La liberté de manifestation: recherche comparative du droit russe et

français
« Que dit la législation en vigueur (...)? Il faut obtenir une permission
des autorités locales. Vous l'avez obtenu? Alors allez-y manifester.
Sinon vous n'avez pas le droit. Vous êtes sorti sans avoir le droit
− alors tenez un coup de matraque sur le crâne »

Vladimir Poutine, dans un interview à la revue « Commerçant »

à propos des manifestations dispérsées par la police russe , 30.08.2010

C’est lors de l’été 2009 qu’est apparu en Russie le mouvement « Stratégie-31 ». Ses
participants se réunissent au centres des grandes villes afin de défendre la liberté de rassemblement
pacifique consacrée par l'art. 31 de la Constitution. Ces rassemblements sont régulièrement dispersés
par la police, n'ayant pas été sanctionnés au lieu et à l'heure prévus par les organisateurs. Le but de
cet essai est de voir à quel point le régime de manifestation en Russie est liberal en le comparant
avec le régime qui existe en France, un autre pays dont le passé révolutionnaire rappelle aux autorités
la puissance des rassemblements de masse.
Comme le point de départ nous utiliserons la définition de Leberton qui comprend par
manifestations « les rassemblements de personnes qui utilisent la voie publique pour exprimer une
volonté collective »1. Nous regarderons d’abord comment la liberté de manifestation est inscrite dans
les traités internationaux et tenterons de clarifier la terminologie utilisée dans le droit interne français
et russe (I). On va ensuite comparer le régime juridique de la liberté de manifestation dans les deux
pays (II).

I) La consécration de la liberté de manifestation dans le droit international et interne

A) La reconnaissance de la liberté de manifestation à l'échelle internationale
Pour mieux comprendre l'étendue de la liberté de manifestation en Russie et en France il
importe de commencer par l'analyse de ses obligations internationales (1) et de la place que ces
dernières occupent dans les systèmes juridiques internes (2).

1) Les traités inter-étatiques font référence à la liberté de « réunion pacifique ». Pourtant, on

peut présumer qu'ils perçoivent la liberté de manifestation comme une forme de réunion. Ainsi, la Cour
européenne des droits de l’homme applique l'art. 11 sur la liberté de réunion pacifique de la
Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales du 4
novembre 1950 aux litiges concernant les manifestations. Outre la Convention, la France et la Russie
ont ratifié le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 qui proclame
la liberté de réunion pacifique dans son article 21. En tant que membre de l'Union européenne, la
France est également liée par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7
décembre 2000 qui a obtenu une valeur juridique après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1
décembre 2009. La liberté de réunion pacifique est consacrée par l'article 12 de la Charte.
Tous ces textes prévoient que la liberté de réunion puisse être limitée par la loi. La Convention
et le Pacte exigent que les restrictions soient nécessaires dans une société démocratique pour la
sécurité nationale, la sûreté publique, la défense de l'ordre public, la protection de la santé ou de la
morale, ou la protection des droits et libertés d'autrui. La Convention reconnaît aussi la prévention du
crime comme une raison légitime. Quant à la Charte de l'UE, elle exige que les limitations soient
« nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d'intérêt général reconnus par l'Union ou au
besoin de protection des droits et libertés d'autrui » (art. 52).

2) Le respect des traités précités est garanti par le fait que, dans la hiérarchie des normes, ils
se trouvent au-dessus de la législation interne. Ainsi, l'art. 55 de la Constitution française stipule que
les « traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés » ont « une autorité supérieure à celle des
lois ». L'art.15.4 de la Constitution russe énonce à son tour que « les principes et normes
universellement reconnus du droit international et les traités internationaux » sont partie intégrante du
1
Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999, p.481
système juridique interne et que les traités internationaux prévalent sur la loi.

B) La conception de la liberté de manifestation dans le droit interne

Contrairement au droit international, la distinction entre les différents types de rassemblements publics
est pertinente pour le droit interne. Afin d'éviter la confusion, on va voir comment elle est faite dans le
droit français (1) et russe (2).

