CONSTITUI<_;AO E REALI DADE CONSTITUCIONAL (*)

Por Andre Thomashausen

I. A TRANSITORIEDADE UA CONSTITUI(:AO

A questao da realidade constitucional diz respeito a viabilidade de facto duma constituicfio em senti do formal, e corresponde as seguintes interrogacoes :

Reflectidi. a Constituicao as condicoes reais da ordenacao politica e social do Pais, representando 0 status material duma sociedade? Podera ela promover 0 encontro das bases de consenso nacional, necessarias para a aceitacao duma forma de go verno ? Tera ela capacidade suficiente para se renovar e adaptar ? Qual sera 0 seu poder de infIuencia efectivo sobre a realidade sociol6gica?

E urn facto conhecido, que qualquer constituicao que pretenda ser a lei suprema, a base de toda a ordenacao nao factual mas normativa tem de reflectir a realidade socioI6gica a que se refere e tern de oferecer possibilidades reais de aceitacao para poder realizar 0 seu fim.

C*) 0 autor encontra-se em Portugal com 0 fim de elaborar urn estudo mais detalhado sobre 0 tema, a publicar breve mente pelo Instituto de Direito Intemacional da Universidade de Kiel CAlemanha Federal).

Estas Iinhas, elaboradas num curto espaco de tempo e com a evidente dificuldade do dominic duma lingua estrangeira, 56 puderam focar alguns dos elementos de discus sao, referentes a actual Constituicfio da Republica Portuguesa.

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De oulro modo, como constituicao nominal, pori em causa a sua propria legitimidade e, com isso a legitimidade da legalidade e da democracia, amhas ligadas ao conceito de justica, nal norrnalrnente resultara urna crise nao so do direito constituciona], mas de todo 0 sistema de ordenacao social e politica.

Uma tal crise, 0 af astamento d a constituicao da sua base de aceitacao, pode levar ao risco de 0 direito constitucionalse tornar totalitario na medida em que invocara para a sua justif icacao ou um «bern comum», uma «volonte genera1e» nao reflecLidos na vontade de facto dos cidadaos, ou uma necessidade absoluta dum «socialismo cientifico» que nem na vontade hipotetica do povo em questao existira.

E urn conceito de justica irreal e totalitario nao tardara a provo car rupturas institucionaiscom todas as suas desvantagens conhecidas.

Indo a procura de algumas das respostas que a actual Const iruicfio Portuguese pretende dar no que diz respeito a nova ordenacao da vida colect iva do Pals, parece fundamental 0 facto de a Constituica., se apresentar como uma manifestacao do poder constituinte do povo de certo modo provisoria.

Na opiniao do autor trata-se dum provis6rio material e formal.

1.1. llMA CONSTlTUI(:AO MATEnTALlVIENTE rHOVIS6HIA

Materialmente porque 0 juizo a fazer, devs obedecer ao principio de soherania do Povo ao qual a Constituicao se auto-sujeita expressamente nos art." 2.°, 3.°, N.oS 1. e 3.°, principio que nao foi respeitado plenamente na forma de organizacao do poder constituinte em virtude da l imitacao da liberdade das eleicoes para a Assembleia Constituinte. A limitacao consistiu no facto de varias forcas politicas terem sido impedidas de concorrer as elei<:;oes e nas dificu1dades inegaveis criadas a dois partidos importantes, 0 CDS e 0 PPD, que ness as elei<:;oes de maneira alg11ma tiverarn oportunidades iguais aos 011tr05 par-

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tidos. A subida de votos em mais de 10070 do CDS nas eleicoes subsequentes e a estabilidade dessa percentagem nas eleicoes para as autarquias locais demonstram bern as Iimitacdes a que esse partido foi sujeito 110 prirneiro sufragio depois de 25 de Abril de 74, como tamhem 0 f azern muitas provas de facto que existem.

E de considerar muito mais grave porem, todo urn condicionalismo dos trabalhos da Assembleia Constituinte, peIo 1.0 pacto MF A-partidos C), pelo projecto dum poder de Vlgll ancia, a exercer [nao chegou a tel' influencia] atraves da Comissao do MFA prevista no ponto 1.2. do referido pacto, pela limitagao ternporaria dos trabalhos ao escasso prazo de 90 dias cuja prorrogacao submetia a Assembleia a vontade do entao poder revolucionario, pelas varias formas de coercao politica e ate fisica sofrida pela Assembleia ate 25 de Novembro de 1975, como tarnhem pelas insegurancas do proprio estatuto dos deputados, sujeitos a degradantes dificuldades na obtencao do pagamento dos subsidies e finalmente pelo chamado 2.° pacto de 26/2/76 C). A partirdessa data e ate a promulgacao da Constituicao pelo entao Presidente da Republica em 2 de Abril de 1976, esta ultima urn acto politicamente discutivel C) que reflecte bern a preponderancia do en tao poder militar perante a soberania do povo, os trabalhos continuaram condicionados, embora em termos menos intensos.

Tendo assirn 0 trabalho da Assembleia Constituinte sido limitado pOI' um voluntarismo revolucionario que jii. tinha sido ultrapassado pela vontade da Ial'ga muioria dos cidadaos expressa nas eleicdes de Abril de 1975, tem de se considerar materialrnente nfio definitiva e ate provis6ria a realizacao do poder constituinte que a Constituicao representa.

