta de “Modelo de Gestión Ambiental”, el “Orgáni-
co Funcional” y el “Manual de Puestos”, son resultados que contribuyen
al fortalecimiento de la institución.

El Gobierno de la Provincia de Carchi solicitó su acreditación al SUMA

ante el Ministerio del Ambiente. Se considera que el proceso tiene un
avance del 80% y se inició, según Cárdenas et al (2009), con una cali-
ficación inicial del 54,5% y con las siguientes consideraciones de línea
base: posee una Ordenanza Provincial para la Protección del Recurso
Hídrico vigente desde el 4 de marzo del 2004, la DGA tiene recursos
institucionales para acreditarse al SUMA y existe la voluntad política de
las autoridades y los técnicos para cumplir con ese propósito.

En la institución hay un importante apoyo a la Dirección de Gestión Am-

biental y a las gestiones para consolidar el objetivo de Acreditación, al
 51

que consideran relevante para el manejo ambiental desde el gobierno

provincial. A esto se suma el interés en concluir el Plan de Ordenamiento
Presentación
Territorial de la Provincia del Carchi, iniciativa apoyada por el Programa
PRODERENA. Este Plan es parte de una propuesta estratégica a largo

Agradecimiento
plazo del GPC que tiene tres fases: la informativa, que proporciona una
imagen actual de la estructura territorial; la directiva, que proyecta el
territorio deseado; y, la normativa, que define acciones claves y articula

Indice
compromisos para que se materialice la imagen territorial deseada18.

Gobiernos Municipales

En el Gobierno Municipal del 1 Resumen ejecutivo

Cantón Tulcán, al igual que en varios can-
tones y parroquias, cambiaron las dignidades edilicias luego de las
últimas elecciones; sin embargo, dada la importancia e incidencia del
Programa PRODERENA, el nuevo Alcalde otorgó apoyo político para la
continuidad de las acciones que apoyó el Programa.

Este cantón implementó el proyecto de manejo de los desechos sólidos

y relleno sanitario en la línea de calidad ambiental. Para su seguimien-
to el Municipio integró un comité técnico coordinado por la Unidad de
Gestión Ambiental fortalecido con apoyo del Programa PRODERENA, lo
que les permite, aseguran, estar preparados para asumir competencias
ambientales. Sin embargo, si bien la Unidad está fortalecida, no solici-
tarán la acreditación al SUMA por no contar con los recursos necesarios
para conformar una Dirección19.

Para el Alcalde de Montúfar, autoridad de reciente elección, el Programa

PRODERENA deja un importante aporte a la institucionalidad del Go-
bierno Local. Apoyó la construcción y funcionamiento del relleno sani-
tario que contribuyó a fortalecer capacidades institucionales y de auto-

18
Gobierno Provincial del Carchi (2009), La Fase Informativa del Plan de Ordenamiento Territorial de
la Provincia del Carchi, GPC.
19
Ing. Johnny Garrido, Responsable UGA Mira.
 52

gestión local20. Otro de los aportes es la capacitación de los técnicos de

la UGA y el equipamiento que apunta al objetivo de la descentralización.
nóicatneserP
Para el Gobierno Municipal del Cantón Mira el aporte de Programa PRO-

otneimicedargA
DERENA se centró en la calidad ambiental. En este cantón se desarrolló
el proyecto “Mejoramiento de la gestión de la calidad ambiental en los
cantones Mira y Espejo”, destinado al manejo de desechos sólidos y

ecidnI
tratamiento de aguas residuales21. “Fortaleció institucionalmente al Mu-
nicipio. Hemos ejecutado de la mejor manera este proyecto y existe una
buena respuesta tanto al interior de la Institución, como también de la
ciudadanía” (Ing. Johnny Garrido, Responsable UGA Mira).
ovituceje nemuseR 1
Indica además que la ejecución del proyecto con distintos actores ins-
titucionales y la participación de la comunidad, fortaleció al gobierno
municipal así como los mecanismos de coordinación. Esta experiencia
de colaboración mostró la importancia de trabajar en forma conjunta lo
que contribuye a apuntalar los procesos de descentralización22.

Con respecto a otros componentes del proyecto como el de cuencas an-

dinas ejecutado con otros municipios, si bien los resultados esperados
no se alcanzaron, ven como un proceso de aprendizaje que visibilizó los
retos y las oportunidades que puede brindar una relación mancomuna-
da. El responsable del Departamento de Medio Ambiente y Turismo del
Municipio ve necesario apuntalar procesos que permitan, en determina-
do momento, trabajar en la descentralización; y, en este contexto consi-
dera que el Programa PRODERENA aportó a ese objetivo.

El desarrollo del proyecto de calidad ambiental evidenció la necesidad

de reformar la ordenanza municipal que “reglamenta el servicio de aseo,
recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos” apro-
bada en julio del 2009. El Municipio de Mira está preparando normas

20
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 009.
21
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 008 R6.A1.S81.C.008.LO.FO
22
Ing. Johnny Garrido, responsable UGA Mira
 53

para regular las actividades que generan impactos ambientales y conta-

minación de fuentes fijas.

Juntas Parroquiales
Presentación
Agradecimiento
Las juntas parroquiales tienen una perspectiva complementaria a lo que
se ha visto de las experiencias en el gobierno provincial y en los muni-

Indice
cipales. Cabe señalar, sin embargo, que al igual que en los otros niveles
de gobierno, el cambio de autoridades condicionó la continuidad de
procesos y la percepción sobre el Programa.

En la parroquia de Julio Andrade el nuevo Presidente de la Junta pro-

1 Resumen ejecutivo
pone como meta ampliar y mejorar las acciones ejecutadas en el marco
del apoyo del Programa PRODERENA23. Con el proyecto “Conducción
de las aguas residuales de los barrios Santa Teresita y San Antonio ha-
cia la planta de tratamiento (…)”24, también se realizaron actividades en
calidad ambiental como el manejo de residuos sólidos: implicó la clasi-
ficación de residuos en la fuente y la elaboración de un plan para el tra-
tamiento de materia orgánica para convertirlo en humus, lo que motivó
a que se solicite al Municipio de Tulcán la reestructuración del servicio
de recolección de desechos para mejorar la cobertura en la parroquia.

En fortalecimiento institucional por ser una autoridad nueva, el Presi-

dente no tenía claro las contribuciones del Programa en cuanto a equi-
pamiento y capacitación. La falta de continuidad y/o traspaso de infor-
mación limita la institucionalización de las acciones emprendidas y de
los logros. La nueva autoridad, no obstante lo señalado, plantea que
una de las responsabilidades y retos que tiene es buscar soluciones
internas a los problemas ambientales, y para esto, mencionó, es nece-
sario apoyarse en la descentralización.

“Si la descentralización ocurre, lo otro (búsqueda de soluciones y re-

cursos) se va dando progresivamente. Conocemos de cerca lo que se

23
Sr. Edwin Escobar, Presidente de la Junta Parroquial de Julio Andrade
24
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 N° 015, R2. A4.S82.C.015.L0.F0
 54

necesita y los problemas que se viven en la parroquia. Podemos tener

soluciones en las manos, pero aún no hay la potestad de hacerlo porque

nóicatneserP
se requiere para eso la descentralización” (Sr. Edwin Escobar, Presiden-
te de la Junta Parroquial de Julio Andrade).

otneimicedargA
Según la autoridad, la descentralización debe enfocarse en la línea de
calidad ambiental, expresada en los planes operativos anuales (POA)
que presentan las JP al Gobierno Provincial: “(…) es un reto para noso-
ecidnI
tros elaborar los POA así como conseguir los recursos. Es un aspecto
importante de la descentralización (…)” sostiene la autoridad referida.
No obstante opina que falta profundizar en el conocimiento de la des-
centralización y las implicaciones para estos gobiernos seccionales.
ovituceje nemuseR 1
En la parroquia Los Andes del cantón Bolívar, al igual que en Julio Andra-
de, hubo cambio en la administración. En esta última, a diferencia de las
otras, se observó una cercana colaboración con la anterior autoridad.
El proyecto desarrollado en esta parroquia fue de educación ambiental
e involucró la participación ciudadana25. Aunque la iniciativa no muestra
explícitamente líneas de apoyo a la descentralización, aporta en el invo-
lucramiento de la población en la gestión ambiental. El actual Presidente
de la JP tiene la siguiente perspectiva del aporte del Programa:

“Para nosotros fue importante este apoyo; tuvimos la oportunidad de

que la JP sea tomada en cuenta y que gestione el proyecto, lo que se
complementa por que conocemos el medio,” (Sr. Fredy Champuelán, Ex
Presidente de la Junta Parroquial de Los Andes).

Por otra parte, la capacitación les permitió administrar mejor los recur-
sos y esto queda, a su juicio, como un bagaje importante en la comu-
nidad, porque fortaleció las capacidades para gestionar el proyecto y
conducir las acciones hacia los objetivos planteados.

“Al darnos esa oportunidad, se demostró que las JP tienen la capaci-

dad de ejecutar los proyectos y posibilitó involucrar a la ciudadanía para

25
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 001, R2.A1.S82.C.001.L0.F0
 55

que vean resultados y se genere confianza en una institución local.” (Sr.

Fredy Champuelán).
Presentación
La decisión de esta parroquia para optar por un proyecto que destaca el

Agradecimiento
talento humano, se basa en el planteamiento de que “no solo hay que dar
cosas -a la población-, sino que se debe incentivar para hacer las cosas”26
y por ello establecieron alianzas entre otras instituciones con el Ministerio de

Indice
Educación, pero también estimularon la participación, porque consideran
prioritario la decisión colectiva viabilizada por la Asamblea Parroquial. En
esa medida el Programa estimuló esta fortaleza local y la colaboración.

En la parroquia San Rafael del mismo cantón Bolívar, la experiencia de

1 Resumen ejecutivo
trabajo en el marco del Programa PRODERENA les resultó, igualmente,
positiva. El Presidente de la Junta Parroquial de esta población fue re-
electo y tiene una perspectiva amplia del proceso y de la experiencia.

“El Programa PRODERENA ayudó a entender que existen or-

ganismos que confían en las poblaciones y aportan con recur-
sos para emprender la descentralización y poder de esta ma-
nera sacar adelante a nuestra parroquia”. (Sr. Juan Delgado,
Presidente J.P. de San Rafael).

La Junta Parroquial priorizó la línea de calidad ambiental. El proyecto

financió la construcción del relleno sanitario para atender a dos comuni-
dades de la parroquia agobiadas por el problema de la basura.

“En la parroquia de San Rafael, especialmente en la comunidad negra

de La Caldera teníamos un grave problema de desechos (…) La basura
se desparramaba, habían botaderos por cualquier lado incluso uno de
esos estaba en la misma cancha de fútbol. Se convirtió en un problema
gravísimo”. (Sr. Juan Delgado).

26
Sr. Fredy Champuelán, Ex Presidente de la Junta Parroquial de Los Andes
 56

En el marco del Programa PRODERENA se impulsó el establecimiento

de alianzas o asociaciones. La parroquia de San Rafael se alió con Mon-
nóicatneserP
te Olivo, para complementar la propuesta de calidad ambiental con la
de manejo de las cuencas andinas porque también existen problemas

otneimicedargA
de abastecimiento de agua. Estos proyectos están en marcha y mani-
fiesta que el reto que enfrentan es la sostenibilidad de los mismos.

4.1.2 Provincia de Imbabura ecidnI

Gobierno Provincial
ovituceje nemuseR 1
El Gobierno Provincial de Imbabura (GPI) implementó el proyecto de
mejoramiento de la gestión de los recursos naturales en las microcuen-
cas andinas; fue concebido como parte del proceso de descentraliza-
ción de la gestión ambiental en la provincia.

El anterior Prefecto, Lcdo. Gustavo Pareja, que estuvo en todo el proce-

so de implementación del Programa, destaca que el proyecto fue funda-
mental para fortalecer la gestión en el área ambiental al interior del GPI
y que contribuyó al establecimiento de formas de colaboración entre la
cooperación internacional y los gobiernos seccionales.

Un proceso de esta naturaleza, con elementos de descentralización,

estaba en el interés del GPI ya que permitía demostrar que “los go-
biernos seccionales tienen la suficiente capacidad para llevar adelante
proyectos, que inicialmente se pensaba que no podían ser realidad por
la complejidad de todos los procesos”27.

Si bien el Programa fue diseñado para apoyar el proceso de descentrali-

zación, la transferencia de competencias no se cristalizó conforme estu-
vo definida en la Matriz de Competencias que acompañaba al Convenio

27
Discurso del Ex Prefecto del Gobierno Provincial de Imbabura, Lcdo. Gustavo Pareja (22/11/06).
 57

que debía suscribir la Prefectura con el MAE. El cambio de autoridades,

así como la expectativa que generaba la formulación de la nueva Cons-
Presentación
titución, limitaron su aplicación. No obstante aquello, destaca el ex Pre-
fecto, el Programa aportó al desarrollo de capacidades institucionales

Agradecimiento
para asumir el reto de descentralización.

La continuidad del proceso depende, en el caso de Imbabura, de la

Indice
voluntad política de la nueva autoridad. Existen evidencias que el impul-
so se sostendrá ya que la Prefectura está incorporando, por contrato,
a varios de los profesionales que integraron la Subsede del Programa
PRODERENA en esa provincia.
1 Resumen ejecutivo
Gobiernos Municipales

En el cantón Antonio Ante, el PRODERENA “se articuló con el Plan de

Desarrollo Cantonal y específicamente con la “mesa de ambiente” de la
Asamblea Cantonal, en la que se delinearon proyectos prioritarios con
todos los actores que tienen que ver con el tema. Dichos proyectos se
enfocaron a la calidad ambiental y el manejo del cerro Imbabura” (Ri-
chard Calderón, Alcalde de Antonio Ante). Este Plan fue definido en la
Asamblea con anterioridad al desarrollo del PRODERENA, el que con-
tribuyó a instrumentarlo.

En este cantón se implementaron dos proyectos: el de cuencas andi-

nas, ejecutado en asociación con el Gobierno Municipal de Otavalo y el
de calidad ambiental para el manejo de residuos sólidos que lo ejecutó
de manera independiente el Municipio de Antonio Ante.

“El proyecto de calidad ambiental tuvo tres componentes: clasificación

de desechos asociados al tema de la educación ambiental, la construc-
ción del relleno sanitario y la planta de tratamiento de desechos líquidos.
PRODERENA financió estos proyectos emergidos de la aspiración ciu-
dadana en la Asamblea. (Econ. Richard Calderón).
58

Desde el punto de vista de la autoridad, los proyectos contribuyeron

a consolidar una “cultura ambiental” en la ciudadanía, la que valora el
nóicatneserP
cambio respecto a la situación anterior, en la que el inadecuado ma-
nejo de los desechos era una amenaza a la salud pública. El Municipio

otneimicedargA
está comprometido en asegurar condiciones de sostenibilidad, más
aún que éstas forman parte de sus responsabilidades inscritas en la
Ley de Régimen Municipal.

ecidnI
El proyecto asociativo “Taita Imbabura” constituye una experiencia de
trabajo participativo en el que intervinieron autoridades y comunidad; y
contribuyó para acercar visiones e intereses sobre la “responsabilidad
ambiental de vivir en y junto
ovital
ucecerro
je nemImbabura”
useR 1 por su importancia para
el sustento de la población rural y urbana.

En la ejecución de los proyectos subyace el tema de la descentraliza-

ción, línea de acción apoyada por el PRODERENA. Desde la óptica del
Alcalde de Antonio Ante, un paso destacable se refleja en el fortaleci-
miento institucional a través de la consolidación de las unidades de ges-
tión ambiental que “como Municipio, permite asumir de mejor manera el
manejo ambiental del cantón”.

