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« Situation Générale
de l’Aide Extérieure
et Coordination de l’Aide
dans le Secteur Développement Rural »
RAPPORT SUR LA COOPERATION
AU DEVELOPPEMENT 2009-2010
MADAGASCAR
RCD 2009-2010
l’espère, l’apprécieront à sa juste valeur. Par ailleurs, tous ceux qui ont participé à sa réalisation
méritent nos plus vifs remerciements.
i
AVANT-PROPOS
L’aide extérieure demeure une composante essentielle dans le financement des programmes de
développement mis en œuvre dans les pays en développement dans la réalisation des OMD et plus
particulièrement dans la lutte contre la pauvreté.
En effet, dans un contexte mondial miné par la dernière crise économique et financière, il serait
particulièrement difficile de maintenir – sans parler d’augmenter – le niveau de l’aide au développement
fournie par les donateurs, notamment les membres de l’OCDE. Le Gouvernement malgache, face à ce
contexte mondial accentué par la crise politique, fait de ses priorités l’amélioration de la gestion de
l’aide reçue pour en assurer l’efficacité.
Ainsi, le Rapport sur la Coopération au Développement (RCD) 2009-2010 a-t-il été produit après
plusieurs années d’interruption, pour servir d’instrument stratégique dans l’amélioration de la
politique de gestion de l’aide et pour constituer un précieux outil de plaidoyer auprès de tous les
acteurs de développement.
Cette version 2009-2010 du RCD traite toutes les informations sur l’aide provenant de la base
nationale mise en place et gérée par la Primature. Le rapport présente également des analyses sur les
configurations et les tendances de l’aide et met l’accent sur la coordination surtout dans le secteur du
développement rural qui a été choisi comme thématique spécifique pour cette version 2009-2010.
L’objectif étant d’identifier et d’éviter les lacunes dans le pilotage et la gestion de l’aide se traduit
la volonté d’impulser une vision actualisée du développement basée sur des choix stratégiques en
matière de politique économique.
Le document se veut ainsi être un instrument effectif pour les décideurs à la formulation des politiques
de gestion de l’aide, et devrait jouer un rôle fondamental dans la promotion du développement effectif
et durable à Madagascar avec comme corollaire la mise en pratique des principes de l’efficacité de
l’aide tels que prônés par la Déclaration de Paris.
Nous espérons qu’à l’avenir, cette collaboration fructueuse et efficace, avec les Partenaires Techniques
et financiers, dont en particulier le PNUD, qui a permis la production de ce rapport sera poursuivie,
dont notamment l’échange de données à temps pour le maintien à jour et l’exhaustivité de la base
de données nationale sur l’aide.
RCD 2009-2010
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REMERCIEMENTS
Le présent document est édité par le Ministère de l’Economie et de l’Industrie, sous la supervision de
Monsieur Jean Gabriel RANDRIANARISON, Secrétaire Général et de Monsieur Claude RAKOTOARISOA,
Directeur Général de l’Economie.
Les remerciements vont en premier lieu à l’endroit de l’équipe de rédaction du rapport qui est constitué
de l’équipe de la Direction de la Coopération Economique et de la Coordination des Aides Extérieures
et du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide auprès de la Primature dont
en particulier :
Pour la Primature :
Isaora Zefania ROMALAHY, Statisticien-Economiste
Secrétaire Technique Permanent chargé de la Coordination de l’Aide
Il y a lieu aussi de remercier les correspondants auprès des autres départements ministériels et les
acteurs au niveau des trois régions (Androy, Alaotra Mangoro et Melaky) pour avoir bien voulu fournir
les informations à leur disposition pendant les entretiens réalisés par l’équipe de rédaction.
RCD 2009-2010
Enfin, il y a lieu aussi de présenter nos vifs remerciements aux Partenaires Techniques et Financiers
qui ont accompagné techniquement et financièrement le processus de mise en place et de gestion
de la base de données nationale sur l’aide ainsi que la publication de ce rapport.
iii
SOMMAIRE
PREFACE.............................................................................................................................................. i
AVANT-PROPOS................................................................................................................................... ii
REMERCIEMENTS .............................................................................................................................. iii
SOMMAIRE..........................................................................................................................................iv
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES................................................................................................. v
ACRONYMES ET ABBREVIATIONS .......................................................................................................vi
RESUME EXECUTIF..............................................................................................................................viii
INTRODUCTION................................................................................................................................... 1
PARTIE I PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES...............................................3
I.1. Création du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide.................3
I.2. Mise en place de la base de données nationale sur l’aide : AMP ....................................4
I.3. Synergie entre les départements ministériels concernés ................................................ 6
PARTIE II SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR........................................................ 7
II.1. Aperçu général sur la gestion de l’aide à Madagascar depuis l’an 2000...........................7
II.2. Profil de l’aide par donateur ........................................................................................... 10
II.3. Profil régional et sectoriel de l’aide à Madagascar en 2009 ...........................................12
II.4. Perspectives sur la gestion efficace de l’aide à l’horizon 2010-2012 : ............................17
PARTIE III COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL . .........................21
III.1. Région Androy : la coordination est une affaire difficile................................................22
III.2. Région Alaotra Mangoro : Grands maux, petits remèdes ?...........................................26
III.3. Région Melaky : « un potentiel inexploité ».................................................................. 28
RCD 2009-2010
iv
LISTE DES TABLEAUX ET GRAPHIQUES
Tableau 1. Processus de la dernière mise à jour de AMP (2ème trimestre 2010) .............. 6
Tableau 7. Structure des décaissements des APD selon les secteurs prioritaires
au niveau national .......................................................................................... 14
Tableau 8. Principaux PTF présents dans le Secteur Santé ainsi que leurs contributions
respectives ..................................................................................................... 15
RCD 2009-2010
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ACRONYMES ET ABBREVIATIONS
AAH Appropriation, Alignement et Harmonisation
ACORDS Appui aux Communes et aux Organisations Rurales pour le Développement
du Sud
AD2M Appui au Développement du Melaky et Menabe
AFD Agence Française de Développement
AMP Aid Management Platform
ANRE Agence Nationale de Réalisation de l’e-Gouvernance, organisme rattaché
à la Primature
APD Aide Publique au Développement
BADEA Banque Arabe pour le Développement en Afrique
BCM Banque Centrale de Madagascar
BVPI Bassins Versants Périmètres Irrigués
CAD/OCDE Comité d’Aide au Développement/Organisation de Coopération et de
Développement Economique
CECAM IMF Caisse d’Epargne et de Crédit Agricole Mutuels
CNMF Commission Nationale de Microfinance
CORDAL Comité Régional de Développement de l’Alaotra
CRD Comité Régional de Développement
CSA Centre de Service Agricole
CSBF Commission de Supervision Bancaire et Financière
DCECAE Direction de la Coopération Economique et de la Coordination des Aides
Extérieures
DDP/DGT Direction de la Dette Publique / Direction Générale du Trésor
DGF Development Gateway Foundation
DPCB/DGB Direction de la Programmation et du Cadrage Budgétaire, Direction Générale
du Budget
DRDR Direction Régional de Développement Rural
DSRP Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté
FFEM Fonds Français pour l’Environnement Mondial
RCD 2009-2010
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IEC Information Education Communication
IPPTE Initiative Pays Pauvres Très Endettés
LP2D Lettre de Politique de Décentralisation et de Déconcentration
MCA Millenium Challenge Account
OGT Opérations Générales du Trésor
ONE Office National pour l’Environnement
ORN Office Régional de Nutrition
ORT Office Régional du Tourisme
OTIV IMF Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola
EPP/PADR Equipe Permanente de Pilotage/Programme d’Action pour le Développement
Rural
PANSA Plan d’Action Nationale pour la Sécurité Alimentaire
PARRUR Projet d’Appui à la Recherche en milieu Rural
PASAM Programmes d’Appui au Secteur Agricole à Madagascar
PCP-Riz Plateforme de Concertation et de Pilotage de la filière riz
PLACAZ Plateforme de Concertation du Corridor Ankeniheny Zahamena
PNDR Programme National de Développement Rural
PNVA Programme National de Vulgarisation Agricole
PRD Programme Régional de Développement
PSDR Projet de Soutien au Développement Rural
PSE Programme Sectoriel Elevage
PTF Partenaires Techniques et Financiers
SAP Système d’Alerte Précoce
SMB Secretariat Multi-Bailleurs
SNDR Stratégie Nationale de Développement Rizicole
SNMF Stratégie Nationale de Microfinance
STP-CA Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide auprès
de la Primature
RCD 2009-2010
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RESUME EXECUTIF
Conscient de l’enjeu d’une meilleure cohérence des actions d’intervention des différents acteurs de
développement, le Gouvernement s’est particulièrement préoccupé de rendre efficace chaque euro,
dollar, ou chaque yen investi dans le développement de Madagascar. C’est l’objectif de l’élaboration de ce
présent rapport qui fournit un tableau de bord décrivant la situation de l’aide.
