EMANUEL ALBU

DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILOR

© Editura Fundaţiei România de Maine, 2008

Editură acreditată de Ministerul Educaţiei şi Cercetării
prin Consiliul Naţional al Cercetării Ştiinţifice din învăţământul Superior
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României
ALBU EMANUEL
Dreptul administrativ al bunurilor / Emanuel Albu. - Bucureşti, Editura
Fundaţiei România de Mâine, 2008
ISBN 978-973-163-112-7
342.9:347.218.2(44+498)(075.8)
347.22______________________________________________________________
Reproducerea integrală sau fragmentară, prin orice formă şi prin orice mijloace tehnice, este strict interzisă şi se pedepseşte
conform legii.
Răspunderea pentru conţinutul şi originalitatea textului revine exclusiv autorului/autorilor

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

EMANUEL ALBU

DREPTUL ADMINISTRATIV AL
BUNURILOR

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE

Bucureşti, 2008
CUPRINS
CAPITOLUL I
NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV AL BUNURILOR
Secţiunea 1. Dreptul administrativ, ramură a dreptului public român ................ 9
Secţiunea a 2-a. Dreptul administrativ al bunurilor, subramură a dreptului
administrativ român .............................................................. 10
Secţiunea a 3-a. Importanţa şi necesitatea unui drept administrativ al bunurilor ......... 11
CAPITOLUL II NOŢIUNEA DE DOMENIU. EVOLUŢIA ACESTEI NOŢIUNI
Secţiunea 1. Actualitatea noţiunii de domeniu .......................................... 13
Secţiunea a 2-a. Noţiunea de domeniu public în dreptul roman....................... 14
Secţiunea a 3-a. Noţiunea de domeniu public în dreptul francez...................... 15
Secţiunea a 4-a. Noţiunea de domeniu public în dreptul românesc................... 19
CAPITOLUL III DEFINIŢIA ŞI TRĂSĂTURILE NOŢIUNII DE DOMENIU PUBLIC
Secţiunea 1. Noţiunea de domeniu public ................................................ 23
Secţiunea a 2-a. Trăsăturile caracteristice ale domeniului public...................... 25
CAPITOLUL IV PATRIMONIUL ŞI DREPTURILE DOMENIALE
Secţiunea l. Noţiunea de patrimoniu şi caracterele juridice ale acestuia ............ 27
Secţiunea a 2-a. Patrimoniul statului şi unităţilor administrativ-teritoriale .......... 29
Secţiunea a 3-a. Drepturile domeniale.................................................... 30
CAPITOLUL V DOMENIUL PUBLIC
Secţiunea 1. Titularii domeniului public ................................................. 32
Secţiunea a 2-a. Sfera bunurilor care formează domeniul public ..................... 33
5

2. l. Sfera proprietăţii publice potrivit Constituţiei ................................ 33

2.2. Sfera proprietăţii publice potrivit Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
.......................................... 34
2.3. Sfera proprietăţii publice potrivit Codului civil şi altor legi ................ 37
Secţiunea a 3-a. Criteriile legale de încadrare a bunurilor în domeniul public ...... 39
Secţiunea a 4-a. Clasificarea bunurilor domeniului public ............................. 40
Secţiunea a 5-a. Regimul juridic al domeniului public.................................. 43
5.1. Noţiunea de regim juridic ....................................................... 43
5.2. Dreptul de proprietate publică, formă a dreptului de proprietate .......... 44
5.3. Caracterele generale ale dreptului de proprietate ............................ 46
5.4. Caracterele juridice specifice ale dreptului de proprietate publică......... 47
5.5. Delimitarea domeniului public în funcţie de titularii dreptului de proprietate 51
CAPITOLUL VI CONSTITUIREA DOMENIULUI PUBLIC
Secţiunea 1. Dobândirea dreptului de proprietate publică .............................. 59
Secţiunea a 2-a. încetarea dreptului de proprietate publică ............................ 63
CAPITOLUL VII EXPROPRIEREA ŞI RECHIZIŢIA DE BUNURI
Secţiunea 1. Exproprierea ................................................................... 66
1.1. Natura juridică şi obiectul exproprierii ........................................ 66
l .2. Principiile exproprierii ........................................................... 69
1.3. Procedura exproprierii ........................................................... 73
1.4. Efectele juridice ale exproprierii ............................................... 85
Secţiunea a 2-a. Rechiziţia de bunuri ..................................................... 89
2.1. Natura juridică a rechiziţiei...................................................... 89
2.2. Subiectele raportului juridic de rechiziţie ..................................... 91
2.3. Obiectul raportului juridic de rechiziţie ....................................... 91
2.4. Procedura aplicării măsurii rechiziţionării .................................... 93
2.5. Regimul actelor juridice privind rechiziţiile .................................. 95
2.6. Restituirea bunurilor rechiziţionate şi stabilirea despăgubirilor
cuvenite proprietarilor .......................................................... 97
CAPITOLUL VIII ACHIZIŢIILE PUBLICE
Secţiunea 1. Noţiuni generale. Cadrul legislativ ........................................ 99
Secţiunea a 2-a. Contractul de achiziţie publică ......................................... 101
2.1. Caracterele juridice ale contractului de achiziţie publică.................... 102
2.2. Părţile contractului de achiziţie publică ....................................... 103
Secţiunea a 3-a. Procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică ........ 103
3.1. Reguli de elaborare a documentaţiei de atribuire ............................ 104
3.2. Reguli de participare la procedura de atribuire ............................... 105
3.3. Reguli de publicitate în procedura de atribuire ............................... 106
3.4. Alte reguli ale procedurii de atribuire .......................................... 108
6

3.5. Proceduri de atribuire ............................................................ 109

3.6. Modalităţi speciale de atribuire a contractului de achiziţie publică ....... 116
Secţiunea a 4-a. Atribuirea contractului de achiziţie publică ......................... 120
4.1. Oferta. Oferte alternative ........................................................ 120
4.2. Selecţia şi calificarea ofertanţilor/candidaţilor ............................... 121
4.3. Criteriile de atribuire a contractului de achiziţie publică..................... 123
4.4. Stabilirea ofertei câştigătoare ................................................... 123
4.5. Anularea aplicării procedurii de atribuire a contractului de achiziţie
publică .............................................................................. 124
Secţiunea a 5-a. Soluţionarea contestaţiilor............................................... 125
5.1. Contestaţia împotriva actelor emise în materia achiziţiilor publice ....... 125
5.2. Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor ........................... 126
5.3. Soluţionarea sesizărilor privind verificarea legalităţii ....................... 131
5.4. Soluţionarea de către instanţă a litigiilor privind achiziţiile publice ...... 131
CAPITOLUL IX UTILIZAREA BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC
Secţiunea 1. Exercitarea dreptului de proprietate publică .............................. 137
Secţiunea a 2-a. Clasificarea modalităţilor de utilizare a bunurilor domeniului public ... 139
Secţiunea a 3-a. Administrarea generală a bunurilor domeniale ...................... 140
Secţiunea a 4-a. Darea în administrare a bunurilor domeniului public ............... 142
4.1. Reglementarea dreptului de administrare ..................................... 142
4.2. Titularii dreptului de administrare .............................................. 142
4.3. Constituirea dreptului de administrare ......................................... 142
4.4. Caracterele juridice ale dreptului de administrare ........................... 145
4.5. Conţinutul juridic al dreptului de administrare ............................... 146
4.6. Natura juridică şi opozabilitatea dreptului de administrare ................. 146
4.7. încetarea dreptului de administrare ............................................ 149
Secţiunea a 5-a. Concesionarea bunurilor domeniului public ......................... 150
5.1. Reglementarea şi natura juridică a concesiunii bunurilor domeniului public 152
5.2. Noţiuni generale privind contractul de concesiune .......................... 154
5.3. Iniţierea concesionării şi procedura administrativă prealabilă atribuirii contractului de concesiune
...................................................... 155
5.4. Procedurile de concesionare .................................................... 156
5.5. Contractul de concesiune ........................................................ 165
5.6. Exercitarea controlului privind concesiunea ................................. 169
5.7. Soluţionarea litigiilor ............................................................. 170
Secţiunea a 6-a. închirierea bunurilor proprietate publică ............................. 170
6.1. Aspecte generale .................................................................. 170
6.2. Procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de închiriere.. 171
6.3. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică ..................... 172
Secţiunea a 7-a. Darea în folosinţă gratuită a unor bunuri proprietate publică ...... 175
7.1. Definiţie. Reglementare .......................................................... 175
7.2. Titularii dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor aparţinând domeniului public
................................................................ 176
7.3. Constituirea dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică
............................................................................. 178
7

7.4. Obiectul dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică.. 179
7.5. Caracterele juridice specifice ale dreptului de folosinţă gratuită
a bunurilor proprietate publică .................................................. 179
7.6. încetarea dreptului de folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică .. 180
CAPITOLUL X
DIVERSE REGIMURI DOMENIALE REGLEMENTATE PRIN LEGI SPECIALE
1. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formează fondul funciar
al României şi amplasarea construcţiilor pe aceste terenuri ......................... 181
2. Reguli domeniale privind căile terestre naţionale de comunicaţii .................. 182
3. Regimul domenial al frontierei de stat a României ................................. 184
4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale, al zonei
contigue şi al zonei economice exclusive ale României .............................. 185
5. Regimul juridic al Dunării ............................................................... 187
6. Regimul juridic al spaţiului aerian al României ...................................... 187
7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naţional ................................ 188
CAPITOLUL XI DOMENIUL PRIVAT ADMINISTRATIV
Secţiunea 1. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale ... 191 Secţiunea a 2-a.
Caracteristicile specifice ale regimului juridic al domeniului
privat administrativ ............................................................... 192
Secţiunea a 3-a. Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparţinând
domeniului privat administrativ ................................................. 195
3.1. Administrarea generală a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ 195
3.2. Darea în administrare a bunurilor domeniului privat administrativ ....... 197
3.3. Concesionarea bunurilor domeniului privat administrativ .................. 199
3.4. Darea în folosinţă a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ ...... 202
Legislaţie ...................................................................................... 207
Bibliografie selectivă ........................................................................ 221
8

CAPITOLUL I
NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV
AL BUNURILOR
Secţiunea l Dreptul administrativ, ramură a dreptului public român
Doctrina juridică actuală din România1, revenind la tradiţia antebelică, împarte sistemul dreptului
pozitiv în drept public şi drept privat, potrivit diviziunii care exista în dreptul roman din timpul lui
Ulpian2 -jus publicum şijusprivatum.
Dreptul privat român este format din totalitatea normelor juridice care reglementează relaţiile
sociale patrimoniale şi personale nepatrimoniale, la care participă persoanele fizice şi juridice în
calitate de particulari, incluzând ramuri distincte, în funcţie de obiectul reglementării, precum:
dreptul civil, dreptul comercial, dreptul transporturilor, dreptul familiei, dreptul internaţional privat
etc.
Dreptul public român este format din totalitatea normelor juridice care reglementează:
- relaţiile sociale din domeniul organizării puterilor publice, distribuirea competenţelor în
stat, forma de guvernământ etc. (dreptul constituţional);
- organizarea şi funcţionarea sistemului administraţiei publice, metodele şi instrumentele
juridice de realizare a competenţelor conferite autorităţilor execuţiv-administrative etc. (dreptul
administrativ);
- apărarea socială împotriva faptelor infracţionale (dreptul penal);
- relaţiile de muncă şi protecţie socială (dreptul muncii şi securităţii sociale);
- relaţiile financiare şi bancare (dreptul financiar bancar);
1
N. Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Aclami, Bucureşti, 2000, p. 250
Domitius Ulpianus, jurisconsult roman şi prefect în timpul împăratului Marcus Aurelius Severus Alexandru (222-235)
9

- relaţiile care privesc buna desfăşurare a procesului judiciar (dreptul procesual civil şi
dreptul procesual penal);
- relaţiile privind taxele şi impozitele datorate bugetului de stat sau bugetelor locale (dreptul
fiscal şi procesual fiscal);
- relaţiile statului român cu alte state (dreptul internaţional public). Deci, dreptul
administrativ, alături de celelalte ramuri de drept
enumerate mai sus, este o ramură a dreptului public român care, împreună cu dreptul privat,
formează sistemul de drept românesc.
Secţiunea a 2-a
Dreptul administrativ al bunurilor, subramură a dreptului administrativ român
Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public român, reglementează relaţiile sociale care
se nasc şi se manifestă în sfera administraţiei publice.
Trebuie să ne reamintim că noţiunea de administraţie publică este folosită în doctrină3 într-o
dublă accepţiune: de activitate şi de sistem de organizare.
Astfel, în sens material-functional sau de activitate, prin noţiunea de administraţie publică se
înţelege ansamblul activităţilor materiale şi juridice aflate în responsabilitatea autorităţilor
publice care au ca scop satisfacerea interesului general al comunităţii, prin organizarea
executării şi executarea în concret a legii.
In sens formal-organic sau sistemic, prin noţiunea de administraţie publică se înţelege
ansamblul instituţional, uman şi material, pus în slujba activităţii executiv-administrative,
constituit într-un sistem al administraţiei publice.
Având în vedere că relaţiile sociale care se formează în sfera administraţiei publice pot fi
împărţite în mai multe categorii, după cum este vorba de aspecte privind organizarea şi
funcţionarea sistemului administraţiei publice sau garantarea şi realizarea unor valori sau
drepturi în activitatea acestui sistem, ramura dreptului administrativ se poate diviza în mai
multe subramuri, precum: dreptul administrativ material, dreptul administrativ procesual,
dreptul administrativ contravenţional, dreptul administrativ al bunurilor4.
3
Al. Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1998, p.5
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. l, Editura AII Beck, Bucureşti, 2001,p.l21
10

Astfel, dreptul administrativ al bunurilor este o subramură a dreptului administrativ, şi anume aceea
ce cuprinde normele juridice care reglementează situaţia bunurilor administraţiei publice şi regimul
juridic domenial aplicabil acestora5.
Regimul domenial reprezintă totalitatea normelor juridice speciale aplicabile bunurilor aparţinând
persoanelor juridice de drept public : statul, judeţul, municipiul, oraşul, comuna, şi relaţiilor sociale
născute în legătură cu utilizarea acestor bunuri care formează domeniul statului, judeţului,
municipiului, oraşului sau comunei.
Dreptul administrativ al bunurilor, ca disciplină de studiu, apare sub această denumire în doctrina
administrativă franceză de la sfârşitul secolului trecut6.
Secţiunea a 3-a Importanţa şi necesitatea unui drept administrativ al bunurilor
Studierea dreptului administrativ în anul universitar precedent a permis prezentarea, pe de o parte, şi
însuşirea, pe de altă parte, a noţiunilor fundamentale ale acestei discipline de studiu, în legătură cu
organizarea sistemului administraţiei publice, funcţionarea şi relaţionarea organelor administraţiei
publice, precum şi în legătură cu exercitarea competenţei lor şi a instrumentelor juridice folosite în
acest scop
Dreptul administrativ al bunurilor, ca disciplină autonomă de studiu, va permite lărgirea şi
aprofundarea cunoştinţelor referitoare la un domeniu ce este limitat la normele juridice care
reglementează situaţia bunurilor aparţinând persoanelor juridice de drept public: statul, judeţul,
municipiul, oraşul, comuna, precum şi la regimul juridic domenial aplicabil acestor bunuri şi
instrumentelor juridice folosite pentru utilizarea lor.
Prezentând părţile componente ale organelor administraţiei publice, am arătat că, mijloacele
materiale (bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public şi privat al statului şi unităţilor
administrativ teritoriale) constituie un element important pentru desfăşurarea activităţii acestora şi
realizarea sarcinilor care revin sistemului administraţiei publice7.
Disciplina dreptului administrativ a bunurilor va permite o prezentare mai detaliată a noţiunii de
domeniu public, în doctrina şi
5
E. Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor. Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2001, p.121
6
J.M.Aubi, P.Bon, Droit administraţi/de biens, Dalloz, 1991; Ch. Debbasch ş.a., Droit administraţi/de biens, P.U.F.,
1999
7
Em.Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea I, Editura FundaţiEI România de Mâine,
Bucureşti, 2005, p. 59
11

legislaţia românească şi străină, a reglementării actuale a proprietăţii publice, a regimului juridic

domenial, precum şi a contractelor administrative ca instrumente juridice folosite pentru punerea în
valoare a bunurilor aparţinând domeniului public şi privat al statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale.
De asemenea, disciplina dreptului administrativ al bunurilor va pejmite prezentarea şi cunoaşterea
practicii administrative a instituţiilor publice în materia domenialităţii, precum şi a jurisprudenţei
instanţelor de contencios administrativ în cauzele având ca obiect litigii privind regimul juridic al
bunurilor aparţinând domeniului public şi litigii referitoare la încheierea şi executarea contractelor
administrative privind punerea în valoare a bunurilor proprietate publică.
12

CAPITOLUL II NOŢIUNEA DE DOMENIU. EVOLUŢIA ACESTEI NOŢIUNI

Secţiunea l Actualitatea noţiunii de domeniu
Noţiunea de domeniu îşi are originea etimologică în cuvântul latin dominium, care înseamnă
posesiune, stăpânire, drept de proprietate1.
Noţiunea de domeniu, în special aceea de domeniu public, a redevenit actuală în România după
Revoluţia din Decembrie 1989, mai precis după adoptarea Legii fondului funciar nr.18/19912, care a
enumerat categoriile de terenuri ce aparţin domeniului public, ca fiind exceptate de la reconstituirea
dreptului de proprietate.
Constituţia din anul 1991, la art.135 (actualul art.136)3 s-a referit la proprietatea publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale, enumerând bunurile care formează domeniul public,
noţiune subînţelesă, dar fără a fi denumită în mod expres de textul constituţional.
Legislaţia ulterioară (Legea nr. 134/1995 a petrolului, Legea nr.84/1995 a învăţământului, Legea
nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Legea nr.219/1998 privind
regimul concesiunilor) a folosit în mod expres noţiunile de domeniu, domeniu public şi domeniu
privat, noţiuni care au făcut obiectul unor monografii de certă valoare4.
' Gh. Guţu, Dicţionar latin-român, Ediţia a IlI-a, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1973, p. 191
2
Legea fondului funciar nr. 18/1991 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.37 din 20 februarie
1991 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
3
Constituţia în forma iniţială a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991
şi a fost republicată, ca urmare a revizuirii, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din 31 octombrie 2003,
cu o nouă numerotare a articolelor
L. Giurgiu, Domeniul public; Repere juridice, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997; E. Bălan, Domeniul administrativ,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998
13

Toate acestea au făcut ca, în prezent, noţiunile de domeniu, domeniu public şi regim domenial să fie
foarte actuale, necesitatea aprofundării acestora fiind impusă şi de competenţa dată instanţelor de
contencios administrativ în ceea ce priveşte litigiile legate de domeniul public şi de utilizarea
bunurilor aparţinând de acesta.
Actualitatea noţiunii de domeniu va putea fi pusă în evidenţă şi mai mult prin prezentarea evoluţiei
acesteia în dreptul roman, în doctrina şi legislaţia franceză, precum şi în doctrina şi legislaţia
română.
Secţiunea a 2-a Noţiunea de domeniu public în dreptul roman
în dreptul roman5, aşa după cum rezultă din Institutele lui Justinian, bunurile erau clasificate în:
a) res inpatrimonio (lucrurile care sunt în patrimoniu);
b) res extra patrimonium (lucrurile care sunt în afara patrimoniului). Res extra patrimonium, adică
bunurile care nu puteau aparţine unei
persoane, nefiind susceptibile de apropiere privată, reprezentau categoria bunurilor care formau
domeniul public, res publicae, care aparţineau poporului roman.
La rândul lor, res publicae se împărţeau în:
a) res publicae in pecunis populi, adică bunuri care constituiau o sursă de venituri, în care intrau şi
ager publicus (pământuri cucerite de la duşmani):
b) res publicae in uso publico, adică bunurile afectate uzului public, aflate în folosinţa publicului6.
Prima categorie, res publicae in pecunis populi, includea ceea ce astăzi include domeniul privat al
statului, aceste bunuri putând fi închiriate sau vândute particularilor potrivit normelor de drept
privat7.
Bunurile din a doua categorie, res publicae in uso publico, nu puteau fi înstrăinate, ele aparţinând
folosinţei colectivităţii, în care intrau atât bunurile destinate uzului public prin natura lor, precum
străzile şi pieţele publice, dar şi bunurile devenite publice prin destinaţia lor, precum arsenalele şi
fortăreţele, formând ceea ce astăzi înţelegem prin domeniu public.
'
5
A. Iorgovan, op. cit., voi. II, p. 124
6
Idem,p.\25
1
I. St. Mândreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti, 1943, p. 10, citat de A.
Iorgovan, op.cit., p. 125
14

Totuşi, asupra bunurilor aparţinând categoriei res publicae, dreptul roman recunoştea în
favoarea particularilor un drept de folosire care avea un caracter precar şi putea fi revocat
oricând, fiind supus regulilor dreptului public.
Secţiunea a 3-a Noţiunea de domeniu public în dreptul francez
în vechiul drept francez, domeniul public era socotit proprietatea privată a regelui, Domeniul
Coroanei, care avea dreptul să dispună de aceste bunuri după cum considera de cuviinţă, ca o
consecinţă a concepţiei unanim acceptate a absolutismului monarhic, potrivit căreia monarhul
era titularul dreptului de suveranitate asupra întregul ui teritoriu al regatului.
Concesiunile de teritorii acordate de rege erau un mijloc de îmbogăţire a vistieriei regale, dar,
totodată, o modalitate de a răsplăti loialitatea seniorilor.
Vechiul drept francez nu făcea distincţie, în sensul accepţiunii moderne, între domeniul public şi
cel privat, toate bunurile regelui făcând parte din Domeniul Coroanei, având aceeaşi condiţie
juridică şi fiind supuse în mod egal regulii inalienabilităţii.
Legislaţia Revoluţiei franceze de la 1789 a pus în discuţie distincţia dintre Domeniul Coroanei
şi domeniul naţional. Astfel, prin Legea din 22 noiembrie 1790, intitulată Codul domeniul, se
creează domeniul naţional, care includea toate proprietăţile producătoare de venituri, alături de
cele afectate folosinţei tuturor.
Potrivit Codului domenial, bunurile producătoare de venituri (res publicae in pecunis populi)
puteau fi înstrăinate, după anumite formalităţi, în virtutea unui decret al Corpului Legislativ
sancţionat de rege, în timp ce bunurile afectate folosinţei tuturor (res publicae in uso publico)
erau inalienabile.
Codul civil napoleonian enumera bunurile care aparţineau domeniului public, în accepţiunea
actuală a noţiunii. Astfel, art.539 în versiunea iniţială, consacrat domeniului public, prevedea că
„Toate bunurile vacante şi fără stăpân, şi acelea ale persoanelor care mor fără moştenitori, ori
ale căror succesiuni au fost abandonate, aparţin domeniului naţiunii."
Textul actual al art. 539 din Codul civil francez prevede că „ Toate bunurile vacante şi fără
stăpân, acelea ale persoanelor care mor fără moştenitori, ori ale căror succesiuni au fost
abandonate, aparţin domeniului public", text care, aşa cum vom vedea, a fost preluat şi de
Codul civil român.
15

Doctrina franceză are meritul de a fi contribuit în mod hotărâtor la realizarea distincţiei actuale
în masa bunurilor domeniale, în domeniul public şi domeniul privat. Astfel, Victor Proudhon,
profesor la Facultatea de Drept din Dijon, în anul 1833, în lucrarea Tratatul domeniului public,
aprecia că noţiunea de domeniu are trei semnificaţii:
- domeniul suveranităţii, care constă în puterea suverană stabilită pentru guvernarea statului;
- domeniul public, care constă în puterea special însărcinată să conducă şi să administreze
bunurile care sunt aservite, prin lege, folosinţei tuturor şi a căror proprietate nu aparţine
nimănui;
- domeniul privat sau domeniul proprietăţii, care constă în puterea pe care o au toţi indivizii
de a folosi şi dispune ca stăpâni de bunurile lor, în conformitate cu legea8.
Potrivit concepţiei lui Proudhon, bunurile aparţinând domeniului public nu intră în proprietatea
nimănui, nefiind cuprinse în sfera domeniului proprietăţii, fiind folosite de toţi indivizii, chiar şi
de străini, conform destinaţiei acestora. El admite că domeniul public aparţine colectivităţii doar
sub aspect moral, iar statul este mandatarul publicului, în numele căruia este exercitată posesia
de către Guvern.
In concepţia lui Proudhon, noţiunea de domeniu public viza bunurile care nu erau susceptibile
de proprietate privată, fiind afectate uzului tuturor, bunuri care nu aparţineau statului în
proprietate.
In perioada următoare, a doua jumătate a secolului al XlX-lea, doctrina franceză a fost
preocupată de clarificarea problemelor care rezultau din concepţia lui Proudhon şi de găsirea
unor răspunsuri la întrebări precum:
- Domeniul naţional este format din domeniul public şi domeniul privat ?
- Care este dreptul exercitat de stat asupra domeniului public ?
- Care este criteriul de domenialitate ?
- Care este regimul juridic al imprescriptibilităţii şi inalienabilităţii domeniului public ?
Prima jumătate a secolului al XlX-lea a constituit o perioadă de mare efervescenţă a opiniilor
privind domenialitatea, clasificate de profesorul Antonie Iorgovan în patru mari teorii9.
1. Teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate a fost susţinută de autori de
drept privat precum Colin şi
8
Proudhon, Trăite du domaine public, voi. I, p.204, citat de A. Iorgovan, op. cit., p.131
9
A. Iorgovan, op. cit., p. 134-139
16

Căpitani, precum şi de autori de drept public, în primul rând de J. Berthelemy.

Această teorie susţinea două idei principale:
a) din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului general;
b) asupra bunurilor aparţinând domeniului public administraţia nu are un drept de proprietate.
2. Teoria dreptului de proprietate a fost susţinută în principal de Planiol şi de Josserand, care au
admis existenţa unui drept de proprietate al administraţiei asupra domeniului public, respingând
ideea că bunurile aparţinând domeniului public nu ar fi susceptibile de proprietate privată. Potrivit
acestei teorii, domeniul public include bunurile care sunt afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile
şi imprescriptibile, în timp ce bunurile din domeniul privat, care nu sunt afectate folosinţei tuturor,
sunt alienabile şi prescriptibile.
3. Teoria serviciului public elaborată de Gustave Jeze, dar susţinută şi de L. Duguit, a propus
delimitarea sferei domeniului public după criteriul afectării bunurilor unui serviciu public.
Legătura strânsă existentă între noţiunea de serviciu public şi statutul de bun afectat uzului public i-
a făcut pe aceşti autori să identifice criteriul de domenialitate în noţiunea de serviciu public.
4. Teoria interesului general a fost susţinută de autori de drept public, precum M. Hauriou şi R.
Bonnard, având la bază ideea că bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general,
motiv pentru care sunt supuse unui regim juridic special, în timp ce bunurilor din domeniul privat li
se aplică regimul dreptului privat, acestea nefiind destinate unui interes general.
Astfel, M. Hauriou a definit domeniul public ca fiind totalitatea proprietăţilor administrative
afectate utilităţii publice, fie prin întrebuinţarea directă a publicului, fie prin decizii administrative,
care, datorită interesului general pe care îl realizează, sunt inalienabile şi imprescriptibile. Altfel
spus, bunurile domeniului public nu se deosebesc de celelalte bunuri care aparţin particularilor
decât prin faptul că au fost afectate folosului public şi interesului general.
Acest autor susţine existenţa unui drept de proprietate administrativă asupra bunurilor aparţinând
domeniului public, care numai în parte se aseamănă cu regimul proprietăţii private, cu care are un
fond comun, dar şi diferenţe semnificative.
Doctrina franceză contemporană, reprezentată de autori ca A. De Laubadere şi Ch. Debbasch, face
o conciliere între teoria interesului general/uzului general şi teoria serviciului public, pe care nu le
socoteşte
17

antagonice, ci complementare, admiţând ideea existenţei unui drept de proprietate în favoarea

colectivităţilor administrative, numit de M. Hauriou drept de proprietate administrativă.
Ideea existenţei unui drept de proprietate asupra domeniului public a fost consacrată şi de
jurisprudenţă, care a recunoscut în favoarea administraţiei:
- dreptul de a exercita în profitul domeniului public acţiunea în revendicare şi acţiunea de intrare
în posesie;
- dreptul de a dobândi coproprietatea asupra gardului limitrof al domeniului public;
- dreptul de a dobândi bunurile prin efecte accesorii proprietăţii. Domeniul public este considerat
a fi acel ansamblu de bunuri care
sunt supuse unui regim juridic de drept administrativ, dominat de principiul inalienabilităţii, precum
şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut domeniului privat, regim juridic de
competenţa contenciosului tribunalelor administrative şi a Consiliului de Stat.
în schimb, domeniul privat este format din ansamblul bunurilor care aparţin colectivităţilor
administrative şi sunt supuse unui regim juridic de drept privat şi regulilor contenciosului judiciar
de drept comun.
Potrivit legislaţiei în vigoare, domeniul public francez include:
a) Domeniul public de stat sau naţional, care este format din: domeniul public maritim, fluvial,
aerian şi terestru; domeniul public militar; şoselele naţionale, inclusiv traversările din localităţi;
căile ferate de interes general; diverse edificii şi bunuri mobile.
b) Domeniul public departamental, care este format din căile de comunicaţie departamentale,
mijloacele de transport de interes local şi tramvaiele departamentale, precum şi diverse edificii şi
bunuri mobile.
c) Domeniul public comunal, care cuprinde drumurile comunale, urbane şi rurale, bisericile,
cimitirele, halele şi pieţele, diverse edificii şi bunuri mobile.
Doctrina franceză clasifică, însă, bunurile aparţinând domeniului public pe baza mai multor
criterii10, după cum urmează:
A. După modul de încorporare în domeniul public:
- domeniul public natural, în care intră bunuri precum ţărmurile mării, fluviile şi râurile
navigabile, lacurile etc., în cazul cărora statul a decis în mod discreţionar apartenenţa la domeniul
public;
- domeniul public artificial, în care intră bunuri precum porturile, aeroporturile, căile de
comunicaţie, drumurile, străzile, căile ferate etc., care au fost realizate în urma unor activităţi
omeneşti;
10
E. Bălan, op. cit., p.25
18

B. După persoana administrativă căreia îi aparţin:

- domeniul public al statului;
- domeniul public al judeţului; — domeniul public al comunei.
C. După natura lor:
- domeniul public aerian, adică spaţiul aerian situat deasupra teritoriului naţional;
- domeniul public maritim, care include ţărmurile mării, porturile şi celelalte amenajări, farurile
etc.;
- domeniul public fluvial, care cuprinde fluviile, râurile navigabile, apele producătoare de energie
etc.;
- domeniul public terestru, în care sunt incluse căile de comunicaţie, domeniile militare,
construcţiile afectate unui serviciu public etc.
Secţiunea a 4-a Noţiunea de domeniu public în dreptul românesc
Vechiul drept românesc a cunoscut existenţa unei proprietăţi a obştii asupra anumitor bunuri ale
localităţilor, fără a cunoaşte, însă, noţiunea de domeniu public în sensul modern al termenului.
Atât în Moldova, cât şi în Ţara Românească, domeniul statului se confunda cu domeniul Domnului,
iar domnitorii celor două ţări româneşti puteau dispune după cum credeau de cuviinţă prin diverse
hrisoave de danie.
Regulamentele Organice sunt primele acte cu caracter constituţional care se referă la bunurile
publice, „domenurile statului" şi serviciile publice, atât în Moldova, cât şi în Ţara Românească.
Reformele legislative ale lui Alexandru loan Cuza, realizate, în special, prin Legea pentru
organizarea consiliilor judeţene din 1864, Legea pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate
publică din 20 octombrie 1864, Legea pentru regularea proprietăţii rurale din 1864, au impus în
mod expres noţiunea de domeniu public. Mai mult, art.53 din Legea pentru organizarea consiliilor
judeţene stabileşte domeniul public judeţean ca fiind format din: a) toate căile de comunicaţie şi
podeţele judeţene; b) orice clădire sau stabiliment public pus în sarcina judeţului.
Prin Legea pentru regularea proprietăţilor rurale sunt trecute în proprietatea comunei rurale, ca
bunuri ale domeniului public comunal, „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei satului", adică:
bisericile, cimitirele, casele comunale, şcolile, casele şi îngrăditurile făcute de comună, pieţele şi
uliţele.
Legea de expropriere pentru cauză de utilitate publică a reglementat pentru prima dată posibilitatea,
pentru stat, cât şi pentru judeţe şi comune,
19

de a-şi spori domeniul public pe cale de expropriere, prin declararea de utilitate publică a unui
teren sau a unei construcţii, în schimbul unei juste şi prealabile despăgubiri.
Codul civil român din 1864 foloseşte noţiunea de domeniu public, prevăzând, la art.476, că
„ drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului, fluviile şi râurile
navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a retras apa mării,
porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte toate părţile din
pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependinţe ale
domeniului public".
Codul civil se referă la domeniul public, bunurile statului şi domeniul lucrurilor care nu pot fi
proprietate privată şi prin alte texte normative.
Astfel, art.477 prevede că toate averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care
mor fără moştenitori sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public, iar
art.478 alin.(l) stabileşte că porţile, zidurile, şanţurile, întăriturile pieţelor de război şi ale
fortăreţelor fac şi ele parte din domeniul public, în timp ce art.646 dispune că bunurile fără
stăpân sunt ale statului.
Referindu-se la bunurile aparţinând domeniului public, în materia prescripţiei achizitive,
art.1844 prevede că nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, prin natura lor proprie sau
printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase afară din
comerţ.
Constituţia din 1866 stabileşte, prin art.19 alin. ultim, că „libera şi neîmpiedicata întrebuinţare a
râurilor navigabile şi flotabile, a şoselelor şi alte căi de comunicare este de domeniul public".
Acelaşi articol prevedea exproprierea ca modalitate de formare a domeniului public, specificând
că „nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică, legalmente constatată
şi după o dreaptă şi prealabilă despăgubire", cauza de utilitate publică fiind limitată expres la
comunicaţiile publice, salubritatea publică şi lucrările de apărare a ţării.
Constituţia din 1923 foloseşte, în această privinţă, mai multe noţiuni: proprietate de orice
natură, proprietate de stat, domeniu public, bunuri publice, proprietate publică şi proprietate
privată.
Astfel, la art.17 alin.(l) se prevedea că „proprietatea de orice natură, precum şi creanţele asupra
statului sunt garantate", jurisprudenţa vremii" interpretând că sintagma „proprietate de orice
natură" are în vedere proprietatea privată de orice natură.
" Decizia nr.37/1930 a Secţiilor Unite ale înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în Pandectele Săptămânale, 1930, p.578,
citată de A. Iorgovan, op. cit., p. 153
20

La art.19 alin.(l) se prevedea că „zăcămintele miniere precum şi bogăţiile de orice natură ale
subsolului sunt proprietatea statului", iar la art.20 alin.(l) se prevedea: „Căile de comunicaţii, spaţiul
atmosferic şi apele navigabile şi flotabile sunt de domeniul public", în timp ce la alin.(2) din art.20
se preciza că „sunt bunuri publice apele ce pot produce forţă motrice şi acele ce pot fi folosite în
interes obştesc".
Deci, Constituţia din 1923 a reglementat două categorii de proprietate: proprietatea privată şi
proprietatea publică, iar bunurile care se aflau în sfera proprietăţii publice, inclusiv bunurile
prevăzute la art.19 alin.(l) ca fiind proprietate de stat, au fost cuprinse în domeniul public.
Constituţia din 1938 păstrează, în general, în privinţa proprietăţii publice şi private, principiile
constituţiei anterioare, dispoziţiile incidente excelând prin concizie şi rigoare.
Astfel, la art. 16 se prevedea că:
„Proprietatea de orice natură, precum şi creanţele asupra particularilor cât şi asupra statului sunt
inviolabile şi garantate ca atare ...
Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate şi nu pot fi înstrăinate decât după
regulile şi cu formele stabilite prin lege ....
Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică şi după o dreaptă şi prealabilă
despăgubire stabilită de justiţie conform legilor...".
Art. 17 prevedea că zăcămintele miniere, precum şi bogăţiile de orice natură ale subsolului sunt
proprietatea statului, cu excepţia maselor de roci comune, carierelor de materiale de construcţii şi a
depozitelor de turbă, în privinţa cărora proprietarul avea un drept de cel puţin 50% din redevenţă şi
din preţul la hectar al concesiunii, o lege a minelor urmând să stabilească şi condiţiile în care
proprietarul terenului va participa la exploatarea acestor bogăţii.
Art.18 enumera bunurile aparţinând domeniului public ca fiind: „drumurile mari şi mici, uliţele care
sunt în sarcina statului, judeţelor, municipiilor şi comunelor, fluviile şi râurile navigabile sau
plutitoare, ţărmurile, adăugirile de mal şi locurile de unde s-a retras apa mării, porturile naturale sau
artificiale, apele producătoare de forţe motrice de folos obştesc şi îndeobşte toate bunurile care nu
sunt proprietate particulară, sunt considerate ca dependinţe ale domeniului public".
Constituţiile comuniste din J 948, 1952 si 1965 au eliminat din sistemul proprietăţii noţiunile de
domeniu public, proprietate publică şi proprietate privată, care au fost înlocuite cu noţiunile de
proprietate socialistă de stat, proprietate socialistă cooperatistă şi, respectiv, proprietate personală,
manifestându-se o tendinţă permanentă de lărgire a sferei
21

proprietăţii de stat, care avea un caracter dominant în raport cu celelalte forme de proprietate.
După Revoluţia din Decembrie 1989, înainte de adoptarea Constituţiei din 1991, reglementările
anterioare perioadei comuniste au fost reluate şi adaptate realităţilor economice nou create.
Astfel, Legea fondului funciar nr.18/1991 a prevăzut că terenurile de orice fel pot face obiectul
dreptului de proprietate privată, ori pot aparţine domeniului public sau domeniului privat, în
cazul domeniului public, legea face distincţie între domeniul public de interes naţional, caz în
care proprietatea asupra terenului aparţine statului şi domeniul public de interes local, caz în
care proprietatea asupra terenului aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.
Prin Legea administraţiei publice locale nr.69/1991 s-a stabilit competenţa exclusivă a
consiliilor locale şi, respectiv, a celor judeţene în administrarea domeniului public şi privat al
comunelor, oraşelor, municipiilor şi, respectiv, al judeţelor. Totodată, prin aceeaşi lege a fost
definit patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale ca fiind constituit din bunurile mobile şi
imobile aparţinând domeniului public de interes local, domeniului privat al acestuia, precum şi
drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial (art.79). De asemenea, această lege a precizat la
art.80-81 bunurile care aparţin domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale,
iar la art.82 a enumerat principiile care guvernează regimul juridic al bunurilor aparţinând
domeniului public, acestea fiind declarate inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.
Constituţia din 1991 nu utilizează noţiunea de domeniu public, dar consfinţeşte cele două forme
ale proprietăţii: proprietatea publică şi proprietatea privată, precizând la art.135 (art.136 după
republicare) că proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale şi că
bunurile proprietate publică sunt inalienabile şi pot fi date în administrare numai regiilor
autonome sau instituţiilor publice, ori pot fi concesionate sau închiriate.
Obiectul proprietăţii publice este stabilit la art.135 alin.(4),în forma iniţială, ca fiind format din
„bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţii, spaţiul aerian, apele cu potenţial
energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială,
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri
stabilite de lege ...".
22

CAPITOLUL III DEFINIŢIA ŞI TRĂSĂTURILE NOŢIUNII DE DOMENIU PUBLIC

Secţiunea l Noţiunea de domeniu public
Definirea noţiunii de domeniu public a constituit una dintre preocupările autorilor de drept
administrativ, atât din perioada interbelică, dar şi din perioada actuală.
Astfel, profesorul Paul Negulescu1 definea domeniul public ca fiind totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate pentru satisfacerea interesului
general, făcând distincţie între domeniul public, care era supus regimului de drept public, şi
domeniul privat, care era supus regimului de drept privat.
Un alt autor interbelic2 definea domeniul public al statului, sau al celorlalte administraţiuni publice,
ca fiind totalitatea acelor bunuri mobile sau imobile, afectate, în mod direct şi nemijlocit,
funcţionării serviciilor publice şi care sunt absolut necesare pentru aceasta, fiind supuse unui regim
juridic special.
Alt autor3 a folosit noţiunea de domeniu administrativ, care era constituit din totalitatea bunurilor
administraţiei, dar nu şi din drepturile subiective şi valorile în numerar care se regăseau în
patrimoniul acesteia.
Domeniul administrativ era împărţit în domeniul public şi domeniul privat. Din domeniul public
făceau parte bunurile mobile şi imobile ale administraţiei, afectate unui interes general, fie că erau
destinate unui serviciu public, fie uzului tuturor (parcurile, drumurile, pieţele etc.). Domeniul privat
era format din bunurile mobile şi imobile care nu erau afectate în mod direct unui interes general şi
care erau, în principiu, supuse regulilor de drept civil.
1
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi. I, Ediţia a IV-a, Bucureşti, 1934, p.231
2
G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p.209
3
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944, p.355
23

în doctrina contemporană, un autor4 a definit domeniul public ca fiind totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale în regim de drept public, afectate
unei folosinţe publice care se realizează direct sau prin intermediul unui serviciu public, determinate
ca atare prin lege, ori sunt de uz sau de interes public.
Un alt autor a definit domeniul public ca o totalitate de bunuri mobile sau imobile care, potrivit
legii, aparţin statului sau unităţilor administrativ-teritoriale şi sunt administrate de cel căruia îi
aparţin în regim de drept public.
într-o altă opinie6 prin domeniu public se înţeleg acele bunuri, publice sau private, care, prin natura
lor ori prin dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând
valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public şi
supuse unui regim de drept administrativ sau unui regim mixt, în care regimul de putere este
determinant, aflându-se în proprietatea sau în paza persoanelor juridice de drept public, după caz.
Noţiunea de domeniu public a primit şi o definiţie legală, prin art.3 din Legea nr.213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precizându-se că domeniul public este alcătuit din
bunurile prevăzute la art.136 alin.(4) din Constituţie, republicată, din cele stabilite în anexa care
face parte integrantă din respectiva lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura
lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale
prin modurile prevăzute de lege.
Din definiţiile prezentate mai sus, rezultă că, într-o primă abordare, noţiunea de domeniu public este
prezentată ca ansamblul bunurilor aflate în proprietatea publică a statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale.
într-o a doua abordare, noţiunea de domeniu public este definită atât prin componentele sale (bunuri
mobile şi imobile determinate prin Constituţie şi prin lege sau care, prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public), cât şi prin raportare la regimul juridic de drept administrativ aplicabil acestor
bunuri.
De asemenea, din definiţiile menţionate mai rezultă că noţiunea de domeniu public nu se suprapune
celei de proprietate publică, din domeniul public putând face parte şi bunuri mobile sau imobile care
aparţin proprietăţii private, dar care sunt supuse unui regim de drept administrativ pentru că, prin
natura lor, sunt de uz sau de interes public.
4
L. Giurgiu, op.cit., p.54-55
5
M. Preda, Drept administrativ. Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000
6
A. Iorgovan, op .cit., voi.II, p. 169
24

Astfel, în privinţa apartenenţei unor bunuri la domeniul public, apar ca fiind determinante stabilirea
şi definirea corectă a regimului juridic aplicabil bunurilor respective.7
Secţiunea a 2-a Trăsăturile caracteristice ale domeniului public
Pentru ca un bun să facă parte din domeniul public, el trebuie să îndeplinească o serie de condiţii,
care se concretizează în tot atâtea trăsături caracteristice ale domeniului public şi care vor fi
prezentate în continuare.
a) Prin destinaţia expresă a legii sau prin natura lor, bunurile care aparţin domeniului public trebuie
să fie de uz sau de interes public. Mai
rt

mult, aşa cum preciza un reputat autor , este necesar ca aceste bunuri să intre în categoria celor care
trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare, faţă de care generaţia actuală are dreptul de a le
folosi, dar şi obligaţia de a face toate eforturile pentru conservarea stării şi valorii acestora.
Această destinaţie a unor astfel de bunuri este dată de regimul lor juridic, fie datorită valorii lor
deosebite (istorice, artistice, ştiinţifice, documentare etc.), fie datorită utilităţii lor publice.
De regulă, bunurile proprietate publică sunt uşor identificabile, în baza prevederilor constituţionale
şi dispoziţiilor legale, dar, în ceea ce priveşte bunurile proprietate privată, care trebuie să primească
un regim domenial de protecţie şi conservare, identificarea lor se realizează, de cele mai multe ori,
pe baza unor proceduri speciale şi în urma unei complexe activităţi de apreciere şi evaluare, din
partea unor experţi şi organisme de specialitate (spre exemplu, clasarea unui bun proprietate privată
ca aparţinând patrimoniului cultural naţional, potrivit Legii nr. 182/2000, privind protejarea
patrimoniului cultural naţional mobil).
b) Bunurile aparţinând domeniului public au o importanţă socială deosebită, fiind valori destinate
uzului general, ceea ce nu înseamnă că toată lumea trebuie să se şi folosească de ele în mod direct.
Astfel, distingem, în cadrul domeniului public, bunuri care se pretează la o folosinţă generală
directă, precum străzile, apa mării, aerul etc. şi bunuri care sunt puse în valoare printr-o folosinţă
indirectă, prin intermediul unui serviciu public, cum este, spre exemplu, reţeaua de rulare a
7
Em. Albu, op. cit., Partea a ll-a, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti, 2006, p.61-65
8
A. Iorgovan, op. cit., p. 172
25

metroului, care este folosită prin intermediul serviciului public realizat de R.A. METROREX.
c) Bunurile aparţinând domeniului public sunt supuse unui regim juridic de drept public. Acest
regim poate fi exclusiv un regim de drept public, dar poate fi, după caz, un regim mixt, de drept
public şi de drept privat, în care regimul de drept public este dominant.
Această trăsătură pune în evidenţă faptul că regimul de drept public sau regimul mixt, dar în
care regimul de drept public este dominant, se manifestă în cadrul unor raporturi juridice de
drept administrativ care se stabilesc între o persoană de drept public, statul sau o unitate
administraţi v-teritorială, pe de o parte, şi un alt subiect de drept, pe de altă parte, iar litigiile
care apar în cadrul unor astfel de raporturi sunt întotdeauna litigii de contencios administrativ,
cu toate consecinţele care decurg din această situaţie.
d) Bunurile aparţinând domeniului public sunt fie proprietatea persoanelor juridice de drept
public, fie în paza sau protecţia acestora. Astfel, dacă este vorba de existenţa dreptului de
proprietate, potrivit legislaţiei actuale, acesta este dreptul de proprietate publică ce aparţine
statului sau unităţii administrativ-teritoriale, în timp ce, dacă este vorba de paza bunurilor
domeniului public, acest drept poate aparţine oricărei persoane juridice de drept public care
acţionează în numele statului.
26
CAPITOLUL IV PATRIMONIUL ŞI DREPTURILE DOMENIALE
Secţiunea l Noţiunea de patrimoniu şi caracterele juridice ale acestuia
în doctrina civilă românească1, patrimoniul a fost definit ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor
având valoare economică şi a bunurilor la care se referă aceste drepturi, aparţinând unei persoane,
ale cărei nevoi sau sarcini este destinat să le satisfacă.
Din această definiţie rezultă că scopul patrimoniului constă în satisfacerea nevoilor, în cazul
persoanelor fizice şi, respectiv, în realizarea sarcinilor pentru care au fost înfiinţate, în cazul
persoanelor juridice.
Astfel, în raport cu prevederile art. 26 din Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice şi
persoanele juridice2, literatura de specialitate a arătat că unul dintre elementele constitutive ale
persoanei juridice îl reprezintă patrimoniul propriu şi distinct al acesteia, care îi dă posibilitatea să
participe în nume propriu la raporturile juridice şi sâ-şi asume o răspundere de sine stătătoare, în
calitatea sa de subiect de drept .
Potrivit art.25 din Decretul nr.31/1954, statul este persoană juridică, iar potrivit art.26 din acelaşi
decret, coroborat cu art. 19 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale4, unităţile
administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi
patrimoniu propriu.
T. lonaşcu, S. Brădeanu, Dreptul de proprietate socialistă fi alte drepturi principale, Editura Ştiinţifică, Bucureşti 1964,
p. 13
Decretul Consiliului de Stat nr. 31/1954, publicat în „Buletinul Oficial" nr.8 din 30 ianuarie 1954
3
C. Stătescu, Drept civil. Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.371
4
Legea nr. 215/2001 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001
27

Caracterele juridice ale patrimoniului se manifestă atât în cazul patrimoniului aparţinând

persoanei fizice, cât şi în cazul patrimoniului persoanei juridice.
a) Patrimoniul este o universalitate juridică, în sensul că patrimoniul, ca masă de
drepturi şi obligaţii şi bunurile la care acesta se referă, se prezintă ca o unitate distinctă de
elementele sale componente şi există independent de modificările ce pot surveni în aceste
elemente.
Din faptul că patrimoniul apare ca o universalitate juridică, decurg două consecinţe:
- drepturile şi obligaţiile care alcătuiesc patrimoniul sunt legate între ele, formând un tot unitar;
- drepturile şi obligaţiile cu conţinut economic ce formează patrimoniul sunt distincte de
universalitate, astfel că modificările care se produc în privinţa unuia sau unora dintre aceste
drepturi şi/sau obligaţii nu pun în discuţie însăşi universalitatea.
b) Orice persoană fizică sau juridică are un patrimoniu, în sensul că, pentru orice persoană,
calitatea de subiect de drept şi de participant la raporturile juridice se bazează pe existenţa
obligatorie a unui patrimoniu .
Astfel, în cazul persoanelor fizice, oricât de săracă ar fi, o persoană, are totuşi un minim de
bunuri care formează patrimoniul său, în timp ce în cazul persoanelor juridice, existenţa unui
patrimoniu constituie una din condiţiile pentru existenţa persoanei juridice.
c) Caracterul de unicitate al patrimoniului, în sensul că o persoană fizică sau juridică are
un singur patrimoniu, indiferent de numărul drepturilor şi al obligaţiilor pe care le are.
d) Patrimoniul fiecărei persoane este divizibil în mai multe mase de bunuri, fiecare dintre aceste
mase având un regim juridic bine determinat, în raport cu scopul pentru care o astfel de divizare
a fost realizată.
Astfel, orice societate comercială, ca subiect de drept, are un patrimoniu care se divide în mai
multe mase de bunuri: mobile, imobile, fonduri băneşti, fiecare dintre acestea având un regim
juridic distinct.
La fel, o unitate administrativ-teritorială are un patrimoniu ca persoană juridică de drept public,
care este alcătuit dintr-o masă de bunuri ce formează domeniul public şi dintr-o masă de bunuri
ce formează domeniul privat, fiecare având regimuri juridice distincte, un regim juridic de drept
administrativ în cazul bunurilor aparţinând domeniului public şi un regim juridic de drept civil
în cazul bunurilor care formează domeniul privat.
28

Secţiunea a 2-a Patrimoniul statului şi unităţilor administrativ-teritoriale

Aşa cum am precizat mai sus, patrimoniul este format din totalitatea drepturilor şi obligaţiilor cu
valoare economică şi a bunurilor la care se referă aceste drepturi, aparţinând unei persoane.
Deci, drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au un conţinut economic, fiind
evaluabile în bani.
Drepturile patrimoniale se clasifică în două mari categorii: drepturile reale şi drepturile de creanţă.
Dreptul real este acel drept subiectiv în virtutea căruia titularul său poate să-şi exercite atributele
asupra unui lucru determinat, în mod direct şi nemijlocit, fără a mai fi necesară intervenţia unei alte
persoane5.
Dreptul de creanţă este dreptul subiectiv în temeiul căruia subiectul activ, numit creditor, poate
pretinde unui subiect pasiv determinat, numit debitor, să dea, să facă, sau să nu facă ceva6.
Ordonanţa Guvernului nr.l 19/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv,
republicată7, la art.2 lit.s) defineşte patrimoniul public ca fiind totalitatea drepturilor şi obligaţiilor
statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale sau ale entităţilor publice ale acestora, dobândite sau
asumate cu orice titlu, care se referă atât la bunurile din domeniul public, cât şi la cele din domeniul
privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
Deci, ca şi în cazul patrimoniului altor persoane fizice sau juridice, patrimoniul public este format
dintr-o componentă activă şi alta pasivă, noţiunea de domeniu având legătură cu activul
patrimonial, cu bunurile patrimoniale şi cu drepturile exercitate asupra acestora, domeniul
reprezentând un ansamblu de bunuri aparţinând aceluiaşi titular, reunite prin natura lor comună8.
Art. 476 şi art. 478 din Codul Civil enumera bunurile care nu sunt proprietate particulară şi sunt
considerate ca dependinţe ale domeniului public, iar art. 477 reglementează situaţii în care bunuri
sau mase de bunuri devin proprietatea statului, trecând în domeniul public, fără să se facă distincţie
între domeniul public şi domeniul privat.
Iniţial, distincţia între domeniul public şi domeniul privat a fost opera doctrinei, dar această
distincţie a fost preluată şi de legislaţia în
5
C. Stătescu, op. cit., p.508
6
Idem
1
Ordonanţa Guvernului nr.J 19/1999 a fost republicată în Monitorul Oficial nr.799 din 12 nov. 2003
8
E. Bălan, op. cit., p.40
29

vigoare, Legea nr. 213/1998 referindu-se expres la domeniul public şi la domeniul privat al
statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale (art.3-6).
în doctrina administrativă interbelică9, dar şi în literatura de specialitate contemporană10, s-a
folosit noţiunea de domeniu administrativ pentru a desemna ansamblul bunurilor care fac parte
din patrimoniul administraţiei, folosite pentru realizarea sarcinilor care îi incumbă.
Domeniul administrativ apare astfel ca ansamblul bunurilor aparţinând statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, folosite pentru asigurarea bunei funcţionări a acestora, astfel că se
poate vorbi de un domeniu administrativ al statului, al judeţului, municipiului, oraşului sau al
comunei.
Deci, domeniul administrativ este o noţiune care include noţiunile de domeniu public şi
domeniu privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale şi, respectiv, un ansamblu de
bunuri care aparţin domeniului public şi privat al acestor persoane juridice de drept public.
Cu alte cuvinte, domeniul public şi domeniul privat formează împreună domeniul administrativ
al statului şi, respectiv, al judeţului, municipiului, oraşului, comunei.
Astfel, domeniul administrativ poate fi definit ca fiind ansamblul bunurilor mobile şi imobile
aflate în proprietatea publică şi privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pe care
aceste persoane juridice de drept public le folosesc pentru realizarea scopului lor: satisfacerea
intereselor generale ale colectivităţii naţionale şi locale.
Secţiunea a 3-a Drepturile domeniale
Am definit regimul domenial ca fiind reprezentat de totalitatea normelor juridice speciale
aplicabile bunurilor aparţinând persoanelor juridice de drept public: statul, judeţul, municipiul,
oraşul, comuna şi relaţiilor sociale născute în legătură cu utilizarea acestor bunuri care formează
domeniul statului, judeţului, municipiului, oraşului sau comunei.
• în literatura de specialitate11, prin noţiunea de drepturi domeniale au fost definite drepturile
care pot fi exercitate asupra bunurilor aparţinând domeniului public sau privat al statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale.
9
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p. 355
10
E. Bălan, idem
"E. Bălan, op. cit., p.42
30