Los proyectos, además de contribuir a mejorar la calidad ambiental en

los cantones, aportaron al fortalecimiento institucional, en particular por
la experiencia adquirida por su personal técnico. Este es un elemento
clave para adentrarse en la descentralización, y tomar las competencias
ambientales establecidas en las normas constitucionales y legales. Los
proyectos se encaminaron hacia esa meta, a través de elementos con-
cretos como:

“(…) levantamiento de líneas base, identificación de actores claves del

proceso, planes de manejo, educación ambiental, formulación de orde-
nanzas y políticas, etc.” (Ing. Edwin Ortiz, Responsable UGA, Gobierno
Municipal de Antonio Ante).
 59

En el marco de la ejecución del proyecto, se expidieron ordenanzas, am-

pliando y complementando las existentes, para el manejo ambiental (Ref.
Presentación
Tabla No. 3), tales como la de desechos hospitalarios, control a la conta-
minación desde fuentes fijas y prevención de desastres naturales. Desde

Agradecimiento
la perspectiva del Alcalde del Gobierno Municipal de Antonio Ante, los
proyectos desarrollados se enmarcaron dentro de la idea de descen-
tralización y permitieron solucionar problemas ambientales pendientes;

Indice
considera imperativo solucionarlos para entrar en el proceso.

“No se podría asumir las competencias que demanda la descentraliza-

ción, es decir, no habría ni la suficiente madurez ni las bases para entrar
en ese proceso, si antes no se resolvieran los problemas ambientales.”
1 Resumen ejecutivo
(Econ. Richard Calderón).

En un contexto más amplio, los problemas ambientales y el manejo de

los recursos demanda un reto mayor ya que, opina, es necesario actuar
más allá de los límites jurisdiccionales de los cantones, de provincias e
incluso de regiones. Esto, opina, da sentido a la descentralización en los
distintos niveles de gobierno que administran el Estado.

En el Gobierno Seccional de Otavalo el proceso implicó, de inicio, un

trabajo en conjunto entre el Municipio y las juntas parroquiales de Gon-
zález Suárez, San Rafael, Quichinche, Miguel Egas Cabezas y Selva Ale-
gre. Trabajaron en dos líneas: recursos naturales y calidad ambiental,
con el objeto de fortalecer el manejo de las competencias en las juntas
parroquiales para que éstas puedan, entre otras cosas, gestionar los
proyectos, como fue el caso en las parroquias de Miguel Egas Cabezas
y Selva Alegre.

Los proyectos en el cantón Otavalo implicaron trabajar en diferentes

ambientes: desde los páramos de Mojanda, pasando por el manejo de
aguas residuales para disminuir la contaminación del lago San Pablo,
hasta el proyecto “Tayta Imbabura” que se desarrolló en conjunto con el
Gobierno Municipal de Antonio Ante. Esta experiencia se considera par-
60

ticularmente interesante por la colaboración estrecha de autoridades,

técnicos y ciudadanía de los dos cantones.
nóicatneserP
El proyecto “Tayta Imbabura” requirió tener en cuenta la dimensión so-

otneimicedargA
ciocultural local, la que incidió en el enfoque del trabajo técnico y es-
timuló la participación ciudadana en la gestión ambiental de recursos.
Este aspecto enriqueció la capacidad de gestión ambiental, relevante

ecidnI
para contextualizar el trabajo en descentralización, porque vincula a ins-
tancias “socio comunitarias” a dichos procesos.

El Gobierno Municipal de Otavalo apuntó a la descentralización am-

biental aún antes de participar
ovitucejeen elusPrograma
 nem eR 1 PRODERENA, pero se
pone de relieve que el Programa fortaleció esa perspectiva y evidenció
la necesidad de considerar el tema ambiental desde especificidades lo-
cales e institucionales. Menciona que se requirió ver hacia fuera y hacia
adentro de la institución para integrar a las otras áreas en la temática
ambiental. En este proceso, el área ambiental se vio fortalecida porque
el trabajo desarrollado en el marco del Programa ayudó al posiciona-
miento en el Municipio.

“Este posicionamiento se logró por el esfuerzo puesto para cumplir los

objetivos trazados en el proyecto. Actualmente los otros departamentos
toman más en cuenta lo ambiental y se ha fortalecido la Jefatura” (Ing.
César Chicaiza, responsable Unidad de Gestión Ambiental del Gobierno
Local de Otavalo).

En el Gobierno Municipal de Otavalo, el área ambiental funciona como

Jefatura inmersa en la Dirección de Higiene, Salud y Gestión Ambiental.
Antes de participar en el PRODERENA se limitaba a trabajar en la parte
urbana; en el contexto del Programa la participación se amplió al área
rural. La Jefatura se fortaleció y amplio el horizonte de actuación.

El equipamiento otorgado por el Programa fortaleció a la Jefatura, ya

que se cuenta con “herramientas que facilitan el trabajo”. En cuanto al
 61

“talento humano”, éste no fue removido luego de las elecciones: de-

cisión importante por que contribuye a institucionalizar los resultados.
Presentación
Los técnicos se capacitaron en temas de descentralización, permitién-
doles estar mejor preparados para asumir competencias ambientales.

Agradecimiento
Sin embargo, se reconocen limitaciones:

“La viabilidad de la acreditación para el Municipio no es práctica por

Indice
los requisitos: entre ellos crear un equipo multidisciplinario lo que es un
obstáculo debido al tamaño de los municipios (…)” (Ing. César Chicaiza,
UGA Otavalo).

Para superar algunos vacíos 1 Resumen ejecutivo

creados por la falta de personal técnico
en las UGA de los gobiernos seccionales, se plantearon establecer una
“mancomunidad” entre los técnicos de los distintos gobiernos munici-
pales para apoyarse y, además, aprovechar mejor los recursos institu-
cionales.

En el Municipio de Otavalo se trabajó en normativas como la Ordenanza

Bi-Cantonal para la protección del “Taita Imbabura”. Está en curso una
ordenanza para la gestión de las Áreas Protegidas Municipales, y se
presentó el tercer borrador de ordenanza para los “estudios y evalua-
ción de impactos ambientales”. Estos documentos están en proceso de
aprobación.

El Municipio emprendió planes para la sostenibilidad de los procesos

seguidos en el PRODERENA por considerar que fue un programa exi-
toso. Existe interés en la continuidad del proyecto “Tayta Imbabura”
para lo que se desarrollará en el 2010 un encuentro ciudadano con ese
objetivo.

Juntas Parroquiales

Las juntas parroquiales tienen perspectivas propias de los resultados

del proceso y de su articulación con la descentralización.
 62

En la Junta Parroquial de Quiroga hubo cambio de autoridades en las

elecciones pasadas. No obstante aquello, el proceso apoyado por el
nóicatneserP
PRODERENA tiene continuidad. El proyecto “Minga Ciudadana para
la Educación Ambiental”28 se inscribe en la necesidad de proteger las

otneimicedargA
fuentes de agua que abastecen a la parroquia, en el mejoramiento de
la gestión de este gobierno seccional y en la participación ciudadana.

ecidnI
El proyecto se desarrolló en conjunto con los técnicos de la Asamblea
de Unidad Cantonal de Cotacachi (AUCC), que contaron con el asesora-
miento de los técnicos del Ministerio del Ambiente y apoyo del Progra-
ma Subsede Imbabura. La administración financiera asumió la AUCC,
con el control de la Junta Parroquial. Esta fue otra modalidad de trabajo.
ovituceje nemuseR 1
ovituceje nemuseR 1

Uno de los resultados relevantes fue la creación de grupos de base en

las comunidades destinatarias del proyecto, con un papel definido en
el proceso y en la difusión del mismo en el resto de comunidades. El
proyecto respondió a las necesidades locales y, en esa misma medida,
las autoridades están trabajando para su sostenibilidad por que incide
en el desarrollo de Quiroga.

En cuanto al fortalecimiento institucional consideran que el efecto fue li-

mitado en cuanto a capacitación y también en equipamiento. El conoci-
miento sobre los temas de descentralización viene de otras experiencias,
habiendo sido éstas útiles frente a los requerimientos del Programa.

“Conocemos nuestro papel en la descentralización. Actualmente por

los cambios en la Ley hay confusión, pero se sabe que habrán nuevas
competencias ambientales que deben asumir las juntas parroquiales”
(Sr. Alfredo Ruiz, Secretario de la Junta Parroquial de Quiroga).

El caso de Quiroga demuestra el interés que tienen en adentrase en el

campo de la gestión de recursos naturales, más aún porque parte de la

28
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2, N°2, R2 A2 S82.I.002.L0.F0.
 63

Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas (RECC) está en la jurisdicción de

la parroquia. Actualmente no tienen relación con esta área protegida.
Presentación
Ven a la descentralización como una oportunidad de vinculación.

Agradecimiento
La Junta Parroquial de Cahuasquí considera que su participación en
Programa PRODERENA fue “una buena experiencia” ya que antes no
habían gestionado en su totalidad un proyecto. Esta parroquia se enfo-

Indice
có en el manejo de residuos sólidos, conjuntamente con el Municipio de
Urcuquí y otras parroquias. La disposición de los desechos inorgánicos
es responsabilidad municipal, en tanto que la Junta se hizo cargo del
manejo de los orgánicos. El Presidente de la Junta Parroquial considera
importante complementar y continuar con el proceso, dado que el pro-
1 Resumen ejecutivo
yecto está finalizando.

“…porque esto ha sucedido todo el tiempo, mientras hay dinero del pro-
yecto, funcionan las cosas, pero cuando se termina el financiamiento se
acaba. Nosotros no queremos que esto pase.” (Sr. Remigio Vásquez,
Presidente de la Junta Parroquial de Cahuasquí).

Considera que el Programa PRODERENA sirvió de base para alcanzar

algunos cambios en la parroquia y posibilitó el fortalecimiento de la Jun-
ta Parroquial al vincular a la población en el manejo de temas ambien-
tales. En cuanto a equipamiento y fortalecimiento de la operatividad de
la Junta, el Programa posibilitó adquirir un vehículo recolector que se
sostiene con recursos de la misma Junta.

Otro aspecto que destaca es la capacitación recibida para administrar

y ejecutar el proyecto, lo que les permitió manejar directamente los re-
cursos financieros y técnicos, y generó una experiencia importante que,
plantea, debe ser instituida. En la JP de Cahuasquí existe interés en los
procesos de descentralización y destaca la experiencia como formativa.
El Presidente observa, sin embargo, dos preocupaciones: que el Muni-
cipio de Urcuqui no es claro en cuanto a colaborar en la gestión de los
recursos naturales; y, que si se asignan competencias, se debe otorgar
 64

recursos financieros. El Programa, dice, permitió evaluar esos escena-

rios y reconocer sus potencialidades y retos.
nóicatneserP
En la parroquia Lita, del Cantón Ibarra, se desarrolló el proyecto “Im-

otneimicedargA
plementación de alternativas productivas y manejo sustentable de los
recursos naturales”, con el objetivo de promover modos alternativos de
gestión sustentable de los recursos del bosque tropical29.

ecidnI
Según el Presidente de la Junta Parroquial30 el proyecto generó un im-
portante impacto, ya que se trabajó en distintos frentes asociados al
manejo sustentable de los recursos naturales de la parroquia. Se con-
dujeron las actividades con ovila
tucidea
eje nede
musque
eR 1 en el futuro se genere soste-
nibilidad a través de la relación del proyecto con actividades producti-
vas enfocadas a la agricultura y al turismo.

Para lograr dicho impacto el proyecto promovió la participación de la co-

munidad, aproximación que había sido previamente desarrollada con el
Municipio de Ibarra pero reforzada por el Programa PRODERENA. La di-
námica de trabajo permitió que los miembros de la comunidad decidan
los aspectos operativos del mismo y las acciones para su sostenibilidad.

Una lección aprendida fue el diseño de un mecanismo para la reso-

lución de problemas dentro de la ejecución del proyecto en vista de
las deficiencias técnicas de la ONG de contraparte. La solución salió
de la misma Junta Parroquial al tomar el control técnico del proyecto.
El Presidente de la Junta opina que PRODERENA sentó bases impor-
tantes para la descentralización y que también permitió formular otros
proyectos.

La comunidad de Guallupe ejecutó el proyecto “Granjas de Ecoturismo

para la Contribución del Manejo y Conservación de la Cuenca Baja del

29
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº4, Proyectos de subvención R2.A2.S82.I.004.L0.F0.
30
Entrevista con el Sr. Hugo Aguirre, Presidente de la Junta Parroquial de Lita (autoridad reelecta).
 65

Río Guallupe”31. Es la primera experiencia que tienen de manejo directo,

la que fue catalogada como positiva por la Presidenta de la Comunidad.
Presentación
“Es la primera experiencia que tiene la comunidad de desarrollar un pro-

Agradecimiento
yecto de esta forma, y es una experiencia muy fructífera de la que hemos
aprendido mucho.” (Sra. Mariana Minda, Presidenta de la comunidad de
Guallupe).

Indice
Una de las fortalezas que destaca es la capacitación que recibieron. La
experiencia previa que tenía la comunidad, dice, la desarrollaron de una
“manera empírica”, pero ahora lo hacen de forma técnica. Consideran
estar mejor preparados para recibir turistas en las granjas instaladas.
1 Resumen ejecutivo

Al final del proceso contrataron una consultoría para apoyar a la consoli-

dación del mismo, pero los resultados no fueron los esperados según la
autoridad entrevistada; extrajeron, sin embargo, lecciones que sirvieron
para reformar el reglamento de la comunidad en lo relativo a la “Comi-
sión de Turismo” y otros componentes. El fondo, señala, es haberse
preparado para “tomar nuestras propias responsabilidades en el desa-
rrollo, al haber delegado a cada quién, lo que debe hacer con funciones
específicas”.

31
PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 7, Proyecto de subvención R2.A3.S82.I.007.L0.F0
66

nóicatneserP
otneimicedargA
ecidnI

ovituceje nemuseR 1

alfredo carrasco valdivieso ©

 67

4.1.3 Provincia de Esmeraldas

Gobierno Provincial Presentación

Agradecimiento
En el Gobierno Provincial de Esmeraldas (GPE) el Programa PRODE-
RENA entró en un contexto de apoyo “indirecto” dado que el gobierno
seccional no fue ejecutor de ningún proyecto32, a diferencia de los otros

Indice
dos gobiernos provinciales (Carchi e Imbabura). Sin embargo, por la
relación establecida al interior de la institución, hay una visión cercana
de los aportes a la provincia. A pesar de su rol distinto, la perspectiva de
las autoridades del GPE tiene similitudes respecto a los otros gobiernos
provinciales participantes del 1 Resumen ejecutivo
proceso.

El interés en el PRODERENA por parte del GPE se evidenció desde el

inició del Programa, cuando conjuntamente con las otras prefecturas
expresaron su interés y realizaron gestiones para que se haga efectivo.
El respaldo político de la prefecta implicó una apertura de la institución
para comprometerse en el desarrollo del Programa.

El apoyo del Programa al GPE se evidencia en el fortalecimiento de

la Dirección de Gestión Ambiental -equipamiento y capacitación-, así
como en el desarrollo de herramientas consideradas claves en la des-
centralización: el conocimiento socio-ambiental de la provincia para la
formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, en proceso de elabo-
ración a partir de la colaboración entre Gobierno Provincial y Programa
PRODERENA.

Esta herramienta, sostiene, ayudará a manejar las competencias am-

bientales que para Esmeraldas resulta relevante, tomando en cuenta el
rápido crecimiento poblacional en la provincia. Aunque las competen-

32
La Prefectura de Esmeraldas presentó una propuesta, pero no fue aprobada por el Comité de
Revisión de Proyectos del Programa. El proyecto no reunió los parámetros establecidos en la
convocatoria.
 68

cias no están transferidas, se señala, es necesario contar con informa-

ción socio - ambiental para cumplir con la Constitución. Un paso es el
nóicatneserP
fortalecimiento institucional, al que se considera el Programa apoyó a
los distintos gobiernos seccionales.

otneimicedargA
Según la prefecta, el Programa PRODERENA contribuyó a dinamizar
las relaciones entre las juntas parroquiales, con las que hubo un acer-

ecidnI
camiento importante, que contribuyó a intercambiar ideas y a fortalecer
iniciativas de trabajo mancomunado: “una lección que deja el Programa
es la importancia de la apertura para la participación de otros actores
como las juntas parroquiales; esto dio la posibilidad para que la comuni-
dad se organice y desarrolle
ovitusus
ceje capacidades.”
nemuseR 1 (Lcda. Lucía Sosa, Pre-
fecta de la Provincia de Esmeraldas).