Après plusieurs années d’interruption, la production de ce RCD 2009-2010 a été possible cette année
grâce à la disponibilité des données offrant le maximum d’exhaustivités, de fiabilités et à jour. En effet, la
base de données nationale sur l’aide (AMP) a été mise en place et gérée au niveau de la Primature pour
centraliser l’ensemble de toutes les informations concernant l’APD.
L’analyse des données issues de cette base a permis de constater que la crise de 2009 a entrainé une
baisse de près 50% des flux d’aide entre 2008 et 2009. Ainsi, les décaissements déclarés par les PTF a été
évalué à 372,1 millions USD en 2009 : à peu près au même niveau que celui de 2002.
L’année 2010 sera caractérisée par une relative stabilité de la situation avec une prévision de décaissements
entre 350 et 400 millions USD dont 172 millions déjà décaissés pendant le 1er semestre. Cela est le résultat
de la relative continuité de l’aide non budgétaire et le renforcement des projets à caractère humanitaire
ainsi que la programmation par quelques PTF d’une dizaine de nouveaux projets touchant directement la
population.
Par ailleurs, une étude de cas sur la coordination de l’aide dans le secteur Développement Rural a été
menée pour compléter les tendances générales au niveau global. Cette étude a été réalisée dans 3 région-
pilotes représentatives en termes de nombre et de nature des projets : Androy regorgeant du plus grand
nombre de projets à caractères humanitaires et d’aides d’urgences, Alaotra Mangoro absorbant des projets
développement à long terme et Melaky avec un nombre très limité de projets.
Cette étude a consisté à l’évaluation de l’adéquation des interventions des PTF aux priorités régionales et
nationales d’une part, et à l’existence et l’effectivité des structures de concertation et/ou de coordination
au niveau des régions. Les résultats s’articulent sur les points suivants :
Pratique des PTF d’une approche basée sur l’expansion verticale qu’horizontale : les projets restent sur
les mêmes régions mais évoluent en termes d’approche. Il est alors difficile de convaincre d’autres PTF
d’atteindre d’autres régions, avec les mêmes pratiques à succès.
Multiplicité et non effectivité des structures de coordination due au manque de caractère obligataire lié à
la participation de tous les acteurs aux concertations et à l’application des décisions, manque de leadership
RCD 2009-2010
viii
INTRODUCTION
Les statistiques disponibles au niveau mondial font ressortir la baisse graduelle de l’APD en faveur
des pays en développement depuis une décennie. Face à cette situation, les Gouvernements des
pays en développement avec l’appui des organismes internationaux spécialisé dans le domaine de
l’APD comme l’OCDE, se focalisent sur la question de maximiser l’efficacité de l’aide déjà reçue pour
optimiser ses impacts sur le développement effectif du pays récipiendaire.
Le principal outil pour mesurer l’efficacité de l’aide est basé sur la disponibilité des données statistiques
fiables, exhaustives et à jour sur tous les programmes et projets financés par l’aide. Le Gouvernement
malgache a ménagé un effort considérable pour mettre en place une base de données nationale
qui centralise l’ensemble des informations concernant la gestion de l’aide à Madagascar depuis le
deuxième semestre de 2008.
Le présent document rapporte l’analyse des données qui sont disponibles dans cette base et se veut
être le principal document technique aidant à la prise de décision sur la gestion de l’aide à Madagascar.
En effet, les Rapports de Coopération au Développement fournissent un tableau de bord synthétique
sur le profil temporel, spatial, sectoriel et financier de l’APD. à partir de l’année 2009, année à partir
de laquelle toutes les conditions pour assurer le maximum de fiabilité et surtout d’exhaustivité des
données ont pu être réunies.
Le RCD 2009-2010 est ainsi établi en trois parties pour servir au Gouvernement et ses partenaires
techniques et financiers d’outil synthétique, concret et pratique pour aider à la prise de décision qui
contribuerait à rendre efficace chaque dollar, euro ou yen reçu pour le financement des projets de
développement à Madagascar.
La première partie est consacrée à la présentation du processus de mise en place de la base de
données nationale sur l’aide ainsi que l’actuel mécanisme de gestion des informations : garant de
la qualité des données qui sous-tendent les résultats du présent rapport et pour ceux à produire
ultérieurement comparée à la situation d’avant 2008.
La deuxième partie constitue l’analyse du tableau de bord concernant l’APD reçue par Madagascar
ainsi que sa gestion spatiale et sectorielle. Il est important de souligner que ce tableau de bord
est juste la synthèse du contenu de la base de données nationale sur l’aide dont les détails sont
disponibles en ligne. De plus, cette partie rapporte aussi quelques résultats sur la prévisibilité de
RCD 2009-2010
l’aide à l’horizon 2012 ainsi que les perspectives sur les avancées de Madagascar vis-à-vis de quelques
indicateurs permettant d’apprécier l’efficacité de l’aide selon la Déclaration de Paris.
Enfin, la troisième partie qui constitue la partie pratique de ce RCD 2009-2010 traite le thème
spécifique de la Coordination de l’Aide dans le secteur du Développement Rural dans trois régions-
pilotes bien choisies de Madagascar. L’effectivité d’un mécanisme de coordination étant l’un des
piliers de l’efficacité de l’aide, cette partie expose les résultats d’une étude de cas pour la mesure de
l’efficacité et le concours des projets financés par l’APD au profit du développement de ces régions.
1
RCD 2009-2010
2
CRÉATION DU SECRÉTARIAT TECHNIQUE PERMANENT POUR LA COORDINATION DE L’AIDE
PARTIE I
PRESENTATION DU MECANISME
DE GESTION DES DONNEES
Les résultats des études faites sur la gestion de l’information sur l’aide à Madagascar ont montré
qu’aucun département gouvernemental concerné par cette question ne disposait de façon exhaustive,
fiable et à jour des données statistiques nécessaires à une meilleure planification et à un suivi efficace
de la gestion de l’aide à Madagascar. En effet, la gestion de l’information sur l’aide est répartie entre
le Ministère en charge de l’Economie, le Ministère en charge des Finances et du Budget et celui en
charge des Affaires Etrangères, et chacun de ces trois ministères dispose d’une certaine quantité
d’information qui correspond à leurs attributions respectives au sein du système.
Les principales orientations qui sont ressorties de ces études recommandaient la mise en place d’une
structure de coordination sous la tutelle directe d’une institution se situant à un niveau supérieur
par rapport aux Ministères – en occurrence la Primature – pour assurer la centralisation des données
ainsi que la fluidité de leurs circulation entre les départements ministériels d’une part, et avec les
Partenaires Techniques et Financiers d’autre part.
RCD 2009-2010
La Table Ronde des Partenaires organisée par le Gouvernement malgache en juin 2008 dans le cadre
de la mobilisation de ressources pour le financement du plan de développement a été l’occasion
pour réaffirmer et concrétiser la création de la structure chargée de la coordination de l’aide qui sera
aussi l’interlocuteur unique des PTF dans la gestion des données sur l’aide. Le processus de création
du Secrétariat Technique Permanent pour la Coordination de l’Aide (STP-CA) a ainsi débuté en juillet
2008.