Drepturile domeniale, care sunt drepturi patrimoniale reglementate de normele de drept public sau
supuse unui regim mixt, dominat de normele de drept public, au fost clasificate astfel:
a) Drepturi reale principale:
- dreptul de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public;
- dreptul de proprietate privată asupra bunurilor domeniului privat.
b) Drepturi reale constituite pe baza dreptului de proprietate publică:
- dreptul de administrare al instituţiilor publice şi al regiilor autonome;
- dreptul de concesiune asupra bunurilor domeniului public;
- dreptul de folosinţă gratuită al instituţiilor de utilitate publică.
c) Drepturi reale constituite pe baza dreptului de proprietate privată al statului ori unităţilor
administrativ-teritoriale:
- dreptul de administrare al instituţiilor publice şi al regiilor autonome;
- dreptul de folosinţă a bunurilor aparţinând domeniului privat;
- dreptul de concesiune a bunurilor aparţinând domeniului privat.
d) Drepturi de creanţă:
- permisiunile domeniale;
- locaţiunile domeniale.
- drepturile de protecţie şi pază a unor bunuri de interes general.
31

CAPITOLUL V DOMENIUL PUBLIC

Secţiunea l Titularii domeniului public
Titularii domeniului public sunt indicaţi la art.136 alin.(2) din Constituţie, republicată, precum
şi de art.l şi 2 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia,
unde se precizează că proprietatea publică aparţine statului şi unităţilor administrativ-teritoriale,
precum şi că aceste persoane juridice de drept public exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia
asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public.
De asemenea, Legea administraţiei publice locale nr.215/2001, la art.19 alin.(l), referindu-se la
personalitatea juridică a judeţelor, oraşelor şi comunelor, prevede că unităţile administrativ-
teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu
propriu.
Deci, titulari ai domeniului public sunt titularii dreptului de proprietate publică: statul, judeţul,
municipiul, oraşul şi comuna.
Trebuie precizat că noţiunile de proprietate publică şi domeniu public nu se suprapun, deşi, în
literatura de specialitate a fost exprimată şi opinia că domeniul public este echivalent cu
noţiunea de proprietate publică1.
Totuşi, aşa cum, în mod corect s-a subliniat, proprietatea publică reprezintă o instituţie juridică,
pe când domeniul public este, în principal, un ansamblu de bunuri care fac obiectul proprietăţii
publice2.
Mai mult, aşa cum am arătat anterior, regimul domeniului public nu se aplică exclusiv bunurilor
care fac obiectul proprietăţii private, ci, în unele situaţii şi condiţii, regimul domeniului public
este aplicabil şi unor bunuri ce fac obiectul proprietăţii private, care au, însă, o semnificaţie
deosebită sub aspect istoric, cultural etc., fiind valori naţionale, ale patrimoniului naţional,
1
A. Trăilescu, Drept administrativ, Editura AII Beck, Bucureşti, 2005, p. 106
2
E. Bălan, op. cit., p.44
32

astfel că sunt guvernate de un regim de drept administrativ, de pază şi protecţie a interesului

public sau, după caz, a uzului public faţă de acestea".
Secţiunea a 2-a Sfera bunurilor care formează domeniul public
2. l. Sfera proprietăţii publice potrivit Constituţiei
Potrivit art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice,
următoarele categorii de bunuri:
- bogăţiile de interes public ale subsolului;
- spaţiul aerian;
- apele cu potenţial energetic, valorificabil, de interes naţional;
- plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental;
- alte bunuri stabilite prin legea organică.
în forma iniţială, Constituţia, la fostul art. 135 alin.4, enumera ca bunuri exclusive ale
proprietăţii publice:
- bogăţiile de orice natură ale subsolului;
- căile de comunicaţii;
- spaţiul aerian;
- apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public;
- plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental;
- alte bunuri stabilite prin lege organică.
Deci, comparând cele două texte constituţionale prezentate mai sus, rezultă că, prin Legea de
revizuire a Constituţiei4, a fost restrânsă sfera bunurilor care fac obiectul exclusiv al proprietăţii
private şi, pe de altă parte, au fost reformulate unele categorii de bunuri.
Astfel, din textul iniţial au fost eliminate căile de comunicaţie, considerându-se că unele căi de
comunicaţie ar putea fi obiect al proprietăţii private.
De asemenea, formularea iniţială „bogăţiile de orice natură ale subsolului" a fost înlocuită cu
sintagma „bogăţiile de interes public ale subsolului", tocmai pentru a se pune în evidenţă că nu
natura bunurilor este criteriul primordial al domenialităţii, ci criteriul interesului public, care
3
A. Iorgovan, op. cit., p. 169
4
Legea de revizuire a Constituţiei nr.429/2003 a fost publicată în Monitorul Oficial nr.758 din 29 octombrie 2003
33

determină un regim juridic special, în scopul păstrării şi transmiterii unor astfel de bunuri
generaţiilor următoare.
2.2. Sfera proprietăţii publice potrivit Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia
Potrivit art.3 alin.(l) din Legea nr.213/1998, domeniul public este alcătuit, în afară de bunurile
prevăzute la art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, din bunurile enumerate în anexa acestei
legi, după cum urmează5:
L Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:
- bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
- spaţiul aerian;
- apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele
maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic
valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;
- pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori
de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în
amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată;
- terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile
obţinute prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile
institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic,
destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de
animale de rasă;
- parcurile naţionale;
- rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
- patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării";
- resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul
continental;
- infrastructura căilor ferate, inclusiv tunetele şi lucrările de artă;
- tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
- drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale,
secundare;
5
Anexa Legii nr.213/1998 este redată în forma consolidată ca urmare a modificărilor aduse prin O.U.G.
nr.206/2000, aprobată cu modificări prin Legea nr.713/2001, şi prin Legea nr.241/2003
34

- canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,

apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului,
drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
- reţelele de transport al energiei electrice;
- spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
- canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
- conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
- lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei
electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea undelor de
viitură;
- digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
- lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
- cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
- porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate acestea,
diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte
activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi,
monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara
incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie;
- terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
- pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
- pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe
acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
- statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
- ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
- muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia,
Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
şi instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă
acestea; unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului Internelor şi Reformei
Administraţiei, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a
penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor
35

dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.
II. Domeniu] public judeţean este alcătuit din următoarele bunuri:
- drum uri l e j udeţene;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al
acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale
judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau
local;
- reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de
tratare cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ preuniversitar de
stat: grădiniţe, şcoli generale primare şi gimnaziale, licee, grupuri şcolare, seminarii teologice,
şcoli profesionale şi şcoli postliceale;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ special de stat.
III. Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din
următoarele bunuri:
- drumurile comunale, vicinale şi străzile;
- pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de
agrement;
- lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
- reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a apelor
uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi
instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi
altele asemenea;
- locuinţele sociale;
- statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
- bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes
public naţional;
- terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu
sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
- cimitirele orăşeneşti şi comunale;
36

- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ pre un i verşi tar
de stat: grădiniţe, şcoli generale primare şi gimnaziale, licee, grupuri şcolare, seminarii
teologice, şcoli profesionale şi şcoli postliceale.
2.3. Sfera proprietăţii publice potrivit Codului civil şi altor legi
Codul civil, aşa cum am amintit deja, are dispoziţii referitoare la terenurile care aparţin
domeniului public, sunt „dependinţe ale domeniului public".
Astfel, potrivit art.476, „drumurile mari, drumurile mici şi uliţele care sunt în sarcina statului,
fluviile şi râurile navigabile sau plutitoare, ţărmurile, adăugirile către mal şi locurile de unde s-a
retras apa mării, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele şi îndeobşte toate
părţile din pământul României, care nu sunt proprietate particulară, sunt considerate ca
dependinţe ale domeniului public".
Art.477 dispune că „averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără
moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public".
De asemenea, art.478 alin.(l) prevede că „porţile, zidurile, şanţurile, întăriturile pieţelor de
război şi ale fortăreţelor fac şi ele parte din domeniul public".
Legea fondului funciar nr.18/1991, republicată, la art.5 alin.(l) enumera categoriile de terenuri
care intră în domeniul public, prevăzând că „aparţin domeniului public terenurile pe care sunt
amplasate construcţii de interes public, pieţe, căi de comunicaţii, reţele stradale şi parcuri
publice, porturi şi aeroporturi, terenurile cu destinaţie forestieră, albiile râurilor şi fluviilor,
cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare şi al marii teritoriale,
ţărmurile Mării Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaţii naturale şi parcuri naţionale,
monumentele, ansamblurile şi siturile arheologice şi istorice, monumentele naturii, terenurile
pentru nevoile apărării sau pentru alte folosinţe care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori
care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public".
Aceeaşi lege, la art.35 alin.(2), prevede că „terenurile proprietate de stat administrate de
institutele şi staţiunile de cercetări ştiinţifice, agricole şi silvice, destinate cercetării şi producerii
de seminţe şi material săditor din categorii biologice superioare şi a animalelor de rasă, precum
şi din administrarea Institutului pentru Testarea şi înregistrarea Soiurilor de Plante de Cultură şi
a centrelor sale teritoriale aparţin domeniului public şi rămân în administrarea acestora".
37

De asemenea, la alin.(3) din acelaşi articol se precizează că dispoziţiile alin. (2) se aplică şi
terenurilor proprietate de stat folosite, la data acestei legi, de unităţile de învăţământ cu profil
agricol sau silvic şi care trec în administrarea acestora.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a României6,
referindu-se la regimul juridic al frontierei de stat, prevede la art.7 alin.(l) că, atât culoarul de
frontieră, cât şi fâşia de protecţie a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului şi
se administrează de autorităţile administraţiei publice locale, în condiţiile stabilite prin hotărâre
a Guvernului.
Astfel, în baza H.G. nr.445/20027, art.6 alin.(2), culoarul de frontieră şi fâşia de protecţie a
frontierei de stat, proprietate publică a statului, au fost trecute din administrarea Ministerului
Administraţiei şi Internelor în administrarea consiliilor locale pe bază de protocoale.
Legea învăţământului nr.84/1995, republicată8, astfel cum a fost modificată şi completată prin
Legea nr.354/2004, referindu-se la baza materială a învăţământului de stat, are reglementări de
natură domenială privind activul patrimonial al instituţiilor şi unităţilor de învăţământ.
Astfel, potrivit art.166 alin.(3), „baza materială aferentă procesului de instruire şi de educaţie şi
realizată din fondurile statului sau din fondul instituţiilor şi întreprinderilor de stat în perioada
anterioară datei de 22 decembrie 1989, se reintegrează, fără plată, în patrimoniul Ministerului
Educaţiei şi Cercetării, al instituţiilor şi unităţilor de învăţământ şi de cercetare ştiinţifică
universitară şi, după caz, în domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor, respectiv al
sectoarelor municipiului Bucureşti, al consiliilor judeţene şi al Consiliului General al
municipiului Bucureşti, cu excepţia bunurilor care au intrat în proprietatea agenţilor economici
privaţi".
La alin.(4') al aceluiaşi articol, se prevede că „terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară
activitatea unităţile de învăţământ preuni verşi tar de stat - grădiniţe, şcoli generale, primare şi
gimnaziale, licee, seminarii teologice, grupuri şcolare, şcoli de arte şi meserii şi şcoli postliceale
- fac parte din domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor, respectiv
6
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 352 din 30 iunie 2001
7
H.G. nr.445/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 24 mai
2002
Legea nr.84/1995 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.167 din 31 iulie 1995 şi republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1996 şi nr.606 din 10 decembrie 1999
38

al sectoarelor municipiului Bucureşti, şi sunt în administrarea consiliilor locale ale comunelor,

oraşelor şi municipiilor, respectiv ale sectoarelor municipiului Bucureşti în a căror rază teritorială
îşi desfăşoară activitatea, prin delegare către consiliile de administraţie ale unităţilor de
învăţământ".
De asemenea, la alin.(42) al articolului respectiv, se precizează că „terenurile şi clădirile în care îşi
desfăşoară activitatea unităţile de învăţământ special de stat fac parte din domeniul public judeţean,
respectiv al municipiului Bucureşti, şi sunt în administrarea consiliului judeţean, respectiv a
consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti în a căror rază teritorială îşi desfăşoară
activitatea, prin delegare către consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ respective".
La alin.(44) al articolului menţionat, se prevede că „terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară
activitatea inspectoratele şcolare, casele corpului didactic, palatele şi cluburile copiilor şi elevilor,
cluburile sportive şcolare, centrele şi cabinetele de asistenţă psiho-pedagogică, centrele logopedice,
cabinetele şcolare, precum şi alte unităţi din subordinea Ministerului Educaţiei şi Cercetării, ale
căror cheltuieli curente şi de capital se finanţează de la bugetul de stat, fac parte din domeniul
public al statului şi sunt administrate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, prin inspectoratele
şcolare judeţene şi prin delegare către consiliile de administraţie ale acestor unităţi".
Menţionăm că actele normative prezentate mai sus, ca temei al apartenenţei unor bunuri la
domeniul public, sunt într-o enumerare exemplificativă.
Secţiunea a 3-a Criteriile legale de încadrare a bunurilor în domeniul public
Aşa cum am precizat mai sus, potrivit art.3 alin.(l) din Legea nr.213/1998, în domeniul public sunt
incluse:
- bunurile prevăzute la art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată;
- bunurile stabilite în anexa care face parte integrantă din această lege, intitulată Lista cuprinzând
unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale;
- orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
Astfel, pot fi reţinute drept criterii legale de încadrare a unui bun în domeniul public:
- criteriul uzului public, care este determinat de natura bunului;
39

- criteriul interesului public, care este determinat de afectarea bunurilor unei folosinţe publice
ce se poate realiza fie direct şi nemijlocit, fie prin intermediul unui serviciu public.
Bunurile de uz public sunt bunurile care, prin natura lor, sunt de folosinţă generală, precum
parcurile publice, drumurile publice etc., la care au acces, în mod egal şi nelimitat, toate
persoanele, indiferent dacă sunt sau nu cetăţenii statului sau membrii comunităţii respective.
Bunurile de interes public sunt, în principal, acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau
exploatate în cadrul unui serviciu public, beneficiarii având acces la ele prin intermediul
serviciului public care le foloseşte sau le exploatează, precum sunt: căile ferate, reţelele de
distribuţie a energiei electrice, a gazelor etc., teatrele, bibliotecile publice etc.
Apartenenţa la domeniul public a unui bun care îndeplineşte unul dintre cele două criterii legale
este dată de declararea sa ca atare, prin lege, prin hotărâre a Guvernului, ori prin hotărâre a
consiliului judeţean, comunal, orăşenesc sau municipal.
Prin această operaţiune se realizează, cu alte cuvinte, clasarea bunurilor respective ca bunuri ale
domeniului public al statului, judeţului, comunei, oraşului sau municipiului.
Clasarea domenială este operaţiunea legală sau administrativă prin care se stabileşte sau se
atestă apartenenţa unui bun la domeniul public şi scara domenialităţii în raport cu interesul
public căruia îi corespunde bunul respectiv.
Declararea unui bun ca aparţinând domeniului public nu scuteşte pe titularul domeniului
respectiv, statul sau unităţile administrativ-teritoriale, să facă dovada că bunul a intrat în
proprietatea sa în mod legal.
Secţiunea a 4-a Clasificarea bunurilor domeniului public
Dintre clasificările date bunurilor domeniului public în perioada interbelică ne-au reţinut atenţia
clasificarea făcută într-un mod sintetic de prof. Paul Negulescu, precum şi aceea făcută analitic
de prof. Erast Diti Tarangul.
Astfel, prof. P. Negulescu9 identifică patru dependinţe ale domeniului public:
P. Negulescu, op. cit., p. 135
40

I. Domeniul public maritim, cuprinzând:

a) marea teritorială;
b) ţărmurile mării (art.476 din Codul civil);
c) porturile maritime.
II. Domeniul public aerian, care cuprinde spaţiul atmosferic mărginit între graniţele statului.
III. Domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile (art.476 din Codul civil)
IV. Domeniul public terestru, care cuprinde:
a) şoselele, căile ferate etc.;
b) porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile, oraşelor întărite (art.478 din Codul civil);
c) imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu public pentru a fi utilizate în vederea
satisfacerii unui interes general;
d) bunurile mobile pentru a fi folosite pentru un interes general. Prof. E. D. Tarangul10 identifică
şapte categorii de dependinţe:
I. Domeniul public maritim:
a) marea teritorială;
b) litoralul mării;
c) lacurile sărate care au făcut parte din mare;
d) porturile maritime şi farurile.
II. Domeniul public terestru, cuprinzând uliţele, drumurile, şoselele, pădurile, fortificaţiile militare,
terasamentul căilor ferate etc.
III. Domeniul public fluvial, cuprinzând cursurile de apă navigabile şi flotabile şi cele care produc
forţe motrice, canalele de navigaţie, porturile navigaţiei fluviale, cursurile de apă.
IV. Domeniul public aerian, cuprinzând spaţiul de aer de deasupra teritoriului statului.
V. Clădirile afectate unui serviciu public, cuprinzând şcolile, universităţile, cazărmile,
spitalele, clădirile diferitelor autorităţi, gările, închisorile etc.
VI. Obiectele mobile afectate unui serviciu public, cuprinzând cărţile dintr-o bibliotecă, obiectele
dintr-un muzeu, mobilierul instituţiilor publice etc.
VII. Domeniul sacru, cuprinzând obiectele afectate cultului.
Dintre autorii contemporani, o clasificare cvasiexhaustivă a realizat prof. Antonie Iorgovan11, astfel:
10
E. D. Tarangul, op. cit., p.359-362 " A. Iorgovan, op. cit., p. 199-201
41

I. Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă:

a) bunuri ale domeniului public de interes naţional (domeniul public naţional);
b) bunuri ale domeniului public de interes judeţean (domeniul public judeţean);
c) bunuri ale domeniului public de interes comunal (domeniul public comunal).
II. Din punct de vedere al modului de determinare:
a) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
b) bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile administraţiei publice, în baza
criteriilor stabilite de Constituţie şi legi.
III. Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autorităţii publice):
a) bunuri ale domeniului public ce aparţin statului sau unităţilor administraţi v-teritoriale;
b) bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private, dar afectate de dreptul de pază şi
protecţie al statului (drept de poliţie).
IV. Din punct de vedere al modului de constituire:
a) bunuri aparţinând domeniului public natural;
b) bunuri aparţinând domeniului public artificial.
V. Din punct de vedere al modului de utilizare de către public:
a) bunuri utilizate direct;
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public.
VI. Din punct de vedere al serviciului public organizat:
a) bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.
VII. Din punct de vedere al naturii bunurilor:
a) domeniul public terestru (căile de comunicaţie şi instalaţiile aferente, terenurile afectate
utilităţilor publice, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
b) domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile mării,
faleza şi plaja mării, fundul apelor maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime);
c) domeniul public fluvial (apele de suprafaţă - fluviile, râurile, canalele navigabile, lacurile
navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacuri şi nămolurile terapeutice, lacurile de distracţie şi
orice apă cu potenţial energetic valorificabil, apele subterane -izvoarele de ape potabile, izvoarele
de ape minerale, izvoarele de ape termale şi orice izvoare care pot fi folosite în interes public);
42

d) domeniul public aerian (spaţiul aerian cuprins în limitele şi deasupra României);

e) domeniul public cultural (obiecte de artă - picturi, sculpturi, mobilier etc., lucrări arhitectonice,
curţi, palate, cetăţi, mănăstiri, biserici, clădiri pentru alte destinaţii etc., vestigii arheologice,
monumente, ansambluri şi situri istorice, letopiseţe, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cărţi din
bibliotecile publice, obiectele de muzeu şi orice bun mobil şi imobil care intră în patrimoniul
cultural naţional);
f) domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de apărare, amenajările genistice şi
diferitele tipuri de adăposturi, căile de comunicaţie militară, căile de telecomunicaţii militare,
armamentul şi muniţia, parcul de maşini etc.).
Cu privire la bunurile mobile şi imobile afectate unui serviciu public, s-a precizat că acestea nu au
fost reţinute ca o categorie aparte de bunuri domeniale, deoarece ele se integrează la oricare dintre
categoriile menţionate mai sus, fiind subînţelese.
De asemenea, dintre autorii contemporani, demnă de menţionat este şi clasificarea propusă de prof.
Liviu Giurgiu12, potrivit căruia, în raport cu ' modul de utilizare a bunurilor afectate uzului public, se
pot distinge două categorii de bunuri ale domeniului public:
1) bunuri destinate uzului direct şi colectiv, cum sunt, spre exemplu: străzile, şoselele,
pieţele publice, ţărmurile şi plaja mării etc.;
2) bunuri destinate uzului direct, realizat în mod individual şi privat, prin intermediul unui serviciu
public, cum sunt locurile de înhumare în cimitire, mesele din pieţe şi hale etc.
Secţiunea a 5-a Regimul juridic al domeniului public
5.1. Noţiunea de regim juridic
în general, noţiunea de regim juridic desemnează un ansamblu de reguli de fond şi de formă care
guvernează şi individualizează o instituţie sau un domeniu, în cadrul unei ramuri de drept şi,
respectiv, în cadrul sistemului de drept.
în acest sens, putem distinge între regimul juridic de drept public şi regimul juridic de drept privat,
între regimul de drept administrativ şi regimul de drept civil, după cum, în cadrul regimului de drept
administrativ distingem între regimul organizării şi funcţionării structurilor
12
L. Giurgiu, op. cit., p.62
43

administrative, regimul actelor administrative, regimul contravenţional, regimul domeniului public

aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
în funcţie de precizările de mai sus, putem defini noţiunea de regim juridic al domeniului public sau
regim domenial, ca fiind un ansamblu de norme juridice speciale aplicabile bunurilor aparţinând
domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi relaţiilor sociale
născute în legătură cu constituirea domeniului public şi utilizarea acestor bunuri, inclusiv litigiilor
apărute în această sferă.
Astfel, potrivit art.23 din Legea nr.213/1998, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al
statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau al municipiilor sunt de competenţa instanţelor de
contencios administrativ.
De asemenea, conform art.2 alin.(l) lit.c) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004,
contractele încheiate de autorităţile publice pentru punerea în valoare (utilizarea, exploatarea etc.)
bunurilor proprietate publică sunt asimilate actelor administrative, iar litigiile legate de încheierea,
aplicarea şi executarea contractelor administrative sunt de competenţa instanţelor de contencios
administrativ, potrivit art.8 alin.(2) din aceeaşi lege.
Deci, cu alte cuvinte, regimul juridic aplicabil bunurilor aparţinând domeniului public, precum şi
instrumentelor juridice de constituire a domeniului public şi de punere în valoare a acestor bunuri,
este un regim de drept public, adică un regim de drept administrativ.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate13, regimul juridic de drept administrativ nu este un
regim juridic exorbitant, derogatoriu de la dreptul comun, ci reprezintă o altă formă a regimului
juridic specific unei societăţi civilizate şi democratice, ceea ce impune „necesitatea schimbării
opticii de abordare a regimului public în raport cu cel privat, regimul public impunându-se ca o
dimensiune a societăţii civile".
5.2. Dreptul de proprietate publică, formă a dreptului de proprietate
în limbajul curent, termenul de proprietate este folosit în mai multe sensuri. Uneori, termenul de
proprietate desemnează însuşi bunul care formează obiectul dreptului de proprietate, precum în
formularea „acest apartament este proprietatea mea". Alteori, termenul de proprietate este folosit în
sensul de avere şi desemnează toate bunurile care aparţin unei persoane, precum în formularea
„toate proprietăţile au fost donate ...". De
'.3 A. Iorgovan, op. cit., p.202
44

cele mai multe ori, termenul de proprietate desemnează însuşi dreptul de proprietate, în sensul de
noţiune juridică.
Dreptul de proprietate, ca fenomen social, reprezintă un concept complex, care se pretează la o
abordare multiplă: din perspectivă istorică, din perspectivă economică, din perspectivă socială, din
perspectivă filozofică şi, nu în ultimul rând, din perspectivă juridică.
Deşi, din perspectivă juridică, dreptul de proprietate poate fi abordat doar din punctul de vedere al
dreptului civil14, considerăm că, fiind o noţiune juridică interdisciplinară, dreptul de proprietate
poate şi trebuie să fie abordat şi din perspectiva ramurilor de drept ce conţin norme juridice care se
regăsesc în regimul juridic al dreptului de proprietate: dreptul constituţional, dreptul penal, dreptul
financiar şi, în special, dreptul administrativ.
Dreptul de proprietate a fost definit de Codul civil în funcţie de atributele juridice care formează
conţinutul acestui drept. Astfel, potrivit art.480, proprietatea este „dreptul ce are cineva de a se
bucura şi dispune de un lucru în mod exclusiv şi absolut, însă în limitele determinate de lege".
Pornind de Ia această definiţie legală, doctrina civilă a definit dreptul de proprietate în formulări
asemănătoare.
Astfel, potrivit prof. C. Stătescu15, dreptul de proprietate este acel drept subiectiv care dă expresie
aproprierii unui lucru, drept care permite individului sau colectivităţii să posede, să folosească şi să
dispună de acel bun, în putere proprie şi în interesul său propriu, în cadrul şi cu respectarea
legislaţiei existente.
Prof. L. Pop16 defineşte dreptul de proprietate ca fiind „acel drept care conferă titularului atributele
de posesie, folosinţă şi dispoziţie asupra unui bun, atribute pe care numai el le poate exercita în
plenitudinea lor, în putere proprie şi în interesul său propriu, cu respectarea normelor juridice în
vigoare".
Deci, cu alte cuvinte, dreptul de proprietate este un drept subiectiv şi, totodată, dreptul real cel mai
deplin, care conferă titularului său cele trei atribute: posesia, folosinţa şi dispoziţia.
în schimb, prof. V. Stoica17, luând act că, la art.136 alin.(l), Constituţia actuală consacră conceptele
de drept de proprietate privată şi drept de proprietate publică, defineşte direct noţiunea dreptului de
proprietate privată ca fiind „dreptul real principal care conferă titularului său atributele de posesie,
folosinţă şi dispoziţie (jus possidendi, jus utendi/
14
C. Stătescu, op. cit., p.518 şi urm.
15
C. Stătescu, op. cit., p.531
16
L. Pop, Drept civil. Drepturi reale, Editura Universul Juridic, 2006, p.84-85
17
V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Humanitas, 2004, p.224
45

jus fruendi şi jus abutendi) asupra bunului apropriat în formă privată, atribute care pot fi
exercitate în mod absolut, exclusiv şi perpetuu, cu respectarea limitelor materiale şi a limitelor
juridice".
într-adevăr, la art.136 alin.(l) Constituţia, republicată, declară în mod ritos că, în România,
„proprietatea este publică sau privată", ceea ce justifică pe deplin concluzia anunţată încă din
titlul acestui paragraf, şi anume că dreptul de proprietate privată este o formă a dreptului de
proprietate.
Cu alte cuvinte, dreptul de proprietate publică nu reprezintă o limitare a dreptului de proprietate
privată, ci este, alături de dreptul de proprietate publică, una dintre cele două forme de existenţă
a dreptului de proprietate.
Conţinutul juridic al dreptului de proprietate, indiferent că este vorba de dreptul de proprietate
privată sau de dreptul de proprietate publică, va cuprinde trei atribute sau prerogative: posesia
(jus possidendi), folosinţa (jus utendi şi jus fruendi) şi dispoziţia (jus abutendi), ca elemente
care configurează puterea pe care o are proprietarul asupra bunului ce formează obiectul
dreptului de proprietate.
Posesia (jus possidendi) constă în posibilitatea recunoscută în favoarea titularului dreptului de
proprietate de a stăpâni bunul care îi aparţine în materialitatea lui.
Folosinţa (jus utendi şi jus fruendi) conferă titularului dreptului de proprietate posibilitatea de a
utiliza bunul respectiv, precum şi dreptul de a culege fructele acestuia.
Dispoziţia (jus abutendi) reprezintă atributul dreptului de proprietate care conferă titularului
său dreptul de dispoziţie materială şi dreptul de dispoziţie juridică.
Astfel, dispoziţia materială este prerogativa pe care o are proprietarul de a dispune după voinţa
sa de substanţa materială a bunului, adică de a-1 consuma, transforma sau distruge, în condiţiile
legii.
Dispoziţia juridică este prerogativa recunoscută în favoarea titularului dreptului de proprietate
de a dispune de bunul respectiv prin acte juridice, adică de a-1 înstrăina, cu titlu oneros sau
gratuit, prin acte între vii sau pentru cauză de moarte, ori de a-1 greva în favoarea altor
persoane, în condiţiile legii.
5.3. Caracterele generale ale dreptului de proprietate
Aşa cum rezultă din definiţia prof. V. Stoica, prezentată mai sus, dreptul de proprietate, fie că
este vorba de dreptul de proprietate privată sau de dreptul de proprietate publică prezintă o serie
de caractere juridice
46

proprii, care îl deosebesc de alte drepturi reale, dreptul de proprietate fiind un drept absolut,
exclusiv şi perpetuu.
a) Caracterul absolut conferă dreptului de proprietate însuşirea de a fi opozabil tuturor, erga
omnes, fiind recunoscut în favoarea titularului său în raporturile acestuia cu toţi ceilalţi, care
sunt obligaţi să se abţină de la orice acţiune de natură să-1 încalce.
Dreptul de proprietate este un drept real deplin, fiind fundamentul tuturor celorlalte drepturi
reale.
Caracterul absolut al dreptului de proprietate conferă titularului său libertatea oricărei acţiuni
sau inacţiuni în legătură cu bunul care face obiectul dreptului său. De asemenea, caracterul
absolut face ca dreptul de proprietate, ca noţiune generală, să nu difere de la un subiect la altul
sau de la un obiect la altul, din punct de vedere conceptual.
b) Caracterul exclusiv conferă dreptului de proprietate însuşirea de a fi deplin, în sensul că
titularul său are toate cele trei atribute: posesia, folosinţa şi dispoziţia.
Caracterul exclusiv conferă titularului dreptului de proprietate monopolul asupra bunului care
face obiectul acestui drept complet, deplin, oferind titularului său plenitudinea celor trei
atribute: posesia, folosinţa şi dispoziţia.
Deci, caracterul exclusiv al dreptului de proprietate se pierde atunci când asupra bunului
respectiv se constituie dezmembrăminte ale dreptului de proprietate sau unele atribute ale
acestui drept (uzufruct, uz, abitaţie, servitute, superficie) sunt exercitate de către o altă
persoană.
c) Caracterul perpetuu conferă dreptului de proprietate privată însuşirea de a dura în mod
nelimitat, atâta timp cât există bunul care face obiectul său.
Caracterul său perpetuu face ca dreptul de proprietate să fie transmisibil pe durata existenţei
bunului, atât prin acte între vii, cât şi prin acte pentru cauză de moarte.
Astfel, transmisibilitatea dreptului de proprietate apare ca o consecinţă a caracterului său
perpetuu, cât şi ca modalitatea prin care se asigură manifestarea perpetuităţii.
5.4. Caracterele juridice specifice ale dreptului de proprietate publică
Dreptul de proprietate publică este, ca şi dreptul de proprietate privată, un drept real absolut,
exclusiv şi peipetuu, dar, aşa cum vom arăta în continuare, acest drept prezintă şi unele
caractere specifice care derivă din
47

regimul juridic diferit aplicabil, dreptul de proprietate publică fiind inalienabil, imprescriptibil
şi insesizabil, aşa după cum prevăd în mod expres dispoziţiile constituţionale şi reglementările
legale.
Astfel, art.136 alin.(4) fraza I din Constituţie, republicată, prevede expres că bunurile
proprietate publică sunt inalienabile, iar art.ll alin.(l) din Legea nr.213/1998 statuează şi mai
clar că „bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile ...", în
timp ce art.5 alin.(2) din Legea nr. 18/1991 menţionează, la rândul lor, că „terenurile care fac
parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile", reguli care se
regăsesc şi la art.122 alin.(2) din Legea nr.215/2001, care prevede că „bunurile care fac parte
din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile".
Aşa cum s-a subliniat în doctrina civilă18, caracterele specifice ale dreptului de proprietate
publică nu justifică ideea apărării sau ocrotirii preferenţiale a acestui drept în raport cu dreptul
de proprietate privată, ambele forme de proprietate fiind garantate şi ocrotite prin lege, în mod
egal, după cum rezultă din art.44 alin.(2) fraza I şi art.136 alin.(2) din Constituţie, revizuită.
Totuşi, Curtea Constituţională, prin Decizia nr.132/199419 a statuat că art.41 alin.(2) din
Constituţie (art.44 alin.(2), după revizuire şi republicare are în vedere ocrotirea în mod egal a
proprietăţii private, indiferent de titular, şi deci se referă la ocrotirea în mod egal a proprietăţii
aparţinând persoanelor fizice ori persoanelor juridice de drept privat, precum şi la ocrotirea
bunurilor care formează obiectul proprietăţii private a statului. Ca atare, a motivat în continuare
Curtea Constituţională, art.41 alin.(2) din Constituţie (actualul art.44 alin.2) nu pune semnul
egalităţii între proprietatea privată şi proprietatea publică în ceea ce priveşte protecţia juridică.
a) Dreptul de proprietate publică este inalienabil
Caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică face ca bunurile care sunt obiectul
acestui drept să fie scoase din circuitul civil, adică să nu poată fi înstrăinate prin acte juridice de
drept privat, nici prin voinţa titularului dreptului de proprietate şi nici prin voinţa celui care le
deţine.
18
V. Stoica, op. cit., p.424
19
Decizia nr.132/1994 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.34 din 15 februarie 1995
48

De asemenea, caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publică nu permite dezmembrarea

acestuia prin constituirea unor drepturi reale derivate precum uzul, uzufructul, servitutea, superficia
etc.
Totuşi, legiuitorul român a admis existenţa unor servituti asupra bunurilor aparţinând domeniului
public, cu condiţia ca servitutea să fie compatibilă cu natura şi destinaţia bunurilor respective, cum
ar fi servitutea de vedere sau de scurgere a apelor asupra unei străzi.
Astfel, potrivit art.13 alin.(l) din Legea nr.213/1998 servitutile asupra bunurilor din domeniul public
sunt valabile numai în măsura în care aceste servituti sunt compatibile cu uzul sau interesul public
căruia îi sunt destinate bunurile afectate, iar servitutile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menţin, conform alin.(2) al aceluiaşi articol, în condiţiile prevăzute la alin. (1).
încălcarea regulii inalienabilităţii bunurilor aparţinând domeniului public prin acte juridice de drept
privat va atrage sancţiunea prevăzută la art.ll alin.(2) din aceeaşi lege, a nulităţii absolute.
Regula inalienabilităţii bunurilor din domeniul public nu interzice, însă, constituirea unor drepturi
reale specifice asupra acestor bunuri, precum dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau
dreptul real de folosinţă şi nici posibilitatea închirierii acestor bunuri, deoarece nu este vorba de
înstrăinarea bunurilor respective, ci de modalităţi specifice de exercitare a dreptului de proprietate
publică, în regim de drept public20.
De asemenea, transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu reprezintă o încălcare
a regulii inalienabilităţii, deoarece transferul nu se realizează prin acte juridice de drept privat, ci
prin acte juridice de drept administrativ.
Astfel, potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, „trecerea din domeniul public în domeniul
privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se
dispune altfel".
Dar, nici transferul unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi
administrativ-teritoriale sau din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în cel al
statului nu reprezintă o încălcare a principiului inalienabilităţii care guvernează dreptul de
proprietate publică, operaţiunea juridică a transferului fiind efectuată prin acte administrative, iar nu
prin acte civile de drept privat.
Astfel, potrivit prevederilor art.9 din Legea nr.213/1998:
20
C. Bîrsan, Drept civil. Drepturi reale principale, Editura AII Beck, Bucureşti, 2007, p. 102-103
49

„(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi
administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.
(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul
public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local."
Caracterul inalienabil al bunurilor aparţinând domeniului public impune ca aceste bunuri să nu
poată face obiectul certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenului în favoarea
unei societăţi comerciale cu capital de stat în temeiul H.G. nr.834/19912' şi nici obiectul
reconstituirii dreptului de proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991. Astfel, Secţia de contencios
administrativ a Instanţei Supreme s-a pronunţat în sensul că o societate comercială nu poate
beneficia de un certificat de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor din domeniul
public, cum sunt terenurile pe care sunt amplasate porturile sau pieţele agroalimentare22.
b) Dreptul de proprietate publică este insesizabil
Caracterul insesizabil al bunurilor aparţinând domeniului public este o consecinţă a caracterului
inalienabil al acestora, deoarece aceste bunuri nu pot fi înstrăinate prin niciun mijloc de drept privat,
deci nici prin vânzare silită.
Mai mult, caracterul insesizabil al bunurilor aparţinând domeniului public presupune şi
imposibilitatea constituirii garanţiilor reale asupra acestor bunuri. Astfel, potrivit art.ll alin.(l) lit.b)
din Legea nr.213/1998, bunurile din domeniul public „nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor
nu se pot constitui garanţii reale".
c) Dreptul de proprietate publică este imprescriptibil
Caracterul imprescriptibil al dreptului de proprietate publică este consacrat de art.ll alin.(l) lit.c) din
Legea nr.213/1998, potrivit căruia bunurile din domeniul public „nu pot fi dobândite de către alte
persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor
21
H.G. nr.834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile comerciale cu capital de stat,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.259 din 20 decembrie 1991
22
Curtea Supremă de Justiţie, Secţia de cont. admin., decizia nr. 1514/1997, în „Dreptul" nr.6/1998, p.133 şi decizia
nr.512/1998, în „Dreptul" nr.12/1998, p.151
50

mobile", fără a se face distincţie între prescripţia extinctivă şi prescripţia achizitivă.

Astfel, sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea face ca acţiunea în revendicarea dreptului de
proprietate publică să poată fi introdusă oricând, iar dreptul la acţiune nu se stinge indiferent de
timpul cât nu a fost exercitat.
Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea face ca bunurile proprietate publică să nu poată fi
dobândite prin uzucapiune, care reprezintă un mijloc de drept privat pentru dobândirea dreptului de
proprietate.
Astfel, potrivit art.1844 din Codul civil „nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care, din natura
lor proprie, sau printr-o declaraţie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privată, ci sunt scoase
afară din comerţ".
De asemenea, dacă acţiunea în revendicare are ca obiect bunuri mobile aparţinând domeniului
public, pârâtul nu va putea opune posesia de bună-credinţă, în condiţiile art.1909 şi 1910 din Codul
civil, deoarece dispoziţiile art.1844 din Codul civil rămân aplicabile şi în această situaţie.
Reamintim că, potrivit art.ll alin.(2) din Legea nr.213/1998, nerespectarea principiilor potrivit
cărora bunurile domeniului public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile va atrage
nulitatea absolută a actelor juridice încheiate cu încălcarea acestor reguli care guvernează regimul
juridic al bunurilor aparţinând domeniului public al statului sau unităţilor administraţiv-teritoriale.
5.5. Delimitarea domeniului public în funcţie de titularii dreptului de proprietate
Constituţia din 1991 a adus importante transformări în sfera proprietăţii şi a dreptului de proprietate,
consacrând o nouă formă de proprietate - proprietatea publică, cu un regim juridic distinct de
proprietatea privată.
Aşa cum am arătat anterior, Constituţia şi legislaţia actuală consacră, ca titulari ai dreptului de
proprietate publică, statul sau unităţile administraţi v-teritoriale.
Astfel, la art.136 alin.(2), Constituţia, republicată, prevede că proprietatea publică aparţine statului
şi unităţilor administrativ-teritoriale. La rândul său, Legea nr.213/1998, la art.2, prevede că statul şi
unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care
alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii.
Deci, cu alte cuvinte, titularii dreptului de proprietate publică sunt statul, judeţul, municipiul, oraşul
şi, respectiv, comuna, care exercită asupra bunurilor toate atributele dreptului de proprietate publică.
51

Existenţa mai multor titulari ai dreptului de proprietate publică a impus declanşarea unui lung
proces de delimitare a bunurilor aparţinând domeniului public în funcţie de titularii dreptului de
proprietate publică.
în procesul de delimitare a bunurilor aparţinând domeniului public în funcţie de titularii
dreptului de proprietate publică, rolul esenţial 1-a jucat criteriul legal, mai exact voinţa suverană
şi discreţionară a legiuitorului.
Astfel, potrivit art.3 din Legea nr.213/1998:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituţie, din
cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de
unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din
Constituţie (art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată) cele prevăzute la pct. I din anexă,
precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din
alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
(4) Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca
atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de
interes public naţional ori judeţean."
Deci, din prevederile legale citate mai sus şi din observarea anexei la Legea nr.213/1998,
rezultă că legiuitorul a avut rolul decisiv în delimitarea domeniului public în funcţie de titularii
dreptului de proprietate.
Astfel, la pct. l din anexă sunt enumerate bunurile care sunt obiectul dreptului de
proprietate al statului şi fac parte din domeniul public al statului:
- bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
- spaţiul aerian;
- apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele
maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic
valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;
- pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de
producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile
neproductive
52

incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate
privată;
- terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile
obţinute prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile
institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic,
destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de
animale de rasă;
- parcurile naţionale;
- rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
- patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării";
- resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul
continental;
- infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
- tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
- drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale,
secundare;
- canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,
apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului,
drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
- reţelele de transport al energiei electrice;
- spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
- canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
- conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
- lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei
electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea undelor de
viitură;
- digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
- lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
- cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
- porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri,
cheiuri, pereuri şi alte construcţii
53

hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi
şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi
pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităţilor de
navigaţie;
- terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
- pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
- pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe
acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
- statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
- ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
- muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia,
Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi
instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă
acestea; unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului Internelor şi Reformei
Administrative, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a
penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi prefecturile, cu excepţia celor
dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privată a acestora.
La pct.2 din anexa legii, sunt enumerate bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate
publică al judeţului şi fac parte din domeniul public al judeţului:
- drumurile judeţene;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al
acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale
judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau
local;
- reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de
tratare cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.
54

La pct.3 din anexa legii sunt enumerate bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate
publică şi fac parte din domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor:
- drumurile comunale, vicinale şi străzile;
- pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele
de agrement;
- lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
- reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a apelor
uzate, cu instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi
instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele,
policlinicile şi altele asemenea;
- locuinţele sociale;
- statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
- bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de
interes public naţional;
- terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu
sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
- cimitirele orăşeneşti şi comunale.
Trebuie menţionat că posibilitatea prevăzută la art.3 alin.(3) şi (4) din Legea nr.213/1998, ca în
componenţa domeniului public să intre bunuri care au fost declarate ca atare printr-o hotărâre a
Consiliului judeţean sau a Consiliului local, nu are semnificaţia de a considera un astfel de act
administrativ ca titlu valabil de trecere în proprietatea publică a unor bunuri care să fi aparţinut
anterior unor persoane fizice sau juridice de drept comun.
Cu alte cuvinte, existenţa unei astfel de hotărâri a Consiliului judeţean sau a Consiliului local nu
exonerează unitatea administrativ-teritorială respectivă de obligaţia de a proba că un bun a intrat
în proprietatea sa în mod legal.
Astfel, Curtea Constituţională, prin decizia nr.244/2006, soluţionând o excepţie de
neconstituţionalitate care a vizat prevederile art.3 alin.(4) din Legea nr.213/1998, a reţinut
următoarele23:
23
Decizia nr.244/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.324 din 11 aprilie 2006
55

„Critica de neconstituţionalitate vizează numai prevederea «şi din alte bunuri de uz sau de
interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local» din alin. (4) al art. 3 din
Legea nr. 213/1998, considerându-se că aceasta încalcă dispoziţiile art.44 alin. (1) şi (2) din
Constituţie, referitoare la garantarea şi ocrotirea în mod egal a proprietăţii private, indiferent de
titular. Potrivit criticii, autorităţile publice locale ar putea trece orice bun în proprietatea lor
printr-o hotărâre a consiliului local, declarându-1 că este de uz sau de utilitate publică. Astfel, în
opinia autorului excepţiei, autoritatea publică locală „este scutită de a face proba titlului de
proprietate care este solicitată oricărui particular în faţa instanţelor de judecată".
Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că dispoziţiile legale criticate, care
stabilesc bunurile ce alcătuiesc domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor, nu
încalcă sub nici o formă dreptul de proprietate privată al cetăţenilor, în examinarea
constituţionalităţii textului legal criticat Curtea observă că în cauză sunt incidente prevederile
art. 136 alin. (3) din Constituţie, care permit legiuitorului să stabilească, prin lege organică, şi
alte bunuri care fac parte din domeniul public, în afara celor prevăzute expres de Constituţie.
în ceea ce priveşte reglementarea din textul de lege criticat, potrivit căreia în alcătuirea
domeniului public al comunelor, oraşelor şi municipiilor intră şi «alte bunuri de uz sau de
interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local», criticată de autorul
excepţiei, Curtea are în vedere dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, care, reglementând
modul de dobândire a proprietăţii publice, stabilesc: «Dreptul de proprietate publică se
dobândeşte:
a) pe cale naturală;
b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul
local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
O prin alte moduri prevăzute de lege.»
De asemenea, Curtea reţine şi incidenţa dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, care prevăd
următoarele:
56

«Art. 6. - (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au
intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor
internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat.
(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea
consimţământului, pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac
obiectul unor legi speciale de reparaţie.
(3) Instanţele judecătoreşti sunt competente să stabilească valabilitatea titlului."
Din ansamblul acestor reglementări Curtea reţine că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea
domeniului public de interes local să intre şi bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ-
teritoriale care, în condiţiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are
semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea
statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, aşa cum susţine
autorul excepţiei.
Existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte
unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în
proprietatea sa."
Operaţiunea de delimitare a domeniului public în funcţie de titularii dreptului de proprietate publică
a continuat potrivit prevederilor generale ale Capitolului III din Legea nr.213/1998. Astfel, pe baza
Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, aprobate prin H.G. nr.548/199924 au fost întocmite
inventarele bunurilor din domeniul public.
Potrivit art.20 din Legea nr.213/1998, inventarul bunurilor din domeniul public al statului a fost
întocmit, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri, iar prin
H.G. nr. 1705/2006 a fost aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al
statului25.
Modificările intervenite în inventarul bunurilor din domeniul public al statului se aprobă prin acte
normative adoptate în acest sens şi se operează în inventarul bunurilor din domeniul public al
statului de către ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi
24
H.G. nr.548/1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.334 din 15 iulie 1999
25
H.G. nr.1705/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1020 din 21 decembrie 2006
57

de autorităţile publice centrale, în calitate de ordonatori principali de credite, în termen de 10

zile de la intrarea în vigoare a acestora.
Modificările intervenite la nivelul ordonatorilor secundari sau terţiari de credite vor fi aprobate
prin hotărâri ale Guvernului iniţiate de către ministere, celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale în subordonarea,
coordonarea sau sub autoritatea cărora se află aceştia, în calitatea acestora de ordonatori
principali de credite.
Modificările în inventarul bunurilor din domeniul public al statului intervenite ca urmare a
transferurilor de bunuri în sau din domeniul public al statului ori în cadrul domeniului public al
statului între ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
precum şi autorităţile publice centrale se înregistrează concomitent la Ministerul Economiei şi
Finanţelor de către instituţiile implicate în aplicarea protocoalelor de predare-primire, în termen
de 10 zile de la intrarea în vigoare a actelor normative adoptate în acest sens.
Potrivit art.21 din Legea nr.213/1998, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al
unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite,
conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului
Bucureşti sau de primari, iar inventarele întocmite se însuşesc prin hotărâre, după caz, de
consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General
al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste
apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.
începând cu sfârşitul anului 2001 şi în cursul primelor nouă luni ale anului 2002, Guvernul a
adoptat hotărârile prin care a atestat apartenenţa bunurilor proprietate publică la domeniul
public al judeţelor ţării, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din fiecare judeţ 6.
26
Exemplificăm cu H.G. nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Călăraşi, precum şi al
municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Călăraşi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.630 din
26 august 2002, precum şi cu H.G. nr.978/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Sibiu, precum şi al
municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Sibiu, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.689 din 19
septembrie 2002
58

CAPITOLUL VI CONSTITUIREA DOMENIULUI PUBLIC

Secţiunea l Dobândirea dreptului de proprietate publică
Modul de constituire a domeniului public reprezintă, aşa cum s-a arătat într-un capitol precedent,
unul dintre criteriile de clasificare a bunurilor aparţinând domeniului public. Astfel, în raport cu
acest criteriu, sunt bunuri care aparţin domeniului public natural şi bunuri care aparţin domeniului
public artificial.
Domeniul public natural este domeniul public format printr-un fapt natural, constatat ca atare de
organele execuţi v-administrative.
Sunt astfel de bunuri naturale: bogăţiile subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, apele navigabile şi acelea care pot fi folosite în orice alt mod în interes public naţional,
parcurile naţionale, rezervaţiile naturale şi monumentele naturii, ţărmul mării, plaja maritimă şi
marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental etc.
Domeniul public artificial este domeniul public format din bunuri care au fost realizate în urma
unor activităţi omeneşti.
Sunt astfel de bunuri artificiale: autostrăzile şi drumurile publice, canalele navigabile, căile ferate şi
instalaţiile feroviare, reţelele de distribuire a energiei electrice, reţelele de telecomunicaţii,
conductele de transport ale ţiţeiului şi gazelor naturale, lacurile de acumulare şi barajele, porturile
maritime şi fluviale, fortificaţiile, aeroporturile etc.
Modalităţile de constituire a domeniului public au constituit preocuparea şi obiectul de reglementare
al legiuitorului român.
Astfel, potrivit art.7 din Legea nr.213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte:
- pe cale naturală;
- prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
- prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
59

- prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local,
după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;
- prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale
în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
- prin alte moduri prevăzute de lege.
a) Dobândirea dreptului de proprietate publică pe cale naturală.
Dobândirea acestui drept pe cale naturală nu este explicată de lege, dar considerăm că acest mod de
dobândire poate surveni în legătură cu bogăţiile de interes public ale subsolului şi cu alte resurse
naturale care sunt menţionate la art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, şi în alte legi organice
ca obiect exclusiv al proprietăţii publice, care ar putea să se formeze pe teritoriul ţării noastre în
viitor.
în literatura de specialitate a fost exprimată şi opinia1 că, la art.7 lit.a) din Legea nr.213/1998,
legiuitorul a avut în vedere transformarea dreptului de proprietate socialistă de stat, specifică
regimului comunist, în drept de proprietate publică şi drept de proprietate privată, ca efect al
instaurării principiilor democraţiei constituţionale şi ale economiei de piaţă liberă.
De asemenea, apreciem că legiuitorul a avut în vedere şi accesiunea imobiliară naturală realizată
prin aluviune, avulsiune, insule şi prundişuri etc.
b) Dobândirea dreptului de proprietate publică prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii
Achiziţiile publice realizate de organele administraţiei publice centrale sau de autorităţile
administraţiei publice locale trebuie să se conformeze legislaţiei în vigoare2, cu respectarea
principiilor concurenţei loiale, tratamentului egal şi nediscriminării şi transparenţei procesului de
achiziţie publică, pe care le vom prezenta într-un capitol separat.
c) Dobândirea dreptului de proprietate publică prin expropriere pentru cauză de utilitate publică
Exproprierea pentru cauză de utilitate publică reprezintă operaţiunea juridică principală prin care se
realizează sporirea domeniului public al
1
V. Stoica, op. cit., p.462
2
Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006
60

statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul satisfacerii unui interes general al

colectivităţii naţionale sau locale.
în ţara noastră, exproprierea a fost prevăzută la art.481 din Codul ' civil şi reglementată pentru
prima oară prin Legea pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie
1864, care a prevăzut pentru prima dată posibilitatea, atât pentru stat, cât şi pentru judeţe şi comune,
de a mări domeniul public prin declararea de utilitate publică a unui teren sau a unei construcţii, în
schimbul unei juste şi prealabile despăgubiri.
Având în vedere importanţa care trebuie acordată, exproprierea va fi prezentată şi analizată într-un
capitol separat, alături de rechiziţia de bunuri.
d) Dobândirea dreptului de proprietate publică prin acte de donaţie sau legate
Acest mod de dobândire a dreptului de proprietate publică se realizează prin acceptarea de către
Guvern a actelor de donaţie şi a legatelor făcute statului, pentru bunuri care intră în domeniul public
al statului.
în cazul în care donaţiile sau legatele au fost făcute în favoarea unităţilor administrativ-teritoriale,
acceptarea acestora se va face prin hotărâre a consiliului judeţean sau a consiliului local, după caz,
pentru bunurile care intră în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale respective.
e) Trecerea unor bunuri din domeniul public privat al statului sau al unităţilor administrativ-
teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică
Aceste modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică au fost enunţate la art.7 lit.c) şi
sunt reglementate la art.8 şi art.9 din Legea nr.213/1998.
Astfel, în prima situaţie, care are în vedere trecerea din domeniul privat în domeniul public, trecerea
bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public
al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local.
Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condiţiile legii, la instanţa de contencios
administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.
De asemenea, trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăţilor comerciale, la
care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar, se poate face numai cu plată şi cu
acordul adunării
61

generale a acţionarilor societăţii comerciale respective, în lipsa acordului menţionat, bunurile

societăţii comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii
pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.
în a doua situaţie, când trecerea se face dintr-un domeniu public în altul, trecerea unui bun din
domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la
cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a
consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.
De asemenea, trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în
domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean,
respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.
în ceea ce priveşte condiţia prevăzută la art.7 lit.c) din Legea nr.213/1998, ca trecerea bunurilor din
domeniul privat în domeniul public sau dintr-un domeniu public în alt domeniu public să se facă
pentru cauză de utilitate publică, practica administrativă a impus afirmarea implicită a utilităţii
publice, fără să mai fie necesară o declarare expresă a acesteia.
Astfel, spre exemplu, prin H.G. nr.1156/20073, s-a dispus transmiterea unui imobil din proprietatea
privată a statului şi din administrarea Regiei Autonome „Administraţia Patrimoniului Protocolului
de Stat" în proprietatea publică a statului şi în administrarea Autorităţii Naţionale pentru Cercetare
Ştiinţifică.
La fel, spre exemplu, prin H.G. nr.1228/20074, s-a dispus transmiterea unui imobil din domeniul
public al statului şi din administrarea Ministerului Economiei şi Finanţelor în domeniul public al
municipiului Botoşani şi în administrarea Consiliului Local al Municipiului Botoşani, judeţul
Botoşani.
f) Dobândirea dreptului de proprietate publică prin alte moduri prevăzute de lege
într-adevăr, prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte moduri de dobândire a dreptului de proprietate
publică, legile urmând să aibă caracter organic, potrivit art.73 lit.m) din Constituţie, revizuită,
acestea având ca obiect regimul juridic general al proprietăţii.
3
H.G. nr.1156/2007 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.671 din l octombrie 2007
4
H.G. nr.1228/2007 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.700 din 17 octombrie 2007
62