A criterio de la Prefecta “las juntas parroquiales tuvieron la oportunidad

de manejar recursos económicos importantes y esto tiene un gran valor
que hay que destacar”. Dejó en ellos experiencias positivas e identificó
retos que deben enfrentar esos niveles de gobierno en los procesos de
fortalecimiento institucional.

Las autoridades del GPE reconocen que la descentralización es un ele-

mento necesario por cuanto la provincia está sometida a distintas pre-
siones ambientales que demandan soluciones locales. Destacan que las
decisiones sobre la problemática ambiental, tomadas desde las instan-
cias del Estado central, limitan el manejo del problema en el nivel local.
En este contexto, el apoyo que otorgaba el Programa a la descentrali-
zación, para que sea efectivo, requería la aplicación de los convenios
de transferencia de competencias suscritos con el MAE; sin embargo
éstos no se efectivizaron por cuanto el Presidente de la República no los
suscribió33. A ello debe añadirse que hubo cuestionamientos en cuanto
a su constitucionalidad ya que no se puede transferir competencias sin
la asignación de recursos (Cárdenas, 2009).

33
Nel Pimentel y Edgardo Prado, com. per
 69

Para la autoridad provincial el tema de la descentralización, en las ac-

tuales circunstancias, aún no es claro porque los límites de la mis-
Presentación
ma no están definidos: “unas cosas se plantean descentralizables y
otras no”. Por ello, es compleja la definición de las competencias que

Agradecimiento
pueden asumir los GAD. En esta medida, sostiene, no se alcanzó la
descentralización en Esmeraldas. Llama la atención la señora Prefecta
sobre la definición establecida en la Constitución en cuanto a la res-

Indice
ponsabilidad de la “gestión ambiental de la provincia” que otorga a los
gobiernos provinciales34 y el alcance interpretativo que tendrá.

El GPE está empeñado en asumir la descentralización porque consi-

dera que los problemas ambientales deben ser manejados y resueltos
1 Resumen ejecutivo
localmente. Expresa que el impacto ambiental que produce la refinería
de Esmeraldas y la intensa actividad forestal, entre otras, tienen que ser
abordadas desde esta instancia de gobierno, pero al momento, sostie-
ne, no hay ninguna competencia a su disposición.

Frente a esto, el GPE pretende que el Ministerio del Ambiente le re-

conozca como la autoridad ambiental de aplicación responsable de la
provincia. Esto implica que el GPE sea quien lidere y se responsabilice
del tratamiento de los temas ambientales a escala provincial. El Progra-
ma PRODERENA, en este sentido, estimuló el interés de los distintos
gobiernos seccionales para dimensionar el peso que deben tener los
aspectos ambientales en los planes de gobierno y en la gestión.

A pesar de las limitaciones manifiestas en el tema de la descentraliza-

ción de las competencias ambientales, en vista de los resultados que
se reconoce aportó el Programa PRODERENA, las autoridades de este
gobierno seccional manifiestan que darán continuidad al mismo y lo
fortalecerán. Una muestra de ello, señalan, es la formulación de las Po-
líticas Ambientales Provinciales que están por ser aprobadas.

34
Hace referencia al Art. 264 numeral 4to. de la Constitución del 2008
 70

Gobiernos Municipales

nóicatneserP
El Gobierno Municipal de Atacames (GMA) participó activamente en el
Programa PRODERENA con el proyecto: “Mejoramiento de la Calidad
Ambiental y Gobernabilidad a través de la participación ciudadana (…)”35
otneimicedargA
cuyo objetivo general fue el fortalecimiento del proceso de descentra-
lización de la gestión ambiental. Este proyecto se vinculó directamente

ecidnI
con el Ministerio del Ambiente, a través del Proyecto de Manejo de Re-
cursos Marinos Costeros (PMRMC).

El proyecto se orientó para atender uno de los problemas ambientales

más acuciantes que enfrenta el Cantón Atacames: la disposición de los
ovituceje nemuseR 1
residuos sólidos. La ejecución de dicho proyecto ayudó al Municipio,
en particular a la Dirección de Gestión Ambiental, a ganar experiencia,
así como visibilizó la importancia de la unidad de gestión ambiental y la
necesidad de fortalecerla.

Al respecto, y como un paso hacia los procesos de descentralización,

las autoridades locales mencionan que dicho proceso está avanzado. El
GMA creó la Dirección de Gestión Ambiental constituida por 12 perso-
nas -entre técnicos y asistentes de campo-, para concretar el proceso
de acreditación.

Consideran que la participación en el Programa PRODERENA contri-

buyó a ganar experiencia para eventuales responsabilidades asociadas
con la gestión descentralizada, en especial en lo relativo a la calidad
ambiental. Esto lo evidencian con las capacitaciones recibidas, el equi-
pamiento de la Dirección de Gestión Ambiental y la ejecución del pro-
yecto del relleno sanitario que, consideran, es una respuesta a las nece-
sidades imperativas de Atacames.

A pesar de este fortalecimiento, y por “estar conscientes de la respon-

sabilidad de recibir la acreditación” la percepción de las autoridades

35
Nel Pimentel y Edgardo Prado, com. per
 71

entrevistadas es que aún falta un importante camino por recorrer para

asegurar la sostenibilidad del relleno, por los costos implícitos en su
Presentación
funcionamiento. El Municipio, según el Director de la UGA, incorporará
al jefe de Educación Ambiental que tendrá como responsabilidad, en-

Agradecimiento
tre otras, la de impulsar campañas de concienciación ciudadana sobre
el manejo de residuos sólidos.

Indice
No obstante las limitaciones señaladas, es importante destacar que
consideran como logros que apuntan a la descentralización: i) la crea-
ción de la Dirección de Ambiente y, ii) la formulación y aprobación de
políticas ambientales y del subsistema de evaluación de impactos am-
1 Resumen ejecutivo
bientales, formuladas con apoyo del Programa PRODERENA.

El informe final del proyecto menciona, respecto a la descentraliza-

ción y participación ciudadana, la creación de dos microempresas en
Tonsupa y Súa para la recolección de desechos sólidos; sin embargo,
éstas se disolvieron: su funcionamiento dependió del financiamiento
del Programa PRODERENA; el diseño del proyecto no contempló su
sostenibilidad36.

Juntas Parroquiales

En la parroquia de Chontaduro se implementó el proyecto “Manejo

y Recuperación de los ríos Chontaduro y Río Verde con especies de
caña guadua para prevención de desastres naturales y el desarrollo
de las comunidades de la parroquia Chontaduro”. El informe desta-
ca la participación de las comunidades y el mejoramiento del manejo
ambiental. En el fortalecimiento socio organizativo señala la confor-
mación de un comité de gestión integrado por los beneficiarios, un
delegado del Municipio, la Red de Educación Hispana de Educación,
la Tenencia Política y la Junta Parroquial.

36
Director de Ambiente, Municipio de Atacames (entrevista).
72

La nueva presidenta fue crítica con los mecanismos de gestión del

proyecto y los resultados alcanzados, en parte, por no disponer de in-
nóicatneserP
formación de la administración anterior de la JP, y porque considera
que si bien el equipamiento recibido es importante, este es limitado -no

otneimicedargA
expresó que más requieren-.

La Presidenta no dejó de reconocer la importancia del Programa PRO-

ecidnI
DERENA y el apoyo que otorgó a las juntas parroquiales; pero, en el
caso particular de Chontaduro, enfatizó que: i) en términos institucio-
nales no percibe que el proyecto haya fortalecido las capacidades de
la Junta, ii) no tienen recursos para hacer seguimiento al proyecto, iii) el
“fortalecimiento” de la Junta
ovitse
ucerefleja
je nemusen
eR equipos
1 recibidos -motor fuera
de borda, computadora portátil- mas no en capacidades técnicas.

Los testimonios reportados en el informe final del proyecto, respecto a

los resultados en desarrollo local y fortalecimiento socio organizativo,
contrastan con lo expresado por la nueva autoridad evidenciando, de
alguna manera, que si no existe una real institucionalización de los pro-
cesos, los impactos se visibilizan mientras esté financieramente vigente
el proyecto.

En esta parroquia la parroquia de Chumunde se evidenció una limitada

transferencia de información entre la autoridad entrante con la saliente.
La de reciente elección señaló que no tiene acceso a la información sobre
los logros del proyecto.

La falta de transferencia de información entre las autoridades salientes

y entrantes refleja la debilidad de la administración pública y limita la
institucionalización de los procesos.
 73

4.2 Descentralización – desconcentración desde el SEN-

PLADES / MAE
Presentación
El cambio de autoridades y la expectativa que generaba las potenciales re-

Agradecimiento
formas del Estado que se avecinaban con la formulación de la nueva Cons-
titución Política del Estado, fueron elementos gravitantes en el proceso de
transferencia de competencias ambientales. En este contexto, la prioridad

Indice
del MAE fue fortalecer el proceso de desconcentración del Ministerio.

Esa prioridad está articulada con las acciones llevadas adelante por
SENPLADES, entidad responsable de la Planificación Nacional y de la
Reforma del Estado, que definió que la desconcentración debe respon-
1 Resumen ejecutivo
der a un esquema de regionalización, a fin de homogenizar y facilitar
el acercamiento de la gestión estatal en todo el territorio nacional. En
ese esquema, las autoridades del MAE modificaron la estructura institu-
cional de esa cartera de Estado (Acuerdo 175 del 19 de noviembre del
2008) con lo cual se pretende fortalecer el ejercicio desconcentrando de
las siguientes competencias:

• Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

• Sub-Sistema de Biodiversidad y Áreas Naturales.

• Sub-Sistema de Bosques y Control Forestal.

• Sub-Sistema de Manejo de Recursos Marino Costeros.

• Sub-Sistema Único de Manejo Ambiental (Estudios de Impacto

Ambiental EIAs).

• Sub-Sistema de Gestión, Prevención y Control de la Contaminación.

Las competencias señaladas están desagregadas en la matriz de com-

petencias desconcentrables elaborada por el MAE en atribuciones y
 74

productos / servicios. Los niveles de desconcentración definen lo que

corresponde a lo regional y a lo provincial. Esta matriz también se dise-
nóicatneserP
ñó para ser aplicada para la descentralización, en la que se establecen
las atribuciones, facultades, productos y servicios para los GAD. Este

otneimicedargA
ejercicio realizado por el MAE se lo consideró importante; sin embargo,
fue revisado posteriormente para articularlo con las tipologías definidas
para cada uno de los ministerios en el documento “Reforma Democrá-

ecidnI
tica del Estado” (SENPLADES 2009). La reforma define que las capaci-
dades requeridas a nivel local, sean promovidas por la entidad rectora,
el MAE en el caso ambiental, para que éstas luego sean asumidas por
los gobiernos locales37.
ovituceje nemuseR 1
La Reforma citada propone “La construcción de un Estado profunda-
mente descentralizado” (Ibidem). Se espera que la clarificación de com-
petencias y ámbitos de acción por niveles de gobierno y la definición
de mecanismos y espacios de articulación y coordinación entre las en-
tidades sectoriales nacionales y los gobiernos autónomos descentra-
lizados, contribuyan a consolidar un Sistema Nacional de Competen-
cias Públicas coherente y sólido. Lo anterior implica la redistribución
del poder y toma de decisiones, así como “acercar el Estado y sus
productos y servicios a la ciudadanía”, mediante la descentralización,
autonomías, y desconcentración de la administración central (SEN-
PLADES, 2009).

En el proceso de desconcentración de la función ejecutiva se definió

con cada una de las carteras de Estado las competencias, productos y
servicios que se brinda a la ciudadanía y su modelo de gestión nacio-
nal y territorial. SENPLADES elaboró una tipología para la desconcen-
tración, con el objeto de que todas las carteras de Estado aterricen su
política pública en el territorio, teniendo en cuenta la regionalización.
El MAE está categorizado dentro de la “Tipología para la desconcen-
tración Tipo 3” o de “Alta descentralización, baja desconcentración”

37
Jorge Molina, Técnico SENPLADES (Com. Per).
 75

en la que se ubican la mayoría de carteras de Estado38. Se establece

además, que la rectoría, planificación, regulación y control la ejercerá
Presentación
el nivel central; la planificación regional y coordinación en el nivel inter-
medio; la planificación y la gestión se ejercerá desde en el nivel local

Agradecimiento
(SENPLADES, 2009).

El Programa PRODERENA, de su parte, a fin de cumplir con los com-

Indice
promisos de apoyo a la descentralización, motivó a los municipios
para que analicen y definan su posición para instrumentar convenios
de descentralización en base a la matriz de competencias definida
en el 2006. Finalmente se enfocó en actividades para cumplir con los
requisitos para la Acreditación, directriz definida por el Ministerio de
1 Resumen ejecutivo
Ambiente (Cárdenas, 2009).

La Dirección Provincial del MAE en Carchi, reconoce que el Programa

PRODERENA generó el acercamiento y colaboración entre entidades
del sector público. Se considera como un logro que la provincia tenga
ahora una representación directa del Ministerio porque coadyuva a for-
talecer las acciones que delinee la institución ambiental en el contexto
de la nueva Constitución.

Los delegados del Ministerio juzgan que el Programa constituyó un apo-

yo importante para la gestión ambiental. Es una experiencia, señalan,
de la que hay que sacar el máximo provecho por los acercamientos
institucionales que se lograron. No obstante tal valoración positiva, se
reconoce que existió una limitada apropiación del proceso por parte del
MAE, que fue evidenciado por el rol pasivo de las direcciones provincia-
les del Ministerio en relación al Programa.

En los dos últimos años, el programa posibilitó que se fortalezca la ima-

gen institucional del MAE y que las direcciones provinciales refuercen

38
Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca. Ambiente. Turismo. Cultura. Deporte. Desarrollo Ur-
bano y Vivienda. Inclusión Económica Social. Planificación. Participación y Migración.
 76

los vínculos institucionales, lo que favoreció su gestión en las tres pro-

vincias participantes del Programa.
nóicatneserP
En criterio de los técnicos de las regionales, los proyectos desarrolla-

otneimicedargA
dos, con contadas excepciones, fortalecieron la gestión ambiental en
las tres provincias de influencia del programa; empero, no se enfocaron
explícitamente a la descentralización, si bien, se reconoce, que hubo

ecidnI
acciones en Imbabura y Carchi que se pudiesen considerar de “hecho”
asociadas con la gestión de Cuencas y Microcuencas, así como de
Áreas Protegidas y la relación con las Comunidades que viven en las
zonas de influencia (Yolanda Carbonell, Dic. 2009. Com. Per).
ovituceje nemuseR 1

4.3 Incidencia del PRODERENA en la institucionalización

de la gestión ambiental

4.3.1 Instrumentos para el fortalecimiento de los gobiernos locales

El Programa contribuyó para la elaboración de propuestas que, de ser

aplicadas, pueden constituirse en herramientas para la gestión ambiental
de las Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Varias de estas
son productos que surgen de la consultoría que se encargó a ALDIR39
(Tabla No. 2). Las ordenanzas están detalladas en la Tabla No. 3.

39
ALDIR (2007) Informe Fase 1. Implementación del Sistema Nacional Descentralizado de Ges-
tión Ambiental, Fortalecimiento de Gestión Ambiental Descentralizada en Gobiernos Seccionales
y Distritos Regionales del MAE y Fortalecimiento De Gestión Ambiental Descentralizada en MAE
Central.
 77

Tabla 2: Instrumentos para la gestión de GAD

Presentación
Instrumentos

Agradecimiento
Plan de fortalecimiento a los Gobiernos Seccionales Autónomos (GAD),
identificando los recursos necesarios y propuestas de alianzas estratégi-
cas interinstitucionales.