Institué par le décret N°2009-974 du 14 juillet 2009 modifié par le décret N°2010-0644 du 6 juillet
2010, le STP-CA est l’organe d’exécution et de suivi des orientations stratégiques et politiques dans le
domaine de la coordination et de l’efficacité de l’aide. Il a notamment pour attribution de :
3
PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES
• Centraliser les données sur l’aide, administrer la base de données nationale sur l’aide
et assurer sa mise à jour régulière ainsi que la circulation des données avec les acteurs
concernés ;
• Servir de point focal pour la formation des cadres de l’administration concernés par la
gestion de l’aide, au niveau central et décentralisé ;
• Fournir des recommandations techniques au Gouvernement concernant les politiques et
procédures nationales relatives à la gestion de l’aide publique au développement ;
• Assurer le secrétariat des réunions de la Plateforme de Concertation Gouvernement-PTF
sur la gestion de l’aide et assurer le suivi de la mise à œuvre des résolutions prises lors de
ces réunions ;
• Suivre et piloter la mise en œuvre des engagements de Madagascar dans le cadre des
accords et principes internationaux comme la Déclaration de Paris ;
• Assurer la représentation de Madagascar aux différentes rencontres internationales sur
l’efficacité de l’aide et capitaliser les expériences et les bonnes pratiques internationales
en matière de gestion de l’aide.
Le Gouvernement dispose d’un système performant pour la gestion des données sur l’aide
Cette base de données spécialisée dans le suivi de l’APD est déjà utilisée dans de nombreux pays
du monde notamment africains, et permet à l’ensemble des acteurs concernés (PTF, Ministères…)
de disposer d’un accès aux données sur l’aide directement en ligne : que ce soit pour la saisie et la
visualisation des données ou l’extraction de rapports.
1 DGF est un organisme implanté à Washington ayant le statut d’une fondation. Il a développé le progiciel AMP en partenariat
avec l’OCDE, le PNUD, la Banque mondiale et le Gouvernement de l’Ethiopie. AMP est actuellement utilisé dans une douzaine de
pays dans le monde dont : le Burkina Faso, le Niger, le Malawi, l’Ethiopie, le Sud Soudan, le Burundi, la République Démocratique
du Congo, le Monténégro, le Nicaragua, la Bolivie, le Haïti et le Népal.
4
MISE EN PLACE DE LA BASE DE DONNÉES NATIONALE SUR L’AIDE : AMP
AMP-Madagascar a été constituée en centralisant toutes les bases de données existantes avant
2008 au niveau des départements ministériels notamment le MFB. Et pour assurer la fiabilité et
l’exhaustivité des données, la Primature à travers le STP-CA a procédé à une collecte de données
auprès des PTF1 afin de confirmer ou d’infirmer la validité des données existantes et de fournir celles
qui manquaient, dont en particulier les projets nouvellement programmés.
Près de 330 projets actifs à partir de 2009 – financés sur APD aussi bien par des PTF résidents que
non-résidents –sont actuellement recensés dans AMP avec le maximum d’informations qualitatives
dont : les objectifs, les secteurs et la région d’implantation, le mode de gestion, l’alignement aux
priorités nationales, le Ministères de tutelle…
Néanmoins, il importe de souligner que la composante APD2 fournie et gérée directement par des
organisations non-gouvernementales internationales n’ont pas encore été intégrées dans le présent
document et constitue une limite de l’exhaustivité des données. Le processus d’intégration de ces
informations est actuellement en cours d’élaboration.
Les informations financières dans AMP sont à jour et assurent le maximum de fiabilité
D’un commun accord avec les PTF, la mise à jour de AMP est faite de façon trimestrielle par le STP-
CA, même si certains PTF fournissent des données mensuelles. La source des données financières
privilégiée est actuellement les PTF eux-mêmes, et la dernière mise à jour relative au 2ème trimestre
2010 est décrite par le processus présenté dans le tableau 1.
RCD 2009-2010
1 Pour les PTF qui ne sont présents à Madagascar, nous avons collecté les données à partir de l’OGT fourni par laDDP/DGT/
MFB ou sur les sites web officiels des organismes.
2 Selon les critères définissants une APD fournie par les ONG Internationales suivants les standards internationaux tels
qu’énoncés par l’OCDE dans : http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf ou http://siteresources.worldbank.org/
INTRUSSIANFEDERATION/Resources/Is_it_ODA_En.pdf
5
PRESENTATION DU MECANISME DE GESTION DES DONNEES
disposition pour être centralisées dans AMP. Ce dernier assurant par la suite la cohérence entre les
différentes sources et l’accès de tous les acteurs à ces données pour que toutes analyses ou études
sur l’aide soient issues d’une seule et unique source : AMP.
Il importe de mentionner le rôle particulier de la Direction chargée de la Coopération Economique
auprès du MEI dans le système qui consiste à l’élaboration de ce RCD à partir de AMP et celui des
Directions chargées respectivement de la Programmation et du Suivi budgétaire qui sont les principaux
utilisateurs des données dans le cadre de l’élaboration et du suivi du budget de l’Etat.
Les détails sur les interrelations entre les acteurs impliquées dans la gestion ou l’exploitation des
données sont présentés dans le schéma en annexes page.
6
APERÇU GÉNÉRAL SUR LA GESTION DE L’AIDE À MADAGASCAR DEPUIS L’AN 2000
PARTIE II
SITUATION DE LA GESTION
DE L’AIDE A MADAGASCAR
RCD 2009-2010
dans le budget de l’Etat).
Néanmoins, le Gouvernement en collaboration avec des partenaires au développement a réalisé des
enquêtes ponctuelles pour l’élaboration d’études comme les RCD 2001-2002 ou les enquêtes sur le
suivi de la Déclaration de Paris de 2008.
Aussi serait-il possible de présenter des chiffres estimatifs résultats d’une conciliation des données
disponibles au niveau national à travers des études et des enquêtes ponctuelles et les données
disponibles sur le site web des organisations internationales comme l’OCDE et la Banque Mondiale.
Les chiffres estimatifs sont résumés dans le tableau 2.
7
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
8
APERÇU GÉNÉRAL SUR LA GESTION DE L’AIDE À MADAGASCAR DEPUIS L’AN 2000
L’année 2009 aura été marquée par une baisse considérable des décaissements d’APD. En effet, par
rapport aux quelques 700 millions USD d’aides estimées en 2008 (dont US$ 591,6 millions enregistrés
dans AMP), le volume de l’APD mise à disposition de Madagascar en 2009 ne représente que
372,1 millions USD, soit une diminution de 46,7%.
Tableau 3. Volume d’APD reçue en 2008, 2009 et au 1er semestre 2010 :
Décaissements effectifs
1er Semestre Variation relative
Groupe donateur En 2008 (USD) En 2009 (USD)
2010* (USD) 2009/2008 (%)
PTF Bilatéraux 195 405 821 150 851 576 47 390 984 -22,8
PTF Multilatéraux 396 176 436 221 257 790 124 782 020 -44,2
Non-enregistré dans
AMP 106 467 278 - - -
TOTAL 698 048 745 372 109 366 172 173 002 -46,7
*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010
(voir tableau 1).
La crise que vit le pays depuis 2009 aurait ainsi ramené le niveau de l’aide à son niveau d’il y a 7
années en arrière : 2001- 2002 (voir tableau 2). Cette année qui présentait une crise similaire à la
situation actuelle a aussi affiché un niveau de décaissements entre 300 et 400 millions USD.
Particulièrement, cette tendance lourde est le résultat combiné de la suspension des aides
budgétaires directes décidées en décembre 2008 (estimée à US$ 170 millions pour 2009) et des
diverses suspensions ou mesures de précautions prises par les PTF suite aux évènements du 17 mars
2009. Le « manque à gagner » estimé pour l’économie malgache représente donc au minimum US$
360 millions sur un an, sans prendre en compte les hausses de financements qui étaient prévues par
plusieurs PTF et qui auraient dû aboutir à une hausse de l’APD en 2009 par rapport à 2008.
Malgré cet impact important de la crise, il convient de noter que des engagements de financements
importants déjà signés n’ont pas été remis en cause. Par ailleurs, des nouveaux projets de nature
humanitaire ou d’appui direct aux populations continuent d’être approuvés au cas par cas par les PTF
et totalisent déjà un décaissement de 172,2 millions USD au premier semestre 2010. Ils continuent à
jouer un rôle essentiel notamment dans les secteurs sociaux, et contribuent à limiter l’impact de la
crise économique mondiale et de la crise politique sur les populations vulnérables.
9
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
2009 pour chaque partenaire. En termes de montants décaissés, ces PTF totalisent un décaissement
respectif de 76,6 millions, 45,9 millions USD et de 36,5 millions en 2009 : soit pratiquement 42,6%
du total pour ces trois partenaires. Toujours, en termes de volume de l’aide, l’USAID et la Banque
Mondiale s’ajoute à cette liste avec un décaissement évalué respectivement à 40,5 millions et
35,2 millions USD en 2009.