1) Le droit français regarde la liberté de manifestation comme une liberté distincte de celle de
réunion, toutes les deux étant des « formes de libertés d’expression collective voisines »2. Tandis que
la « réunion » est entendu comme « une rencontre organisée et temporaire de plusieurs personnes en
vue d’entendre l’exposé d’idées ou d’opinions, de se concerter sur la défense d'intérêts ou
d’entreprendre une action commune »3, la manifestation « consiste en une affirmation publique, sous
forme de rassemblement, d’une opinion, de convictions ou de revendications »4. Alors que la réunion
« suppose la présence de discours », la manifestation « comporte au contraire des chants, des cris,
des attitudes ou des emblèmes, mais n'implique pas obligatoirement l'exposé d'une pensée, la tenue
d'un discours »5. Une manifestation mobile est appelée « cortège ». Les manifestations se déroulent
sur la voie publique. Lorsqu'une manifestation est susceptible de troubler l'ordre public elle se
transforme en un « attroupement ».

2) La Constitution russe garanti aux citoyens le droit de tenir plusieurs formes des
rassemblements non-armés pacifiques: les réunions, meetings, manifestations, marches et piquets. Il
faut cependant éviter la confusion entre les « manifestations » au sens du droit français et au sens de
la Constitution russe.
Les clarifications ont été apportées par la loi fédérale de 19 juin 2004 « Sur les réunions,
meetings, manifestations, marches et piquets ». Elle explique qu'il faut entendre par « réunions » « la
présence commune des citoyens dans un endroit spécialement désigné ou aménagé pour une
délibération collective des questions socialement importantes »; par « meetings » « la présence
massive des citoyens dans un endroit déterminé pour l'expression publique de l'opinion générale sur
les problèmes d'actualité, principalement du caractère socio-politique »; par « manifestations » « une
expression publique organisée d'états d'esprit de la société par un groupe des citoyens avec
l'utilisation, pendant leur mouvement, d’affiches, de transparents et autres moyens de propagande
visuelle »; par les « marches » « un passage massif des citoyens par une route prédéterminé afin
d'attirer l'attention à quelque sorte de problèmes » et par « piquets » « une forme d'expression de
l'opinion publique exercée sans mouvement ni utilisation de moyens techniques d'augmentation du
volume du son, par le placement auprès de l'objet piqueté d'un ou plusieurs citoyens qui utilisent des
affiches, transparents et autres moyens de propagande visuelle ». Toutes ces formes de
rassemblement sont collectivement appelés « événements publiques ». On voit bien qu'au terme
français « manifestation » correspondent à la fois quatre termes employés en droit russe: meetings,
manifestations, marches et piquets.

II) Le régime juridique de la liberté de manifestation en droit français et russe

A) Le régime de déclaration préalable
Alors qu'en France la liberté de manifestation jouit du régime de la liberté sous surveillance (1), en
Russie la situation est plus ambiguë (2).

1) La liberté de manifestation n'est pas consacrée en France ni par la Constitution ni par une
grande loi républicaine. Elle est réglementée, par contre, par des divers textes juridiques dont le plus
ancien est le décret-loi du 23 octobre 1935. Celui-ci dispose: « Sont soumis à l'obligation d'une