Indice
Mecanismo de coordinación, control y seguimiento, para la gestión am-
biental local entre Municipios, el Consejo Provincial y el MAE .

Modelos de gestión ambiental (2) para homogenizar la gestión en cada

uno de los niveles de gobierno, con notación regional: uno para las uni-
1 Resumen ejecutivo
dades de gestión ambiental de municipios y otro para las direcciones de
gestión ambiental de gobiernos provinciales.

Manual Organizacional (Estructura por Procesos) de la Dirección de Ges-

tión Ambiental de los Gobiernos Provinciales y Municipales.

Manual de procesos de la Unidad de Gestión Ambiental de los Gobiernos

Municipales.

Manual de procesos para las Unidades de Gestión Ambiental de los Go-

biernos Provinciales.

Manual de descripción de Puestos Unidad de Gestión Ambiental para los

Gobiernos Provinciales y Municipales.

Plan Estratégico para los Gobiernos Municipales y los Gobiernos Provinciales.

Los GAD elaboraron y aprobaron un importante conjunto de ordenanzas

para la gestión ambiental, las que se constituyen en herramientas para
la administración pública. La mayoría de ellas fueron elaboradas con
el apoyo del Programa, en el marco de los contratos de servicios con
ALDIR, EKOPRAXIS y otras consultoras:
78

Tabla 3: Ordenanzas en los GAD

nóicatneserP
Ordenanza GAD
1. Políticas Ambientales Provinciales. GP de Carchi, Imbabura
otneimicedargA y Esmeraldas.

2. Ordenanza de Evaluación de Impacto Gobiernos municipales

ecidnI
Ambiental*. y provinciales.

3. Ordenanza que Regula la Gestión Forestal GP de Carchi.

y la Conservación del Patrimonio Natural
(para segundo y definitivo debate).
ovituceje nemuseR 1
4. Ordenanza Fondo de Compensación por GP de Carchi.
Servicios Ambientales.

5. Ordenanza para la Protección, Conservación GP de Carchi.

y Regulación del Recurso Hídrico de la pro-
vincia del Carchi.

6. Ordenanza sobre el Manejo de Residuos Só- GP de Carchi.

lidos y Descargas Líquidas.

7. Ordenanza Provincial de la Gestión Integral GP de Carchi.

de Desechos Peligrosos.

8. Ordenanza que Norma la Prevención y Con- Cantones y gobiernos

trol de la Contaminación. provinciales.

9. Ordenanza para la Gestión Integral de los GM Montúfar.

Desechos Sólidos Urbanos Domésticos
Comerciales Industriales y Hospitalarios.

10. Ordenanza que “Reglamenta el Servicio de GM Mira.

Aseo, Recolección, Transporte y Disposi-
ción Final de los Residuos Sólidos” (apro-
bada en julio del 2009).
 79

11. Ordenanza para Prohibir la Venta y Uso de GM Mira.

Presentación
Plaguicidas Agrotóxicos que tienen distinti-
vos etiquetas rojas.

12. Ordenanza Bicantonal para la Protección y GM de Antonio Ante

Agradecimiento
Manejo Ambiental del Tayta Imbabura. y Otavalo.

13. Propuesta de Ordenanza para la Confor- GM de Antonio Ante

Indice
mación del Consejo Bicantonal de Gestión y Otavalo.
Ambiental y Cultural para la Conservación
del Tayta Imbabura.

14. La Ordenanza que Crea y Estructura la Di- GM Antonio Ante.

rección de Gestión Ambiental y Fomento
1 Resumen ejecutivo
Agropecuario (propuesta).

15. Ordenanza para la Creación del Fondo del GM Antonio Ante.

Agua para La Protección de las Fuentes
Productoras del Agua del Cantón Antonio
Ante (propuesta).
16. Ordenanza Reformatoria a la Creación de G. Municipios.
la Unidad de Gestión y Control Ambiental.

17. Ordenanza de Creación y Estructura de la G. Municipales.

Unidad de Gestión y Control Ambiental.

18. Ordenanza para la Prevención y Control de G. Municipales.

la Contaminación en el Cantón ….”

19. Ordenanza de Manejo de Desechos Sólidos. G. Municipales.

20. Ordenanza de Protección por Fuentes Fijas. G. Municipales.

21. Ordenanza que regula el Manejo Integral de G. Municipales.

los Desechos, Residuos Sólidos y Dese-
chos Hospitalarios.
80

* La “Ordenanza de Evaluación de Impacto Ambiental”, elaborada por

ALDIR, se orienta a regular el Subsistema y a la creación de fondos
nóicatneserP
ambientales. Esta ordenanza, por su estructura jurídica, según Cazco I.
(2010) es aplicable de forma diferenciada, tanto por los gobiernos mu-

otneimicedargA
nicipales como por los provinciales, y que su fundamentación técnica
permite una aplicación eficiente por parte de la autoridad ambiental lo-
cal, y un entendimiento claro por parte del administrado.

ecidnI
La ordenanza se complementa con la “Lista Taxativa” diferenciada
para Carchi, Imbabura y Esmeraldas, y única para cada una de estas,
elaborada por OIKOS en función de las actividades y de los riesgos
o impactos ambientales en cada provincia. Permite a la Autoridades
ovituceje nemuseR 1
Ambientales de Aplicación Responsable (AAAr) una aplicación técnica
de la categorización y tamizado de actividades, obras u proyectos so-
metidos al licenciamiento ambiental. Toma en cuenta las actividades,
obras o proyectos sobre los que los gobiernos locales acreditados no
estarían facultados para emitir licencias ambientales sino que actuaría
solo como AAAc (Cazco R. 2010).

El GPC, de su parte, con apoyo del Programa realizó la digitalización de

ordenamiento territorial (usos del suelo, zonas de vida, etc.) en todas las
áreas de intervención de Programa PRODERENA en la provincia, a una
escala de 1:10.000 en línea base y 1:25.000 en mapas temáticos. Este
aporte constituye un importante instrumento de apoyo dentro del nuevo
esquema nacional de planificación.

4.3.2 Productos / apoyos requeridos por el MAE central

El MAE privilegió dos líneas de trabajo que, en alguna medida, orienta-

ron los requerimientos del Programa: la desconcentración institucional
y el proceso de Acreditación al SUMA.

En el marco de la descentralización, el MAE solicitó que se establezca

la “Línea Base de los Gobiernos Locales en cuanto a la Acreditación al
 81

Suma”, con el propósito de apoyar a los gobiernos locales a fin de que

puedan acreditarse como AAAR. Esta consultoría se desarrolló en Mayo
Presentación
del 2009 por el equipo de descentralización contratado por el Programa.
Lo anterior se complementa con algunos instrumentos que apoyaron a

Agradecimiento
fortalecer la gestión del MAE (Tabla No. 4).

Tabla 4: Herramientas de apoyo al MAE

Indice
Herramientas 40

1. Sistema general de control y seguimiento para la gestión ambiental

local y para la descentralización de las competencias ambientales, lo
1 Resumen ejecutivo
que implica que los gobiernos seccionales deban ingresar información
ambiental.

2. Programa de Capacitación para los puestos existentes en las tres pro-

vincias de los Distritos Regionales.

3. Código de Ética Pública.

4. Talleres de aprestamiento para el cambio con el personal de MAE Plan-

ta Central.

5. Taller de Técnicas de Negociación.

6. Plan de capacitación para la Subsecretaría de Planificación del MAE.

Algunas de las solicitudes del Ministerio no necesariamente estuvie-

ron consideradas en el marco global del Programa, sin embargo fueron
atendidas:

a) Apoyo al Comité de Gestión de Cuencas Binacionales mediante la

contratación de un consultor para llevar a nivel de factibilidad cuatro

40
Propuestas de ALDIR.
82

proyectos para presentarlos en las reuniones de la Comisión de Ve-

cindad Ecuador-Colombia. El Comité actúa de manera coordinada
nóicatneserP
con diferentes áreas del Ministerio del Ambiente.

otneimicedargA
b) Consultoría para el desarrollo de Buenas Prácticas en la administra-
ción de las instituciones públicas nacionales. Se consideró el ahorro
de energía, los procesos de reciclaje y la optimización de recursos

ecidnI
en las instituciones estatales.

c) Apoyo con el expositor Dr. Helge Ryggvik, experto noruego en temas

de manejo de recursos petroleros nacionales. Realizó su exposición
ante los miembros de la
oviAsamblea
tuceje nemusNacional.
eR 1

d) Apoyo al MAE para la celebración del Día Mundial del Medio Am-
biente, el 5 de junio del 2008, mediante la realización de varios
eventos: concurso de murales con los colegios, desfiles de estu-
diantes de escuelas y colegios. Inauguración del centro de inter-
pretación ambiental del Municipio de Antonio Ante, del herbario en
la zona de Rasococha en la zona de amortiguamiento de la Reserva
El Ángel.

4.4 Aporte a la descentralización de los contratos de servicios

En apoyo a la descentralización se desarrollaron varias consultorías,

las que se detallan a continuación. Se documenta aquellas iniciati-
vas que de manera directa o indirecta estuvieron relacionadas con la
descentralización, y de las que se recogen solo aquellos productos
que, en el marco de los contratos suscritos, se desarrollaron con tal
enfoque.
 83

• ALDIR Cía. Ltda.

Contrato de Servicios No. R1.A1.S06.L0.F.1.2.3.
Presentación
El resultado del Programa propone “Competencias de Gestión Ambien-

Agradecimiento
tal Descentralizadas y Desconcentradas transferidas, asumidas y en
ejecución, por parte de los Gobiernos Seccionales”. Para alcanzar dicho
resultado, se establecieron tres líneas de acción41:

Indice
1. Línea de acción 1.1: posibilitar la transferencia de competencias a
gobiernos seccionales (análisis, organización y planificación).

2. Línea de acción 1.2: fortalecer capacidades de gestión ambiental

1 Resumen ejecutivo
en gobiernos seccionales (personal, equipamiento, capacitación y
organización).

3. Línea de acción 1.3: fortalecer capacidades de gestión en Distritos

Regionales, Oficinas Técnicas y MAE Central.

ALDIR fue contratada en el marco del citado resultado para realizar el “Es-
tudio descentralizado de Gestión Ambiental, Fortalecimiento de Gestión
Ambiental descentralizada en Distritos Regionales y Oficinas Técnicas,
Fortalecimiento de Gestión Ambiental descentralizada en MAE Central”.

ALDIR analizó la problemática de los gobiernos locales en cuanto a sus

capacidades y posibilidades de asumir responsabilidades ambientales en
su localidad. Sobre esta base propuso un conjunto de ocho proyectos
para apuntalar el proceso de fortalecimiento de los GAD en su intención
de asumir las responsabilidades ambientales que le corresponden.

Los proyectos sugeridos por ALDIR tienen relación con mecanismos de

financiamiento para las actividades ambientales, modelos de control de

41
Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de Los Recursos Naturales en las Tres Provincias
del Norte del Ecuador. Informe No. 1. Informe Técnico-Financiero. 1 Enero 2006 – 31 Diciembre
2006. Convenio ALA/2001/003-235. (pág. 50).
 84

contaminación en base de alianzas, necesidad de realizar una evalua-

ción ambiental estratégica y de inventariar el patrimonio natural en las
nóicatneserP
localidades, mejorar la planificación de la gestión ambiental, adoptar
sistemas de información, e impulsar la capacitación y educación am-

otneimicedargA
biental tanto dentro, como fuera de los GAD. Varias de estas propuestas
constituyen instrumentos para fortalecer la institucionalidad (Ver 4.3).

ecidnI
La experiencia desarrollada, según ALDIR, permite suponer que el pro-
ceso de descentralización será dinámico; y que la Acreditación confor-
me lo establece el SUMA, estimulará la descentralización. Dado que la
acreditación para el “Licenciamiento Ambiental” no implica una transfe-
rencia indefinida, el Ministerio requerirá realizar evaluaciones a la ges-
ovituceje nemuseR 1
tión de los organismos seccionales.

El aporte de instrumentos realizados por esta consultora, se orienta a

fortalecer las capacidades de los GAD para asumir las responsabilida-
des que se establecen en la Constitución, así como para las competen-
cias que sean descentralizadas de acuerdo a la Matriz que está prepa-
rando el SENPLADES conjuntamente con el MAE. Sin embargo, cabe
señalar que el Resultado 1, Línea de Acción 1.1 del Programa PRODE-
RENA, conforme está definido, no fue alcanzado ya que al tiempo de
la ejecución de la consultoría se inició el proceso de formulación de la
nueva Constitución lo que generó incertidumbre sobre la estructura del
Estado y el alcance que tendría la descentralización (Ver 4.2).

Productos ALDIR42
1. Plan de Fortalecimiento para los GAD.

2. Mecanismo de Coordinación para los GAD.

42
En esta tabla no se detallan todos los productos que preparó ALDIR en las tres fases, muchos de
ellos están citados en las tablas de Instrumentos para la gestión de los GAD (Tabla No. 2), Orde-
nanzas (Tabla No. 3) y en herramientas para el MAE (Tabla No. 4).
 85

3. Ordenanza Macro para los Gobiernos Municipales de la Región.

Presentación
4. Plan estratégico de la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno
Provincial.

Agradecimiento
5. Plan estratégico de la Unidad de Gestión Ambiental Municipal.

6. Matriz institucional de gestión ambiental local / provincial aplicable a

Indice
los Gobiernos Seccionales.

7. Documento de referencia para replicar la experiencia de fortalecimiento

en gestión ambiental local en otras provincias.

8. Acreditación de los GAD 1 Resumen ejecutivo

al Sistema Único de Manejo Ambiental
(SUMA) (Asistencia Técnica).

• EKOPRAXIS.
Contrato de Servicios No. R6.A2.S05.L2.F.1.2.3.

Estudio para la Elaboración de Planes de Control de la Contaminación

Industrial de Suelos y Aguas. Estudio para el Manejo de Agroquímicos;
Capacitación en el Manejo de Agroquímicos.

La Consultora señala que las ordenanzas que preparó están en una fase
inicial en todos los cantones de la provincia, por lo que sería importante
que las UGA las analicen. Las acciones de Ekopraxis fueron relevantes
en términos de apoyar el fortalecimiento de las UGA de los GAD. Los
aportes a la descentralización se enfocaron en el campo de la Calidad
Ambiental. El material generado por Ekopraxis lo utiliza el MAE en even-
tos de capacitación a nivel nacional.
86

Productos – EKOPRAXIS

nóicatneserP
1. Manual técnico para la gestión integral de plaguicidas.

2. Catastro de empresas productivas y de servicios (Software para

otneimicedargA
registro de industrias).

3. Guía de seguridad personal y de primeros auxilios en el uso de

ecidnI
plaguicidas.

4. Guía de manejo correcto de plaguicidas.

5. Planes de control y mitigación de la contaminación para las provin-

cias de Carchi, Imbabura
ovituyceEsmeraldas
je nemuseR 1 (Estudios).

6. Propuesta de ordenanza para la “Prevención y Control de la Con-

taminación”.

• ASAMTECH Cía. Ltda.

Contrato de Servicios No. R6. A4. SO5. L1.F1.2.

Estudios para el Perfeccionamiento de Proyectos en el Manejo de de-

sechos Sólidos; Capacitación a Gobiernos Seccionales en el Manejo de
desechos Sólidos.

El Plan de capacitación elaborado, giró en torno al Control Ambiental,

Descentralización, Acreditación y Desconcentración. Consistió de cinco
módulos que incluyeron: i) Calidad Ambiental: con enfoque en audito-
rias ambientales, licencias ambientales, EIA y Acreditación de gobiernos
locales ante el SUMA; ii) Planificación: articulado al Plan Nacional de
Desarrollo; iii) Biodiversidad y RRNN: atendiendo la situación del SNAP,
con enfoque en las áreas protegidas municipales y bosques protecto-
res, y servicios ambientales; iv) Financiamiento Ambiental: con enfoque
a proyectos, ordenanzas locales, incentivos ambientales; v) Derecho
Ambiental y Participación Ciudadana.
 87

Productos – ASAMTECH

Presentación
1. Manual para Manejo de Residuos Sólidos.