Astfel, o asemenea reglementare specială o reprezintă O.U.G. nr.226/2000 privind circulaţia juridică
a terenurilor cu destinaţie forestieră5, precum şi H.G. nr.796/2002 pentru aprobarea Metodologiei de
achiziţionare, prin cumpărare, schimb sau donaţie, de către autoritatea publică centrală care
răspunde de silvicultură, prin Regia Naţională a Pădurilor, a terenurilor ce pot fi incluse în fondul
forestier proprietate publică a statului6, unde, în art.36 din această Metodologie, se precizează că
terenurile sunt dobândite direct în proprietatea publică a statului.
Secţiunea a 2-a încetarea dreptului de proprietate publică
încetarea dreptului de proprietate publică este reglementată la art.10 din Legea nr.213/1998, potrivit
căruia dreptul de proprietate publică încetează dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul
public.
în prima ipoteză, pieirea bunului poate surveni ca urmare a unor cauze naturale, dar şi ca efect al
activităţii voluntare sau involuntare a omului.
în a doua ipoteză, potrivit art.10 alin.(2) din aceeaşi lege, trecerea din domeniul public în domeniul
privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se
dispune altfel.
Hotărârea adoptată pentru trecerea unui bun din domeniul public al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale în domeniul privat poate fi atacată, în condiţiile Legii nr.554/2004 privind
contenciosul administrativ, la instanţa de contencios administrativ şi fiscal în a cărui rază teritorială
se află bunul.
Constituţia nu conţine nicio dispoziţie referitoare la trecerea bunurilor din domeniul public în
domeniul privat, dar o astfel de dispoziţie se găseşte în Legea nr. 18/1991, republicată, art.45, 46 şi
48, care
5
O.U.G. nr.226/2000 privind circulaţia juridică a terenurilor cu destinaţie forestieră, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.606 din 25 noiembrie 2000, a fost abrogată de Legea nr.247/2005 privind reforma în domeniile
proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.653
din 22 iulie 2005
6
H.G. nr.796/2002 pentru aprobarea Metodologiei de achiziţionare, prin cumpărare, schimb sau donaţie, de către
autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, prin Regia Naţională a Pădurilor, a terenurilor ce pot fi incluse
în fondul forestier proprietate publică a statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.603 din 15
august 2002
63

reglementează retrocedarea către foştii proprietari persoane fizice sau către moştenitorii acestora a
terenurilor cu vegetaţie forestieră, a pădurilor, zăvoaielor, prevăzând că trecerea acestor terenuri din
domeniul public în domeniul privat se face în limita suprafeţelor ce urmează să fie restituite celor
interesaţi.
Exemplificăm cu H.G. nr.1268/20047 privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului
şi din administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor în domeniul privat al statului, prin care
s-a aprobat trecerea unui teren în suprafaţă de 4 ha, situat în municipiul Huşi, judeţul Vaslui, având
datele de identificare prevăzute în anexa care face parte integrantă din această hotărâre, din
domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor în
domeniul privat al statului, în vederea punerii la dispoziţie Comisiei locale de stabilire a dreptului
de proprietate privată a municipiului Huşi, judeţul Vaslui.
De asemenea, prin aceeaşi hotărâre, s-a mai aprobat şi trecerea unui teren în suprafaţă de 5 ha, situat
în comuna Zăpodeni, judeţul Vaslui, având datele de identificare prevăzute în anexa la hotărâre, din
domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor în
domeniul privat al statului, în vederea punerii la dispoziţie Comisiei locale de stabilire a dreptului
de proprietate privată a comunei Zăpodeni, judeţul Vaslui.
în alte situaţii, când bunurile aparţinând domeniului public au fost uzate, acestea vor fi scoase din
domeniul public şi vor fi trecute în domeniul privat pentru a putea fi valorificate, scoase din
funcţiune sau demolate.
Astfel, prin H.G. nr. 1042/2005 privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat
al acestuia a unor construcţii aflate în administrarea Ministerului Apărării Naţionale8, s-a aprobat
trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a unor construcţii aflate în
administrarea Ministerului Apărării Naţionale, în vederea scoaterii din funcţiune şi a demolării
acestor construcţii.
La fel, prin H.G. nr. 1238/2005 privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al
statului a unor mijloace fixe concesionate Companiei Naţionale de Transport al Energiei Electrice
„Transelectrica" -
7
H.G. nr.1268/2004 privind trecerea unor terenuri din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului
Administraţiei şi Internelor în domeniul privat al statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.772
din 24 august 2004
8
H.G. nr. 1042/2005 privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al acestuia a unor construcţii
aflate în administrarea Ministerului Apărării Naţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.836 din
15 septembrie 2005
64

S.A., Sucursala de Transport Cluj9, s-a aprobat trecerea din domeniul public al statului în domeniul
privat al statului a activelor corporale de natura mijloacelor fixe aflate în concesiunea Companiei
Naţionale de Transport al Energiei Electrice „Transelectrica" S.A., Sucursala de Transport Cluj,
amplasate în staţia electrică de sistem 400/220 k V Roşiori, în vederea scoaterii din funcţiune şi a
valorificării mijloacelor fixe.
în unele situaţii, bunurile publice sunt trecute în domeniul privat pentru ca acestea, intrate în
circuitul civil, să poată face obiectul unor alte acte juridice.
Astfel, prin H.G. nr.908/2004 privind trecerea unui imobil aflat în administrarea Bibliotecii
Academiei Române din domeniul public al statului în domeniul privat al statului, precum şi
schimbul acestuia cu un imobil, proprietate privată a Societăţii Comerciale „Foişor" - S.A.10, s-a
aprobat trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului a imobilului aflat în
administrarea Bibliotecii Academiei Române, compus din construcţie şi teren aferent, situat în
municipiul Bucureşti, str. Avram lancu nr. 32, Corp B, sectorul 2.
Totodată, s-a aprobat schimbul imobilului menţionat în paragraful anterior cu imobilul, compus din
construcţie şi teren aferent, situat în municipiul Bucureşti, str. Ion Maiorescu nr. 9, sectorul 2, aflat
în proprietatea Societăţii Comerciale „Foişor" - S.A., iar imobilul preluat astfel prin schimb de către
statul român a fost trecut din domeniul privat al statului în domeniul public al statului şi în
administrarea Bibliotecii Academiei Române, ca sediu de arhivă.
9
H.G. nr. 1238/2005 privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului a unor mijloace fixe
concesionate Companiei Naţionale de Transport al Energiei Electrice „Transelectrica" - S.A., Sucursala de Transport
Cluj, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.942 din 21 octombrie 2005
10
H.G. nr.908/2004 privind trecerea unui imobil aliat în administrarea Bibliotecii Academiei Române din domeniul
public al statului în domeniul privat al statului, precum şi schimbul acestuia cu un imobil, proprietate privată a Societăţii
Comerciale „Foişor" - S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.541 din 16 iunie 2004
65

CAPITOLUL VII EXPROPRIEREA ŞI RECHIZIŢIA DE BUNURI

Secţiunea l Exproprierea
1.1. Natura juridică şi obiectul exproprierii
Legislaţia aplicabilă în momentul de faţă în materia exproprierii este reprezentată de art.44
alin.(3) şi (6) din Constituţie, republicată, art.481 din Codul civil, Legea nr.33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică1 şi Regulamentul privind procedura de lucru a
comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru
lucrări de interes naţional sau de interes local, aprobat prin H.G. nr.583/19942.
Astfel, potrivit art.44 alin.(3) din Constituţie, republicată, nimeni nu poate fi expropriat decât
pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire,
iar la alin.(6) se precizează că despăgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în
caz de divergenţă, prin justiţie.
La fel, art.481 din Codul civil de la 1864 prevede că nimeni nu poate fi silit a ceda proprietatea
sa, afară numai pentru cauza de utilitate publică şi primind o dreaptă şi prealabilă despăgubire.
Legea nr.33/1994 a fost adoptată, aşa cum se precizează în preambulul său, ţinând seama de
caracterul de excepţie, conferit de Constituţie şi de Codul civil, cedării prin expropriere a
dreptului de proprietate privată, drept a cărui protecţie se realizează prin garantarea şi ocrotirea
sa de către lege, în mod egal, indiferent de titular. Această lege, la care ne vom referi pe larg în
cuprinsul acestei secţiuni, constituie o
1
Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 139 din 2 iunie 1994
2
H.G. nr.583/1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.271 din 26 septembrie 1994
66

reglementare care stabileşte cadrul legal adecvat pentru extinderea domeniului public potrivit
procedurilor de expropriere şi stabilire a despăgubirilor, constituind totodată şi un instrument de
apărare a dreptului de proprietate privată.
Regulamentul aprobat prin H.G. nr.583/1994 stabileşte procedura de lucru a comisiilor pentru
efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări de interes
naţional sau de interes local, având dispoziţii referitoare la componenţa comisiilor şi modul de
funcţionare al acestora, etapele cercetării prealabile şi etapele declarării utilităţii publice, la care ne
vom referi pe larg în cadrul secţiunii de faţă.
Natura juridică a exproprierii a constituit o temă disputată între autorii de drept civil şi autorii de
drept administrativ.
Astfel, autorii de drept civil3 au definit exproprierea ca fiind „o instituţie juridică de drept public
care constă în achiziţia forţată, cu titlu oneros, pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii şi
sub control judiciar, a unor bunuri imobile proprietate privată".
Alţi autori de drept civil au prezentat operaţiunea juridică de expropriere fie ca o restricţie/limită a
exercitării dreptului de proprietate privată4, fie ca o modalitate de stingere a dreptului de
proprietate5.
Autorii de drept administrativ6 au definit exproprierea ca fiind trecerea forţată în proprietatea
publică, prin hotărâre judecătorească, a unor imobile aflate în proprietate privată, cu o justă şi
prealabilă despăgubire în temeiul unei cauze de utilitate publică.
în schimb, Legea nr.213/1998, la art.7 lit.c), defineşte, în mod expres, exproprierea ca fiind un mod
de dobândire a dreptului de proprietate publică şi de aceea considerăm că stabilirea naturii juridice a
acestei operaţiuni juridice trebuie realizată, din punct de vedere al dreptului administrativ, prin ceea
ce reprezintă ea ca efecte pentru proprietatea publică, iar nu prin efectele produse asupra proprietăţii
private.
Deci, cu alte cuvinte, înainte de a fi o restricţie sau o limită a exercitării dreptului de proprietate
privată, ori un mod de stingere a acestui drept, exproprierea trebuie analizată prin prisma efectelor
pozitive pe care le produce constituirea domeniului public în scopul interesului general şi al utilităţii
publice.
3
E. Chelaru, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Editura AII Beck, Bucureşti, 2000, p.26
F. Baias, B. Dumitrache, Discuţii pe marginea Legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică, „Dreptul" nr.4/1995, p. 19
• I. Filipescu, Drept civil. Dreptul de proprietate şi alte drepturi reale, Editura Proarcadia, Bucureşti, 1993, p. 184 6 E.
Bălan, op. cit., p.82
67

Astfel, exproprierea poate fi definită ca fiind o operaţiune juridică de drept public care are ca
efect principal constituirea domeniului public prin dobândirea dreptului de proprietate publică
asupra unor bunuri proprietate privată, pe baza unei juste şi prealabile despăgubiri, în scopul
satisfacerii interesului general prin executarea unor lucrări de utilitate publică.
Obiectul exproprierii este precizat la art.2 din Legea nr.33/1994, potrivit căruia pot fi
expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau persoanelor juridice cu sau fără
scop lucrativ, precum şi cele aflate în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor şi
judeţelor.
Deci, în primul rând, rezultă că pot face obiect al exproprierii numai bunurile imobile, nu şi cele
mobile care, aşa cum vom vedea, pot fi doar rechiziţionate în condiţiile Legii nr. 132/1997
privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public.
în al doilea rând, rezultă că pot fi expropriate numai bunurile imobile aflate în proprietate
privată a persoanelor fizice sau a persoanelor juridice.
De la această regulă există o excepţie, în situaţia în care statul este expropriator, iar bunurile
imobile fac parte din proprietatea privată a statului, când sunt aplicabile prevederile art.8 alin.(l)
din Legea nr.213/1998 potrivit cărora trecerea bunurilor din domeniul privat al statului în
domeniul public al acestuia se face prin hotărâre a Guvernului.
De asemenea, o altă excepţie există în situaţia în care expropriator este o unitate administrativ-
teritorială, iar bunurile imobile fac parte din proprietatea privată a acesteia, când, potrivit
dispoziţiilor aceluiaşi text de lege, trecerea bunurilor din domeniul privat al unităţilor
administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora se face prin hotărâre a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi a consiliului local, după
caz.
In al treilea rând, din conţinutul prevederilor art.2 din Legea nr.33/1994 mai rezultă şi că nu pot
face obiect al exproprierii bunurile imobile care fac parte din domeniul public, indiferent dacă
expropriator ar urma să fie statul, iar domeniul public este al unităţilor administrativ-teritoriale,
ori dacă domeniul public este al statului, iar expropriator ar urma să fie o unitate administrativ-
teritorială.
Astfel, pentru prima situaţie, când bunurile imobile sunt necesare domeniului public al statului,
sunt aplicabile prevederile art.9 alin.(2) din Legea nr.213/1998 potrivit cărora trecerea unui bun
din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se
face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General
al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.
Pentru a doua situaţie, când bunurile imobile sunt necesare domeniului public al unei unităţi
administrativ-teritoriale, sunt aplicabile
68

prevederile art.9 alin.(l) din aceeaşi lege, potrivit cărora trecerea unui bun din domeniul public al
statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz,
prin hotărâre a Guvernului.
1.2. Principiile exproprierii
Legislaţia aplicabilă exproprierii şi natura juridică a acesteia, aşa cum au fost citate şi prezentate
mai sus, conturează pe deplin principiile fundamentale pentru realizarea acestei operaţiuni juridice.
1.2.1. Exproprierea este o operaţiune realizată pe bazei unui regim juridic mixt, predominant de drept
public
In cazul dobândirii bunurilor mobile, statul şi unităţile administrativ-teritoriale folosesc, de regulă,
procedee specifice dreptului privat, în mod excepţional, statul şi unităţile administrativ-teritoriale
pot recurge la rechiziţia de bunuri mobile, în condiţiile Legii nr. 132/1997 privind rechiziţiile de
bunuri şi prestările de servicii în interes public.
în cazul bunurilor imobile, atât statul, cât şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane
juridice de drept public, folosesc procedeul exproprierii pentru utilitate publică, reglementat de
Legea nr.33/1994, caracterizat în literatura de specialitate ca fiind un regim juridic administrativ7.
într-adevăr, declararea utilităţii publice, care reprezintă condiţia sine qua non a declanşării
procedurii de expropriere, se realizează de organe ale administraţiei publice - Guvernul sau
consiliile judeţene, ori Consiliul General al Municipiului Bucureşti, prin adoptarea unor acte
administrative, supuse exclusiv unui regim de drept administrativ.
De asemenea, litigiile privind actele administrative prin care a fost declarată utilitatea publică sunt
de competenţa instanţei de contencios administrativ potrivit Legii nr.554/2004, precum şi litigiile
care au ca obiect contestaţiile împotriva hotărârilor Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, potrivit
art.20 din Legea nr.33/1994.
Dar, analizând întreaga procedură a exproprierii, observăm că, potrivit legislaţiei actuale,
soluţionarea cererii de expropriere, stabilirea despăgubirilor, eliberarea titlului executoriu şi punerea
în posesie a expropriatorului se realizează în faţa tribunalului ca instanţă de drept comun.
L. Giurgiu, Consideraţii în legătură cu Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
„Dreptul" nr.2/1995, p.17-23
69

De aceea, considerăm că exproprierea reprezintă o operaţiune supusă unui regim juridic mixt, în
cadrul căruia regimul de drept public, şi anume cel de drept administrativ, este predominant.
Concluzia că regimul de drept administrativ este regimul juridic dominant, care guvernează
operaţiunea juridică a exproprierii, rezultă şi din faptul că faza judecătorească desfăşurată în
faţa instanţelor de drept civil nu este o procedură obligatorie, aceasta survenind doar în mod
subsidiar, în situaţiile în care părţile - expropriatorul şi expropriatul - nu ajung la un acord de
voinţă în ceea ce priveşte modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, precum şi natura şi
cuantumul despăgubirii.
1.2.2. Exproprierea se poate realiza numai pentru o cauză de utilitate publică
Acest principiu, consacrat la art.5 din Legea nr.33/1994, potrivit căruia exproprierea se declară
pentru lucrări de utilitate publică, de interes naţional sau de interes local, pune în evidenţă
caracterul excepţional al acestei operaţiuni juridice de dobândire a proprietăţii publice.
Cauza de utilitate publică este definită de scopul urmărit de expropriator - statul sau unităţile
administrativ-teritoriale, care va consta întotdeauna în realizarea unor lucrări de utilitate
publică.
Sfera lucrărilor de utilitate publică este stabilită la art.6 din Legea nr.33/1994, potrivit căruia
sunt de utilitate publică lucrările privind: prospecţiunile şi explorările geologice; extracţia şi
prelucrarea substanţelor minerale utile; instalaţii pentru producerea energiei electrice; căile de
comunicaţii; deschiderea, alinierea şi lărgirea străzilor; sistemele de alimentare cu energie
electrică, telecomunicaţii, gaze, termoficare, apă, canalizare; instalaţii pentru protecţia
mediului; îndiguiri şi regularizări de râuri, lacuri de acumulare pentru surse de apă şi atenuarea
viiturilor; derivaţii de debite pentru alimentări cu apă şi pentru devierea viiturilor; staţii
hidrometeorologice, seismice şi sisteme de avertizare şi prevenire a fenomenelor naturale
periculoase şi de alarmare a populaţiei, sisteme de irigaţii şi desecări; lucrări de combatere a
eroziunii de adâncime; clădirile şi terenurile necesare construcţiilor de locuinţe sociale şi altor
obiective sociale de învăţământ, sănătate, cultură, sport, protecţie şi asistenţă socială, precum şi
de administraţie publică şi pentru autorităţile judecătoreşti; salvarea; protejarea şi punerea în
valoare a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice, precum şi a parcurilor naţionale,
rezervaţiilor naturale şi a monumentelor naturii; prevenirea şi înlăturarea urmărilor dezastrelor
naturale - cutremure, inundaţii, alunecări de terenuri; apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa
naţională.
70

De asemenea, sfera lucrărilor de utilitate publică poate fi completată, potrivit art.7 alin.(3) din
aceeaşi lege, cu orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6, iar utilitatea publică se declară,
pentru fiecare caz în parte, prin lege.
O cauză specială de utilitate publică poate surveni în situaţia reglementată la art.7 alin.(4) din
aceeaşi lege, potrivit căruia tot prin lege se poate declara utilitatea publică în situaţii excepţionale,
în cazul în care -indiferent de natura lucrărilor - sunt supuse exproprierii lăcaşuri de cult,
monumente, ansambluri şi situri istorice, cimitire, alte aşezăminte de valoare naţională deosebită ori
localităţi urbane sau rurale în întregime.
Legat de această ultimă reglementare, trebuie menţionat că exproprierea monumentelor istorice şi a
zonelor de protecţie a acestora poate fi declanşată doar cu avizul prealabil al Ministerului Culturii şi
Cultelor, sub sancţiunea ca infracţiune potrivit art.9 alin.(3) şi art.55 alin.(l) dinLegeanr.422/20018.
Un caz special de utilitate publică este reglementat la art.2 alin.(l) din Legea nr.198/20049, potrivit
căruia „prin prezenta lege se declară de utilitate publică toate lucrările de construcţie de autostrăzi şi
drumuri naţionale, expropriator fiind statul român prin Compania Naţională de Autostrăzi şi
Drumuri Naţionale din România - S.A. de sub autoritatea Ministerului Transporturilor,
Construcţiilor şi Turismului", ceea ce reprezintă o declaraţie generală a utilităţii publice pentru două
categorii de lucrări: construcţiile de autostrăzi şi, respectiv, construcţiile de drumuri naţionale, aşa
cum sunt acestea definite în alin.(2) şi, respectiv alin.(3) ale aceluiaşi articol al legii.
1.2.3. Exproprierea se poate realiza numai după o dreaptă şi prealabilă despăgubire
Acest principiu impune expropriatorului obligaţia de a-1 compensa pe proprietarul imobilului, cât şi
pe ceilalţi titulari de drepturi reale asupra bunului expropriat, prin plata unei despăgubiri drepte,
adică în măsură să acopere integral pagubele suferite de aceştia.
Astfel, potrivit art.26 din Legea nr.33/1994, despăgubirea se compune din valoarea reală a
imobilului şi din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptăţite. La calcularea
cuantumului despăgubirilor, experţii, precum şi instanţa vor ţine seama de preţul cu care
8
Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.938 din 20 noiembrie 2006
9
Legea nr. 198/2001 privind unele măsuri prealabile lucrărilor de construcţie de autostrăzi şi drumuri naţionale,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr.487 din 31 mai 2004
71

se vând, în mod obişnuit, imobilele de acelaşi fel în unitatea administrativ-teritorială, la data

întocmirii raportului de expertiză, precum şi de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor
persoane îndreptăţite, luând în considerare şi dovezile prezentate de aceştia, experţii urmând să
procedeze la defalcarea despăgubirilor cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de
alte drepturi reale.
în situaţia în care este vorba de o expropriere parţială, dacă partea de imobil rămasă
neexpropriată va dobândi un spor de valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experţii vor
putea propune instanţei o eventuală reducere numai a daunelor.
Principiul acordării unei despăgubiri drepte exclude posibilitatea plafonării cuantumului
acesteia, aşa cum se proceda în legislaţia regimului comunist10. Totodată, principiul enunţat
impune ca acordarea justei despăgubiri să fie prealabilă trecerii bunului în proprietatea publică a
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, ceea ce face ca despăgubirea pentru imobilul
pierdut să fie reală şi efectivă.
l .2.4. Posibilitatea ca exproprierea să fie dispusă şi despăgubirea să fie stabilită prin hotărâre
judecătorească
Acest principiu a fost formulat în doctrina civilă" în termenii că „exproprierea se dispune şi
despăgubirea se stabileşte prin hotărâre judecătorească", fiind consacrat prin art.4 din Legea
nr.33/1994, potrivit căruia „Cei interesaţi pot conveni atât asupra modalităţii de transfer al
dreptului de proprietate, cât şi asupra cuantumului şi naturii despăgubirii, cu respectarea
dispoziţiilor legale privind condiţiile de fond, de formă şi de publicitate, fără a se declanşa
procedura de expropriere prevăzută în prezenta lege. în cazul în care acordul de voinţă al
părţilor priveşte numai modalitatea de transfer al dreptului de proprietate, dar nu şi cuantumul
sau natura despăgubirii, instanţele judecătoreşti vor lua act de înţelegerea părţilor şi vor stabili
numai cuantumul sau natura despăgubirii, potrivit cap. IV din prezenta lege".
Totuşi, se acceptă concluzia că soluţionarea cererii de expropriere de către instanţele de drept
comun şi stabilirea despăgubirilor prin hotărâre judecătorească reprezintă o procedură
subsidiară, deoarece „dacă există acordul părţilor, respectiv acordul încheiat între o anumită
autoritate publică şi titularii drepturilor reale cu privire la un anumit imobil, transferul
10
Decretul Consiliului de Stat nr.467/1979 privind evaluarea construcţiilor, terenurilor şi plantaţiilor ce se preiau, cu
plată, în proprietatea statului prin expropriere, publicat în Buletinul Oficial nr.3 din 4 ianuarie 1980
V. Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, „Dreptul" nr.5/2004, p.28-76
72

dreptului de proprietate şi sumele cuvenite acestor titulari sunt efectul convenţiei încheiate cu
respectarea dispoziţiilor legale privind condiţiile de fond, de formă şi de publicitate fără a mai fi
necesară procedura
l7

exproprierii" .
De altfel, caracterul subsidiar al procedurii în faţa instanţelor de drept comun a fost consacrat ca
principiu constituţional la art.44 alin.(6) din Constituţie, republicată, de unde rezultă în mod expres
că numai în caz de divergenţă, când despăgubirile pentru expropriere nu pot fi stabilite de comun
acord cu proprietarul, acestea vor fi stabilite prin justiţie.
în concluzie, apreciem că, într-adevăr, operaţiunea juridică a exproprierii este guvernată de
principiul posibilităţii ca aprobarea exproprierii şi stabilirea despăgubirilor să fie realizate prin
justiţie, în cazul în care expropriatorul şi expropriatul nu cad de comun acord asupra modalităţii de
transfer al dreptului de proprietate şi asupra cuantumului şi naturii despăgubirii.
1.3. Procedura exproprierii
în literatura de specialitate13 a fost exprimată opinia că procedura exproprierii se derulează pe
parcursul a două faze distincte: faza administrativă şi faza judiciară, etapizare care rezultă, de
altfel, chiar din filosofia Legii nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
1.3.1. Faza administrativă a procedurii exproprierii Faza administrativă a procedurii exproprierii,
la rândul său, se derulează în două etape: etapa declarării utilităţii publice şi etapa măsurilor
premergătoare exproprierii, astfel că vom prezenta procedura exproprierii în raport cu această
etapizare.
A. Etapa declarării utilităţii publice cuprinde, la rândul său, mai multe activităţi: iniţierea declarării
utilităţii publice, efectuarea cercetării prealabile declarării utilităţii publice şi, respectiv, declararea
propriu-zisă a utilităţii publice.
a) Iniţierea declarării utilităţii publice aparţine, potrivit logicii prevederilor Legii nr.33/1994,
expropriatorului, care, conform art.12 alin.(2) din lege, poate fi statul, prin organismele desemnate
de Guvern, pentru lucrările de interes naţional, şi judeţele, municipiile, oraşele şi comunele, pentru
lucrările de interes local.
12
V. Stoica, idem, p.35
13
L. Giurgiu, op. cit., p. 19
73

Dar, din prevederile art.8 din lege, rezultă că declararea utilităţii publice se face numai după
efectuarea unei cercetări prealabile care, în conformitate cu art.9 din aceeaşi lege, este realizată,
pentru lucrările de interes naţional, de către comisii numite de Guvern, iar pentru lucrările de interes
local de către comisii numite de delegaţia permanentă a consiliului judeţean sau de primarul general
al municipiului Bucureşti.
Or, potrivit art.3 şi 4 din H.G. nr.583/1994 şi art.3 din Regulamentul privind procedura de lucru a
comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări
de interes naţional sau de interes local, aprobat prin această hotărâre a Guvernului, numirea
comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile şi efectuarea cercetării prealabile se realizează pe
baza unei documentaţii numite dosar pentru cercetarea prealabilă, întocmit de iniţiatorul lucrării,
având conţinutul prevăzut în anexa nr. l la regulament.
Deci, iniţierea declarării utilităţii publice aparţine iniţiatorului lucrării de utilitate publică, el fiind
cel care întocmeşte documentaţia pentru declanşarea procedurii prealabile şi numirea comisiilor
pentru efectuarea cercetării prealabile, solicitând totodată şi declararea utilităţii publice.
b) Efectuarea cercetării prealabile declarării utilităţii publice
Aşa după cum am precizat deja, conform art.8 din Legea nr.33/1994, declararea utilităţii publice se
face numai după efectuarea unei cercetări prealabile şi condiţionat de înscrierea lucrării în planurile
urbanistice şi de amenajare a teritoriului, aprobate conform legii, pentru localităţi sau zone unde se
intenţionează executarea ei.
Cercetarea prealabilă se efectuează de către comisiile la care se referă art.9 din lege. Astfel,
cercetarea prealabilă pentru lucrările de interes naţional se face de către comisii numite de Guvern,
iar pentru lucrările de interes local de către comisii numite de delegaţia permanentă a consiliului
judeţean sau de primarul general al municipiului Bucureşti.
Comisiile numite de Guvern, pentru lucrările de interes naţional, vor fi alcătuite din: reprezentantul
administraţiei publice centrale care coordonează domeniul de activitate pentru care se realizează
lucrarea de utilitate publică, reprezentantul Ministerului Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Locuinţei,
reprezentantul Ministerului Economiei şi Finanţelor, preşedintele consiliului judeţean şi şefii
compartimentelor de resort, precum şi primarii localităţilor pe raza cărora se desfăşoară lucrarea de
utilitate publică.
Comisiile pentru lucrările de interes local vor fi alcătuite din reprezentantul consiliului judeţean sau
al Consiliului General al
74

Municipiului Bucureşti, precum şi din reprezentanţii consiliilor locale interesate.

Componenţa comisiilor de mai sus este stabilită prin Regulamentul privind procedura de lucru a
comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii publice pentru lucrări
de interes naţional sau de interes local, aprobat prin H.G. nr.583/1994.
Astfel, Comisiile pentru lucrări de interes naţional şi pentru situaţiile prevăzute de art. 32 din Legea
privind exproprierea vor avea următoarea componenţă:
- reprezentantul Ministerului Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Locuinţei cu rang de
ministru sau secretar de stat, sau un împuternicit al acestuia, care va avea calitatea de
preşedinte al comisiei;
- reprezentantul autorităţii administraţiei publice centrale care coordonează domeniul de
activitate pentru care se realizează lucrarea de utilitate publică, cu rang de secretar de stat,
subsecretar de stat sau director general;
- reprezentantul Ministerului Economiei şi Finanţelor, cu rang de secretar de stat sau director
general;
- preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti, pe
al căror teritoriu administrativ se desfăşoară lucrarea de utilitate publică;
- directorii direcţiilor de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul consiliilor judeţene,
respectiv directorul Direcţiei de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului
General al Municipiului Bucureşti;
- şefii oficiilor de cadastru ale judeţelor, respectiv şeful oficiului de cadastru al municipiului
Bucureşti;
- primarii localităţilor pe raza cărora se desfăşoară lucrarea de utilitate publică.
Comisiile pentru lucrări de interes local care se desfăşoară pe teritoriul unui singur judeţ sau al
municipiului Bucureşti vor avea următoarea componenţă:
- vicepreşedintele sau directorul Direcţiei de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul
consiliului judeţean, respectiv viceprimarul municipiului Bucureşti sau directorul Direcţiei de
urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, desemnat prin decizia delegaţiei permanente a consiliului judeţean, respectiv prin
dispoziţia primarului general al municipiului Bucureşti, în calitate de preşedinte al comisiei;
75

- viceprimarii şi şefii compartimentelor de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul

consiliilor locale ale municipiilor şi oraşelor şi, după caz, viceprimarii comunelor pe teritoriul
cărora se desfăşoară lucrarea de utilitate publică, precum şi reprezentanţii consiliilor locale
interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se desfăşoară lucrarea de
utilitate publică, desemnaţi prin dispoziţia primarilor.
Comisiile pentru lucrări de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai multor judeţe şi, după
caz, al municipiului Bucureşti, vor avea următoarea componenţă:
- vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau directorii direcţiilor de urbanism şi amenajarea
teritoriului din cadrul consiliilor judeţene, respectiv viceprimarul municipiului Bucureşti sau
directorul Direcţiei de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul Consiliului General
al Municipiului Bucureşti, desemnaţi prin decizia delegaţiei permanente a consiliilor judeţene,
respectiv prin dispoziţia primarului general al municipiului Bucureşti. Preşedinte al comisiei va fi
desemnat reprezentantul consiliului judeţean, respectiv al Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, pe al cărui teritoriu administrativ se află ponderea cea mai mare de imobile propuse
pentru expropriere;
- viceprimarii şi şefii compartimentelor de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul
consiliilor locale ale municipiilor şi oraşelor şi, după caz, viceprimarii comunelor pe teritoriul
cărora se desfăşoară lucrarea de utilitate publică, precum şi reprezentanţii consiliilor locale
interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se realizează lucrarea de
utilitate publică, desemnaţi prin dispoziţia primarilor.
Etapele cercetării prealabile şi modul de funcţionare a comisiilor de mai sus, precum şi a
secretariatului fiecăreia dintre acestea, sunt prevăzute în Capitolul 2 din Regulamentul privind
procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetării prealabile în vederea declarării utilităţii
publice pentru lucrări de interes naţional sau de interes local, aprobat prin H.G. nr.583/1994.
Astfel, iniţiatorul lucrării va depune în două exemplare dosarul pentru cercetarea prealabilă, la
Secretariatul comisiei competente care, dacă este complet, va propune Guvernului sau delegaţiilor
permanente ale consiliilor judeţene, respectiv Primarului General al Municipiului Bucureşti,
componenţa nominală a comisiei.
76

Şedinţele comisiilor sunt legal constituite în prezenţa a cel puţin 2/3 din numărul membrilor săi, cu
prezenţa obligatorie a următorilor membri:
- în comisiile pentru lucrări de interes naţional, a reprezentanţilor administraţiei publice centrale:
- reprezentantul Ministerului Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului cu rang de
ministru sau secretar de stat, sau un împuternicit al acestuia, care va avea calitatea de preşedinte al
comisiei;
- reprezentantul autorităţii administraţiei publice centrale care coordonează domeniul de activitate
pentru care se realizează lucrarea de utilitate publică, cu rang de secretar de stat, subsecretar de stat
sau director general;
- reprezentantul Ministerului Economiei şi Finanţelor, cu rang de secretar de stat sau director
general;
— în comisiile pentru lucrări de interes local, a reprezentanţilor consiliilor judeţene, respectiv ai
Consiliului General al Municipiului Bucureşti şi a cel puţin doi reprezentanţi ai consiliilor locale
interesate în realizarea lucrărilor, altele decât cele pe teritoriul cărora se desfăşoară lucrarea de
utilitate publică.
Dezbaterile din cadrul şedinţelor se consemnează într-un registru unic de procese-verbale, iar
procesul-verbal al fiecărei şedinţe se semnează de către membrii comisiei, hotărârile luându-se cu
majoritate simplă, prin vot deschis, votul preşedintelui comisiei fiind decisiv în caz de paritate.
Cercetarea prealabilă va urmări verificarea îndeplinirii a cel puţin două condiţii, care sunt
enumerate la art.8 din Legea nr.33/1994.
In primul rând, va verifica să existe elemente care să justifice interesul naţional sau local, după caz,
care să confere lucrărilor caracter de utilitate publică, prin realizarea unor avantaje economico-
sociale, ecologice sau de orice altă natură, care nu pot fi obţinute decât pe calea exproprierii.
în al doilea rând, cercetarea prealabilă va urmări ca lucrarea sau lucrările respective să fie înscrise în
planurile de urbanism şi de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii.
După efectuarea cercetării prealabile, în cadrul şedinţei finale, membrii comisiei vor delibera
asupra hotărârii de a propune ca lucrarea să fie declarată sau nu de utilitate publică, c) Declararea
utilităţii publice
Potrivit art. 7 din Legea nr.33/1994,utilitatea publică se declară de către Guvern, pentru lucrările de
interes naţional, şi de către consiliile judeţene şi Consiliul Local al Municipiului Bucureşti, pentru
lucrările de interes local.
77

Pentru lucrările de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai multor judeţe, utilitatea
publică este declarată de o comisie compusă din preşedinţii consiliilor judeţene respective, iar
în caz de dezacord, utilitatea publică va fi declarată de Guvern.
Pentru orice alte lucrări decât cele prevăzute la art. 6 din lege, utilitatea publică se declară,
pentru fiecare caz în parte, prin lege, precum şi în situaţii excepţionale, în cazul în care -
indiferent de natura lucrărilor -sunt supuse exproprierii lăcaşuri de cult, monumente, ansambluri
şi situri istorice, cimitire, alte aşezăminte de valoare naţională deosebită ori localităţi urbane sau
rurale în întregime.
Hotărârea prin care comisia pentru efectuarea cercetării prealabile propune ca lucrarea să fie
declarată de utilitate publică de interes naţional sau local, inclusă în procesul-verbal pentru
consemnarea rezultatului cercetării prealabile, însoţite de proiectul de act pentru declararea
utilităţii publice, întocmit de secretariatul comisiei, sunt înaintate organului competent să
declare utilitatea publică.
Astfel, pentru lucrări de interes naţional, secretariatul întocmeşte proiectul de hotărâre a
Guvernului şi nota de fundamentare, având conţinutul prevăzut de anexa nr. 3 la regulament, pe
care Ministerul Dezvoltării Lucrărilor Publice şi Locuinţei îl înaintează Secretariatului general
al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul cercetării
prealabile şi dosarul acesteia, dacă este cazul.
Pentru lucrările de interes local care se desfăşoară pe teritoriul unui singur judeţ, secretariatul
întocmeşte proiectul de hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, având conţinutul prevăzut în anexa nr. 3 la regulament, şi îl înaintează
spre aprobare acestuia, împreună cu procesul-verbal, în original, care consemnează rezultatul
cercetării prealabile.
Pentru lucrările de interes local care se desfăşoară pe teritoriul mai multor judeţe, secretariatul
întocmeşte proiectul de dispoziţie comună a preşedinţilor consiliilor judeţene, respectiv a
primarului general al municipiului Bucureşti, având conţinutul prevăzut de anexa nr. 3 la
regulament, şi îl înaintează spre aprobare acestora, împreună cu procesul-verbal, în original,
care consemnează rezultatul cercetării prealabile şi dosarul acesteia, dacă este cazul.
In situaţia când este vorba de lucrări a căror utilitate publică se declară prin lege, potrivit art.7
alin.(3) şi (4) din Legea nr.33/1994, procedura privind cercetarea prealabilă este identică celei
pentru lucrările de interes naţional sau local, secretariatul urmând să întocmească proiectul de
lege pentru declararea utilităţii publice şi expunerea de motive pe care
78

ministerul de resort, respectiv consiliul judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, le
înaintează Secretariatului General al Guvernului, împreună cu procesul-verbal, în original, în care
se consemnează rezultatul cercetării prealabile.
Având în vedere concluziile din procesul-verbal şi hotărârea comisiei care a efectuat cercetarea
prealabilă, organul competent va decide cu privire la declararea utilităţii publice, iar actul de
declarare a utilităţii publice de interes naţional se aduce la cunoştinţă publică prin afişare la sediul
consiliului local în a cărui rază este situat imobilul şi prin publicare în Monitorul Oficial al
României, în timp ce actul de declarare a utilităţii publice de interes local se afişează la sediul
consiliului local în a cărui rază este situat imobilul şi se publică în presa locală.
Actele prin care se declară utilitatea publică în vederea executării unor lucrări privind apărarea ţării
şi siguranţa naţională nu sunt supuse publicităţii.
O problemă aparte care a fost pusă în literatura de specialitate a fost aceea a căilor de atac împotriva
actelor juridice de declarare a utilităţii publice.
în literatura de specialitate14 a fost exprimată opinia că, în situaţiile avute în vedere la art.7 alin.(3)
şi (4) din Legea nr.33/1994, când utilitatea publică se declară prin lege, acest act juridic va putea fi
atacat la Curtea Constituţională, fie pe calea sesizării de neconstituţionalitate, potrivit art.15 din
Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, fie pe calea excepţiei
de neconstituţionalitate, potrivit art.29 din aceeaşi lege.
In cazurile în care utilitatea publică este declarată de organele puterii executiv-administrative -
Guvern, consiliile judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, actul adoptat
poate fi hotărâre a Guvernului, hotărâre a consiliului judeţean sau a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, ori dispoziţie comună a preşedinţilor consiliilor judeţene, şi, respectiv a
Primarului General al Municipiului Bucureşti, când lucrările de interes local se desfăşoară pe
teritoriul mai multor judeţe şi, respectiv, al municipiului Bucureşti.
în toate aceste cazuri, actul de declarare a utilităţii publice este un act juridic tipic, adoptat de unul
sau mai multe organe administrative, pe baza legii şi pentru executarea în concret a Legii
nr.33/1994 care a avut ca efect juridic declanşarea procedurii exproprierii pentru cauză de utilitate
publică. Deşi această lege nu prevede în mod expres posibilitatea atacării actului de declarare a
utilităţii publice, natura juridică a acestui act juridic şi
14
V. Stoica, op. cit., p.368
79

prevederile Legii nr.554/2004 impun concluzia că actul administrativ de declarare a utilităţii

publice poate fi atacat de orice persoană interesată, în condiţiile acestei legi a contenciosului
administrativ.
Menţionăm că actele care au fost efectuate în cursul cercetării prealabile, inclusiv procesul-
verbal de finalizare a acestei cercetări şi, respectiv, propunerile făcute de comisie, care au
caracterul unor acte preparatorii, vor putea fi atacate odată cu actul administrativ de declarare a
utilităţii publice, la baza adoptării căruia au stat, instanţa de contencios administrativ fiind
competentă să se pronunţe şi asupra acestora, potrivit art.18 alin.(2) din Legea nr.554/2004.
însă, aşa cum s-a opinat în mod corect în doctrină15, instanţa de contencios administrativ va
examina în toate cazurile numai legalitatea actului de declarare a utilităţii publice şi a
operaţiunilor administrative care au stat la baza adoptării acestuia, fără a putea verifica
oportunitatea actului, ce este lăsată la aprecierea exclusivă a organelor administrative.
B. Etapa măsurilor premergătoare exproprierii reprezintă cea de-a doua etapă a fazei
administrative a procedurii exproprierii, care se desfăşoară după declararea utilităţii publice şi
până la iniţierea fazei judiciare a procedurii exproprierii, incluzând trei subetape: a formulării
propunerilor de expropriere, a formulării întâmpinărilor împotriva propunerilor de expropriere
şi, respectiv, a contestării în faţa instanţei de contencios a hotărârii comisiei de soluţionare a
întâmpinărilor.
a) Propunerile de expropriere vor fi întocmite de către expropriator, care, potrivit art.12 alin.(2)
din Legea nr.33/1994 pot fi statul, prin organismele desemnate de Guvern, pentru lucrările de
interes naţional, şi judeţele, municipiile, oraşele şi comunele, pentru lucrările de interes local.
Astfel, după declararea utilităţii publice, expropriatorul imobilului va executa planurile
cuprinzând terenurile şi construcţiile propuse spre expropriere, cu indicarea numelui
proprietarilor, precum şi a ofertelor de despăgubire. Aceste documente vor fi depuse la consiliul
local al comunei, oraşului sau municipiului pe teritoriul cărora sunt situate imobilele ce se
supun aprobării pentru expropriere, în vederea consultării de către cei interesaţi, cu excepţia
documentelor lucrărilor privind apărarea ţării şi siguranţa naţională, în aceste cazuri se depune
la consiliul local numai lista cu imobilele propuse exproprierii, proprietarii acestora şi ofertele
de despăgubire.
15
L. Giurgiu, op. cit., p.20; F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p. 18-27
80

Propunerile de expropriere a imobilelor şi procesul-verbal de cercetare prealabilă se vor notifica

persoanelor fizice şi juridice titulare de drepturi reale asupra imobilelor supuse exproprierii.
Termenul în care trebuie făcută notificarea este de 15 zile de la publicarea actului de declarare a
utilităţii publice.
Deşi legea nu o prevede în mod expres, considerăm că există obligaţia implicită pentru consiliul
local unde se află imobilul expropriabil, de a afişa propunerile de expropriere pentru ca acestea
să poată ajunge şi la cunoştinţa celorlalte persoane interesate, în afara proprietarilor şi titularilor
de alte drepturi reale, pentru că numai astfel există posibilitatea consultării acestor documente
de către cei interesaţi, aşa cum prevede art.12 alin.(l) din Legeanr.33/1994.
b) Formularea întâmpinării împotriva propunerilor de expropriere
Proprietarii şi titularii altor drepturi reale asupra imobilelor expropriabile pot face întâmpinare
cu privire la propunerile de expropriere, în termen de 45 de zile de la primirea notificării.
întâmpinarea se depune la primarul localităţii pe teritoriul căreia se află imobilul, iar acesta le
va înregistra şi va consemna şi contraofertele şi celelalte pretenţii ale proprietarilor şi ale
persoanelor titulare de alte drepturi reale, urmând ca, în termen de 30 de zile, dosarul cu toate
documentele să fie înaintate la Secretariatul General al Guvernului, pentru lucrările de interes
naţional, iar pentru cele de interes local, la consiliul judeţean sau la Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz.
întâmpinările vor fi soluţionate în termen de 30 de zile de o comisie constituită prin hotărâre a
Guvernului, pentru lucrările de interes naţional, prin decizia delegaţiei permanente a consiliului
judeţean sau prin dispoziţia primarului municipiului Bucureşti, pentru cele de interes local.
Comisia de soluţionare a întâmpinărilor va fi alcătuită din 3 specialişti din domeniul de
activitate în care se realizează lucrarea de utilitate publică, 3 proprietari de imobile din
municipiul, oraşul sau comuna în care sunt situate imobilele propuse pentru expropriere, aleşi
prin tragere la sorţi dintr-o listă de minimum 25 de proprietari, precum şi primarul localităţii.
Comisia va lucra sub conducerea unui delegat al Guvernului, în cazul lucrărilor de interes
naţional, sau a unui delegat al consiliului judeţean ori al Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, în cazul lucrărilor de interes local, ca preşedinte.
Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor care sunt în cauză, rudele şi afinii lor până
la al patrulea grad inclusiv, persoanele care deţin funcţii în administraţia publică locală sau
centrală şi care au interes în executarea lucrărilor şi nici membrii comisiei care au declarat
utilitatea publică.
81

în situaţia în care proprietarii sau titularii altor drepturi reale au formulat întâmpinare, comisia
de soluţionare a întâmpinărilor va analiza documentele prezentate, ascultând pe cei interesaţi,
putând cere informaţii şi date suplimentare, la solicitarea celor care i s-au adresat sau din oficiu.
Oferta expropriatorului, pretenţiile proprietarilor şi ale titularilor altor drepturi reale, precum, şi
susţinerile acestora se vor formula şi se vor depune în scris, consemnându-se într-un proces-
verbal.
Comisia va fi alcătuită din 3 specialişti din domeniul de activitate în care se realizează lucrarea
de utilitate publică, 3 proprietari de imobile din municipiul, oraşul sau comuna în care sunt
situate imobilele propuse pentru expropriere, aleşi prin tragere la sorţi dintr-o listă de minimum
25 de proprietari, precum şi primarul localităţii, va lucra valabil în prezenţa a cel puţin 5 dintre
membrii săi, decizia fiind luată prin vot secret, fără ca preşedintele să aibă drept de vot.
în urma deliberării, comisia poate să accepte punctul de vedere al expropriatorului sau îl poate
respinge şi va consemna aceasta într-o hotărâre motivată, în faţa comisiei este posibilă
intervenirea unei înţelegeri, situaţie în care comisia va consemna învoiala dintre părţi, sub
semnătura acestora, în situaţia în care întâmpinarea este admisă şi comisia respinge propunerile
expropriatorului, acesta are posibilitatea să revină cu noi propuneri, cu refacerea
corespunzătoare a planurilor.
c) Contestarea hotărârii comisiei la instanţa de contencios administrativ competentă
în conformitate cu prevederile art.20 din Legea nr.33/1994, „în cazul în care şi noile propuneri
vor fi respinse, expropriatorul, precum şi proprietarii sau celelalte persoane titulare de drepturi
reale asupra imobilului propus spre expropriere pot contesta hotărârea comisiei, constituită
potrivit art. 15, la Curtea de apel în raza căreia se află situat imobilul, în termen de 15 zile de la
comunicare, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ". Contestaţia adresată
instanţei de contencios administrativ este scutită de taxă şi se soluţionează de urgenţă şi cu
precădere.
Redactarea art.20 este defectuoasă pentru că nu se înţelege care ar putea fi interesul titularilor
drepturilor reale asupra imobilului să conteste hotărârea comisiei prin care noile propuneri ale
expropriatorului au fost respinse pentru a doua oară.
în literatura de specialitate16 s-a susţinut că „textul art.20 din lege este menit să recunoască
dreptul tuturor părţilor de a contesta în faţa Curţii de apel hotărârea comisiei care le este
defavorabilă: expropriatorul, în cazul respingerii de către comisie a celei de-a doua propuneri de
expropriere, şi de
16
F. Baias, B. Dumitrache, op. cit., p.24
82

titularii de drepturi reale asupra imobilelor expropriabile, în cazul admiterii propunerii de

expropriere, fie că este vorba de prima sau de a doua asemenea propunere".
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat de
curând17 în acelaşi sens, motivând că nu este inadmisibilă o contestaţie formulată împotriva hotărârii
prin care comisia a respins întâmpinarea formulată de proprietarul terenului expropriabil împotriva
primei propuneri a expropriatorului, argumentându-se în mod judicios că, într-o astfel de situaţie, nu
se poate ajunge la aplicarea art.20 în redactarea actuală.
S-a mai argumentat că, dacă potrivit art.20, proprietarul poate contesta hotărârea comisiei atunci
când noile propuneri ale expropriatorului sunt respinse, cu atât mai mult acesta are dreptul să
conteste hotărârea comisiei prin care propunerile expropriatorului au fost admise, singura situaţie în
care există posibilitatea ca dreptul său să fi fost vătămat.
1.3.2. Faza judiciară a procedurii exproprierii se desfăşoară în mai multe etape, după cum
urmează:
a) Sesizarea instanţei de judecată va fi făcută de expropriator, în cazul în care nu s-a făcut
întâmpinare împotriva propunerii de expropriere sau dacă întâmpinarea formulată de proprietar sau
de titularii altor drepturi reale a fost respinsă.
Sesizarea instanţei de judecată se va face printr-o cerere de chemare în judecată, denumită de lege
cerere de expropriere, prin care expropriatorul va chema în judecată pe proprietar sau pe posesor,
precum şi pe titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere.
Preşedintele instanţei, primind cererea de expropriere, va fixa termen şi va dispune citarea
proprietarilor sau, după caz, a posesorilor, a altor titulari de drepturi reale sau a oricăror persoane
cunoscute care pot justifica un interes legitim asupra imobilelor propuse a fi expropriate.
Soluţionarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului, iar dacă una
sau mai multe părţi titulare de drepturi asupra imobilelor, deşi legal citate, nu se prezintă, instanţa
va putea soluţiona cauza în lipsa acestora.
b) Instanţa competentă să soluţioneze cererea de expropriere este, potrivit art.21 din Legea
nr.33/1994, tribunalul judeţean sau Tribunalul Municipiului Bucureşti, după caz, în raza căruia se
află imobilul propus pentru expropriere.
17
Decizia nr.3972 din 18 octombrie 2007, nepublicată
83

Tribunalul judeţean sau Tribunalul Municipiului Bucureşti va judeca cererea de expropriere ca

instanţă de drept civil, dispoziţiile Legii nr.33/1994 completându-se cu cele ale Codului de
procedură civilă, în măsura în care nu contravin acestei legi, care nu conţine alte reglementări
speciale cu privire la competenţă.
Limitele competenţei tribunalului sunt stabilite la art.23 alin.(2) din lege, potrivit căruia instanţa
va verifica dacă sunt întrunite toate condiţiile cerute de lege pentru expropriere şi va stabili
cuantumul despăgubirilor şi suma cuvenită fiecărei părţi din cele menţionate la art. 22.
Deci, instanţa de drept comun are competenţa să cerceteze îndeplinirea condiţiilor de formă ale
exproprierii, dar nu şi condiţiile de fond ale exproprierii sau declararea utilităţii publice.
Când părţile se învoiesc în faţa instanţei asupra exproprierii şi asupra despăgubirii, aceasta va
lua act de învoială şi va pronunţa o hotărâre definitivă. Atunci când părţile sau numai unele
dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere, dar nu şi asupra despăgubirii, instanţa
va lua act de învoială şi va stabili despăgubirea.
în cazul în care expropriatorul cere exproprierea numai a unei părţi de teren sau din construcţie,
iar proprietarul cere instanţei exproprierea totală, instanţa va aprecia, în raport cu situaţia reală,
dacă exproprierea în parte este posibilă, în caz contrar, va dispune exproprierea totală.
c) Stabilirea despăgubirilor nu este lăsată la aprecierea discreţionară a instanţei, care este
obligată să aprecieze între oferta expropriatorului şi pretenţiile formulate de părţi numai după
efectuarea unei expertize.
Astfel, pentru stabilirea despăgubirilor instanţa va constitui o comisie de experţi compusă dintr-
un expert numit de instanţă, unul desemnat de expropriator şi un al treilea din partea
persoanelor care sunt supuse exproprierii. Comisia de experţi va trebui să ţină seama de
criteriile de evaluare precizată de Legea nr.33/1994.
Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului şi din prejudiciul cauzat
proprietarului sau altor persoane îndreptăţite.
La calcularea cuantumului despăgubirilor, experţii, precum şi instanţa vor ţine seama de preţul
cu care se vând, în mod obişnuit, imobilele de acelaşi fel în unitatea administrativ-teritorială, la
data întocmirii raportului de expertiză, precum şi de daunele aduse proprietarului sau, după caz,
altor persoane îndreptăţite, luând în considerare şi dovezile prezentate de aceştia.
în situaţia în care, în afară de proprietar, exista şi alţi titulari ai altor drepturi reale, experţii vor
defalca despăgubirile cuvenite proprietarului de cele ce se cuvin titularilor de alte drepturi reale.
84

