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Il problema della PA digitale è la governance

Il problema della PA digitale è la governance

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Published by Luigi Reggi
La dichiarazione dei Ministri per l’Innovazione dell’Unione Europea riunitisi a Malmo il 18 Novembre 2009 rilancia il tema dell’e-government e della trasparenza della PA. Ma in Italia siamo in ritardo: secondo Eurostat il nostro paese è al 22esimo posto su 27 stati membri per utilizzatori di servizi di e-government ad alta interattività. Il problema però non sono solo gli utenti e la disponibilità di banda larga, ma la stessa disponibilità di servizi on line, ancora scarsamente diffusi soprattutto a livello locale.
Cosa sta bloccando lo sviluppo di una PA innovativa, trasparente e inclusiva? L’articolo analizza il problema della governance e il difficile rapporto tra le politiche nazionali e locali.
La dichiarazione dei Ministri per l’Innovazione dell’Unione Europea riunitisi a Malmo il 18 Novembre 2009 rilancia il tema dell’e-government e della trasparenza della PA. Ma in Italia siamo in ritardo: secondo Eurostat il nostro paese è al 22esimo posto su 27 stati membri per utilizzatori di servizi di e-government ad alta interattività. Il problema però non sono solo gli utenti e la disponibilità di banda larga, ma la stessa disponibilità di servizi on line, ancora scarsamente diffusi soprattutto a livello locale.
Cosa sta bloccando lo sviluppo di una PA innovativa, trasparente e inclusiva? L’articolo analizza il problema della governance e il difficile rapporto tra le politiche nazionali e locali.

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L
uigi R
eggi · Monday, November 23rd, 2009
www.luigireggi.eu
 
La dichiarazione dei Ministri per l’Innovazione dell’Unione Europea riunitisi a Malmo il 18Novembre 2009 rilancia il tema dell’e-government e della trasparenza della PA. Ma in Italia siamoin ritardo: secondo Eurostat il nostro paese è al 22esimo posto su 27 stati membri per utilizzatori diservizi di e-government ad alta interattività. Il problema però non sono solo gli utenti e ladisponibilità di banda larga, ma la stessa disponibilità di servizi on line, ancora scarsamente diffusisoprattutto a livello locale.Cosa sta bloccando lo sviluppo di una PA innovativa, trasparente e inclusiva? L’articolo analizza ilproblema della governance e il difficile rapporto tra le politiche nazionali e locali. 
1. Politiche nazionali e locali: un coordinamento difficile
 Le politiche per l’innovazione e l’informatizzazione hanno assunto un ruolo centrale nella riformadella Pubblica Amministrazione (PA) in Italia a partire dal lancio del
 Piano nazionale die-government
del 2001, a seguito dell’esperienza delle riforme Bassanini degli anni ’90 e sullaspinta di strategie europee quali la Strategia di Lisbona, i Piani eEurope ei2010.Gli interventi a favore dell’offerta di servizi di e-government e e-democracy trovano molteplicigiustificazioni sia dal punto di vista dell’efficienza e dell’efficacia della macchina amministrativa – intermini di riduzione dei costi, semplificazione amministrativa,
capacity building
– sia dal punto di vista della trasparenza, dell’inclusione sociale e della più generale
accountability 
dell’azionepubblica. L’introduzione di tecnologie per l’informatizzazione e della comunicazione (ICT) perl’offerta di servizi pubblici, infatti, implica l’instaurarsi di un rapporto più diretto tra PA e cittadini,con evidenti conseguenze anche sull’etica della politica e dell’amministrazione. Inoltre, il settorepubblico può svolgere, oltre al ruolo di utilizzatore finale di tecnologia – capace di orientare con lesue scelte di acquisto la qualità dei beni e servizi ICT offerti dal mercato (
public procurement
) –anche quello di catalizzatore dell’attività innovativa svolta a valle da cittadini e imprese. Mentre con la modifica del Titolo V della Costituzione l’attuazione e il governo degli interventiavviene prioritariamente a livello regionale e locale, a partire dal 2000 a
livello nazionale
gli sforzisono stati diretti, oltre all’informatizzazione dei Ministeri e delle altre strutture centrali, allacostruzione di un quadro comune di riferimento in termini di strategie e priorità condivise. Tra leiniziative più significative lanciate dal 2000 al 2006 è utile citare, oltre al Piano Nazionale di e-government (laprima fasee laseconda fase
 