2. Sistema Integral de Manejo de Residuos Sólidos para los cantones:

Agradecimiento
Mira y Bolívar en la provincia de del Carchi; y Pimampiro en la provincia
de Imbabura.
3. Sistema de Gestión de Residuos Sólidos Manual de Operación.

Indice
4. Plan de Capacitación para Gobiernos Seccionales en el Manejo de
Desechos Sólidos.

1 Resumen ejecutivo
• Corporación de Manejo Forestal Sustentable (COMAFORS)
Contrato de Servicios No. R4. A3. S03. L0. F.1.2.3.4.

Fue contratada para el “Estudio para el Fomento e Incentivo del Mane-

jo y Aprovechamiento Forestal Sostenible, Capacitación para el Manejo
del Bosque Tropical, Fortalecimiento del Manejo de Áreas Protegidas en
Zonas de Bosque Tropical, y Fortalecimiento de Organizaciones de Base
en el Manejo del Bosque Tropical”.

La consultoría desarrollada tuvo un enfoque de capacitación en mane-

jo forestal sustentable. Sus líneas de trabajo no estaban dirigidas para
apuntalar el proceso de descentralización. El enfoque de sus actuacio-
nes tuvo características técnicas relacionadas con el manejo de la co-
bertura forestal. No se advierte un apoyo a los procesos de descentrali-
zación, más allá de las capacitaciones en las que participaron técnicos
de los gobiernos locales. A criterio del Coordinador de este proyecto43,
la descentralización en el campo forestal se lo veía en los GAD con la
expectativa de las recaudaciones financieras asociadas con el control
forestal. Destaca que existen serias debilidades técnicas en los GAD
para asumir competencias en el campo forestal.

43
Ing. Marco Vinueza (Com. Per.)
88

Complementariamente a lo señalado, las condiciones para la descen-

tralización de competencias de la gestión forestal en particular estaban
nóicatneserP
asociadas a la voluntad política de transferirlas (Ver 4.2 y 4.7). Para este
tema en particular, en el período de ejecución de este contrato de servi-

otneimicedargA
cios, no se dieron las condiciones jurídicas, legales e institucionales que
viabilicen la transferencia de tales competencias.

ecidnI
Productos – COMAFORS

1. Estudio para el Fomento e Incentivo del Manejo y Aprovechamiento

Forestal Sostenible.
ovituceje nemuseR 1
2. Plan de incentivos para cada provincia, para el manejo y aprovecha-
miento forestal sustentable que incluya entre otros temas certificación
forestal y Elaboración de Libro Guía para la implementación de incen-
tivos para el desarrollo Forestal.

3. Plan y metodología para la capacitación para los grupos destinatarios, y

elaboración de informes y manuales en las tres provincias de los talleres.

4. Plan de Capacitación para Control y Vigilancia de la Explotación de los

Recursos Naturales en Áreas Protegidas y Zonas de Bosque Protecto-
res Ejecutado.

5. Plan de Capacitación y Plan de Fortalecimiento en las Organizaciones

de Base en el Manejo de Bosque Tropical.

• T2A Consulting Cía. Ltda.

Contrato de Servicios No. R3. A1. S01.L0.F.1.2.3.4.

Estudio del Manejo Municipal Comunitario de Manglares; Estudio de Con-

servación Integral de Recursos Marino Costeros; Capacitación a Gobier-
nos Seccionales y Comunidades en Gestión Sustentable de los Recursos
Marino-Costeros; y Plan de Fortalecimiento de las Organizaciones de Base
Asentadas en el Ecosistema Marino Costero en la Provincia de Esmeraldas.
 89

En el marco de esta consultoría y de las acciones realizadas por el FEPP,

el fortalecimiento de los concesionarios de los manglares, constituye
Presentación
una experiencia singular para el proceso de transferencia de competen-
cias y responsabilidad de la gestión de los recursos marino - costeros.
Las concesiones44 fueron entregadas por el MAE desde el 2004 (trece
Agradecimiento
en Esmeraldas) a varias comunidades que dependen del manglar. Estas
áreas son de uso tradicional para el sustento diario y venta para obtener
ingresos (Coello et al 2008).
Indice
Especial atención se puso en los sistemas de comunicación entre los
concesionarios y la Subsecretaría de Gestión de los Recursos Marino
Costeros (SGAC) del MAE para asegurar una apropiada relación entre la
1 Resumen ejecutivo
autoridad ambiental y los custodios de manglar.

La participación de la Subsecretaría de Gestión Ambiental Costera del

MAE contribuyó a fortalecer la coordinación con la Subsecretaría de
Recursos Pesqueros, lo que permitió:

• Reflexionar sobre las competencias pesqueras con la Subsecretaría

de Pesca del MAGAP y otras autoridades a nivel nacional.

• Preparar una propuesta de traslado de competencias en la gestión

de los recursos pesqueros.

• Profundizar el concepto y las tareas que competería a la Comisión

Técnica de Gestión de los recursos marino-costeros.

• Socialización de la ordenanza de Manejo Costero en los seis canto-

nes de la Provincia de Esmeraldas.

• Analizar roles, funciones y necesidades de los gobiernos secciona-

les, relacionados con el manejo descentralizado de los recursos ma-
rino costeros.

44
Decreto Ejecutivo 1102 de 1999, establece la posibilidad de que las comunidades ancestrales
puedan solicitar concesiones para el uso sustentable del manglar.
90

• Establecer y mantener mecanismos de comunicación continua entre

el Consejo Provincial y los gobiernos municipales en torno al manejo
nóicatneserP
de la franja costera.

La capacitación se dirigió a los técnicos de los gobiernos locales, es-

otneimicedargA
pecialmente en el ámbito municipal, para incrementar sus capacidades
frente a las nuevas competencias que otorga la Constitución a los GMA.

ecidnI
Productos – T2A

1. Plan de FortalecimientooOrganizacional
vituceje nemuseR 1para las Concesiones de Can-
chimalero, Changuaral, el Bajito y San Antonio de la provincia de Es-
meraldas.

2. Estrategia de socialización de ordenanzas de Manejo Costeros.

3. Plan de fortalecimiento de la capacidad institucional de los Gobiernos

seccionales de la provincia de Esmeraldas.

4. Proyecto de conservación integral de recursos marinos y costeros en

la provincia de Esmeraldas.

5. Evaluación externa de la iniciativa promisoria de comercio justo.

6. Sistematización del proceso de fortalecimiento de iniciativa local

innovadora.

• Ingenieros Consultores Asociados (ICA) Cía. Ltda.

Contrato de Servicios No. R5.A1.S04.L0.F.1.2.3.4.

Estudio del Manejo Racional del Uso del Agua en las Microcuencas de los
Ríos Ambi y El Ángel; Capacitación para el Manejo de Cuencas Andinas;
Fortalecimiento del Manejo de Áreas Protegidas en Cuencas Andinas y For-
talecimiento de Organizaciones de Base Asentadas en Cuencas Andinas.
 91

La ejecución de los proyectos en la gestión de cuencas, puede consi-

derarse como un acercamiento a la descentralización, a pesar de las
Presentación
limitaciones legales que actualmente existen para la gestión de los re-
cursos hídricos. Este acercamiento se concreta en el establecimiento

Agradecimiento
y puesta en marcha del “Consejo de Gestión de los Recursos Hídricos
para la subcuenca del Río El Ángel”. Esta estructura, si efectivamente
se sostiene en el tiempo, contribuiría a atender los mandatos constitu-

Indice
cionales que se asigna a los GAD en relación a la gestión de cuencas y
microcuencas (Art. 262 y 263 de la Constitución), y que se verá expre-
sado en la nueva Ley de Aguas en discusión en la Asamblea Nacional.

El Consejo propuesto, según 1 Resumen ejecutivo

los proponentes, podría articularse a uno
de los “Organismos de Gestión del Agua” conforme lo establece el De-
creto Presidencial 1088 del 15 de mayo del 2008, de llegar a ser acre-
ditado por la Secretaría Nacional del Agua. Está conformado por tres
órganos funcionales:

• El “Comité de Gestión” conformado por las autoridades de los dife-

rentes entidades, con el rol de coordinación política.

• El “Comité Técnico” como ente ejecutor, integrado por delegados de

cada una de las entidades que conforman el Consejo de Gestión de
la Subcuenca.

• La “Asamblea General del Agua”, como instancia de veeduría y par-

ticipación de los diferentes actores y usuarios de la subcuenca.

Además, varios gobiernos locales y organizaciones comunitarias fueron

ejecutores de proyectos que tenían relación con la gestión / protec-
ción de microcuencas o fuentes de agua, constituyéndose, junto a otras
iniciativas no necesariamente asociadas a Programa PRODERENA, en
una importante base institucional y social para promover y orientar es-
tos procesos. En este contexto, las iniciativas de capacitación contribu-
yeron a fortalecer las capacidades técnicas de los gobiernos y organiza-
ciones locales, a lo que se añade el equipamiento recibido.
 92

Productos - ICA

nóicatneserP
1. Estudio del Manejo Racional del Agua en la Subcuenca del Río Ambi.

2. Estudio del Manejo Racional del Agua en la Subcuenca del Río El Ángel.

otneimicedargA
3. Plan de Acción para el Comité Técnico de los Respectivos Organismos
de Subcuencas: Ambi y El Ángel.

ecidnI
4. Propuesta de Acta de Conformación de los Consejos de Gestión del
Agua de las Subcuencas de los Ríos Ambi y El Ángel.

5. Propuesta de Zonificación del Uso de las Tierras en las Subcuencas

de los ríos Ambi y El Ángel.
ovituceje nemuseR 1

• Corporación OIKOS
Contrato de Servicios No. R6. A7. S02. L0.F.1.2.3.

Esta Corporación realizó el “Estudio para Diseñar e Introducir Progra-

mas de Educación Ambiental, Capacitación en Educación Ambiental y
Capacitación a Jóvenes y Niños en Calidad Ambiental”.

Este contrato se enfocó en promover la Educación Ambiental en el sis-

tema formal de la Educación en 19 cantones de las tres provincias, for-
taleciendo las áreas de estudio de la educación básica y el bachillerato
con la temática ambiental. En términos generales no se orientó para
incidir en la descentralización de la gestión ambiental que apoyaba el
Programa PRODERENA45. El informe final de la consultora no hace refe-
rencia específica sobre esta temática. Esta iniciativa contribuyó a incre-
mentar la conciencia ambiental entre el estudiantado, y realizó aportes
en la innovación curricular.

45
Rocío Bastidas, Corporación Oikos (Com. Per).
 93

La consultoría promovió la capacitación en educación ambiental me-

diante la aplicación de enfoques de transversalidad e involucrando a jó-
Presentación
venes y niños a través de los profesores. El Plan Nacional de Educación
Ambiental 2006-2016 lo utilizaron como referente dado que establece

Agradecimiento
políticas, programas y proyectos que orientan la innovación curricular
de educación ambiental para los niveles educativos básico y de ba-
chillerato. Contribuyó, según OIKOS (2009) a “establecer una mejor y

Indice
creciente coordinación entre los sectores de educación y ambiente”.

Productos - OIKOS
1 Resumen ejecutivo
1. Plan para Construcción de Proyectos de Innovación Curricular de Edu-
cación Ambiental para la Educación Básica y el Bachillerato.

2. Principios y conceptos asociados con la Calidad Ambiental y Visiones

del Desarrollo Sostenible.

3. Tres proyectos de Innovación Curricular de Educación Ambiental

para la Educación Básica.

4. Dos proyectos de Innovación Curricular de Educación Ambiental para

el Bachillerato.

• Formación académica y capacitación técnica

El Programa apoyó a la formación académica, a nivel de maestría, a

funcionarios de carrera del MAE, gobiernos provinciales y Asociación de
Juntas Parroquiales. Los campos fueron:
 94

Tabla 5: Formación académica

nóicatneserP
Fundación Santiago de Guayaquil

Manejo de Recursos Forestales y Manglares.

R0.A1.SO9.L1.F0.
otneimicedargA
Calidad Ambiental y Manejo de Residuos.

Manejo y Seguimiento de ProyectoseAmbienta-

cidnI
R0.A1.S09.L3.F.0. 8 profesionales

les. R0.A1.S09.L4.F.0.
Pontificia Universidad Católica de Ibarra (PUCE)
ovituceje nemuseR 1 7 profesionales
Manejo de Cuencas y Recursos Hídricos.
RO.A1.S09.L2.F.0.

En los procesos de capacitación técnica promovidos por el Programa

participaron un amplio conjunto de profesionales y técnicos que estu-
vieron asociados con la ejecución de los proyectos.

Tabla 6: Formación técnica

Indicador46 No.
Técnicos contratados por los proyectos. 286

Técnicos de municipios. 115

Promotores locales principalmente campesinos. 758

Guías naturalistas. 94

46
Información del Sistema Integrado de Administración de Proyectos (SIAP) del Programa PRODE-
RENA, 101 indicadores de avance del Programa, Marzo del 2010.
 95

Las cifras arriba citadas son indicativas de los aportes del Programa en
términos de formación / capacitación de los talentos locales, los que en
Presentación
alguna medida están preparados para asumir / continuar con las res-
ponsabilidades para la administración / gestión ambiental.

Agradecimiento
Indice

1 Resumen ejecutivo
alfredo carrasco valdivieso ©
 97

4.5 Aporte a la descentralización de las otras líneas de ac-

ción del PRODERENA
Presentación
4.5.1 Contratos de subvención

Agradecimiento
El Programa suscribió 80 contratos de subvención: 24 para la Línea
Presupuestaria (LP) 8.1, y 56 en la LP 8.2 (Tabla No. 7).

Indice
Tabla 7: Número de proyectos por líneas presupuestarias

1 Resumen ejecutivo
PROVINCIAS LP 8.1 LP 8.2 TOTAL

Imbabura 7 14 21
Carchi 9 20 29

Esmeraldas 8 22 30

TOTAL 24 56 80

Los contratos de subvención se enfocaron en gobiernos seccionales,

gobiernos municipales, ONGs, universidades y otras organizaciones de
la sociedad civil (línea 8.1). Se promovió el establecimiento de alianzas
que faciliten el proceso de descentralización de la gestión ambiental,
así como el fortalecimiento de capacidades institucionales y la partici-
pación social.

Los contratos de la línea 8.2 apoyaron iniciativas de las juntas parro-

quiales y organizaciones de base, y estuvieron orientados al manejo
sostenible de los recursos naturales y al mejoramiento de la calidad
ambiental.
 98

Los componentes de calidad ambiental y los de cuencas andinas - en

base a las entrevistas realizadas y de la revisión de documentos de pro-
nóicatneserP
yecto – fueron las iniciativas que se aproximaron al proceso de descen-
tralización. En el primer caso por la opción de la Acreditación al SUMA

otneimicedargA
planteada por el MAE, y en el segundo por cuanto el manejo de cuencas
es un tema de prioridad para las comunidades andinas.

ecidnI
El Programa PRODERENA al apoyar los proyectos productivos, fomen-
tó las capacidades y habilidades de las comunidades en la gestión des-
centralizada de los recursos naturales; además, se constituyeron una
base de trabajo que vinculó al grupo meta y a la entidad ejecutora con
los gobiernos seccionales;ovyitucontribuyeron,
ceje nemuseR 1
en la mayoría de los casos,
a fomentar procesos de “construcción de confianza mutua, elemento
indispensable en los procesos de descentralización” (Beck, 2007).

