Finances Publiques, M.

Bouvier, 2009-2010

Ouvrages conseillés :
M. Bouvier, M. C. Eclassan, J.P Lassale « Manuel de Finances Publiques », LGDJ,
2008
M. Bouvier « Les finances locales », LGDJ, 2008
M. Bouvier « Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt », LGDJ,
2008
A. Barilari, M. Bouvier, « La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de
l’état », LGDJ, 2007
La revue française de fiances publiques (4 nos par an)
Site : www.fonfafip.org

La nouvelle gouvernance financière publique

D'un coté on gère les finances publiques autrement qu'autrefois. Et puis les
politiques se sont intéressés plus qu'autrefois aux finances publiques. C'est la la
raison du titre.

La première partie concerne le processus de décision politique, alors que la

deuxième parle du processus de gestion.

Les finances publiques fonctionnent avec de l'argent. On est tous des

contribuables donc on finances toutes les dépenses publiques. La TVA
représente presque 50% des impôts de l'Etat.

Une crise financière privée est en train de se développer et il faudra la

gérer,surpasser et les fonds publics viennent à la rescousse. Mais c'est pas la
première que cela ce passe, une première se déclenchaient il y a 30 ans, donc à
la fin des années 70. C'est ce qui a déclenché l'idée qu'il fallait mieux gérer les
fonds publics. Cette fois il ne s'agit pourtant pas de la même, cette fois ci les
problèmes risquent d'être plus graves, redoutables, considérables. Depuis 1970,
les revenus d'Etats ont commencé à se réduire à cause du taux de chômage
élevée qui se traduit par moins d'impôt et une diminution du pouvoir d'achat
alors que d'un autre coté les dépenses ont augmentées. Un taux de chômage
élevé crée aussi des problèmes sociaux et les dépenses publiques ont de plus en
plus augmentées. Un écart de plus en plus considérable s'est produit qu'on
nomme déficit de plus en plus important lequel il fallait combler. D'ailleurs on ne
pouvait pas le combler en prélevant plus d'impôts, donc on ne pouvaient plus de
recettes et on pouvait difficilement diminuer les dépenses. On a alors emprunté
et aujourd'hui la dette publique est de plus de 1200 milliards d'euro alors que le
PIB de la France est actuellement de 1900 milliards d'euro. Le problème est
qu'on doit gérer les emprunts de plus en plus croissants. D'ailleurs cette
situation française est générale et non seulement française. Mais si on ne fait
rien, la France est aussi vouée à la faillite, comme les entreprises.

Par finances publiques on désigne tout d'abord les finances de l'Etat,

des collectivités locales (communes, groupements de communes,
départements, régions) et de la sécurité sociales. Ces trois éléments
formes les finances publiques. Par exemple lorsqu'on parle de dette publique
on ne parle pas seulement de la dette de l'Etat- La dette publique est la dette
cumulée, ajoutée de l'Etat, des collectivités locales et des organismes de

1
sécurité sociale.

Les finances publiques se sont également d'un coté des recettes et de l'autre
coté les dépenses. Les recettes publiques, l'argent publique, les ressources
publiques sont essentiellement aujourd'hui les prélèvements obligatoires c.à.d
les impôts comme par exemple la TVA ou les cotisations sociales (prélèvements
effectués sur les salaires pour le compte des organismes de sécurité sociale). Ce
sont les revenus des citoyens et des entreprises. L'utilisation de l'argent
publique est représentée par ce qu'on appelle les dépenses publiques. Les
dépenses publiques sont les dépenses de l'Etat, comme par exemple la
construction d'une université, des collectivités locales, par exemple le
financement d'une piscine municipale, et également de la sécurité sociale, par
exemple le remboursement des médicaments prescrits par le médecin.

=> Donc finances publiques = recettes publiques + dépenses publiques

En tant que contribuant on ne veut pas que cet argent soit utilisé de manière
irrégulière, on ne veut pas qu'il y ait de la corruption. Il est donc nécessaire qu'il
y ait un contrôle de la bonne utilisation de l'argent public. L'argent ne doit pas
être gaspillé. En dehors du gaspillage, il faut éviter les malversations concernant
l’argent public. Pour cela il existe des administrations mais également des
juridictions chargées de contrôler la régularité des opérations effectuées par le
secteur public. A titre d'exemple on peut citer l'inspection générale des finances
ou encore la Cour des comptes.

Mais qui décide de l'utilisation de l'argent public? Comme nous sommes dans un
système politiques, ce sont les politiques. La décision politique appartient aux
représentants des citoyens. Le budget de l'Etat par exemple doit être adopté par
le parlement, ou bien encore le budget d'une collectivité territoriale doit être
adopté par le conseil de cette collectivité. Il y a un contrôle des citoyens par
leurs représentants sur les dépenses et les recettes publiques.

La réforme des finances publique c'est annoncé depuis la seconde moitié des
années 1970. Elle a été déclenchée par la crise économique qui a provoqué une
crise des finances publiques. Les dépenses publiques ont augmenté et les
recettes publique n'ont pas suivi le mouvement. C'est un phénomène
international. La réforme des finances publiques a commencé par les pays
développés. Elle se continue aujourd'hui du coté des pays en développement ou
émergent. On trouve la même démarche de réforme sur tous les continents,
Cette réforme consiste essentiellement à adapter les méthodes de gestion
utilisée par les entreprises à la gestion du secteur public. On prend
modèle sur le management de l'entreprise. Le coeur de la réforme est de dire
qu'il y a des méthodes qui formes bien pour les entreprises, on va les utiliser les
mêmes méthodes pour le secteur public.

L'enseignement des finances publiques ou encore la manière de concevoir les

finances publiques s'est faite en plusieurs étapes. La première est la législation
financière. Les finances publiques au 19 et au début du 20ième siècle étaient
uniquement considérées sous leur aspects juridique. C'est une conception qui va
prédominer jusqu'aux années 1950. La deuxième étape est l'économie financière
publique. Elle apparue à partir des années 1950 lorsque l'Etat a été obligé
d'intervenir de façon massive dans la vie économique. La troisième étape est la
gestion financière publique. Le souci de mieux gérer, de gérer plus efficacement
le secteur public est apparu aux débuts des années 1980. La crise financière de

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l'Etat a conduit à rechercher de nouvelles manières de gérer le secteur public et
on a commencé à adapter les méthodes de gestion de l'entreprise à la gestion
publique. On est dans un mouvement de réforme qui est long et général, qu'on
retrouve partout dans le monde. En fait, si on observe ce qui se passe à partir de
cette réforme, on s'aperçoit que derrière ça est une réforme de l'Etat dans son
ensemble et cela touche le droit constitutionnel.