In cazul exproprierii parţiale, dacă partea de imobil rămasă neexpropriată va dobândi un spor de
valoare ca urmare a lucrărilor ce se vor realiza, experţii vor putea propune instanţei o eventuală
reducere numai a daunelor.
Concluziile comisiei de experţi nu obligă instanţa să le însuşească automat, aceasta având
posibilitatea să compare rezultatul expertizei cu oferta expropriatorului şi cu pretenţiile
titularilor de drepturi reale asupra bunurilor expropriabile.
Singura limitare a instanţei constă în faptul că, potrivit art.27 alin.(2) din Legea nr.33/1994,
despăgubirea acordată de către instanţă nu va putea fi mai mică decât cea oferită de expropriator
şi nici mai mare decât cea solicitată de expropriat sau de altă persoană interesată.
d) Hotărârea instanţei şi căile de atac împotriva acesteia
Hotărârea pronunţată de instanţa civilă - Secţia civilă a tribunalului judeţean sau a Tribunalului
Bucureşti - va putea fi o hotărâre definitivă prin care se ia act de învoiala intervenită între părţi
cu privire la expropriere, cât şi cu privire la despăgubire.
Atunci când părţile sau numai unele dintre acestea se învoiesc doar cu privire la expropriere,
dar nu şi asupra despăgubirii, instanţa va lua act de învoială, stabilind despăgubirea potrivit
celor arătate la punctul anterior.
în situaţia în care între părţi nu se realizează o învoială, nici integrală şi nici parţială, hotărârea
instanţei prin care se va pune capăt litigiului va cuprinde dispoziţii în legătură cu admiterea
cererii de expropriere, stabilirea despăgubirilor pentru proprietar şi ceilalţi titulari ai altor
drepturi reale, precum şi, eventual, dispoziţii referitoare la situaţia chiriaşilor, a creditorilor
ipotecari, etc.
Hotărârea astfel pronunţată este, potrivit ar.23 alin.(3) din Legea nr.33/1994, este supusă căilor
de atac prevăzute de lege, adică apelului şi recursului.
l .4. Efectele juridice ale exproprierii
Aşa cum am precizat încă de la începutul acestei secţiuni, exproprierea este o operaţiune
juridică complexă care antrenează efecte juridice complexe: de drept administrativ şi de drept
civil, ce se vor produce imediat sau ulterior.
1.4.1. Efectele juridice imediate se vor produce atât în planul raporturilor obligaţionale, cât şi în
planul drepturilor reale.
a) Efectele din sfera raporturilor obligaţionale se vor produce ca o condiţie a transferului
dreptului de proprietate. Astfel, potrivit art.28 alin.(l)
85

din Legea nr.33/1994, transferul dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în
patrimoniul expropriatorului se produce îndată ce obligaţiile impuse lui prin hotărâre
judecătorească au fost îndeplinite. Deci, primul efect care se produce este în legătură cu
despăgubirea stabilită şi executarea acesteia. Astfel, expropriatorul, în calitate de debitor, va
trebui să achite persoanelor îndreptăţite, în calitate de creditori, despăgubirile convenite sau
stabilite de instanţă.
Potrivit art.30 din Legea nr.33/1994, plata despăgubirilor se va face în orice mod convenit între
părţi, iar în lipsa acordului părţilor, instanţa va hotărî, stabilind şi termenul de plată, care nu va
depăşi 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
în situaţia în care există creditori privilegiaţi sau alţi creditori stabiliţi prin hotărâre
judecătorească, aceştia vor fi plătiţi din drepturile cuvenite cu titlu de despăgubire. Pentru plata
lor, suma se va consemna de către expropriator, urmând să fie împărţită potrivit legii civile.
Al doilea efect al exproprierii se va produce în situaţia existenţei unor chiriaşi sau a altor
persoane care ocupă legal imobilul supus exproprierii. Astfel, potrivit art.29 alin.(l) din Legea
nr.33/1994, orice locaţiune încetează de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de
expropriere.
Dacă au fost expropriate clădiri cu destinaţie de locuinţă, evacuarea persoanelor care le ocupă în
mod legal în calitate de proprietari şi a chiriaşilor al căror contract de închiriere a fost legal
perfectat, înainte de înscrierea lucrării în planurile urbanistice şi de amenajare a teritoriului, nu
se va putea face decât după asigurarea de către expropriator a spaţiului de locuit, potrivit legii,
la cererea acestor persoane, în modalitatea prevăzută în hotărârea judecătorească de expropriere.
b) Efectele produse în sfera drepturilor reale vor fi enumerate în continuare.
Naşterea dreptului de proprietate publică şi intrarea bunului expropriat în domeniul public al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este cel mai important efect al exproprierii prin
stingerea dreptului de proprietate privată.
Intr-adevăr, dobândirea dreptului de proprietate publică pe calea şi ca efect al exproprierii este
unul dintre modurile expres prevăzute de art.7 din Legea nr.213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia.
Legea nr.33/1994, la art.28 alin.(l), foloseşte termenul de transfer, prevăzând că transferul
dreptului de proprietate asupra bunurilor supuse exproprierii în patrimoniul expropriatorului se
produce îndată ce obligaţiile impuse lui prin hotărâre judecătorească au fost îndeplinite, dar
folosirea
86

acestui termen nu are acoperire, nefiind posibilă efectuarea unui transfer al unui drept care s-a stins
- dreptul de proprietate privată.
De aceea, considerăm că, în mod corect s-a susţinut în literatura de specialitate18 că hotărârea
judecătorească definitivă este un act juridic constitutiv al dreptului de proprietate publică în
favoarea expropriatorului -statul sau unităţile administrativ-teritoriale.
Punerea în posesie a expropriatorului este efectul juridic subsecvent naşterii dreptului de
proprietate publică şi dobândirii sale de către expropriator, care se produce după eliberarea titlului
executoriu, adică a hotărârii definitive de expropriere, învestită cu formula executorie. Astfel,
potrivit art.31 alin.(l) din Legea nr.33/1994, eliberarea titlului executoriu şi punerea în posesie a
expropriatorului vor putea fi făcute numai pe baza unei încheieri a instanţei, care constată
îndeplinirea obligaţiilor privind despăgubirea, nu mai târziu de 30 de zile de la data plăţii acesteia.
De la regula punerii în posesie în termen de cel mult 30 de zile de la data plăţii despăgubirii, există
două excepţii.
Prima excepţie are în vedere punerea în posesie asupra terenurilor cultivate sau a celor cu plantaţii
care se va face numai după ce recolta a fost culeasă, cu excepţia cazului în care în valoarea
despăgubirii a fost cuprinsă şi valoarea estimativă a recoltei neculese.
A doua excepţie are în vedere existenţa unui caz de extremă urgenţă impusă de executarea imediată
a unor lucrări ce interesează apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională, şi în caz de
calamităţi naturale, când instanţa, stabilind că utilitatea publică este declarată, poate dispune prin
hotărâre punerea de îndată în posesie a expropriatorului, cu obligaţia pentru acesta de a consemna în
termenul de 30 de zile, pe numele expropriaţilor, sumele stabilite drept despăgubire, potrivit
procedurii prevăzute.
1.4.2. Efectele juridice ulterioare ale exproprierii au ca izvor fapte juridice care survin după
finalizarea acestei operaţiuni juridice, legate de neutilizarea imobilului în scopul pentru care a fost
expropriat.
a) Retrocedarea imobilului expropriat poate surveni în condiţiile art.35 din Legea nr.33/1994,
potrivit căruia dacă bunurile imobile • expropriate nu au fost utilizate în termen de un an potrivit
scopului pentru care au fost preluate de la expropriat, respectiv lucrările nu au fost începute, foştii
proprietari pot că ceară retrocedarea lor, dacă nu s-a făcut o nouă declarare de utilitate publică.
18
M.L. Belu-Magda, Exproprierea pentru utilitate publică şi efectele juridice al exproprierii, „Revista de Drept
Comercial" nr.4/1995, p.89
87
Dreptul de retrocedare se naşte în favoarea fostului titular al dreptului de proprietate, în situaţia
în care imobilul respectiv a rămas neutilizat o perioadă mai mare de un an, în sensul că lucrările
de utilitate publică nu au fost începute în acest termen.
Cererea de retrocedare se va adresa tribunalului, care, verificând temeiurile acesteia, va putea
dispune retrocedarea, într-o asemenea situaţie, preţul imobilului se va stabili ca şi în situaţia
exproprierii şi nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată.
Art.36 din Legea nr.33/1994 nu conţine nicio referire la instanţa competentă, dar, evident, este
vorba de tribunalul competent să judece şi cererea de expropriere.
în cazul în care cererea de retrocedare este admisă, iar hotărârea rămâne definitivă şi
irevocabilă, în vederea executării acesteia, expropriatorul este obligat să procedeze, în prealabil,
la trecerea imobilului respectiv din domeniul public în domeniul privat, întrucât bunurile
proprietate publică sunt inalienabile, chiar şi pentru situaţia punerii în executare a unei hotărâri
judecătoreşti.
Legea nu prevede, ca o condiţie a sesizării instanţei de retrocedare, ca fostul proprietar să
adreseze o cerere directă autorităţii publice expropriatoare, dar considerăm că o astfel de cerere
nu este exclusă, după cum nu este exclusă nici posibilitatea ca retrocedarea să fie realizată pe
baza unei înţelegeri între fostul proprietar şi fostul expropriator.
într-o astfel de situaţie, când realizarea lucrărilor de utilitate publică nu mai este oportună sau
lucrarea şi-a pierdut caracterul de utilitate publică (spre exemplu, construcţia unei şcoli într-o
localitate care, între timp, a fost strămutată pe un alt amplasament), expropriatorul, prin
organele sale executiv-administrative, va admite cererea fostului proprietar şi va dispune
retrocedarea imobilului expropriat, pe calea unui act administrativ similar celui prin care a
declarat utilitatea publică, după ce, în prealabil, s-a realizat trecerea bunului respectiv în
domeniul privat.
Prin acelaşi act administrativ, expropriatorul va stabili şi preţul de retrocedare a imobilului, care
nu va putea fi mai mare decât cuantumul actualizat al despăgubirii.
Considerăm, însă, că expropriatorul aflat în situaţia de mai sus nu va putea proceda la
retrocedarea imobilului către fostul proprietar, în lipsa unei cereri din partea acestuia.
în orice situaţie, actul administrativ de retrocedare va putea fi contestat de către cei interesaţi în
condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.554/2004.
b) Dreptul de prioritate la înstrăinare este reglementat la art.37 din Legea nr.33/1994, potrivit
căruia în cazul în care lucrările pentru care s-a
88

făcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul doreşte înstrăinarea imobilului, expropriatul -
fost proprietar - are un drept prioritar la dobândire, la un preţ ce nu poate fi mai mare decât
despăgubirea actualizată, în acest scop, expropriatorul se va adresa în scris fostului proprietar, iar
dacă acesta nu optează pentru cumpărare sau dacă nu răspunde expropriatorului în termen de 60 de
zile de la primirea notificării, acesta din urmă poate dispune de imobil.
Este evident că, deşi legea nu o spune expres, înainte de a face demersurile pentru înstrăinarea
bunului imobil expropriat, proprietarul-expropriator va trebui să parcurgă procedura trecerii acelui
bun din domeniul public în domeniul privat, pentru că numai un bun deţinut în proprietate privată
poate fi înstrăinat în condiţiile art.37 din lege.
c) Dreptul de prioritate la închiriere este prevăzut în favoarea fostului proprietar al imobilului
expropriat. Astfel, potrivit art.34 din Legea nr.33/1994, dacă imobilul expropriat este oferit pentru
închiriere, înaintea utilizării lui în scopul pentru care a fost expropriat, iar expropriatul este în
situaţia de a-1 utiliza, el are un drept de prioritate pentru a-i fi închiriat în condiţiile legii.
Am considerat necesară prezentarea pe larg a efectelor exproprierii, inclusiv a efectelor ulterioare
exproprierii, fiind vorba de situaţii juridice reglementate de Legea nr.33/1994, care privesc bunuri
intrate în domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale supuse regimului
juridic de drept administrativ.
Secţiunea a 2-a Rechiziţia de bunuri
2.1. Natura juridică a rechiziţiei
Rechiziţia este reglementată de dispoziţiile Legii nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi
prestările de servicii în interes public19 şi de Normele metodologice de aplicare a Legii privind
rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public aprobate prin H.G. nr.219/200520.
19
Legea nr.132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, fiind modificată substanţial prin Legea nr.410/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea l, nr.986 din 27 octombrie 2004
20
H.G. nr.219/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii privind rechiziţiile de bunuri şi
prestările de servicii în interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.302 din 11 aprilie 2005
89

Legea defineşte rechiziţia ca fiind o măsură cu caracter excepţional prin care autorităţile publice
împuternicite prin lege obligă agenţii economici, instituţiile publice, precum şi alte persoane
fizice şi juridice la cedarea temporară a unor bunuri mobile sau imobile, în condiţiile legii.
în doctrina administrativă21, rechiziţia a fost definită ca un procedeu de dobândire forţată de
către administraţie a bunurilor aparţinând agenţilor economici, instituţiilor publice, ori altor
persoane juridice şi fizice, prin cedarea unor prerogative ale dreptului de proprietate asupra
bunurilor respective, în mod unilateral, în circumstanţe speciale, în care interesele generale ale
statului o reclamă.
în doctrina de drept civil22, rechiziţia a fost prezentată ca o limitare legală a exerciţiului
dreptului de proprietate privată, fie prin afectarea temporară a atributului folosinţei bunului, fie
prin însăşi încetarea dreptului de proprietate privată asupra bunurilor mobile consumabile sau
perisabile, dar, în ambele situaţii, cu plata de despăgubiri, în condiţiile legii.
Considerăm că, din punctul de vedere al dreptului administrativ, rechiziţia reprezintă o
operaţiune juridică de drept public, având ca scop extinderea domeniului statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, în situaţii excepţionale, prin preluarea temporară a folosinţei şi, uneori,
a proprietăţii unor bunuri mobile şi imobile aparţinând domeniului privat al agenţilor
economici, instituţiilor publice sau altor persoane juridice şi fizice, cu plata unor despăgubiri.
Din această perspectivă, esenţial pentru calificarea naturii juridice a acestei operaţiuni de drept
public este extinderea regimului juridic domenial asupra unor bunuri mobile şi imobile
aparţinând, de regulă, domeniului privat al particularilor, persoane juridice şi persoane fizice, în
scopul realizării interesului general al colectivităţii naţionale sau al colectivităţilor locale, aflate
în situaţii excepţionale. Astfel, limitarea temporară a dreptului de proprietate privată, prin
lipsirea titularului său de atributul folosinţei, reprezintă o consecinţă, un efect subsecvent, iar nu
o trăsătură caracteristică esenţială care să contureze natura juridică a rechiziţiei ca operaţiune
juridică de drept public.
Situaţiile excepţionale care obligă organele executiv-administrative să dispună şi să aplice
rechiziţia unor bunuri mobile şi imobile survin la declararea mobilizării parţiale sau totale a
forţelor armate ori a stării de război, la instituirea stării de asediu sau de urgenţă, precum şi
pentru prevenirea, localizarea, înlăturarea urmărilor unor dezastre, cât şi pe timpul acestor
situaţii.
21
E. Bălan, op. cit., p.86
22
C. Bîrsan, op. cit., 2007, p.56; V. Stoica, op. cit., p.351
90

Art.4 din Legea nr.132/1997 prevede că rechiziţionarea de bunuri survine şi se dispune:

- la declararea mobilizării parţiale sau totale, precum şi a stării de război, prin decretul de
declarare emis de Preşedintele României;
- la instituirea stării de asediu sau de urgenţă, prin decretul de instituire emis de Preşedintele
României;
- în cazul prevenirii, localizării şi înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a
Guvernului sau prin ordine ale prefecţilor.
2.2. Subiectele raportului juridic de rechiziţie
Raportul juridic de rechiziţie este un raport juridic de drept administrativ, în cadrul căruia subiectul
activ impune subiectelor pasive să predea folosinţa temporară şi, în cazul bunurilor consumabile şi
perisabile, proprietatea unor bunuri mobile sau imobile aflate în proprietatea sau deţinerea legală a
acestora, cu plata unor despăgubiri.
Subiectele active ale raportului juridic de rechiziţie sunt, potrivit art.2 alin.(l) din Legea
nr.132/1997, forţele destinate apărării naţionale sau autorităţile publice.
Subiectele pasive ale raportului juridic de rechiziţie pot fi agenţii economici, instituţiile publice,
precum şi alte persoane juridice şi fizice care sunt proprietarii sau deţinătorii legali ai bunurilor ce
fac obiectul rechiziţiei.
2.3. Obiectul raportului juridic de rechiziţie
în funcţie de situaţia excepţională produsă şi de nevoile autorităţilor implicate în activităţile de
înlăturare a situaţiei respective şi a urmărilor acesteia, pot fi supuse operaţiunii de rechiziţionare atât
bunurile mobile, cât şi cele imobile, ai căror proprietari sau deţinători legali vor fi obligaţi să le
cedeze folosinţa în favoarea autorităţilor competente.
Potrivit art.5 din Legea nr.132/1997, pot fi rechiziţionate:
- mijloace de transport cu tracţiune animală, auto, feroviare, aeriene şi navale;
- instalaţii portuare şi dane;
- sisteme, instalaţii şi tehnică de aerodrom, de comunicaţii şi de telecomunicaţii;
- surse de alimentare energetice;
- tehnică de calcul;
- tehnică şi materiale topografice, tipografice, audiovizuale, de construcţii şi de căi ferate;
91

- carburanţi-lubrifianţi, utilaje şi materiale pentru transportul şi depozitarea acestora;

- clădiri;
- terenuri;
- piese de schimb şi materiale pentru întreţinere şi reparaţii;
- utilaje şi materiale pentru dotarea atelierelor de reparaţii;
- articole de echipament, de protecţie, de regie, de gospodărie şi de igienă personală;
- alimente şi materiale pentru preparat, servit, distribuit şi transportat hrana;
- animale;
- furaje;
- tehnică, aparatură şi materiale sanitar-veterinare.
Aşa după cum am amintit deja, bunurile vor fi rechiziţionate de la proprietarii sau deţinătorii lor
legali, care sunt obligaţi să predea bunurile respective într-o stare tehnică corespunzătoare
folosirii lor în scopul pentru care sunt achiziţionate, însoţite şi de echipamentele aferente, fără
de care nu ar putea fi utilizate.
In ceea ce priveşte imobilele, proprietarii sau deţinătorii cu orice titlu ai acestora, sunt obligaţi,
potrivit art.7 alin.(2) din Legea nr.132/1997, să le pună la dispoziţie cu utilităţile existente la
data rechiziţiei.
Potrivit art.31 din lege, nu sunt supuse rechiziţionării următoarele categorii de bunuri:
- obiectele de uz personal şi de gospodărie casnică;
- bunurile personale strict necesare exercitării profesiei sau ocupaţiei, prin care
persoana respectivă îşi asigură existenţa;
- vehiculele cu tracţiune animală sau mecanică aparţinând invalizilor, văduvelor de
război şi orfanilor minori;
- părţile din imobilele strict necesare ocupanţilor;
- clădirile penitenciarelor şi ale şcolilor speciale de muncă şi reeducare;
- bunurile caselor şi căminelor de copii, de handicapaţi şi de bătrâni;
- bunurile din patrimoniul cultural - naţional sau internaţional;
- bunurile care aparţin bisericilor, mănăstirilor sau caselor de rugăciuni ale cultelor sau ale
asociaţiilor religioase, recunoscute de stat, necesare pentru exercitarea cultului, precum şi
locuinţele monahilor;
- cantităţile de cereale, alimente, legume şi fructe necesare consumului proprietarului
şi al familiei sale, seminţele necesare însămânţărilor, precum şi animalele de
reproducţie şi animalele matcă;
92

- bunurile aflate în rezervele materiale naţionale şi în rezerva de mobilizare, constituite potrivit

dispoziţiilor legale;
- bunurile misiunilor diplomatice şi ale oficiilor consulare străine;
- bunurile aparţinând persoanelor juridice şi fizice străine, domiciliate sau cu reşedinţa ori
cu sediul pe teritoriul României, care, prin acorduri internaţionale, sunt exceptate de la rechiziţii;
- materialele sanitar-farmaceutice necesare tratamentului bolnavilor cronici, care fac dovada
acestei situaţii.
2.4. Procedura aplicării măsurii rechiziţionării
Rechiziţionarea de bunuri se dispune:
- la declararea mobilizării parţiale sau totale, precum şi a stării de război, prin decretul de
declarare emis de Preşedintele României;
- la instituirea stării de asediu sau de urgenţă, prin decretul de instituire emis de Preşedintele
României;
- în cazul prevenirii, localizării şi înlăturării urmărilor unor dezastre, prin hotărâre a
Guvernului sau prin ordine ale prefecţilor.
Executarea măsurii rechiziţionării se face de către centrele militare judeţene şi al municipiului
Bucureşti, în caz de mobilizare sau război, precum şi de către prefect, pentru prevenirea, localizarea
şi înlăturarea urmărilor unor dezastre. Rechiziţionarea navelor, a mijloacelor plutitoare şi portuare
se face de către Statul Major al Forţelor Navale. Rechiziţionarea aeronavelor, instalaţiilor şi tehnicii
de aerodrom se face de către Statul Major al Forţelor Aeriene.
In mod excepţional, în timp de război, orice comandant de subunitate sau unitate militară similară
sau superioară batalionului, care, în luptă, acţionează independent, este autorizat să hotărască
rechiziţionarea de bunuri, numai prin autorităţile administraţiei publice locale şi cu asumarea
răspunderii proprii.
Bunurile rechiziţionate se preiau numai pe baza ordinului de predare emis de autorităţile militare
enumerate mai sus.
Ordinul de predare a bunurilor ce se rechiziţionează va cuprinde, obligatoriu, denumirea autorităţii
militare emitente şi a unităţii beneficiare, temeiul legal al rechiziţiei, datele de identificare a
bunurilor, a proprietarului sau a deţinătorului acestora, precum şi menţiunile despre locul şi
termenul predării bunurilor. Acest ordin se înmânează proprietarului sau deţinătorului legal de către
delegatul centrului militar, al autorităţilor administraţiei publice locale, al poliţiei sau al unităţii
beneficiare, după caz.
93

La predarea bunurilor rechiziţionate se încheie un proces-verbal în care sunt înscrise, pe lângă

datele de identificare, menţionate în ordinul de predare, starea şi valoarea bunurilor la data
rechiziţiei.
în ceea ce priveşte aeronavele, navele şi instalaţiile de aeroport şi portuare, acestea vor fi
preluate, împreună cu echipajele şi personalul care le deservesc, iar mijloacele de transport auto
şi tehnica de construcţii, cu şoferii şi, respectiv, cu mecanicii conductori.
Dacă este vorba de alte bunuri, care nu pot fi folosite decât numai cu personal calificat, acestea
vor fi preluate, de asemenea, împreună cu personalul care le deserveşte.
Pentru stabilirea cantităţilor de bunuri rechiziţionabile, a despăgubirilor, precum şi pentru
soluţionarea litigiilor care derivă din executarea rechiziţiilor au fost înfiinţate prin lege şi
funcţionează:
a) Comisii mixte de rechiziţii la nivel judeţean şi al municipiului Bucureşti, compuse din:
- prefectul judeţului ori al municipiului Bucureşti - preşedinte;
- comandantul centrului militar judeţean, respectiv, comandanţii centrelor militare ale
sectoarelor municipiului Bucureşti, după caz;
- reprezentantul Statului Major al Forţelor Aeriene sau, după caz, Statului Major al Forţelor
Navale;
- reprezentantul comandamentului de jandarmi judeţean sau al municipiului Bucureşti;
- reprezentantul inspectoratului judeţean de poliţie ori al Direcţiei generale de poliţie a
municipiului Bucureşti;
- şeful compartimentului juridic al prefecturii;
- reprezentantul Direcţiei generale a finanţelor publice judeţene sau a municipiului Bucureşti -
specialist în preţuri şi evaluări de bunuri;
- şeful oficiului de mobilizare a economiei naţionale şi pregătirii teritoriului pentru apărare;
- directorul oficiului registrului comerţului judeţean, respectiv al municipiului Bucureşti;
- reprezentantul consiliului judeţean;
- preşedintele camerei de comerţ şi industrie a judeţului sau a municipiului Bucureşti;
- reprezentantul structurii teritoriale pentru situaţii de urgenţă. Comisiile mixte de rechiziţii
stabilesc cantităţile de bunuri ce pot fi
rechiziţionate pe localităţi, agenţi economici, instituţii publice şi alte persoane juridice şi adoptă
hotărârea în acest sens pe care o comunică persoanelor juridice cărora li s-au stabilit obligaţii de
rechiziţie de bunuri.
Hotărârile comisiilor sunt obligatorii pentru toate persoanele fizice şi juridice prevăzute în lege
şi sunt aduse la îndeplinire de către autorităţile
94

administraţiei publice locale, agenţii economici, instituţiile publice şi alte persoane juridice, la
înştiinţarea autorităţilor împuternicite să efectueze rechiziţii.
b) Comisia Centrală de Rechiziţii, ca organ de pregătire şi executare a rechiziţiilor, aflată în
subordinea Guvernului, compusă din:
- şeful Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale -preşedinte;
- patru reprezentanţi ai Ministerului Apărării Naţionale;
- doi reprezentanţi ai Ministerului Internelor şi Reformei Administraţiei;
- un reprezentant al Ministerului Justiţiei;
- doi reprezentanţi ai Ministerului Economiei şi Finanţelor;
- un reprezentant al Institutului Naţional de Statistică;
- directorul general al Oficiului Naţional al Registrului Comerţului;
- un reprezentant al Băncii Naţionale a României;
- câte un reprezentant din partea ministerelor, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Comisia Centrală de Rechiziţii analizează şi rezolvă contestaţiile la hotărârile comisiilor mixte de
rechiziţii. Hotărârile Comisiei Centrale de Rechiziţii se pun în executare de Oficiul Central de Stat
pentru Probleme Speciale, prin comisiile mixte de rechiziţii.
2.5. Regimul actelor juridice privind rechiziţiile
în cursul iniţierii, derulării şi finalizării operaţiunilor de rechiziţionare a bunurilor mobile şi imobile,
organele competente emit mai multe categorii de acte juridice.
Astfel, rechiziţionarea se dispune prin:
- Decret emis de Preşedintele României pentru declararea mobilizării parţiale sau totale;
- Decret emis de Preşedintele României pentru instituirea stării de asediu sau de urgenţă;
- Hotărâre a Guvernului sau ordine ale prefecţilor, adoptate şi, respectiv, emise pentru prevenirea,
localizarea şi înlăturarea urmărilor unor dezastre.
De asemenea, bunurile se rechiziţionează în baza ordinelor de predare emise de autorităţile militare
prevăzute la art.6 din Legea nr. 132/1997, care sunt urmate de procesele-verbale de predare-primire
a bunurilor rechiziţionate.
Toate aceste acte juridice sunt emise sau adoptate de organe ale puterii executiv-administrative, în
baza Legii nr. 132/1997 şi pentru
95
organizarea executării acesteia (decretele pentru declararea mobilizării sau pentru instituirea stării
de asediu sau de urgenţă, hotărârile Guvernului sau ordinele prefecţilor pentru prevenirea,
localizarea sau înlăturarea urmărilor unor dezastre) sau pentru aplicarea în concret a ei (ordinele de
rechiziţionare şi predare a bunurilor rechiziţionate), având astfel caracterul unor acte administrative
tipice.
Potrivit alin.(3) al art.5, intitulat Actele nesupuse controlului şi limitele controlului, din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, actele administrative emise pentru aplicarea regimului
stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea
naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea
consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de
putere.
Deci, actele administrative prezentate mai sus vor putea fi atacate la instanţele de contencios
administrativ competente numai pentru exces de putere.
In conformitate cu art.2 alin.(l) lit.n) din Legea nr.554/2004, prin excesul de putere se înţelege
exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei
prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
O altă categorie de acte juridice o reprezintă hotărârile adoptate de Comisia Centrală de Rechiziţii
în temeiul art.24 alin.(4) din Legea nr. 132/1997, prin care rezolvă contestaţiile formulate de
persoanele juridice împotriva hotărârilor prin care comisiile mixte stabilesc în sarcina lor obligaţii
de rechiziţii de bunuri.
Legea nr. 132/1997 nu conţine reglementări din care să rezulte natura juridică a acestor hotărâri şi
nici posibilitatea contestării lor în justiţie, dar considerăm că acestea sunt acte administrative,
hotărârile Comisiei Centrale de Rechiziţii fiind adoptate în soluţionarea unei căi administrative de
atac, astfel că sunt incidente prevederile generale ale Legii nr.554/2004.
Apreciem că aceste acte administrative nu intră în categoria actelor administrative la care se referă
art.5 alin.(3) din Legea nr.554/2004, nefiind emise pentru aplicarea regimului stării de război, al
stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele
emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor
naturale, epidemiilor şi epizootiilor. Aceste acte sunt adoptate în legătură cu stabilirea şi respectarea
cantităţilor de bunuri rechiziţio-nabile, astfel că pot fi atacate în faţa instanţei de contencios
administrativ potrivit reglementărilor generale ale Legii contenciosului administrativ.
96

2.6. Restituirea bunurilor rechiziţionate şi stabilirea despăgubirilor cuvenite proprietarilor

La îndeplinirea termenelor sau la încetarea cauzelor care au determinat rechiziţia, bunurile se
restituie celor de la care au fost rechiziţionate, cu proces-verbal de restituire, fiind acordate şi
despăgubirile legale pentru bunurile rechiziţionate.
Astfel, pentru bunurile neconsumabile rechiziţionate, despăgubirile se acordă astfel:
- prin chirie, a cărei modalitate de calcul se stabileşte prin hotărâre a Guvernului;
- prin acordarea diferenţei de valoare corespunzătoare, pentru bunurile care se restituie cu
degradări majore;
- prin acordarea unui bun similar sau prin plata contravalorii bunului, stabilită în funcţie de
starea tehnică şi de gradul de uzură la momentul rechiziţionării, în cazul în care, din motive
obiective, nu mai poate fi restituit.
Pentru bunurile consumptibile, despăgubirile se acordă prin achitarea la preţul pieţei în momentul
preluării, conform măsurilor dispuse în împrejurări excepţionale de către Guvern, potrivit legii.
Metodologia, cadrul de organizare şi criteriile de evaluare a despăgubirilor, pe categorii de bunuri,
se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Plata despăgubirilor se face:
- de către ministere şi celelalte autorităţi publice în folosul cărora s-au efectuat rechiziţiile sau
prestările de servicii în interes public, din fondurile cu această destinaţie puse la dispoziţie de la
bugetul de stat, ori din alte fonduri constituite potrivit legii, în cazul stării de război, de mobilizare,
de asediu sau de urgenţă;
- de către autorităţile administraţiei publice, din bugetele locale sau de la bugetul de stat, pentru
prevenirea, localizarea şi înlăturarea urmărilor unor dezastre.
In vederea efectuării plăţii despăgubirilor, este necesar ca persoanele ale căror bunuri au fost
rechiziţionate să prezinte procesul-verbal la lichidare, operaţiune care se face în timpul şi prin
modalităţile de plată stabilite prin hotărâre a Guvernului. Neprezentarea procesului-verbal de
rechiziţie la lichidare, în termen de 3 ani de la publicarea în Monitorul Oficial al României a datei
începerii plăţii, are ca urmare pierderea dreptului la despăgubiri, pentru bunurile rechiziţionate.
Contestaţiile privind preţurile practicate, valoarea de despăgubire a bunurilor rechiziţionate înscrise
în documentele oficiale şi a modului de
97

achitare a acestora se adresează comisiei mixte de rechiziţii, în cel mult 90 de zile de la data
încheierii procesului-verbal de restituire.
Hotărârile comisiei mixte de rechiziţii pot fi contestate, în cel mult 90 de zile de la primirea lor,
la Comisia Centrală de Rechiziţii, care, în cazul admiterii contestaţiei, în hotărârea pronunţată,
fixează preţul care urmează a fi achitat.
Hotărârea Comisiei Centrale de rechiziţii poate fi atacată în justiţie, de către persoanele
interesate, în cel mult 30 de zile de la primirea acesteia, care este un termen de decădere.
Considerăm că formularea folosită de legiuitor la art.30 alin.(3) din Legea nr. 132/1997, potrivit
căruia „hotărârea Comisiei Centrale de Rechiziţii poate fi atacată în justiţie", face trimitere la
instanţele de drept comun în raport cu natura şi regimul juridic aplicabil actului juridic atacat.
Or, este evident că hotărârea prin care Comisia Centrală de Rechiziţii soluţionează o contestaţie
împotriva hotărârii comisiei mixte de rechiziţii este un act administrativ adoptat într-o cale
administrativă de atac, fiind supusă regimului juridic de drept administrativ al Legii
nr.554/2004.
Astfel, având în vedere dispoziţiile art.10 din Legea nr.554/2004, formularea folosită la art.30
alin.(3) din Legea nr. 132/1997 se interpretează în sensul că hotărârea Comisiei Centrale de
Rechiziţii poate fi atacată la Curtea de Apel Bucureşti sau Curtea de apel de la sediul persoanei
juridice reclamante.
In situaţia în care legiuitorul ar fi urmărit ca un litigiu de natură administrativă să fie sustras
competenţei instanţelor de drept comun în această materie, ar fi făcut-o printr-o dispoziţie
expresă, aşa după cum a procedat în alte cazuri (spre exemplu, acţiunea având ca obiect
contestarea hotărârii Comisiei judeţene de aplicare a Legii nr.18/1991, dată în competenţa
judecătoriei în raza căreia se află terenul litigios).
98

CAPITOLUL VIII ACHIZIŢIILE PUBLICE

Secţiunea l Noţiuni generale. Cadrul legislativ
Pentru titularii dreptului de proprietate publică, dar şi pentru titularii dreptului de proprietate
privată, modalitatea curentă de procurare a mijloacelor materiale necesare funcţionării şi, respectiv,
existenţei lor, o reprezintă achiziţionarea de bunuri aflate în circuitul civil al societăţii.
în cazul autorităţilor şi instituţiilor publice, dobândirea de bunuri aflate în circuitul civil se
realizează, în general, prin achiziţii publice.
După anul 1990, achiziţiile publice, ca operaţiune economică şi juridică, au fost reglementate iniţial
prin O.G. nr.12/1993 privind achiziţiile de bunuri şi investiţii publice1. Ulterior, a fost adoptată O.G.
nr.l 18/1999 privind achiziţiile publice2 a cărei intrare în vigoare a fost prorogată şi, respectiv,
suspendată în mod repetat până la 31 decembrie 2001, fiind respinsă prin Legea nr.473/20013 şi
abrogată prin O.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice4.
în momentul de faţă este în vigoare reglementarea dată de O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii5,
' O.G. nr. 12/1993 privind achiziţiile de bunuri şi investiţii publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.202 din 23 august 1993 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.281 din 4 decembrie 1995
2
O.G. nr.l 18/1999 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.431 din 31
august 1999
3
Legea nr.473/2001 pentru respingerea O.G. nr.l 18/1999 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea i, nr.603 din 26 septembrie 2001
4
O.G. nr.60/2001 privind achiziţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.241 din 11 mai
2001
5
Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006
99

care a fost adoptată în contextul implementării angajamentelor asumate de România în cadrul

Capitolului l - „Libera circulaţie a mărfurilor" şi al recomandărilor Comisiei Europene.
O.G. nr.34/2006 transpune, de altfel, în concret, două acte normative comunitare, şi anume două
directive: Directiva nr. 17/2004/CE privind coordonarea procedurilor de achiziţie aplicate de
entităţile care operează în sectoarele apă, energie, transport şi servicii poştale şi Directiva nr.
18/2004/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare
şi de servicii6.
Scopul declarat al acestei reglementări constă în:
promovarea concurenţei între operatorii economici; garantarea tratamentului egal şi
nediscriminarea operatorilor economici;
asigurarea transparenţei şi integrităţii procesului de achiziţie publică;
asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de
către autorităţile contractante. Deci, legiuitorul, având în vedere exigenţele organismelor
europene şi minusurile constatate pe plan intern în domeniul achiziţiilor publice, a urmărit ca
prin această reglementare să încurajeze concurenţa între operatorii economici, garantarea
tratamentului ega! şi nediscriminatoriu, cu asigurarea transparenţei şi corectitudinii întregului
proces de achiziţii publice, pe de o parte, şi, pe de altă parte, a urmărit ca fondurile publice să
fie utilizate în mod cât mai eficient în vederea satisfacerii nevoilor sociale.
De aceea, pentru realizarea scopurilor declarate, legiuitorul a impus ca la baza atribuirii
contractului de achiziţie publică să se afle principiile următoare:
nediscriminarea - în sensul că situaţiile identice nu trebuie
tratate diferenţiat, fiind interzisă orice formă de discriminare
bazată pe orice alte criterii de diferenţiere decât cele
reglementate expres de ordonanţa de urgenţă;
tratamentul egal - care impune ca fiecare potenţial participant
la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică să
cunoască în prealabil regulile şi condiţiile cărora va trebui să se
conformeze şi să aibă garanţia că orice alt participant concurează
în aceleaşi condiţii şi după aceleaşi reguli;
recunoaşterea reciprocă - în sensul că în materia achiziţiilor
publice, autorităţile contractante din România, ca stat membru al
6
Directiva nr.!7/2004/CE şi Directiva nr. 18/2004/CE publicate în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene nr. L 134
din 30 aprilie 2004
100

Uniunii Europene, trebuie să accepte produsele şi serviciile livrate sau prestate de un operator
economic din oricare alt stat membru, dacă produsele şi serviciile respective respectă într-o manieră
obiectivă prescripţiile existente în statul membru de origine;
- transparenţa - care impune publicarea tuturor informaţiilor relevante de natură să poată
permite oricărui potenţial participant la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică să
fie informat pe deplin atunci când decide în legătură cu participarea sau neparticiparea sa la
procedura respectivă; proporţionalitatea - în sensul că autorităţile contractante au obligaţia să
aprecieze ca fiecare măsură luată şi condiţie impusă să fie necesară şi potrivită în raport cu
obiectivele urmărite; eficienţa utilizării fondurilor publice - care impune realizarea unui raport
optim între bunurile şi serviciile achiziţionate, pe de o parte şi, pe de altă parte, fondurile publice
cheltuite;
- asumarea răspunderii - care impune ca autoritatea contractantă, atunci când
decide modalitatea de derulare a procedurii, să-şi motiveze fiecare decizie luată şi să-şi asume
astfel răspunderea.
Secţiunea a-2-a Contractul de achiziţie publică
Aşa după cum am precizat, O.U.G. nr.34/2006 reglementează atribuirea contractelor de achiziţie
publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Din perspectiva obiectivelor lucrării de faţă, din cele trei categorii de contracte, prezintă importanţă
doar aspectele referitoare la contractele de achiziţie şi, mai exact, acelea privind contractele de
furnizare de bunuri, care reprezintă instrumente juridice folosite pentru constituirea şi sporirea
domeniului public prin achiziţionarea de bunuri. De aceea, ne vom axa prezentările noastre, în
principal, pe contractul de furnizare de produse(de bunuri), dar şi pe aspectele general valabile în
materia contractelor de achiziţie publică .
Potrivit reglementării menţionate, contractele de achiziţie publică sunt:
- contracte de lucrări;
- contracte de furnizare;
- contracte de servicii.
101

Aşa cum spuneam mai sus, dintre acestea, pentru tema noastră, prezintă importanţă contractul
de achiziţie publică de furnizare, care este acel contract de achiziţie publică, altul decât
contractul de lucrări, care are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, prin
cumpărare, inclusiv în rate, închiriere sau leasing, cu sau fără opţiune de cumpărare.
Este considerat contract de furnizare şi contractul de achiziţie publică ce are ca obiect principal
furnizarea de produse şi, cu titlu accesoriu, operaţiuni/lucrări de instalare şi punere în funcţiune
a acestora.
De asemenea, este considerat contract de furnizare şi contractul care are ca obiect atât
furnizarea de produse, cât şi prestarea de servicii, dacă valoarea estimată a produselor este mai
mare decât valoarea estimată a serviciilor prevăzute în acel contract.
2.1. Caracterele juridice ale contractului de achiziţie publică
Aşa cum rezultă din definiţia dată mai sus, contractul de achiziţie publică de furnizare de
produse (bunuri) are caracterele juridice ale oricărui contract de achiziţie publică, în general.
Contractul de furnizare este un contract sinalagmatic, în sensul că dă naştere la drepturi şi
obligaţii pentru ambele părţi, adică atât pentru autoritatea contractantă, cât şi pentru operatorul
economic, pe care părţile le cunosc din momentul încheierii sale.
Caracterul determinat al drepturilor şi obligaţiilor rezultă din caracterul reglementat al
contractului de achiziţie publică, în general, operatorul economic şi autoritatea contractantă
având drepturile şi obligaţiile prevăzute în mod limitativ de lege.
Caracterul administrativ al contractului de achiziţie publică de furnizare rezultă în mod
explicit din prevederile art.2 alin.(l) lit.c) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ,
care asimilează acest gen de contracte cu actul administrativ.
Contractul de achiziţie publică de furnizare este un contract cu titlu oneros, în sensul că
autoritatea contractantă, în schimbul sumelor de bani pe care le achită operatorului economic,
va primi un folos material: livrarea bunurilor achiziţionate.
Contractul de achiziţie publică de furnizare este un contract numit, în sensul că este
reglementat în mod expres de lege, ca specie a contractului de achiziţie publică.
Contractul de achiziţie publică de furnizare are un obiect determinat, în sensul că poate avea
ca obiect exclusiv sau, cel puţin ca obiect principal, furnizarea unuia sau mai multor produse de
către operatorul economic, în beneficiul autorităţii contractante.
102
Contractul de achiziţie publică de furnizare este un contract solemn, în sensul că acesta, ca orice alt
contract de achiziţie publică, se încheie în formă scrisă, care este cerută ad validitatem.
2.2. Părţile contractului de achiziţie publică
Potrivit reglementării actuale, părţile contractului de achiziţie publică sunt autoritatea contractantă /
autorităţile contractante, pe de o parte, şi, respectiv, operatorul economic / operatorii economici, pe
de altă parte.
A. Calitatea de autoritate contractantă, în cadrul oricărui contract de achiziţie publică, o are:
oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie
publică - care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau
local;
oricare organism de drept public, în afara celor arătate mai sus,
care are personalitate juridică, a fost înfiinţat pentru a satisface
nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii:
o este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă,
sau de către un alt organism de drept public; o se află în subordinea sau este supus controlului
unei autorităţi
contractante, sau unui alt organism de drept public; o în componenţa consiliului de
administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul
membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă, sau de către un alt organism de
drept public; oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi contractante dintre
cele de mai sus;
oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile de utilitate publică
prevăzute de ordonanţa de urgenţă, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie publică sau
încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi; oricare subiect de drept, altul
decât cele prevăzute mai sus, care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile de utilitate
publică prevăzute de ordonanţa de urgenţă, în baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o
autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie
acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi.
B. Calitatea de operator economic o poate avea, în cadrul contractului de achiziţie publică
de furnizare, orice furnizor de produse care prezintă pe piaţă o ofertă de produse, realizate prin
desfăşurarea unei
103

activităţi licite pentru care a fost autorizat potrivit legislaţiei statului respectiv.
Calitatea de operator economic, în general, o poate avea, potrivit art.3 lit.r) din O.U.G. nr.34/2006,
oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrări - persoană fizică/juridică,
de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod
licit pe piaţă produse, servicii şi/sau execuţie de lucrări.
Secţiunea a-3-a Procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică
Prin procedura de atribuire se înţeleg etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractantă şi de
către candidaţi/ofertanţi pentru ca acordul părţilor privind angajarea în contractul de achiziţie
publică să fie considerat valabil.
Având în vedere dispoziţiile art.18 din O.U.G. nr.34/2006, rezultă că aceste proceduri sunt
limitative şi imperative, în sensul că părţile nu se pot abate de la aplicarea lor, acestea cuprinzând
fiecare seturi de reguli stricte a căror neobservare sau încălcare va putea atrage vicierea întregii
proceduri, cu consecinţa angajării răspunderii autorităţii contractante.
3.1. Reguli de elaborare a documentaţiei de atribuire
în conformitate cu reglementarea actuală, documentaţia de atribuire este realizată de autoritatea
contractantă, care are obligaţia de a preciza în cadrul documentaţiei de atribuire orice cerinţă,
criteriu, regulă şi alte informaţii necesare pentru a asigura ofertantului/candidatului o informare
completă, corectă şi explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.
în mod concret, documentaţia de atribuire trebuie să cuprindă, în principal, următoarele elemente:
informaţii generale privind autoritatea contractantă, în special cu privire la adresă - inclusiv telefon,
fax, e-mail -, persoane de contact, mijloace de comunicare etc.;
- instrucţiuni privind date limită care trebuie respectate şi formalităţi care trebuie
îndeplinite în legătură cu participarea la procedura de atribuire;
- dacă sunt solicitate, cerinţele minime de calificare, precum şi documentele care urmează să fie
prezentate de ofertanţi/candidaţi pentru dovedirea îndeplinirii criteriilor de calificare şi selecţie;
104

caietul de sarcini sau documentaţia descriptivă, aceasta din urmă fiind utilizată în cazul aplicării
procedurii de dialog competitiv sau de negociere;
- instrucţiuni privind modul de elaborare şi de prezentare a propunerii tehnice şi financiare;
informaţii detaliate şi complete privind criteriul de atribuire aplicat pentru stabilirea ofertei
câştigătoare; instrucţiuni privind modul de utilizare a căilor de atac; informaţii referitoare la
clauzele contractuale obligatorii. Autoritatea contractantă are şi următoarele drepturi:
- dreptul de a preciza în documentaţia de atribuire instituţiile competente de la care operatorii
economici pot obţine informaţii privind reglementările referitoare la impozitare, precum şi cele
referitoare la protecţia mediului;
- dreptul de a impune în cadrul documentaţiei de atribuire, în măsura în care acestea sunt
compatibile cu dreptul comunitar, condiţii speciale de îndeplinire a contractului prin care se
urmăreşte obţinerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu protecţia mediului şi promovarea
dezvoltării durabile;
dreptul de a opta pentru una dintre următoarele modalităţi de
obţinere a documentaţiei de atribuire de către operatorii
economici:
o asigurarea accesului direct, nerestricţionat şi deplin, prin mijloace electronice, la conţinutul
documentaţiei de atribuire;
o punerea la dispoziţie oricărui operator economic care a înaintat o solicitare în acest sens sau, după
caz, căruia i s-a transmis o invitaţie de participare a unui exemplar din documentaţia de atribuire, pe
suport hârtie şi/sau pe suport magnetic, caz în care poate stabili un preţ pentru obţinerea
documentaţiei de atribuire, cu condiţia ca acest preţ să nu depăşească costul multiplicării
documentaţiei, la care se poate adăuga, dacă este cazul, costul transmiterii acesteia prin poştă.
3.2. Reguli de participare Ia procedura de atribuire
Regulile prevăzute de O.U.G. nr.34/2006, în ceea ce priveşte participarea la procedura de
atribuire sunt, în esenţă, următoarele:
orice operator economic are dreptul de a participa, individual sau într-un grup de operatori, la
procedura de atribuire;
105

mai mulţi operatori economici au dreptul de a se asocia cu scopul de a depune candidatură sau
ofertă comună, fără a fi obligaţi să îşi legalizeze din punct de vedere formal asocierea. In
această situaţie, autoritatea contractantă are dreptul de a solicita ca asocierea să fie legalizată
numai în cazul în care oferta comună este declarată câştigătoare şi numai dacă o astfel de
măsură reprezintă o condiţie necesară pentru buna îndeplinire a contractului;
întreprinderile afiliate au dreptul de a participa în cadrul aceleiaşi proceduri de atribuire, dar
numai în cazul în care participarea acestora nu este de natură să distorsioneze concurenţa. Prin
întreprindere afiliată se înţelege orice subiect de drept: - asupra căruia un alt subiect de drept
poate exercita, direct sau indirect, o influenţă dominantă; sau
care poate exercita o influenţă dominantă asupra altui subiect de drept; sau care, ca urmare a
asocierii cu un subiect de drept, se află sub influenţa dominantă a unui alt subiect de drept.
3.3. Reguli de publicitate în procedura de atribuire
Regulile de publicitate reglementate de O.U.G. nr.34/2006 au ca scop asigurarea transparenţei
întregii proceduri de atribuire a contractelor de achiziţie publică.
în acest sens, autoritatea contractantă are obligaţia de a asigura publicarea anunţurilor de
intenţie, de participare şi de atribuire. Astfel, autoritate contractantă are obligaţia de a transmite
anunţurile respective către operatorul SEAP (Sistemul electronic de achiziţii publice), utilizând
exclusiv mijloace electronice. Operatorul SEAP, la rândul său, are obligaţia să asigure
Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice accesul
nerestricţionat la anunţurile transmise de către autorităţile contractante, înainte de publicarea
acestora.
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice verifică
fiecare anunţ transmis de către autoritatea contractantă pentru publicare în SEAP, în măsura în
care anunţul respectiv este în legătură cu aplicarea procedurii de atribuire a unui contract cu o
valoare estimată mai mare decât pragurile valorice de 75.000 euro în cazul contractului de
furnizare de produse.
In termen de două zile lucrătoare de la data primirii anunţului în SEAP, Autoritatea Naţională
pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice are obligaţia:
106

fie să emită către operatorul SEAP acceptul de publicare pentru anunţul respectiv, în cazul în care în
urma verificării nu se constată erori/omisiuni de completare;
fie să respingă publicarea anunţului în SEAP, în cazul în care se constată erori/omisiuni de
completare, informând totodată autoritatea contractantă asupra acestei decizii, precum şi asupra
modului în care erorile/omisiunile pot fi remediate. După publicarea anunţului, autoritatea
contractantă are obligaţia de a transmite anunţul şi către Regia Autonomă „Monitorul
Oficial", spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziţii publice. In cazul
în care O.U.G. nr.34/2006 stabileşte obligaţia publicării anunţului în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene, atunci anunţul respectiv nu poate fi publicat la nivel naţional înainte de data transmiterii
acestuia către Comisia Europeană.
a) Anunţul de intenţie, în cazul contractelor de achiziţie de produse, autoritatea contractantă
are obligaţia de a transmite spre publicare un anunţ de intenţie dacă sunt întrunite cumulativ
următoarele condiţii:
autoritatea contractantă urmăreşte să reducă perioada de depunere a ofertelor până la 36 de zile;
- valoarea totală estimată a contractelor care urmează să fie atribuite în următoarele 12 luni
pentru achiziţiile de produse este egală sau mai mare de 75.000 euro.
Autoritatea contractantă are libertatea să aprecieze dacă va publica anunţul de intenţie:
- în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, în SEAP şi în Monitorul Oficial al României, Partea a
Vl-a, Achiziţii publice; sau numai în SEAP, cu condiţia ca, înainte de publicare, să fi fost transmis
un anunţ simplificat de informare prealabilă către Comisia Europeană.
b) Anunţul de participare. Cazurile în care autoritatea contractantă este obligată să transmită spre
publicare un anunţ de participare sunt limitativ prevăzute la art.54 din O.U.G. nr.34/2006.
Astfel, autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite spre publicare un anunţ de participare
atunci când:
iniţiază procedura de licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă, dialog competitiv sau negociere, cu
publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, pentru atribuirea contractului de achiziţie publică
sau pentru încheierea acordului-cadru; lansează un sistem dinamic de achiziţie;
107

iniţiază procesul de atribuire a unui contract de achiziţie publică

printr-un sistem dinamic de achiziţii, în acest caz publicându-se
un anunţ simplificat;
organizează un concurs de soluţii.
Anunţul de participare se publică în SEAP şi în Monitorul Oficial al României, Partea a Vl-a,
Achiziţii publice şi, după caz, în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este obligatorie doar în cazurile anume
prevăzute de lege, iar în celelalte cazuri este facultativă.
c) Anunţul de atribuire. Transmiterea anunţului de atribuire este obligatorie pentru autoritatea
contractantă care:
- a finalizat procedura de atribuire - licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă, dialog competitiv,
negociere cu/fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, cerere de oferte - prin
atribuirea contractului de achiziţie publică sau încheierea acordului-cadru;
a finalizat un concurs de soluţii prin stabilirea concurentului
câştigător;
a atribuit un contract de achiziţie publică printr-un sistem
dinamic de achiziţii.
La fel ca şi anunţul de participare, anunţul de atribuire se publică în SEAP şi în Monitorul
Oficial al României, Partea a Vl-a, Achiziţii publice, şi, după caz, în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene.
3.4. Alte reguli ale procedurii de atribuire
a) Reguli de comunicare şi de transmitere a datelor
Orice comunicare, solicitare, informare, notificare şi altele asemenea trebuie să îndeplinească
următoarele condiţii: să fie transmise în scris;
să fie înregistrate în momentul transmiterii şi, respectiv, în momentul primirii;
- să fie realizate astfel încât să se asigure integritatea şi confidenţialitatea datelor
respective.
Documentele scrise pot fi transmise prin oricare dintre următoarele modalităţi:
- prin poştă; prin fax;
prin mijloace electronice;
108

prin orice combinaţie a modalităţilor de mai sus. Autoritatea contractantă are dreptul de a impune,
în documentaţia de atribuire, modalităţile de comunicare pe care intenţionează să le utilizeze pe
parcursul aplicării procedurii, fără a restricţiona accesul operatorilor economici la procedura
de atribuire.
b) Reguli de evitare a conflictului de interese In vederea evitării conflictului de interese,
autoritatea contractantă are obligaţia, pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, să ia măsurile
necesare pentru a preveni situaţiile de natură să determine apariţia unui conflict de interese şi/sau
manifestarea concurenţei neloiale.
Astfel, persoanele fizice sau juridice care participă direct în procesul de verificare/evaluare a
candidaturilor/ofertelor nu au dreptul de a fi candidat, ofertant, ofertant asociat sau subcontractant,
sub sancţiunea excluderii din procedura de atribuire.
De asemenea, nu au dreptul să fie implicaţi în procesul de verificare/evaluare a
candidaturilor/ofertelor următoarele persoane:
persoane care deţin părţi sociale, părţi de interes, acţiuni din capitalul subscris al unuia dintre
ofertanţi/candidaţi sau subcontractanţi ori persoane care fac parte din consiliul de
administraţie/organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertanţi/candidaţi sau
subcontractanţi; soţ/soţie, rudă sau afin, până la gradul al patrulea inclusiv, cu persoane care fac
parte din consiliul de administraţie/organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre
ofertanţi/candidaţi; persoane despre care se constată că pot avea un interes de natură să le afecteze
imparţialitatea pe parcursul procesului de verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor.
La rândul său, contractantul nu are dreptul de a angaja, în scopul îndeplinirii contractului de
achiziţie publică, persoane fizice sau juridice care au fost implicate în procesul de
verificare/evaluare a candidaturilor/ofertelor depuse în cadrul aplicării unei proceduri de atribuire,
pe parcursul unei perioade de cel puţin 12 luni de la încheierea contractului, sub sancţiunea nulităţii
contractului respectiv pentru cauza imorală.
3.5. Proceduri de atribuire
a) Licitaţia deschisă
Licitaţia deschisă este procedura la care orice operator economic interesat are dreptul să depună o
ofertă.
109
De regulă, procedura de licitaţie deschisă se desfăşoară într-o singură etapă. Ca excepţie,
autoritatea contractantă are dreptul de a decide organizarea unei etape suplimentare de licitaţie
electronică, caz în care are obligaţia de a anunţa această decizie în anunţul de participare şi în
documentaţia de atribuire.
Licitaţia deschisă se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare prin
care autoritatea contractantă solicită operatorilor interesaţi să depună oferte în termenele
prevăzute de lege.
Orice operator economic interesat are dreptul de a solicita şi de a obţine documentaţia de
atribuire, precum şi dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, cât
mai repede posibil, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească,
de regulă, 3 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări din partea operatorului
economic.
De asemenea, autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite răspunsurile - însoţite de
întrebările aferente - către toţi operatorii economici care au obţinut, în condiţiile ordonanţei de
urgenţă menţionate, documentaţia de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea
celui care a solicitat clarificările respective.
în sfârşit, autoritatea contractantă are obligaţia de a deschide ofertele la data şi locul indicate în
anunţul de participare.
b) Licitaţia restrânsă
Licitaţia restrânsă constituie procedura la care orice operator economic are dreptul să-şi depună
candidatura, urmând ca ofertele să fie depuse numai de către candidaţii selectaţi.
Astfel, procedura de licitaţie restrânsă se desfăşoară, de regulă, în două etape:
etapa de selectare a candidaţilor, prin aplicarea criteriilor de selecţie;
etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţii selectaţi, prin aplicarea criteriului de atribuire.
Dar, autoritatea contractantă are dreptul de a decide organizarea unei etape suplimentare de
licitaţie electronică, caz în care are obligaţia de a anunţa această decizie în anunţul de
participare şi în documentaţia de atribuire.
Licitaţia restrânsă se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de participare prin
care se solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de candidaturi, autoritatea
contractantă având obligaţia de a
110

indica în anunţul de participare criteriile de selecţie şi regulile aplicabile, numărul minim al

candidaţilor pe care intenţionează să-i selecteze şi, dacă este cazul, numărul maxim al acestora.
Numărul de candidaţi selectaţi după prima etapă a licitaţiei restrânse trebuie să fie cel puţin egal cu
numărul minim indicat în anunţul de participare.
în cazul în care numărul candidaţilor care îndeplinesc criteriile de selecţie este mai mic decât
numărul minim indicat în anunţul de participare, autoritatea contractantă are dreptul:
- fie de a anula procedura de licitaţie restrânsă;
- fie de a continua procedura de licitaţie restrânsă numai cu acei candidaţi care îndeplinesc
criteriile solicitate, în măsura în care numărul acestora este, totuşi, suficient pentru a asigura o
concurenţă reală.
După efectuarea selecţiei, autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite concomitent o
invitaţie de participare la etapa a doua a procedurii de licitaţie restrânsă tuturor candidaţilor
selectaţi, fiind interzisă invitarea la etapa a doua a licitaţiei restrânse a unui operator economic care
nu a depus candidatura în prima etapă sau care nu a îndeplinit criteriile de selecţie.
Invitaţia de participare trebuie să cuprindă cel puţin următoarele informaţii:
referinţe privind anunţul de participare publicat; data şi ora limită stabilite pentru depunerea
ofertelor;
- adresa la care se transmit ofertele;
limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta;
- adresa, data şi ora deschiderii ofertelor;
dacă este cazul, precizări referitoare la documentele suplimentare pe care operatorii economici
trebuie să le prezinte în scopul verificării declaraţiilor sau completării documentelor prezentate în
prima etapă pentru demonstrarea capacităţii tehnice şi economico-financiare.
Orice candidat selectat are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar
autoritatea contractantă are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, cât mai
repede posibil, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească, de regulă,
3 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări din partea operatorului economic.
în sfârşit, autoritatea contractantă are obligaţia de a deschide ofertele la adresa, data şi ora indicate
în invitaţia de participare, în măsura în care nu
111

a devenit necesară decalarea termenului de depunere a ofertelor, ca urmare a depunerii unei

contestaţii.
c) Dialogul competitiv
Dialogul competitiv este procedura la care orice operator economic are dreptul să îşi depună
candidatura şi prin care autoritatea contractantă conduce un dialog cu candidaţii admişi, în
scopul identificării uneia sau mai multor soluţii apte să răspundă necesităţilor sale, urmând ca,
pe baza soluţiei alese, candidaţii să depună oferta finală.
Procedura de atribuire a dialogului competitiv poate fi aplicată de autoritatea contractantă dacă
sunt îndeplinite, cumulativ, următoarele două condiţii:
contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită; aplicarea procedurii de
licitaţie deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea contractului de achiziţie publică în
cauză. Această procedură se desfăşoară în trei etape: etapa de preselecţie a candidaţilor;
etapa de dialog cu candidaţii admişi în urma preselecţiei, pentru identificarea soluţiei/soluţiilor
apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi în baza căreia/cărora candidaţii vor
elabora şi vor depune oferta finală; etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.
Procedura dialogului competitiv se iniţiază prin transmiterea spre publicare a unui anunţ de
participare prin care se solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de candidaturi.
Orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura pentru a participa la procedura
de dialog competitiv.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a indica în anunţul de participare criteriile de
preselecţie şi regulile aplicabile, numărul minim al candidaţilor pe care intenţionează să îi
preselecteze şi, dacă este cazul, numărul maxim al acestora.
Atunci când preselectează candidaţii, autoritatea contractantă are obligaţia de a aplica criterii
obiective şi nediscriminatorii, utilizând în acest scop numai criteriile de preselecţie prevăzute în
anunţul de participare.
Numărul de candidaţi admişi în cea de-a doua etapă a dialogului competitiv trebuie să fie cel
puţin egal cu numărul minim indicat în anunţul de participare.
în cazul în care numărul candidaţilor care îndeplinesc criteriile de preselecţie este mai mic decât
numărul minim indicat în anunţul de participare, autoritatea contractantă are dreptul:
112

fie de a anula procedura de dialog competitiv;