4.5.2 Equipamiento al MAE y GAD

El Programa equipó varias unidades del MAE y de los GAD que tenían
una relación directa con el programa. El equipamiento (Tabla No. 8) fue
entregado a: unidades / direcciones de gestión ambiental de los gobier-
nos provinciales (3) y municipios (19); distritos regionales (2) y oficinas
técnicas del MAE (3); Sede de la Coordinación Programa PRODERENA,
Subsedes (3) y oficina de enlace en el MAE Central. Concluido el Pro-
grama, el equipamiento de la Sede y de la oficina de enlace se transfe-
rirá al MAE, mientras que el de las Subsedes se lo entregará a los GP.
Este equipamiento correspondiente a la Línea 8.1 de suministros, per-
mitió que las UGA47 de los gobiernos autónomos y los distritos y oficinas
técnicas del MAE (desde el 2008 se constituyeron en direcciones pro-
vinciales), puedan atender con mayor solvencia las responsabilidades
asignadas. El equipamiento se complementa con el que recibieron las
juntas parroquiales que implementaron proyectos (34). También financió

47
Adicionalmente recibieron instrumentos de laboratorio para análisis de calidad ambiental.
 99

infraestructura sanitaria: en unos casos fue construida y en otros moder-

nizada, a través de los proyectos de calidad ambiental implementados
Presentación
por algunos municipios (Ver Sistematización de ASAMTECH Cía. Ltda.).

Agradecimiento
Tabla 8: Equipamiento suministrado por Programa PRODERENA

EQUIPAMIENTO
Indice
TOTAL EQUIPAMIENTO TOTAL

VEHÍCULOS HARDWARE Y SOFTWARE

Vehiculo Station Wagon 5 Computador Tipo I 32

1 Resumen ejecutivo
Camioneta doble 37 Computador Tipo II 62
cabina 4x4

Motocicletas 9 Computador Tipo III 7

(Work Stations)

SOFTWARE SIG Computador Tipo IV 10

(Servidor)

Software de información 7 Computador portátil 25

geográfica

Software de imágenes 5 Impresora laser 3

satelitales

EQUIPO ELECTRÓNICO Impresora A3 25

Proyector de datos 32 Ploter 7

Cámara filmadora digital 40 Copiadora 5

Cámara digital 40 Switch 3com 13

3250/módulo de fibra

Flash memory (4GB) 7 Access Point 8

 100

Flash memory (2GB) 110 Sistema operativo 74

UPS regulador
nóica100tneSuite
sede rPoficina 74

EQUIPOS GPS Licencia corporativa 1

GPS 38
otneim38
icedLicencia
argAproject antispyware

EQUIPOS DE TRABAJO
ecidnI
Como parte del apoyo complementario que realizó el Programa a la
ovituceje nemuseR 1
Regional 1 del MAE, los gobiernos provinciales y Municipales recibie-
ron asistencia técnica para la instalación de los equipos informáticos.
Fueron habilitados servidores en: Municipio de Esmeraldas, Gobierno
Provincial de Esmeraldas, Gobierno Provincial del Carchi, así como en
las regionales del MAE Imbabura-Carchi y Esmeraldas; y en la Reserva
Cotacachi Cayapas. Instalaron la cartografía disponible en el MAE, así
como el software. Las entidades están en capacidad de actualizar áreas,
referenciar plantaciones, identificar puntos de contaminación, realizar
registros de industrias, necesario todo ello para la gestión ambiental48.

4.6 Procesos participativos

El Comité Nacional del Programa (CNP) y los comités provinciales, cada

uno en sus correspondientes espacios, jugaron un singular papel en el
desarrollo del Programa. El CNP al ser una instancia política - técnica,
constituyó el espacio orientador y en el referente para la toma de deci-
siones. Estuvo presidido por el MAE.

Los comités provinciales, de su parte, fueron espacios de coordinación

con los diferentes actores institucionales y sociales. En esta instancia

48
Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 / abril – agosto 2008
 101

se socializó la propuesta del Programa, se dialogó sobre los problemas

ambientales y se contribuyó a canalizar inquietudes. El Comité Con-
Presentación
sultivo Provincial está definido en el punto III.1.3 de las Disposiciones
Técnicas Administrativas (DTA) del convenio de Financiación.

Agradecimiento
Los comités lo integraron los prefectos de cada una de las provincias,
un representante por los municipios, uno de las parroquias, un repre-

Indice
sentante provincial del MAE, así como representantes de otros orga-
nismos, dependiendo la región, como la Mancomunidad de El Ángel en
Carchi, las Unidades de Conservación y Vigilancia en Esmeraldas y la
Mesa de Recursos Hídricos en Imbabura49.
1 Resumen ejecutivo
Para el seguimiento de los contratos que apoyaba el Programa se esta-
blecieron comisiones; sin embargo, no funcionaron como fueron conce-
bidas. Las comisiones que funcionaron hasta finalizar los contratos en
su primera parte (respecto de las empresas que tenían adendum), con
asistencia parcial, fueron las que realizaron el seguimiento de los con-
tratos de Asamtech, Ecopraxis, OIKOS, Comafors, T2A Consulting, ICA.
Se desintegraron las de seguimiento de los contratos de ALDIR, FSG y
PUCE-I (Yoan Coral, e-mail 24 03 2010).

En la provincia del Carchi se formaron mancomunidades de manejo de

cuencas (p.e entre los municipios de Bolívar, Espejo, y Mira para la cuen-
ca del Río Mira) lo que responde al nuevo esquema de planificación na-
cional que se basa en cuencas hidrográficas. De igual manera se puede
resaltar la gestión de cuencas entre el Gobierno Provincial y la sociedad
de tres municipios (Tulcán, Huaca y Montúfar) (Philip y Gentes, 2009).

En Imbabura existió una interesante coordinación a nivel público y priva-

do, motivado por el proyecto ejecutado por el gobierno provincial. Con
el MAE se coordinó la delimitación de la frontera agrícola. El gobierno lo-
cal de Pimampiro coordinó acciones de protección y la ejecución de un

49
Informe PRODERENA 2006.
102

modelo de gestión, con pago por servicios ambientales con hosterías

de la zona del Chota; y con comunidades ubicadas en cuencas y micro-

nóicatneserP
cuencas para acciones de reforestación y protección (Carbonell, 2009).

En la provincia del Carchi los gobiernos municipales, conjuntamente

otneimicedargA
con el GP, expresaron su voluntad de crear un comité de seguimiento
al proceso Programa PRODERENA, dotándolo de recursos financieros
para asegurar su sustentabilidad por lo menos en un plan que dure cin-
ecidnI
co años (General René Yandún, Prefecto del Carchi).

Está en curso la integración de la comunidad de municipalidades en la

provincia de Imbabura, para el manejo de los desechos sólidos (Yoan
Coral, com. per. 03 2010).ovituceje nemuseR 1

A las anteriores iniciativas se añaden la conformación de comités in-

terinstitucionales como es el caso de Alto Tambo, orientado a solucio-
nar los problemas de tierras e impulsar el Ordenamiento Territorial de
la parroquia, en el que participan: Ministerio del Ambiente Regional Es-
meraldas, Ministerio del Ambiente RECC – Borbón, Instituto Nacional
de Desarrollo Agrario –INDA, Municipio de San Lorenzo, Fundación AL-
TROPICO, Junta Parroquial de Alto Tambo, Comité Sectorial Lita Alto
Tambo RECC y Fundación SIRUA. Similares iniciativas se reportan en
varios de los proyectos de subvención.

Los procesos apoyados por Programa PRODERENA aportaron al forta-

lecimiento de la participación de las comunidades locales en la gestión
de las áreas protegidas (caso del bosque “Las Golondrinas” en Carchi).
Esta experiencia demuestra que existe un campo para el MAE en el que
puede promover iniciativas en el marco del programa “Socio Bosque”
(Philip y Gentes, 2009).

4.7 Factores que incidieron en los resultados

Los GP de las tres provincias en las que se implementó el Programa

PRODERENA, al igual que la mayoría en el resto del país a través de
 103

CONCOPE, demandaron la transferencia de competencias al Gobierno

Central, entre ellas las ambientales. En la primera etapa del proceso, en
Presentación
el 2001, ninguno de los tres gobiernos provinciales suscribió un con-
venio de transferencia de competencias. En el proceso liderado por el

Agradecimiento
CONADE en el 2006, participaron activamente, en especial los GP de
Esmeraldas y de Carchi, quienes pusieron especial atención en las com-
petencias asociadas con Manejo de Bosques, Plantaciones Forestales,

Indice
Flora y Fauna Silvestres. Esta participación contribuyó a entrever la im-
portancia de la propuesta MAE – PRODERENA.

En el diseño del Programa se plantearon varias hipótesis (Ver 3.3); una

de ellas tenía relación con que se mantenga la voluntad política para
1 Resumen ejecutivo
sostener el proceso de descentralización. Esta hipótesis, en el contexto
del desarrollo del Programa, se cumplió parcialmente, pues mientras
que en el período 2003 – 2005 el proceso de descentralización dejó de
ser relevante, en el 2006 fue retomado y se llegó a establecer la Ma-
triz de Competencias descentralizables. En el 2007, con el cambio del
escenario político, el proceso pierde impulso, no por falta de voluntad
política, sino por la expectativa que generó la elaboración de la nueva
Constitución. Estas incertidumbres incidieron para que el Resultado 1
del Programa, se cumpla parcialmente ya que no se efectiviza la “Línea
de Acción 1.1” que tiene relación con que se posibilite la transferencia
de competencias a los gobiernos seccionales.

El MAE de su parte, en el 2008, orientó el apoyo del Programa PRODE-

RENA a la preparación de los expedientes para que los GAD se acredi-
ten como Autoridad Ambiental de Aplicación Responsable (AAAR). Esta
propuesta fue presentada como una etapa dentro del proceso de des-
centralización y tomando en cuenta las responsabilidades que se asig-
nan a los municipios en la Ley de Régimen Municipal (Cárdenas 2009).

La decisión del Ministerio se da en circunstancias en las que estaba

en elaboración la nueva Constitución Política del Estado, aprobada en
septiembre del 2008, en la que se discutía la estructura político – ad-
ministrativa del Estado, los niveles de gobierno y las competencias que
 104

cada uno de éstos tendrían. Debilidad de la que adolecía la Constitución

de 1998, ya que no tenía una propuesta de modelo de Estado descen-
tralizado (Ver 3.1).
nóicatneserP
La coyuntura política planteada limitó la aplicación de la matriz de com-
otneimicedargA
petencias discutida en el 2006, que se la proponía como uno de los
instrumentos para orientar las acciones de apoyo que en este campo se

ecidnI
esperaba del Programa PRODERENA. En consecuencia, no se dispuso
de un instrumento que contribuya a encaminar el logro del Resultado
No. 1, Línea de Acción 1.1, conforme estaba definido en el Programa.

En el contexto de la sostenibilidad de las acciones, se evidencian los

ovituceje nemuseR 1
siguientes aspectos que incidieron en la consecución de algunos resul-
tados o en la institucionalización de los procesos:

• El cambio de autoridades en los diferentes niveles de la administra-

ción pública: a lo largo del diseño y desarrollo del Programa hubo
tres elecciones de autoridades, 4 Presidentes de la República y 7
ministros de ambiente. Una mayor estabilidad se observa a nivel de
Prefecturas: las autoridades proviciales de Esmeraldas y Carchi fue-
ron reelectas. En los gobiernos municipales la mayoría cambió, al
igual que en las Juntas Parroquiales.

• Las expectativas en la descentralización por parte de los gobier-

nos seccionales eran altas; pero el contexto político, el cambio en la
Constitución y la incertidumbre respecto a las nuevas leyes relacio-
nadas, incidió en el nivel de interés, porque debían antes acoplar su
expectativa a una situación política nueva aún no asimilada del todo.

• El Ministerio, de su parte, en vista de que no se habían definido direc-

trices por parte del Gobierno Central con respecto a la descentraliza-
ción, inclinó sus esfuerzos hacia procesos asociados con la calidad
ambiental ya que esto permitía promover la Acreditación al SUMA50.

50
Numeral 5 del Memorando No. 0138 – 2009 – SCA – MAE, del 22 de junio del 2009.
 105

• La descentralización tampoco se presentaba viable, dado que el Mi-

nisterio se enfoca en consolidar la desconcentración.
Presentación
• La incorporación al Programa de los técnicos especializados en des-

Agradecimiento
centralización, resulta tardía. A pesar de que la descentralización era
uno de los aspectos más relevantes del Programa PRODERENA, no
se inició el apoyo de manera paralela con su implementación lo que

Indice
limitó el alcance de los resultados.

• El bajo interés expresado por parte de técnicos en este tipo de pro-

cesos. La vinculación, a juicio de algunos, implicaba una mayor car-
ga de trabajo. Se complementó con la escasa participación y proac-
1 Resumen ejecutivo
tividad durante los eventos de capacitación o discusión / validación
de propuestas. Otro elemento que contribuyó a limitar la incidencia
de las acciones del Programa, fue el insuficiente perfil profesional de
muchos técnicos.

• El surgimiento de conflictos entre socios, debido a una falta de en-

tendimiento del objetivo global, incidió el avance de los proyectos
(ej. proyecto compartido entre los municipios de Montúfar y Bolívar
en Carchi para el manejo de desechos sólidos).

Un aspecto general con respecto a la sostenibilidad de procesos, en

particular asociado con los proyectos de subvención destacado por
Beck (2008, pg. 19), y que pudiesen incidir en su momento en los proce-
sos de descentralización, es que “el enfoque escogido por el Programa
PRODERENA para fomentar la gestión descentralizada de los recursos
marino costeros fue empírico”. Considera que no hubo una orientación
holística ni sistemática de manera que las estructuras locales se fortale-
cieran gradualmente, y se capacitaran para lidiar con sus requerimientos
futuros. Destaca en el análisis de uno de los proyectos que en alguna
medida es una constante en varios de los de subvención, que éste no
estuvo “enlazado o anclado a ninguna estructura gubernamental local
que pudiera y debiera llevar a cabo el proceso de descentralización”,
106

concluyendo que hubo “poco impacto en lo relativo al fortalecimiento

de la gestión de los recursos marino costeros a nivel de los gobiernos
nóicatneserP
seccionales” (Idem, pg. 20).

4.8 otneimicedargA
Sostenibilidad de los procesos

ecidnI
Los DTA establecían condiciones para el desarrollo del Programa y su
sostenibilidad, entre ellas el fortalecimiento de las Unidades de Gestión
Ambiental dependientes de los GAD. Dichas unidades a nivel de los
gobiernos provinciales presenta el siguiente estatus:
ovituceje nemuseR 1
• El Gobierno Provincial de Imbabura integró la Dirección de Gestión
Ambiental (DiGA) a fines del 2005. Dispone de un equipo integrado
por nueve profesionales: 3 ingenieros en recursos naturales, 1 inge-
niero forestal, 1 ingeniero agropecuario, 1 ingeniero agroindustrial, 1
ingeniero agrónomo y 2 promotores, todos con nombramiento (Cár-
denas et al 2009).

• El Gobierno Provincial de Esmeraldas cuenta con la Dirección de

Gestión Ambiental creada mediante Ordenanza. Está integrada por
un biólogo, tres ingenieros forestales, un sociólogo, secretaria ejecu-
tiva, un agrónomo y cinco obreros que laboran en el vivero forestal.
Se integrará al equipo unos de los técnicos de la Subsede, una vez
que concluya el Programa.

• La Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Provincial del Car-

chi, está integrada por siete profesionales: una bióloga (Directora),
un ingeniero en recursos naturales, y una ingeniera forestal (Área
biodiversidad y conservación de RR.NN); dos ingenieros forestales
(Área de Producción y Manejo Forestal); una ingeniera ambiental y
un ingeniero comercial (área de calidad ambiental); está en proceso
de incorporación un biólogo que dará soporte a calidad ambiental en
el proceso de la Acreditación. Los técnicos estuvieron vinculados al
 107

proyecto Gestión Integral Sustentable de los RR.NN. de la cuenca

del río Carchi y la parte alta de la subcuenca del río Apaqui, finan-
Presentación
ciado por el PRODERENA. La directora fue parte del PRODERENA
en la subsede del Carchi (Gladis Benavides, Directora de Gestión

Agradecimiento
Ambiental GPC, Com. Per.).