PREMIERE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES ET L’ETAT : LA SOLUTION

Une chose est importante, les finances publiques ont été à la source, à l’origine
de l’état puisque ont été à l’origine des transformations de l’état. Par ailleurs, les
finances publiques ont toujours été utilisées comme des régulateurs du système
économique et social.
Les états ont toujours utilisé les FP pour intervenir dans la vie économique et
sociale, en particulier pour régulariser les crises ou s’en sortir.

1ere sous partie : Les Finances publiques aux origines de l’état

Sans un pouvoir financier, càd, sans la capacité de leurs impôts et de les

dépenser librement, aucun pouvoir politique ne peut exister. Les institutions
politiques se sont toujours constitue sur la base d’un pouvoir financier.
Aujourd’hui le pouvoir financier dans une grande partie de sa légitimé de la
création d’un droit particulier qui organise le fonctionnement de ce pouvoir, ce
droit s’appelle le droit public financier, composé des 3 branches :
Le droit fiscal – les règes concertants les règles régissantes le système fiscal ;
Le droit budgétaire – le droit qui pose les règles concernant la prise de décision
le fonctionnement, la présentation des tous les budgétaire publics ;
Le droit de la comptabilité publique – le droit qui définit les règles de
l’organisation du système comptable de l’état et des autres collectivités publics,
par ex. les collectivités territoriales ;
C’est très largement par la création du droit public financier, par la construction
de ce droit que s’est bâtit un système politique, celui de la démocratie
parlementaire libérale. La construction du droit public financière doit être
associée à la création de l’état parlementaire démocratique.

Chapitre 1 : La naissance du pouvoir politique et de l’impôt.

A l’origine c’est l’impôt qui a servit à la base, fondement à la construction de

l’état , par la suite c’est de l’impôt que dépend l’existence de l’état. (Année 70 et
80 affamer la dette de l’état, réduire les impôts aux USA) .C’est par la conquête
du pouvoir fiscal que passe la conquête du pouvoir politique.

Section 1 : Une forme désordonnée de prélèvements et de pouvoir: le

pillage

Le pillage représente, est une forme lointaine, ancienne, primitive de l'impôt. En

effet ce qui le caractérise c'est qu'il s'agit d'un prélèvement obligatoire
irrégulier dans le temps.( Ce qui caractérise l'impôt c'est sa régularité). Le
pillage n'a pas lieu à des dates fixes, il est soumis au hasard, aux besoins d'un
groupe de pillards. Un deuxième problème est que le pillage consiste le plus
souvent à prélever la totalité des biens qui sont possédés ou produits
par les victimes du pillage. Le pillage est par conséquent un prélèvement

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obligatoire (base d'un impôt) qui ne laisse pas le temps aux victimes de ce
pillage de reconstituer leur patrimoine. Il n'est plus possible dans ce cas de
reconstituer ce qui permet de produire des richesses économiques. Les pillards
en s'accaparant la totalité des biens de leurs victimes ne leurs laissent plus
aucune possibilité de produire de nouveau bien, ni même de survivre dans
certains cas. Autrement dit ils les condamnent à disparaître et perdent en même
temps leurs sources de revenus.(dans un débat actuel on se pose également la
question jusqu'où peut on imposer les contribuables sans gêner le
développement économique). Les pillards n'ont aucune conception de la
maîtrise de leurs ressources sur la durée, dans le temps. Ils vivent dans
l'instant, ils ne se projettent pas dans l'avenir. Autrement dit ils n'ont
aucune stratégie

Section 2 : Le tribut

Le tribut est l'ancêtre de l'impôt. C'est aussi avec le tribut que les pillards les
plus avisés, les plus intelligents ont commencé à bâtir un pouvoir politique. Les
pillards ont compris qu'il fallait :

laisser à la disposition de peuples conquis une partie de leur production. Par

exemple qu'il ne fallait pas leur voler toutes les graines qu'ils possédaient (on est
dans une société rurale, les grains sont la base même, c'est le trésor). Il ont
compris qu'il fallait leur laisser les moyens de production ( par exemple les
outils qui servent à cultiver la terre). Par conséquent ils ont compris qu'il fallait
que leur victimes soient en mesure de continuer à cultiver leur terre, à produire
de nouvelles richesses dont une partie pourra être ultérieurement prélevé.

-effectuer des prélèvements réguliers ( aussi une caractéristique de la

fiscalité) , c.à.d à date fixe, par exemple après les récoltes. Ils ont compris qu'il
était plus judicieux de laisser les individus libres de travailler, de leur laisser de
quoi entretenir leur force de travail (c.à.d se nourrir, se vêtir et se loger).
A partir de là c'est déjà une conception gestionnaire et stratégique qui prend
naissance. Cette conception traduit une capacité de se projeter dans l'avenir ,
mais également la capacité d'organiser un territoire, un espace territorial.
Le tribut possède déjà les principales caractéristiques de l'impôt: -prélèvement
obligatoire qui peut être effectué par la force - prélèvement qui intervient à date
fixe - prélèvement qui laisse aux individus de quoi survivre et de quoi produire
de nouveaux surplus qui pourront être prélevé (il ne s'agit surtout pas de
prélever ce qui est nécessaire pour se loger, nourrir, vêtir) - prélèvement
effectué sur la différence entre ce qui est produit et ce qui est consommé pour
continuer à produire car prélever plus conduirait à l'extinction de la source du
prélèvement.
A parti de là un vrai système fiscal peut être bâti.

Chapitre 2: La naissance de l'Etat et de l'impôt

Les Etats ont pu se constituer à partir du moment où on a inventé, crée des

formes de prélèvements obligatoires structurés c.à.d à partir du moment
où on a mis en place une organisation du pouvoir fiscal.

Section 1 : L'organisation du pouvoir fiscal et de l'administration de

l'impôt.

L'Etat est apparu lorsqu'a été mis en place un système de financement stable et

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par ailleurs permettant de rémunérer une armée ainsi qu'une administration et
tout d'abord une administration fiscale. Autrement dit l'organisation du
pouvoir financier constitue un préalable à l'organisation politique. Le
passage du tribut à l'impôt se caractérise par le fait que l'on crée, institue une
organisation de plus en plus performante pour effectuer les prélèvements
fiscaux. En effet le prélèvement de l'impôt nécessitait non seulement la force
c.à.d une armée mais nécessitait également de connaître le mieux possible
ce que l'on pouvait prélever . Par conséquent il est indispensable de
connaître précisément ce que l'on appelle la matière imposable c.à.d ce que
l'on va taxer, imposer. C'est ce que l'on appelle également la base
d'imposition. Ensuite il a fallu connaître le montant maximum pouvant être
prélevé sans risquer de produire des effets négatifs sur le renouvellement de
richesses, mais aussi sans risquer de provoquer des révoltes fiscales. Il faut que
les contribuables acceptent de payer l'impôt, sinon ils se révoltent ou fraudent.
Par conséquent il a fallu déterminer ce que l'on appelle
- des procédures d'assiette de l'impôt c.à.d des procédures permettant de
calculer les bases d'imposition du contribuable.
-des procédures de liquidation de l'impôt c.à.d des procédures permettant de
calculer ce qui est dû par le contribuable (par l'application d'un taux à une base)
- des procédures de recouvrement de l'impôt c.à.d la manière la plus efficace
et aussi la plus commode pour le contribuable pour lui faire payer sa dette
fiscale, son impôt.