2
Andriantsimbazovina J., Gaudin, H., Marguénaud, J.-P ., Rials, S., Sudre, F . Dictionnaire des Droits de l’Homme. Presses
Universitaires de France, 2008, p.633
3
Ibid.
4
Ibid., p.634
5
Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999, p.482
déclaration préalable, tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d'une façon
générale, toutes manifestations sur la voie publique », à l'exception des « sorties sur la voie publique
conformes aux usages locaux ». Ainsi le législateur a posé un régime de déclaration préalable. Cela
veut dire que les manifestations sont organisées sans autorisation mais doivent faire l'objet d'une
déclaration à la mairie ou à la préfecture trois jours francs au moins avant leur date de tenue. Selon le
décret-loi, la déclaration doit comporter les noms, prénoms et domiciles des organisateurs et être
signée par trois d'entre eux. Elle fait connaître le but, le lieu, la date et l'heure de la manifestation et,
s'il y a lieu, l'itinéraire projeté. Si les autorités estiment que la manifestation projetée est de nature à
troubler l'ordre public, elles peuvent passer un arrêté d'interdiction, en bénéficiant d'une plus large
marge d'appréciation que s'il s'agissait d’une réunion6. Pourtant, les autorités policières négocient
souvent des changements d'horaire ou d'itinéraire avec les organisateurs, afin d'éviter l'interdiction7.
Au sens du décret-loi, l'intérêt de protection de l'ordre public prévaut donc sur la liberté des
manifestants de s'exprimer. De plus, pendant longtemps, le Conseil d’État « ne recherchait pas si
l’administration avait d’autres moyens moins contraignants que l’interdiction pour garantir l’ordre
public. Une attitude qui témoignait du fait que la liberté de manifestation était davantage perçue
comme une tolérance que comme une véritable liberté »8 La situation évolue sous l'influence du droit
européen. Ainsi, en regard de l'article 11 de la ConvEDH, « une interdiction ne sera admise par la
Cour européenne que si l’État justifie de sa nécessité dans une société démocratique »9.

2) Contrairement à la France, en Russie la liberté de manifestation pacifique est énoncé dans

la loi suprême (l'art.31 de la Constitution). Cependant, la question si elle jouit du régime de déclaration
préalable ou d'autorisation reste ouverte.10 D'un côté, la loi fédérale de 19 juin 2004 dispose sans
ambiguïté que les organisateurs d'un événement public font une déclaration aux autorités. De l'autre,
l'art. 5.5 de la loi prohibe de tenir l’événement si la déclaration n'a pas été faite au terme prevue par la
loi ou si les organisateurs n'ont pas négocié le changement de l'heure ou de lieu proposé par l'organe
exécutif du sujet de la Fédération ou par la collectivité locale.
Les conditions de la déclaration sont plus strictes qu'en France. Ainsi, elle doit être faite en
écrit 15 jours maximum et 10 jours minimum avant de l'événement public. Outre l'information suscitée
par les autorités françaises, telle que les noms, prénoms et domiciles des organisateurs, le but de la
manifestation, le lieu, la date et l'heure du rassemblement et l'itinéraire projeté, elle doit comporter,
entre autre, l'information sur la forme du rassemblement, le nombre attendu des participants et les
moyens que les organisateurs vont prendre pour assurer l'ordre public et l'aide médical.
Par contre, les autorités exécutives russes n'ont pas de droit formel d'interdire un
rassemblement. Elles peuvent juste prévenir les organisateurs des violations possibles du droit pénal
et administratif. Ce régime, bien qu'ayant l'air plus libéral qu'en France, n’empêche pas les
interdictions de fait, généralement sous prétexte que les changements proposés du lieu, de l'heure ou
même, contrairement à la loi, de la forme de l'événement, n'ont pas été agréés par les organisateurs.
De plus, les sujets de la Fédération instaurent parfois, en contradiction avec la loi fédérale de 19 juin
2004, un régime d'autorisation. Ainsi, le régime de déclaration préalable « a une tendance non justifiée
à l'égard du droit de la transformation en régime d'autorisation de fait »11 .
On ajoutera que la loi prohibe de tenir les événements publics dans certains lieux, tels que les
territoires autours des objets industriels dangereux, lignes ferroviaires, territoires auprès des
résidences du Président de la Fédération, des tribunaux et des institutions pénitentiaires, etc.