(1) De 11-4-75, vide Dossier 2." Republica, 1.0 vol., pag. 235.

(2) Texto publicado pelo Ministerio da Comunicacao Social, Lisboa, Margo 1976.

(3) Vide J. Miranda, As Constituiciies Pcrtuquesas, nota 2), na pag. XI, Lisboa 1976; alias a prornulgacao foi formalmente legal pelo disposto no artigo 312.', N.' 1, da Constituicao.

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E igualmente certo nao tel' havido sancao posterior que possa dar de certo modo maier consistencia a Constituicao. A pratica constitucional e demasiado curta para a Constituicao poder ser considerada largamente aceite e «ratificada» pela vontade popular. Pela visao integracionista do Estado ("), que podera f azer pensar subsequentes eleicoes para os titulares de orgaos de soberania como referendos em favor da Constituicao, tambern niio se podera chegar a coriclusao cla consumacao material do poder constituinte em portugal.

As eleiQoes realizaclas depois cla entrada em vigor cia Constituicao da Republica Portuguesa nunca podem ter sido feitas pOl' parte clos eleitores com conhecimento mesmo vago da Constituicao ou do sistema politico e social, previstos por esta, nem com base na experiencin desses mesmos sistemas. Tambern a campanha eleitoral do Presidente Eanes, baseacla muito na invocacao da Constituicao, de maneira alguma' pode confirmar aquele conhecimento uma vez que a distribuiQao dos votos reflecte cluramente a importancia da decisao pelu pes so a do candidate.

POl' Dutro lado, a iuvocacao cia Constituigao pelo entao caudidato Eanes so pode Eel" entendida como uma tornad a de posicao em favor daquilo que e constitucional e portanto legal e ordenado. A prova de fogo cia nova constituicao ainda esta pOl' f azer.

1.2. UI\,IA CONSTITUI<;:AO FOHlVIAl;MENTE PROVISoHIA

Ha aincla a considerar Cjlle a propria ConstiluiQao reflecte furmalmente a tese de Ole trutnr duma realizacao provisoria do poder constituinte.

A corrects interpretucao dos Art." 286.° e 287.° feita a Iuz cia sua fonte principal, qlle e 0 disposto no N." 5 do 2.° pacto,

(') Rudolf Smend, Verjassllng uiul v ertassunqsrectit, in Staatsrecbttiche Abtunuiiunqen, 1955, pag. 475 e seg.

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leva a conclusao - independentemente do valor juridico do pacto - de que a revisao da constituicao, finda a La Legislatura, e uma revisao que em nada se pode equiparar as subsequentes revisoes, Processar-se-a com regras mais f'avoraveis a formacao do consenso e e obrigatoria na medida em que e julgada como condicao previa para 0 exercicio dos futuros poderes de revisao (Art. 287, N." 2 « ... apos a revisao prevista no artigo anterior ... » ) .

Dai so e possivel concluir, que este poder de revisao especial no fim da La Legislatura tern qualidade diferente das formas de revisao normais previstas no art." 287. Trata-se duma revisao que podera completar a realizacao do poder constituinte, ate entao limitado pela vontade do poder revolucionario militar (Conselho da Hevolucao ) e pela vontade dos partido , politicos, vontades express as no 2.° pacto (esse sim, livremente elaborado!) que «vigora durante 0 periodo de transicao que ted. a duracfio minima de quatro anos ... » (N." 5.5. do pacto). E indiscutivel que os partidos suhscritores assumiram 0 compromisso perante o poder militar de nao promoverem uma revisao constitucional antes de 26 de Fevereiro de 1980. Poderia f azer crer 0 disposto no artigo 174.°, n." 3, que a Constituicao permitira uma antecipagao da Il ," Legislatura e portanto do poder de revisao por alguns meses pela dissolugao da Assembleia Legislativa na ultima sessao legislativa, 0 que 0 n." 5.3. do pacto veio a excluir expressamente. Mas qualquer duvida fica esclarecida pela lei especial e portanto aplicavel neste caso, que vamos encontrar no art." 299.°, N." 1, no qual se estabelece uma data determinada para 0 fim da I." Legislatura, 0 14 de Outubro de 1980.

E este disposto no art." 299.°, N." 1, que demonstra mais uma vez 0 tratamento especial que a Constituicao concede a 1." Legislatura, em obediencia estrita do 2.° pacto que veio antecipar 0 trabalho legislativo da Assembleia Constituinte. 0 estahelecido peln 2.° pacto veio simplesmente a ser ratificado pela Assembleia Constituinte, de maneira semelhante a ratificaoao dos diplomas do Governo pela actual Assembleia da Republica.

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Embora a Constituicao nao 0 diga expressamente, pelu interpretacao das norrnus constitucionais referidas feita na base da sua fonte, que e 0 2.0 pacto, so se po de concluir que a I." LegisIatura reveste qual idade diferente das legisluturas subsequentes, scudo urn periodo de transicao, de direito constitucional provisorio.