La connaissance de la matière imposable est indispensable. Il faut savoir non

seulement ce qu'on va imposer mais aussi qui on va imposer. Par exemple sous
l'antiquité les Egyptiens ont institué des dispositifs déjà très sophistiqués qui
leurs permettaient de connaître avec précision non seulement la matière
imposable mais également la capacité contributive des contribuable (c.à.d
jusqu'où il peuvent payer). Ils ont institué pour cela d'une part des procédures de
recensement des populations, des familles et d'autre part ils ont institué ce que
l'on appelle un cadastre c.à.d un plan des terrains qui indique leurs superficie,
leur type de culture, leur rendement et également leur propriétaire ou celui qui
cultive la terre. Un corps de fonctionnaire spécialisé est alors créé pour réaliser
ses opérations. Ces fonctionnaires vont devoir déterminer la matière imposable,
calculer (liquider) l'impôt et ensuite percevoir (recouvrer) l'impôt. Donc on a déjà
une armée, un système fiscal sophistiqué. Sur cette base va pourvoir se mettre
en place une structure étatique et l'on va pouvoir financer non seulement
l'armée et l'administration fiscale mais également une administration générale.
Sur cette base on va pouvoir construire un Etat par morceaux.

Section 2 : La création des premiers Etats

Les premiers Etats ont été des Etats autoritaires, ensuite despotique. On est
ensuite passé à des Etats parlementaires

A. La naissance des Etats autoritaires

Au départ l'Etat se présente comme une forme politique supérieure aux

différentes communautés, groupes qui composent la société. Cet Etat se donne
pour objectif d'unifier sous son autorité les différentes communautés qu'il a
soumise, dominé. Cet Etat se présente alors comme la communauté supérieure
qui est légitime pour prélever un tribut. L'Etat va se présenter comme un
pouvoir qui réalise l'intérêt général, le bien être des populations dominées. Cet

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Etat va dire aux populations:
- je suis votre protecteur, j'assure votre sécurité avec mon armée
- l'Etat se présente comme le moteur du développement économique par
exemple en organisant, comme en Egypte, l'irrigation des terres.
- l'Etat organise également des fêtes religieuses et organise donc les rapports
entre les individus avec leur Dieu
-Finalement le pouvoir politique, c.à.d L'Etat, fourni des services aux
communautés et aux individus qu'il domine

Ce sont les premiers pas vers le consentement à l'impôt.

B. Les premiers pas vers l’état réglementaire

Sous l'Antiquité des systèmes fiscaux très bien organisés ont été institués non
seulement des impôts mais également une administration fiscale. Par la suite,
avec le Moyen Age, ces systèmes fiscaux vont soient disparaître, soient éclater.
Il ne restera que quelques impôts qui continueront à être prélevés par des
seigneurs féodaux. Par ailleurs, toujours au Moyen Age, il n'existe pas de
différence entre le patrimoine public et le patrimoine privé, entre les finances
publiques et les finances privées. Mais les guerres vont aller en se multipliant et
les moyens utilisés pour faire la guerre vont coûter de plus en plus chers. Les
souverains ont alors été obligé de demander une aide matérielle ou financière à
leurs vassaux, ce sont les aides féodales. C'est ainsi que chaque fois que le
souverain demande une aide féodale, il est obligé de négocier cette aide avec
ces vassaux. Il ne peut pas imposer, puisque les vassaux n'étaient pas d'accords
dès le début. Cette négociation va progressivement prendre une forme
habituelle et va même s'institutionnaliser sous la forme d'assemblées. C'est
dans ce cade là que vont se décider les aides féodales que l'on qualifiera d'aide
extraordinaire. Les assemblées étaient d'abord ponctuelles, épisodiques. Puis les
conflits vont se démultiplier, de même que du coût les assemblées.
Progressivement elles vont devenir régulière dans le temps. (comme l'impôt).
Là vont naître de véritable institutions parlementaires qu'on appelle cortes en
Espagne, le parlement en Angleterre, les Etats généraux en France.

Par ce biais va naître la première forme organisée du consentement de

l'impôt. Il faut remarquer que dans ce cadre le souverain n'est plus le seul à
détenir le pouvoir fiscal. Il partage ce pouvoir avec les membres de l'assemblée.
L'impôt devient alors un enjeu majeur et c'est sur la base de son consentement
que va se construire le régime parlementaire. Donc on voit qu'on a commencé
par constituer l'administration fiscale, un système fiscal et une régularisation
de l'impôt. Puis ensuite, sur cette base il a fallu constituer des institutions
parlementaires. Puis il a fallu légiférer, créer des règles, amender des règles en
matière financière et fiscale en général. Il a fallu construire un droit parce qu'il a
fallu donner un cadre juridique.

2ieme sous partie :Les finances publiques et l’Etat : régulateur du

système économique et social

Chapitre 1 : L’Etat gendarme : un état discret et des finances publiques

piliers de l’ordre économique et social

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Section 1: La révolution de 1789 et la naissance du droit public
financier

Tout va commencer là encore par la création de l'impôt.

I. La révolution fiscale et naissance du droit fiscale

La particularité de la révolution française en matière financière étaient de créer,

d'inventer de nouveaux impôts (ce qui est rare, normalement on les bricole
d'impôts existants) et d'inventer des nouveaux principes fiscaux. Parmi ces
principes le plus important est celui du consentement de l'impôt. Cela va être sur
la base des principes fiscaux inventés à la révolution que va se construire un
droit fiscal comportant progressivement des garanties pour le contribuable.
Autrement dit une sécurité juridique pour le contribuable. C'est une sortie
de l'arbitraire fiscale qui se met en place.

D'autre part, la lutte qui se joue autour du pouvoir budgétaire et fiscal entre le
pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, c.à.d à l'époque de la révolution entre les
constituants et le roi Louis XVI, se situe au coeur des enjeux politiques. L'issu de
ce combat va être déterminant pour la création d'un régime parlementaire
démocratique.