• En el caso de los municipios, no obstante el desarrollo del Programa

Indice
y sus actividades, se mantienen los hallazgos reportados por AL-
DIR (2009). Evidenció que en los 19 cantones de las tres provincias
son precarias las condiciones de oferta de servicios técnicos, baja
la densidad de profesionales calificados y limitada actuación de su
institucionalidad. Cárdenas et al (2009); destaca que ninguno de los
1 Resumen ejecutivo
Gobierno Locales en las tres provincias supera un 80% de las con-
diciones, porcentaje reconocido como “…ideal para arrancar con el
trabajo en acreditación”.

Los proyectos de calidad ambiental que en su mayor parte están liga-

dos al manejo de los residuos sólidos, operación de rellenos sanitarios
y plantas de tratamiento, tienen la posibilidad de fortalecerse en la me-
dida que los municipios otorguen una alta prioridad a la sostenibilidad
y aseguren el financiamiento por medio del aumento de tasas por el
servicio prestado.

Desde el punto de vista del recurso o talento humano capacitado y que

puede aportar a los procesos de sostenibilidad, hay un contexto débil
porque depende de la voluntad política de las autoridades para mante-
ner o cambiar a las personas capacitadas; de hecho, antes de concluir
el proceso fueron cambiados varios de los técnicos de algunas unida-
des de gestión.
alfredo carrasco valdivieso ©
 109

5 Lecciones aprendidas

Presentación
Pertinencia del programa a juicio
de los actores

Agradecimiento
E l enfoque del Programa, los mecanis-
mos de coordinación y la asignación

Indice
de recursos, contribuyó a demostrar que
en los gobiernos locales existen capaci-
dades para formular y manejar proyectos;
y mejor si estos se estructuran teniendo
1 Resumen ejecutivo
en cuenta las demandas locales.

El desarrollo de los proyectos fue una

buena base de formación y adiestramien-
to para un manejo más amplio de las di-
recciones, unidades de gestión ambiental
y de las juntas parroquiales. En el caso
de las juntas parroquiales se considera un
aprendizaje valioso y lo relacionan con la
descentralización, por la posibilidad que
tuvieron de manejar recursos directamen-
te, y que los mismos se los haya invertido
en temas de gestión ambiental.

Si bien el Programa PRODERENA tenía

como una de sus metas apoyar los proce-
sos de descentralización, el diseño de los
proyectos, parte instrumental que debían
apuntalar dicho proceso, careció de una
apropiada orientación estratégica que
centre los resultados a conseguir dicha
meta. Los proyectos tuvieron un amplio
110

tipo de enfoques y temas, y no siempre se articularon con elementos

que se aproximaran a la descentralización ambiental.
nóicatneserP
Los procesos han puesto a prueba las capacidades institucionales y

otneimicedargA
el interés de la población en los temas ambientales. La respuesta fue
bastante favorable cuando los proyectos se enfocaron en resolver pro-
blemas ambientales tangibles: por ello los de calidad ambiental fueron

ecidnI
los de mayor impacto.

El fortalecimiento de las unidades ambientales, la gestión y la conti-

nuidad de los procesos emprendidos en los proyectos, se evidencia
más en los gobiernos seccionales
ovituceje nemdonde
useR 1 se mantuvieron las mismas
autoridades. Por contraste, el proceso se debilitó en las que ocurrieron
cambio de autoridades y de equipos técnicos.

El trabajo interinstitucional es una de las experiencias que se conside-

ra enriquecieron mucho la perspectiva de descentralización; pero solo
funciona si existen recursos para dinamizar el trabajo conjunto. En
todo caso, la colaboración deja una buena experiencia, pero la misma
está condicionada al contexto y voluntad política de las autoridades.

La descentralización, como el proceso de asumir competencias trans-

feridas desde el gobierno central, quedó por un lado desfasada y por
otra parte suelta. Desfasada por cuanto el programa se estructuró en
circunstancias en las que la descentralización tenía un alta demanda
desde los gobiernos locales, la que se diluyó ante la expectativas de
la reforma que propondría la nueva Constitución; y, suelta, por que la
mayoría de las iniciativas promovidas por el Programa no seguían un
“libreto” orientador que contribuya a posicionar el tema en las instan-
cias institucionales.

El papel del Ministerio de Ambiente, ejecutor de este programa, por el

cambio de direccionalidad de las políticas públicas en esta temática,
 111

fue ambigua: al inicio del Programa apoyaba con ciertas reservas el

proceso, mientras que en la última parte toma distancia focalizando su
Presentación
apoyo a la Acreditación.

Agradecimiento
Aplicación de método para apuntalar el proceso

No se evidenció la utilización de un método en el sentido estricto para

Indice
abordar los temas de descentralización. Algunos elementos se ma-
nifestaron en el proceso de ejecución de proyectos que vinculaban
aspectos relacionados al tema pero como consecuencia indirecta de
la aplicación de los mismos.
1 Resumen ejecutivo
El proceso dejó como lección la necesidad de un mayor involucra-
miento del MAE en el desarrollo del Programa. El objetivo que se per-
seguía, si bien favorece a actores concretos como los los GAD, es un
reto para el Ministerio dar cumplimiento a las nuevas disposiciones
Constitucionales.

Los problemas deben ser identificados y analizados con los actores lo-
cales - sean estos organizaciones de base, comunidades, o GAD -, ya
que de ellos surgirán las soluciones más viables que se traducirán en
proyectos que deben ser elaborados en conjunto. Esta aproximación
se observó en la mayoría de las acciones impulsadas por el Programa,
lo que se tradujo en un mayor empoderamiento de los actores refleja-
do en la consecución de los objetivos.

Relación con las comunidades / sector privado

A nivel de las juntas parroquiales y de las dos comunidades que mane-

jaron proyectos fue una experiencia innovadora el permitirles manejar
recursos directamente. El tener el control relativo sobre procesos, ayu-
dó a mejorar la capacidad de gestión de esos gobiernos autónomos y
sin duda en su autoestima.
112

La ejecución de los proyectos vinculó, de distintas maneras y e inten-

sidad, a la población. En la mayor parte de los casos la comunidad
nóicatneserP
participó o siguió de cerca el proceso por el vínculo de los proyectos
con sus necesidades concretas.

otneimicedargA
La población se involucró especialmente en los temas de calidad am-
biental porque trataban de mejorar la calidad de vida a través de la

ecidnI
resolución de problemas tangibles como es el manejo de los residuos
sólidos. También las experiencias de proyectos asociados al manejo
del agua tuvieron una amplia aceptación. Estos son temas de interés
ciudadano, si cabe el término, críticos.
ovituceje nemuseR 1
Relación entre GAD - MAE

Las alianzas entre gobiernos seccionales fueron estimuladas por el

desarrollo de los proyectos. Tal vínculo resultó indispensable cuando
los mismos incidían en más de una jurisdicción. Esta experiencia, aun-
que está mediada por proyectos que pueden resultar coyunturales,
contribuyó a ver más allá de los límites de cada gobierno seccional y
del propio MAE. La evidencia de que los problemas ambientales atra-
viesan jurisdicciones políticas e institucionales moviliza un cambio de
perspectivas al respecto.

Visión de la planificación

“El Programa PRODERENA vive y trabaja en un mundo de planifica-

ción abstracta y lógica” (Beck 2007). Según Beck, esta visión, mu-
chas veces, no tomó en cuenta la manera de cómo perciben el mundo
los moradores – receptores del programa. Éstos reciben los mensajes
mediante imágenes más “que en forma escrita en un manual de regla-
mentos administrativos”. La planificación, desde la perspectiva for-
mal, no es parte de su cotidianidad, salvo lo que estacionalmente está
asociado con sus procesos productivos y sociales: pesca, siembra,
 113

cosecha, etc. Implica, en consecuencia, reconocer en los procesos

de planificación las lógicas asociadas con las dinámicas locales y su
Presentación
conceptualización de la organización de los tiempos y recursos.

Agradecimiento
Indice

1 Resumen ejecutivo
alfredo carrasco valdivieso ©
 115

6 Conclusiones
y recomendaciones
Presentación
6.1 Conclusiones

Agradecimiento
E l cambio del escenario institucional
por la formulación y posterior aproba-

Indice
ción de la nueva Constitución fue un factor
contingente que pesó en los resultados,
en especial en el tema de descentraliza-
ción. No obstante, el Programa acumuló
un amplio campo de experiencias que
1 Resumen ejecutivo
sirven como insumo para dar pasos ha-
cia la descentralización, así como generó
expectativas favorables en los gobiernos
seccionales y en la población para enca-
minarse hacia esa forma de gobernanza
para el manejo de los recursos naturales
y la calidad ambiental.

Si bien la experiencia fue variada, en el

tema de la descentralización se observa
que el mismo concepto no está debida-
mente asimilado por un importante por-
centaje de los actores políticos y sociales.
Unos lo relacionan con la ejecución de pro-
yectos por parte de grupos que tradicio-
nalmente no han tenido la oportunidad de
ser ejecutores directos (Juntas Parroquia-
les, o grupos comunitarios), mientras otros
lo asocian con las responsabilidades que
por Constitución o por Ley deben asumir
los gobiernos locales autónomos y sobre
las que están obligados a rendir cuentas.
116

Durante el período de ejecución del Programa, la descentralización de

las competencias ambientales no se llegó a instrumentar, pues el pro-
nóicatneserP
pósito del Programa tenía que ver más que nada, con la provisión de
elementos que pueden constituir bases para que los gobiernos locales

otneimicedargA
y la sociedad civil estén, relativamente mejor preparadas para asumir las
responsabilidades ambientales que se les asigna en la Constitución, lo
que se evidencia en:

ecidnI
• El conjunto de normativas ambientales expresadas en ordenanzas
ambientales, varias de ellas desarrolladas con el apoyo del Progra-
ma, que disponen actualmente los GAD. Éstas normarán la gestión
de la calidad ambientaloven
ituclos
eje ndistintos
emuseR 1 territorios.

• Las prefecturas y municipios cuentan con personal técnico mejor

capacitado y disponen además de un mejor equipamiento e instru-
mentos de gestión, planes de fortalecimiento y de sostenibilidad,
entre otros.

• Las Juntas Parroquiales participes en la ejecución de proyectos del

Programa PRODERENA, adquirieron experiencia para diseñar, admi-
nistrar y desarrollarlos.

• Los grupos comunitarios organizados cuentan con experiencia y ca-

pacidades fortalecidas para la gestión de proyectos.

Se acoge como conclusión lo señalado en la evaluación de medio térmi-

no del programa realizada por Mellen P. y Gentes I., (2009) que destacan
que el proceso PRODERENA “es más relevante en la actualidad que
cuando se firmó el Convenio de Financiación” ya que la Constitución del
2008 “otorga una importante prioridad a la descentralización y descon-
centración”. Añaden que no obstante “un cierto nivel de incertidumbre
sobre su interpretación política”, existe un “ambiente de cambio y reno-
vación” que “genera gran interés en todos los niveles gubernamenta-
les y sociales”. Enfatizan que las acciones impulsadas por el Programa
 117

PRODERENA contribuyeron a establecer una senda “para implementar

el nuevo marco institucional y agilizar el proceso de descentralización”.

Coordinación y diálogos
Presentación
Agradecimiento
La relación interinstitucional y la vinculación de actores al proceso, deja-
ron en general resultados positivos. La experiencia de trabajo, acompa-

Indice
ñado con recursos financieros y asistencia técnica, posibilitó el desarro-
llo de actividades mancomunadas que respondieron al reto de realizar
una articulada gestión ambiental, más allá de los límites jurisdiccionales
de las áreas de implementación, sean estas provinciales, cantonales y/o
parroquiales. 1 Resumen ejecutivo

El Programa dinamizó la discusión sobre los elementos contenidos en

la descentralización. Se valoró el estado de avance de los mecanismos
implícitos en el tema y se hizo un relativo seguimiento de los mismos.
El conjunto de acciones fortaleció, sobre todo, las capacidades opera-
tivas para manejar localmente ámbitos muy específicos de la gestión
ambiental.

El Programa contribuyó a poner en evidencia las capacidades locales para

la ejecución de proyectos a diferentes niveles: prefecturas, municipalida-
des, juntas parroquiales, comunidades. Para algunas de ellas, en especial
juntas parroquiales y comunidades, fue una importante experiencia que
indujo a repensar los modelos de gestión y las responsabilidades.

El Programa PRODERENA promovió el establecimiento de alianzas con

los gobiernos locales y la conformación de instancias organizativas para
el manejo de los proyectos, con la perspectiva de fortalecer los espa-
cios de asociatividad a fin de sentar bases para los procesos de des-
centralización.

El Comité Nacional del Programa y los comités provinciales, cada uno

en sus correspondientes espacios, a lo largo del desarrollo del Progra-
118

ma, jugaron un singular papel. En el caso del CN, al ser un espacio polí-
tico - técnico, se constituyó en el orientador del Programa y de toma de
nóicatneserP
decisiones. Los comités provinciales, de su parte, constituyeron espa-
cios de coordinación con los diferentes actores institucionales y socia-

otneimicedargA
les, donde se dio la posibilidad de socializar la propuesta del Programa,
dialogar sobre los problemas ambientales y canalizar inquietudes.

ecidnI
El desarrollo de los proyectos apoyados por el Programa, generó espa-
cios de concertación y diálogo, así como de planificación y dimensio-
namiento de las acciones ambientales a realizar de manera coordinada
y priorizada. Estos espacios de generación de diálogos, articularon las
demandas y aportes de laopoblación
vituceje nemulocal,
seR 1 gobiernos seccionales y en-
tidades estatales, hacia un fin común, en este caso, la conservación y
gestión sostenible de los recursos naturales.

Unidades de gestión ambiental

En el fortalecimiento de las Unidades de Gestión Ambiental, la inciden-

cia de Programa PRODERENA fue importante desde el inicio. Estas
unidades se constituyeron en espacios de coordinación en la ejecución
y seguimiento de varios de los proyectos de subvención. Esta práctica
contribuyó al fortalecimiento institucional de los gobiernos secciona-
les que incidirá, sin duda, en la administración futura de competencias
ambientales.

Las UGA, no obstante la capacitación de sus técnicos y el equipa-

miento recibido, aún no llegan a un punto óptimo de estructura, orga-
nización y determinación de los procesos de gestión. Si bien es cierto
existe una gama muy diversa de capacidades a las que el Programa
contribuyó en su fortalecimiento, es necesario consolidar aquellas, así
como también implementar, instrumentar, actualizar y/o generar herra-
mientas operativas de gestión y, mantener los espacios de diálogo en-
tre los diferentes actores.
 119

En la actualidad, muchas de las herramientas necesarias para la ges-

tión descentralizada ya existen como resultado de algunos contratos de
Presentación
servicios del Programa; para su implementación se requerirá la decisión
política y técnica de cada de las autoridades que presiden los GAD.

Agradecimiento
El fortalecimiento institucional relativo a las UGA, puede ilustrarse bas-
tante bien con una frase: “el Programa PRODERENA logró que se pase

Indice
del discurso a la práctica”: además de la experiencia en la ejecución de
proyectos, como de la asistencia técnica, las equipó para que tengan ca-
pacidad operativa. Se reconoce que la continuidad de los procesos es di-
rectamente proporcional al interés y voluntad política de las autoridades.
1 Resumen ejecutivo
Proyectos y capacidades locales

Los resultados de varios de los proyectos desarrollados, si bien no es-

tuvieron insertos en una estrategia de descentralización, muestran ele-
mentos que contribuirían a que las entidades estén mejor preparadas
para asumir las competencias que se asignan en la nueva Constitución.
Los elementos que pueden ser capitalizados son: técnicos mejor capa-
citados, espacios de coordinación constituidos, alianzas establecidas,
así como el equipamiento institucional surgido del proceso de participa-
ción en el Programa PRODERENA.