1 Ces décaissements n’ont pas été rapportés en tant que APD car après une analyse de la nature de l’intervention de la
BAD dans ce projet, les critères d’inscription en tant que APD ne sont pas satisfaits : prêt non préférentiel au secteur privé à
but principalement commercial (voir par exemple http://www.oecd.org/dataoecd/21/21/34086975.pdf ou http://siteresources.
worldbank.org/INTRUSSIANFEDERATION/Resources/Is_it_ODA_En.pdf).
10
PROFIL DE L’AIDE PAR DONATEUR
RCD 2009-2010
Cependant, il importe de noter que dans sa structure, les financements de Nations Unies
comptabilisent à la fois les financements propres de ses agences et les financements octroyés par
d’autres PTF, qui souhaitent continuer leur assistance aux populations sans pour autant passer par
l’Etat. C’est le cas notamment dans l’éducation (UNICEF-Norvège) ou la sécurité alimentaire (PAM,
FAO). Les Nations Unies ont adopté pour la période de crise une stratégie d’intervention plus directe
auprès des populations.
11
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
mieux analyser le concours des PTF dans leurs projets de développement à travers le territoire
national. Cette approche servira d’outil dans la coordination de l’action des PTF de Madagascar en
analysant les gaps régionaux en matière de financement. Elle permet aussi d’avoir une vue holistique
des différents projets au niveau spatial pour une meilleure planification de l’aide.
Cette analyse de l’aide par région montre toutefois que des efforts restent encore à faire à la déclinaison
régionale des données. En effet le principal problème réside dans la répartition régionale du montant
des projets. Certains types d’aide concernent des projets d’envergure nationale, qui rendent difficile
à trouver une clé de répartition au niveau spatial. Un effort de partage d’informations à cet effet
est cependant déjà constaté au niveau des PTF surtout pour les nouveaux projets. Le but ultime
12
PROFIL RÉGIONAL ET SECTORIEL DE L’AIDE À MADAGASCAR EN 2009
est qu’une part importante de l’aide puisse être analysée au niveau spatial pour que la gestion de
l’aide serve d’outil à la prise de décision pour la coordination de l’aide à travers l’analyse des gaps
régionaux.
RCD 2009-2010
Les secteurs sociaux (santé, éducation) résistent relativement bien, car des solutions de financement
alternatives ont pu être trouvées (Education Pour Tous), ou parce que certains PTF importants ont
maintenu leurs financements (Global Fund, GAVI, UNICEF) étant donné le caractère humanitaire
de ce secteur. Certains financements catalytiques (Banque Mondiale notamment, aide budgétaire)
ont toutefois été perdus, ce qui rend difficile le fonctionnement des structures nationales dans ces
secteurs clés, et fragilise les capacités nationales.
13
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
Tableau 7. Structure des décaissements des APD selon les secteurs prioritaires
au niveau national
Décaissements effectifs en 2009 Décaissements
Secteur d’intervention Décaissements
1er sem.2010
prioritaire effectifs 2008 USD Montant en USD Part en % USD*
Santé et Planning familial 100 375 606 99 845 737 26,8 54 718 414
Développement Rural 93 723 789 81 741 524 22,0 28 097 715
Infrastructures 137 850 817 68 551 961 18,4 30 666 139
Education 54 284 997 34 171 505 9,2 29 186 128
Solidarité Nationale 14 235 963 32 104 424 8,6 8 434 399
Environnement 13 297 912 16 770 228 4,5 5 820 139
Gouvernance 29 120 931 15 787 290 4,2 4 648 668
Economie 49 372 686 8 013 032 2,2 5 818 110
Programmes ou projets
transversaux 99 318 767 11 878 201 3,2 1 787 756
Non alignés à une priorité
spécifique - 3 245 464 0,9 2 995 534
Non enregistrés dans AMP 106 467 278 - -
TOTAL 698 048 745 372 109 366 100 172 173 002
*Tel que rapporté par les PTF lors de la dernière mise à jour trimestrielle en date de juillet 2010
(voir tableau 1).
sectoriel par la focalisation des interventions d’un partenaire dans les secteurs où il est le plus présent
et le plus efficace devant mener ainsi à une efficacité globale de l’aide dans son ensemble.
Pour ce secteur qui regorge le maximum d’intervention en termes de volume d’aide reçue, l’USAID
est le plus grand donateur avec environ 33,2 millions USD en 2009. Il s’agit des décaissements relatifs
au « projet pour l’utilisation accrue des produits de santé et des pratiques améliorées ».
14
PROFIL RÉGIONAL ET SECTORIEL DE L’AIDE À MADAGASCAR EN 2009
RCD 2009-2010
tête dans ce secteur avec un peu plus de 24 millions USD de décaissements effectifs en 2009.
L’Union Européenne qui a fortement réduit ses interventions à Madagascar en raison de la crise
a déboursé seulement 17,5 millions USD pour le développement rural dont notamment dans le
cadre des projets ACCORDS et PASAM. Les Nations Unies ont une contribution modeste de moins de
10 millions USD au nom du FIDA à travers notamment les projets AD2M et Promotion des Revenus
Ruraux…auxquels s’ajoutent plusieurs projets du FAO.
Enfin, la France (AFD) et le Japon (JICA) ainsi que les Etats-Unis (USAID) sont aussi très présents dans
ce secteur avec un niveau de contributions similaires d’entre à 6 à 7 millions USD en 2009.
15
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
Bien que parmi les PTF ayant réduit fortement leur aide, l’Union Européenne figure encore au premier
rang dans le secteur des infrastructures en 2009 avec un décaissement évalué à près de 13 millions
USD. Il s’agit des projets en cours qui ont quand même continué après le déclenchement de la crise : les
réhabilitations des routes complémentaires et les routes nationales dans le Sud, les travaux routiers
post-cycloniques et le projet pour la facilité de l’eau inscrit dans le cadre du partenariat ACP-UE.
Pratiquement au même niveau de décaissements que l’Union Européenne, la BAD à travers
essentiellement ces interventions dans la réhabilitation des routes dans le Sud, a déboursé
12,8 millions USD en 2009 et la met à la deuxième position dans le secteur. Vient ensuite la France
qui a aussi été très présente dans ce secteur avec au moins sept projets dont la réhabilitation du port
d’Antsiranana et de Morondava et les projets bassins versants.
RCD 2009-2010
16
PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :
RCD 2009-2010
Cette stabilité de l’aide autour de 350 millions USD prévue pour 2010 est obtenue en raison de la
relative continuité de l’aide non-budgétaire et le renforcement des projets à caractère humanitaire
ainsi que la programmation d’une dizaine de nouveaux projets s’adressant directement à la population,
notamment par la Norvège, le JICA, l’AFD et le PNUD, auquel s’ajoutent l’effet de la reprise partielle
des décaissements de certains projets dont en particulier ceux de la BM et l’UE.
17
SITUATION DE LA GESTION DE L’AIDE A MADAGASCAR
Pour 2011 et 2012, très peu de PTF ont pu fournir des nouvelles prévisions de décaissements
dans ce contexte de sortie de crise imprévisible (voir tableau 11). Toutefois, les données reçues
correspondraient à des décaissements prévisionnels atteignant 156,5 millions USD pour 2011 et
81 millions USD en 2012.
TOTAL 372 109 63 174 108 999 304 296 156 496 81 019
*Possibilités de livraison des données prévisionnelles, mais pas encore effective jusqu’actuellement.
Il est à noter que ces données prévisionnelles n’incluent pas celles d’un plus grand nombre de PTF
dont en particulier les plus gros donateurs que sont l’Union Européenne et la Banque Mondiale. Lors
de la dernière mise à jour de la base, ces données prévisionnelles n’ont pas encore pu être livrées due
aux incertitudes de la sortie de crise.