A. Les principes fiscaux fondateurs d'un pouvoir fiscal légitime

A la légitimité sociologique de l'impôt (l'Etat rend des services aux contribuables)

qui demeure (est tjs là) va venir s'ajouter une légitimité juridique de l'impôt. En
effet, la légitimité fiscale va être formalisé juridiquement par trois principes qui
vont figurer dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 aux
articles 13 et 14. Premier principe est le consentement à l'impôt. Il faut souligner
que les révolutionnaires avant de s'intéresser aux dépenses publiques, se sont
exclusivement intéressés à la fiscalité, aux impôts. Leur attention a été
complètement focalisée sur le droit de lever l'impôt, c.à.d sur la décision fiscal, le
pouvoir fiscal. Ils ont négligé le pouvoir d'utiliser les ressources fiscales c.à.d le
pouvoir de dépenser. Ils se sont attribués le pouvoir de décider d'impôt et ont
abandonné au roi celui d'utiliser le produit de l'impôt. Après s'être déclaré
assemblée nationale, le Tiers Etat a décidé que tous les impôts existants étaient
illégaux et qu'aucun impôt ne pourra être levé sans un consentement préalable
d'une assemblée (décret du 13 juin 1789). Cette décision qui a pour objectif,
ayant pour objectif de limiter le pouvoir royal en limitant son pouvoir fiscal, a fait
l'objet d'une inscription dans la déclaration universelle des droits de l'homme et
du citoyen à l'article 14 : << Tous les citoyens ont le droit de constater
par eux même la nécessité de la contribution publique, d'en consentir
librement, d'en suivre l'emploi et d'en déterminer la quotité ( par
exemple le taux d'imposition), l'assiette (bases d'imposition), le
recouvrement et la durée>>. Ce principe est qualifié de principe du
consentement de l'impôt ou encore de la légalité fiscale. Ce principe est toujours
en vigueur. C'est aujourd'hui un principe à porté constitutionnelle. A partir de là
la légitimité de l'impôt prend une forme juridique solide. L'impôt a même une
légitimité politique puisqu'il est décidé par les citoyens ou par leurs
représentants.

Toutefois ce pouvoir financier attribué à l'assemblée n'est pas complet car il est
limité aux droits de voter, de décider de l'impôt et non pas de décider des
dépenses. L'assemblée ne détient finalement qu'une partie du pouvoir. Toutefois

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une logique politique nouvelle s'est annoncée. Il s'agit de la création du régime
parlementaire démocratique.

Le deuxième principe inscrit à la déclaration de 1789 est le principe de l'égalité

devant l'impôt. Ce principe condamne tout privilège en matière fiscal, il figure à
l‘article 13 de la DDHC. Un troisième principe est le principe de nécessité de
l‘impôt. Il signifie que l‘impôt est indispensable pour financer les dépenses
public. Il figure aux articles 13 et 14. Les trois principes confère une légitimité
juridique à l‘impôt. Le principe de légalité confère une légitimité politique à
l‘impôt (ce sont les représentants des citoyens qui vont décider de l‘impôt), le
principe d‘égalité devant l‘impôt confère une légitimité sociale à l‘impôt, il
concerne la justice sociale et enfin le principe de nécessité confère une légitimité
financière de l‘impôt--> triple légitimité.

Sur ces principes est sortie le droit fiscal qu‘on connaît aujourd‘hui. La fiscalité a
été inventé car les rédacteurs de la déclaration en avaient mare avec la fiscalité
de l‘ancien régime. Ils ont inventé une fiscalité basée sur les impôts directs.

B- La création d’un système fiscal nouveau

A toutes les époques, lorsqu‘on créait les institutions, peu importe leur nature,
on est plus ou moins déterminé par deux facteurs, un facteur matériel qui oblige
de créer de nouvelle fiscalité et il faut avoir des concepts, il faut savoir ou est ce
qu‘on veut aller. Il y avait des théories économiques qui étaient à la mode à
cette époque

1)L‘influence des doctrines professées par les physiocrates

Les physiocrates est une école d‘économistes qui a développé leur théorie au
cours de la seconde moitié du 18 siècle. Leur leader était un médecin, celui du
roi Louis XV. Il s‘appelait François Quesnay. C‘est l‘école dont fait partie le
chapelier ou encore Turgot. C‘était une école à la fois moderne et archaïque à la
fois. Elle était très moderne car elle expliquait que la richesse d‘un pays
dépendait de la liberté des échanges, du marché économiques qu‘il fallait par
conséquent réduire aux maximums les réglementations et qu‘il fallait laisser les
hommes échanger librement leurs marchandises, leurs produits, qu‘il fallait qu‘il
exerce un libre échange, une libre concurrence. Cela paraît banale aujourd’hui, à
l‘époque il faut savoir qu‘ils n‘avaient pas de libre échange, il y avaient des
corporations de métiers qui fixaient les prix des marchandises et des salaires. Il
existait à l‘entrée des villes des péages où devait être payé des droits sur des
marchandises, il fallait payer les droits d‘octrois. Les physiocrates s‘opposaient
totalement aux corporations et à ce système fiscale, il voulaient les abolir. Cette
école était avant-gardiste, elle préfaçait le libéralisme économique. Mais elle
n‘était pas toute à fait moderne, elle demeurait par ailleurs archaïque car elle
considérait que la source de la richesse d‘un pays, d‘une nation, résidait dans la
propriété foncière alors que allait se développer l‘industrie. Avec ce
développement on a considérait que la source de la richesse n‘était plus la
propriété foncière, mais que c‘était la force de travail. Les physiocrates n‘ont pas
compris que la force de travail est une généralisation de la valeur du travail, du
moteur de l‘économie de toutes les sociétés. C‘est ce qui explique que les
physiocrates se soient montré favorable à l‘institution d‘un impôt unique sur le
foncier Les physiocrates considéraient qu‘il fallait abolir tous les impôts
existant et qu‘il fallait les remplacer par un seul impôt taxant la
propriété foncière. A l‘époque les révolutionnaires et qui participaient à la

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constituante étaient pénétrés des idées des physiocrates. Les révolutionnaires,
les constituants étaient dans leur majorité favorable aux idées physiocrates.
C‘est pourquoi ils ont proposé de supprimer les impôts existants et de les
remplacer par un impôt foncier partant du principe que la propriété foncière
étant selon les physiocrates la source de la richesse. L‘impôt le plus rentable
était celui qui taxé la propriété foncière.

2) La création d‘impôt direct sur la propriété foncière

Les privilèges fiscaux une fois abolie dans la nuit du 4 août 1789, la constituante
pose le principe de la mise en place d‘une fiscalité égalitaire. Les
révolutionnaires décident d‘abolir tous les impôts indirects existants et
notamment ce qu‘on appelait les gabelles (impôts sur la consommation) et
notamment l‘impôt sur le sel et ils décident de les remplacer par des impôts
directs taxant la propriété foncière. Cette direction vers les impôts directs
s‘explique par plusieurs raisons:

Les théories des physiocrates

On voulait éviter tout rapport entre le contribuable et l‘administration fiscale car
on voulait éviter les conflits qui se sont multipliés sous l‘Ancien Régime. C‘est la
raison pour laquelle on voulait mettre en place des impôts indiciaires (fondés
sur des indices). En effet les impôts assis, établis sur une base foncière c.à.d un
terrain ou un immeuble permettait d‘éviter les relations entre le fisc et le
contribuable car il suffisait d‘évaluer de l‘extérieur la superficie de l‘immeuble ou
du terrain pour déterminer la base d‘imposition. (donc on se fondait sur un
indice).