Nao se cornpreendem hem as razoes invocadas por JORGE l\llRANDA que lev am a eonsideracao de que a 2.a Legisl atura nao sera em nada diferente da primeira, que 0 poder de revisao nao estara detenninado pelo facto de acabar com urn periodo de transicao C). A questao do enquadramento juridico do 2.0 pacto nao diz respeito a interpretacao das uorrnas constitucionais aqui referidas na medida em que niio interfere com a util iz.acao desse pacto como fonte de interpretacao do direito ("}. A argumentagao em contra rio, que partin do do principio duma aleguda inexislencia juridica do p acto, e que vern concluir so pOl' essa razao a inexistencia de lim periodo de transicao e do caracter especial da L." Legislatura e da L." revisao, contradiz 1 letra da propria constituicao, como aqui demonstramos.

'I'ambem a correcta interpretacao teleologica do sentido e [a razao de ser do Conselho da Ilevolucao leva a conclusan aqui ef endid a. A correcta definicao do poder de revisao previsto no .rt." 286 e a de uma retomada do poder constituinte. Mesmo que sse poder confirrnasse 0 Conseho cla Revolugao e estabelecesse

continuacao da sua existencia, 0 Conselho cia Revolu~ao nao ria 0 mesmo, pois existi riu pOl' f'orca duma outra base de Ieginidacle, cessaria de ser LLm orgao revolucionario recebido pelo reitr, oonstitucional e continuaria como instituicao unicamente r vontade do poder constituinte democratico. Seria alias pertamente correcta a autodissolucao do Conselho da Hevolucao

(5) J. Miranda, Direito ConstituGional, pag. 191 e 192, ed. da Associacao Iemica da Faculdade de Direito de Lisboa, Lisboa 1977.

(,') Viele M. Rebelo de Sousa, Diretto Consiitucicuci, Parte II - Constt- 10 da Republica Portuguesa, (Sumarios Desenvolvidos), Lisboa, Facul, de Dlreito, 1977, pag. 16 e 17.

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no termo da vigencia do 2.° pacto, em principio a partir de 26/2/1980, portanto possivelmente ainda antes do fim da I." Legislatura previsto pelo Art." 299 n." 1, visto que 0 fundamento juridico desse orgao nfio reside na Constituicao, que simplesmente 0 recebeu, mas no facto da forca revolucionar~

Obtida a conclusao de que substancial e formalmente a Constit~i9ao dey~_~~£ considerada _como materi alizacao so mente pro-

GUe esta na sua ori~m e que t;:;dm---asu-;I-regrtlrmcraae C). visoria do poder constituinte, urge na opiniao do autor a preparas:ao em tempo, e cuidada, duma futura revisao, ja por estes motives inevitavel.

2. A DINAMICA LATENTE NA CONSTITUI~AO

A problematica fundamental da Constituicao parece ser uma dinamica latente, 0 conflito institucionalizado entre 0 conceito de estado e de legitimas:ao do poder dernocratico e socialista.

Nao e com 0 argumento um pouco formal, da precedencia sistematica da parte 1.", respeitante aos «di reitos e' deveres fundamentais» sobre a parte 11.\ respeitante a «organizacao economica (nao tendo em conta a existencia dos «principios fund amentais» que veem antes mesmo da Parte La e de que na propria parte La (ArLO 12.° a 49.°), se encontram varies elementos de socialismo) que se pede resolver 0 problema das contradicoes internas da Constituicao.

(1) A origem revolucionaria do Conselho da Revolw;ao nao exclui de rnaneira alguma a vinculacao desse orgao 11 legalidade democratica da ConstituiQao 11 qual e submetido pelo disposto do Art." 3.°, N.o 4.

Sao de lembrar as afirrnacoes de MIGUEL GALVAO TELES a este respeito e neste sentido, na opiniao do autor ate ao presente em nada reputadas, vide N.O 16 da revista Opcao, 12 a 18 de Agosto de 1976, pag. 33. As consideracoes de MAURICE DUVERGER a este respeito na TraduQao da Constituicao da Republica Portuguesa, apresentada por ele (Portugal, Centro Nacional de Estudos e Planeamento, 1976, pag. 24) sao erradas e

. carecem de qualquer fundamento. Tambern e de reparar que J. MIRANDA, a respeito do Conselho da Revolucao surpreendentemente fala de «transitoria subsistencia: (ob. "it., pag. 281).

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2.1. OS ELEMENTOS DE SOCIALISMO E A DEMOCRACIA TRADICIONAL

As categorias subjectivas dificilmente conjugaveis fora da doutrina marxista rigida e ainda muito mais dificilmente concretizaveis sao frequentes: «cidadao» e «trabalhador», «povo» e «classe», «classe trabalhadora», «classes trabalhadoras», «principais meios de producao», «sectores basicos», «iuiciativa privada» como possivel «instrumento de processes colectivos», «control de gestae», «exercicio do poder democratico das classes trabalhadoras» (Art.° 80.°) e «exercicio democratico do poder pelas classes trabalhadoras» (Alt.o 2), bem como «poder democratico dos trabalhadores» [N." 1 do Art." 55, e N." 2 do Art.° 90), «planeamento dernocraticn da economia», «auto-gestae», «sociedade sem classes» (Art.° 1.0) «sociedade socialista» (ArLO 96.°), «sociedade democratica e socialista» (N.D 4. do ArLO 73.°), «transicao para a democracia e 0 socialismo» (N." 4. do ArLO 273.°), «construcao do socialismo» (N." 2 do A rt.° 185)

C) .