- fie de a continua procedura de dialog competitiv numai cu acei candidaţi care îndeplinesc
criteriile solicitate, în măsura în care numărul acestora este totuşi suficient pentru a asigura
o concurenţă reală.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a transmite, concomitent, o invitaţie de participare la etapa
a doua a procedurii de dialog competitiv tuturor candidaţilor admişi, fiind interzisă invitarea la
etapa a doua a dialogului competitiv a unui operator economic care nu a depus candidatura în prima
etapă sau care nu a îndeplinit criteriile de preselecţie.
Invitaţia de participare trebuie să cuprindă cel puţin următoarele informaţii:
referinţe privind anunţul de participare publicat;
- adresa la care va avea loc dialogul, precum şi data şi ora lansării acestuia;
limba/limbile în care se va derula dialogul; dacă este cazul, precizări referitoare la documentele
suplimentare pe care operatorii economici trebuie să le prezinte în scopul verificării declaraţiilor sau
completării documentelor, prezentate în prima etapă pentru demonstrarea capacităţii tehnice şi
economico-financiare.
Autoritatea contractantă derulează dialogul cu fiecare candidat admis, în parte, discutând opţiunile
referitoare la aspectele tehnice, montaje financiare, mod de rezolvare a unor probleme legate de
cadrul juridic, precum şi orice alte elemente ale viitorului contract, astfel încât soluţiile identificate
să corespundă necesităţilor obiective ale autorităţii contractante. Autoritatea contractantă are
obligaţia ca, pe durata dialogului, să asigure aplicarea principiului tratamentului egal faţă de toţi
participanţii. In acest sens, autoritatea contractantă nu are dreptul de a furniza informaţii într-o
manieră discriminatorie, care ar putea crea unuia/unora dintre participanţi un avantaj suplimentar în
raport cu ceilalţi.
După ce a declarat închisă etapa de dialog şi a anunţat participanţii cu privire la acest aspect,
autoritatea contractantă are obligaţia de a invita participanţii selectaţi să depună oferta finală, ofertă
care se elaborează pe baza soluţiei/soluţiilor identificate în cursul acestei etape şi care trebuie să
conţină toate elementele necesare prin care se prezintă modul de îndeplinire a viitorului contract.
Invitaţia de depunere a ofertei finale trebuie să cuprindă cel puţin următoarele informaţii:
referinţe privind anunţul de participare publicat;
113

data limită stabilită pentru depunerea ofertelor;

- adresa la care se transmit ofertele;
limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta; data deschiderii ofertelor;
dacă este cazul, precizări referitoare la documentele suplimentare pe care operatorii economici
trebuie să le prezinte în scopul verificării declaraţiilor sau completării documentelor, prezentate
în prima etapă pentru demonstrarea capacităţii tehnice şi economico-financiare. Evaluarea
ofertelor se realizează pe baza criteriilor prevăzute în
documentaţia de atribuire, iar oferta câştigătoare va fi „oferta cea mai
avantajoasă din punct de vedere economic".
d) Negocierea este procedura prin care autoritatea contractantă
derulează consultări cu candidaţii selectaţi şi negociază clauzele
contractuale, inclusiv preţul, cu unul sau mai mulţi dintre aceştia.
In cazul contractului de achiziţie de furnizare de produse(de bunuri),
negocierea poate fi:
- negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; negociere fără publicarea
prealabilă a unui anunţ de participare; cererea de oferte.
Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare
Această procedură de atribuire a unui contract de achiziţie de furnizare poate fi folosită de către
autoritatea contractantă în următoarele cazuri:
atunci când, în urma aplicării licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului competitiv sau a
cererii de oferte, nu a fost depusă nici o ofertă sau au fost depuse numai oferte inacceptabile ori
neconforme;
în situaţii excepţionale, temeinic motivate, atunci când natura lucrărilor/produselor/serviciilor
sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea acestora nu permit o
estimare iniţială globală a preţului viitorului contract de achiziţie publică; Negocierea cu
publicarea prealabilă a unui anunţ de participare se iniţiază prin transmiterea spre publicare a
unui anunţ de participare, prin care se solicită operatorilor economici interesaţi depunerea de
candidaturi.
Orice operator economic are dreptul de a-şi depune candidatura pentru a participa la procedura
de negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare.
114
Autoritatea contractantă are obligaţia de a indica în anunţul de participare criteriile de
preselecţie şi regulile aplicabile, numărul minim al candidaţilor pe care intenţionează să îi
preselecteze şi, dacă este cazul, numărul maxim al acestora.
Atunci când preselectează candidaţii, autoritatea contractantă are obligaţia de a aplica criterii
obiective şi nediscriminatorii, utilizând în acest scop numai criteriile de preselecţie prevăzute în
anunţul de participare.
Autoritatea contractantă derulează negocieri cu fiecare candidat preselectat în parte, iar pe
durata negocierilor, autoritatea contractantă are obligaţia de a asigura aplicarea principiului
tratamentului egal faţă de toţi candidaţii.
Autoritatea contractantă derulează negocieri până la identificarea şi stabilirea, pe baza criteriilor
de atribuire, a celei mai avantajoase propuneri de ofertă din punct de vedere economic.
Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunţ de participare
In privinţa contractului de achiziţie de furnizare, această procedură poate fi aplicată de
autoritatea contractantă numai în următoarele cazuri:
atunci când, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor drepturi de
exclusivitate, contractul de achiziţie publică poate fi atribuit numai unui anumit operator
economic;
ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitaţiei deschise, a licitaţiei
restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare sau a cererii de oferte
nu pot fi respectate din motive de extremă urgenţă, determinate de evenimente imprevizibile şi
care nu se datorează sub nicio formă unei acţiuni sau inacţiuni a autorităţii contractante; atunci
când produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării ştiinţifice,
experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă acestea nu se realizează
pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea costurilor aferente;
- atunci când este necesară achiziţionarea, de la furnizorul iniţial, a unor cantităţi suplimentare
de produse destinate înlocuirii parţiale sau extinderii echipamentelor/instalaţiilor livrate
anterior, şi numai dacă schimbarea furnizorului iniţial ar pune autoritatea contractantă în situaţia
de a achiziţiona produse care, datorită caracteristicilor tehnice diferite de cele deja existente,
determină incompatibilităţi sau dificultăţi tehnice sporite de operare şi întreţinere. Perioada în
care astfel de contracte pot fi
115

atribuite nu trebuie să depăşească, de regulă, 3 ani de la atribuirea contractului de furnizare

iniţial; pentru achiziţionarea de materii prime cotate la bursele de mărfuri, achiziţia acestora
realizându-se ca urmare a tranzacţiilor de pe piaţa la disponibil;
atunci când produsele pot fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase, de la un operator
economic care îşi lichidează definitiv afacerile, de la un judecător-sindic care administrează
afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare, printr-un aranjament cu
creditorii unui operator economic în stare de faliment sau lichidare ori printr-o altă procedură
similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;
Cererea de oferte
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de cerere de oferte numai în cazul în
care valoarea estimată, fără TVA, a contractului de achiziţie publică este mai mică decât sau
egală cu echivalentul în lei a 75.000 euro, pentru contractul de furnizare.
începând cu data de l ianuarie 2007, cererea de oferte se iniţiază prin publicarea în SEAP a unei
invitaţii de participare la procedura de atribuire, care trebuie să cuprindă cel puţin următoarele
informaţii:
- data şi ora limită stabilite pentru primirea ofertelor adresa la care se transmit ofertele;
data şi ora deschiderii ofertelor
limba sau limbile în care trebuie elaborată oferta;
dacă se solicită îndeplinirea unor criterii minime de calificare,
menţionarea acestora;
- scurtă descriere a obiectului contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit;
modul de obţinere a documentaţiei de atribuire. Autoritatea contractantă are obligaţia de a
deschide ofertele la adresa, data şi ora indicate în invitaţia de participare, în măsura în care nu a
devenit necesară decalarea termenului de depunere a ofertelor ca urmare a depunerii unei
contestaţii.
3.6. Modalităţi speciale de atribuire a contractului de achiziţie publică
a) Acordul-cadru
Potrivit art.3 lit.b) din O.U.G. nr.34/2006, acordul-cadru reprezintă înţelegerea scrisă intervenită
între una sau mai multe autorităţi contractante
116

şi unul sau mai mulţi operatori economici, al cărei scop este stabilirea elementelor/condiţiilor
esenţiale care vor guverna contractele de achiziţie publică ce urmează a fi atribuite într-o
perioadă dată, în mod special în ceea ce priveşte preţul şi, după caz, cantităţile avute în vedere.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a încheia acordul-cadru, de regulă prin aplicarea
procedurilor de licitaţie deschisă sau licitaţie restrânsă.
Autoritatea contractantă nu are dreptul de a utiliza în mod abuziv sau impropriu acordurile-
cadru, astfel încât să împiedice, să restrângă sau să ' distorsioneze concurenţa.
De asemenea, autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui acord-cadru să
depăşească 4 ani, decât în cazuri excepţionale şi pe care le poate justifica în special prin
obiectul specific al contractelor ce urmează a fi atribuite în baza acordului-cadru respectiv.
Contractele care se atribuie în baza unui acord-cadru nu pot fi încheiate decât între
autoritatea/autorităţile contractante şi operatorul/operatorii economici, care sunt parte a
acordului respectiv.
Autoritatea contractantă are dreptul de a atribui contracte de achiziţie publică subsecvente unui
acord-cadru încheiat cu mai mulţi operatori economici:
fie fără reluarea competiţiei;
fie prin reluarea competiţiei între operatorii economici
semnatari ai acordului-cadru.
b) Sistemul de achiziţie dinamic
Sistemul de achiziţie dinamic poate fi folosit de către autoritatea contractantă numai prin
intermediul SEAP şi numai pentru achiziţia unor produse de uz curent, ale căror caracteristici
general disponibile pe piaţă satisfac nevoile autorităţii contractante, care nu are dreptul de a
utiliza acest sistem în mod abuziv sau impropriu, astfel încât să împiedice, să sustragă sau să
distorsioneze concurenţa.
Autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili ca durata unui sistem de achiziţie dinamic să
depăşească 4 ani, decât în cazuri excepţionale, temeinic justificate.
Atunci când lansează un sistem de achiziţie dinamic, autoritatea contractantă are obligaţia:
de a publica un anunţ de participare în care se precizează clar faptul că pentru atribuirea
contractului/contractelor de achiziţie publică se utilizează un sistem dinamic de achiziţie,
precum şi adresa de Internet la care documentaţia de atribuire este disponibilă;
117

de a indica în caietul de sarcini, alături de caracteristicile produselor care urmează să fie

achiziţionate, şi informaţiile relevante privind caracteristicile sistemului utilizat, echipamentul
electronic folosit, posibilităţi şi instrucţiuni de accesare; - de a permite prin mijloace
electronice, începând cu momentul publicării anunţului de participare şi până la
închiderea sistemului de achiziţie dinamic, accesul nerestricţionat, direct şi complet la
conţinutul documentaţiei de atribuire. După lansarea sistemului de achiziţie dinamic şi pe
întreaga perioadă de existenţă a acestuia, autoritatea contractantă are obligaţia de a permite
oricărui operator economic interesat să depună o ofertă orientativă, cu scopul de a fi admis în
sistem.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a invita toţi ofertanţii admişi în sistemul dinamic de
achiziţie să depună o ofertă fermă pentru contractul de achiziţie publică ce urmează să fie
atribuit, stabilind în acest sens o dată limită pentru depunere.
După verificarea ofertelor ferme depuse, autoritatea contractantă are obligaţia de a atribui
contractul de achiziţie publică ofertantului care prezintă cea mai avantajoasă ofertă fermă pe
baza aplicării criteriilor de atribuire stabilite în anunţul de participare publicat cu ocazia lansării
sistemului de achiziţie dinamic.
c) Licitaţia electronică
Potrivit art.3 lit.n) din O.U.G. nr.34/2006, licitaţia electronică este procesul repetitiv realizat
după o primă evaluare completă a ofertelor, în care ofertanţii au posibilitatea, exclusiv prin
intermediul mijloacelor electronice, de a reduce preţurile prezentate şi/sau de a îmbunătăţi alte
elemente ale ofertei; evaluarea finală trebuie să se realizeze în mod automat prin mijloacele
electronice utilizate.
In sensul acestei ordonanţe de urgenţă, prin mijloace electronice se înţelege utilizarea
echipamentelor electronice pentru procesarea şi stocarea de date care sunt difuzate, transmise şi
recepţionate prin cablu, radio, mijloace optice sau prin alte mijloace electromagnetice.
Autoritatea contractantă are dreptul de a utiliza licitaţia electronică în următoarele situaţii:
ca o etapă finală a licitaţiei deschise, a licitaţiei restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a
unui anunţ de participare, sau a cererii de oferte, înainte de atribuirea contractului de achiziţie
publică, şi numai dacă specificaţiile tehnice au fost definite cu precizie în caietul de sarcini;
118

la reluarea competiţiei dintre operatorii economici care au semnat un acord-cadru;

cu ocazia depunerii ofertelor ferme în vederea atribuirii unui contract de achiziţie publică prin
utilizarea unui sistem de achiziţie dinamic.
Atunci când foloseşte această procedură, autoritatea contractantă are următoarele obligaţii:
obligaţia de a anunţa decizia de utilizare a licitaţiei electronice în anunţul de participare şi în
documentaţia de atribuire; obligaţia de a folosi această procedură astfel încât să nu împiedice,
restrângă sau distorsioneze concurenţa; obligaţia de a include în documentaţia de atribuire
şi următoarele informaţii specifice: o elementele ofertei care vor face obiectul procesului repetitiv
de ofertare;
o eventuale limite ale valorilor până la care elementele ofertei pot fi îmbunătăţite, astfel cum
rezultă acestea din specificaţiile care definesc obiectul contractului; o informaţiile care urmează a
fi puse la dispoziţie ofertanţilor în cursul licitaţiei electronice şi momentul când aceste informaţii
vor fi disponibile;
o informaţiile relevante privind procesul licitaţiei electronice; o condiţiile în care ofertanţii vor
avea dreptul să liciteze; o informaţiile relevante referitoare la echipamentul electronic folosit,
condiţiile tehnice şi modalităţile concrete de realizare a conectări i.
Licitaţia electronică se desfăşoară în mai multe runde succesive şi, în cursul fiecărei runde,
autoritatea contractantă are obligaţia de a comunica instantaneu tuturor ofertanţilor cel puţin
informaţiile necesare acestora pentru a-şi determina, în orice moment, poziţia pe care o ocupă în
clasament.
Autoritatea contractantă are dreptul de a comunica şi alte informaţii privind:
numărul participanţilor în runda respectivă a licitaţiei electronice;
preţuri sau valori noi prezentate în cadrul rundei de licitare de către alţi ofertanţi
Pe parcursul efectuării rundelor de licitare, autoritatea contractantă nu are dreptul de a dezvălui
identitatea ofertanţilor. Finalizarea procedurii licitaţiei electronice se realizează printr-una sau
printr-o combinaţie a următoarelor modalităţi:
119

la un moment precis stabilit în prealabil şi comunicat ofertanţilor în invitaţia de participare;

- după un număr de runde de licitare al căror calendar de desfăşurare a fost precis stabilit în
prealabil şi comunicat ofertanţilor în invitaţia de participare;
atunci când nu se mai primesc preţuri şi/sau valori noi care îndeplinesc cerinţele cu privire la
diferenţele minime impuse; în acest caz, invitaţia de participare trebuie să precizeze un termen
limită care va fi lăsat să curgă de la primirea ultimei oferte până la finalizarea licitaţiei
electronice.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a atribui contractul de achiziţie publică pe baza
rezultatului obţinut în urma finalizării licitaţiei electronice, stabilind oferta câştigătoare pe baza
criteriului de atribuire precizat în anunţul de participare şi în documentaţia de atribuire, în
condiţiile în care ofertantul respectiv îndeplineşte criteriile de selecţie şi calificare impuse.
Secţiunea a 4-a Atribuirea contractului de achiziţie publică
4.1. Oferta. Oferte alternative
Potrivit art.3 lit.q) din O.U.G. nr.34/2006, oferta reprezintă actul juridic prin care operatorul
economic îşi manifestă voinţa de a se angaja din punct de vedere juridic într-un contract de
achiziţie publică, incluzând propunerea financiară şi propunerea tehnică.
Ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile din documentaţia de
atribuire, la adresa şi până la data şi ora limită pentru depunere stabilite în anunţul sau invitaţia
de participare.
Oferta are caracter obligatoriu, din punctul de vedere al conţinutului, pe toată perioada de
valabilitate stabilită de către autoritatea contractantă.
Conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea
acestora, autoritatea contractantă urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte
numai după această dată.
Autoritatea contractantă are dreptul de a permite ofertanţilor să depună oferte alternative numai
în cazul în care criteriul de atribuire este „cea mai avantajoasă ofertă din punct de vedere
economic", caz în care anunţul de participare trebuie să precizeze în mod explicit dacă este
permisă depunerea de oferte alternative sau dacă această posibilitate este interzisă.
120

4.2. Selecţia şi calificarea ofertanţilor/candidaţilor

Criteriile de calificare şi selecţie aplicate de autoritatea contractantă se pot referi numai la:
situaţia personală a candidatului sau ofertantului; capacitatea de exercitare a activităţii
profesionale; situaţia economică şi financiară; capacitatea tehnică şi/sau profesională; standarde
de asigurare a calităţii; standarde de protecţie a mediului.
Situaţia personală a ofertantului/candidatului obligă autoritatea contractantă să excludă din
procedura aplicată pentru atribuirea contractului de achiziţie publică orice ofertant/candidat
despre care are cunoştinţă că, în ultimii 5 ani, a fost condamnat, prin hotărârea definitivă a unei
instanţe judecătoreşti, pentru participare la activităţi ale unei organizaţii criminale, pentru
corupţie, pentru fraudă şi/sau pentru spălare de bani.
De asemenea, autoritatea contractantă are dreptul de a exclude dintr-o procedură pentru
atribuirea contractului de achiziţie publică orice ofertant/candidat care se află în oricare dintre
următoarele situaţii:
este în stare de faliment ori lichidare, afacerile îi sunt conduse de
un administrator judiciar sau activităţile sale comerciale sunt
suspendate ori fac obiectul unui aranjament cu creditorii sau este
într-o situaţie similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;
face obiectul unei proceduri legale pentru declararea sa în una
dintre situaţiile prevăzute mai sus;
nu şi-a îndeplinit obligaţiile de plată a impozitelor, taxelor şi
contribuţiilor de asigurări sociale către bugetele componente ale
bugetului general consolidat, în conformitate cu prevederile
legale în vigoare în România sau în ţara în care este stabilit;
în ultimii 2 ani nu şi-a îndeplinit sau şi-a îndeplinit în mod
defectuos obligaţiile contractuale, din motive imputabile
ofertantului în cauză, fapt care a produs sau este de natură să
producă grave prejudicii beneficiarilor acestuia;
a fost condamnat, în ultimii trei ani, prin hotărârea definitivă a
unei instanţe judecătoreşti, pentru o faptă care a adus atingere
eticii profesionale sau pentru comiterea unei greşeli în materie
profesională;
prezintă informaţii false sau nu prezintă informaţiile solicitate de
către autoritatea contractantă, în legătură cu situaţia proprie
aferentă cazurilor prevăzute mai sus.
121

Capacitatea de exercitare a activităţii profesionale este verificată de autoritatea contractantă,

care are dreptul de a solicita oricărui operator economic să prezinte documente edificatoare care
să dovedească forma de înregistrare ca persoană fizică sau juridică şi, după caz, de atestare ori
apartenenţă din punct de vedere profesional, în conformitate cu prevederile din ţara în care
ofertantul/candidatul este stabilit.
Situaţia economică şi financiară a operatorului economic care participă la procedură poate fi
verificată şi demonstrată cu:
declaraţii bancare corespunzătoare sau, după caz, dovezi privind asigurarea riscului profesional;
bilanţul contabil sau extrase de bilanţ, în cazul în care publicarea acestor bilanţuri este
prevăzută de legislaţia ţării în care este stabilit ofertantul/candidatul;
declaraţii privind cifra de afaceri globală sau, dacă este cazul, privind cifra de afaceri în
domeniul de activitate aferent obiectului contractului într-o perioadă anterioară, care vizează
activitatea din cel mult ultimii trei ani, în măsura în care informaţiile respective sunt
disponibile.
Capacitatea tehnică şi/sau profesională este verificată de autoritatea contractantă şi
demonstrată de operatorul economic participant la o procedură de atribuire a unui contract de
furnizare prin:
- o listă a principalelor livrări de produse efectuate în ultimii 3 ani, conţinând valori, perioade
de livrare, beneficiari, indiferent dacă aceştia din urmă sunt autorităţi contractante sau clienţi
privaţi. Livrările de produse se confirmă prin prezentarea unor certificate/documente
emise sau contrasemnate de o autoritate ori de către clientul beneficiar.
o declaraţie referitoare la echipamentele tehnice şi la măsurile aplicate în vederea asigurării
calităţii, precum şi, dacă este cazul, la resursele de studiu şi cercetare;
- informaţii referitoare la personalul/organismul tehnic de specialitate de care
dispune sau al cărui angajament de participare a fost obţinut de către candidat/ofertant, în
special pentru asigurarea controlului calităţii;
- certificate sau alte documente emise de organisme abilitate în acest sens, care să ateste
conformitatea produselor, identificată clar prin referire la specificaţii sau standarde relevante;
- mostre, descrieri şi/sau fotografii a căror autenticitate trebuie să poată fi demonstrată în
cazul în care autoritatea contractantă solicită acest lucru.
122

Standardele de asigurare a calităţii sunt verificate de autoritatea contractantă prin solicitarea unor
certificate emise de organisme independente, prin care se atestă faptul că operatorul economic
respectă anumite standarde, iar autoritatea contractantă este obligată să se raporteze la sistemele de
asigurare a calităţii bazate pe seriile de standarde europene relevante, certificate de organisme
conforme cu seriile de standarde europene privind certificarea.
In conformitate cu principiul recunoaşterii reciproce, autoritatea contractantă are obligaţia de a
accepta certificate echivalente emise de organisme stabilite în alte state ale Uniunii Europene.
Standardele de protecţia mediului sunt verificate de autoritatea contractantă, în special, în cazul
contractelor de lucrări şi a contractelor de servicii, fiind obligată să se raporteze la Sistemul
Comunitar de Management Ecologic şi Audit (EMAS).
4.3. Criteriile de atribuire a contractului de achiziţie publică
Autoritatea contractantă are obligaţia de a preciza în anunţul de participare criteriul de atribuire a
contractului de achiziţie publică, care, odată stabilit, nu poate fi schimbat pe toată durata de aplicare
a procedurii de atribuire.
Potrivit art.198 alin.(l) din O.U.G. nr.34/2006, criteriile de atribuire a contractului de achiziţie
publică poate fi numai:
fie oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic; fie, în mod exclusiv, preţul cel mai
scăzut.
însă, în cazul în care atribuirea contractului de achiziţie publică se realizează prin aplicarea
procedurii de dialog competitiv, criteriul de atribuire utilizat trebuie să fie numai oferta cea mai
avantajoasă din punct de vedere economic.
4.4. Stabilirea ofertei câştigătoare
Autoritatea contractantă are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului de atribuire
precizat în anunţul de participare şi în documentaţia de atribuire, în condiţiile în care ofertantul
respectiv îndeplineşte criteriile de selecţie şi calificare impuse.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a încheia contractul de achiziţie publică cu ofertantul a
cărui ofertă a fost stabilită ca fiind câştigătoare, pe baza propunerilor tehnice şi financiare cuprinse
în respectiva ofertă.
Dacă autoritatea contractantă nu poate încheia contractul cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită
ca fiind câştigătoare, din cauza
123

faptului că ofertantul se află într-o situaţie de forţă majoră, atunci aceasta are dreptul:
fie să declare câştigătoare oferta clasată pe locul doi;
fie să anuleze aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului
de achiziţie publică.
Autoritatea contractantă are obligaţia de a informa candidaţii/ofertanţii despre decizia de
atribuire a contractului de achiziţie publică sau, după caz, de anulare a procedurii de atribuire,
comunicarea fiind transmisă şi prin fax sau prin mijloace electronice.
Ca regulă generală, autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul de achiziţie
publică/acordul-cadru numai după împlinirea termenelor de 10 zile sau, respectiv, 5 zile, în
condiţiile prevăzute la art.205 alin.(l) din OUG nr.34/2006.
în cazul în care contractul de achiziţie publică este încheiat înainte de împlinirea acestor
termene, acesta este lovit de nulitate absolută.
4.5. Anularea aplicării procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică
Potrivit prevederilor generale ale O.U.G. nr.34/2006, atât oferta, cât şi acceptarea ofertei sunt
acte juridice irevocabile, în sensul că nu pot fi retrase de operatorul economic şi, respectiv, de
autoritatea contractantă.
Totuşi, prin excepţie, autoritatea contractantă are dreptul de a anula aplicarea procedurii pentru
atribuirea contractului de achiziţie publică numai în următoarele cazuri:
nu a fost posibilă asigurarea unui nivel satisfăcător al concurenţei, respectiv numărul de
operatori economici este mai mic decât cel minim prevăzut;
- au fost depuse numai oferte inacceptabile şi/sau neconforme; nu a fost depusă nicio ofertă
sau au fost depuse oferte care, deşi pot fi luate în considerare, nu pot fi comparate datorită
modului neuniform de abordare a soluţiilor tehnice şi/sau financiare; abateri grave de la
prevederile legislative afectează procedura de atribuire sau este imposibilă încheierea
contractului. Procedura de atribuire se consideră a fi afectată în cazul în care se îndeplinesc,
cumulativ, următoarele condiţii:
în cadrul documentaţiei de atribuire şi/sau în modul de aplicare a procedurii se constată erori
sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor aplicabile procedurilor de atribuire a
contractului de achiziţie publică;
124
autoritatea contractantă se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective fără ca acestea să
conducă, la rândul lor, la încălcarea principiilor de atribuire a contractului de achiziţie publică.
Recurgând la această măsură, autoritatea contractantă are obligaţia de a comunica în scris tuturor
participanţilor la procedura de atribuire, în cel mult 3 zile lucrătoare de la data anulării, atât
încetarea obligaţiilor pe care aceştia şi le-au creat prin depunerea de oferte, cât şi motivul concret
care a determinat decizia de anulare.
Secţiunea a-5-a Soluţionarea contestaţiilor
5.1. Contestaţia împotriva actelor emise în materia achiziţiilor publice
în reglementarea anterioară, potrivit art.80 din O.U.G. nr.60/2001, actele şi deciziile nelegale puteau
fi atacate pe cale administrativă, la autoritatea contractantă de către orice persoană fizică sau
juridică care avea un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică sau a
suferit un prejudiciu ca o consecinţă directă a unui act nelegal sau a unei decizii nelegale.
Ca regulă generală, acţiunea în faţa instanţei - secţia de contencios administrativ a tribunalului în a
cărui rază teritorială de competenţă se afla sediul autorităţii contractante, putea fi introdusă numai
după epuizarea căii de atac a contestaţiei pe cale administrativă.
Astfel, potrivit art.93 din O.U.G. nr.60/2001, sub sancţiunea decăderii, acţiunea în faţa instanţei de
contencios administrativ trebuia introdusă în cel mult 30 de zile de la data primirii rezoluţiei
motivate privind soluţionarea contestaţiei sau de la data expirării perioadei de soluţionare a
contestaţiilor, care era de 10 zile.
Deci, din punct de vedere al naturii juridice, prin O.U.G. nr.60/2001, legiuitorul a pus la dispoziţie
persoanelor fizice şi juridice care suferiseră un prejudiciu sau justificau un interes legitim în
legătură cu un anumit contract de achiziţie publică, o cale administrativă de atac a actelor şi
deciziilor autorităţii contractante, care reprezenta o condiţie de admisibilitate a acţiunii în faţa
instanţei de contencios administrativ.
Despăgubirile puteau fi solicitate numai pe calea acţiunii în justiţie, introdusă exclusiv în acest scop,
şi numai după soluţionarea pe cale administrativă a contestaţiei sau în justiţie a acţiunilor având ca
obiect un act nelegal sau o decizie nelegală a autorităţii contractante.
125

Având în vedere dispoziţiile art.21 alin.(4) din Constituţie, republicată, şi ale noii legi a
contenciosului administrativ, în Capitolul IX al O.U.G. nr.34/2006, legiuitorul a reglementat o
nouă procedură privind soluţionarea contestaţiilor având ca obiect acte emise de autoritatea
contractantă în materia achiziţiilor publice.
a) Persoana care poate formula contestaţie
Potrivit art.255 alin.(l) din O.U.G. nr.34/2006, persoana care se consideră vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, emis cu încălcarea
dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe
cale administrativ-jurisdicţională sau în justiţie.
în sensul noii reglementări, prin „persoană care se consideră vătămată" se înţelege orice
persoană care îndeplineşte, în mod cumulativ, condiţiile următoare:
- are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică pentru a cărui
atribuire se aplică prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă;
- a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu, ca o consecinţă a unui act al autorităţii
contractante, de natură să producă efecte juridice.
b) Obiectul contestaţiei
Contestaţia formulată de persoana care se consideră vătămată poate avea ca obiect, după caz,
anularea actului, obligarea autorităţii contractante de a emite un act, obligarea autorităţii
contractante de a lua orice alte măsuri necesare pentru remedierea actelor ce afectează
procedura de atribuire.
Prin act al autorităţii contractante se înţelege:
- orice act administrativ;
- lipsa emiterii unui act administrativ sau a oricărui alt act al autorităţii contractante ori refuzul
de a-1 emite;
- orice alt act al autorităţii contractante, altele decât cele de mai sus, care produce sau poate
produce efecte juridice.
5.2. Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor
Pentru soluţionarea contestaţiilor vizând actele emise de autoritatea contractantă în materia
achiziţiilor publice, prin art.257 din O.U.G. nr.34/2006 a fost înfiinţat Consiliul Naţional de
Soluţionare a Contestaţiilor, ca organism administrativ-jurisdicţional, cu personalitate juridică
de la l ianuarie 2007, care funcţionează pe lângă Autoritatea Naţională pentru
126

Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice7, faţă de care este independent în ceea ce

priveşte deciziile sale.
Potrivit art. 226 alin.(l) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art.l din Regulamentul de organizare şi
funcţionare8, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor are următoarele competenţe:
- să soluţioneze contestaţiile formulate în cadrul procedurilor de atribuire înainte de încheierea
contractelor;
- să se pronunţe asupra legalităţii procedurilor şi operaţiunilor desfăşurate de autoritatea
contractantă în atribuirea contractelor de achiziţie publică;
- să emită opinii asupra existenţei unei încălcări a legislaţiei în domeniu deduse judecăţii, dacă
instanţa de judecată solicită acest lucru, în conformitate cu prevederile art. 287 alin. (4) din O.U.G.
nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Deci, principala atribuţie a Consiliului este aceea de soluţionare a contestaţiilor formulate în cadrul
procedurilor de atribuire înainte de încheierea contractelor de achiziţii publice.
a) Forma şi elementele contestaţiei
Contestaţia se soluţionează de un complet format din 3 consilieri, dintre care unul are calitatea de
preşedinte de complet, cauzele fiind distribuite în mod aleatoriu.
Contestaţia se formulează în scris şi trebuie să conţină, în mod obligatoriu:
- numele, domiciliul sau reşedinţa contestatorului ori, pentru persoanele juridice,
denumirea, sediul lor şi codul unic de înregistrare, în cazul persoanelor juridice se vor indica şi
persoanele care le reprezintă şi în ce calitate;
- denumirea şi sediul autorităţii contractante;
- denumirea obiectului contractului de achiziţie publică şi procedura de atribuire aplicată;
- obiectul contestaţiei;
7
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice a fost înfiinţată prin O.U.G.
nr.74/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.572 din 4 iulie 2005 şi funcţionează în baza H.G.
nr.895/2005 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.751 din 18 august 2005
H.G. nr.782/2006 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare al Consiliului Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.553 din 27 iunie 2006
127

- motivarea în fapt şi în drept a cererii;

- mijloacele de probă pe care se sprijină contestaţia, în măsura în care este posibil;
- semnătura părţii sau a reprezentantului persoanei juridice.
în cazul în care contestaţia nu cuprinde toate datele de mai sus, Consiliul va cere contestatorului
ca, în termen de 5 zile, să completeze contestaţia, în caz contrar aceasta urmând a fi respinsă.
b) Termenele de depunere a contestaţiei
Contestaţia poate fi depusă în toate fazele procedurii de atribuire şi împotriva oricărui act al
autorităţii contractante.
Termenul de depunere a contestaţiei este de 10 zile sau de 5 zile, de la data când contestatorul a
luat cunoştinţă de actul respectiv, după cum valoarea contractului este mai mare sau mai mică
de 40.000 euro, în cazul contractelor de furnizare şi contractelor de servicii, respectiv de
250.000 euro în cazul contractului de lucrări.
După depunerea contestaţiei la Consiliu, contestatorul este obligat ca, de îndată, să comunice
autorităţii contractante o copie a contestaţiei şi a înscrisurilor anexate acesteia.
c) Procedura de soluţionare a contestaţiei
Procedura de soluţionare a contestaţiilor se desfăşoară, ca orice activitate jurisdicţională, pe
baza şi cu respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a respectării
dreptului la apărare.
în cadrul activităţii de soluţionare a cauzei, Consiliul poate cere lămuriri părţilor, poate
administra probe şi poate solicita orice alte date necesare pentru stabilirea situaţiei de fapt şi va
putea recurge la un expert independent pentru lămurirea unor aspecte de ordin tehnic sau
financiar.
De menţionat că procedura în faţa Consiliului este scrisă, iar părţile vor putea fi reprezentate de
avocaţi, vor putea depune concluzii scrise, precum şi, la cerere, concluzii orale cu obligaţia de a
se încadra în termenul general de 10 zile în care Consiliul este obligat să soluţioneze
contestaţia.
d) Măsurile provizorii care pot fi luate de Consiliu
Efectul cel mai important al sesizării Consiliului constă în faptul că depunerea contestaţiei
suspendă de drept procedura de atribuire până la data soluţionării contestaţiei, iar contractul
încheiat în această perioadă este lovit de nulitate absolută.
Totuşi, în cazuri temeinic justificate, Consiliul poate, la cererea uneia dintre părţi, să dispună
reluarea procedurii de atribuire, iar această decizie poate fi atacată cu plângere la Curtea de apel
competentă să
128

soluţioneze şi plângerea împotriva deciziei de soluţionare a contestaţiei împotriva actului autorităţii

contractante, soluţia instanţei fiind irevocabilă.
f) Soluţiile pe care le poate adopta Consiliul
Procedând la examinarea şi soluţionarea contestaţiei, Consiliul va emite o decizie prin care va
adopta una dintre următoarele soluţii: Consiliul va putea admite contestaţia, situaţie în care:
- va anula în parte sau în tot actul atacat, sau
- va obliga autoritatea contractantă să emită actul, sau
- va putea dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor care afectează procedura de
atribuire.
Consiliul nu este limitat la încălcările prevederilor legale invocate de contestator şi, în situaţia în
care apreciază că există şi altele, va putea dispune din oficiu remedierea acestora, Consiliul nefiind,
deci, obligat să-şi limiteze aprecierile şi soluţia la criticile invocate în contestaţie.
în situaţia în care, admiţând contestaţia, va dispune luarea unei măsuri de remediere a actului
contestat, Consiliul va fi obligat să fixeze şi un termen în care măsura va trebui adusă la îndeplinire,
în timp ce Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice are
prerogativa să verifice şi să supravegheze îndeplinirea măsurii.
Considerăm că această atribuţie, dată în competenţa Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi
Monitorizarea Achiziţiilor Publice, nu afectează independenţa şi nesubordonarea Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în activitatea de adoptare a deciziilor, monitorizarea
îndeplinirii măsurilor de remediere vizând activitatea autorităţii/autorităţilor contractante, iar nu
activitatea de soluţionare a contestaţiilor de către Consiliu.
Pe de altă parte, Consiliul va putea adopta o soluţie de respingere a contestaţiei atunci când:
- contestaţia este nefondată;
- contestaţia este tardivă, lipsită de obiect, lipsită de interes, exercitată de o persoană fără
calitate sau introdusă de o persoană neînputernicită etc.
De asemenea, în orice fază de soluţionare a contestaţiei, Consiliul va putea lua act de renunţarea
contestatorului la contestaţia formulată.
In toate situaţiile, Consiliul, în funcţie de soluţia pe care o va adopta cu privire la contestaţie, va
decide şi asupra continuării sau anulării procedurii de atribuire a contractului de achiziţie publică şi
se va pronunţa, la cerere, cu privire la cheltuielile efectuate în cursul soluţionării contestaţiei.
129
g) Efectele deciziei adoptate de Consiliu
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor adoptă decizia de soluţionare a contestaţiei cu
votul majorităţii membrilor completului, care nu au dreptul de a se abţine de la vot.
Ca rezultat al deliberării, completul va întocmi o minută care va fi semnată de toţi membrii
completului, fiind consemnată într-un registru special, urmând să fie motivată şi comunicată în
scris părţilor, în termen de 5 zile de la pronunţare, precum şi publicată pe pagina de internet a
Consiliului.
Decizia astfel adoptată de Consiliu este obligatorie pentru părţile contractante, iar contractul de
achiziţie publică încheiat cu nerespectarea deciziei este lovit de nulitate absolută.
Decizia prin care Consiliul a anulat în parte sau în tot actul contestat ori a obligat autoritatea
contractantă să emită un act sau să dispună orice altă măsură pentru înlăturarea actelor ce
împiedică procedura de atribuire a contractului de licitaţie care are caracter executoriu, urmând
să fie executată fără somaţie şi fără îndeplinirea oricărei alte formalităţi, în termenul stabilit de
Consiliu.
în situaţia în care autoritatea contractantă nu va proceda la aducerea la îndeplinire a măsurilor
dispuse prin decizie în termenul stabilit de Consiliu, la cererea persoanei interesate,
conducătorul autorităţii contractante, vinovat de nerespectarea demersurilor necesare, va fi
sancţionat cu aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim pe economie pentru fiecare zi
întârziere.
Decizia prin care Consiliul aplică o astfel de amendă, neatacată în termen, devine titlu
executoriu şi se execută de către organele fiscale competente, potrivit procedurii privind
executarea creanţelor fiscale.
în finalul acestei secţiuni în care am insistat asupra prezentării statutului autonom al Consiliului
Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi a procedurii jurisdicţionale de soluţionare a
contestaţiei vizând actele şi operaţiunile autorităţii contractante emise în legătură cu atribuirea
contractelor de achiziţie publică, putem concluziona că soluţionarea contestaţiei reprezintă o
jurisdicţie specială administrativă, în sensul art. 21 alin.(4) din Constituţie, republicată, şi al
prevederilor Legea 554/2004, cu consecinţa caracterului facultativ şi gratuit al acesteia.
Deci, aşa cum se precizează şi la art. 255 alin.(l) din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se
consideră vătămată printr-un act al autorităţii contractante, emis cu încălcarea dispoziţiilor
legale în materia achiziţiilor publice, poate uza de calea contestaţiei în condiţiile O.U.G . sau se
poate adresa direct instanţei de contencios administrativ în condiţiile Legii contenciosului
administrativ nr. 554/2004.
130

5.3. Soluţionarea sesizărilor privind verificarea legalităţii

Aşa cum am arătat mai sus, pe lângă atribuţiile de soluţionare a contestaţiilor şi de emitere a
unor opinii la cererea instanţei învestite cu judecarea unui litigiu privind achiziţiile publice,
Consiliul are şi competenţa ca, la cererea autorităţii contractante, să se pronunţe asupra
procedurilor şi operaţiunilor desfăşurate în legătură cu atribuirea unui contract de achiziţie
publică.
Potrivit art. 266 alin.(2) din O.U.G. nr. 34/2006, Consiliul adoptă decizii în exercitarea
atribuţiilor sale.
în conformitate cu prevederile art. 282 alin.(l) din aceeaşi ordonanţă, atunci când apreciază
necesar, autoritatea contractantă are dreptul să sesizeze Consiliul în scopul verificării, aprecierii
şi pronunţării în legătură cu legalitatea actelor şi operaţiunilor pe care le-a desfăşurat în cadrul
procedurii de atribuire a unui contract de achiziţie publică, situaţie în care va înainta o sesizare
motivată şi însoţită de documentaţia privind procedura de achiziţie.
Procedând la soluţionarea sesizării autorităţii contractante, Consiliul:
- în cazul în care sesizarea este întemeiată, o va admite şi va constata legalitatea actelor şi
corectitudinea operaţiunilor şi procedurilor desfăşurate de autoritatea contractanta ; sau
- în măsura în care va constata nereguli, va dispune notificarea autorităţii contractante în
vederea luării măsurilor de remediere a neregulilor privind procedurile derulate.
5.4. Soluţionarea de către instanţă a litigiilor privind achiziţiile publice
a) Soluţionarea plângerilor împotriva deciziilor Consiliului
în conformitate cu prevederile art. 226 alin.(5) din O.U.G nr. 34/2006, deciziile Consiliului
privind soluţionarea contestaţiei şi obligarea la plata amenzii pentru neaducerea la îndeplinire în
termen a măsurilor dispuse de Consiliu pot fi atacate cu plângere, în termen de 10 zile de la
comunicare, atât pentru motive de nelegalitate, cât şi pentru motive de netemeinicie.
Plângerea se formulează în scris, urmând să conţină în mod corespunzător datele prevăzute
pentru contestaţie şi se depune la sediul Consiliului, care este dator să o înainteze, împreună cu
dosarul, instanţei competente, în cel mult 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea
căii de atac.
131

Partea care exercită această cale de atac este obligată să comunice o copie a plângerii şi părţii
adverse, urmând să depună la dosarul instanţei dovada de comunicare.
Instanţa competentă să soluţioneze plângerea este Curtea de apel, secţia de contencios
administrativ şi fiscal pe raza căreia se află sediul autorităţii contractante.
Calea de atac a plângerii împotriva Consiliului are natura juridică a recursului la care se referă
art. 299 alin.(l) din Codul procedură civilă, potrivit căruia sunt supuse recursului, între altele, în
condiţiile prevăzute de lege, hotărârile organelor cu activitate jurisdicţională.
De altfel, procedura de soluţionare a plângerii este cea specifică recursului în contenciosul
administrativ:
- plângerea va fi soluţionată în complet format din 3 judecători;
- plângerea se judecă de urgenţă şi cu precădere;
- pentru soluţionarea plângerii sunt aplicabile prevederile art. 304' din Codul de procedură
civilă.
Mai mult, pentru asigurarea judecării cu maximă celeritate a plângerii, legiuitorul a prevăzut la
art. 283 din O.U.G. 34/2006 că:
- partea nu poate cere amânarea judecăţii pentru pregătirea apărării decât în situaţia prevăzută la
art. 118 alin.(3) din Codul procedură civilă sau pentru a lua cunoştinţă de cererile sau
înscrisurile comunicate;
- oricare dintre părţi poate, cu excepţia citării la primul termen de judecată, să ceară
încuviinţarea instanţei pentru a îndeplini procedura de citare sau de comunicare a înscrisurilor
cu cealaltă parte, prin intermediul executorului judecătoresc.
Introducerea plângerii împotriva deciziei Consiliului nu are ca efect suspendarea de drept a
procedurii de atribuire, ca în cazul contestaţiei, însă instanţa poate dispune suspendarea
procedurii de atribuire până la soluţionarea plângerii. Contractul de achiziţie care a fost încheiat
cu nesocotirea măsurii dispuse de instanţă cu privire la suspendarea procedurii de atribuire este
lovit de nulitate absolută.
Soluţionând cauza, instanţa va putea respinge plângerea, fie pentru motive vizând netemeinicia,
fie pentru motive vizând nelegalitatea acesteia, precum tardivitatea, introducerea plângerii de
către o persoană fără calitate sau fără mandat de reprezentare etc.
în situaţia în care plângerea este legală şi temeinică, instanţa o va admite şi va modifica decizia
Consiliului, admiţând contestaţia şi dispunând:
- anularea în tot sau în parte a actului autorităţii contractante;
- obligarea la emiterea actului de către autoritatea contractantă;
- îndeplinirea unei obligaţii de către autoritatea contractantă;
- orice alte măsuri necesare.
132
Hotărârea pronunţată de Curtea de apel ca instanţă de contencios administrativ şi fiscal, pentru
soluţionarea plângerii împotriva deciziilor Consiliului, este o hotărâre definitivă şi irevocabilă.
O problemă care se pune este aceea a căilor de atac împotriva deciziilor prin care Consiliul
soluţionează sesizările autorităţilor contractante prin care s-a cerut verificarea legalităţii actelor şi
operaţiunilor derulate în cursul procedurii de atribuire, la care se referă art. 282 din O.U.G nr.
34/2006.
Din economia acestor dispoziţii legale rezultă că procedura verificării legalităţii actelor şi
operaţiunilor derulate în cursul procedurii de atribuire nu reprezintă o procedură jurisdicţională, iar
deciziile adoptate nu au caracterul unor acte administrativ jurisdicţionale, ci a unui act administrativ
tipic de autoritate pe care Consiliul îl adoptă, fără respectarea procedurii speciale reglementate de
O.U.G. nr. 34/2006 pentru soluţionarea contestaţiilor.
Astfel fiind, considerăm că, în cazul deciziilor adoptate de Consiliu în cadrul procedurii de
verificare a legalităţii, potrivit art. 282 din O.U.G. nr. 34/2006, căile de atac sunt cele general
reglementate de Legea 554/2004 pentru actele administrative unilaterale, cu toate consecinţele care
decurg din acest regim.
Deci, apreciem că, în cazul acestor acte ale Consiliului, nu sunt aplicabile prevederile art. 283 şi
urm. din O.U.G. nr. 34/2006, care se referă în mod exclusiv la recursul (plângerea) împotriva
deciziilor Consiliului privind soluţionarea contestaţiei şi obligarea la plata amenzii pentru
neexecutarea la termen a măsurilor dispuse de Consiliu.
b) Soluţionarea litigiilor privind acordarea de despăgubiri
în privinţa litigiilor privind acordarea de despăgubiri, O.U.G. 34/2006 a introdus o nouă
reglementare în raport cu prevederile O.U.G. 60/2001.
Astfel, potrivit art. 82 din O.U.G nr.60/2001, despăgubirile puteau fi solicitate numai prin acţiune în
justiţie, care trebuia introdusă exclusiv în acest scop şi numai după soluţionarea pe cale
administrativă a contestaţiei sau în justiţie a acţiunilor prin care au fost atacate actele şi deciziile
nelegale ale autorităţii contractante.
Art. 286 din O.U.G. nr. 34/2006 păstrează în continuare competenţa exclusivă a instanţei de
judecată în ceea ce priveşte soluţionarea litigiilor privind acordarea de despăgubiri, dar nu se mai
cere ca acţiunea să fie introdusă la instanţa de judecată numai după soluţionarea contestaţiei sau
plângerii împotriva deciziei Consiliului.
133

în schimb, se cere ca persoana care se consideră vătămată şi solicită plata de despăgubiri să

dovedească în faţa instanţei:
- că prevederile acestei ordonanţe de urgenţă au fost încălcate; şi
- că ar fi avut o şansă reală de a fi câştigat contractul, iar aceasta a fost compromisă ca urmare a
încălcării prevederilor acestei ordonanţe de urgenţă.
Or, este evident că cele mai bune dovezi, în sensul celor arătate mai sus, le reprezintă actele de
soluţionare a contestaţiei de către Consiliu, şi respectiv, a plângerii de către instanţă. Totuşi, în
lipsa unor astfel de dovezi, considerăm că devin incidente prevederile art. 287 alin.(4) din
O.U.G. nr. 34/2006, potrivit cărora instanţa de fond poate solicita Consiliului opinia asupra
existenţei unei încălcări a legislaţiei în materie de achiziţii publice, pe care Consiliul o poate
emite în exercitarea atribuţiei ce i-a fost conferită de legiuitor prin art. 266 alin.(l) lit.c) din
aceeaşi ordonanţă de urgenţă.
Litigiile privind acordarea de despăgubiri sunt soluţionate de instanţa de contencios
administrativ şi fiscal competentă în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ.
Considerăm că acestei categorii de litigii nu-i sunt aplicabile prevederile legale privind
procedura prealabilă, art. 7 din Legea nr. 554/2004 referindu-se la litigiile care au ca obiect
acţiunile vizând anularea sau modificarea actelor administrative unilaterale.
c) Soluţionarea de către instanţă a litigiilor privind încheierea, aplicarea şi executarea
contractelor de achiziţii publice
Aşa cum precizam la începutul acestei lucrări, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 a
tranşat în mod clar regimul juridic al contractelor administrative de drept public, cărora le sunt
aplicabile reglementările acestei legi.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin.(l) lit.c), fraza a doua, sunt asimilate actelor
administrative şi contractele administrative încheiate de autorităţile publice care au ca obiect fie
punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, fie executarea lucrărilor de interes public, fie
prestarea serviciilor publice, fie achiziţiile publice.
Deci, în temeiul art. l alin.(l) din lege, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al
său ori într-un interes legitim, de către o autoritate contractantă, printr-un contract de achiziţie
publică, asimilat actului administrativ, se poate adresa instanţei de contencios administrativ
competente în condiţiile legii contenciosului administrativ, care sunt aplicabile în mod
corespunzător, instanţa de contencios administrativ fiind competentă să soluţioneze nu numai
litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, dar şi orice alte
litigii
134

legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ (art.8 alin.(2) din Legea nr. 554/2004).
Totuşi, considerăm util să facem câteva precizări în ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor privind
procedura prealabilă, excepţia de nelegalitate şi soluţiile instanţei de contencios administrativ în
litigiile privind aplicarea şi executarea contractelor administrative.
Astfel, în materia contractelor administrative, procedura concilierii directe, reglementată de art. 720
' - 720'° din Codul de procedură civilă, este echivalentă cu procedura prealabilă, iar sesizarea
instanţei de contencios administrativ se poate face, în termen de 6 luni de la data încheierii
procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, numai după parcurgerea acestei proceduri
(art.ll alin.(l) lit.c) din Legea nr. 554/2004).
Deci, în cazul contractelor administrative, efectuarea procedurii concilierii directe reprezintă o
condiţie de admisibilitate a acţiunii în faţa instanţei de contencios administrativ, întocmai ca şi
condiţia efectuării procedurii plângerii prealabile în cazul actelor administrative tipice.
In ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, considerăm că această formă de verificare a legalităţii
actelor administrative şi procedura specială reglementată de Legea nr.554/2004 nu sunt aplicabile în
cazul contractelor de achiziţie publică şi nici în cazul celorlalte contracte administrative, deoarece
dispoziţiile art.4 din lege se referă la actul administrativ unilateral, în timp ce contractele
administrative sunt acte juridice bilaterale negociate de părţile contractante.
De asemenea, soluţiile, pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ în cazul
litigiilor având ca obiect contracte administrative, diferă de soluţiile adoptate în cazul litigiilor
având ca obiect acte administrative unilaterale tipice.
Astfel, potrivit art.18 alin.(4) din lege, atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl
formează un contract administrativ, în funcţie de starea de fapt, instanţa poate:
- dispune anularea acesteia, în tot sau în parte;
- obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
- impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
- suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
- obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale. O ultimă menţiune care
trebuie făcută este aceea că, în toate
situaţiile, la soluţionarea litigiilor ce apar în faze premergătoare încheierii contractelor
administrative sau la soluţionarea litigiilor legate de aplicarea şi executarea contractelor
administrative, instanţele de contencios
135

administrativ sunt obligate de prevederile art.8 alin.(3) din Legea nr. 554/2004 să aibă în vedere
şi să aplice regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului
priorităţii interesului public.
Interesul public este definit de lege la art.2 alin.(l) lit.l) ca fiind interesul care vizează ordinea de
drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor
fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei
autorităţilor publice.
136