Par ailleurs la constituante a crée dans un premier temps deux impôts. L‘un
s‘appelait la contribution foncière (on contribuait à l‘intérêt général) ainsi
qu‘un deuxième impôt appelé la contribution mobilière. La contribution
foncière a été crée par les lois du 23 novembre et le décembre 1790. Il s‘agissait
du premier impôt crée par les révolutionnaires Ils pensaient pouvoir tirer de cet
impôt la totalité de leurs ressources nécessaires. Mais cet impôt n‘a pas été
correctement recouvré. Un deuxième impôt fût alors crée, ce fut la contribution
mobilière qui a été institué par les loi du 13 janvier et 18 février 1791. (appelle
aussi la taxe d‘habitation) La contribution mobilière était conçu comme un indice
sur le revenu des contribuables, cet impôt mobilière demeure un impôt
indiciaires. L‘indice du revenu était le loyer qui pouvait être demandé pour le
logement occupé par le contribuable. Ce loyer évalué sur la base d‘indices est
appelé la valeur locative du logement.

Ces deux impôts étaient difficile à recouvrer, à collecter, alors on a décidé de

créer un troisième. On a décidé de taxer cette fois les activité industrielles et
commerciales et on a institué un impôt qui s‘est appelé contribution des
patents. Un peu plus tard, sous le directoire on créait un quatrième impôt, la
contribution des portes et des fenêtres. (existait jusqu‘en 1926). Ces quatre
contributions ont été qualifié de quatre vieilles.

N.B. Les contributions de la révolution étaient des impôts de l‘Etat, elles furent
transférées aux collectivités locales (communes et départements) dans la
première moitié du 20ième siècle. En effet l‘Etat a considéré que ces impôts
n‘étaient pas assez rentable pour couvrir ses dépenses et il a crée à son profit ce
que l‘on appelle les impôts modernes c.à.d l‘impôt sur le revenu des personnes
physiques, l‘impôt sur les sociétés, la TVA et il a remis aux collectivités locales,

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les trois des quatre contributions (Foncière, mobilière et patentes) qui sont
devenus des impôts locaux. Aujourd‘hui la contribution foncière correspond à la
taxe foncière sur les propriétés bâties et à la taxe foncière des propriétés non
bâties. La contribution mobilière est devenue aujourd‘hui la taxe d‘habitation et
la contribution des patentes est devenue la taxe professionnelle. Donc les
révolutionnaires ont crée un vrai système fiscale avec des principes de bases,
des principes fiscales et des impôts. Ces quatre taxes sont actuellement les
principaux impôts directs locaux. La taxe professionnelle pose des problèmes et
on pense à la supprimer ou à la réformer.

Section 2 : Les premiers pas vers le droit pour les élus de décider du
choix des dépenses publiques

Jusqu‘à présent ils décident des recettes. Les révolutionnaires étaient convaincus
que de décider de l‘impôt étaient essentiel et que par conséquent ce pouvoir
devait appartenait aux représentants des citoyens comme indiquait à l‘article 14
DDHC. Mais le pouvoir de dépenser, de faire des choix en matière des dépenses,
revenait encore à l‘exécutif. Le pouvoir financier était assimilé au pouvoir fiscal
et il faudra 1791 pour que au moins en principe on estime, admette que le
pouvoir législatif était également compétent pour décéder des dépenses,
compétent pour décider d‘un budget (consiste à prévoir des dépenses et des
recettes). Selon la constitution 1791, le corps législatif a pour fonction << de
fixer les dépenses publiques, d‘établir les contributions publiques>>
(article 1 premier section chapitre 3 constitution 1791). Ce texte constitue un
premier pas vers la présentation d‘un budget c.à.d d‘un acte parlementaire
qui prévoit pour l‘année à venir des dépenses et des recettes et qui
autorise l‘exécutif à réaliser ces opérations de dépenses et de recettes
(définition du budget). A cette époque il n‘y pas encore de texte législatif, de loi
qui prévoit des dépenses et des recettes, il n‘existe pas encore de budget. Il
n‘existera en 1792 une simple autorisation globale de dépenses (même pas
détaillé) qui sera d‘ailleurs reconduite les années suivantes.

Plus tard, les constitutions de l‘An III et de l‘An XIII rappellerons la nécessité d‘un
budget, mais ce sera sans effet. D‘autre part le terme (mot) de budget
n‘apparaître qu‘en 1802, mais il n‘y aura pas de budget. D‘ailleurs Napoléon I ira
même jusqu‘à établir les impôts par décrets.

Section 1 : La naissance de l‘Etat gendarme (sécurité des biens et des

personnes) et du droit budgétaire au 19ième siècle.

Le 19ième siècle est marqué par les théories économiques libérales classiques.
Ces théories estimaient que l‘Etat ne devait en aucun cas intervenir dans la vie
économique, que l‘Etat devait être absolument neutre vis à vis du marché
économiques, des échanges économiques. Par conséquent ses libéraux
estimaient que le budget de l‘Etat ne devait pas peser sur le marché. Autrement
dit, que:

D‘une part les impôts ne devaient pas être trop lourd car les citoyens devaient
pouvoir investir dans les entreprises.
D‘autre part les dépenses publiques devaient également être limitées car leur

10
accroissement risquait d‘entraîner une augmentation des impôts ou un
financement par l‘emprunt.

C‘est la raison pour laquelle les libéraux classiques feront en sorte que des
normes, des règles, des principes soient restitués afin de réglementer l‘activité
financière de l‘Etat,afin de l‘empêcher d‘avoir des activités au delà de certaines
frontières et notamment d‘avoir des activités économiques. C‘est la raison pour
laquelle le droit budgétaire c.à.d le droit qui règle l‘exercice du pouvoir financier
en ce qui concerne l‘évaluation, la prévision des recettes et des dépenses
publiques et c‘est la raison pour laquelle ce droit budgétaire est élaboré dans le
cadre de la construction de l‘Etat libéral classique (objectif: limiter et maîtriser
les dépenses publiques)

I- Les doctrines libérales classiques et les finances publiques

A. Le père fondateur : Adam Smith, 1723-1790

Il était professeur à l‘université de Glasgow. Il a enseigné la philosophie,

l‘économie, le droit. Puis il a rencontré les physiocrates au cours d‘un voyage en
France. Il va retenir le principe de la liberté des marchés des théories
physiocrates et il va associer ce principe au développement industriel ( ce que
les physiocrates n‘ont pas fait) et au rôle essentiel joué dans la production de
richesse, du travail. Il publia en 1776 un livre dont le titre est recherche sur la
nature et les causes de la richesse des nations. Les principales idées sont:

La liberté doit être le principe de base du système économique et

l‘interventionnisme doit être rejeté.
La source de la richesse n‘est pas la propriété foncière mais le travail.
Les salaires et les prix ne doivent pas être réglementés.
Les frontières doivent être supprimées.
L‘activité économique de chaque individu est déterminée par son intérêt
personnel et la confrontation de ces intérêts est à l‘origine du progrès
économique
L‘impôt doit être proportionnel et payé par toutes les classes de la société, par
tout le monde.