18
PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :
RCD 2009-2010
19
RCD 2009-2010
20
PERSPECTIVES SUR LA GESTION EFFICACE DE L’AIDE À L’HORIZON 2010-2012 :
PARTIE III
COORDINATION DE L’AIDE DANS
LE SECTEUR DEVELOPPEMENT
RURAL
A l’instar des récents modèles de RCD produits au niveau international, le Ministère de l’Economie
et de l’Industrie en collaboration avec la Primature ont décidé conjointement de traiter le thème
spécifique du Développement Rural dans cette version 2009-2010 du RCD. En effet, les analyses
présentées dans la section II.3.2 ont montré que c’est le deuxième secteur qui absorbe le plus grand
volume d’APD après le secteur Santé. Or ce dernier a déjà été traité comme thème spécifique de la
dernière version publiée du RCD (2002-2003). D’autant plus que plus de trois quart de la population
malgache vivent en milieu rural.
Ce thème a été traité à travers une étude de cas sur terrain ; dans le but de cerner l’écart entre la
situation globale de l’APD enregistrée au niveau central et l’état des lieux de la coordination des
projets d’appui au secteur développement rural aux niveaux des régions.
A cet effet, trois région-pilotes représentatives de la typologie régionale de l’aide à Madagascar, en
termes de nature et de nombre de projets, ont été sélectionnées pour la réalisation de l’étude :
• Androy : regorgeant de projets de nature humanitaire ou des aides d’urgences ;
RCD 2009-2010
• Alaotra Mangoro : bénéficiant de beaucoup de projets à long terme et axés dans le
développement économique durable ou des projets d’investissements ;
• Melaky : nombre de projets très limités.
Dans le cadre de la réalisation de ces études de cas, trois activités principales ont été menées :
• Evaluation de l’adéquation entre les priorités régionales au niveau du secteur du
développement rural et les objectifs des projets qui opèrent dans ce secteur : documentation
et administration d’un questionnaire qualitatif auprès des acteurs régionaux ;
21
COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL
moins une fois tous les trois ans1, les projets d’urgences et aides alimentaires dominent largement
les projets présents dans la région.
1 Selon le GRET-Madagascar.
22
RÉGION ANDROY : LA COORDINATION EST UNE AFFAIRE DIFFICILE
Selon les estimations du SAP, les populations de 44 communes du Sud sont désormais
exposées à une extrême vulnérabilité alimentaire. En outre, les enquêtes menées par l’Office
National de Nutrition (ONN) et l’UNICEF dans 3 communes de la région d’Anosy et dans 2
communes de la région d’Androy entre Mars et Avril 2009 montrent une prévalence de la
malnutrition aiguë globale de 14,5% et de 10,9% respectivement à Anosy et Androy. Quant à
la malnutrition aiguë sévère, elle toucherait environ 3% des enfants dans les districts enquêtés
à Anosy contre 1,5% dans les districts enquêtés à Androy.
Source : Mission FAO/PAM d’évaluation de la sécurité alimentaire à Madagascar. 20 août 2009.
RCD 2009-2010
• Une transformation, mutation ou articulation des aides d’urgences en activités de
développement rural plus durable sans créer de la dépendance ;
• Une meilleure gestion du « capital semence », qui reste d’ailleurs à être constituée,
nécessaire à la sécurité alimentaire pour relancer l’agriculture ;
• Un développement agricole intégré avec la priorité à la santé animale, l’amélioration des
races des ruminants ainsi que l’implantation d’une agriculture adaptée combinée avec un
appui aux pêcheurs le long du littoral.
23
COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL
Les entretiens avec les acteurs locaux ont toutefois montré que l’expression de ces priorités
reste verbale due au manque de ressources humaines pour l’articulation et la budgétisation des
priorités. En effet, le nombre de personnel est très limité dans les services régionaux des ministères
concernés par le développement rural : par exemple seulement une dizaine de personnes assurent le
fonctionnement de la Direction régionale de l’Agriculture, une situation pire pour les autres services
où l’on rencontre parfois une direction régionale avec un personnel de moins de 4 personnes.
Cette lacune en ressources humaines explique aussi le problème d’exploitation des PRD ainsi que leur
mise à jour périodique.
Le CRD et le GTDR sont les toutes premières plateformes de concertation qui existaient dans la Région.
Selon une étude, le GTDR d’Androy n’a « jamais réellement fonctionné depuis…2006 »1 à cause des
problèmes de gouvernance.
En appui à ces structures, le SAP est opérationnel mais les décisions prises ainsi que les
recommandations qui s’en suivent des réunions du SAP n’ont pas toujours fait l’unanimité.
Le groupe sectoriel« agriculture » a été créé à l’initiative du PAM, suite au pronostic provisoire
controversé de mars 2010, en complément au cluster « sécurité alimentaire et moyen de
subsistance ».
Seule une structure de coordination et de concertation effective peut aboutir à l’articulation entre
ces trois points clés du développement de la région. Toutefois, plusieurs groupes de concertation/
coordination existent à l’heure actuelle et cohabitent ensemble, particulièrement le cluster sécurité
alimentaire et le groupe sectoriel agriculture. Les résultats des concertations dans ces deux groupes
RCD 2009-2010
sont encourageants : des propositions concrètes sont émises et une évaluation commune des impacts
fait partie de leur pratique. Des recommandations concrètes sont ainsi sorties sur le choix des
semences à distribuer et à commercialiser ainsi que sur leur mode de distribution en cas d’urgence et
en situation normale. Dans les communes qui ne sont pas en difficulté alimentaire, le remboursement
au moins de la quantité de semence distribuée doit être exigé par exemple. Ces recommandations
sont renforcées par celles de l’étude commanditée par GRET pour sécuriser la filière semence.
1 Etude sur la mise en place d’une instance de concertation entre les acteurs de la sécurité alimentaire
dans l’Anosy- Androy. Rapport final - Septembre 2009
24
RÉGION ANDROY : LA COORDINATION EST UNE AFFAIRE DIFFICILE
Ces recommandations seront vaines selon nos interlocuteurs tant qu’un cadre d’obligations mutuelles
n’est pas établi pour toute intervention dans la région. En particulier les projets qui doivent atteindre
un objectif de décaissement assez conséquent ne prennent pas le temps de consulter les autres
intervenants. Ces projets sont presque toujours absents dans les instances de concertation. Par
ailleurs, le mode de gestion des aides d’urgences ne permet pas toujours de prendre en considération
les recommandations issues d’une plateforme de concertation. La nature intrinsèque même des dons
rend difficile l’imposition de telle ou telle pratique : un don ne se refuse pas dans la culture malgache,
or ces dons peuvent nuire aux efforts d’harmonisation et de complémentarisation des actions de
développement durable. Cependant un leadership fort de la part de Région pourrait rendre ces
recommandations réalisables.
Les stratégies d’intervention dans des localités très spécifiques telles que l’Androy se doivent d’être
claires. Les lettres de politiques et stratégies sectorielles ne sont pas suffisamment explicites pour la
région. Ainsi par exemple :
• La Stratégie Nationale Semencière ne donne aucune priorité claire sur comment constituer
une capitale semence dans la région alors que celle-ci mérite une attention particulière.
Des efforts sont à mener dans ce sens pour l’ensemble des régions de Madagascar. La mise
en place d’une structure pérenne telle qu’un centre privé de multiplication des semences
constitue une forme de pérennisation des actions pour le secteur semencier.
• La PANSA classe l’Androy comme une des zones les plus défavorisées ou particulièrement
vulnérables. La valorisation des acquis en termes de pratiques agricoles adaptées, en
termes de coordination des aides d’urgences et de sécurité alimentaire à travers une
politique régionale agricole serait un grand pas vers une meilleure coordination.
L’approche cluster adoptée par les intervenants du groupe « sécurité alimentaire et moyens de
subsistance » est censée améliorer le niveau de coopération entre les différentes intervenants tout en
mettant en valeur leurs avantages comparatifs respectifs. Il s’agit en fait d’établir un plan d’action pour
améliorer les résultats sur le terrain en se concentrant sur les enjeux stratégiques qui ne peuvent être
abordés individuellement. Cela commence par rassembler et diffuser les informations stratégiques
RCD 2009-2010
qui doivent aboutir à des projets (ou plan d’action) de coopération. Le cluster gagnerait à inclure
les responsables régionaux et bâtir ainsi un vrai partenariat public-privé. En effet l’engagement du
gouvernement local risque de constituer un facteur bloquant pour certains défis stratégiques.