6
Viguier, J. Les libertés d'opinion, de conscience et d'expression, religieuse et collectives. Cours : Droit des libertés publiques. Université
Numérique Juridique Francophone, p.12
7
Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999, p.483
8
Andriantsimbazovina J., Gaudin, H., Marguénaud, J.-P ., Rials, S., Sudre, F . Dictionnaire des Droits de l’Homme. Presses
Universitaires de France, 2008, p.636
9
Ibid.
10
Zorkine V.D., Lazarev L.V. (Ed.) Commentaire à la Constitution de la Fédération de Russie. Eksmo, Moscou, 2009, p.297
11
Le rapport spécial du Délégué des droits de l'homme en Fédération de Russie « Sur le respect sur le territoire de la Fédération de
Russie du droit constitutionnel des réunions pacifiques », Rossiyskaya gazeta, 28 juin 2007
B) Les sanctions pour l'atteinte à l'ordre public
La loi française (1) comme la loi russe (2) prévoient des sanctions pour l'atteinte à l'ordre public.

1) Au sens de l'art. 431-3 du Code pénal français, « constitue un attroupement tout

rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler
l'ordre public ». « Un attroupement est par définition menaçant. C'est pourquoi il est toujours loisible à
l'autorité de police - en principe maire ou préfet - de le disperser par la force »12. Une manifestation
peut être considérée un attroupement lorsqu'elle se déroule malgré un arrêté d'interdiction ou sans
déclaration préalable13. Selon l'art. 431-3 du Code pénal, un attroupement peut être dispersé après
deux sommations demeurées sans effet. L'article ajoute que « les représentants de la force publique
appelés en vue de disperser un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des
violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain
qu'ils occupent ».
L'art. 431-9 du Code pénal prévoit une punition de six mois d'emprisonnement et de 7 500
euros d'amende pour le fait d’avoir organisé une manifestation sans déclaration préalable, organisé
une manifestation interdite ou d'avoir « établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à
tromper sur l'objet ou les conditions de la manifestation projetée ». Quant à la participation volontaire
à un attroupement, elle est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende si la
personne ne s'en va après les sommations. La punition remonte à trois ans d'emprisonnement et 45
000 euros d'amende si la personne dissimule volontairement en tout ou partie son visage afin de ne
pas être identifiée (l'art. 431-4 du Code pénal). Si la personne est par ailleurs armée, elle est punie de
trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende pour la simple participation à un
attroupement, de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende si elle continue
volontairement à y participer après les sommations ou si elle dissimule volontairement en tout ou
partie son visage afin de ne pas être identifiée (l'art. 431-5 du Code pénal). Les personnes rendues
coupables, lors du déroulement des manifestations, des infractions telles que les violences et la
destruction des biens, peuvent être interdites de participer à des manifestations sur la voie publique
pour une durée maximale de trois ans (la loi n°95-73 du 21 janvier 1995).
De plus, la loi du 10 janvier 1936 autorise le Président de la République à dissoudre toutes les
associations ou groupements de fait qui provoqueraient à des manifestations armées dans la rue
tandis que la loi du 21 janvier 1995 permet au préfet de police, lorsque « les circonstances font
craindre des troubles graves à l'ordre public » d’nterdire, pendant les vingt-quatre heures qui
précèdent la manifestation et jusqu'à sa dispersion , le port et le transport, sans motif légitime, d'objets
pouvant constituer une arme.
Selon l'art. L2216-3 du Code général des collectivités territoriales, l’État est civilement
responsable des crimes et délits commis par des attroupements, soit contre les personnes, soit contre
les biens. L’État est censé indemniser les dommages de tout nature, y compris les dommages
corporels, matériels et commerciaux, causés par des personnes ayant ou non participé à
l'attroupement, y compris par les forces de police engagées contre les manifestants14.
Le Code pénale prévoit également des sanctions pour l'atteinte à la liberté de manifestation.
Ainsi, son article 431-1 statue que le fait de l'entraver, « d'une manière concertée et à l'aide de
menaces » est puni d'un an d'emprisonnement et de 15000 euros d'amende. Si l'exercice de la liberté
est entravée « d'une manière concertée et à l'aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou
dégradations » la punition atteint trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende.