:It logo 0 proprio Art.° 2.0, que vem submeter a soberania popular e a organizacao politica democratica (que neste contexto so pode ser entendida como democracia tradicional e niio socialista) a meta do «exercicio dernocratico do poder pelas classes trabalhadoras», que pOl' definicao tern de ser coisa dife-

(8) Encontramos elementos de socialismo nos seguintes artigos:
1 64 N.' 3-c) 90
2 73 N.' 2 96
9 - c) 75 97
38 N." 2 76 99
50 80 WI
53 - a) 81- c) en) 107
55 N." 1 e 5 82 109 N.o 1
5(; 83 110
85 185 N.o 2
60 87 217 N.O 1
61 N." 2 89 273 N.o 4 CONST. E REALIDADE CONSTITUCIONAL

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rente do conjunto total dos cidadaos a que se referem a soberania popular e a democracia politica. Sera a soberania popular, como liberdade de escolha inequivocamente definida nos Art." 111.° e 112.°, sujeitavel a limitacao pela meta tarnbem prescrita 1105 Art." 185.°, N.o 2; 96 e 73, N.o I?

2.2 A LlMITAgAO DA SOBERANIA POPULAR

A logica so permite concluir uma {mica Iimitacao deste principio maximo da ordenacao social e politica que e a soberania do povo. E que este principio tem que reger-se pela lei que ele proprio estabelece. Em outras palavras, a soherania do povo nunca podera manifestar-se de forma a acabar com essa mesma soberania, 0 que tern um significado muito real no que diz respeito ao poder de revisao da Constituicao. Um tal poder de revisao tera sempre de auto respeitar-se.

Uma revisao constitucional que acabe com esse mesmo poder de revisao, 0 qual reflecte sempre uma manifestacao do poder constituinte, e invalida. A revisao constitucional que esteve na base do totalitarismo Hitleriano jii por esta razao - a parte outras, como a f alta de ratificacao valida do entao «Reichsrat» que incluia representantes nomeados pelo governo e sem direito de voto - tem de ser consider ado ilegal e como «destruicao» da constituicao de Weimar.

Nfio podendo 0 poder constituinte por em causa 0 direito de revisao e tambern valida a Iimitacao do poder disciplinador da revisao pOl' normas fundamentais e categoricas (Ii mites materiais de revisfio ) que sao necessarias para a realiza~ao material da soherania popular.

Sao Iimitacoes que varias constituicdes prevern, como a da Republica Federal da Alemanha (Art. ° 79), da Suica (Art. ° 178) e dos Estados Unidos da America (Art.° V) entre outros. Seja . qual for a justifioacao escolhida para estes limites ahsolutos de revisao, jusnaturalista ou pragmatics como aqui, a sua forca

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juridica e sempre superior a das outras norrnas constitucionais, sendo assim de grande importancia para a interpretacao duma constituicao.

2.3. .0 REGIME DE V ALORES (WERTORDNUNG) DA CONSTI· TUI(:AO

Nesta ordem de ideias e necessario considerar 0 Art.° 290 da Constituicao Portuguesa para a juizo a f azer acerca das con-

tradicoes acima apontadas. .

o disposto no Art." 290.° deve ser considerado como a base do regime de valores (Wertordnlmg) que determinam a Ieitura constitucional. (D)

Na enumeracao do Art.° 290.° nao encontramos a centroversa meta do «exercicio democratico do poder pelas classes Lrabalhadoras» nem a meta do «socialismo» seja eIe qual for. A identidade do Pais a ordenar segundo 0 regime de valores da constituicao e constituida pelos seguintes conceitos do Art.° 290.°: «direitos, Iiberdades e garantias dos cidadaos ... , dos trahaIhadores e das suas organizaodes», «a separacao e independencia dos orgaos de soberania», «a autonomia das autarquias locais», «a independencia dos tribunais», «a fiscalizar,;ao da constitucionalidade», «0 pluralismo de expressao e organizacao politica, incluindo partidos politicos e 0 direito de oposicao democratica», e «0 sufnigio universal, directo, secreto e periodico ... » Somente as aljneas f) e g) podem f azer lemhrar «0 socialismo»; sao a «planificacao democratica da economia» e «0 principio da apropri acao colectiva d9S principais meios de producao e solos, bern como dos recursos ;laturais e a eliminacao dos monopolies e dos dios». Interpretados no conjunto dos restantes conceitos do Art.° 290,0 e seguindo os topicos de interpretacao dados pelo Pream-

(D) Com esta base no direito Constitucional positivo nao estara 0 perceito de w ertoninuna sujeito a critlca feita de Jose Joaquim Gomes Canotilho, em Direito Constituctonal, T6picos de Estudo, 1976·77, Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra 1977, pag. 89.

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bulo nao revestem as aline as f) e g) justificaciio ideologica significante, so se podendo concluir que 0 regime de valores hasicos nao consagra «0 socialismo», nem urn «socialismo democratico» mas apenas elementos de socialismo enquadrados num sistema de democracia pluralista e representativa inspirada nos direitos humanos e seus valores subjacentes. A importancia das referencias marcadamente socialistas (de cariz ortodoxo-marxista) em algumas norrnas constitucionais e relativa. De modo algum fica a liberdade de opcfio determinada pela soberania popular, subjugada ao «exercicio democratico do poder pelas classes trabalhadoras» como faz pensar uma primeira leitura do ArLO 2.°

E fica terminantemente excluida como inconstitucional a hipotese de qualquer forma de governo que tenha como base a ideia de que «qualquer ditadura do proletariado, mesmo quando assume formas ditatori as», e sempre mil vezes mais dernocratica do que qualquer democracia burguesa». (Alvaro Cunhal, A Qnestao do Estado, Questao Central de cada Reooluqao, Ed. «Avante! », Lisboa, 1977, pag. 16).