En guise de conclusion, la capacité de planification et de suivi des activités sont à construire ainsi que
la redevabilité des intervenants vis-à-vis du gouvernement local : échange et partage d’informations,
opérationnalisation et simplification du PRD en tant que document de stratégie et technique (non
comme un instrument d’un régime ou une couleur politique) ainsi que les réflexions sur la coordination
sont à initier, à poursuivre et à concrétiser.
25
COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL
Un cadre d’obligation mutuelle de l’ensemble des acteurs est nécessaire afin de dégager des
recommandations adaptées et l’adhésion de tous.
Il faudrait encourager la poursuite des réflexions au sein des plateformes existantes comme celles
du groupe sectoriel agriculture par la mise en œuvre de leurs recommandations : passer de la
coopération à la collaboration est un exercice difficile et à long terme.
Par ailleurs, il est temps que la Région prenne le leadership de cette coordination.
Aussi l’approche BVPI est censée établir un lien entre la commercialisation et la valorisation des
filières développées ainsi que les actions environnementales de protection des bassins versants
contre l’érosion d’une part, et assurer ainsi qu’il y a un retour sur les investissements d’autre part.
A défaut de l’élaboration d’un programme cofinancé et de l’harmonisation des efforts des partenaires,
on se retrouve actuellement avec plusieurs projets qui sont censés contribuer à la mise en œuvre
de la politique avec une coordination nationale qui se limite à des échanges d’informations et des
RCD 2009-2010
Le PRD 2005 reconnait l’importance de l’élevage et la pêche continentale. Mais ces secteurs sont
actuellement délaissés alors que les ressources s’épuisent avec l’envasement du lac et l’exploitation
abusive par le non respect des fermetures du lac et l’utilisation des filets hors norme. La renommée
de l’Alaotra pour l’abondance des carpes ou « besisika » est en déclin.
26
RÉGION ALAOTRA MANGORO : GRANDS MAUX, PETITS REMÈDES ?
La production de poisson était à son apogée en 2003 avec 2.700 tonnes et depuis la chute de la
production continue alors que le lac fait partie des lacs les plus importants qui ravitaillent en poisson
la capitale Antananarivo. Pour le petit élevage, les volailles constituent une source de revenue
alternative non négligeable.
L’approche Bassin Versant Périmètre Irrigués BVPI est la nouvelle orientation de la politique agricole
axée sur une gestion intégrée des eaux et des sols pour l’irrigation et dont l’Alaotra Mangoro est le
berceau. Elle est la conséquence de plusieurs constats dont, entre autres :
• Les investissements dans les périmètres sont souvent anéantis par les inondations et les
ensablements dus à l’érosion des bassins versants.
• La coordination et la complémentarité des différents projets n’ont pas été effectives : la
gestion des bassins versants a été confiée au programme environnemental tandis que
les périmètres irrigués au programme agricole sans une coordination entre les deux
programmes. Les projets sont trop sectoriels : PNVA, PSE, etc.
• L’Etat s’est désengagé de certains services aux producteurs tels que la vulgarisation
agricole, l’entretien de certaines infrastructures d’irrigation, etc. alors que les mesures
d’accompagnement n’ont pas été prises
RCD 2009-2010
finalement les deux structures cohabitaient.
Après la crise du riz en 2004 est né le PCP-Riz ou Plateforme de Concertation et le Pilotage de la
filière riz mais qui n’a été officiellement constitué qu’en 2005. Les acteurs que nous avons rencontrés
commencent à se douter de l’efficacité des structures de concertation. Les différents groupes
d’intérêts se désolidarisent des décisions prises à partir du moment que celles-ci sont contraires à
leurs intérêts.
Entretemps les acteurs de l’environnement, notamment les différents groupes d’intérêts impliqués
dans la gestion du corridor Ankeniheny Zahamena s’organisait également et qui s’est traduit par la
mise en place de PLACAZ. L’approche spatiale basée sur la continuité du corridor forestier a favorisé
27
COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL
la création de cette plateforme qui regroupe des acteurs issus de trois régions et 30 communes. Elle
a pour mission de développer des synergies entre les intervenants, de plaidoyer en faveur de leur
vision sur le corridor et de coordonner les interventions.
Disposant plus de 24 points de services dans les cinq districts de la région, la qualité du portefeuille
du réseau OTIV Alaotra Mangoro est fortement dépendante de la santé de la filière riz. La mévente
durant la période de soudure augmente considérablement le retard des encours de l’OTIV. Comme
tous les IMF, OTIV a un problème de refinancement et dépend d’une manière ou d’une autre des PTF
présents dans la région.
Dans la commune de Didy, doublement désavantagé par l’accès à travers la route1 et accentué par le
faible pouvoir d’achat des citadins, le prix du riz blanc est autour de 525 à 560 Ariary le kg contre 1000
Ariary le kg à Andilamena. La concertation entre tous les acteurs de la filière demeure l’alternative
pour trouver une solution à ce problème. Aussi, les PTF pourront appuyer la mise en place d’une
plateforme comme la PCP-Riz (même s’ils ne sont pas membres à part entière de la plateforme),
au vu de continuer à plaidoyer en faveur d’une meilleure concertation et application des décisions
prises.
En conclusion, l’économie de la région est fortement dépendante de la filière riz.
L’efficacité des plateformes de concertations sectorielles telles la PCP-RIZ se fonde sur une base
volontariste. Elle est justifiée par le nombre élevé de groupes d’intérêts. Toutefois, cette base
volontariste risque à la longue de nuire à l’efficacité et à l’utilité même de la plateforme. A partir d’une
certaine fréquence de décision non concertée, surtout au niveau de l’Etat, les membres commencent
à se désolidariser du groupe et agit suivant ses propres intérêts. A cet effet, le leadership de la région
est fortement recommandé pour l’efficacité et la pérennisation de la plateforme.
avec 257.790 habitants2). La région fait partie des celles dîtes « pôle de production » retenue dans la
politique rizicole (40.000 ha de superficies irrigables et 25.000 ha de superficies irriguées). Cependant
la difficulté d’accès fait que le rendement est assez faible et évolue entre 1,3 et 1,7 t/ha3 contre
2 t/ha au niveau national d’après une étude en 2001.
Telle est la devise qui peut résumer l’ensemble des priorités de la région ainsi que les conséquences
immédiates sur son développement qui devrait passer par trois points :
• Le désenclavement de la région, qui devrait se faire en deux temps : L’accès au chef lieu
de région en premier lieu et les infrastructures routières entre le chef lieu de région et les
quatre districts après ;
• La sécurisation de la filière bovine, socle de l’économie de la région ;
• Le développement de ses potentiels agricoles et piscicoles.
L’état des infrastructures routières décourage toute initiative de développement de la région. Elle est
alors victime de l’approche projet – ou plutôt de l’approche basée sur l’économie de projet - retenue
par la majorité des PTF dans le choix de leur zone d’intervention.
Dans le district d’Antsalova où se trouve les « Tsingy de Bemaraha » les retombées touristiques se
retrouvent valorisées par l’ORT de Morondava dues à l’accessibilité du site en voiture (8 heures en
voiture tout terrain via Morondava).
Le cas du projet AD2M,1 un des rares projets présents dans la région, illustre assez bien cette
problématique. Réussir à convaincre le FIDA à intervenir dans la région a été considéré comme une
prouesse de la part du Gouvernement. Mais le fait est qu’AD2M n’est présent jusqu’à maintenant
qu’à Antsalova, un district de Melaky accessible via Morondava. En tout cas « tout le monde » espère
que la présence de ce projet fera tâche d’huile et attirera les autres intervenants.
La filière bovine, socle de l’économie de la région : une économie locale en pleine mutation
L’économie de la région reste fortement dominée par l’élevage extensif de bovidés qui est caractérisé
par une insécurité de la filière (accentuée avec le désenclavement et en particulier durant les crises
politiques).
tout en étant consciente de leur caractère stratégique pour le pays, particulièrement pour les autres
secteurs tels que l’agriculture.
Contrairement à la région Androy, le FRDA n’est pas encore planifié pour la région Melaky. Le CECAM
de Tsiroanomandidy n’est pas encore prêt à s’installer dans la région. L’OTIV de Boina est en train
d’étudier la question. Par ailleurs, Maintirano n’est pas pour l’instant éligible pour AD2M, du moins
avant notre passage dans la région. Le CSA risque de perdre sa crédibilité s’il n’arrive pas à résoudre
ce problème.