CAPITOLUL IX UTILIZAREA BUNURILOR DOMENIULUI PUBLIC

Secţiunea l Exercitarea dreptului de proprietate publică
Existenţa domeniului public şi a domeniului privat, a domeniului administrativ în general, capătă
sens doar în momentul şi în măsura în care bunurile domeniale sunt puse în valoare, prin utilizarea
şi exploatarea acestora în scopul satisfacerii intereselor generale ale comunităţii naţionale sau ale
colectivităţilor locale în condiţiile bunei administraţii (administrări).
Comitetul Miniştrilor din statele membre ale Consiliului Europei, prin Recomandarea CM/Rec
(2007) 71, a definit buna administraţie ca fiind o componentă a bunei guvernări, subliniind că buna
administraţie nu se reduce la modalităţile juridice de manifestare, ea fiind impusă şi prin calitatea
organizării şi gestiunii structurilor şi resurselor, în condiţii de eficienţă, eficacitate şi adaptare la
nevoile societăţii, fiind necesar să se asigure apărarea şi ocrotirea proprietăţii publice şi a intereselor
publice, să fie respectate exigenţele bugetare şi să fie exclusă orice formă de corupţie2.
De aceea, utilizarea bunurilor domeniale în condiţii de eficienţă şi legalitate trebuie să constituie o
obligaţie a titularilor dreptului de proprietate asupra acestora, dar şi o preocupare a destinatarilor
activităţii administrative, precum şi a teoreticienilor interesaţi de modalităţile de manifestare a
fenomenului administrativ.
Dacă, din punct de vedere economic, utilizarea bunurilor aparţinând domeniului administrativ se
realizează prin managementul operaţiunilor
' Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a fost adoptată la 20 iunie 2007 la a 999bis Reuniune a Delegaţilor Miniştrilor din
statele membre ale Consiliului Europei, disponibilă pe http://wcd.coe.int
2
Pentru detalii privind dreptul la o bună administraţie (administrare) şi Codul bunei administraţii, a se vedea Em. Albu,
Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Comitetului Miniştrilor din statele membre ale Consiliului Europei şi dreptul la o
bună administraţie (administrare), în „Revista de Drept Comercial" nr. 10/2007, p.48-76.
137

materiale aferente activităţii respective, din punct de vedere juridic, utilizarea bunurilor
domeniale se concretizează prin exercitarea dreptului de proprietate publică şi, respectiv, a
dreptului de proprietate privată, precum şi a drepturilor reale derivate din acestea.
La rândul său, utilizarea bunurilor aparţinând domeniului public se realizează prin exercitarea
dreptului de proprietate publică, precum şi a drepturilor reale derivate din dreptul de proprietate
publică.
Potrivit art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, şi art.l din Legea nr.213/1998, dreptul de
proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administraţi ve-teritoriale.
Atributele dreptului de proprietate publică pot fi exercitate în mod direct de către titularul
dreptului, prin autorităţile competente. Astfel, unităţile administrative-teritoriale exercită în mod
direct aceste atribute, prin intermediul consiliului local sau al consiliului judeţean, respectiv al
Consiliului General al Municipiului Bucureşti asupra bunurilor aparţinând domeniului public cu
privire la care nu au fost constituite drepturi reale derivate din dreptul de proprietate publică sau
care nu au fost închiriate.
La rândul său, chiar şi statul poate exercita în mod direct atributele dreptului de proprietate
publică prin organul administrativ prevăzut de lege să-1 reprezinte în raporturile juridice în care
participă în nume propriu: Ministerul Finanţelor Publice potrivit art.25 din Decretul Consiliului
de Stat nr.31/1954 cu privire la persoanele fizice şi persoanele juridice.
Atributele dreptului de proprietate publică sunt exercitate în mod indirect, cel mai adesea, atât
de stat, cât şi de unităţile administrative-teritoriale, prin constituirea unor drepturi reale
specifice dreptului de proprietate publică sau prin închiriere.
Astfel, potrivit art.136 alin.(4) din Constituţie, republicată, bunurile proprietate publică, în
condiţiile legii organice, pot fi date în administrare regiilor autonome şi instituţiilor publice sau
pot fi concesionate ori închiriate şi, de asemenea, pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de
utilitate publică.
De asemenea, potrivit art.125 alin.(l) din Legea nr.215/2001, republicată, consiliile locale şi
consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau domeniului privat de
interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor
publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.
La art. 126 din aceeaşi lege, se adaugă că autorităţile publice locale de mai sus pot da în
folosinţă gratuită pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile, proprietate publică sau privată,
locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate
de binefacere sau utilitate publică ori serviciilor publice.
138

In legătură cu dreptul de concesiune, aşa cum vom vedea într-un capitol separat, trebuie avute în
vedere şi dispoziţiile speciale din O.U.G. nr.54/2006.
Secţiunea a 2-a Clasificarea modalităţilor de utilizare a bunurilor domeniului public
în literatura de specialitate3, modalităţile de utilizare a bunurilor aparţinând domeniului public şi de
exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după modul de implicare a titularului domeniului public, se disting:
A) Utilizarea directă a bunurilor şi exercitarea nemijlocită a atributelor dreptului de
proprietate publică. Spre exemplu, aşa cum am amintit deja, potrivit art.25 din Decretul
nr.31/1954, statul participă în raporturile juridice patrimoniale în mod nemijlocit, în nume propriu,
fiind reprezentat de Ministerul Finanţelor (actualmente Ministerul Economiei şi Finanţelor).
B) Utilizarea indirectă a bunurilor şi exercitarea prin intermediar a dreptului de proprietate
publică. Spre exemplu, statul sau unităţile administrative-teritoriale se află în astfel de
situaţii atunci când încredinţează atribute ale dreptului de proprietate publică unor alte subiecte
de drept public sau privat, ca în cazul dării în administrare, în concesiune, ori în folosinţă gratuită
etc.
După criteriul persoanei utilizatorului, distingem:
a) Utilizări domeniale permise oricărei persoane juridice sau fizice, care se realizează în mod direct
şi colectiv.
b) Utilizări domeniale care cer utilizatorului o anumită calificare juridică.
Astfel, bunurile domeniale pot fi date în administrarea doar unor subiecte de drept public, regii
autonome sau instituţii publice. La fel, darea în folosinţă gratuită a bunurilor domeniale se poate
face doar către instituţii de utilitate publică, în alte cazuri, precum concesiunile sau închirierile,
bunurile domeniale pot fi date spre exploatare sau, respectiv, folosinţă particularilor, persoane fizice
şi persoane juridice, ca subiecte de drept privat.
3
E. Bălan, op. cit., p.94
139

Secţiunea a 3-a Administrarea generală a bunurilor domeniale

Administrarea generală a bunurilor aparţinând domeniului administrativ, în general, şi
domeniului public, în special, reprezintă o modalitate de exercitare directă de către stat sau de
către unităţile administrativ-teritoriale a dreptului de proprietate, în general, şi a dreptului de
proprietate publică, în special4.
Administrarea generală a bunurilor domeniului public este realizată de stat prin intermediul
Guvernului şi de către unităţile administrativ-teritoriale prin intermediul consiliului judeţean
sau al consiliului local, comunal, orăşenesc şi municipal, după caz, care acţionează în calitate de
persoane juridice de drept public, în regim de drept administrativ.
Deci, administrarea generală reprezintă exercitarea atributelor de putere publică ce revin acestor
persoane juridice de drept public, iar drepturile şi obligaţiile care intră în conţinutul activităţii
de administrare generală sunt atribuţii din sfera competenţei acestor autorităţi, iar nu drepturi
civile subiective.
Prin administrarea generală a bunurilor domeniale, organele administraţiei publice vor urmări
ocrotirea şi conservarea dreptului de proprietate publică asupra bunurilor domeniului public, dar
şi punerea în valoare a acestora, prin exploatarea, utilizarea şi valorificarea lor.
Calitatea de administrator general al domeniului administrativ al statului revine, potrivit legii,
Guvernului României.
Astfel, potrivit art.l alin.(5) lit.c) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor5, Guvernul exercită funcţia de administrare a proprietăţii
statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi a proprietăţii private a statului,
precum şi gestionarea serviciilor publice pentru care este responsabil.
La fel, potrivit art.38 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicată, consiliul local exercită
atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau
municipiului, iar potrivit art.38 alin.(5) lit.a), consiliul local hotărăşte darea în administrare,
concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz.
La rândul său, consiliul judeţean, în conformitate cu prevederile art.l lit.c) din Legea
nr.215/2001, republicată, îndeplineşte atribuţii privind
4
Idem, p.90
5
Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001
140

gestionarea patrimoniului judeţului şi hotărăşte darea în administrare, concesionare sau închirierea

bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz.
Deci, cu alte cuvinte, Guvernul exercită, în numele statului, administrarea generală a bunurilor
aparţinând domeniului public al statului, în timp ce consiliul local o face pentru comună, oraş sau
municipiu, după caz, după cum bunurile aparţin domeniului public al comunei, oraşului sau
municipiului, iar consiliul judeţean exercită administrarea generală pentru judeţ, pentru bunurile
care fac parte din domeniul public al judeţului.
La rândul lor, Guvernul, consiliul judeţean sau consiliile locale, în calitate de organe ale statului şi,
respectiv, unităţilor administraţi v-teritoriale, ca persoane juridice de drept public, au posibilitatea,
cel puţin teoretică, de a exercita în mod direct şi nemijlocit dreptul de proprietate publică asupra
bunurilor domeniului public.
în realitate, exercitarea atributelor dreptului de proprietate publică este dată, în virtutea atribuţiilor
care formează conţinutul activităţii de administrare generală a domeniului public, altor subiecte de
drept, care vor exercita în mod indirect atributele dreptului de proprietate.
Posibilitatea exercitării indirecte a atributelor dreptului de proprietate publică asupra bunurilor
domeniului public prin încredinţarea acestora altor persoane juridice este statuată de Constituţie, la
art.136 alin.(4), care prevede că bunurile proprietate publică pot fi date, în condiţiile legii organice,
în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate şi,
de asemenea, pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.
încredinţarea bunurilor domeniului public altor persoane juridice şi constituirea în favoarea acestora
a unor drepturi reale întemeiate pe dreptul de proprietate publică, ca drepturi domeniale, cum sunt
dreptul de administrare, dreptul de concesiune, dreptul de folosinţă gratuită etc., nu constituie o
dezmembrare a dreptului de proprietate publică şi nu reprezintă o încălcare a principiului
inalienabilităţii bunurilor domeniului public.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate6, constituirea unor drepturi reale întemeiate pe dreptul
de proprietate publică nu reprezintă acte de înstrăinare, ci „modalităţi specifice de punere în valoare
şi de exploatare a bunurilor domeniului public, constituite prin acte juridice administrative sau
contracte administrative supuse regimului juridic de drept public".
6
E. Bălan, op. cit., p.93
141

Secţiunea a 4-a Darea în administrare a bunurilor domeniului public

4. l. Reglementarea dreptului de administrare
Posibilitatea constituirii dreptului de administrare este statuată prin Constituţie şi reglementată
în legislaţia subsecventă la care ne-am referit deja.
Astfel, potrivit art.136 alin.(4) din Constituţie, republicată, bunurile proprietate publică pot fi
date, în condiţiile legii organice, în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor publice.
Legea nr.213/1998 prevede, la art.12 alin.(l), că bunurile domeniului public pot fi date, după
caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei pe centrale
şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.
Legea nr.215/2001 cuprinde, la rândul său, dispoziţii referitoare la dreptul de administrare,
prevăzând la art.123 alin.(l): „Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce
aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în
administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.
Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din
domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii".
4.2. Titularii dreptului de administrare
Aşa cum rezultă din textele constituţionale şi legale pe care le-am citat mai sus, dreptul de
administrare se poate constitui exclusiv în favoarea regiilor şi a instituţiilor publice.
într-adevăr, la art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 se prevede în mod expres că bunurile
domeniului public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional,
judeţean sau local.
Deci, cu alte cuvinte, titulari ai dreptului de administrare pot fi regiile autonome şi instituţiile
publice, art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998 enumerând exemplificativ ca instituţii publice
prefecturile şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale.
4.2. l. Regiile autonome
După Revoluţia din Decembrie 1989 şi abolirea puterii politice comuniste, a început şi procesul
transformării economiei de tip comunist în
142

economie de piaţă, astfel că, prin Legea nr.15/1990 , unităţile economice de stat au fost reorganizate
ca regii autonome şi, respectiv, societăţi comerciale.
Astfel, potrivit art.2 din această lege, regiile autonome se organizează şi funcţionează în ramurile
strategice ale economiei naţionale -industria de armament, energetică, exploatarea minelor şi a
gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare - precum şi în unele domenii aparţinând altor ramuri
stabilite de guvern.
Regii autonome se pot înfiinţa prin hotărâre a guvernului, pentru cele de interes naţional, sau prin
hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei de stat, pentru cele de interes local,
acestea fiind persoane juridice şi funcţionând pe bază de gestiune economică şi autonomie
financiară.
Prin actul de înfiinţare a regiei autonome se vor stabili obiectul său de activitate, patrimoniul,
denumirea şi sediul principal.
Potrivit art.5 din aceeaşi lege, regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său, iar în
exercitarea dreptului de proprietate, regia autonomă posedă, foloseşte şi dispune, în mod autonom,
de bunurile pe care le are în patrimoniu, sau le culege fructele, după caz, în vederea realizării
scopului pentru care a fost constituită.
în literatura de specialitate8 s-a remarcat, în mod corect, că formularea folosită la art.5 din Legea
nr.15/1990, potrivit căreia „regia autonomă este proprietara bunurilor din patrimoniul său", are în
vedere doar bunurile care au intrat în patrimoniul regiei cu titlu de proprietate, nu şi bunurile din
domeniul public care intraseră în patrimoniul acesteia cu titlu de administrare.
Referitor la natura lor juridică, în doctrina administrativă9 s-a afirmat că regiile autonome pot fi
considerate persoane juridice de natură mixtă, de drept public şi de drept privat, acestea având drept
scop prestarea unor servicii sau folosirea şi exploatarea bunurilor domeniale.
în raport cu domeniul de activitate în care funcţionează, regiile autonome se află în subordinea unui
minister de resort sau a unei autorităţi a administraţiei publice locale, prin actul căreia a fost
înfiinţată şi sub controlul căreia funcţionează.
7
Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.98 din 8 august 1990
8
V. Stoica, op. cit., p.435
A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Proarcadia, Bucureşti, 1994, p.99
143

Indiferent în ce domeniu funcţionează şi sub ce autoritate administrativă, regiile autonome au

un patrimoniu, care este o condiţie sine qua non pentru orice persoană juridică.
în patrimoniul oricărei regii autonome, alături de dreptul de administrare se regăsesc şi alte
drepturi reale: dreptul de proprietate privată şi drepturi derivate din acest drept, precum şi alte
drepturi patrimoniale.
Numărul regiilor autonome, care după intrarea în vigoare a Legii nr. 15/1990 fusese foarte
mare, a fost redus prin O.U.G. nr.30/199710, multe dintre regii fiind reorganizate ca societăţi
comerciale care, în cazul când aveau ca obiect activităţi de interes naţional, s-au numit
companii naţionale sau societăţi naţionale", pentru a putea fi incluse în procesul de privatizare.
Cu ocazia reorganizării, s-au produs transformări şi în patrimoniul regiilor autonome
reorganizate ca societăţi sau companii naţionale. Astfel, în capitalul social al societăţilor
comerciale rezultate din reorganizarea regiilor autonome nu se includ bunuri de natura celor
prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituţie. Bunurile din categoria celor prevăzute mai sus,
aflate în administrarea regiilor autonome care se reorganizează, se concesionează societăţilor
comerciale rezultate, pe un termen ce se stabileşte prin actul administrativ individual de
reorganizare.
4.2.2. Instituţiile publice
Instituţiile publice sunt subiecte de drept public care sunt înfiinţate prin Constituţie, prin legi
sau prin acte administrative ale statului sau ale colectivităţilor locale.
în sens generic, instituţia publică reprezintă o colectivitate umană, constituită pe baza şi pentru
executarea legii, înzestrată cu mijloace materiale şi financiare, cu personalitate juridică şi
competenţă, necesare pentru a acţiona în vederea organizării şi executării efective a legii,
integrată în unul dintre sistemele prin care se realizează serviciul public legislativ, serviciul
public judiciar sau serviciile publice administrative în scopul satisfacerii cerinţelor sociale de
interes public12.
10
O.U.G. nr.30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.125 din 19 iunie 1997
" Prin H.G. nr.365/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.246 din 3 iulie 1998, au fost înfiinţate
Compania Naţională de Electricitate - S.A. şi Societatea Naţională „Nuclearelectrica" - S.A. prin reorganizarea Regiei
Autonome de Electricitate „Renel"
Em. Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea l, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti,
2005, p.57
144

Deci, instituţiile publice, deşi se găsesc în numărul cel mai mare în sfera puterii executiv-
administrative, acestea acţionează şi în sfera puterii legislative, dar şi în sfera puterii judecătoreşti.
Legea nr.213/1998, la art.12 alin.(l), enumera ca instituţii publice, cu titlu de exemplu, prefecturile
şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, care, alături de alte instituţii publice de interes
naţional sau local sau judeţean, pot fi beneficiare şi, deci, titulare ale dreptului de administrare a
bunurilor din domeniul public.
Dreptul de administrare atribuit unei instituţii publice va face parte din patrimoniul acesteia, din
care vor face parte şi alte drepturi patrimoniale, reale sau de creanţă.
Titularii dreptului de administrare, regiile autonome şi instituţiile publice vor acţiona în calitate de
subiect de drept public, raporturile juridice referitoare la naşterea, exercitarea şi, respectiv, stingerea
dreptul de administrare fiind guvernate de norme de drept administrativ, cu toate consecinţele care
decurg din acest regim juridic.
4.3. Constituirea dreptului de administrare
Dreptul de administrare se constituie prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului judeţean, respectiv
a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, ori a consiliului local, după caz, aşa cum dispune
art.12 alin.(l) din Legea nr.213/1998.
Deci, constituirea dreptului de administrare se realizează printr-un act juridic de drept public,
adoptat de către titularul domeniului public în regim de drept administrativ.
De regulă, între titularul domeniului public, statul şi unităţile administrativ-teritoriale, pe de o parte,
şi beneficiarul dreptului de administrare există raporturi de subordonare ierarhică, atribuirea
dreptului de administrare fiind realizată de către titularul domeniului public printr-un act de putere,
şi anume un act administrativ cu caracter individual.
Totuşi, sunt şi situaţii în care titularul domeniului public nu se află într-o poziţie supraordonată
ierarhic în raport cu beneficiarul dreptului de administrare, precum în cazul H.G. nr.2366/200413
prin care a fost transmis în administrarea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie actualul sediu din Str.
Batistei nr.25, între cele două autorităţi publice - Guvernul României şi
13
H.G. nr.2366/2004 privind transmiterea unor imobile, proprietate privată a statului, din administrarea Regiei
Autonome „Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat" în administrarea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1270 din 29 decembrie 2004
145

înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - neexistând raporturi de

subordonare/supraordonate ierarhică.
4.4. Caracterele juridice ale dreptului de administrare
Dreptul de administrare are aceleaşi caractere juridice ca şi dreptul de proprietate publică, fiind
inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil. Pe cale de consecinţă, aşa cum rezultă din prevederile
generale ale O.G. nr.15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome14:
- bunurile proprietate publică pe care regia le are în administrare sunt inalienabile potrivit
art.135 alin.(5) din Constituţie (actualul art.136 alin.4) - art.4 alin.(l);
- dacă regiile autonome se reorganizează ca societăţi comerciale, bunurile proprietate publică
nu vor putea constitui aport la capitalul social al societăţii comerciale rezultate - art.4 alin.(2);
- bunurile proprietate publică fiind inalienabile, se interzice regiilor autonome să constituie
garanţii de orice fel cu privire la aceste bunuri -art.!0alin.(2);
- creditorii pot cere executarea silită numai asupra bunurilor proprietatea regiei - art.10
alin.(l).
Aşadar, dreptul de administrare, ca şi dreptul de proprietate publică, nu se află în circuitul civil
şi nu poate fi înstrăinat prin acte de drept civil, ci poate fi constituit şi, respectiv, revocat
exclusiv prin acte de drept administrativ.
După cum am văzut, potrivit art.10 alin.(l) din O.G. nr.15/1993, creditorii pot cere executarea
numai asupra bunurilor proprietatea regiei, bunurile aflate în administrarea sa fiind insesizabile.
4.5. Conţinutul juridic al dreptului de administrare
Conţinutul dreptului de administrare este precizat expres la art.12 alin.(3) din Legea
nr.213/1998, potrivit căruia titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească
bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.
Din aceste prevederi legale rezultă în mod neechivoc că posesia, folosinţa şi dispoziţia sunt
atribute care formează conţinutul juridic al dreptului de administrare.
Aparent, conţinutul dreptului de administrare este asemănător cu conţinutul dreptului de
proprietate publică, dar nu este identic cu acesta.
14
O.G. nr.15/1993 privind unele măsuri pentru restructurarea regiilor autonome, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.202 din 23 august 1993
146

Astfel, posesia este, în cazul dreptului de administrare, expresia stăpânirii bunului, iar nu a însuşirii,
a apropierii acestuia.
Cu alte cuvinte, elementul material al stăpânirii bunului aflat în administrarea titularului său nu
diferă de elementul material al stăpânirii bunului aflat în proprietatea publică a titularului său, statul
sau unităţile administrativ-teritoriale. Ceea ce diferă este elementul psihologic al posesiei, acesta
fiind corespunzător dreptului de administrare, iar nu dreptului de proprietate publică pe baza căruia
s-a format15.
Folosinţa este atributul cel mai important al dreptului de administrare, în baza căruia titularul va
putea utiliza bunurile care i-au fost atribuite în administrare, în raport cu scopurile activităţii sale şi
cu destinaţia bunurilor respective, care sunt de uz sau de interes public.
în exercitarea acestui atribut, titularii dreptului de administrare vor putea culege fructele produse de
bunurile frugifere. Astfel, regiile autonome care îşi desfăşoară activitatea ca unităţi economice vor
culege fructele pentru acoperirea cheltuielilor necesare funcţionării lor sau pentru realizarea unor
beneficii, în timp ce instituţiile publice, fiind finanţate din surse bugetare, vor fi obligate să le vireze
la bugetul statului sau, respectiv, la bugetele locale.
în mod excepţional, instituţiile publice pot, potrivit legii sau actului de înfiinţare, să dispună de
fructele obţinute din folosinţa bunurilor aflate în administrarea lor, ca venituri extrabugetare de
finanţare a activităţilor.
Dispoziţia, ca atribut al dreptului de administrare, prevăzută de art.12 alin.(3) din Legea
nr.213/1998, trebuie interpretată în sensul dispoziţiei materiale asupra bunurilor ce constituie obiect
al dreptului de administrare.
în orice caz, titularii dreptului de administrare nu au un drept de proprietate juridică asupra
bunurilor ce le-au fost atribuite prin actul titularului dreptului de proprietate publică.
Aparent, problema dispoziţiei juridice asupra bunurilor aflate în administrarea titularului acestui
drept s-ar putea pune în situaţiile reglementate de prevederile H.G. nr.841/1995 privind procedurile
de transmitere fără plată şi de valorificare a bunurilor aparţinând instituţiilor publice16. Astfel,
potrivit art. l şi art.2 din acest act normativ, transmiterea, fără plată, de la instituţia publică
deţinătoare la o altă instituţie publică, a bunurilor care nu mai sunt necesare instituţiei care le are în
administrare, dar care pot fi folosite în continuare, se realizează cu respectarea condiţiilor şi a
15
C. Bîrsan, op. cit., p. 103
16
H.G. nr.841/1995 privind procedurile de transmitere tară plată şi de valorificare a bunurilor aparţinând instituţiilor
publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.253 din 7 noiembrie 1995
147

procedurilor prevăzute în anexa nr.l, iar valorificarea bunurilor scoase din funcţiune în starea
fizică în care se află, a materialelor sau, după caz, a pieselor rezultate în urma demolării sau
dezmembrării acestora se realizează potrivit regulamentului prevăzut în anexa nr.2.
In cazul bunurilor care implică apărarea ţării, ordinea publică şi siguranţa naţională, procedurile
de valorificare vor fi aprobate în mod distinct de către Guvern. Deci, în aceste situaţii se pune
problema dacă ne aflăm în faţa unei excepţii de la regula inalienabilităţii bunurilor care
formează obiectul dreptului de administrare.
în realitate, în prima situaţie, a transmiterii fără plată, de la o instituţie publică la o altă instituţie
publică a unor bunuri aflate în administrare, operaţiunea de transfer nu se realizează printr-un
act juridic de drept civil, ci printr-un act de drept administrativ, care are drept consecinţă
modificarea inventarului bunurilor din domeniul public.
Potrivit pct.l din anexa nr.l la H.G. nr.841/1995, pot fi transmise, fără plată, către alte instituţii
publice, orice fel de bunuri, aflate în stare de funcţionare, indiferent de durata de folosinţă, dacă
acestea nu mai sunt necesare instituţiei publice care le are în administrare sau dacă, potrivit
reglementărilor în vigoare, instituţia nu mai are dreptul să utilizeze bunul respectiv.
Transmiterea, fără plată, de la o instituţie publică la o altă instituţie publică se va face, pe bază
de proces-verbal de predare-primire, cu avizul ordonatorului principal de credite al instituţiei
publice care a disponibilizat bunul, precum şi cu avizul ordonatorului principal de credite al
instituţiei publice care a solicitat transmiterea bunului.
Deci, printr-o astfel de operaţiune, bunurile transmise nu ies din domeniul public, ci, cu
aprobarea titularului dreptului de proprietate publică, ordonator principal de credite, bunurile
respective trec din patrimoniul unei instituţii publice în patrimoniul altei instituţii publice, care
va exercita în continuare atributele dreptului de administrare.
în a doua situaţie, reglementată de H.G. nr.841/1995, pot fi valorificate, prin vânzare la licitaţie,
bunurile scoase din funcţiune, după îndeplinirea procedurilor prevăzute în anexa nr.l la această
hotărâre.
Nici în această situaţie nu este, însă, vorba de o excepţie de la regula inalienabilităţii bunurilor
proprietate publică şi a dreptului de administrare, deoarece bunurile scoase din funcţiune sunt
bunuri care nu mai au destinaţia de interes public, astfel că ele nu mai sunt bunuri de uz sau de
interes public.
în momentul când se constată încetarea destinaţiei de interes public a bunurilor respective, se
face aplicarea prevederilor art.22 din Legea nr.213/1998 şi se procedează la modificarea
inventarului bunurilor
148

aparţinând domeniului public, bunurile respective trecând în domeniul privat, astfel că pot fi
valorificate potrivit reglementărilor H.G. nr.841/1995. Astfel, în acelaşi moment când bunul este
trecut în domeniul privat, încetează şi dreptul de administrare, iar instituţia publică în administrarea
căreia se află bunul respectiv acţionează ca un mandatar al statului sau al unităţii administraţive-
teritoriale, care sunt titularii dreptului de proprietate publică, în acest sens sunt dispoziţiile de la
pct.6.2 din anexa nr.2 la H.G. nr.841/1995, potrivit cărora sumele rezultate din vânzarea mijloacelor
fixe scoase din funcţiune sau, după caz, a materialelor sau pieselor rezultate în urma demolării sau
dezmembrării acestora constituie, potrivit legii, venituri ale bugetului de stat sau ale bugetelor
locale, după caz.
4.6. Natura juridică şi opozabilitatea dreptului de administrare
Dreptul de administrare este un drept real care are la bază dreptul de proprietate publică, având
astfel un caracter derivat din dreptul de proprietate publică şi o durată maximă în funcţie de
existenţa dreptului de proprietate publică.
Natura juridică a dreptului de administrare este conturată de faptul ca acesta se constituie şi este
exercitat pe toată durata existenţei sale în regim de drept administrativ.
Opozabilitatea dreptului de administrare diferă în funcţie de subiectele faţă de care acest drept este
opus, precum şi de natura raporturilor juridice în cadrul cărora se manifestă acest drept.
De regulă, dreptul de administrare se constituie prin acte administrative cu caracter individual, în
cadrul unor raporturi juridice de supraodonare a titularului dreptului de proprietate publică faţă de
titularul dreptului de administrare. Astfel, în principiu, dreptul de administrare constituit printr-un
act de drept administrativ de către titularul dreptului de proprietate publică - statul sau unităţile
administrative-teritoriale - nu este opozabil titularului dreptului de proprietate publică, în sensul că
acesta din urmă va putea să îl revoce sau să ia alte măsuri care să aibă ca efect încetarea dreptului de
administrare.
Actul administrativ ilegal prin care s-ar aduce atingere dreptului de administrare poate fi atacat
potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/200417.
în schimb, în relaţiile cu alte subiecte de drept, dreptul de administrare este opozabil erga omnes,
ca orice drept real, de altfel, ca o consecinţă a egalităţii juridice a părţilor în asemenea raporturi
juridice. Ca
17
Decizia nr. 1889/2000, a Curţii Supreme de Justiţie, Secţia de contencios administrativ, „Dreptul" nr.6/2001
149

urmare, în astfel de raporturi juridice, dreptul de administrare poate fi apărat prin mijloace de
drept civil, precum acţiunea în revendicare, acţiunea în posesie şi acţiunea în grăniţuire.
4.7. încetarea dreptului de administrare
încetarea dreptului de administrare se poate produce atât prin revocarea sa de către autoritatea
care 1-a constituit, cât şi prin alte modalităţi şi în alte situaţii prevăzute de lege.
4.6.1. Revocarea dreptului de administrare este reglementată ca sancţiune în legislaţia actuală.
Astfel, potrivit art.12 alin.(3), fraza a Il-a, dreptul de administrare va putea fi revocat numai
dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul
de transmitere.
De asemenea, potrivit art.12 alin.(3) fraza finală, neîndeplinirea de către titularul dreptului de
administrare a obligaţiei de a arăta instanţei cine este titularul dreptului de proprietate publică,
în litigiile privitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, poate atrage revocarea dreptului
de administrare.
Deci, în ambele texte legale se reglementează revocarea dreptului de administrare cu titlu de
sancţiune care, însă, reprezintă o simplă facultate pentru titularul dreptului de proprietate.
Reglementarea revocării dreptului de administrare doar cu titlu de sancţiune a fost criticată în
literatura de specialitate18, într-adevăr, considerăm că titularul dreptului de proprietate publică
are răspunderea folosirii bunurilor publice în raport cu destinaţia acestora şi în scopul realizării
interesului general al colectivităţilor naţionale sau locale, astfel că titularul dreptului de
proprietate publică trebuie să aibă un drept exclusiv şi suveran de apreciere cu privire la
constituirea şi, respectiv, încetarea dreptului de administrare.
4.6.2. Trecerea bunului în administrarea altei regii sau instituţii publice nu este reglementată
de Legea nr.213/1998 ca modalitate de revocare a dreptului de administrare, dar această
posibilitate există cel puţin în situaţiile când statul sau unităţile administrative-teritoriale
procedează, prin organele lor - Guvernul şi, respectiv, consiliul judeţean sau consiliile locale,
la desfiinţarea ori reorganizarea regiilor autonome sau/şi a instituţiilor publice, ocazie
cu care se va proceda fie la trecerea bunurilor în administrarea altor titulari, fie la redistribuirea
acelor bunuri.
18
C. Bîrsan, op. cit., p. 104
150

Astfel, spre exemplu, prin art.l din H.G. nr.640/200619, Guvernul a aprobat trecerea unui imobil
situat în extravilanul comunei Vadu Paşii, judeţul Buzău, din domeniul public al statului şi din
administrarea Ministerului Administraţiei şi Internelor în domeniul public al comunei Vadu Paşii,
judeţul Buzău, şi în administrarea Consiliului Local al Comunei Vadu Paşii.
După cum se observă, scopul urmărit de Guvern a fost schimbarea titularului dreptului de
administrare de la Ministerul Administraţiei şi Internelor la Consiliul local al Comunei Vadu Paşii,
care s-a realizat prin trecerea bunului în cauză din domeniul public al statului în domeniul public al
comunei Vadu Paşii şi din administrarea ministerului în administrarea consiliului local respectiv.
La fel, spre exemplu, prin H.G. 909/200720, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil aflat în
domeniul public al statului din administrarea Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în
administrarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit.
4.6.3. încetarea dreptului de administrare în condiţiile H.G. nr.841/1995
Aşa cum am precizat mai sus, prin H.G. nr.841/1995 au fost reglementate procedurile de transmitere
fără plată şi de valorificare a bunurilor pe care instituţiile publice le au în administrare, dar nu le
mai sunt necesare sau instituţia publică respectivă nu mai are dreptul să utilizeze bunul respectiv.
In astfel de situaţii, dreptul de administrare încetează în ceea ce priveşte instituţia publică titulară a
acestui drept.
4.6.4. Reorganizarea sau desfiinţarea regiei autonome sau instituţiei publice
Aşa cum am văzut mai sus, regiile autonome pot fi reorganizate în societăţi comerciale, situaţie în
care dreptul de administrare încetează, cu posibilitatea ca societăţile comerciale - companiile
naţionale sau societăţile naţionale, să primească, asupra bunurilor avute în administrare, un drept de
proprietate sau un drept de concesiune.
19
H.G. nr.640/2006 privind schimbarea titularilor dreptului de proprietate şi de administrare asupra unor imobile situate
în comuna Vadu Paşii, judeţul Buzău, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.465 din 30 mai 2006
20
H.G. nr.909/2007 privind transmiterea unui imobil aflat în domeniul public al statului din administrarea Ministerului
Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în administrarea Agenţiei de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.569 din 20 august 2007
151

în aceeaşi măsură, după cum ne demonstrează practica administrativă, este posibilă şi

reorganizarea instituţiilor publice, după cum este posibilă desfiinţarea regiilor autonome şi a
instituţiilor publice, cu consecinţa încetării dreptului de administrare, în toate cazurile.
4.6.5. încetarea dreptului de proprietate publică
Dreptul de proprietate publică încetează, după cum am văzut mai sus, atunci când bunul a pierit
ori a fost trecut în domeniul privat.
Potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, trecerea din domeniul public în domeniul privat
se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv, a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu
se dispune altfel.
Având în vedere că dreptul de administrare este un drept derivat care are la bază dreptul de
proprietate publică, pieirea bunului sau trecerea acestuia în domeniul privat va avea ca efect şi
încetarea dreptului de administrare în toate cazurile în care un astfel de drept fusese constituit
asupra bunului respectiv.
Secţiunea a 5-a Concesionarea bunurilor domeniului public
5.1. Reglementarea şi natura juridică a concesiunii bunurilor domeniului public
Temeiul constituţional al concesiunii îl constituie dispoziţiile art.136 alin.(4) din Constituţie,
republicată, din care rezultă că bunurile proprietate publică sunt inalienabile şi pot fi date în
administrare sau pot fi concesionate ori închiriate.
Reglementarea anterioară a Legii nr.219/1998, prevedea acelaşi regim juridic atât în privinţa
concesiunii bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, cât
şi privitor la concesiunea unor activităţi ori a unor servicii publice.
în momentul de faţă există un regim juridic al concesiunii bunurilor proprietate publică,
reglementat de prevederile O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică 21 şi, separat, un regim juridic al concesiunii lucrărilor şi, respectiv,
serviciilor
21
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.569 din 30 iunie 2006, aprobată prin Legea nr.22/2007, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.35 din 18 ianuarie 2007
152

publice, reglementat de prevederile O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie

publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii22.
Alte reglementări care conţin dispoziţii referitoare la concesionarea unor bunuri proprietate publică
a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale sunt: Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea
unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale23, Legea nr.215/2001 privind
administraţia publică locală, Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele
măsuri pentru realizarea locuinţelor 24, Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere25, Legea
petrolului nr.238/200426, Legea minelor nr.85/200327, Legea gazelor nr.351/200428.
în raport cu dispoziţiile constituţionale şi legale la care ne-am referit mai sus, concesiunea bunurilor
domeniului public reprezintă operaţiunea juridică prin care statul sau unităţile administrativ-
teritoriale pun în valoare bunuri ale domeniului public ai căror titulari sunt, prin transmiterea
acestora, pe o perioadă determinată şi în schimbul unei redevenţe, în favoarea unei/unor persoane
particulare în condiţiile contractului de concesiune.
Referitor la natura juridică a concesiunii, sub regimul Legii nr.219/1998, în doctrina civilă s-a
susţinut că, din moment ce legea nu face deosebire între concesiunea unui bun proprietate publică şi
concesiunea unui bun proprietate privată, contractul de concesiune nu poate fi decât un
22
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de
concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006
23
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.98 din 8 august 1990
24
Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 7 august 1991 şi republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea l, nr.3 din 13 ianuarie 1997 şi nr.933 din 13 octombrie 2004
25
Legea nr.84/1992 privind regimul zonelor libere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.182 din 30
iulie 1992
26
Legea petrolului nr.238/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.535din 15 iunie 2004
27
Legea minelor nr.85/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 197 di 27 martie 2003
28
Legea gazelor nr.351/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.679 din 28 iulie 2004
153

contract civil, iar dreptul de concesiune, ca drept real, temporar şi inalienabil, este un drept de
natură civilă, iar nu un drept de putere publică2 .
Au existat, însă, autori de drept civil care, cu unele nuanţări, au acceptat că regimul juridic al
concesiunii bunurilor domeniului public este în primul rând un regim de drept public30.
Doctrina administrativă31 a susţinut în mod constant că atât concesiunea de bunuri, cât şi
concesiunea de activităţi sau servicii, sunt instituţii juridice de regim public şi anume de regim
administrativ.
5.2. Noţiuni generale privind contractul de concesiune
Noţiunea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică este definită la art.2 alin.(2)
din O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,
care a fost aprobată, cu modificări şi completări prin Legea nr.22/2007.
Astfel, potrivit definiţiilor legale, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este
contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent,
transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumită concesionar, care acţionează pe
riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în
schimbul unei redevenţe.
Contractul de concesiune poate avea ca obiect bunuri proprietate publică, situaţie în care
regimul juridic aplicabil este cel reglementat prin dispoziţiile O.U.G. nr.54/2006, sau poate avea
ca obiect lucrări publice sau servicii publice, cazuri în care regimul juridic aplicabil este cel
prevăzut de O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.
Deci, ca regulă generală, dispoziţiile O.U.G. nr.54/2006 nu se aplică în cazul contractelor de
achiziţie publică, al contractelor de concesiune de lucrări publice şi al contractelor de
concesiune de servicii, însă, în cazul unui contract a cărui atribuire intră sub incidenţa
prevederilor O.U.G. nr.34/2006 pentru a cărui executare este necesară exploatarea unui bun
proprietate publică, dreptul de exploatare a respectivului bun se transmite în cadrul şi potrivit
procedurii aplicate pentru atribuirea contractului în cauză, când autoritatea contractantă încheie
un singur contract potrivit O.U.G. nr.34/2006.
29
L. Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p.70
30
V. Stoica, op. cit., p.455-456
31
A. Iorgovan, op. cit., p.222; E. Bălan, op. cit., p. 105-106
154

Caracteristic contractului de concesiune de bunuri proprietate publică este faptul că se încheie

întotdeauna în conformitate cu legea română, indiferent de cetăţenia sau naţionalitatea
concesionarului.
O altă caracteristică a contractului de concesiune constă în faptul că este un contract cu titlu oneros,
darea în exploatare a bunului proprietate publică făcându-se întotdeauna în schimbul unei
redevenţe.
Caracteristic contractului de concesiune este şi faptul că se încheie întotdeauna pe o durată
determinată care, potrivit art.7 alin.(l) din O.U.G. nr.54/2006, nu va putea depăşi 49 de ani, dar va
putea fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială.
în sfârşit, aşa după cum rezultă din definiţia legală, contractul de concesiune se va încheia
întotdeauna în formă scrisă, forma scrisă fiind cerută ad validitatem, iar nu ad probationem.
5.3. Iniţierea concesionării şi procedura administrativă prealabilă atribuirii contractului
de concesiune
Reglementarea actuală a concesiunii bunurilor domeniului public -O.U.G. nr.54/2006, cuprinde
dispoziţii referitoare la procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de concesiune, la
procedura atribuirii contractului de concesiune, la conţinutul contractului de concesiune, modul în
care se întocmeşte dosarul concesiunii, precum şi prevederi aplicabile în activitatea de control a
desfăşurării tuturor operaţiilor legate de iniţierea şi încheierea contractului de concesiune şi a
soluţionării litigiilor privind concesiunea, aspecte extrem de importante din punct de vedere al
dreptului administrativ care guvernează regimul juridic aplicabil acestora.
De asemenea, O.U.G. nr.54/2006 conţine şi numeroase norme care reglementează regimul juridic al
bunurilor proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, precum şi al bunurilor proprii ale
concesionarului, care sunt folosite în procesul de exploatare a bunurilor concesionate, dar şi al
fructelor şi productelor obţinute ca urmare a utilizării bunurilor proprietate publică obiect al
concesiunii, reglementări foarte importante pentru determinarea regimului juridic aplicabil acestor
categorii de bunuri.
Iniţiativa concesionării şi procedura administrativă prealabilă atribuirii contractului de concesiune
sunt reglementate strict în Capitolul 2 al O.U.G. nr.54/2006.
Astfel, concesionarea are loc la iniţiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri însuşite de
acesta.
Propunerea de concesionare trebuie să fie fundamentată din punct de vedere economic, financiar,
social şi de mediu.
155

Iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de oportunitate, care să
cuprindă, în principal, următoarele elemente:
- descrierea şi identificarea bunului care urmează să fie concesionat;
- motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică realizarea
concesiunii;
- nivelul minim al redevenţei;
- procedura utilizată pentru atribuirea contractului de concesiune şi justificarea
alegerii procedurii;
- durata estimată a concesiunii;
- termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;
avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului Major
General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de
apărare, după caz;
- avizul obligatoriu al structurii de administrare/custodelui ariei naturale protejate, în cazul
în care obiectul concesiunii îl constituie bunuri situate în interiorul unei arii naturale protejate,
respectiv al autorităţii teritoriale pentru protecţia mediului competente, în cazul în care aria
naturală protejată nu are structură de administrare/custode.
In măsura în care, după întocmirea studiului de oportunitate, se constată că exploatarea bunului
ce va face obiectul concesionării implică în mod necesar şi executarea unor lucrări şi/sau
prestarea unor servicii, concedentul are obligaţia ca, în funcţie de scopul urmărit şi de
activităţile desfăşurate, să califice natura contractului potrivit prevederilor O.U.G. nr.34/2006.
în acest scop, concedentul poate solicita punctul de vedere al Autorităţii Naţionale pentru
Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice.
Studiul de oportunitate se aprobă de către concedent. Concesionarea se aprobă, pe baza
studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. în baza studiului de oportunitate
concedentul elaborează caietul de sarcini al concesiunii.
5.4. Procedurile de concesionare
Procedurile de concesionare sunt reglementate în Capitolul 3 al O.U.G. nr.54/2006 şi conţin
reguli generale şi principii aplicabile operaţiunilor de atribuire: licitaţia şi negocierea directă,
reguli privind oferta
156

şi determinarea ofertei câştigătoare, reguli privind conflictul de interese şi, respectiv, anularea
procedurii de atribuire a contractului de concesiune.
5.4.1. Principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune sunt următoarele:
- transparenţa - punerea la dispoziţie tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la
aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
- tratamentul egal - aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică,
a criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;
- proporţionalitatea - care presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să
fie necesară şi corespunzătoare naturii contractului;
- nedi seri minarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de
naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu
respectarea condiţiilor prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte;
- libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice
participant la procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale
convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte.
Procedurile legale de atribuire a contractului de concesiune, la care ne vom referi mai pe larg, sunt:
- licitaţia - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de a depune
ofertă;
- negocierea directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale, inclusiv
redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de
concesiune.
Art.15 din O.U.G. nr.54/2006 prevede, însă, în mod expres, că autoritatea concedentă are obligaţia
de a atribui contractul de concesiune, de regulă, prin aplicarea procedurii licitaţiei.
Autoritatea concedentă are obligaţia de a asigura protejarea acelor informaţii care îi sunt
comunicate de persoanele fizice sau juridice cu titlu confidenţial, în măsura în care, în mod obiectiv,
dezvăluirea informaţiilor în cauză ar prejudicia interesele legitime ale respectivelor persoane, în
special în ceea ce priveşte secretul comercial şi proprietatea intelectuală.
157

De asemenea, concedentul are obligaţia de a preciza în cadrul documentaţiei de atribuire orice

cerinţă, criteriu, regulă şi alte informaţii necesare pentru a asigura ofertantului o informare
completă, corectă şi explicită cu privire la modul de aplicare a procedurii de atribuire.
Informaţiile pe care trebuie să le conţină documentaţia de atribuire sunt enumerate în anexa nr.2
la Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr.54/2006, care au fost aprobate prin H.G.
nr.168/200732.
Astfel, documentaţia de atribuire trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente:
informaţii generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de
telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc.;
- instrucţiuni privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare;
caietul de sarcini;
- instrucţiuni privind modul de elaborare şi prezentare a ofertelor;
- informaţii detaliate şi complete privind criteriile de atribuire aplicate pentru stabilirea
ofertei câştigătoare, precum şi ponderea lor;
instrucţiuni privind modul de utilizare a căilor de atac;
- informaţii referitoare la clauzele contractuale obligatorii.
Dar, autoritatea concedentă are dreptul de a impune în cadrul documentaţiei de atribuire, în
măsura în care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, condiţii speciale de îndeplinire
a contractului prin care se urmăreşte obţinerea unor efecte de ordin social sau în legătură cu
protecţia mediului şi promovarea dezvoltării durabile.
Concedentul are obligaţia să asigure obţinerea documentaţiei de atribuire de către persoana
interesată, care înaintează o solicitare în acest sens, concedentul având dreptul de a opta pentru
una dintre următoarele modalităţi de obţinere a documentaţiei de atribuire de către persoanele
interesate:
- fie prin asigurarea accesului direct, nerestricţionat şi deplin, prin mijloace electronice, la
conţinutul documentaţiei de atribuire;
- fie prin punerea la dispoziţia persoanei interesate care a înaintat o solicitare în acest sens a
unui exemplar din documentaţia de atribuire, pe suport hârtie şi/sau pe suport magnetic.
32
H.G. nr.168/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.146 din 28 februarie 2007
158

5.4.2. Licitaţia
Aşa cum am precizat deja, licitaţia reprezintă procedura la care persoana fizică sau juridică interesată
are dreptul de a depune ofertă, reprezentând procedura impusă de legiuitor ca regulă de atribuire a
contractului de concesiune.
în cazul procedurii de licitaţie, concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României,
Partea a Vl-a, într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie.
Informaţiile pe care trebuie să le conţină anunţul de licitaţie sunt prevăzute în anexa nr.3 la Normele
metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.
Astfel, anunţul de licitaţie trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente:
informaţii generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de telefon,
telefax şi/sau adresa de e-mail a persoanei de contact etc.;
informaţii generale privind obiectul concesiunii, în special descrierea şi identificarea bunului
care urmează să fie concesionat; informaţii privind documentaţia de atribuire: o modalitatea sau
modalităţile prin care persoanele interesate pot intra în posesia unui exemplar al documentaţiei de
atribuire;
o denumirea şi adresa serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate obţine
un exemplar din documentaţia de atribuire;
o costul şi condiţiile de plată pentru obţinerea acestui exemplar, unde este cazul, potrivit
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006; o data limită pentru solicitarea
clarificărilor; informaţii privind ofertele: o data limită de depunere a ofertelor; o adresa la care trebuie
depuse ofertele; o numărul de exemplare în care trebuie depusă fiecare ofertă; data şi locul la care se va
desfăşura şedinţa publică de deschidere a ofertelor;
denumirea, adresa, numărul de telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail a instanţei competente în
soluţionarea litigiilor apărute şi termenele pentru sesizarea instanţei;
data transmiterii anunţului de licitaţie către instituţiile abilitate, în vederea publicării.
159

Persoana interesată are dreptul de a solicita şi de a obţine documentaţia de atribuire.