B. Les libéraux classique: des héritiers d‘Adam Smith

Au 19ième siècle des économistes ont poursuivi la pensée d‘Adam Smith. On les
appelle des libéraux classiques- A la fin d 19 et au début du 20 ième siècle
d‘autres économistes ont prolongé les théories des libéraux classiques qu‘on
appelle les économistes libéraux néoclassique.

Les libéraux classiques sont persuadés qu‘Adam Smith a déjà tout dit et écrit et
qu‘il suffit de prolonger sa pensée. C‘est la raison pour laquelle ils reprennent
tout les thermes essentielles présent chez Smith. Sur cette base ils essayent de
construire une science de l‘économie qui aurait ses lois comme les lois de la
nature et qui mettrait en évidence les moyens pour faire fonctionner
scientifiquement la société. Parmi les économistes classiques il faut citer David
Ricardo, Jean-Baptiste Cay ou encore Fréderic Bastiat, Robert Malthus. Tous ces
économistes excepté Malthus, étaient persuadés qu‘ils parviendraient à
découvrir les lois de la richesse des nations. Malthus était plus pessimiste, il
estimait que les populations évoluaient plus rapidement que les biens

11
alimentaires et que par conséquent à un moment donné il n‘y aurait plus assez
de quoi nourrir ses populations.

Après les classiques apparaissent les néo classiques : fin 19ieme, début 20ieme
siècle. Ceux là sont persuadés que l‘entreprise, la production jouent un rôle
primordial dans l‘économie. Ils développent également l‘idée que les individus
ont un comportement rationnel sur le marché économique. Ce qu‘ils veulent dire
par là c‘est que les individus font le choix d‘acheter ou de vendre en fonction de
leurs intérêts personnels. Ils en déduisent que la confrontation des intérêts
personnels engendre la réalisation de l‘harmonie économique et de l‘intérêt
général. Parmi ces auteurs ont citer Karl Manger, Stanley Gevons ou encore
Fréderic Hayek. Hayek (1899-1992) a participé à la création de l‘école
autrichienne au début du 20 ième siècle.

2- Les formes matérielles de l’état gendarme

• Les fonctions de l’état gendarment

C’est un état qui n’intervient pas dans la vie politique. Ses fonctions sont
qualifiées des régaliennes. C’est un état qui maintient l’ordre à l’intérieur de
pays. Il assure la sécurité intérieure et extérieure. Il permet aux entreprises et
aux citoyens de travailler en paix. Il leur permet de produire et échanger
librement :
Assurer la sécurité des biens et des personnes et pour cela financer une police et
une armée ;
Assurer le respect de la loi et pour cela financer une justice ;
Assurer le bon entretien des voies qui permettent les échanges économiques
Selon ce principe de neutralité de l’état, son budget, càd les dépenses et les
recettes, ne doit pas poser sur l’économie. C’est pourquoi ce budget doit être
strictement équilibré, autrement les dépenses ne peuvent pas être supérieures
aux recettes (pas de déficit). D’un autre coté les recettes ne doit pas être
supérieur aux dépenses (pas d’excédent).
L’impôt doit être également neutre, ne pas poser sur le système économique. Il
doit uniquement servir à couvrir les dépenses liées aux fonctions régaliennes.
23/10/09
On n’est pense pas l’état comme un acteur économique. On ne veut pas que
l’argent d’état pèse sur la vie économique.

Le cadre juridique de l’état gendarme

Le droit budgétaire : une garantie de neutralité des finances publiques

On n’a pas encore un droit qui encadre la pratique budgétaire. L’état gendarme
ne doit pas influencer les acteurs économiques. Il ne doit pas peser sur les choix
des entreprises ou des consommateurs. Autrement dit, il ne doit pas en aucun
cas influencer les échanges qui se développent sur le marché économique. Pour
que ce principe soit respecté, il a fallu définir et instituer des règles relatives
l’exercice du pouvoir financier de l’état. Et c’est ainsi qu’au XIX siècle vont être
créé des normes et des principes budgétaires. Autrement dit va naître un droit
budgétaire.
Il faut attendre la période de restauration pour que commence à naitre ce
droit budgétaire. C’est alors à cette période, que fut posé les règles essentielles
du droit budgétaire sous l’impulsion des ministres de finances qui se sont
succédé sous Luis XVIII et sous Charles X. Le plus célèbre de ces ministres fut un
ministre des fiances de Luis XVIII qui s’appelé le baron Louis. D’autres ont

12
poursuivi son travail : Villèle, Roy. Rien ne pouvait laisser penser que se
développerait un droit budgétaire sous la restauration car la Chartre
Constitutionnelle du 4 juin 1814 (octroyé par Luis XVIII) ne contenait aucun
article concernant le budget. il est seulement fait mention dans cette Charte au
principe du consentement de l’impôt. Ce principe figure à l’article 48 de la
Charte « aucun impôt ne peut être établit ni perçu si il n’y a était consenti par les
deux chambres (des pairs et des députés) et sanctionné par le roi ».
Par la suite, toujours au XIX siècle, les procédures vont être précisés et
rationnalisés par deux textes importants : d’une parte l’ordonnance du 31 mai
1838 et d’autre part par le décret du 31 mai 1862. Ces textes organisent les
procédures budgétaires et la comptabilité publique. De lors il existe bien un droit
budgétaire et un droit de la comptabilité publique qui viennent s’ajouter au droit
fiscal.
A partir de 1870 le cadre juridique des fiances publiques est en place. Il ne sera
réformé qu’à partir des années 1950 lorsque l’état gendarme sera lui-même
réformer et que les conceptions de l’état seront totalement opposé à celle du
XIXème.