La région est à la recherche d’un cercle de lobbying qui plaidera en sa faveur. L’image de Melaky est
actuellement entachée par l’insécurité. Or les acteurs de la région se défendent de qualifier leur région
RCD 2009-2010
comme non favorable aux investissements. Cette insécurité, apparemment ne concerne que la filière
bovine. D’ailleurs les critères de qualification des zones rouges sont les vols de bœufs. Cependant, cette
insécurité reste un blocage de l’activité économique et fait obstacle au développement humain.
1 Le financement des GTDR est interrompu sur l’ensemble du territoire depuis décembre 2009.
Avant cette date butoir certains GTDR ont pu fonctionner à partir des reliquats de financement. Ce qui
n’est pas le cas du GTDR de Melaky.
30
AU NIVEAU NATIONAL : QUELQUES RÉFÉRENTIELS DE CONCERTATION ET COORDINATION
Pour conclure, le PRD daté de 2005 a identifié trois pôles de développement : celui de Maintirano
dont le moteur de développement serait l’agriculture et le tourisme balnéaire, celui d’Antsalova
avec l’écotourisme comme levier de développement et enfin celui de Morafenobe axé sur l’élevage
bovin.
Selon le Chef de Région, la réhabilitation de la RN1Bis reliant Tsiroanomandidy Maintirano résoudrait
40% de leur problème de développement. Notons que la réhabilitation de celle-ci a déjà fait l’objet
d’un appel d’offre du Projet Sectoriel Transport financé par la Banque mondiale en 2004 mais sans
suite. Le Plan National Transport 2004-2020 a évalué à 14 millions USD la réhabilitation du RN1 bis,
coût 2004.
RCD 2009-2010
l’Anosy qui s’est scindé en deux en 2001 celui de l’Androy et de l’Anosy. Ce dernier est plus
loti en terme logistique et de ressources humaines.
• Les mauvais fonctionnements des collèges dans les prises de décision mais également au
niveau de la représentativité ont été préjudiciables à son image : clientélisme, mauvaise
gouvernance, etc.
• De nouvelles structures sont entrées en compétition avec les GTDR
Par ailleurs, un des sujets de discussion qui se dessine toujours en toile de fonds des réflexions autour
du PADR pourrait être formulé sous la question suivante : Faut-il parler plus de développement
agricole que de développement rural pour tout ce qui est sous le leadership du ministère en charge de
31
COORDINATION DE L’AIDE DANS LE SECTEUR DEVELOPPEMENT RURAL
Recherche agronomique financée par la JICA avec le FOFIFA et le CIRAD sur des variétés
de riz et des méthodes de lutte biologique contre les maladies des cultures (utilisation
d’extraits de plantes). Ces essais ont été notamment faits sur des parcelles de semis
direct encadrées par BV-Lac. Formation de techniciens de vulgarisation sur la riziculture.
Formation à la fabrication et à l’utilisation de petit outillage agricole : cannes planteuses et
roues semeuses pour BV-Lac, broyeurs et batteuses pour la JICA. Formation de plus de 1 000
paysans et techniciens travaillant avec BV-Lac par des experts indonésiens de la JICA sur la
fabrication du compost « 7 jours » et de pesticides biologiques
Extrait du site : http://www.ambafrance-mada.org/ambafrance-mada/
Les toutes premières tentatives de s’accorder sur le schéma institutionnel à déployer pour réussir
cette intégration ont échouées. Le GBF est en train d’évoluer vers deux groupes bien distincts : celui
du développement rural assuré par le SMB et celui de l’environnement non localisé au sein du SMB
et qui est en train de se réorganiser en dehors du SMB.
RCD 2009-2010
Le GBF n’a pas de document de coordination proprement dite. Des groupes thématiques étaient
initiés par le GBF : microfinance, eau potable, piste, fertilité dont le leadership est assuré par un PTF.
Une tentative d’établir un cadre logique de résultats pour chaque groupe a été également initiée.
Cette organisation reposait sur l’initiative des PTF en charge du groupe. Cette organisation s’est
effritée petit à petit pour laisser place à une organisation axée sur les besoins conjoncturels sauf
pour certaines thématiques comme le foncier où cette logique se poursuit.
Le GBF, avec son bras opérationnel, le SMB, est théoriquement mieux armé pour gérer une crise
politique car il traverse actuellement la deuxième du genre. Mais les deux diffèrent par sa durée que
sa nature. En 2002, l’après-crise a été consacrée par le groupe pour effectuer des analyses d’intérêts
32
AU NIVEAU NATIONAL : QUELQUES RÉFÉRENTIELS DE CONCERTATION ET COORDINATION
communs tels que les impacts de la crise sur la microfinance, sur la filière riz, etc. Officiellement sur
une position commune, l’interprétation de ce qu’on qualifie d’aide humanitaire n’est pas uniforme.
La logique d’intervention des PTF a toujours été dictée par la nature de son financement. D’une
manière générale, les dons et subventions par nature ne peuvent pas financer des investissements
privés. Ils se limitent généralement à renforcer les services d’intérêts publics et/ou communautaires.
Ce qui ne laisse guère le choix au gouvernement d’orienter les emprunts vers les activités soutenant
les activités génératrices de revenus. Un vrai défi pour le gouvernement de coordonner les appuis au
FRDA et d’amener les PTF à cofinancer ce type de structure.
RCD 2009-2010
1 Rapprochée car l’appui technique international et national était logé dans le même enceinte pour assurer un appui de
proximité. Ce personnel d’appui atteignait le nombre de 16 à certains moments (moitié de 2008)
33
CONCLUSION GENERALE
L’année 2009 aura été marquée par une baisse du niveau global de l’aide à près de 372 millions USD,
presque son niveau d’il y a 6 ans. L’analyse de la tendance générale conclue une certaine stabilisation
de ce volume global pour 2010. Par contre, pour le futur proche, le niveau global de financement
dont bénéficiera Madagascar dépendra essentiellement de l’évolution de la situation politique. Dans
cette perspective, plusieurs remarques méritent d’être faites sur un plan technique :
• Plus la période de crise politique se prolonge, plus le retour aux volumes de financement
d’avant la crise s’avérera difficile. Un certain nombre de financements suspendus
pourraient être purement et simplement annulés s’ils ne peuvent être mis en œuvre
rapidement. Le retour à la normale nécessiterait alors la négociation de programmes de
coopération entièrement nouveaux avec les PTF, ce qui suppose des délais assez longs
pour l’identification, la négociation et l’approbation de nouveaux projets.
• Parmi les financements les plus affectés par la crise actuelle figurent les projets et
programmes de développement des capacités des administrations et structures
publiques. Ces projets d’appui direct à l’administration ont souvent été parmi les premiers
à être suspendus, et l’absence prolongée de financements risque d’entraîner une perte
d’efficacité et de capacité de l’administration malgache, avec un impact direct sur la
capacité d’absorption des futures aides.
• La tendance actuelle des PTF s’oriente vers une gestion des projets parallèlement
aux structures publiques et aux systèmes nationaux à cause de la crise. En cas de crise
prolongée, il est à craindre que ces « réflexes » ne s’installent durablement, et qu’il soit
par la suite difficile de réorienter les appuis vers un mode de gestion plus en ligne avec les
politiques et systèmes nationaux.
Sur la coordination des projets dans le Développement Rural au niveau des trois régions
• L’économie de la région de l’Alaotra Mangoro est fortement dominée par la filière riz. Les
RCD 2009-2010
34
Différents approche/concept sur la pérennisation et l’alignement des projets aux priorités
locales
Les PTF privilégient l’expansion verticale qu’horizontale c’est-à-dire que les projets restent sur les
mêmes régions mais évoluent en terme d’approche. Il est alors difficile de convaincre d’autres PTF
d’atteindre d’autres régions, avec les mêmes pratiques à succès que l’ancien projet.
En termes d’alignement, l’implication des acteurs locaux n’est pas systématique. Des projets peuvent
être inscrits au PIP régional mais le pouvoir de décision reste au niveau central. Les acteurs locaux
sont seulement consultés. En tout cas rare sont les projets dont les acteurs locaux ont décidé aux
négociations finales avant la mise en vigueur.