Autoritatea concedentă are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei
interesate cât mai repede posibil, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare
de la primirea unei solicitări din partea acesteia.
Persoana interesată are obligaţia de a depune diligentele necesare, astfel încât respectarea de
către concedent a perioadei menţionate anterior să nu conducă la situaţia în care documentaţia
de atribuire să fie pusă la dispoziţia sa cu mai puţin de 4 zile lucrătoare înainte de data limită
pentru depunerea ofertelor.
De asemenea, persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de
atribuire.
Concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice
clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la
primirea unei astfel de solicitări.
Autoritatea concedentă are obligaţia de a transmite răspunsurile însoţite de întrebările aferente
către toate persoanele interesate care au obţinut, în condiţiile ordonanţei de urgenţă menţionate,
documentaţia de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat
clarificările respective.
De asemenea, concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice clarificare cu cel puţin
4 zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor.
în cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel
concedentul în imposibilitatea de a respecta termenul de mai sus, acesta din urmă are totuşi
obligaţia de a răspunde la solicitarea de clarificare în măsura în care perioada necesară pentru
elaborarea şi transmiterea răspunsului face posibilă primirea acestuia de către persoanele
interesate înainte de data limită de depunere a ofertelor.
Procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au
fost depuse cel puţin 3 oferte valabile, iar în caz contrar, concedentul este obligat să anuleze
procedura şi să organizeze o nouă licitaţie.
5.4.3. Negocierea directă
Negocierea directă reprezintă procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale,
inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a contractului de
concesiune.
160

Concedentul are dreptul de a aplica procedura de negociere directă numai în situaţia în care, după
repetarea procedurii de licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile.
Şi în cazul procedurii negocierii directe se aplică în mod corespunzător regulile privitoare la
publicitate, iar informaţiile pe care trebuie să le conţină anunţul negocierii directe sunt prevăzute în
anexa nr.4 la Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.
Astfel, anunţul negocierii directe trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente:
informaţii generale privind concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa, numărul de
telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail ale persoanei de contact etc.;
informaţii generale privind obiectul concesiunii, în special descrierea şi identificarea bunului
ce urmează să fie concesionat; informaţii privind documentaţia de atribuire: o modalitatea sau
modalităţile prin care persoanele interesate pot intra în posesia unui exemplar al documentaţiei
de atribuire;
o denumirea şi adresa serviciului/compartimentului din cadrul concedentului, de la care se poate
obţine un exemplar din documentaţia de atribuire;
o costul şi condiţiile de plată pentru obţinerea acestui exemplar, unde este cazul, potrivit
prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu modificări prin Legea nr. 22/2007; o data
limită pentru solicitarea clarificărilor; informaţii privind ofertele: o data limită de depunere a
ofertelor; o adresa la care trebuie depuse ofertele; o numărul de exemplare în care trebuie depusă
fiecare ofertă; data şi locul la care este programată începerea procedurii de negociere directă;
denumirea, adresa, numărul de telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail ale instanţei competente în
soluţionarea litigiilor apărute şi termenele pentru sesizarea instanţei;
data transmiterii anunţului negocierii către instituţiile abilitate, în vederea publicării.
Anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de data
limită pentru depunerea ofertelor.
161

Orice persoană care este interesată are dreptul de a solicita şi de a obţine documentaţia de
atribuire, iar autoritatea concedentă are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la
dispoziţia persoanei interesate, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile
lucrătoare de la primirea unei solicitări din partea acesteia.
Persoana interesată are obligaţia de a depune diligentele necesare, astfel încât respectarea de
către concedent a perioadei prevăzute în paragraful anterior să nu conducă la situaţia în care
documentaţia de atribuire să fie pusă la dispoziţia sa cu mai puţin de două zile lucrătoare înainte
de data limită pentru depunerea ofertelor.
De asemenea, orice persoană interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia
de atribuire, iar concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără
ambiguităţi, la orice clarificare solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile
lucrătoare de la primirea unei astfel de solicitări.
Totodată, concedentul are obligaţia de a transmite răspunsurile însoţite de întrebările aferente
către toate persoanele interesate care au obţinut, în condiţiile ordonanţei de urgenţă menţionate,
documentaţia de atribuire, luând măsuri pentru a nu dezvălui identitatea celui care a solicitat
clarificările respective.
Autoritatea concedentă are, de asemenea, obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare
de clarificare cu cel puţin două zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor,
iar în cazul în care solicitarea de clarificare nu a fost transmisă în timp util, punând astfel
concedentul în imposibilitatea de a respecta termenul respectiv, acesta din urmă are totuşi
obligaţia de a răspunde la solicitarea de clarificare în măsura în care perioada necesară pentru
elaborarea şi transmiterea răspunsului face posibilă primirea acestuia de către persoanele
interesate înainte de data limită de depunere a ofertelor.
în cadrul acestei proceduri, autoritatea concedentă derulează negocieri cu fiecare ofertant care a
depus o ofertă valabilă.
5.4.4. Reguli generale privind oferta
Persoana interesată care are intenţia să oferteze are obligaţia de a elabora oferta în conformitate
cu prevederile documentaţiei de atribuire şi să depună oferta în conformitate cu prevederile
Normelor metodologice aprobate prin H.G. nr. 168/2007.
Oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată perioada de
valabilitate stabilită de concedent.
Persoana interesată are obligaţia de a depune oferta la adresa şi până la data limită pentru
depunere, stabilite în anunţul procedurii, iar riscurile
162

legate de transmiterea ofertei, inclusiv forţa majoră, cad în sarcina persoanei interesate.
Oferta depusă la o altă adresă a concedentului decât cea stabilită sau după expirarea datei limită
pentru depunere se returnează nedeschisă.
Conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea
acestora, concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această
dată.
5.4.5. Reguli privind conflictul de interese
Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, concedentul are obligaţia de a lua toate măsurile
necesare pentru a evita situaţiile de natură să determine apariţia unui conflict de interese şi/sau
manifestarea concurenţei neloiale.
Persoana care a participat la întocmirea documentaţiei de atribuire are dreptul de a fi ofertant, dar
numai în cazul în care implicarea sa în elaborarea documentaţiei de atribuire nu este de natură să
defavorizeze concurenţa.
Persoanele care sunt implicate direct în procesul de verificare/evaluare a ofertelor nu au dreptul de a
fi ofertant sub sancţiunea excluderii din procedura de atribuire.
Nu au dreptul să fie implicate în procesul de verificare/evaluare a ofertelor următoarele persoane:
- soţ/soţie, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu ofertantul, persoană fizică;
- soţ/soţie, rudă sau afin până la gradul al patrulea inclusiv cu persoane care fac parte din
consiliul de administraţie, organul de conducere ori de supervizare al unuia dintre ofertanţi,
persoane juridice;
- persoane care deţin părţi sociale, părţi de interes, acţiuni din capitalul subscris al unuia
dintre ofertanţi sau persoane care fac parte din consiliul de administraţie, organul de conducere ori
de supervizare al unuia dintre ofertanţi;
persoane care pot avea un interes de natură să Ie afecteze imparţialitatea pe parcursul procesului de
verificare/evaluare a ofertelor.
5.4.6. Evaluarea ofertelor şi determinarea ofertei câştigătoare Evaluarea ofertelor depuse se
realizează de către comisia de
evaluare, care aplică criteriile de atribuire prevăzute în documentaţia de atribuire şi stabilite în
conformitate cu prevederile art.36 din O.U.G. nr.54/2006.
163

Astfel, criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai înalt nivel al redevenţei.
Concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum:
- capacitatea economico-financiară a ofertanţilor;
- protecţia mediului înconjurător;
- condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat. Concedentul are obligaţia de a
stabili oferta câştigătoare pe baza
criteriului/criteriilor de atribuire precizate în documentaţia de atribuire.
Pe parcursul aplicării procedurii de atribuire, Concedentul are dreptul de a solicita clarificări şi,
după caz, completări ale documentelor prezentate de ofertanţi pentru demonstrarea
conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate.
Concedentul nu are dreptul ca prin clarificările ori completările solicitate să determine apariţia
unui avantaj evident în favoarea unui ofertant.
Concedentul are obligaţia de a transmite spre publicare în Monitorul Oficial al României, Partea
a Vl-a, un anunţ de atribuire a contractului de concesiune, în cel mult 20 de zile calendaristice
de la finalizarea oricăreia dintre procedurile de atribuire a contractului de concesiune prevăzute
de prezenta ordonanţă de urgenţă.
Anunţul de atribuire trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente:
- informaţii generale privind Concedentul, în special denumirea, codul fiscal, adresa,
numărul de telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail ale persoanei de contact etc.;
procedura aplicată pentru atribuirea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;
- data publicării anunţului de licitaţie/anunţului negocierii directe în Monitorul Oficial al
României, Partea a Vl-a;
- criteriile utilizate pentru determinarea ofertei câştigătoare;
- numărul ofertelor primite şi al celor declarate valabile;
- denumirea/numele şi sediul/adresa ofertantului a cărui ofertă a fost declarată câştigătoare;
- durata contractului;
- nivelul redevenţei;
denumirea, adresa, numărul de telefon, telefax şi/sau adresa de e-mail ale instanţei competente
în soluţionarea litigiilor apărute şi termenele pentru sesizarea instanţei;
- data informării ofertanţilor despre decizia de stabilire a ofertei câştigătoare;
data transmiterii anunţului de atribuire către instituţiile abilitate, în vederea publicării.
164

De asemenea, autoritatea concedentă are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare
la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile
lucrătoare de la emiterea acestora.
în cadrul comunicărilor pe care trebuie să le facă, autoritatea concedentă are obligaţia de a informa
ofertantul/ofertanţii câştigător/câştigători cu privire la acceptarea ofertei/ofertelor prezentat, precum
şi pe ofertanţii care au fost respinşi sau a căror ofertă nu a fost declarată câştigătoare asupra
motivelor ce au stat la baza deciziei respective.
Concedentul are obligaţia de încheia contractul de concesiune cu ofertantul a cărui ofertă a fost
stabilită ca fiind câştigătoare, pe care îl poate încheia numai după împlinirea unui termen de 20 de
zile calendaristice de la data realizării comunicării făcute ofertanţilor despre deciziile referitoare la
atribuirea contractului de concesiune.
5.4.7. Anularea procedurii de atribuire a contractului de concesiune In mod excepţional, faţă de
regula înscrisă la art.39 din O.U.G. nr.54/2006, concedentul are dreptul de a anula procedura pentru
atribuirea contractului de concesiune, dacă ia această decizie, de regulă, înainte de data transmiterii
comunicării privind rezultatul aplicării procedurii de atribuire şi, oricum, înainte de data încheierii
contractului, numai în următoarele cazuri:
a) nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
b) se constată abateri grave de la prevederile legale care afectează procedura de atribuire sau fac
imposibilă încheierea contractului.
Procedura de atribuire se consideră viciată în cazul în care sunt îndeplinite în mod cumulativ
următoarele condiţii:
- în cadrul documentaţiei de atribuire şi/sau în modul de aplicare a procedurii de atribuire se
constată erori sau omisiuni care au ca efect încălcarea principiilor prevăzute la art. 13 din O.U.G.
nr.54/2006;
- concedentul se află în imposibilitate de a adopta măsuri corective, fără ca acestea să conducă, la
rândul lor, la încălcarea principiilor prevăzute la art. 13 din aceeaşi ordonanţă de urgenţă.
încălcarea prevederilor acestei ordonanţe de urgenţă privind atribuirea contractului de concesiune
poate atrage anularea procedurii, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare.
5.5. Contractul de concesiune
Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică este, potrivit art. l alin.(2) din O.U.G.
nr.54/2006, acel contract încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică, denumită concedent,
transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumită concesionar, care acţionează pe riscul
165

şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul
unei redevenţe.
5.5. l. Părţile contractului de concesiune
Potrivit definiţiei legale a contractului de concesiune, părţile sunt: pe de o parte, autoritatea
publică titulară a dreptului de proprietate asupra bunurilor, în calitate de concedent şi, pe de altă
parte, orice persoană, în calitate de concesionar, titular al dreptului de concesiune pe care 1-a
obţinut prin parcurgerea procedurii administrative de atribuire a contractului de concesiune.
Au calitatea de concedent:
- ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru
bunurile proprietate publică a statului;
- consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al Municipiului Bucureşti
sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică a judeţului,
oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică, română ori
străină.
Deci, calitatea de concesionar şi, totodată, de titular al dreptului de concesiune asupra bunurilor
proprietate publică o poate avea orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat,
română sau străină, iar nu o persoană juridică de drept public.
Sunt şi situaţii în care persoanele fizice nu pot avea calitatea de concesionar, precum în cazul
operaţiunilor petroliere, unde, potrivit art.27 din Legea nr.238/2004, numai persoanele juridice
pot avea calitatea de concesionar.
Neîncheierea contractului de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data
împlinirii termenului de 20 de zile calendaristice calculate de la data comunicării deciziei de
atribuire a contractului de concesiune poate atrage plata daunelor-interese de către partea în
culpă. De asemenea, refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de
concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.
5.5.2. Obiectul contractului de concesiune
Obiectul contractului de concesiune îl formează, în mod exclusiv, bunurile care sunt proprietate
publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor
legale privind proprietatea publică.
Bunurile din domeniul public asupra cărora se constituie dreptul de concesiune sunt bunurile de
retur, la care se referă art.52 din O.U.G.
166

nr.54/2006, prevăzând că bunurile de retur revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini
concedentului la încetarea contractului de concesiune.
în cadrul contractului de concesiune, separat de bunurile de retur, vor fi precizate bunurile proprii
ale concesionarului.
Bunurile proprii sunt bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe
durata concesiunii, care, la încetarea contractului de concesiune, rămân în proprietatea
concesionarului.
Subconcesionarea bunurilor proprietate publică este interzisă potrivit art.8 din O.U.G. nr.54/2006,
care permite unele excepţii.
Astfel, companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale aflate în subordinea,
sub autoritatea sau în coordonarea ministerelor, altor organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale sau a consiliilor judeţene, consiliilor locale ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, pot subconcesiona bunurile proprietate publică ce le-au fost concesionate
prin atribuire directă.
Subconcesionarea se aprobă pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz.
In schimbul dreptului de concesiune asupra bunurilor proprietate publică, concesionarul va plăti o
redevenţă.
Redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, în
funcţie de apartenenţa bunului concesionat la domeniul public al statului sau la domeniul public al
unităţilor administraţi v-teritoriale.
Modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei
publice locale.
5.5.3. Drepturile părţilor
Concesionarul are dreptul de a exploata în mod direct, pe riscul şi pe răspunderea sa, bunurile
proprietate publică ce fac obiectul contractului de concesiune.
Concesionarul are dreptul de a folosi şi de a culege fructele bunurilor care fac obiectul concesiunii,
potrivit naturii bunului şi obiectivelor stabilite de părţi prin contractul de concesiune.
Concedentul are dreptul să inspecteze bunurile concesionate, verificând respectarea obligaţiilor
asumate de concesionar.
Concedentul are dreptul să modifice unilateral partea reglementară a contractului de concesiune, cu
notificarea prealabilă a concesionarului, din motive excepţionale, legate de interesul naţional sau
local, după caz.
167

In cazul în care modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are

dreptul să primească fără întârziere o justă despăgubire.
în caz de dezacord între concedent şi concesionar cu privire la suma despăgubirii, aceasta va fi
stabilită de către instanţa judecătorească competentă. Acest dezacord nu poate în niciun caz să
permită concesionarului să nu îşi execute obligaţiile contractuale.
5.5.4. Obligaţiile părţilor
Raporturile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului
financiar al concesiunii între drepturile care îi sunt acordate concesionarului şi obligaţiile care îi
sunt impuse.
Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale,
în cazul în care această creştere rezultă în urma:
- unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
- unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
Concesionarul este obligat să asigure exploatarea eficace în regim de continuitate şi de
permanenţă a bunurilor proprietate publică ce fac obiectul concesiunii, potrivit obiectivelor
stabilite de către concedent.
Concesionarul este obligat să exploateze în mod direct bunurile care fac obiectul concesiunii.
Concesionarul este obligat să respecte condiţiile impuse de natura bunurilor proprietate publică
(protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiţii de siguranţă în exploatare,
protecţia mediului, protecţia muncii, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului
etc.).
în termen de 90 de zile de la data încheierii contractului de concesiune, concesionarul este
obligat să depună, cu titlu de garanţie, o sumă reprezentând o cotă-parte din suma datorată
concedentului cu titlu de redeventă pentru primul an de activitate.
Concesionarul este obligat să plătească redeventă în cuantumul şi la termenele stabilite prin
contractul de concesiune.
La încetarea contractului de concesiune prin ajungere la termen, concesionarul este obligat să
restituie concedentului, în deplină proprietate, bunurile de retur, în mod gratuit şi libere de orice
sarcini.
Concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exerciţiul drepturilor rezultate din
contractul de concesiune.
Concedentul nu are dreptul să modifice în mod unilateral contractul de concesiune, în afară de
cazurile prevăzute expres de lege.
Concedentul este obligat să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de natură să
aducă atingere drepturilor concesionarului.
168

5.5.5. încetarea contractului de concesiune încetarea contractului de concesiune poate avea loc în
următoarele situaţii:
- la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
- în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de
către concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz
de dezacord fiind competentă instanţa de judecată;
- în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
- în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
- la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii
obiective a concesionarului de a-1 exploata, prin renunţare, fără plata unei despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat să restituie, în deplină
proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.
5.6. Exercitarea controlului privind concesiunea
Orice persoană care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri
proprietate publică, cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr.34/2006, poate solicita punctul de
vedere al Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice.
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice a fost înfiinţată
prin O.U.G. nr.74/200533, fiind organizată şi funcţionând în baza H.G. nr.525/200734, ca organ de
specialitate al administraţiei publice centrale, în subordinea Guvernului şi coordonarea secretarului
general al Guvernului.
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice îşi desfăşoară
activitatea potrivit Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
33
OU.G. nr.74/2005 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.572 din 4 iulie 2005
34
H.G. nr.525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.395 din 12 iunie 2007
169

concesiune de servicii, aprobat prin Ordinul nr.11/2007 emis de preşedintele acestei instituţii35.
Ministerele de resort şi Ministerul Economiei şi Finanţelor, prin structurile cu atribuţii specifice
de control, realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional,
iar Direcţia generală de administrare a marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor
publice judeţene şi a municipiului Bucureşti realizează verificarea concesiunilor de bunuri
proprietate publică de interes local, urmărind în special respectarea dispoziţiilor referitoare la:
- aplicarea hotărârii de concesionare;
- publicitatea; documentaţia de atribuire;
- aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune;
- dosarul concesiunii;
- îndeplinirea obligaţiilor contractuale de către concedent şi concesionar.
5.7. Soluţionarea litigiilor
Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi
încetarea contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se
realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările
ulterioare.
Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui
jurisdicţie se află sediul concedentului.
împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secţia de contencios administrativ a
curţii de apel, conform prevederilor legale.
Secţiunea a 6-a închirierea bunurilor proprietate publică
6.1. Aspecte generale
închirierea de bunuri proprietate publică constituie o modalitate de utilizare a bunurilor
aparţinând domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale recunoscută de
Constituţie şi de alte acte normative.
' Ordinul nr. 11/2007 al preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice
pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.609 din 4 septembrie 2007
170

Astfel, la art.136 alin.(4) din Constituţie, republicată, după ce se proclamă caracterul inalienabil al
bunurilor proprietate publică, se precizează că, totuşi, acestea pot fi date în administrare sau pot fi
concesionate, precum şi că pot fi închiriate.
De asemenea, art.14 şi art.15 din Legea nr.213/1998 se referă la posibilitatea închirierii bunurilor
proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, către orice persoană fizică sau
juridică, română sau străină, prin licitaţie publică.
Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale, la art.123, se referă, de asemenea, la posibilitatea
închirierii bunurilor ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, prin
hotărâre a consiliilor locale sau judeţene, respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti,
închirierea urmând să se facă prin licitaţie publică.
De asemenea, O.G. nr.53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale36 conţine
dispoziţii referitoare la utilizarea bunurilor aflate în proprietatea publică a unităţii administrativ-
teritoriale. Astfel, la art.15, se prevede că „prin statut se stabilesc criteriile pe baza cărora bunurile
aflate în proprietatea publică a unităţii administrativ-teritoriale şi cele din proprietatea privată a
acesteia pot fi date în administrare regiilor autonome şi instituţiilor publice, pot fi concesionate ori
închiriate în condiţiile legii sau pot fi atribuite în folosinţă gratuită pe termen limitat persoanelor
juridice fără scop lucrativ care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori
serviciilor publice".
6.2. Procedura administrativă prealabilă încheierii contractului de închiriere
Anterior încheierii contractului de închiriere, este necesar ca titularii dreptului de proprietate
publică asupra bunurilor care urmează să fie închiriate să aprobe închirierea acestora prin emiterea
în acest sens, în regim de putere publică, a unor acte administrative.
Astfel, potrivit art.14 din Legea nr.213/1998, închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau
a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucureşti, sau a consiliului local, după caz.
Cităm, cu titlu de exemplu, câteva asemenea acte administrative prin care organul competent a
aprobat închirierea unor bunuri proprietate publică.
36
O.G. nr.53/2002 privind Statutul-cadru al unităţii administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.633 din 27 august 2002
171
Astfel, prin H.G. nr.926/199937, Guvernul a aprobat ca Ministerul Afacerilor Externe să poată
închiria unor persoane juridice sau fizice spaţiile disponibile în misiunile diplomatice de la
Moscova, Haga şi Beijing, proprietate publică a statului român, urmând ca 50% din chiria
încasată să rămână la dispoziţia ministerului în regim de venituri extrabugetare.
La fel, prin H.G. nr.68/2000 8, Guvernul a aprobat ca Ministerul Apărării Naţionale să închirieze
imobile disponibile sau părţi din imobilele aflate în administrarea sa şi în proprietatea publică a
statului, urmând ca 50% din sumele încasate cu titlu de chirie să fie reţinute ca venituri
extrabugetare, iar diferenţa să fie virată la bugetul statului.
Prin H.G. nr.2135/200439, Guvernul a aprobat Regiei Autonome a Distribuţiei şi Exploatării
Filmelor „România film" să închirieze bunurile aflate în proprietatea statului şi în administrarea
acestei regii, prin contracte cu persoane fizice sau juridice, române sau străine.
Consiliul General al Municipiului Bucureşti, prin Hotărârea nr.65 din 21 martie 200240, a
aprobat închirierea, prin licitaţie publică, a bunurilor aparţinând Regiei Autonome de
Salubrizare Urbană Bucureşti.
A doua fază a procedurii anterioare încheierii contractului de închiriere a bunurilor proprietate
publică este aceea a atribuirii prin licitaţie a contractului de închiriere. Astfel, potrivit art.15 din
Legea nr.213/1998, închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, în
condiţiile legii.
6.3. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică
Legea nr.213/1998 nu conţine dispoziţii referitoare la încheierea, efectele, executarea etc. a
contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică, iar în doctrina administrativă s-a
arătat, pe drept cuvânt, că, în măsura în care nu contravin regimului juridic al proprietăţii
publice, sunt
37
H.G. nr.926/1999 privind închirierea unor spaţii excedentare din imobilele proprietate publică a statului român
din străinătate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.556 din 15 noiembrie 1999
38
H.G. nr.68/2000 privind abilitarea Ministerului Apărării Naţionale de a închiria imobile sau părţi din acestea,
disponibile, aflate în administrarea sa şi în proprietatea publică a statului, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.51 din 2 februarie 2000
39
H.G. nr.2135/2004 pentru aprobarea închirierii bunurilor imobile, proprietate publică a statului, aflate în
administrarea Regiei Autonome a Distribuţiei şi Exploatării Filmelor „România film", publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea l, nr. 1222 din 20 decembrie 2004
40
Disponibilă pe pagina de internet a Primăriei Municipiului Bucureşti: www4.pmb.ro
172

aplicabile regulile generale ale contractului de locaţiune de la art. 1410 şi urm. din Codul civil41.
Contractul de închiriere reprezintă acordul de voinţă care se realizează între titularul dreptului de
proprietate publică asupra unui bun care aparţine domeniului public al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale, care poartă denumirea de locator, şi orice persoană fizică sau juridică,
denumită locatar, prin care locatorul se obligă să asigure locatarului folosinţa unui bun proprietate
publică, pentru o perioadă determinată de timp, în schimbul unei contraprestaţii, denumită chirie.
Calitatea de locator o poate avea şi titularul unui drept de administrare asupra unui bun aparţinând
domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia cazurilor în care
prin actul de dare în administrare se interzice în mod expres acest lucru.
Calitatea de locatar o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau străină.
Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică va trebui să cuprindă, în primul rând, datele
de identificare a părţilor contractului, adică nume, prenume sau denumire, domiciliul sau sediul,
cetăţenia sau naţionalitatea şi, respectiv, ale reprezentanţilor legali ai părţilor.
Obiectul material al contractului de închiriere îl formează bunurile proprietate publică deţinute în
proprietate publică sau în administrare de către locator, care vor fi specificate în contract prin
inserarea elementelor principale ale acestora, aşa cum apar menţionate în caietul de sarcini.
Contractul de închiriere va cuprinde clauze privind regimul juridic al bunurilor care fac obiectul
material al contractului. Astfel, contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică trebuie să
cuprindă clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat potrivit specificului acestuia. De
asemenea, contractul de închiriere va trebui să includă clauze care să prevadă că bunurile care au
făcut obiectul contractului, la încetarea închirierii, vor reveni locatorului în starea în care au fost
închiriate şi libere de orice sarcini.
în situaţia în care locatarul a efectuat investiţii care au augmentat valoarea bunului, iar acestea au
fost impuse de necesitatea unei folosinţe normale a bunului închiriat sau au fost prevăzute în
contractul de închiriere, locatorul va datora locatarului despăgubiri egale cu valoarea investiţiilor
efectuate, la data restituirii bunului, după ce a fost luată în calcul uzura intervenită de la data
efectuării investiţiilor.
Suma de bani datorată drept contraprestaţie de către locatar poartă denumirea de chirie şi se achită
la termenele stabilite prin contract, iar
41
E. Bălan, op. cit., p. 120
173

nerespectarea termenelor respective va atrage plata penalităţilor prevăzute în contract, care nu

pot fi mai mici decât penalităţile legale pentru neplata la termen a oricăror creanţe bugetare.
Durata contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică nu poate fi mai mare decât
aceea stabilită prin actul administrativ de aprobare a închirierii bunului/bunurilor respective. In
cazul în care o astfel de durată nu a fost fixată prin actul administrativ emis de organul
competent să aprobe închirierea, durata închirierii va fi stabilită printr-o clauză expresă a
contractului. Durata poate fi prelungită prin acordul părţilor.
încetarea contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică va interveni:
- la expirarea termenului pentru care s-a încheiat, dacă locatorul şi locatarul nu au decis
prelungirea acestuia;
- la iniţiativa locatorului sau a locatarului înainte de expirarea termenului pentru care a fost
încheiat;
- când locatarul sau locatorul nu-şi respectă obligaţiile stabilite prin contract.
în cazurile în care încetarea contractului intervine înainte de expirarea termenului pentru care a
fost încheiat, partea din culpa căreia încetează contractul va datora despăgubiri ce vor putea fi
stabilite de comun acord sau de către instanţa de judecată.
în privinţa instanţei competente să soluţioneze litigiile legate de încheierea, executarea şi
încetarea contractului de închiriere a bunurilor proprietate publică, în doctrina civilă a fost
exprimată opinia că acestea sunt de competenţa instanţelor de drept comun42.
Având, însă, în vedere reglementarea actuală a Legii contenciosului administrativ, considerăm
că instanţa competentă să judece litigiile privitoare la închirierea bunurilor proprietate publică
este instanţa de contencios administrativ.
Astfel, în ceea ce priveşte litigiile născute în legătură cu aspectele survenite în faza
administrativă prealabilă încheierii contractului de închiriere, care se finalizează cu adoptarea
unor acte administrative de aprobare a închirierii şi, respectiv, de atribuire a contractului de
închiriere în urma licitaţiei, apreciem ca fiind evidentă concluzia că instanţa de contencios
administrativ este competentă să soluţioneze asemenea litigii.
în ceea ce priveşte litigiile legate de închirierea, executarea şi încetarea contractului de
închiriere a bunurilor proprietate publică, trebuie avute în vedere dispoziţiile art.2 lit.c) fraza a
Il-a şi ale art.8 alin.(2) din Legea nr.554/2004.
42
C. Bîrsan, op. cit., p.110
174

Astfel, potrivit art.2 lit.c) fraza a Il-a din Legea nr.554/2004, sunt asimilate actelor administrative, în
sensul acestei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în
valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor
publice, achiziţiile publice, iar potrivit art.8 alin.(29 din aceeaşi lege, instanţa de contencios
administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii
unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea,
executarea şi încetarea contractului administrativ.
Deci, problema de care depinde răspunsul la întrebarea ce instanţă este competentă să judece
asemenea litigii este aceea a naturii juridice a contractului de închiriere a bunurilor proprietate
publică.
Din punctul nostru de vedere, contractul de închiriere reprezintă un instrument juridic prin care
titularul domeniului public şi al dreptului de proprietate publică sau titularul dreptului de
administrare realizează punerea în valoare a bunurilor proprietate publică în sensul art.2 alin.(l)
lit.c) fraza a Il-a din Legea nr.554/2004.
De asemenea, contractul de închiriere reprezintă un act care materializează un raport juridic în
cadrul căruia poziţia părţilor contractante este puternic influenţată de posibilitatea locatorului, care,
în calitate de titular al dreptului de proprietate publică, poate acţiona în regim de putere publică şi
poate denunţa contractul oricând, dacă interesul general o va impune.
Astfel, apreciem că, contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică este un contract supus
unui regim juridic mixt, de drept public şi privat, dominante fiind normele de drept public, şi anume
cele ale dreptului administrativ.
Secţiunea a 7-a Darea în folosinţă gratuită a unor bunuri proprietate publică
7.1. Definiţie. Reglementare
Darea în folosinţă gratuită a unor bunuri proprietate publică reprezintă o altă modalitate specifică de
utilizare a bunurilor aparţinând domeniului public, iar dreptul de folosinţă constituit în favoarea
instituţiilor de utilitate publică reprezintă o formă de exercitare a dreptului de proprietate publică.
175

Această modalitate de utilizare a unor bunuri aparţinând domeniului public nu a fost consacrată
de Constituţia din 1991, dar, totuşi, a fost reglementată de legiuitor.
Astfel, potrivit art.17 din Legea nr.213/1998, statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, în folosinţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără
scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor
publice.
De asemenea, potrivit art.124 din Legea nr.215/2001, republicată, consiliile locale şi consiliile
judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate
publică sau privată, locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ care
desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.
Ulterior, odată cu revizuirea Constituţiei din 1991, darea în folosinţă gratuită a unor bunuri
proprietate publică a fost consacrată şi constituţional ca modalitate de utilizare a bunurilor
aparţinând domeniului public. Astfel, potrivit art.136 alin.(4) ultima frază din Constituţie,
republicată, bunurile proprietate publică, de asemenea, pot fi date în folosinţă gratuită
instituţiilor de utilitate publică.
Dreptul de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică este dreptul real principal,
constituit de autoritatea competentă, ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate
publică în favoarea unei persoane juridice de drept privat, cu titlu gratuit şi cu respectarea
obligaţiilor prevăzute de actul de constituire.
7.2. Titularii dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor aparţinând domeniului
public
Cu privire la titularii dreptului de folosinţă gratuită a unor bunuri proprietate publică, art.136
alin.(4) fraza ultimă din Constituţie, republicată, se limitează să se refere la instituţiile de
utilitate publică, în timp ce art.17 din Legea nr.213/1998 se referă la persoanele juridice fără
scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciile
publice.
La fel, art.124 din Legea nr.215/2001, republicată, precizează că atât consiliile locale, cât şi
consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile
proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop
lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.
176
Indiferent de formularea constituţională sau legală, rezultă că dreptul de folosinţă gratuită se poate
constitui numai în favoarea persoanelor juridice de drept privat.
în al doilea rând, rezultă că scopul urmărit prin darea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate
publică îl constituie întotdeauna încurajarea şi facilitarea desfăşurării unor activităţi de utilitate
publică.
Noţiunea de utilitate publică este definită, la art.381 din O.G. nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi
fundaţii43, ca fiind orice activitate care vizează atingerea unor scopuri benefice în domenii de interes
public general şi/sau comunitar.
Art.17 din Legea nr.213/1998 şi art.126 din Legea nr.215/2001, republicată, care adaugă şi serviciile
publice ca titulare ale dreptului de folosinţă gratuită, au în vedere acele persoane juridice de drept
privat care exploatează, prin concesionare, activităţi de serviciu public.
Practica administrativă ne oferă exemple de persoane juridice de drept privat, constituite ca asociaţii
ori fundaţii în condiţiile O.G. nr.26/2000, având statut de utilitate publică, care au dobândit dreptul
de folosinţă gratuită asupra unor bunuri aparţinând domeniului public.
Astfel, prin H.G. nr.1603/200444, Guvernul a aprobat darea în folosinţă gratuită, pe o perioadă de 10
ani, cu destinaţia de sediu, Asociaţiei „Grupul pentru Dialog Social", persoană juridică de drept
privat, fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de utilitate publică, a imobilului monument
istoric, proprietate publică a statului, situat în municipiul Bucureşti, Calea Victoriei nr. 120, sectorul
l, aflat în administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor - Muzeul Naţional al Satului «Dimitrie
Guşti»,,.
La fel, prin H.G. nr.97/200245, Guvernul a aprobat darea în folosinţă gratuită, pe o perioadă de 49 de
ani, a unor bunuri imobile, proprietate publică a statului, aflate în administrarea Ministerului
Tineretului şi Sportului, federaţiilor sportive naţionale reorganizate ca persoane juridice de
43
O.G. nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.39 din 31
ianuarie 2000, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.246/2005, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.656 din 25 iulie 2005
44
H.G. nr.1603/2004 privind darea unui imobil în folosinţă gratuită Asociaţiei „Grupul pentru Dialog Social", publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.949 din 18 octombrie 2004
45
H.G. nr.97/2002 privind darea în folosinţă gratuită a unor bunuri imobile, proprietate publică a statului, aflate în
administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului, unor federaţii sportive naţionale şi Comitetului Olimpic Român,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 20 martie 2002
177

drept privat, de utilitate publică, fără scop lucrativ, şi Comitetului Olimpic Român.
De asemenea, prin H.G. nr.1274/200446, Guvernul a aprobat darea în folosinţă gratuită, pe o
perioadă de 49 de ani, Federaţiei Române de Tenis de Masă, Federaţiei Române de Canotaj şi
Federaţiei Române de Tir Sportiv, persoane juridice de drept privat, fără scop lucrativ, de
utilitate publică, bunurile imobile, proprietate publică a statului, aflate în administrarea Agenţiei
Naţionale pentru Sport.
La fel, prin H.G. nr.1286/200247, Guvernul a aprobat transmiterea unui imobil, proprietate
publică a statului, situat în municipiul Târgu Mureş, judeţul Mureş, din administrarea
Ministerului Apărării Naţionale în administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor şi în folosinţă
gratuită, pe termen de 20 de ani, Episcopiei Ortodoxe Române Alba lulia -Protopopiatul Târgu
Mureş, judeţul Mureş, în vederea realizării unui centru de asistenţă socială..
Oricum, de dreptul de folosinţă gratuită nu beneficiază instituţiile publice şi nici regiile
autonome în favoarea cărora titularii domeniului public au posibilitatea să le dea în administrare
bunurile necesare desfăşurării activităţii pentru realizarea căreia au fost înfiinţate.
7.3. Constituirea dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică
Legea nr.213/1998 nu conţine dispoziţii exprese privind constituirea dreptului de folosinţă
gratuită asupra bunurilor proprietate publică, dar având în vedere că acest drept este un drept
real asemănător dreptului de administrare, considerăm că el se constituie, ca şi dreptul de
administrare, prin acte administrative ale titularilor domeniului public din care face parte bunul
ce va face obiectul dreptului de folosinţă gratuită, dispoziţiile art.12 alin.(2) din Legea
nr.213/1998 fiind aplicabile în mod corespunzător.
Astfel, darea în folosinţă gratuită se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a
consiliului judeţean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucureşti, sau a consiliului
local, în funcţie de
46
H.G. nr.1274/2004 privind darea în folosinţă gratuită a unor imobile, proprietate publică a statului, aflate în
administrarea Agenţiei Naţionale pentru Sport, unor federaţii sportive naţionale, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.771 din 23 august 2004
47
H.G. nr.1286/2002 privind transmiterea unui imobil, proprietate publică a statului, din administrarea
Ministerului Apărării Naţionale în administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor şi în folosinţa gratuită a
Episcopiei Ortodoxe Române Alba lulia -Protopopiatul Târgu Mureş, judeţul Mureş, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.850 din 25 noiembrie 2002
178

apartenenţa bunului respectiv la domeniul public al statului sau unităţilor administraţi v-teritoriale.
Dreptul real de folosinţă gratuită asupra unor bunuri aparţinând domeniului public reprezintă un
drept real temporar, constituit exclusiv printr-un act de drept administrativ, cu titlu gratuit, în
favoarea unor instituţii de utilitate publică.
7.4. Obiectul dreptului de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică
După revizuirea Constituţiei, pot fi date în folosinţă gratuită orice bunuri, mobile sau imobile, care
aparţin domeniului public al statului sau unităţilor administraţi v-teritoriale.
Este adevărat că, potrivit art. 17 din Legea nr.213/1998, obiectul dreptului de folosinţă gratuită era
limitat la categoria bunurilor imobile, limitare care, însă, a fost înlăturată odată cu revizuirea
Constituţiei, care nu mai face nicio distincţie între bunurile imobile şi bunurile mobile proprietate
publică.
La fel şi art.124 din Legea nr.215/2001, republicată, precizează că pot fi date în folosinţă gratuită
atât bunurile imobile, cât şi cele mobile, proprietate publică sau privată, locală sau judeţeană.
Fie că este vorba de bunuri aflate în domeniul public al statului, fie că este vorba de bunuri aflate în
domeniul public al unităţilor administrativ-teri-toriale, important este ca bunurile respective să nu
facă obiectul unei alte modalităţi de utilizare şi, respectiv, de exercitare a dreptului de proprietate
publică.
7.5. Caracterele juridice specifice ale dreptului de folosinţă gratuită a bunurilor
proprietate publică
Identificarea caracterelor juridice specifice ale dreptului de folosinţă gratuită a constituit o
preocupare a literaturii de specialitate48, care a precizat că acest drept:
- este un drept real derivat din dreptul de proprietate publică, opozabil erga omnes, mai puţin
autorităţii publice care 1-a constituit în calitate de titular al dreptului de proprietate publică;
- conferă titularului său dreptul de posesie şi folosinţă, dar nu şi atributul dispoziţiei juridice sau
materiale;
- este un drept inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil, ca şi dreptul de proprietate publică pe
baza căruia a fost constituit;
- este un drept real intuitu personae, netransmisibil, fiind constituit exclusiv în favoarea unor
persoane juridice de drept privat care au statut de utilitate publică;
48
E. Bălan, op. cit., p. 124; V. Stoica, op. cit., 460
179

- este un drept gratuit, titularul său nefiind obligat la nicio contra-prestaţie, cu excepţia de a-şi
realiza activitatea pentru care a primit statut de utilitate publică şi i-a fost dat în folosinţă bunul
respectiv;
- este un drept temporar, fiind constituit pe o durată determinată de timp care, din practica
administrativă, a rezultat că nu poate fi mai mare de 49 de ani;
- este un drept care poate fi revocat oricând de către autoritatea publică ce 1-a constituit.
7.6. încetarea dreptului de folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică
Dreptul de folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică încetează, de regulă, la expirarea duratei
care a fost stabilită prin actul administrativ de dare în folosinţă adoptat de organul competent, titular
al domeniului public căruia îi aparţine bunul respectiv.
Dar, în mod excepţional, în măsura în care titularul dreptului de folosinţă gratuită nu îşi execută
obligaţiile prevăzute în actul administrativ de constituire, dreptul de folosinţă gratuită poate fi
revocat, ca sancţiune, de către autoritatea publică ce 1-a constituit.
O problemă discutată în literatura de specialitate a fost aceea dacă revocarea poate fi dispusă de
către autoritatea competentă chiar şi atunci când titularul dreptului de folosinţă gratuită nu-şi încalcă
obligaţiile49.
Considerăm că autoritatea publică titulară a domeniului public din care face parte bunul dat în
folosinţă gratuită va putea revoca oricând actul administrativ prin care a constituit dreptul de
folosinţă gratuită, fără ca titularul acestui drept să poată contesta dreptul discreţionar de apreciere al
autorităţii publice. Astfel, prin H.G. nr.66/199950, Guvernul a aprobat transmiterea Stadionului
Ghencea din administrarea Ministerului Apărării Naţionale, în folosinţă gratuită, pe o perioadă de
20 de ani, Asociaţiei Fotbal Club „Steaua" Bucureşti. Ulterior, mai înainte de expirarea perioadei
pentru care fusese constituit dreptul de folosinţă gratuită, prin H.G. nr.128/200351, Guvernul a
abrogat H.G. nr.66/1999 şi a stabilit că Stadionul Ghencea rămâne în continuare în proprietatea
statului şi în administrarea Ministerului Apărării Naţionale.
49
V. Stoica, op. cit., p.46
50
H.G. nr.66/1999 privind transmiterea în folosinţă gratuită a unui imobil situat în municipiul Bucureşti, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.55 din 8 februarie 1999, abrogată prin H.G. nr.128/2003
51
H.G. nr.128/2003 pentru abrogarea Hotărârii Guvernului nr. 66/1999 privind transmiterea în folosinţă gratuită a unui
imobil situat în municipiul Bucureşti, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.82 din 10 februarie 2003
180

CAPITOLUL X
DIVERSE REGIMURI DOMENIALE REGLEMENTATE PRIN LEGI SPECIALE
In literatura de specialitate a existat preocuparea ca, pe lângă abordarea generală a domeniului
public, să fie studiate şi regimurile domeniale speciale aplicabile diferitelor categorii de bunuri care
formează domeniul public.
In doctrina civilă, aceste aspecte au fost prezentate fie ca regimuri juridice speciale ale unor
categorii de bunuri1, fie ca limitări ale dreptului de proprietate privată2.
în doctrina administrativă3 s-a susţinut şi s-a argumentat cu suficient temei că prin noţiunea de
domeniu public trebuie sa se înţeleagă nu numai bunurile publice, ci şi bunurile private care, alături
de bunurile publice, prin natura sau prin dispoziţia expresă a legii, trebuie păstrate şi transmise
generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes public şi sunt supuse unui
regim de drept administrativ, respectiv unui regim mixt, în care regimul de putere este determinant,
fiind în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept public.
De aceea, considerăm că, într-adevăr, există unele categorii de bunuri proprietate privată, care sunt
supuse unor reguli domeniale exorbitante în raport cu regimul juridic de drept comun, specific
bunurilor aparţinând domeniului privat, aşa cum vom vedea în exemplele prezentate în cele ce
urmează.
l. Reguli domeniale privind folosirea terenurilor care formează fondul funciar al României
şi amplasarea construcţiilor pe aceste terenuri
Legea nr.18/19914 face o distincţie clară între terenurile care fac parte din domeniul public şi cele
care constituie domeniul privat, dar
1
C. Bîrsan, op. cit., p. 129 şi urm. V. Stoica, op. cit., p.298 şi urm.
3
A. Iorgovan, op. cit., p. 169
4
Legea fondului funciar nr.18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 37 din 20 februarie 1991
şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. l din 5 ianuarie 1998
181

foloseşte noţiunea generală de fond funciar, care include atât terenurile domeniului public, cât şi
pe cele ale domeniului privat, iar astfel, regulile domeniale sunt aplicabile tuturor deţinătorilor
de terenuri aparţinând fondului funciar.
Astfel, art.74 din legea republicată consacră obligaţia tuturor deţinătorilor de terenuri de a
asigura cultivarea acestora şi protecţia solului.
De asemenea, art.7 din lege a prevăzut obligaţia de principiu a evidenţei cadastrale a terenurilor
aparţinând fondului funciar, iar Legea nr.7/19965 a reglementat obligaţia generală de
înregistrare cadastrală şi evidenţă imobiliară pentru toate terenurile aparţinând fondului funciar.
în ceea ce priveşte amplasarea construcţiilor pe terenurile aparţinând fondului funciar, Legea
nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul6 a instituit regula că orice fel de
construcţie se amplasează în intravilanul localităţii. Fac excepţie: construcţiile care deservesc
activităţile agricole, construcţiile cu destinaţie utilitară, căile ferate, şoselele de importanţă
deosebită, liniile electrice de înaltă tensiune, conductele magistrale, lucrările de gospodărire a
apelor etc., situaţii în care dezafectarea şi ocuparea terenurilor se fac după reguli speciale.
2. Reguli domeniale privind căile terestre naţionale de comunicaţii
Potrivit anexei la Legea nr.213/1998, aparţin domeniului public al statului drumurile naţionale
(autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare), în timp ce
drumurile judeţene aparţin domeniului public judeţean, iar drumurile comunale, vicinale şi
străzile aparţin domeniului public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor, după caz.
Potrivit prevederilor generale ale O.G. nr.43/1997, republicată7, din punct de vedere al
destinaţiei lor, drumurile se împart în:
- drumuri publice - obiective de utilitate publică destinate circulaţiei rutiere, în scopul
satisfacerii cerinţelor de transport unitar ale economiei naţionale, ale populaţiei şi de apărare a
ţării. Acestea sunt proprietate publică;
5
Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr.7/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.61 din
26 martie 1996
6
Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.373 din 10 iulie 2001
7
O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 221 din 29
august 1997 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr. 237 din 29 iunie 1998
182

- drumuri de utilitate privată - destinate satisfacerii cerinţelor proprii de transport rutier în

activităţile economice, forestiere, petroliere, miniere, agricole, energetice, industriale şi altele
asemenea, de acces în incinte, ca şi cele din interiorul acestora, precum şi cele pentru organizările
de şantier; ele sunt administrate de persoanele fizice sau juridice care le au în proprietate sau în
administrare.
Regimul domenial al drumurilor publice vizează administrarea drumurilor, proiectarea şi execuţia
drumurilor, exploatarea acestora, amplasarea de construcţii şi instalaţii în zona drumurilor etc.
Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din
Q ' '

România este persoană juridică de interes strategic naţional, care funcţionează sub autoritatea
Ministerului Transporturilor, desfăşurând în principal activităţi de interes public naţional în
domeniul administrării drumurilor naţionale şi autostrăzilor.
O.U.G. nr. 12/1998 arată că transportul feroviar poate fi public sau în interes propriu, precizând că
transportul feroviar public constituie, prin natura sa, un sector strategic de interes naţional,
reprezintă un serviciu public esenţial pentru societate, contribuie la libera circulaţie, la rezolvarea
unor interese majore ale economiei, la deplasarea persoanelor, mărfurilor şi a altor bunuri, în
interiorul ţării şi în trafic internaţional, cu un grad înalt de siguranţă, în condiţii ecologice, eficiente,
şi îndeplineşte sarcini specifice pentru nevoile de apărare a ţării, potrivit legii.
Acest act normativ nu foloseşte noţiunea de cale de comunicaţie, ci pe aceea de infrastructură
feroviară, care poate fi publică sau privată.
Astfel, infrastructura feroviară publică se compune din:
- liniile ferate de circulaţie, terenul aferent pe care sunt construite, precum şi terenurile situate de o
parte şi de alta a axei căii ferate, care constituie zona de siguranţă a infrastructurii feroviare;
- podurile, tunelurile, viaductele şi alte lucrări de artă, care au legătură cu liniile ferate deschise
circulaţiei publice, precum şi terenurile aferente acestora;
- lucrările geotehnice de protecţie şi de consolidare, plantaţiile de protecţie a liniilor ferate şi
terenurile aferente pe care sunt amplasate;
8
O.U.G. nr.84/2003 pentru înfiinţarea Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România - S.A.
prin reorganizarea Regiei Autonome "Administraţia Naţională a Drumurilor din România", publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 694 din 3 octombrie 2003
9
O.U.G. nr. 12/1998 privind transportul pe căile ferate române şi reorganizarea Societăţii Naţionale a Căilor Ferate
Române, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 254 din 8 iulie 1998 şi republicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 834 din 9 septembrie 2004
183

- instalaţiile fixe de siguranţă şi de conducere operativă a circulaţiei feroviare;

- triajele de reţea ale căii ferate şi terenurile aferente acestora;
- alte instalaţii şi clădiri aferente infrastructurii feroviare. Ministerul Transporturilor, în calitate
de organ de specialitate al
administraţiei guvernamentale, este autoritatea de stat în domeniul transporturilor feroviare,
care asigură dezvoltarea şi siguranţa acestui serviciu public.
De menţionat că regulile regimului domenial sunt aplicabile nu numai infrastructurii feroviare
publice, dar şi infrastructurii feroviare aflate în proprietate privată.
3. Regimul domenial al frontierei de stat a României
Frontiera de stat a României este definită de art.2 alin.(l) din O.U.G. nr.105/200110, potrivit
căruia frontiera de stat a României delimitează teritoriul statului român de teritoriul fiecăruia
dintre statele vecine şi marea teritorială a României de zona contiguă. In plan vertical, frontiera
de stat delimitează spaţiul aerian şi subsolul statului român de spaţiul aerian şi subsolul
fiecăruia dintre statele vecine.
Frontiera de stat se stabileşte prin lege, în conformitate cu prevederile tratatelor internaţionale,
convenţiilor sau înţelegerilor încheiate de statul român cu statele vecine.
Pentru asigurarea executării pazei şi controlului trecerii frontierei de stat se constituie zona de
frontieră, care cuprinde teritoriul aflat pe o adâncime de 30 km faţă de frontiera de stat şi ţărmul
Mării Negre, către interior.
Regimul juridic al frontierei de stat cuprinde totalitatea normelor prevăzute de legislaţia internă
care privesc frontiera de stat şi desfăşurarea diferitelor activităţi în zona de frontieră, în zona
aeroporturilor şi porturilor deschise traficului internaţional, asigurarea respectării regimului
juridic revenind autorităţilor care au atribuţii privind controlul de trecere a frontierei de stat şi
autorităţilor administraţiei publice locale.
Şeful punctului de trecere este poliţist de frontieră şi coordonează întreaga activitate din punctul
de trecere; acesta, împreună cu şefii unităţilor tuturor autorităţilor care au, potrivit legii,
competenţe de control privind trecerea frontierei de stat, organizează modul de desfăşurare a
activităţii echipelor de control, ceea ce demonstrează că regimul juridic aplicabil frontierei de
stat este un regim de putere, adică un regim de drept public.
10
O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.352
din 30 iunie 2001
184

Culoarul de frontieră şi fâşia de protecţie a frontierei de stat fac parte din domeniul public al statului
şi se administrează de către autorităţile administraţiei publice locale, în condiţiile stabilite prin
hotărâre a Guvernului.
Culoarul de frontieră şi fâşia de protecţie se constituie pentru protecţia frontierei de stat şi a
semnelor de frontieră.
Culoarul de frontieră şi lăţimea acestuia se convin de statul român cu fiecare dintre statele vecine
astfel încât să se asigure vizibilitatea şi protecţia semnelor de frontieră.
Fâşia de protecţie a frontierei de stat se stabileşte de la linia de frontieră către interior şi are o lăţime
de 20 metri.
Zona de frontieră cuprinde teritoriul aflat pe o adâncime de 30 km faţă de frontiera de stat şi ţărmul
Mării Negre, către interior, iar în judeţele din interiorul ţării unde funcţionează aeroporturi şi porturi
deschise traficului internaţional, suprafaţa aeroportului sau a portului cu platformele, imobilele şi
instalaţiile aferente reprezintă zona supusă regimului de control al poliţiei de frontieră.
Regimul juridic al zonei de frontieră prevede restrângerea exercitării unor drepturi.
Astfel, accesul persoanelor în fâşia de protecţie a frontierei de stat până la culoarul de frontieră sau
malul apelor, după caz, este permis în baza documentelor de identitate, cu aprobarea administraţiei
publice locale şi cu avizul şefului formaţiunii locale a poliţiei de frontieră.
De asemenea, accesul persoanelor pentru efectuarea unor activităţi dincolo de fâşia de protecţie a
frontierei de stat, în situaţia în care aceasta se constituie mai în adâncime, precum şi în insulele şi
ostroavele aparţinând statului român, situate în apele de frontieră, este permis numai prin locurile şi
în condiţiile stabilite de administraţia publică locală şi cu avizul şefului formaţiunii locale a poliţiei
de frontieră.
In cazul unor situaţii deosebite, pe timpul unor acţiuni ale poliţiei de frontieră, se pot opri temporar
accesul şi desfăşurarea unor activităţi în apropierea frontierei de stat în afara localităţilor. Aceste
măsuri vor fi aduse la cunoştinţă autorităţilor administraţiei publice locale şi populaţiei în timp util.
în zona de frontieră şi în punctele de trecere a frontierei, accesul, circulaţia şi alte activităţi sunt
reglementate riguros, cu restricţii şi condiţii specifice regimului domenial.
4. Regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale, al zonei contigue şi al zonei
economice exclusive ale României
Apele maritime interioare, marea teritorială, zona contiguă şi zona economică exclusivă ale
României au un regim juridic reglementat prin
185

Legea nr. 17/1990", în conformitate cu dispoziţiile Convenţiei Naţiunilor Unite asupra dreptului
mării12.
Marea teritorială a României cuprinde fâşia de mare adiacentă ţărmului ori, după caz, apelor
maritime interioare, având lăţimea de 12 mile marine (22.224 m), măsurată de la liniile de
bază., care se delimitează de marea teritorială a statelor vecine prin înţelegeri cu fiecare dintre
aceste state, în conformitate cu principiile şi normele dreptului internaţional.
Apele maritime interioare ale României sunt suprafeţele de apă situate între ţărmul mării şi
limitele de bază ale mării teritoriale.
Zona contiguă a României este fâşia de mare adiacentă mării teritoriale care se întinde spre
largul mării până la distanţa de 24 mile marine, măsurată de la liniile de bază stabilite în art.2
din Legea nr. 17/1990.
Zona economică exclusivă a României este instituită în spaţiul marin al ţărmului românesc la
Marea Neagră, situat dincolo de limita apelor mării teritoriale şi adiacent acestora, în care
România îşi exercită drepturi suverane şi jurisdicţia asupra resurselor naturale ale fundului
mării, subsolului acestuia şi coloanei de apă de deasupra, precum şi în ceea ce priveşte diferitele
activităţi legate de explorarea, exploatarea, protecţia, conservarea mediului şi gestionarea
acestora.
Delimitarea zonei economice exclusive se face în conformitate cu principiile general
recunoscute de dreptul internaţional şi cu respectarea legislaţiei române, prin aplicarea, în
funcţie de circumstanţele specifice din fiecare sector de delimitat, a principiilor şi criteriilor de
delimitare general recunoscute, astfel încât să se ajungă la o soluţie echitabilă, lăţimea maximă
putând fi de 200 mile marine măsurate de la liniile de bază ale mării teritoriale.
Legea nr. 17/1990 reglementează un regim juridic strict aplicabil navelor străine care încalcă
legea română, precum şi pentru prevenirea, aducerea şi menţinerea sub control a poluării
mediului marin legată de activităţile din apele interioare, din marea teritorială, din zona
economică exclusivă şi din atmosfera de deasupra acestora, fiind prevăzute operaţiuni şi
" Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale, al zonei contigue şi al zonei
economice exclusive ale României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.99 din 9 august 1990 şi
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr. 765 din 21 octombrie 2002
12
Convenţia Naţiunilor Unite asupra dreptului mării, încheiată la Montego Bay (Jamaica) la 10 decembrie 1982, şi
aderarea la Acordul referitor la aplicarea părţii a Xl-a a Convenţiei Naţiunilor Unite asupra dreptului mării, încheiat la
New York la 28 iulie 1994, ratificată prin Legea nr. 110/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
300 din 21 noiembrie 1996
186

măsuri care pot şi trebuie să fie executate de organele competente din cadrul ministerelor de resort.
Toate acestea constituie prerogative specifice regimului juridic de drept public aplicabil mării
teritoriale ca bun al domeniului public, potrivit art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată.
5. Regimul juridic al Dunării
în conformitate cu prevederile art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, Dunărea, ca şi celelalte
ape cu potenţial energetic, face obiectul domeniului public de interes naţional, dar, fiind un fluviu
european, are un regim juridic stabilit prin Convenţia privind regimul navigaţiei pe Dunăre, semnată
la Belgrad la 18 august 1948, împreună cu cele două anexe şi protocolul adiţional13.
De asemenea, sunt aplicabile prevederile generale ale Acordului European privind marile căi
navigabile de importanţă internaţională (A.G.N.), adoptat la Geneva la 19 ianuarie 199614.
Deci, regimul juridic naţional aplicabil Dunării ca bun aparţinând domeniului public de interes
naţional este completat şi limitat în acelaşi timp, de regimul juridic stabilit prin cele două tratate
internaţionale ratificate de România, ca ţară dunăreană.
Comisia Dunării este formată din reprezentanţii ţărilor dunărene care are competenţă asupra Dunării
navigabile de la Ulm la Marea Neagră, urmând braţul Sulina şi Canalul Sulina.
6. Regimul juridic al spaţiului aerian al României
Spaţiul aerian, potrivit art.136 alin.(3) din Constituţie, republicată, şi pct.2 din anexa la Legea
nr.213/1998, face parte din domeniul public al statului, reprezentând coloana de aer situată deasupra
teritoriului de suveranitate al României, până la limita inferioară a spaţiului extraatmosferic.
Activitatea aeronautică civilă pe teritoriul şi în spaţiul aerian naţional este reglementată prin Codul
aerian15, precum şi în conformitate cu prevederile Convenţiei privind aviaţia civilă internaţională,
semnată la Chicago, ale altor convenţii şi acorduri la care România este parte.
13
Ratificată prin Decretul nr.298/1948, publicat în Buletinul Oficial nr.253 din 30 octombrie 1948
14
Ratificat prin O.G. nr.68/1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.314 din 27 august 1998
15
O.G. nr.29/1997 privind Codul aerian al României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.45 din
26 ianuarie 2001
187

în scopul asigurării siguranţei zborului, Ministerul Transporturilor împreună cu autorităţile

administraţiei publice locale şi cu avizul ministerelor interesate stabilesc zonele supuse
servitutilor de aeronautică civilă aferente aerodromurilor şi amplasării echipamentelor de
protecţie a navigaţiei aeriene.
în aceste zone care sunt supuse servitutilor aeronautice, nu pot fi construite şi amplasate nici un
fel de construcţii, instalaţii şi echipamente noi fără avizul Ministerului Transporturilor.
Toate aceste reguli şi restricţionări sunt componente ale regimului domenial, care vizează atât
spaţiul aerian ca domeniu public, cât şi servitutile acestuia.
Ministerul Transporturilor, în calitate de organ de specialitate al administraţiei guvernamentale
şi de autoritate de stat în domeniul aviaţiei civile, asigură, direct sau prin delegare de
competentă, şi desemnarea unor organisme tehnice specializate - instituţii publice sau operatori
economici -, elaborarea şi punerea în aplicare a reglementărilor specifice, supervizarea
siguranţei zborului, certificarea agenţilor aeronautici civili, a personalului aeronautic civil şi a
tehnicii aeronautice, avizarea lucrărilor efectuate în zonele supuse servitutilor de aeronautică
civilă, inspecţia de siguranţă a zborului, investigarea tehnică a incidentelor şi accidentelor în
domeniul aviaţiei civile, precum şi inspecţia şi controlul de securitate aeronautică.
7. Regimul domenial al patrimoniului cultural naţional
Domeniul cultural este reglementat în prezent prin Legea nr.182/2000 privind protejarea
patrimoniului cultural naţional16 şi prin Legea nr.422/2001 privind protejarea monumentelor
istorice17.
Patrimoniul cultural naţional este format din:
- bunuri cu valoare excepţională, istorică, arheologică, documentară, etnografică, artistică,
ştiinţifică şi tehnică, literară, cinematografică, numismatică, filatelică, heraldică,
bibliofilă, cartografică şi epigrafică, reprezentând mărturii materiale ale evoluţiei mediului
natural şi ale relaţiilor omului cu acesta, ale potenţialului creator uman şi ale contribuţiei
româneşti la civilizaţia universală;
- bunuri culturale ce fac parte din colecţiile publice care figurează în inventarele muzeelor,
arhivelor şi fondurilor bibliotecilor;
16
Legea nr.182/2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.530 din 27 octombrie 2000
17
Legea nr.422/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.407 din 24 iulie 2001
188