La notion de budget
Le budget est tout a la fois un acte juridique, un acte politique
comptable et gestionnaire. Le budget est un document ou figure d’un côté les
dépenses et de l’autre les recettes devant financer ces dépenses. Il faut attendre
la restauration, pour que soit adopté par des parlementaires les 1ers budgets.
Le budget est un acte de prévision et d’autorisation.
Un acte de prévision : acte de prévision des dépenses et des recettes pour
l’année civile à venir. Le budget est adopté par une assemblée délibérante
représentative des citoyens et démocratiquement élu. Il s’agit du Parlement pour
le budget de l’état, du conseil des collectivités territoriales pour les collectivités
territoriales (commune :conseil municipal, département : conseil général,
région : conseil régional).
Le budget est aussi un acte d’autorisation : l’assemblée délibérante, en adoptant
le budget, autorise la réalisation des dépenses et le recouvrement des impôts.
On dit que l’assemblée autorise l’exécution du budget. L’assemblée par
l’adoption du budget autorise l’exécutif à réaliser les dépenses et les recettes
publiques. Si le budget n’est pas adopté, l’exécutif ne peut pas agir. De la sorte
le budget exprime un partage de compétence entre l’exécutif et le législatif. Ou
s’il ne s’agit pas de l’état, entre un organe délibérant (une assemblée) et un
organe exécutif. L’autorisation budgétaire doit être préalable, elle doit précéder
les opérations d’exécution. Il s’agit d’une nécessité juridique. C’est pourquoi le
budget est un acte condition. La sanction est simple : si aucun budget n’existe,
l’exécutif ne peut assurer ni paiement des dépenses, ni recouvrement des
recettes.

Le budget est un acte de bonne politique et de bonne gestion.

Un acte politique : un acte démocratique car il est d’une part conçu puis discuté
et voté par des décideurs et des élus politiques. Exemple : pour l’état, c’est le
gouvernement qui propose au Parlement un projet de budget. Ensuite, le
Parlement débat de ce projet puis il passe au vote, il l’adopte ou le rejette.
D’autre part, le budget est la traduction financière d’une politique que souhaite
mener un gouvernement. Il exprime des choix de société.
Le budget est un acte de bonne gestion : il est une prévision chiffrée d’activité
future. Les collectivités publiques doivent établir des programmes financiers
sous la forme de prévision chiffrée de leur recette et de leur dépense. Cette

13
programmation budgétaire peut ne concerner qu’une année, mais on s’efforce
aujourd’hui un peu partout dans le monde de programmer les finances publiques
(les dépenses et les recettes) sur plusieurs années (le plus souvent sur le moyen
terme : 3 ans).

La notion de budget a évolué depuis le 19ieme siècle

On distingue aujourd’hui 2 notions : la notion de budget et la notion de loi de

finances. C’est depuis une ordonnance du 2 janvier 1959 que l’on pratique cette
distinction. On distingue, pour l’état seulement, la loi de finance qui est un acte
législatif et le budget qui est un acte comptable. Le nouveau droit budgétaire de
l’état, qui est définit par une loi organique (relative aux lois de finances du 1er
août 2001 : LOLF), reprend la distinction entre budget et loi de finance.
Selon l’article 1er : « les lois de finances déterminent pour un exercice la nature,
le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’état ».
Selon l’article 6 : « les ressources et les charges budgétaire de l’état sont
retracées dans le budget. Le budget décrit pour une année l’ensemble des
recettes et des dépenses de l’état ».
Les lois de finances contiennent des dispositions financières qui sont présentées
sous la forme d’article comme pour toutes les lois. Elles comprennent par
exemple, des dispositions fiscales (le barème sur l’impôt sur le revenu). Elle peut
également contenir des dispositions concernant les finances des collectivités
locales (exemple : projet de loi de finance PLF pour 2010 contient une réforme
d’un impôt local qui est la taxe professionnelle). La loi de finance est une
expression juridique, législative du budget. Le budget est un document
comptable ou figure de manière chiffré les mesures prises dans le cadre de la loi
de finance.
Il existe 3 catégories de loi de finances : la loi de finance initiale, c’est la 1ere loi
de finance de l’année, elle doit être adopté par le parlement d’ici le 31
décembre. Par exemple le projet de loi de finance initiale pour 2010 est
actuellement discuté au parlement. Elle deviendra la loi de finance initiale (LFI)
pour 2010.
2ieme catégorie : les lois de finances rectificatives : on les appelle aussi des
collectifs budgétaires. Elle modifie en cours d’année, quand cela est nécessaire,
certaines dispositions, certains choix prévus dans le cadre de la LFI. Par
exemple : à cause de la crise économique et financière, 2 lois de finances
rectificatives ont été adopté au 1er semestre 2009 afin de modifier les choix qui
avaient été fait dans le cadre de la LFI pour 2009. Il peut ne pas y avoir de lois
de finances rectificatives. Mais il peut y en avoir une ou plusieurs.
3ieme catégorie : loi de règlement : c’est une loi de finance, mais ce n’est pas
une loi qui prévoit des recettes et des dépenses. Il s’agit d’un texte
législatif, voté par le Parlement, et qui constate, qui décrit les résultats de
l’année écoulée. La loi de règlement décrit les dépenses et les recettes qui ont
été réellement effectués car le budget n’est qu’un acte de prévision. Toutes les
dépenses ne sont forcément réalisées, ni toutes les recettes. La loi de règlement
constate les différences entre les prévisions figurant à la LFI et aux lois de
finances rectificatives (s’il y en a) et les réalisations.

NB : les budgets des collectivités territoriales : la notion de loi de finance n’existe

pas pour les collectivités locales, dans leur cas on parle seulement de budget.
Les collectivités locales produisent 3 catégories de budget : le budget primitif
(équivalent de la LFI), le budget supplémentaire et des décisions modificatives

14
(équivalent aux lois de finances rectificatives), le compte administratif
(équivalent des lois de règlement) il décrit les opérations vraiment effectuées.
Le budget de la sécurité sociale : il n’existe pas de lois de finances pour la sécu.
Mais il existe des lois qui s’en rapprochent. On les appelle des lois de
financement de la sécu.

3) Les bases parlementaires du doit budgétaire

2 conditions :
Il faut que les décisions budgétaires soient prises par les représentants élus des
citoyens. Il faut que les documents budgétaires soient parfaitement
transparents.

a) Le pouvoir financier : la prise de décision financière par le parlement

La démocratie suppose que les représentants élus des citoyens ont le droit de
décider des recettes et des dépenses publique. Il s’agit la d’un droit qui a été en
partie acquis depuis la DDHC, notamment avec l’article 14 qui confère le
consentement de l’impôt aux représentants des citoyens. Ce droit qui concerne
les ressources a été complété au 19ieme siècle par celui de décider des
dépenses publiques.
C’est en 1814 que pour la 1ere fois, aura lieu l’adoption d’un véritable budget.
C‘est en 1814, pour la première fois, qu‘un budget va faire l‘objet d‘une
discussion concernant les dépenses. C‘est le Baron Louis XVIII, ministre des
finances, qui va donner le coup d‘envoi d‘un processus accordant un véritable
pouvoir financier aux élus nationaux. Il va déclarer le 22 juillet 1814 aux députés
(plus favorables aux théories libérales classiques que l‘autre chambre) : « en
vous occupant du budget de l‘Etat votre fonction première sera de reconnaître la
nature et l‘étendu de ces besoins et d‘en fixer la somme ». Le baron ajoute
« votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixation des
moyens (les recettes) qui devaient être établis ou employés pour y faire face.
Pour procéder suivant l‘ordre de vos délibérations, nous (l‘exécutif) allons vous
présenter d‘abord l‘évaluation la plus exacte de nos besoins c.à.d les sommes
qu‘il est nécessaire d‘affecter à chacun des départements ministériels. Nous
aurons ensuite l‘honneur de vous offrir l‘aperçu des moyens proposés pour les
balancer (les équilibrer) ». Par conséquent l‘exécutif va proposer un projet de
budget qui sera ensuite discuté et adopté par les députés. C‘est la procédure
actuelle.