Qualquer apl icacao dos elementos de socialismo e qualquer definigao das categorias subjectivas tem de se oriental', como esta previsto expressamente em varies artigos, pelos ideais da liberdade da pes so a humana (alias exuberantemente e com. um certo anarquismo definida no Art." 27.° conjugado com o N." 2 do Art." 18.°), da forrnaca., duma vontade politica de maneira pluralista e tuio preconcebidamente monista, da execucao dessa vontade politica de forma democratica e legal com a fiscalizagao de tribunais independentes e niio autoritariamente, da integragao e identificacao individuo-estado so parcialmente e niio totalmente.

Nesta ordem de ideias e de sublinhar que 0 principio do «Estado de Direito» na formula da «legalidade democratica» (N. 4. do Art." 3) conjugado com 0 Art." 21, onde se encontra o conceito de responsabilidade civil pelos actos do Estado, que esteve na base do desenvolvimento do «Estado de Direito» primeiramente feito na Prussia do scculo 19 encontrou a sua comple-

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ment acao, no importantissimo disposto do N." 2 do Art." 269 da Constituicao :

«E garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executorios». CO)

2.4.. iVIODELOS DE SOCIEDADE CONFLlTUAL E HARM6NICA

o perigo da actual Constituicao pode residir na f acil possibilidade de el ahoracao de interpretacdes erradas, somente focando os elementos de socialismo e aproveintando a grande flexibilidade de interpretacao, aberta pelos referidos elementos de socialismo e pel as formulas gerais e nao desenvolvidas. N a parte econornica e social sao estahelecidas metas irreais que talvez nem um socialismo sueeo teria a coragem de fixar constitucionalrneute a obrigar 0 estado. 0 perigo da «Ietra morta» e evidente, alern dos inconvenientes das indefinicoes inevitaveis, que, decorrido jcl um ano de pratica constitucional, se f azem sentir. Com as bases do sistema economico assim estabelecidas entrou-se no carninho perigoso que pode levar ao conceito da sociedade harmonica em que os conflitos nao sao fenorneno natural e sadio na vida quotidiana, a resolver e solucionar pacificamente.

N a socied ade do socialismo de harmonia os conflitos sao encarados como uma perversao do ser humane e devem ser eliminados, 0 que na pratica results na repressao pouco saudavel dos conflitos.

Bern mostrou a propria histori a portuguesa que a. vida colectiva nao tem verdades e que deve ser feita mediante os compromissos resultantes dos eonflitos, 0 que justamente evita a usurpac,;ao do pocler pOl' lima 56 categoria de interesses.

(10) 0 que corresponde ao Art.v 19.° N.o 4 da Constituicao da Republica Federal Alema: «Quem for of en dido por acto de autoridade publica podera sempre interpol' recurso juridiscional. Este recurso e da cornpetencia dos tribunals ordinarios, no caso de nao se encontrar estabeleclda a cornpetencia de outros tribunais».

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E justamnete 0 desenvolvimento da capacidade conflitual que garante um processo de desenvolvimento paeifico. A proihicao do «lock-out», nesta ordem de ideias, e um anacronismo que f az lembrar a ideologia da sociedade nao conflitual mas corporativa e que poem em perigo a necessaria liberdade de contratacao colectiva.

Juntamente com as subjacentes hostilizacoes de camadas integrais da sociedade portuguesa isso nao criara condicdes favoraveis a urn desenvolvimento economico necessario para a tao urgente prornocao de condicoes de qualidade de vida, por agora, pelo menos so minimas, as classes mais desfavorecidas de que tanto f ala a Constituicao,

Nao e com nacionalizacdes pOl' motivos ideologicos e pela substituicao de alguns carros de luxo e de algumas moradias dos capitalistas pOl' carros do Estado e Gahinetes de Planeamento que essa meta de justica social e de realizacao economica dos direitos do homem jamais em parte alguma foi alcancada.

3. A ORGANIZA(:AO DO PODER POLfTICO

E justamente a capacidade de resolucao de conflitos sociais e politicos dum sistema constitucional que decide sobre a realidade constitucional, sobre a viabilidade dum sistema de ordenacao, Isto conduz-nos a parte da organizacao do poder politico, a parte talvez mais f ascinante da actual Constituicao.