- bunuri culturale care fac parte din inventarele cultelor religioase şi ale instituţiilor ecleziastice.
Statul garantează proprietatea, dar dreptul de proprietate şi alte drepturi reale vor putea fi exercitate
de către titularii lor numai în condiţiile legii, care impune un regim special privind clasarea
bunurilor şi evidenţa acestora, depozitarea şi securitatea bunurilor, conservarea şi restaurarea lor,
circulaţia acestora.
De menţionat că vânzarea bunurilor culturale clasate în tezaur se poate realiza numai în condiţiile
exercitării dreptului de preemţiune din partea statului român, prin Ministerul Culturii şi Cultelor, iar
nerespectarea acestei condiţii atrage nulitatea absolută a vânzării.
Pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor funcţionează Comisia Naţională a Muzeelor şi Colecţiilor,
ca organism ştiinţific consultativ de avizare în domeniu, având atribuţiile enumerate la art.53 din
Legea nr. 182/2000. Ordinul prin care se realizează clasarea, declasarea sau trecerea dintr-o
categorie în alta a bunurilor culturale poate fi contestat, iar soluţia dată de Ministerul Culturii şi
Cultelor poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ.
In sensul Legii nr.422/2001, monumentele istorice sunt bunuri imobile, construcţii şi terenuri situate
pe teritoriul României sau în afara graniţelor, proprietăţi ale statului român, semnificative pentru
istoria, cultura şi civilizaţia naţională şi universală, care fac parte din patrimoniul cultural naţional şi
sunt protejate prin lege.
Monumentele istorice aparţin fie domeniului public sau privat al statului, al judeţelor, oraşelor sau
comunelor, fie sunt proprietate privată a persoanelor fizice sau juridice.
Monumentele istorice proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale sunt
inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile; aceste monumente istorice pot fi date în administrare
instituţiilor publice, pot fi concesionate pentru maximum 49 de ani sau închiriate, în condiţiile legii,
cu avizul, după caz, al Ministerului Culturii şi Cultelor, respectiv al direcţiilor pentru cultură, culte
şi patrimoniul cultural naţional judeţene, respectiv, a municipiului Bucureşti.
Monumentele istorice aparţinând domeniului privat pot face obiectul circuitului civil în condiţiile
stabilite prin prezenta lege.
înstrăinarea monumentelor istorice aflate în proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept
privat se poate face numai în condiţiile exercitării dreptului de preemţiune al statului român prin
Ministerul Culturii şi Cultelor, sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării.
Regimul domenial al acestor bunuri se referă nu numai la circulaţia celor care aparţin domeniului
privat, dar se referă şi la măsuri de clasare şi
189

evidenţă, de conservare şi protecţie, indiferent dacă acestea se găsesc în domeniile public sau
privat.
Clasarea reprezintă o procedură prin care unui imobil i se conferă regimul de monument istoric,
lista fiind elaborată de Oficiul Naţional al Monumentelor Istorice, avizată de Comisia Naţională
a Monumentelor Istorice şi aprobată de ministrul culturii şi cultelor.
Oficiul Naţional al Monumentelor Istorice este o instituţie publică cu personalitate juridică,
aflată în subordinea Ministerului Culturii şi Cultelor, organizată prin hotărâre a Guvernului.
Comisia Naţională a Monumentelor Istorice este un organism ştiinţific, consultativ şi de avizare
care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor, formată din personalităţi şi specialişti
atestaţi în domeniul protejării şi punerii în valoare a monumentelor istorice.
Ordinul de clasare poate fi contestat la Ministerul Culturii şi Cultelor, iar soluţia dată poate fi
atacată la instanţa de contencios administrativ, în condiţiile legii.
190

CAPITOLUL XI DOMENIUL PRIVAT ADMINISTRATIV

Secţiunea l Domeniul privat al statului şi ai unităţilor administrativ-teritoriale
Am folosit noţiunea de domeniu administrativ pentru a desemna ansamblul bunurilor mobile şi
imobile aflate în patrimoniul persoanelor juridice de drept public: statul şi unităţile administrativ-
teritoriale, indiferent de natura dreptului de proprietate exercitat asupra acestor bunuri.
Din acest punct de vedere, domeniul administrativ reprezintă totalitatea bunurilor mobile şi imobile,
proprietate publică şi privată, aparţinând statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Deci, cu alte
cuvinte, domeniul administrativ include domeniul public şi domeniul privat al statului, respectiv, al
unităţilor administrativ-teritoriale.
Având în vedere că bunurile aparţinând domeniului privat al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale sunt susceptibile să fie supuse unui regim juridic diferit de regimul juridic aplicabil
domeniului privat al particularilor, persoane fizice şi persoane juridice de drept privat, cel puţin în
ceea ce priveşte utilizarea acestor bunuri, vom folosi în continuare termenul de domeniu privat
administrativ, pentru a-1 distinge de domeniul privat de drept comun.
într-adevăr, potrivit art.1845 din Codul civil, „statul, stabilimentele publice şi comunale, în ceea ce
priveşte domeniul lor privat, sunt supuse la aceleaşi prescripţii ca particularii şi, ca şi aceştia, le pot
opune".
Dar, potrivit art.121 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicată, bunurile ce fac parte din domeniul
privat sunt supuse dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se prevede altfel.
De altfel, chiar Legea nr.213/1998, la art.5 alin.(2), prevede acelaşi lucru, şi anume că dreptul de
proprietate privată al statului s#u al unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din
domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.
191

Deci, cu alte cuvinte, chiar dacă, în principiu, regimul juridic al bunurilor domeniului privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale este guvernat de norme de drept comun, legislaţia
actuală prevede posibilitatea existenţei unor norme derogatorii de la dreptul comun, atunci când
prin lege se prevede acest lucru.
Referitor la componenţa domeniului privat administrativ, Legea nr.213/1998 prevede la art.4 că
domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri
aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public, iar asupra acestor bunuri statul
sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată.
La rândul său, Legea nr.215/2001, republicată, prevede la art.121 alin.(l) că domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele
care aparţin domeniului public, intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de
lege.
Deci, statul şi unităţile administrativ-teritoriale, pentru realizarea sarcinilor stabilite prin lege şi
pentru asigurarea funcţionării structurilor administrative prin care îşi realizează activităţile în
domeniile lor specifice, au nevoie nu numai de bunuri care aparţin domeniului public, ci şi de
bunuri care nu sunt de uz sau de interes public şi care aparţin domeniului privat.
Secţiunea a 2-a
Caracteristicile specifice ale regimului juridic al domeniului privat administrativ
Aşa cum precizam mai sus, în principiu, regimul bunurilor aparţinând domeniului privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale este guvernat de norme aparţinând dreptului
comun, dar legislaţia actuală prevede expres posibilitatea de a fi guvernat şi de norme
derogatorii de la regimul de drept comun, ceea ce face diferenţa între bunurile care aparţin
domeniului privat administrativ şi bunurile care aparţin particularilor, persoane fizice şi juridice.
Faptul că titularul dreptului de proprietate asupra bunurilor aparţinând domeniului privat este
statul sau sunt unităţile administrativ-teritoriale atrage o serie de particularităţi în raport cu
bunuri din aceeaşi categorie care aparţin unui particular, fie că este vorba de constituirea, de
exercitarea sau de încetarea dreptului de proprietate.
a) Dobândirea bunurilor domeniului privat administrativ şi constituirea dreptului de
proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale se pot face prin oricare dintre
mijloacele juridice de drept comun, cu unele caractere specifice în raport cu modurile de
dobândire folosite de particulari.
192

Astfel, dobândirea bunurilor prin vânzare-cumpărare va fi realizată de structurile statului şi cele ale
unităţilor adrninistrativ-teritoriale prin procedura achiziţiei publice care se va desfăşura potrivit
legii, după reguli stricte, având la bază procedeul licitaţiei.
De asemenea, dobândirea bunurilor prin acte cu titlu gratuit impune ca donaţiile sau legatele să fie
acceptate din partea administratorului general al domeniului respectiv.
Astfel, potrivit art.121 alin.(3) din Legea nr.215/2001, republicată, donaţiile şi legatele cu sarcini
pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului judeţean, cu votul
majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie.
La fel, potrivit art.l din Decretul nr.478/1954 privitor la donaţiile făcute statului1, aceste donaţii pot
fi primite numai de organele competente, după obiectul sau scopul donaţi unii.
Astfel, prin H.G. nr.1403/20052, care face trimitere la art.l din Decretul nr.478/1954, Guvernul
României a acceptat, în numele statului român, donaţia Guvernului Olandei în valoare de 250.000
euro, făcută în vederea cumpărării materialelor de construcţie pentru consolidarea şi repararea
gospodăriilor din judeţele Vrancea şi Suceava, afectate de inundaţiile din anul 2005.
La fel, prin H.G. nr.2028/20043, care face, de asemenea, trimitere la art.l din Decretul nr.478/1954,
Guvernul României a autorizat Cancelaria Primului-Ministru să accepte oferta de donaţie formulată
de Primăria din Milano, Republica Italiană, constând în 50 de autobuze marca IVECO, precum şi în
piese de schimb. Bunurile respective au trecut în proprietatea privată a statului român pe data
încheierii contractului de donaţie şi au fost transmise, prin ordin al şefului Cancelariei Primului-
Ministru, în folosinţa gratuită a consiliilor locale, municipale şi orăşeneşti din România.
Dar, domeniul privat administrativ cunoaşte şi modalităţi specifice de dobândire a bunurilor. Astfel,
coroborând dispoziţiile art.477 din Codul civil cu cele ale art.25 din Legea nr.213/1998, rezultă că
domeniul privat al statului se constituie şi din succesiunile vacante şi bunurile fără stăpân.
' Decretul nr.478/1954 privitor la donaţiile făcute statului, publicat în Buletinul Oficial al României, nr.46 din 10
decembrie 1954
2
H.G. nr.1403/2005 privind acceptarea donaţiei Guvernului Olandei de către Guvernul României în numele statului
român, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1050 din 25 noiembrie 2005
3
H.G. nr.2028/2004 pentru autorizarea Cancelariei Primului-Ministru de a accepta o donaţie în favoarea statului român,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.l 110 din 26 noiembrie 2004
193

O altă modalitate specifică de constituire a domeniului privat administrativ o constituie

confiscarea. Astfel, potrivit art.44 alin.(9) din Constituţie, republicată, bunurile destinate,
folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii. In
legislaţia penală şi în legislaţia contravenţională sunt prevăzute cazurile şi condiţiile în care se
poate dispune confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni sau
contravenţii.
O altă modalitate specifică de constituire a domeniului privat administrativ o reprezintă trecerea
din domeniul public în domeniul privat a unor bunuri, care se realizează prin acte de drept
administrativ. Astfel, potrivit art.10 alin.(2) din Legea nr.213/1998, trecerea din domeniul public
în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean,
respectiv, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin
Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel, după cum bunurile respective aparţin domeniului
public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
b) Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor domeniului privat
administrativ se realizează, în principal, pe baza unor norme derogatorii de la dreptul comun.
Astfel, administrarea generală a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ, darea în
administrare a acestora, darea în folosinţă, concesionarea şi închirierea se realizează după
norme derogatorii şi constituie modalităţi de care ne vom ocupa pe larg în secţiunea următoare.
c) încetarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparţinând domeniului
privat administrativ cunoaşte, de asemenea, norme derogatorii de la normele de drept
comun, care trebuie evidenţiate ca aparţinând unui regim juridic exorbitant de la regimul
juridic comun aplicabil bunurilor care aparţin particularilor, persoane fizice sau juridice.
Astfel, încetarea dreptului de proprietate prin vânzarea bunurilor aparţinând domeniului privat
administrativ se realizează întotdeauna numai prin licitaţie publică, organizată potrivit legii, aşa
cum rezultă din prevederile art.123 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicată.
De la această regulă există o excepţie, reglementată la art.123 alin.(3), din aceeaşi lege, potrivit
căruia în cazul în care consiliile locale sau judeţene hotărăsc vânzarea unui teren aflat în
proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale pe care sunt ridicate construcţii,
constructorii de bună-credinţă ai acestora beneficiază de un drept de preempţiune la cumpărarea
terenului aferent construcţiilor, situaţie în care preţul de vânzare se stabileşte pe baza unui
raport de evaluare, aprobat de consiliul local sau judeţean, după caz.
194

De asemenea, ca regulă generală, statul şi unităţile administraţi v-teritoriale nu fac acte cu titlu
gratuit, decât în cazuri excepţionale prevăzute prin lege.
Astfel, spre exemplu, prin O.U.G. nr.19/20054, s-a prevăzut că ansamblul Arhitectural Catedrala
Mântuirii Neamului, simbol al celor două mii de ani de credinţă creştină pe pământul românesc, să
fie construit în municipiul Bucureşti, Calea 13 Septembrie, sectorul 5, conform proiectului avizat cu
respectarea normelor în vigoare.
De asemenea, terenul pe care se va construi ansamblul a fost trecut din domeniul public al statului
în domeniul privat al statului şi transmis cu titlu gratuit în proprietatea Patriarhiei Bisericii
Ortodoxe Române, fiind destinat exclusiv construirii Ansamblului Arhitectural Catedrala Mântuirii
Neamului.
In ceea ce priveşte schimbul de terenuri aparţinând domeniului privat administrativ, art.121 alin.(4)
din Legea nr.215/2001, republicată, prevede că schimbul de imobile din domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale se face în condiţiile legii, pe baza unui raport de evaluare, însuşit
de consiliul local.
Secţiunea a 3-a
Exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor aparţinând domeniului privat
administrativ
3.1. Administrarea generală a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ
Titularii domeniului privat administrativ - statul şi unităţile administrativ-teritoriale: judeţul,
municipiul, oraşul şi comuna, în calitate de titulari ai dreptului de proprietate asupra bunurilor
aparţinând acestui domeniu, vor realiza, în primul rând, o administrare generală a bunurilor
respective.
Potrivit art. l alin.(5) lit.c) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor, Guvernul exercită funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin
care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea
serviciilor publice pentru care statul este responsabil.
O.U.G. nr.19/2005 privind realizarea Ansamblului Arhitectural Catedrala Mântuirii Neamului, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.234 din 21 martie 2005
195

De asemenea, având în vedere necesitatea realizării acestei sarcini legale, Guvernul, în

conformitate cu prevederile art.ll lit.m) din aceeaşi lege, asigură administrarea proprietăţii
publice şi private a statului.
Dispoziţii similare, referitoare la sarcina de administrare generală a bunurilor aparţinând
domeniului privat administrativ, le găsim şi în Legea administraţiei publice locale în privinţa
unităţilor administrativ-teritoriale, care realizează această sarcină prin autorităţile administraţiei
publice locale.
Astfel, potrivit art.36 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicată, consiliul local, comunal,
orăşenesc sau municipal exercită atribuţii privind administrarea domeniului public şi privat al
comunei, oraşului sau municipiului, în realizarea cărora, potrivit art.36 al i n. (5),între altele:
- hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii;
- hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a
comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii.
La rândul lor, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit art.81 alin.(2)
lit.f) din aceeaşi lege, administrează, în condiţiile legii, bunurile proprietate publică sau privată
a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotărârii Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, atribuţii pe care le exercită şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, potrivit
art.82, în ceea ce priveşte bunurile aparţinând domeniului privat al municipiului Bucureşti.
Consiliul judeţean, potrivit art.91 alin.(l) lit.c) din lege, exercită atribuţii privind gestionarea
patrimoniului judeţului, scop în care, potrivit alin.(4):
- hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a
judeţului, după caz, în condiţiile legii;
- hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate privată a
judeţului, după caz, în condiţiile legii.
Deci, din prevederile legale citate, rezultă că statul şi unităţile administrativ-teritoriale
realizează sarcina legală de administrare a bunurilor domeniului lor privat şi exercită funcţia de
administrator general al patrimoniului al căror titulari sunt prin organele lor: Guvernul şi,
respectiv, autorităţile administraţiei publice locale arătate mai sus, acţionând în regim
196

de drept public, având competenţe administrative. Astfel, în calitatea lor de autorităţi publice, vor
emite acte administrative prin care vor realiza exercitarea dreptului de proprietate asupra bunurilor
aparţinând domeniului privat administrativ, procedând fie la darea acestora în administrare, fie la
darea lor în folosinţă, fie la concesionarea sau închirierea acestora, după caz, încheind uneori şi acte
de drept comun.
3.2. Darea în administrare a bunurilor domeniului privat administrativ
Nici Legea nr.213/1998 şi nici Legea nr.215/2001 nu se referă la darea în administrare a bunurilor
domeniului privat al statului sau unităţilor administraţiv-teritoriale, dar literatura de specialitate5
citează numeroase exemple din practica administrativă prin care titularii domeniului privat
administrativ au dispus darea în administrare a unor bunuri din domeniul privat.
Astfel, din prevederile art.l alin.(l) din H.G. nr.60/2005 privind organizarea şi funcţionarea Regiei
Autonome „Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat"6, rezultă că această regie are în
administrare „bunuri aparţinând domeniului privat al statului", pe care le administrează.
Legea nr.268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri
proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor
Statului7, la art.4 alin.(l) prevede că se înfiinţează Agenţia Domeniilor Statului, instituţie de interes
public cu personalitate juridică, cu caracter financiar şi comercial, finanţată din surse extrabugetare,
în subordinea Ministerului Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, având ca atribuţii, între altele,
administrarea terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului public şi privat al statului,
aflate în exploatarea societăţilor naţionale, a institutelor şi staţiunilor de cercetare şi producţie
agricolă şi a unităţilor de învăţământ agricol şi silvic.
5
E. Bălan, op. cit., p. 137
6
H.G. nr.60/2005 privind organizarea şi funcţionarea Regiei Autonome „Administraţia Patrimoniului
Protocolului de Stat", publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 105 din l februarie 2005
7
Legea nr.268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate
publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.299 din 7 iunie 2001, cu modificările şi completările ulterioare
197

De asemenea, H.G. nr.1874/20068 reglementează vânzarea sălilor şi grădinilor de spectacol

cinematografic, precum şi a terenurilor aferente acestora, aflate în proprietatea privată a statului
şi în administrarea Regiei Autonome de Distribuţie şi Exploatare a Filmelor „România-Film".
Aceste exemple, ca şi multe altele, justifică pe deplin concluzia că nu numai bunurile
aparţinând domeniului public, dar şi bunurile aparţinând domeniului privat al statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, pot fi date în administrare de titularii domeniilor private din
care fac parte.
Dreptul de administrare asupra bunurilor aparţinând domeniului privat este un drept real
constituit de autoritatea publică competentă printr-un act administrativ, pe baza dreptului de
proprietate privată al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, după caz.
Titularii dreptului de administrare vor putea fi, ca şi în cazul bunurilor aparţinând domeniului
public, regii autonome, prefecturi, autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, precum
şi alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local, care se află în raporturi juridice
administrative cu titularii domeniilor private din care fac parte bunurile date în administrare.
Dreptul de administrare a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ nu este un
dezmembrământ al dreptului de proprietate privată al statului sau unităţilor administrativ-
teritoriale, fiind constituit prin acte administrative emise de titularii dreptului de proprietate în
cadrul unor raporturi de drept administrativ.
Titularii dreptului de administrare a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ vor
exercita atributele acestui drept în scopul şi în limitele stabilite prin actul de constituire, făcând
acte de utilizare, amenajare, exploatare etc.
Dreptul de administrare a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ este un drept
real cu caracter absolut, fiind opozabil erga omnes, mai puţin faţă de titularul dreptului de
proprietate care 1-a constituit printr-un act administrativ şi care este, în principiu, revocabil
oricând. Faţă de terţi, acest drept poate fi apărat prin mijloace de drept comun: acţiunea în
revendicare, acţiunea posesorie etc.
Litigiile legate de constituirea sau revocarea dreptului de administrare a bunurilor aparţinând
domeniului privat administrativ vor fi de competenţa instanţei de contencios administrativ, care
se va putea pronunţa
H.G. nr. 1874/2006 pentru aprobarea Strategiei privind vânzarea sălilor şi grădinilor de spectacol cinematografic,
precum şi a terenurilor aferente acestora, aflate în proprietatea privată a statului şi în administrarea Regiei Autonome de
Distribuţie şi Exploatare a Filmelor „România-Film", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.13 din 9
ianuarie 2006
198

cu privire la legalitatea/nelegalitatea actelor administrative de constituire şi, respectiv, de

retragere a acestui drept, dar niciodată în legătură cu oportunitatea acestor acte.
3.3. Concesionarea bunurilor domeniului privat administrativ
Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor a constituit, până la abrogarea sa9,
reglementarea generală a procedurii concesiunilor privind bunurile, lucrările şi serviciile
publice.
în momentul de faţă, aşa cum am arătat într-un capitol anterior, sunt în vigoare: O.U.G.
nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de
lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii şi O.U.G. nr.54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.
Concesionarea bunurilor domeniului privat administrativ, ca şi concesionarea bunurilor
domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, reprezintă o modalitate
specifică de punere în valoare prin exploatare, a bunurilor aparţinând patrimoniului statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, fie că este vorba de bunuri ale domeniului public, fie ale
domeniului privat.
La concesionarea bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ, ca modalitate de
exploatare a acestor bunuri aflate la dispoziţia statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, se
referă şi o serie de alte reglementări.
Astfel, potrivit art.36 alin.(5) lit.b) din Legea nr.215/2001, republicată, în exercitarea atribuţiilor
privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului,
consiliul local respectiv hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate
privată a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, în condiţiile legii.
Aceleaşi atribuţii privind concesionarea bunurilor aparţinând domeniului privat al judeţului le
au consiliul judeţean şi, respectiv, Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii10, republicată, a
consacrat Capitolul II pentru a reglementa
9
Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.459 din 30
noiembrie 1998, a fost abrogată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de
achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.418 din 15 mai 2006
10
Legea nr.50/1991, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.933 din 13 octombrie 2004
199

concesionarea terenurilor pentru construcţii, prevăzând la art.13 alin.(l) că terenurile aparţinând

domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, destinate construirii, pot
fi vândute, concesionate ori închiriate prin licitaţie publică, potrivit legii, în condiţiile
respectării prevederilor documentaţiilor de urbanism şi de amenajare a teritoriului, aprobate
potrivit legii, în vederea realizării de către titular a construcţiei.
Aceste terenuri, ce fac obiectul licitaţiei, se aduc la cunoştinţă publică de către primarii
unităţilor administrativ-teritoriale unde sunt situate, printr-o publicaţie afişată la sediul acestora
şi tipărită în cel puţin două ziare de largă circulaţie, cu minimum 20 de zile înainte de data
licitaţiei.
Publicaţiile privind licitaţia vor cuprinde data şi locul desfăşurării acesteia, suprafaţa şi
destinaţia terenului, stabilite prin documentaţiile de urbanism, precum şi taxa anuală minimală
de redevenţă.
Oferta solicitanţilor va fi însoţită de un studiu de prefezabilitate sau de fezabilitate, după caz,
cuprinzând în mod obligatoriu elementele tehnice necesare pentru caracterizarea funcţionalităţii
şi a capacităţii construcţiei, a gradului de ocupare a terenului, precum şi a celorlalte elemente
cuprinse în certificatul de urbanism. Nu vor fi acceptate decât oferte care corespund
prevederilor documentaţiilor de urbanism, aprobate potrivit legii.
Licitaţia se efectuează, în condiţiile legii, de comisiile instituite în acest scop, prin hotărâre a
consiliilor locale şi/sau judeţene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în
conformitate cu competenţele de autorizare stabilite la art. 4 din lege, comisiile funcţionând la
sediul consiliilor locale în a căror rază administrativ-teritorială sunt situate terenurile.
Terenurile respective, care se concesionează pentru realizarea de locuinţe şi spaţii construite
asociate acestora, în funcţie de prevederile regulamentelor locale de urbanism, aprobate potrivit
legii, vor avea următoarele suprafeţe:
- în localităţile urbane:
o până la 450 m2 pentru un apartament într-o clădire cu parter
sau parter şi etaj; o până la 300 m2 pentru un apartament într-o clădire cu parter
şi etaj, cu două apartamente; o până la 250 m2 pentru un apartament, în cazul clădirilor cu
parter şi mai multe etaje, având cel mult 6 apartamente; o pentru clădirile cu mai mult de 6
apartamente, suprafaţa de
teren va fi stabilită potrivit documentaţiilor de urbanism;
- în localităţile rurale, până la 1.000 m pentru o locuinţă. Posibilitatea concesionării
terenurilor este prevăzută şi de dispoziţiile
Legii nr.268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în
200

administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea

Agenţiei Domeniilor Statului.
Astfel, potrivit art.4 alin.(l) lit.d) din această lege, Agenţia Domeniilor Statului are, între altele,
atribuţia de concesionare sau arendare a terenurilor cu destinaţie agricolă aparţinând domeniului
public sau privat al statului, aflate în exploatarea societăţilor naţionale, a institutelor şi staţiunilor de
cercetare şi producţie agricolă şi a unităţilor de învăţământ agricol şi silvic;.
Concesionarea bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ reprezintă o modalitate de
utilizare a acestora cu un dublu scop: obţinerea unor venituri pentru bugetul statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale şi, totodată, satisfacerea unor interese particulare.
Deci, calitatea de concesionar şi, totodată, de titular al dreptului de concesiune o va avea
întotdeauna un particular, persoană fizică sau juridică, şi, niciodată o instituţie publică sau o regie
autonomă, care vor putea primi astfel de bunuri în administrare sau în folosinţă gratuită.
Contractul de concesiune care se va încheia în urma atribuirii prin licitaţie, de regulă, va constitui
temeiul juridic al dreptului de concesiune, care este un drept real derivat din dreptul de proprietate
privată, având un caracter temporar.
încetarea dreptului de concesiune poate surveni la împlinirea termenului pentru care a fost constituit
sau cu titlu de sancţiune pentru neplata redevenţei ori pentru neîndeplinirea obligaţiei de construire,
în cazul terenurilor concesionate în acest scop.
Dreptul de concesiune este alienabil, prescriptibil, sesizabil, corespunzător dreptului de proprietate
privată pe baza căruia a fost constituit.
Astfel, potrivit art.41 din Legea nr.50/1991 dreptul de concesiune asupra terenului se transmite în
caz de succesiune sau de înstrăinare a construcţiei pentru a cărei realizare acesta a fost constituit. In
aceleaşi condiţii se transmite şi autorizaţia de construire.
Pe cale de consecinţă, fiind alienabil, dreptul de concesiune se va transmite prin orice act prin care
se va putea înstrăina construcţia şi, totodată, va putea fi grevat de sarcini sau urmărit silit odată cu
construcţia edificată asupra lui.
Eventualele litigii generate de încheierea, executarea şi încetarea contractului de concesiune sunt de
competenţa instanţelor de drept comun, concluzie care rezultă din prevederile art.20 din Legea
nr.50/1991, potrivit cărora împotriva licitaţiei, până la momentul adjudecării, se va putea face
contestaţie, de către orice persoană interesată, la judecătoria în a cărei rază
201

teritorială are loc licitaţia, contestaţia suspendând desfăşurarea licitaţiei până la soluţionarea sa
definitivă.
Deci, dacă litigiile privind o procedură administrativă au fost date de legiuitor în competenţa
instanţei de drept comun, a fortiori va trebui adoptată aceeaşi soluţie în cazul litigiilor legate de
încheierea, executarea şi încetarea contractului de concesiune '.
3.4. Darea în folosinţă a bunurilor aparţinând domeniului privat administrativ
Darea în folosinţă a unor bunuri care aparţin domeniului privat al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale reprezintă o modalitate specifică de utilizare a bunurilor domeniului
privat administrativ, prevăzută în mod expres de lege.
Astfel, potrivit art.17 din Legea nr.213/1998, statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da
imobile din patrimoniul lor, în folosinţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără
scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor
publice.
De asemenea, potrivit art.124 din Legea nr.215/2001, republicată, consiliile locale şi consiliile
judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate
publică sau privată locală ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care
desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
Deci, constituirea dreptului de folosinţă asupra bunurilor aparţinând domeniului privat al
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale se realizează printr-un act administrativ emis în
regim de putere publică de către autoritatea competentă - Guvernul sau consiliul judeţean ori
consiliul local, după caz.
Astfel, spre exemplu, prin H.G. nr. 1205/200512, Guvernul a aprobat transmiterea în folosinţă
gratuită, pe o perioadă de 49 de ani, Federaţiei Române de Canotaj, persoană juridică de drept
privat, fără scop lucrativ, de utilitate publică, a navei Tismana, proprietate privată a statului,
aflată în administrarea Agenţiei Naţionale pentru Sport, precum şi a bunurilor mobile aferente,
în această hotărâre, Guvernul a prevăzut în mod expres că dreptul
'' Eugen Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, Editura AII Beck, Bucureşti, 2005, p. 160
12
H.G. nr. 1205/2005 privind transmiterea în folosinţă gratuită a navei Tismana, proprietate privată a statului, aflată în
administrarea Agenţiei Naţionale pentru Sport, Federaţiei Române de Canotaj, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.910 din 12 octombrie 2005
202

de folosinţă gratuită atribuit Federaţiei Române de Canotaj asupra navei Tismana încetează dacă
Agenţia Naţională pentru Sport constată că aceasta nu este folosită în conformitate cu destinaţia sa.
La fel, prin H.G. nr. 1709/2004l3, Guvernul a aprobat transmiterea unui teren în suprafaţă de 9,83
ha, proprietate privată a statului, din administrarea Camerei de Comerţ şi Industrie a României şi a
municipiului Bucureşti în administrarea Regiei Autonome „Administraţia Patrimoniului
Protocolului de Stat".
Un alt exemplu îl constituie H.G. nr.298/200314 prin care Guvernul, în prealabil a schimbat titularul
dreptului de administrare a bunului respectiv şi ulterior a constituit dreptul de folosinţă gratuită.
Astfel, potrivit art.i din această hotărâre a Guvernului, s-a aprobat transmiterea unui imobil,
proprietate privată a statului, situat în comuna Polovragi, judeţul Gorj, din administrarea Regiei
Naţionale a Pădurilor, de sub autoritatea Ministerului Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor, în
administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor şi în folosinţa gratuită a Sfintei Mănăstiri Polovragi,
pe durata existenţei construcţiei, în scopul desfăşurării unor activităţi bisericeşti cu caracter
educativ, cultural, ecumenic şi social.
în cazul domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale, spre exemplu, prin Hotărârea nr.50
din 6 martie 200315, Consiliul General al Municipiului Bucureşti a aprobat atribuirea în folosinţa
gratuită a Universităţii „Nicolae Titulescu" Bucureşti a unui teren aflat în proprietatea privată a
municipiului Bucureşti, în vederea construirii de cămine studenţeşti, săli de conferinţe, terenuri de
sport, necesare desfăşurării activităţii instituţiei menţionate, conform planului de situaţie anexat
hotărârii.
Deci, beneficiarii dreptului de folosinţă gratuită a bunurilor domeniului privat administrativ sunt
persoane juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică
ori servicii publice.
Darea în folosinţă se va face întotdeauna pe un termen limitat şi cu titlu gratuit.
13
H.G. nr. 1709/2004 privind unele măsuri referitoare la dreptul de administrare şi folosinţă asupra unei suprafeţe de
teren, proprietate privată a statului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.984 din 26 octombrie
2004
14
H.G. nr.298/2003 privind transmiterea unui imobil, proprietate privată a statului, din administrarea Regiei Naţionale a
Pădurilor în administrarea Ministerului Culturii şi Cultelor şi în folosinţa gratuită a Sfintei Mănăstiri Polovragi,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 25 martie 2003
15
Disponibilă pe site-ul http://www.pmb.ro
203

Dreptul de folosinţă gratuită va înceta la expirarea duratei stabilite sau, ca sancţiune, atunci
când bunul nu mai este utilizat potrivit destinaţiei sale stabilite prin actul de constituire a
dreptului.
Legislaţia actuală oferă şi alte exemple de reglementare specială a dreptului de folosinţă a
terenurilor domeniului privat administrativ constituit potrivit unor legi speciale.
Astfel, potrivit art.15 din Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de
construcţii, terenurile destinate construirii pot fi date în folosinţă pe termen limitat, în
următoarele situaţii:
- pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de binefacere, cu caracter
social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se realizează de către colectivităţile locale pe
terenurile acestora;
- pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională pentru Locuinţe, potrivit legii;
- pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea vârstei de 35 de ani;
- pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre;
- pentru extinderea construcţiilor pe terenuri alăturate, la cererea proprietarului sau cu acordul
acestuia;
- pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a monumentelor istorice ,
cu avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Decretul-lege nr.61/1990 privind vânzarea de locuinţe construite din fondurile statului către
populaţie 16 a prevăzut la art.3 alin.(2) că o dată cu locuinţa se transmite cumpărătorului acesteia
şi dreptul de folosinţă asupra terenului aferent, pe durata existenţei construcţiei.
Ulterior, potrivit art.10 alin.(4) din Legea nr.85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu
altă destinaţie construite din fondurile statului şi din fondurile unităţilor economice sau bugetare
de stat, republicată17, cetăţenii români care au cumpărat locuinţe conform Decretului-lege
nr.60/1991 şi-au putut transforma dreptul de folosinţă asupra terenurilor aferente în drept de
proprietate.
16
Decretul-lege nr.61/1990 privind vânzarea de locuinţe construite din fondurile statului către populaţie, publicat în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.22 din 8 februarie 1990
17
Legea nr.85/1992 privind vânzarea de locuinţe şi spaţii cu altă destinaţie construite din fondurile statului şi din
fondurile unităţilor economice sau bugetare de stat, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.264 din 15
iulie 1998
204

Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor
forestiere, solicitate potrivit
\X

prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997 , a prevăzut la art.20 că
prin lege specială se stabilesc, pentru terenurile agricole ce constituie proprietate privată a statului,
modalităţile de atribuire în folosinţă ori în proprietatea familiilor tinere, specialiştilor care lucrează
în agricultură din mediul rural, personalului didactic, veteranilor de război, prevăzuţi la art. V din
Legea nr. 169/1997, sau altor categorii de persoane îndreptăţite, potrivit legii, precum şi familiilor
fără pământ.
Pot deveni titulari ai acestui drept de folosinţă numai persoanele care au calitatea cerută de textul
legal citat mai sus, dacă domiciliază, locuiesc efectiv şi profesează în localitatea respectivă şi nu au
în proprietate alte terenuri agricole.
Acest drept real de folosinţă se constituie printr-un act administrativ -hotărâre a consiliului local,
care poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ competentă.
Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi celor forestiere, solicitate
potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 şi ale Legii nr. 169/1997, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea l, nr.8 din 12 ianuarie 2000
205

LEGISLAŢIE
LEGEA NR. 213/1998
PRIVIND PROPRIETATEA PUBLICĂ ŞI REGIMUL JURIDIC
AL ACESTEIA
CAPITOLUL I
Dispoziţii generale
Art. 1. - Dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra
bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Art. 2. - Statul sau unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor
care alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii.
Art. 3. - (1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135 alin. (4) din Constituţie, din cele
stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau
prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-
teritoriale prin modurile prevăzute de lege.
(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din
cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca
atare prin lege.
(3) Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de
uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt
declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.
(4) Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct.
III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.
Art. 4. - Domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în
proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile
administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată.
Art. 5. - (1) Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat de prezenta lege, dacă prin
legi organice speciale nu se dispune altfel.
(2) Dreptul de proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din
domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel.
Art. 6. - (1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi
bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea
statului în temeiul unui
209

titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor
în vigoare la data preluării lor de către stat.
(2) Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute prin vicierea consimţământului,
pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale
de reparaţie.
(3) Instanţele judecătoreşti sunt competente să stabilească valabilitatea titlului.
CAPITOLUL II
Regimul juridic al proprietăţii publice
Art. 7. - Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:
a) pe cale naturală;
b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după
caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în
domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
Art. 8. - (1) Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în
domeniul public al acestora, potrivit art. 7 lit. e), se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consiliului local.
(2) Hotărârea de trecere a bunurilor poate fi atacată, în condiţiile legii, la instanţa de contencios
administrativ competentă în a cărei rază teritorială se află bunul.
(3) Trecerea în domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societăţilor comerciale, la care
statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar, se poate face numai cu plată şi cu acordul
adunării generale a acţionarilor societăţii comerciale respective, în lipsa acordului menţionat, bunurile
societăţii comerciale respective pot fi trecute în domeniul public numai prin procedura exproprierii
pentru cauză de utilitate publică şi după o justă şi prealabilă despăgubire.
Art. 9. - (1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi
administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului.
(2) Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al
statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.
210

Art. 10. - (1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a
consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă
prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel.
(3) Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată în condiţiile art. 8 alin. (2).
Art. 11. - (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum
urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în
condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă
asupra bunurilor mobile.
(2) Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor din
domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.
Art. 12. - (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a
prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local.
(2) Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local.
(3) Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în
condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare va putea fi revocat
numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere.
(4) în litigiile privitoare la dreptul de administrare, în instanţă titularul acestui drept va sta în nume propriu,
în litigiile referitoare la dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligaţia
să arate instanţei cine este titularul dreptului de proprietate, potrivit prevederilor Codului de procedură
civilă. Titularul dreptului de administrare răspunde, în condiţiile legii, pentru prejudiciile cauzate ca
urmare a neîndeplinirii acestei obligaţii. De asemenea, neîndeplinirea acestei obligaţii poate atrage
revocarea dreptului de administrare.
(5) în litigiile prevăzute la alin. (4), statul este reprezentat de Ministerul Finanţelor, iar unităţile
administrativ-teritoriale, de către consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de
consiliile locale, care dau mandat scris, în fiecare caz, preşedintelui consiliului judeţean sau primarului.
Acesta poate desemna un alt funcţionar de stat sau un avocat care să-1 reprezinte în faţa instanţei.
211

(6) Dispoziţiile alin. (4) şi (5) sunt aplicabile şi în litigiile privitoare la dreptul de concesiune, închiriere
sau la dreptul de proprietate asupra bunurilor concesionate sau închiriate.
Art. 13. - (1) Servitutile asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care
aceste servituti sunt compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.
(2) Servitutile valabil constituite anterior intrării bunului în domeniul public se menţin în condiţiile
prevăzute la alin. (1).
Art. 14. - (1) închirierea bunurilor proprietate publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale
se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de închiriere va cuprinde clauze de natură
să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.
Art. 15. - Concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică, în
condiţiile legii.
Art. 16. - (1) Sumele încasate din închirierea sau din concesionarea bunurilor proprietate publică se fac,
după caz, venit la bugetul de stat sau la bugetele locale.
(2) în cazul în care contractul de închiriere se încheie de către titularul dreptului de administrare, acesta
are dreptul să încaseze din chirie o cotă-parte între 20-50%, stabilită, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului
local prin care s-a aprobat închirierea.
Art. 17. - Statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosinţă
gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de
binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice.
CAPITOLUL III
Dispoziţii finale
Art. 18. - Evidenţa contabil-financiară a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale se ţine distinct în contabilitate, potrivit normelor metodologice
elaborate de Ministerul Finanţelor şi aprobate prin hotărâre a Guvernului.
Art. 19. - (1) Inventarul bunurilor din domeniul public se întocmeşte în termen de 9 luni de la data
intrării în vigoare a prezentei legi.
(2) în termen de 45 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Departamentul pentru
Administraţie Publică Locală va elabora, pe baza propunerilor consiliilor judeţene, ale Consiliului
General al Municipiului Bucureşti sau ale consiliilor locale, după caz, normele tehnice pentru
întocmirea inventarului, pe care le va supune spre aprobare Guvernului.
212

Art. 20. - (1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmeşte, după caz, de ministere, de
celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale
care au în administrare asemenea bunuri.
(2) Centralizarea inventarului menţionat la alin. (1) se realizează de către Ministerul Finanţelor şi se supune
spre aprobare Guvernului.
Art. 21. - (1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se
întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de
primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de
Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la
domeniul public judeţean sau de interes local.
Art. 22. - Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile publice
centrale, consiliile judeţene, Consiliul General al Municipiului Bucureşti şi consiliile locale, după caz, sunt
obligate să facă înregistrarea operaţiunilor de modificare a regimului juridic al bunurilor din domeniul public
al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Art. 23. - Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau
al municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Art. 24. - în termen de 30 de zile de la data publicării prezentei legi în Monitorul Oficial al României,
Ministerul Finanţelor va elabora normele metodologice prevăzute la art. 18, pe care le va supune spre
aprobare Guvernului.
Art. 25. - în accepţiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprinsă în art.477 din Codul civil, se
înţelege domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz.
Art. 26. - în termen de 6 luni de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Guvernul va elabora un proiect de
lege privind restituirea în natură sau în echivalent a imobilelor preluate în mod abuziv de stat în perioada 6
martie 1945 -22 decembrie 1989.
Art. 27. - Prezenta lege intră în vigoare la 60 de zile de la data publicării ei în Monitorul Oficial al României.
Pe aceeaşi dată se abrogă orice dispoziţie contrară.
213

ANEXĂ
LISTA
cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale
I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:
1. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ;
2. spaţiul aerian;
3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele
maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic
valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare;
4. pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de
administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în
amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată;
5. terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obţinute
prin lucrări de îndiguiri, de desecări şi de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor şi
staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi
producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă;
6. parcurile naţionale;
7. rezervaţiile naturale şi monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării";
9. resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, împreună cu platoul continental;
10. infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă;
11. tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia;
12. drumurile naţionale - autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele,
apărările şi consolidările de maluri şi de taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului, drumurile
de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. reţelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecvenţă şi reţelele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii;
16. canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii, cu prizele aferente;
17. conductele de transport al ţiţeiului, al produselor petroliere şi al gazelor naturale;
214

18. lacurile de acumulare şi barajele acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei
electrice este racordată la sistemul energetic naţional, sau cele cu tranşe pentru atenuarea undelor de
viitură;
19. digurile de apărare împotriva inundaţiilor;
20. lucrările de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor;
22. porturile maritime şi fluviale, civile şi militare - terenurile pe care sunt situate acestea, diguri,
cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din
navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice
aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare
destinate activităţilor de navigaţie;
23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare;
24. pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării;
25. pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe
acestea şi terenurile pe care sunt amplasate;
26. statuile şi monumentele declarate de interes public naţional;
27. ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice;
28. muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional;
29. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul,
ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile
publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea; unităţi ale
Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne, ale serviciilor publice de informaţii,
precum şi cele ale Direcţiei generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi
prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea
privată a acestora.
II. Domeniul public judeţean este alcătuit din următoarele bunuri:
1. drumurile judeţene;
2. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al
acestuia, precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene
şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local;
3. reţelele de alimentare cu apă realizate în sistem zonal sau microzonal, precum şi staţiile de tratare cu
instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente acestora.
III. Domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din următoarele bunuri:
1. drumurile comunale, vicinale şi străzile;
215

2. pieţele publice, comerciale, târgurile, oboarele şi parcurile publice, precum şi zonele de agrement;
3. lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean;
4. reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate, cu
instalaţiile, construcţiile şi terenurile aferente;
5. terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul local şi primăria, precum şi instituţiile
publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele
asemenea;
6. locuinţele sociale;
7. statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional;
8. bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes
public naţional;
9. terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt
proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat;
10. cimitirele orăşeneşti şi comunale.
216

HOTĂRÂREA NR. 548/1999

PRIVIND APROBAREA NORMELOR TEHNICE
PENTRU ÎNTOCMIREA INVENTARULUI BUNURILOR
CARE ALCĂTUIESC DOMENIUL PUBLIC AL COMUNELOR, ORAŞELOR, MUNICIPIILOR ŞI
JUDEŢELOR
în temeiul prevederilor art. 19 alin. (2) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia,
Guvernul României hotărăşte:
Art. 1. - Se aprobă Normele tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public
al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta
hotărâre.
Art. 2. - Serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, instituţiile publice, regiile autonome şi societăţile comerciale
cu capital majoritar de stat, care deţin date şi documente cu privire la domeniul public, sunt obligate să le
pună la dispoziţie comisiilor speciale, constituite potrivit prevederilor pct. II din anexă, la cererea acestora.
ANEXA
NORME TEHNICE
pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor,
municipiilor şi judeţelor
I. - Prezentele norme tehnice reglementează modul unitar de întocmire a inventarului bunurilor care pot
alcătui domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu prevederile
legale.
II. - (1) Consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi consiliile locale vor
aproba, prin hotărâre proprie, înfiinţarea, funcţionarea şi organizarea comisiilor speciale pentru întocmirea
inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor.
(2) La nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale comisiile speciale vor avea următoarea componenţă:
a) comisia specială pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al judeţelor,
respectiv al municipiului Bucureşti:
217

Preşedinte:
• preşedintele consiliului judeţean, respectiv primarul general al municipiului Bucureşti
Membri:
• secretarul consiliului judeţean, respectiv secretarul general al municipiului Bucureşti, care va
fi şi secretarul comisiei speciale;
• directorul Direcţiei programe-prognoze şi buget-finanţe;
• directorul Direcţiei urbanism, amenajarea teritoriului şi lucrări publice;
• directorul Direcţiei juridice;
b) comisia specială pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al
oraşelor va avea următoarea componenţă:
Preşedinte:
• primarul Membri:
• secretarul consiliului local, care va fi şi secretarul comisiei speciale;
• directorul Direcţiei (sau şeful serviciului) economice;
• directorul Direcţiei urbanism şi amenajarea teritoriului;
• directorul Direcţiei juridice şi administraţie publică locală;
c) comisia specială pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al
comunelor:
Preşedinte:
• primarul Membri:
• secretarul consiliului local, care va fi şi secretarul comisiei speciale;
• contabilul;
• agentul agricol;
• tehnicianul în construcţii sau un alt funcţionar public din cadrul aparatului propriu.
III. - (1) Pentru îndeplinirea atribuţiilor cu care a fost învestită prin lege, comisia specială va fi sprijinită de
către ceilalţi specialişti din aparatul propriu al consiliului judeţean sau local, după caz.
(2) în cazul comisiilor speciale constituite la nivel comunal şi orăşenesc, consiliul judeţean va asigura
asistenţa tehnică de specialitate.
IV. - Domeniul public al judeţelor este alcătuit din categorii de bunuri prevăzute în anexa nr. l, precum şi din
alte bunuri de uz sau de interes judeţean, care vor fi declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean,
dacă nu sunt declarate prin lege ca bunuri de uz ori de interes public naţional sau local.
V. - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al judeţelor va fi întocmit şi aprobat potrivit
modelului prezentat în anexa nr. 2.
VI. - Domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din categorii de bunuri prevăzute în
anexa nr. 3, precum şi din alte bunuri de uz şi de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege ca bunuri de uz ori de interes public naţional sau judeţean.
218

VII. - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunelor, oraşelor sau municipiilor va fi
declarat şi aprobat potrivit modelului prezentat în anexa nr. 4.
VIII. - La efectuarea inventarului comisiile speciale constituite vor avea în vedere metodologiile privind
executarea lucrărilor de introducere a cadastrului imobiliar şi a cadastrului reţelelor edilitare în localităţi,
aprobate prin ordinele comune ale ministrului lucrărilor publice şi amenajării teritoriului şi preşedintelui
Oficiului Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie nr.90/N/911/-C.P. şi, respectiv, nr.91/N/912/-C.P.
din 2 iunie 1997, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 3 iunie 1997.
IX. - Pentru identificarea bunurilor ce constituie domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi
judeţelor vor fi avute în vedere şi Normele privind organizarea inventarierii patrimoniului, aprobate prin
Ordinul ministrului finanţelor nr.2.388 din 15 decembrie 1995, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 292 din 18 decembrie 1995.
X. - Inventarele se însuşesc, prin hotărâre, de către consiliile judeţene, respectiv Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, şi de către consiliile locale.
XI. - Inventarele însuşite potrivit prevederilor pct. X vor fi centralizate şi transmise Departamentului pentru
Administraţie Publică Locală, împreună cu hotărârile consiliilor locale şi judeţene, de către consiliile
judeţene, până la data de 30 august 1999.
XII. - Inventarele astfel transmise vor fi analizate de Departamentul pentru Administraţie Publică Locală,
împreună cu Ministerul Finanţelor şi Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului, şi vor fi
supuse aprobării Guvernului până la data de 28 octombrie 1999.
XIII. - Atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local se va face, conform
legii, de către Guvern, prin hotărâre emisă pentru fiecare judeţ în parte şi, respectiv, pentru municipiul
Bucureşti.
XIV. - Anexele nr. 1-4 fac parte integrantă din prezentele norme tehnice.
ANEXA Nr. l la normele tehnice
LISTA ORIENTATIVĂ
cuprinzând unele categorii de bunuri care alcătuiesc domeniul public judeţean
a) drumurile judeţene, incluzând tunelele, viaductele, podurile, podeţele şi alte lucrări de artă, precum şi
zonele de protecţie a acestora;
b) terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia,
precum şi instituţiile publice de interes judeţean, cum sunt: teatre, case de cultură, biblioteci, muzee, spitale,
policlinici, cămine de copii, de bătrâni şi pentru persoane cu handicap şi alte asemenea bunuri, dacă nu au
fost declarate de uz sau de interes public naţional sau local;
219
c) sistemele de alimentare cu apă care deservesc sau se află pe teritoriul a două sau mai multe localităţi
din judeţ, cu terenurile aferente:
- staţiile de captare a apei din izvoare, drenuri, puţuri, râuri, lacuri naturale, lacuri de acumulare;
- staţiile zonale de tratare a apei;
- staţiile zonale de pompare şi repompare a apei;
- rezervoarele zonale de înmagazinare a apei;
- castelele zonale de apă;
- conductele de aducţiune şi distribuţie a apei până la limita proprietăţii consumatorilor;
d) sistemele de canalizare şi epurare a apelor uzate, care deservesc sau se află pe teritoriul a două sau
mai multe localităţi din judeţ, cu terenurile aferente:
- colectoarele şi reţelele de canalizare de la limita proprietăţii evacuatorilor până la staţiile
zonale de epurare a apelor uzate;
- staţiile zonale de pompare şi repompare a apelor uzate;
- bazinele zonale de retenţie a apelor uzate;
- staţiile zonale de epurare a apelor uzate, inclusiv terenurile de deshidratare a nămolurilor;
- colectoarele de evacuare şi gurile de vărsare a apelor epurate în receptor;
e) sistemele de alimentare cu energie termică care deservesc sau se află pe teritoriul a două sau mai
multe localităţi din judeţ, cu terenurile aferente:
- reţelele zonale de transport şi distribuţie a energiei termice până la limita proprietăţii consumatorilor;
- punctele termice zonale;
- construcţiile şi instalaţiile auxiliare zonale;
f) sistemele de salubrizare şi gestionare a deşeurilor, care deservesc sau se află pe teritoriul a două sau
mai multe localităţi din judeţ, cu teritoriile aferente:
- punctele de colectare zonale şi depozitele zonale de deşeuri;
- construcţiile şi terenurile special amenajate, destinate sortării, tratării, valorificării şi incinerării zonale
a deşeurilor.
220

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ
1. Tratate, cursuri, alte lucrări
1) Alexandru Negoiţă, Drept administrativ. Editura Sylvi, Bucureşti, 1998
2) Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. l, Editura AII Beck, Bucureşti, 2001
3) Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Actami, Bucureşti, 2000
4) Emil Bălan, Dreptul administrativ al bunurilor, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2001
5) J.M. Aubi, P. Bon, Droit administraţi/de biens, Dalloz, 1991
6) Ch. Debbasch ş,a, Droit administraţi/de biens, P.U.F., 1999
7) Emanuel Albu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea I, Editura Fundaţia România de Mâine,
Bucureşti, 2005; Partea II, 2006
8) Li viu Giurgiu, Domeniul public; Repere juridice, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997;
9) E. Bălan, Domeniul administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998
10) I.St. Mândreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridică, Bucureşti, 1943
11) Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, voi.I, ediţia a IV-a, Bucureşti, 1934
12) G. Rarincescu, Contenciosul administrative român, Bucureşti, 1936
13) E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944
14) Mircea Preda, Drept administrativ Partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000
15) T. lonaşcu, S. Brădeanu, Dreptul de proprietate socialistă şi alte drepturi principale, Editura Ştiinţifică, Bucureşti
1964
16) Constantin Stătescu, Drept civil, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970
17) Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editura AII Beck, Bucureşti, 2005
18) L. Pop, Drept civil. Drepturi reale, Editura Universul Juridic, 2006
19) Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Editura Humanitas, 2004
20) Corneliu Bîrsan, Drept civil. Drepturi reale principale, Editura AII Beck, Bucureşti, 2007
21) E. Chelaru, Curs de drept civil. Drepturile reale principale, Editura AII Beck, Bucureşti, 2000
22) I. Filipescu, Drept civil. Dreptul de proprietate şi alte drepturi reale, Editura Proarcadia, Bucureşti, 1993
23) Eugen Chelaru, Administrarea domeniului public şi a domeniului privat, Editura AH Beck, Bucureşti, 2005
221

II. Legislaţie
1) Decretul-lege nr. 31/1954, publicat în Buletinul Oficial nr.8 din 30 ianuarie 1954
2) Decretul nr.478/1954 privitor la donaţiile făcute statului, publicat în Buletinul Oficial al României, nr.46 din 10
decembrie 1954
3) Constituţia României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi
republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.767 din 31 octombrie 2003
4) Legea fondului funciar nr. 18/1991, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.37 din 20
februarie 1991 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.l din 5 ianuarie 1998
5) Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 7 august 1991 şi republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.3 din 13 ianuarie 1997 şi nr.933 din 13 octombrie 2004
6) H.G. nr.834/1991 privind stabilirea şi evaluarea unor terenuri deţinute de societăţile comerciale cu capital de stat,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.259 din 20 decembrie 1991
7) Legea nr.33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.l39 din 2 iunie 1994
8) Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr.7/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.61
din 26 martie 1996
9) Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de bunuri şi prestările de servicii în interes public, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 18 iulie 1997, modificată substanţial prin Legea nr.410/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.986 din 27 octombrie 2004
10) O.G. nr.43/1997 privind regimul drumurilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 221 din 29
august 1997 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 29 iunie 1998
11) H.G. nr.548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc
domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr.334 din 15 iulie 1999
12) O.U.G. nr.226/2000 privind circulaţia juridică a terenurilor cu destinaţie forestieră, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr.606 din 25 noiembrie 2000
13) Legea nr.247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.653 din 22 iulie 2005
14) Legea nr.350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.373 din 10 iulie 2001
15) O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I,
nr. 352 din 30 iunie 2001.
16) H.G. nr.445/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
105/2001 privind frontiera de stat a României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 24 mai
2002.
17) OU.G. nr.74/2005 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.572 din 4 iulie 2005
222

18) H.G. nr.219/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii privind rechiziţiile de bunuri şi
prestările de servicii în interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.302 din 11 aprilie 2005
19) O.U.G. nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.418 din 15
mai 2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.337/2006
20) O.U.G. nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.569 din 30 iunie 2006, aprobată prin Legea nr.22/2007, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea l, nr.35 din 18 ianuarie 2007
21) H.G. nr.525/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.395 din 12 iunie 2007
22) Ordinul nr. 11/2007 al preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea
Achiziţiilor Publice pentru aprobarea Regulamentului privind supravegherea modului de atribuire a
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr.609 din 4 septembrie 2007
223

Redactor: Constantin FLOREA Tehnoredactor: Marcela OLARU

________Coperta: Cornelia PRODAN________
Bun de tipar: 11.01.2008; Coli tipar: 14
__________Format: 16/70 x 100___________
Editura Fundaţiei România de Mâine
Bulevardul Timişoara nr. 58, Bucureşti, Sector 6
Tel./Fax: 021/444.20.91; www.spiruharet.ro
e-mail: contact@edituraromaniademaine.ro