Enfin, les stratégies de sortie diffèrent d’un projet à un autre. Les impératifs économiques de certaines
activités de développement telles que la production de semences ou la rentabilité des services de
microfinance sont autant de stratégie de pérennisation des actions de développement.
Au niveau national, devant le GBF Développement Rural qui s’organisent et se concerte périodiquement
avec l’appui du SMB depuis 1996, la partie malgache s’organisait autour de l’EPP PADR.
Au niveau local, face au manque de leadership de la partie malgache, les organismes et ONG prennent
le relais pour organiser les échanges et réflexions au niveau local. Le leadership ne se décrète pas mais
s’acquiert. Mais le changement incessant de personnel au niveau des régions nuirait à l’acquisition de
ce leadership par les Autorités de la Région.
L’opérationnalité des structures de concertation dépend surtout du rôle que certains projets
peuvent lui faire jouer.
Dans la mesure où un ou plusieurs projets leur accordent une certaine importance les structures
mises en place peuvent jouer pleinement leur rôle. Mais ceci risque de créer une dépendance vis-à-
vis de ces projets. L’interruption du projet PSDR et la suspension des financements de l’UE ont eu des
conséquences négatives sur le fonctionnement des GTDR qui joue un rôle important de coordination
dans sa le secteur.
Mais certaines structures de concentration, même ne disposant pas de rattachement institutionnel,
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donc informelles, a su s’imposer et disposent d’une notoriété régionale incontestée. Ceci est dû à des
principes de fonctionnement et des orientations claires. C’est le cas du CRD du Menabe qui « face aux
enjeux économiques, politiques, etc., s’est forgé et a maintenu une réputation de neutralité et de
grande crédibilité, acquises grâce à ses valeurs, ses principes de fonctionnement et ses actions »1
Le mode de correspondance entre le nom du projet exécuté par les agences d’exécution et le libellé
du financement au niveau des PTF doit être clarifié au niveau de la base de données. Le GTDR censé
effectuer un recensement et une mise à jour de l’ensemble des projets et référentiels existants dans
la région est un allié pour le gestionnaire de la base de données. Il reste à savoir s’il va être maintenu
dans sa forme actuelle ou remodeler pour s’adapter au contexte.
Le mode de comptabilisation de l’assistance technique est à clarifier car la coordination de l’assistance
technique demeure un enjeu de taille pour l’efficacité de l’aide. Actuellement elle est comptabilisée
soit à travers un libellé à part soit noyée dans le montant total du projet.
Le PRD est incontournable car il s’inscrit dans le cadre du processus de décentralisation (loi n° 93-
005 du 28 janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation) et de la
régionalisation (loi n°2004-001 relative aux régions). Par ailleurs, il est évident que les régimes
politiques qui se suivront au pouvoir auront leur propre référentiel de développement national.
L’exercice consiste à ne pas noyer les priorités et spécificités régionales qui doivent être établie d’une
manière participative et inclusive au niveau régional et le plan de mise en œuvre du référentiel
national. L’exercice régional doit être perçu comme un projet de société local indépendamment des
régimes politiques qui se suivent.
La lecture de certains PRD est un exercice laborieux et des fois même pénible. C’est un mélange de
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Amorcer les bases d’une planification stratégique de développement autour des domaines
catalyseurs comme la réhabilitation des routes et le renforcement des capacités
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Il faudrait un courage politique au niveau du gouvernement et une volonté réelle de la part des PTF
pour aborder ce dialogue. L’accessibilité reste et demeure le moteur de développement comme il
peut être le facteur bloquant.
Par ailleurs, le manque de ressources humaines ayant les capacités préalables à une planification
et un suivi stratégique des projets de développement sont des facteurs importants pour assurer
l’adéquation des activités des projets aux priorités et besoins locaux ainsi que leur efficacité. Une
mobilisation des personnes ressources peut contribuer à la résolution de ce préalable.
Cette force obligatoire peut se présenter sous forme de document signé par l’ensemble des
intervenants et des parties prenantes ou prendre l’aspect d’une procédure ou un processus obligatoire
avant et après les prises de décisions dans le processus de mise en œuvre d’un projet dans la région
(limiter les prises de décision unilatérales). Il est par ailleurs recommandé à ce que la Région prenne
le leadership de ce processus.
En parallèle, le renforcement et structuration des organisations interprofessionnelles aboutiront à
une force de lobbying incontournable. Les professionnels des filières agricoles doivent dépasser leurs
divergences et arriver à déterminer les points stratégiques
Commencer d’abord à afficher un leadership fort de la partie malgache et initier les bases
d’une responsabilité mutuelle : exécutif, élus, PTF…
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d’arriver à un tel document serait un indicateur pour la marche vers la responsabilité mutuelle.
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PTF STP-CA / AMP Département Ministérie Gouvernement
Ministère Economie et
Planification.
Fournit les données sur - Produit les documents
tous les projets qu’ils d’analyse sur les données
financent respectivement (Rapport sur la Coopération au
Saisit les données dans
(Coordonné par PNUD) : Développement) PRIMATURE
ANNEXES
AMP
- Informations - Effectue des Suivis et
Garantit l’accès de tous les Evaluations - Outil de prise de décision
qualitatives acteurs à la base via Internet
- Décaissements effectifs pour mesurer l’efficacité des pour le Gouvernement
Vérifie et valide les Par le biais des points focaux
- Prévisions de décaisse- projets (réaffectation sectoriel et
données saisies avant
ments (Saisie en ligne ou régionale de l’aide, orienta-
de les mettre en ligne
envoi des fichiers Excel, tion des nouveaux projets
PDF ou Word au STP-CA) Ministère des Finances et du dans les secteurs
Budget prioritaires…)
- Extrait les données pour
inscription dans la loi des - Documents techniques de
finances réunions de concertations
- Extrait les données pour les avec les PTF
Fournis un tableau de Principe de subsidiarité : revues périodiques de
VALIDATION DES DONNEES
bord synthétique sur la Les Ministères continuent à l’exécution budgétaire - Formulation des politiques
Vérifient l’authenticité et
situation de l’aide à réaliser leurs activités, STPCA du Gouvernement sur la
l’exhaustivité des données les
Madagascar Produits des coordonne et donne les gestion de l’aide à Madagas-
concernant figurant dans AMP et Autres Ministères sectoriels
analyses thématiques sur orientations stratégiques du car
notifient le STP-CA des - Extraient les données pour
la gestion de l’aide Gouvernement
corrections à faire ou des élaborer une cartographie de
données à compléter (en ligne) l’aide allant dans leur secteur
respectif
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Sao Tomé-et-Principe 139 228 294
Sénégal 71 73 87
Seychelles 161 103 139
Somalie 46 44 85
Soudan 52 52 58
Swaziland 31 44 58
Tanzanie 45 68 55
Tchad 27 33 38
Togo 13 19 51
Tunisie 43 31 46
Zambie 118 81 86
Zimbabwe 22 38 49
MOYENNE 54,0 62,5 81,4
Source : Banque Mondiale
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REFERENCES
OUVRAGES :
Deutscher, Eckhard. 2010. Coopération pour le Développement : Rapport 2010. 2ème édition OCDE.
France, 302p. (N° 57128 2010).
MEFB (Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget) et Programme des Nations Unies pour
le Développement. 2001. Rapport sur la Coopération au Développement : « Tendances Générales
et Aperçu du Financement du Secteur Santé ». DCR 2001, 155p.
SITES WEB :
BANQUE MONDIALE. APD nette reçue par habitant en USD constants [En ligne]. Disponible sur :
http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/DT.ODA.ODAT.PC.ZS
(page consultée le 13 août 2010)
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http://www.gavialliance.org/performance/disbursements/index.php ou
http://gaviweb.org/table/
(page consultée le 05 juillet 2010)
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Funds Disbursments (page 18) [En ligne]. Disponible sur :
http://www.gavialliance.org/resources/Madagascar_ISS_proposal_Jun09_en.pdf
(page consultée le 23 août 2010)
GFATM. Disbursements by Region, Country and Grant Agreement (in USD equivalents) [En ligne].
Disponible sur :
http://www.theglobalfund.org/documents/disbursementdetails.pdf
(page consultée le 06 juillet 2010)
OCDE. Coopération au Développement : Rapport 2010 [en ligne]. Disponible sur :
http://www.oecd-ilibrary.org/fr/development/cooperation-pour-le-developpement-
rapport_20747748
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