3.1. A LEG1TIMA(,:AO DO PODER PELA5 ELE1(:6E5

A questao previa da organizacao do poder politico e sempre a da legitimacao do poder sociologicamente possivel. Mostraram as quatro eleicoes posteriore , ao 25 de Abril de 1974 que a legitimacao do peeler politico pelo sistema de eleicoes e nao so aceite e viavel, como largamente reinvidicada pelo Povo Portugues. Embora 0 quadro de legisla<;;ao eleitoral estabelecido pela Constituicao, ArLO 116.° e alinea h) e Art.° 290.°, (como

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normas f undamentais) nfio f aeilite urn reordenamento das fix agoes partidarias regionalmente mal equilibradas, tudo leva a crer que 0 sistema electivo para a Iegitimacfio do poder politico se possa desenvolver positivamente, garantindo uma continuacfio pacifica do desenvolvimento constitucional. Infelizmente outros f actorese - os de possiveis desestabil izaefies institucionais - podem por em risco essa possibilidade, facilitando a tentacao de intervencoes de forca, que podem desacreditar 0 sistema electivo. 0 controlo dessas possiveis desestabilizacdes depende muito das personalidades envolvidas e dependera das solucoes a encontrar com base na experiencia da pratica constitucional ate a revisao na 2: Legislatura, que podera, como adiante dissemos, retomar a realizaciio do poder constituinte.

A vantagem e capacidade do sistema de legitimacao do poder politico pela eleigao reside na sua possibilidade repetida, que oferece aos cidadaos, de renovar a identificacao com 0 exercicio da politica. Abrindo ao cidadao a possibilidade de renovar a sua confianca na organizaeao politica pelo poder de escolha entre vari as f'orcas politicas - confianca que necessariamente se tende a perder no deceorrer de qualquer exercicio do poder garante-se, que as frustracoes politicas nfio se venharn a viral' contra o proprio sistema, mas que encontrem a «valvula de escape» necessaria dentro do sistema, assegurando assim a capacidade de renovacao da ordem politica e 0 controlo democratico do poder, necessario para 0 impedimento de excesses que sempre acabam por por em causa 0 proprio poder que se excede e 0 sistema que 0 perrnite. E a grande vantagem do sistema de democracia nao directa, mas sim representativa estii. em f acilitar a margem de decisao necessaria par 0 encontro de compromissos necessaries a manutencao do consenso geral da sociedade. 0 sistema semi-presidencialista com a sua grande capacidade de dispersao das competencias e de controles reciprocos levou a catastrofe da Republica de Weimar nao por razoes inerentes ao proprio sistema, mas pela impossibilidade de mediacao e homogenizacao dos orgaos politicos atraves de forcas politicas suficientemente constituidas e organizadas para poderem concentrar uma signifieativa representatividade a nivel

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eleitoral e poderem por em priitica as tarefas de que foram encarregadas pelos eleitores.

E hoje um facto reconhecido que 0 destino da Republica de Weimar esteve principalmente relacionada com a incapacidade do sistema de partidos politicos para efectivar a organizacao politica prevista pela Constituicao. E foi tarnhem a insuficiente capacidade do Estado de cumprir a sua funcao de Estado Social, que e de intervir activamente nos conflitos de interesses da socieclade em favor do equilibria necessario clas forcas sociais e em favor clos interesses deficientemente preparaclos para a realizaSiao das suas necessidades (") .

3.2. 0 PACTO E UM PODER MODERADOR

A parte rnais importante da organizacao do poder politico da Constituicfio actual foi definida no 2.° pacto, celebrado sem duvida por livre vontade dos partidos politicos que, menos o en tao PPD pareciam recear a simples revogacao do 1.0 pacto nao querendo assumir toda a responsabilidade pOl' uma politica que se desvinculasse por completo da forca militar.

(Vide sobre este aspecto 0 excelente artigo do Cmt. LUIs Costa Correia, «Alguns erros do 25 de Abril» em 0 ] ornal de 2-7-76, piig. 14; 9-7-76, pag. 14; 16-7-76, pag. 14).

Pela legitimidade de facto que a autoridade militar assumia em materia politica, nfio parece tel' sido a pior solucao a celebragaodo 2.° pacto. Deu origem a uma concepcao do semi-presidencialismo equilibrada com solucoes muito felizes como a do n." 2 do Art." 126 da Constituicao e evitando a imprudenciados constituintes de Weimar, que tinham estabelecido pelo f amoso Art. ° 48.° a competencia do presidente para revestir o govemo com autorizacoes legislativas normalmente da competencia do parlamento.

(11) Lembra-se aqui, que 0 primeiro a definir em moldes ainda hoje multo modernos a tuncao do «Estado Social» foi LORENZ VON STEIN (1815-1890) em: «Geschichchte der sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage»,

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A pratica constitucional esta, pOl' f orca da impossibilidade actual de f ormacao dum governo com Iegitimacfio por maioria parl amentar, a apontar para um reforco do elemento presidencialista. Isso evita, pOl' enquanto, que 0 Presidente da Republica assuma 0 papel de «pouvoir moderateur» tal como foi concebido por BENJAMIM CONSTANT e encarado pela Carta Constitucional Portuguesa de I 826, um papel que tarnbem poderia teoricamente revestir 0 Conselho da Revolucao se nao estivesse de tal maneira comprometido num passado recente e controverso.

o assumir das fungoes de urn tal «poder moderador» parece porem import ante para garantir a manutencao da confianea minima da ma iori a dos eleitores nos intervalos entre os aetos eleitorais. Nao parece ser pior solucao a de pensar num supremo tribunal constitucional a tornar essa funcao, lima vez que 0 Presidente eleito pOl' sufragio directo tendera sempre a estar bastante ligado ao exercioio do governo.