Para los gobiernos de las juntas parroquiales que participaron en el pro-

ceso, hay un legado importante que se manifiesta en la experiencia ad-
quirida, en la capacidad de reconocer sus propias posibilidades para ma-
nejar proyectos y gestionar el manejo ambiental de sus espacios de vida.

La mayoría de proyectos se orientaron por la línea de calidad ambiental,

lo que revela un doble interés: la preocupación por los temas ambien-
tales y las presiones que se derivan de los mismos, lo cual se vive en la
cotidianidad. En este sentido, el Programa PRODERENA dio una opor-
tuna respuesta al apoyar esas iniciativas, las que a su vez contribuyeron
a que las UGA ganen experiencia.
 120

La aproximación a la descentralización se dio mediante el proceso de

Acreditación al SUMA. Del conjunto de gobiernos seccionales prioriza-
nóicatneserP
dos51, solo cuatro estarían por aplicar a la Acreditación: el Gobierno Pro-
vincial del Carchi, y los gobiernos municipales de Montúfar, Atacames
y Esmeraldas.
otneimicedargA
El equipamiento de las unidades de gestión ambiental estimuló el traba-
jo de los funcionarios así como proporcionó herramientas para mejorar
ecidnI
la operatividad de estas áreas de los gobiernos seccionales. A pesar
de estas fortalezas, es evidente la debilidad que existe en las unidades
ya que los procesos de fortalecimiento se centraron en las personas
capacitadas, pero no en asegurar la transferencia de esas capacidades
ovituceje nemuseR 1
de tal suerte que se pueda enfrentar la rotación de funcionarios y la
perdida de memoria institucional. Las elecciones últimas y el cambio de
autoridades evidencian en parte esta situación. Las autoridades nuevas
cambiaron, en muchos casos, a los técnicos responsables de las unida-
des ambientales.

6.2 Recomendaciones

Aunque el Programa sentó bases para aplicar el proceso de descentra-

lización en calidad ambiental y marginalmente en la gestión de recursos
naturales, es necesario asegurar que estos elementos tengan concor-
dancia con las condiciones que se establecen en la nueva Constitución.

Al interior de los gobiernos seccionales es recomendable mantener y

reforzar los logros alcanzados en el contexto del Programa y revisar
aquellos aspectos que demostraron debilidades. Para ello es necesario
realizar un ejercicio interno de reflexión de los alcances y límites del de-
sarrollo del Programa en relación a la descentralización. Es importante
evaluar el alcance que se pretenden dar a la descentralización en los
GAD y las posibilidades prácticas de aplicación.

51
Tres Gobiernos Provinciales y nueve Municipios (Referirse a Cárdenas et al, 2009).
 121

El proceso de Acreditación requiere de una infraestructura física así

como recursos humanos y técnicos que muchos GAD por razones pre-
Presentación
supuestarias no pueden financiar. Se recomienda, en consecuencia,
que sea el gobierno provincial, la entidad que reciba la acreditación
para el licenciamiento ambiental.
Agradecimiento
La “Ordenanza de Evaluación de Impactos Ambientales”, que regularía
el subsistema calidad ambiental complementada con la “Lista Taxati-
Indice
va” constituye una importante normativa para el proceso de licencia-
miento ambiental y apuntala el proceso de Acreditación, por lo cual se
recomienda su aprobación política inmediata.

1 Resumen ejecutivo
Uno de los aspectos que se mostraron como débiles es la falta de ins-
titucionalización del proceso. Los bienes materiales fueron importantes
para fortalecer la capacidad operativa de las unidades de gestión, y
también lo fueron los procesos de capacitación del talento humano
que, ineludiblemente, deben ser interiorizados en las instituciones con
el fin de generar una memoria organizacional que contribuya a la capi-
talización de esas experiencias, en caso que haya cambios en el per-
sonal que gestiona dichas unidades o direcciones.

La sustentabilidad del proceso y de los proyectos ejecutados y que han

sido asumidos por la regional y las direcciones del MAE, así como por
parte de los gobiernos seccionales, deben ser reforzados con apoyo
adicional para hacer seguimiento y para encontrar fuentes y recursos
propios que permitan dar funcionalidad a largo plazo de los logros al-
canzados, e introducir correctivos en lo que se juzgue necesario.

Dado que las condiciones políticas son cambiantes, es necesario difun-

dir de manera sistemática y organizada información sobre la descentra-
lización, para generar estrategias que posibiliten superar ese problema.

Sostenibilidad de los procesos

La sostenibilidad de los procesos está asociada fuertemente a la volun-

tad política de las autoridades por lo cual es necesario:
 122

• Asignar en los presupuestos institucionales los recursos financieros

requeridos para la implementación de acciones. El MAE y los GAD
nóicatneserP
deben asignar los recursos para consolidar las acciones institucio-
nales de gestión ambiental.

otneimicedargA
• Aplicar el Plan de Fortalecimiento para los GAD52, el mismo que
debe ser cumplido en un plazo de 3 años, lo cual contribuirá a la
institucionalización de los productos generados. El Plan constituye
ecidnI
un instrumento para la planificación de la gestión ambiental regio-
nal. Privilegia la actuación concertada, coordinada, y organizada
con el objeto de que los diferentes niveles de gobierno concilien
sus actuaciones y armonicen sus prioridades.
ovituceje nemuseR 1

• Una correcta y progresiva apropiación de responsabilidades am-

bientales por parte de municipios y gobiernos provinciales, requiere
técnicos entendidos en la materia con adecuados conocimientos
de distintas temáticas, criterios profesionales fundamentados y es-
tabilidad en los puestos.

• Instrumentalizar los planes para la sostenibilidad del proceso, desa-

rrollados en distintos gobiernos seccionales.

• Fortalecer capacidades para la identificación de recursos que ase-

guren la sostenibilidad de los proyectos desarrollados, constitu-
yéndose esta acción en un reto importante, ya que implica por una
parte reconocer la importancia de los logros alcanzados, y por otra
las limitaciones existentes para su sostenibilidad por depender de
recursos que no siempre son factibles de presupuestar a nivel ins-
titucional.

52
Plan elaborado por ALDIR.
 123

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Presentación
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cuencas de los Ríos Ambi y el Ángel, Capacitación para el Ma-
nejo de Cuencas Andinas, Fortalecimiento del Manejo de Áreas
Protegidas en Cuencas Andinas y Fortalecimiento de Organiza-
1 Resumen ejecutivo
ciones de Base Asentadas en Cuencas Andinas. Informe Final.
Contrato de Servicios No. R5.A1.S04.L0.F.1.2.3.4.. Programa
PRODERENA.

MAE, 2001. Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001 – 2010.

Ministerio del Ambiente. Quito.

MAE-a, 2000. Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del

Ecuador. Quito.

MAE-b, 2000. Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del

Ecuador. Quito - Ecuador, 2000.

Mellen Philip & Ingo Gentes, 2009. Evaluación de medio término del
Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Re-
cursos Naturales en las Tres Provincias del Norte del Ecuador
– MAE / Programa PRODERENA. Informe Final. Coordinación:
NIRAS, miembro del Consorcio NPINSISI.

OIKOS, 2009. Estudios, Capacitación en Educación Ambiental. Informe

Final de Consultoría. Servicio 02/2006. PRODERENA.

Real, Byron. 2004. Evaluación y Análisis Legal del Proceso de Descen-

tralización de la Gestión Ambiental en el Ecuador. “Evaluación
126

y Propuesta de Control y Seguimiento del Proceso de Descen-

tralización de La Gestión Ambiental”. Ministerio de Ambiente -

nóicatneserP
Proyecto MAE/BID ATN/SF – 8182 – EC Desarrollo del Sistema
Descentralizado de Gestión Ambiental. Enero del 2004. Quito.

otneimicedargA
PRODERENA, 2006. Informe Técnico-Financiero 1 Enero 2006 – 31
Diciembre 2006. Informe No. 1. PRODERENA. Convenio
ALA/2001/003-235.

ecidnI
PRODERENA, 2008. Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 /
Abril – Agosto 2008. PRODERENA. Convenio ALA/2001/003-235.

PRODERENA, 2009. Informe

ovituceTécnico-Financiero
je nemuseR 1 I Cuatrimestre 2009
Enero – Abril 2009. PRODERENA. Convenio ALA/2001/003-235.

PRODERENA, 2009. Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2009

MAYO – AGOSTO 2009. Convenio ALA/2001/003-235.

PRODERENA. Informe No. 3 Informe Técnico-Financiero II Trimestre

2007. 1 Abril 2007 – 30 Junio 2007. Convenio ALA/2001/003-235.

SENPLADES, 2009. Reforma Democrática del Estado. Rediseño de la

Función Ejecutiva: de las Carteras de Estado y su Modelo de
Gestión, y de la Organización Territorial - Acercando el Estado a
la ciudadanía. Quito.

T2A, 2008. Proyecto de conservación integral de recursos marinos y cos-

teros en la provincia de Esmeraldas. Informe Final, Diciembre
2008. Convenio ALA/2001/003-235 Programa PRODERENA.

Vogel Karl- Heinz, Richard Pasquis, Alfredo Carrasco, Juan Moreno &
Fernando Terán. 2002. Gestión Descentralizada de los Recur-
sos Naturales en las Provincias del Norte de Ecuador. Misión de
Factibilidad para Intervenciones en el Área del Medio Ambiente
en Ecuador. TYPSA. Quito.
 127

8 Abreviaciones y acrónimos

Presentación
AAAC Autoridades Ambientales de Aplicación Cooperante
AAAR Agradecimiento
Autoridades Ambientales de Aplicación Responsable
AGECI Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional
AGRECO
ALDIR
Indice
Fundación de Agroecología y Agroturismo
Alta Dirección Consultores Asociados
AME Asociación de Municipalidades del Ecuador
AUCC Asamblea de1 Resumen ejecutivo
Unidad Cantonal de Cotacachi
ASAMTECH Empresa Consultora
CNDOT Comisión Nacional de Descentralización y Organización
Territorial
COMAFORS Corporación de Manejo Forestal Sustentable
CCN Comité Consultivo Nacional del Programa PRODERENA
CNP Comité Nacional del Programa
COPOCCAR Corporación Provincial de Organizaciones Campesinas
del Carchi
CCP Comités Consultivos Provinciales
OCC Organizaciones Campesinas del Carchi
CONAJUPARE Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del
Ecuador
CONAM Consejo Nacional de Modernización
CONCOPE Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador
DGA Dirección de Gestión Ambiental
DiGA Dirección de Gestión Ambiental
DTA Disposiciones Técnicas Administrativas
EKOPRAXIS Empresa Consultora
128

EIA Estudios de Impacto Ambiental

nóicatneserP
ALTROPICO Fundación
FDS Fundación Servicio Ecuatoriano para la Conservación y
el Desarrollo Sostenible
DSC oFundación
tneimicedargA
SIRUA Fundación
DGA
GPC
ecidnI
Dirección de Gestión Ambiental
Gobierno Provincial del Carchi
GPI Gobierno Provincial de Imbabura
GAD GobiernosovAutónomos
ituceje nemuseDescentralizados
R 1

ICA Empresa Consultora

INDA Instituto Nacional de Desarrollo Agrario
MAE Ministerio del Ambiente de Ecuador
OIKOS Empresa Consultora
ONG Organizaciones No Gubernamentales
PMRC Programa de Manejo de Recursos Costeros
POA Plan Operativo Anual
Programa Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los
PRODERENA Recursos Naturales en las tres Provincia de la Frontera
Norte
PRODECI Fundación a Favor de los Derechos Ciudadanos
RECC Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas
SCN Subsecretaria de Capital Natural
SENPLADES Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo
SENRES Secretaría Técnica Nacional Técnica de Desarrollo de
Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Pú-
blico
SUMA Sistema Único de Manejo Ambiental
 129

T2A Empresa consultora

Presentación
UCP Directores Regionales en el EGP
UGA Unidades de Gestión Ambiental

Agradecimiento
UDENOR Unidad de Desarrollo de la Frontera Norte
UONCRE Unión de Organizaciones Negras Campesinas de la Ri-
bera del Río Esmeraldas
UNORCAC
Indice
Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de
Cotacachi

9 Entrevistas
1 Resumen ejecutivo realizadas

En la provincia de Carchi:

Entrevistado Institución
Gral. René Yandún Prefecto Provincial de Carchi
Ing. Álvaro Espinosa Director Planificación GPC
Dr. Jaime Acosta Alcalde del Cantón Montúfar
Ing. Johnny Garrido Responsable Unidad de Gestión GM Mira
Ing. Luis Tatamuez Director MAE Carchi
Ing. Miguel Técnico MAE Carchi
Montenegro
Ing. Guillermo Facilitador Subsede PRODERENA Carchi
Rodríguez
Ing. Marcelo Benítez Técnico Descentralización PRODERENA Carchi
Ing. Wilmer Villareal Responsable Unidad de Gestión GM Tulcán
Sr. Edwin Escobar Presidente Junta Parroquial de Julio Andrade
Sr. Hernán Neger Presidente Junta Parroquial de Los Andes
130

Sr. Freddy Presidente Junta Parroquial de Los Andes

Champuelán
Sr. Juan Delgado nóPresidente
icatnJuntaesParroquial
erP San Rafael
otEn
nelaiprovincia
miceddeaImbabura:
rgA
Entrevistado ecidInstitución
nI
Lcdo. Gustavo Pareja Ex Prefecto Provincial de Imbabura
Econ. Richard Alcalde del Cantón Antonio Ante
Calderón ovituceje nemuseR 1

Ing. Segundo Fuentes Director MAE Dirección Regional 1

Ing. Edwin Ortiz Responsable UGA GM Antonio Ante
Ing. César Chicaiza Responsable UGA GM Otavalo
Sr. Nicolás Gómez Presidente Junta Parroquial de Quiroga
Sr. Alfredo Ruiz Secretario Junta Parroquial de Quiroga
Sr. Remigio Vásquez Presidente Junta Parroquial de Cahuasquí
Sr. Hugo Aguirre Presidente Junta Parroquial Lita
Sra. Mariana Minda Presidenta de la Comunidad de Guallupe
Ing. Mario Conejo Facilitador Subsede PRODERENA Imbabura
Ing. Fabián Chicaiza Técnico Subsede PRODERENA Imbabura
Ing. Mónica Morillo Técnico Subsede PRODERENA Imbabura
Ing. Humbero Técnico Subsede PRODERENA Imbabura
Espinosa
Ing. Andrés Rosero Técnico PRODERENA Imbabura
Ing. Karen Terán Ex Facilitador Programa PRODERENA
 131

En la provincia de Esmeraldas:

Entrevistado Presentación
Institución
Lcda. Lucía Sosa Prefecta Provincial de Esmeraldas
Ing. Gonzalo Venegas Agradecimiento
Responsable DGA GM Atacames
Sr. Henry Castillo Director DGA GM Atacames
Sr. María Barreiro
Sr. Elmer Cuero
Indice
Presidenta JP de Chontaduro
Vocal Junta Parroquial de Chontaduro
Sr. Edmundo Rivera Presidente Junta Parroquial de Chumundé
Ing. Nell Pimentel Facilitador Subsede PRODERENA Esmeraldas
1 Resumen ejecutivo
Ing. Tomás Coello Técnico Subsede PRODERENA Esmeraldas
Sr. Marco Brown Técnico Subsede PRODERENA Esmeraldas
Ing. Guillermo Oleas Dirección Provincial MAE

Otros actores:

Entrevistado Institución
Sra. Yolanda Carbonel Experta en temas de descentralización
Dra. Susan Poats Corporación Randi Randi
Bolg. Jaime Levy Fundación Altrópico
Dra. Carla Cárdenas Consultora
Ing. Marco Vinueza Coordinador proyecto COMAFORS
Lcda. Rocío Bastidas Corporación OIKOS
Sr. Jorge Molina SENPLADES
Sra. Nataly Sánchez Ekopraxis
Blgo. Fernando Cueva Ministerio del Ambiente, Quito