del Piano Nazionale di e-government hanno richiestoun in vestimento complessivo rispetti vamente di 472 milioni di Euro e 207 milioni diEuro), ilCodice dell’A mministrazione Digitale(CAD) ad oggi in fase di aggiornamento, e ilSistema Pubblico di Connettività(SPC). Proprio il CAD, richiamando la competenza esclusiva dello Stato sul
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coordinamento informatico dei dati dell’Amministrazione statale, regionale e locale, attribuisce alloStato la fissazione delle regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità deisistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso aiservizi erogati in rete dalle amministrazioni. L’attuazione del Piano nazionale di e-government, inparticolare, è stata caratterizzata da una forte collaborazione tra centro e periferia, consentendo,nell’aprile del 2002, il co-finanziamento, da parte del Ministro per l’Innovazione e le TecnologieLucio Stanca, di 134 progetti-pilota che hanno visto la partecipazione di circa 5.000 Enti locali. Si ètrattato, nella maggioranza dei casi, di iniziative pioneristiche volte alla costruzione di portali perl’accesso ai servizi on line, grazie allo sviluppo, da parte di Enti “capofila”, di soluzioni informaticheda estendere successivamente agli altri Enti aderenti ai vari progetti. L’attuazione dei progetti èstata supportata, sul territorio, dalla rete dei Centri Regionali di Competenza per l’e-government(CRC) – gruppi di lavoro composti sia da funzionari regionali sia da esperti del Centro Nazionale perl’Informatica nella PA – tramite azioni di assistenza tecnica, raccolta dati e comunicazione deirisultati. Nonostante molte delle iniziative finanziate abbiano scontato una scarsa sostenibilitàeconomica al termine dei finanziamenti nazionali e regionali e un’attenzione insufficiente verso lareingegnerizzazione dei processi interni per l’offerta di servizi realmente avanzati, esse hannocostituito la base di future iniziative locali e hanno contribuito a promuovere la consapevolezzaanche politica circa l’importanza dell’innovazione in un contesto locale complessivamente ancoraarretrato.  A partire dalla conclusione della prima fase del Piano nel 2006, però, il livello di governo nazionaleha dimostrato, in generale, una minore incisività nel proporre e attuare strategie unitarie e disistema (i 7 obiettivi di legislatura per l’e-government del Ministro Nicolais, peraltro difficilmentemisurabili, sono rimasti in larga misura disattesi nonostante gli sforzi profusi verso la realizzazionedi una
governance
condivisa), facendo sì che le
strategie e le politiche regionali
assumessero unruolo centrale. In particolare, a fronte della drastica diminuzione di risorse ordinarie nazionali, si èassistito, al Centro Nord, ad una maggiore frammentazione degli interventi che ha portato aprivilegiare le iniziative delle singole Regioni finanziate prevalentemente con fondi propri e, al Sud,ad un maggiore ruolo esercitato della politica regionale comunitaria e nazionale, dato che i
FondiStrutturali Comunitari
e il
Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS)
costituiscono anche oggi di granlunga la principale fonte di finanziamento per questo settore. Gli investimenti sul temadell’e-government finanziati dai fondi comunitari nel periodo 2000-2006, infatti, sono stati pari a595 milioni di euro, secondo l’ultimaRelazione del Ministero dello Sviluppo Economico sullo statodi attuazione del Quadro Comunitario di Sostegno 2000-2006. Inoltre, secondo il rapporto delCNIPA “Lettura trasversale sulle politiche di e-government e società dell’informazione”, sono daconsiderare anche gli investimenti attuati, nello stesso periodo, mediante gli
 Accordi diProgramma Quadro
del settore “Società dell’Informazione” (sui quali convergono i FondiStrutturali ma anche da risorse del FAS e risorse regionali ordinarie), che impieganocomplessivamente oltre
1.280 milioni di euro
di investimenti (il 73% dei quali destinati alMezzogiorno).Per quanto riguarda gli investimenti programmati per gli anni futuri, in attesa che il Governonazionale sblocchi la dotazione di 800 milioni di euro dedicati alla diffusione della banda larga, laprogrammazione delQuadro Strategico Nazionale 2007-13ha destinato, secondo il Rapporto delMinistero dello Sviluppo Economico “Migliorare le Politiche di Ricerca e Innovazione per le Regioni“, ulteriori
653 milioni di euro
ai soli servizi di e-government, a cui vanno aggiunti
373 milioni dieuro