2) Les autorités russes, n'ayant pas le droit d'interdire par avance une manifestation, sont
autorisées à suspendre son déroulement ou la disperser. La suspension peut intervenir, selon l'art. 15
de la loi du 19 juin 2004, lorsque les participants de l’événement public provoquent une perturbation
de l'ordre public qui n'entraîne pas une menace à la vie et la santé des participants. L'événement peut
être dispersé lorsque l'ordre public n'est pas rétabli à l’expiration d'un délai octroyé par les autorités
ou, selon l'art. 16, lorsqu’il existe une menace réelle à la vie et la santé des citoyens et à la propriété

12
Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999, p.484
13
Ibid.
14
Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999, p.485
des personnes morales et physiques, lorsque les participants de l'événement commettent des
infractions du droit ou lorsque l'organisateur de l'événement viole sciemment des dispositions de la loi
relatives à l'organisation d'un événement public.
L'art. 17 prévoit une procédure échelonnée pour la cessation d'un événement public. Un
représentant de l'autorité exécutive de la Fédération ou de la collectivité locale demande à
l'organisateur de disperser l’attroupement pendant un délai déterminé en justifiant les raisons et lui
présente une directive écrite au cours des dernières 24 heures. Si l'organisateur n'obéit pas, le
représentant s'adresse directement aux participants en leur accordant du temps supplémentaire pour
se disperser. A son expiration, les forces de police peuvent intervenir. Elles sont employées
automatiquement dans le cas de troubles importants, de massacres, d’incendies et autres cas qui
nécessitent des mesures d’urgence.
La violation de l'ordre de l'organisation ou de la tenue d'un meeting, manifestation, marche ou
piquet entraîne une amende de 1 000 à 2 000 roubles15 pour les organisateurs et de 500 à 1000
roubles pour les participants. L'organisation ou participation active aux meetings, manifestations,
marches et piquets non-sanctionnés dans la proximité des installations nucléaires, des sources
radiatives ou des endroits de stockage des matériaux et substances nucléaires peut entraîner une
amende de 1 000 à 2 000 roubles et une arrestation administrative pour une durée jusqu'à 15 jours
(l'art. 20.2 du Code des infractions administratives).
La non-obéissance aux demandes de la police et la résistance à ses agents entraîne une
responsabilité civile. Il s'agit d'une amende de 500 à 1 000 roubles ou d'arrestation administrative pour
une durée jusqu'à 15 jours (l'art. 19.3 du Code des infractions administratives). Selon l'art. 9 du Code
de l'éthique professionnelle des agents des organes des affaires intérieures de la Fédération de
Russie, les agents de police ne doivent faire recourt à la force physique que si des moyens non-
violents ont été insuffisants. Ils doivent aussi tâcher de minimiser le préjudice moral pendant
l'arrestation. En réalité, cependant, les agents de police recourent souvent à la force. Il existe
également la pratique illégitime d'arrestation massive sans procès-verbal des participants des
événements16. De plus, en absence d'une définition concrète d'un participant d'un événement public,
n'importe quel individu peut être considéré comme tel par le fait seul de sa présence dans l'endroit où
l'événement se déroule.17
En même temps, la loi russe, comme la loi française, offre des garanties supplémentaires de
l'exercice de la liberté de manifestation. Ainsi, l'art.18 de la loi du 19 juin 2004 prohibe aux
organisateurs, agents des autorités et d'autres citoyens d'empêcher les participants des événements
publics de s'exprimer par des moyens qui ne violent pas l'ordre public et le règlement de l'événement.
Le fait d'entraver l'organisation ou la participation aux meetings, manifestations, marches et piquets
par un agent de l'autorité avec l'usage de sa position est punissable d'une amende jusqu'à 30 000
roubles ou du montant de son salaire ou autres recettes pour une période jusqu'à deux ans, ou de
privation de liberté jusqu'à trois ans et l'interdiction d'occuper certains postes et participer aux certains
activité pour un délais jusqu'à trois ans ou sans délai (l'art.149 du Code pénal).