A experiencia da Alemanha Federal com 0 seu Supremo Tribunal Constitucional, constituido pOl' juizes eleitos pelo parlamento e pela carnara federal, e admitindo recurs os individuais com base na of ens a dos direitos fundamentais, constitui uma experiencia particul arrnente feliz. Seria muito de lamentar se, pOl' continuada f alta de publicidade dos pareceres e dos aoordfios cia Comissao Constitucional , essa instituicao nao chegasse a tel' 0 prestigio que merece.

Foi de certo modo prudente 0 facto de a Constituicao Portuguesa nao admitir recursos individuals para a Comissao Constitucional tendo em conta 0 grande mirnero de promessas, por vezes dificilmente real izaveis, que a Constituicao faz. Havera sempre a possihilidade de recursos individuais ao Tribunal dos Direitos do Homem em Estrasburgo, se Portugal vier a ratificar as respectivas convencoes do Conselho da Europa.

A pratica constitucional parece tel' demonstrado a pouca eficacia da Iiscalizacao previa e obrigatoria da constitucionalidade das medidas legislativas bern como as desvantagens dum poder de fiscalizacao da constitucionalidade distribuido pOl' dais orgaos e de certa maneira complicado. A fiscalizacao previa e ohrigatoria

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tem pouca raziio de ser, uma vez garantidas as possibilidades de fiscaliza9ao previa por solicitacao dum orgao de soberania e de fiscalizacao «posterior». N a forma como esta prevista dificu lta desnecessari amente 0 trabalho legislativo, cIancio urn poder pouco justificavel ao Conselho da Revolu9ao como orgao de soberania com legitimacao revoluciomiria, numa fase em que justamente o factor da legitimidade revolucionaria foi largamente ultrapassado.

3.3. 0 CONSELHO DA REVOLU(:.i\O E A SUA TTIANSFORMA(:AO

Vale a pena mencionar ainda alguns poderes pouco focados do Conselho da Revolu9ao. E 0 poder de nomear urn substitute do Presidente da Republica nos termos do N." 1 do ArLO 135, 0 qual, contrariamente ao Presiciente da Assembleia cia Republica, no caso de este substituir 0 Presidente cia Republica, continuara em exercicio das suas funcoes como membro do Conselho cia Hevolucao. E tarnbem 0 poder de declarar a impossihilidade fisica permanente do Presidente da Republica e verificar os impedimentos temporaries deste (aHnea e) do Art.° 145.°), bern como a competencia em materias de politica externa result ante da aHnea b) do N." 1 do Art." 148 e da alinea c) do Art.° 200_ Tambern 0 poder de recomendar a Assembleia da Republica ou ao Governo ou as assembleias regionais a feitura de determinada legislacao (Art.° 279.°) tern alto significado conflitual e politico, verificacio no caso da recente recomendacao, referente it proihicao de publicacoes f ascistas, dirigicIa a Assembleia cia Republica. o Conselho cia Hevolucao tambem ndo sofre a restricao de nao poder apresentar projectos que diminuam as receitas ou aumentem as despesas publicas, e nesta materia especialmente previligiado em relacao ao disposto 110S N." 2 do Art.° 170.° e alinea f) do N." 1 do Art.° 203.°

Perante os vastos poderes e as especJalS responsabilidades do Conselho da Revolu9ao e de prever a crescente tendencia do Presidente da Republica no sentido de procurar dominar 0 Con-

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selho da Hevolucao com 0 fim de reforcar a sua propria posiciio, o que estara na origem de frequentes tensoes politicas,

Nao seria despropositado pOl' estas razoes e pela evidente f alta de base de legitimidade real, uma vez consumada a legitimacao revolucionari a, pensar-se numa possivelmente para breve necessaria transforrnacao do Conselho da Hevolucao na figura conhecida e de boa experiencia do Conselho de Estado. Urn tal Conselho de Estado podcria na medida do possivel e do sensato revestir uma representatividade em funcao das mais importantes forcas conflituais da sociedade: Forcas Armadas, Sindicatos, Associacoes patronais, Igreja e outras associacoes de interesses colectivos importantes ou pOl' si s6 mal preparados para a defesa de intereses legitimos, como as pessoas de terceira idade, consumidores ou detentores de pequenas poupan~as.

A dificuldade na transforrnacao conveniente do Conselho da Revolucao e a de ser dificil encontrar nrna via constitucional que 0 perrnita, uma vez que 0 caracter clara mente oposto do Conselho da Revohu:;ao e ainda ressalvado pelo papel do MFA consagrado pela Constituicao (N." 2 do Art.° 3 e N." 1 do Art.° 10.°), cujo sucessor 0 Conseleho da Hevolucao parece ser,

o problema f az pensar na saida que 0 2.0 pacto parece tel' deixado aberta no ponto 5.5., que preve a possibilidade de revisao do pacto com 0 acordo do Conselho da Hevolucao. Seria uma said a de emergencia no caso de se tornar inevitavel a revisao constitucional antes da 2.a Legislatura, que, com base no argumento duma supraconstitucionalidade do pacto e da sua recepcao meramente f ormal pela Assembleia Constituinte, poderia evitar uma perigosa ruptura manifesta da legalidade constitucional. Uma caducidade do 2.° pacto suspenderia 0 limite ternporario de revisao, podendo a Assemhleia da Hepuhlica proceder it revisao constitucional nos termos do Art.° 287, 0 que real isticamente so f aria sentido depois de urnas novas eleicoes antecipadas.