per la diffusione della banda larga nei territori a fallimento di mercato.Questa situazione, quindi, da una parte ha determinato, nel Centro-Nord, la nascita di iniziativespesso virtuose di coinvolgimento degli Enti Locali da parte dei Governi Regionali, ma, dall’altra
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parte, ha messo in luce le gravi difficoltà delle strutture organizzative delle AmministrazioniRegionali del Mezzogiorno, che avevano avuto nella politica nazionale un riferimento prioritarionella definizione delle strategie, nel
priority setting
degli obiettivi e nella definizione di azioni disistema a carattere inter-regionale.L’esigenza, da parte delle Regioni, di convergere verso strategie e modelli condivisi si èconcretizzata, nell’ultimo anno, nella proposta di un “Piano Straordinario e-gov 2010”, approvatodal Centro Interregionale per i Sistemi informatici, geografici e statistici (CISIS) a marzo 2009. Alcentro del Piano vi è l’idea che il coordinamento inter-regionale possa rappresentare la risposta allacrescente duplicazione di piattaforme, soluzioni e servizi a livello territoriale, spesso virtuosi mascarsamente interoperabili. La proposta regionale va a integrare il piano nazionale “e-gov 2012” delMinistro per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione Renato Brunetta, lanciato a gennaio 2009,che si inserisce nella più ampia azione di riforma della PA riassunta nelPiano Industriale per laPubblica Amministrazione. Il piano elenca ben 80 diverse iniziative, incluse all’interno di 27obiettivi strategici, consistenti sia in specifici progetti pilota sia nella diffusione di particolaristrumenti quali la posta elettronica certificata. Data la particolare condizione della finanza pubblicaa seguito della crisi economica,
e-gov 2012
non prevede di fatto investimenti (alcune iniziative sonotutt’ora prive di copertura finanziaria), promuovendo progetti “a costo zero” che fanno leva suirisparmi generati dall’introduzione delle nuove tecnologie. Sul fronte territoriale, sebbene leRegioni considerino la strategia del Ministro incapace di valorizzare i progetti e processi diinnovazione già avviati a livello locale negli ultimi anni (vedi introduzione al “Piano Straordinario”),nel piano nazionale non mancano iniziative ambiziose, quali l’automazione della circolaritàanagrafica, avente lo scopo di eliminare l’obbligo per il cittadino di comunicare i propri dati a variEnti (Comune, Agenzie delle Entrate, Motorizzazione, Aziende sanitarie, etc.), che però risulta adoggi ancora nelle fasi preliminari di attuazione.Il Ministro Brunetta, inoltre, negli ultimi mesi, si è formalmente impegnato a colmare il gap traobiettivi nazionali e territoriali alla ricerca di un maggiore coordinamento con le Regioni, facendoleva su sedi e strumenti di
governance
introdotti dai precedenti governi. E’ datata 8 aprile 2009 lafirma di un protocollo d’intesa tra il Governo e la Conferenza delle Regioni e Province Autonome aifini di promuovere “una costante interlocuzione attraverso la creazione di canali di raccordo direttie permanenti tra i due livelli istituzionali”. È stato sancito, inoltre, dal Comitato dei ministri per lasocietà dell’informazione, convocato il 18 settembre 2009, l’impegno del Governo a promuovereintese e accordi di collaborazione tra le Regioni, nel quadro dell’azione sviluppata dalla
Commissione permanente sull’innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali
(“ex-Lanzillotta”), che opera presso la Conferenza Unificata Stato-Regioni-Città e autonomie locali. 2.
I risultati
  Ad oggi, i risultati di tutti questi sforzi non appaiono confortanti.LaRelazione della Commmissione Europea sullo stato di attuazione della strategia comunitaria“i2010″dell’8 agosto 2009 riporta gli indicatori-chiave sullo stato di avanzamento dell’e-government:l’Italia si colloca al 22esimo posto, su 27 Stati Membri dell’Unione, per utilizzatori di servizi die-government che prevedono la conclusione on line del procedimento. Si tratta dell’8% dei cittadini(l’Olanda è al primo posto con il 32%, la Francia si attesta al 25%, l’Inghilterra al 12%) e del 42%delle imprese (la Finlandia, prima in Europa, mostra una percentuale dell’81%, mentre talepercentuale scende al 67% in Francia, al 55% in Inghilterra e al 45% in Spagna e Germania). Lestatistiche dell’Eurostat citate nella Relazione mostrano non solo una minore propensioneall’utilizzo di Internet da parte dei cittadini italiani – preoccupante soprattutto perché i maggioridifferenziali si registrano tra i giovani – ma anche la particolare difficoltà che il nostro Paese fa
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