Conclusion

La Russie et la France ont une obligation d'assurer l'exercice de la liberté de manifestation

selon ses accords internationaux. Les deux pays ont choisi d'instaurer un régime de la déclaration
préalable, en écartant la nécessite pour les organisateurs d'obtenir une autorisation. Cependant, les
modalités de déclaration en Russie sont plus stricts qu'en France et les autorités exécutives ont une
tendance d'instaurer un régime de l’autorisation de fait. Alors que les sanctions pour l'organisation et
participation aux manifestations illégitimes sont plus sévères en France qu'en Russie et les autorités
françaises ont, contrairement à ses collègues russes, le droit d’interdire une manifestation après
l'examen de la déclaration des organisateur, le régime réel en Russie n'en devient pas plus libéral
puisqu'on constate des abus fréquents de la part des autorités et des agents de police.

15
Un euro vaut approximativement 41 roubles (octobre 2010)
16
Le rapport spécial du Délégué des droits de l'homme en Fédération de Russie « Sur le respect sur le territoire de la Fédération de Russie
du droit constitutionnel des réunions pacifiques », Rossiyskaya gazeta, 28 juin 2007
17
Komarova. V.V. (Ed.) Commentaire scientifique et pratique de la Loi fédérale du 19 juin 2004 n°54-FZ « Sur les réunions, meetings,
manifestations, marches et piquets » (article par article), Yurcompany, 2009
Bibliographie

Ouvrages généraux français:

Andriantsimbazovina J., Gaudin, H., Marguénaud, J.-P ., Rials, S., Sudre, F . Dictionnaire des Droits
de l’Homme. Presses Universitaires de France, 2008

Leberton, Gilles. Libertés publiques & droits de l'homme. 4e édition. Armand Colin, Paris, 1999
Leclercq Claude. Libertés publiques. Deuxième édition. Editions Litec, Paris, 1994

Viguier, J. Les libertés d'opinion, de conscience et d'expression, religieuse et collectives. Cours : Droit
des libertés publiques. Université Numérique Juridique Francophone

Ouvrages généraux russes:

Zorkine V.D., Lazarev L.V. (Éd.) Commentaire à la Constitution de la Fédération de Russie. Eksmo,
Moscou, 2009

Lazarev L.V. (Éd) Commentaire à la Constitution de la Fédération de Russie. 3ème édition. Prospekt,
Moscou, 2010

Komarova. V.V. (Éd.) Commentaire scientifique et pratique de la Loi fédérale du 19 juin 2004 n°54-FZ
« Sur les réunions, meetings, manifestations, marches et piquets » (article par article), Yurcompany,
2009

Nudnenko, L.A. Les droits et libertés individuelles constitutionnels en Russie. Yuriditchesky zentr
Press. Saint Petersbourg, 2009

Rapports:

Le rapport spécial du Délégué des droits de l'homme en Fédération de Russie « Sur le respect sur le
territoire de la Fédération de Russie du droit constitutionnel des réunions pacifiques », Rossiyskaya
gazeta, 28 juin 2007

Table législative:

Sources normatives internationales:

Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948

Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966

Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales du 4

novembre 1950

Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000

Traité sur l'Union Européenne

Sources normatives françaises:

Constitution de la République française du 4 octobre 1958

Code pénal
Code général des collectivités territoriales

23 octobre 1935, décret-loi portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien
de l'ordre public

10 janvier 1936, loi sur les groupes de combat et milices privées

21 janvier 1995; loi n°95-73 d'orientation et de programmation relative à la sécurité

Sources normatives russes:

Constitution de la Fédération de Russie du 12 décembre 1993

Code pénal

Code des infractions administratives

Code de l'éthique professionnelle des agents des organes des affaires intérieures

19 juin 2004, Loi fédérale n°54-FZ « Sur les réunions, meetings, manifestations, marches et piquets »