Esta hipotese niio e contrariada pelo facto de a Constituicao nao f azer referencia expressa ao pacto, ou pelo facto de este nao tel' sido publicado no entao «Diario do Governo». 0 pacto

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desenvolveu e desenvolve uma normatividade de facto que sem a menor diivida condicionou e condiciona a Constituicao. Como Iimitacfio real do poder constituinte nao pode 0 Direito fugir ao problemada sua definicao, como njio pode nunca ignorar qualquer outra realidade. Sendo impossivel a Iimitacao definitiva do poder constituinte (de revisao}, como acima referido, nao havera razao para se excluir a revisiio duma normatividade que, de facto, reveste caracter de supraconstitucionalidade. Seria um erro reduzir a materia do Direito a palavra escrita e publicad a no jornal oficial.

3.4. 0 PODER LEGISLATIVO

A organizacao do poder legislativo e a deterrninacao das relacfies Coverno-Assembleia da Republica apresentam caracteristicas avancadas, originais e exemplares. Os entraves registados nos trabalhos da Assembleia da Republica nao tern razfies estruturais na sua origem, por serem devidos a dificil formacao de maiorias, ao excesso de poderes dos Deputados como tais e talvez tambem devido a pouca experiencia e pratica em materias de trabalho legislativo em Assembleia. E interessante verificar como pela mera via pratica e sem fundamento algum na lei constitucional a Assembleia consegue ressalvar diplomas legais publicados mas organicamente inconstitucionais por falta de autorizacao legislativa.

E alias um exemplo da pouca utilidade da fiscalizacao previa da constitucionalidade pelo Conselho da Revolucao, como tambern nos leva a constatar urn exemplo da rna redaccao dos artigos da Constituicar, que de vez em quando se vem manifestando:

Fala 0 artigo 172.0 em ratificacao de decretos-Ieis, um termo que normalmente pressupoe que 0 diploma a ratificar ainda nao esteja em vigor e que so pode ser aprovado ou rejeitado tal qual, scm poderes de alteracao, 0 que aqui nao se verifica. Ressalta neste contexto 0 termo «aprovar» da alinea j) do Art.° 164.° num caso em que seria correcto falar em ratificacao.

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3.5. 0 CONSELHO DE iVIINISTROS

Pouco Se consegue saber acerca da pratica constitucional respeitante a forma de consenso em Conselho de Ministros,

A interpretacao dos Art." 203.° e 204.° leva a crer que 0 Prirneiro-Ministro nao po de impor a sua decisao a maioria do Conselho de Ministros e que so demitindo parte do Governo podera ultrupassar urna contestacao maioritaria a nivel de Conselho de Minislro, 0 que pode tel' razao de ser num sistema serni-presidentialista em que 0 Governo funciona tambem como orgao legislativo, como competenci as legislativas origimirias e exclusivas, ao contrario do que acontece num sistema legislativo rna is antiquado como 0 da Alemanha Federal, em que 0 Governo detem unicamente poderes legislativo , derivados e aonde, na f alta de um poder presidentialista, 0 «Chanceler» detem 0 poder da Riclulinienkom.petenx pelo qual se po de sohrepdr a vontade da totalidade dos ministros evitando cornplicacoes.

De grande interesse serao finalmente a realidade constitueional respeitante ao regime das regioes autonornas, quase est ados federais, do poder local que esta ainda pOl' ser instituido e 0 estaluto juridico-internacional do territorio de Macau, excluido do territorin nacional pOl' forca do N." 4 do Art.° 5, mas sob udministracao portuguesa.

Qual podera ser a possivel conclusao duma reflexao sumario sobre a Constituicao de 2 de Abril de 1976? Parece fundamental o condicionamento desta nova lei suprema pela realidade politica do Pais e das forcas politicas vigentes.

Tentando chamar a si uma legitimidade constitucional exclusiva, vernos as forcas politicas tentar «ocupar» a Constituicao, provocando 0 af astamento dela pOl' forcas de cariz oposta.

E ai que reside 0 grande perigo para a Constituicao e para 0 proprio deseuvolvimento politico nos proximos anos. E que, com a «ocu pac,;ao» da Constituicao ef ectuada por parte de apenas uma

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corrente da OpInIaO publica, 0 af astamento das outras forcas politicas sera inevitavel e, consequentemente, seguir-se-a a crise da legitimar,;ao da ordem constitucional com todos os perigos inerentes, crise que tambem sera inevitavel, se a adaptacfio de certas partes da Constituicao a realidade a que se referem e que pretendem ordenar nao for feita em devido tempo. E de esperar que pelo entusiasmo que esta Constituicao representa, pelas muitas solucoes modernas e inovadoras que apresenta e que podera vir a encontrar, 11 evolucao constitucional venha satisfazer plenamente uma no<:;ao de constituicao no sentido institucional, pela qual se podera estabelecer a justica social necessaria para a rnanutencao do consenso nacional e que continue a ter em mente 0 ArLO 16.0 da Declaracfir, dos Direitos do Homem de 1789:

«Qualquer ordem social, que nao garanta os direitos fundamentais e determine a separacao dos poderes nao tern constituicao».