b) Le pouvoir financier du parlement et la transparence des documents

budgétaires

Pour détenir un réel pouvoir financier, il est indispensable que les parlementaires
aient a leurs dispositions, non seulement des infos fiables, mais aussi des infos
compréhensibles. Donc les comptes publics doivent être transparent. La
recherche de la transparence est une constante de la vie financière
publique depuis l’entrée de cette vie financière dans une logique
démocratique. On associe transparence financière et démocratie. Cette
recherche de la transparence s’appuie principalement sur des principes qui
mettent en avant la clarté des documents budgétaires. La transparence est aussi
recherchée a un autre stade du processus budgétaire. Il s’agit du stade de
l’exécution du budget. En effet, si l’on veut suivre l’exécution du budget, si l’on
veut vérifier si ce que l’on avait prévu au budget a vraiment été réalisé, il est
nécessaire que cette exécution soit également effectué selon des procédures les

15
plus claires possibles. Plusieurs principes budgétaires ont été posé au 19ieme
siècle.

- Le principe de spécialité budgétaire : pdt tout le 19ieme siècle, les

parlementaires vont s’efforcer de voter, d’adopter le budget de l’état de la
manière la plus détaillé possible. Le principe de l‘adoption des dépenses par les
députés est acquis. Une fois ce principe de l‘adoption des dépenses ayant été
acquis, les élus vont ensuite faire en sorte de voter de plus en plus en
détail les dépenses. Cette évolution vers un vote détaillé des dépenses va
progressivement donner naissance à un principe budgétaire que l‘on appelle le
principe de spécialité budgétaire.
Tout au long du 19 ième siècle, les dépenses publiques seront progressivement
compartimentées en diverses catégories à l‘intérieur de chaque ministère. On va
d‘abord créer des parties à l‘intérieur des budgets des ministères, appelé des
sections. Ces sections ont été instituées par une ordonnance du 2 septembre
1827. Les parlementaires auront alors le droit d‘adopter le budget par section
alors qu’il ne l‘adoptait que par ministère. Donc les dépenses de chaque
ministère peuvent encore plus être contrôlées. Par la suite, une loi du 29 janvier
1831 va instituer de nouvelles subdivisions qui vont s‘appeler des chapitres et
les parlementaires vont alors adopter le budget par chapitre c.à.d encore plus en
détail. On dit que les crédits (argent qui va servir à payer les dépenses) sont
spécialisés par chapitre. À partir de là, le Parlement a acquis un pouvoir
financier réel: il contrôle dans le détail les crédits qui sont mis à la disposition de
l‘exécutif. Ce pouvoir s’est poursuivi sous la 3ieme et la 4ieme république. Mais
limitée à partir de la 5ieme république.

Ensuite les textes viendront améliorer la procédure, notamment un décret du 31

Mai 1862 et l’ordonnance du 31 mai 1838 qui organise la comptabilité publique
et qui est à l‘origine d‘un droit de la comptabilité publique. Par ailleurs, ce décret
précise, rationalise les procédures budgétaires.

- Le principe de l’universalité budgétaire : il se divise en 2 : 1ere règle : la règle

de non affectation : elle consiste à imputer l’ensemble des recettes sur
l’ensemble des dépenses. On ne peut pas affecter une recette particulière à une
dépense particulière. Ce principe n’est pas toujours strictement respecté car
certains crédits sont affectés a certaines dépenses.
2ieme règle : règle de non compensation : elle est qualifié de règle du produit
brut, elle consiste à interdire la compensation d’une dépense par une recette. En
effet, les recettes d’un côté et les dépenses de l’autre doivent figurer pour
l’intégralité de leurs montants au budget. Par exemple : dans le cas ou un
contribuable est fournisseur de l’état, d’un côté, le contribuable est redevable
d’une certaine somme envers l’état, de ses impôts. De l’autre coté, l ‘état est
redevable d’une certaine somme envers le contribuable, le prix du service rendu.
On pourrait faire la différence entre les sommes dues par le contribuable et par
l’état et celui qui devrait le plus d’argent verserai la différence. Il est interdit de
procéder ainsi. Il faut que, d’un côté le contribuable règle sa dette en totalité, et
que de l’autre l’état règle sa facture en totalité. Sinon on ne pourrait pas lire la
réalité des opérations.

-Principe d’unité budgétaire : selon ce principe, toutes les dépenses et toutes les
recettes doivent figurer dans un seul document. Il s’agit la de permettre aux élus
d’avoir une vue globale des dépenses et des recettes. L’application de cette
règle engendre 2 catégories de problèmes : l’unité du document budgétaire qui
est présenté au Parlement n’est pas absolument parfaite. En effet, il existe bien

16
un budget général qui représente l’essentiel des dépenses et des recettes de
l’état, mais a ce budget général sont associés 2 autres catégories de compte :
l’une s’appelle les budgets annexes, et l’autre s’appelle les comptes spéciaux.
Chacune de ces catégories comporte des recettes et des dépenses qui sont
traitées à part du budget général.
2ieme problème qui se pose : présentation unifiée de l’ensemble des dépenses
et des recettes publiques : des finances de l’état, des collectivités locales et des
organismes de sécu sociale. A l’heure actuelle, il n’existe pas de document
regroupant la totalité des opérations financières publiques. C’est une question
qui est discutée depuis quelques années. En effet, si l’on souhaite avoir une vue
totale de l’ensemble de toutes les finances publiques, il faudrait rassembler dans
un seul document tous les budgets publics.

NB : les grandes catégories du budget de l’état : 3 grandes catégories : général,

annexe, compte spéciaux.
Le budget général : 95% des dépenses et des recettes de l’état, aucune recette
n’est affecté a une dépense.
Les budgets annexes : constitue des opérations financières des services de l’état
que la loi n’a pas dotée de la personnalité morale et dont l’activité consiste
essentiellement a produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au
paiement d’un prix. Ils ont été crées pour traiter à part des opérations de type
commerciales et ils étaient très nombreux pendant la période interventionniste
de l’état. Par conséquent, il s’agit de service public qui sont isolés dans un
budget propre figurant en annexe du budget général. Les budgets annexes sont
votés par le Parlement, en même temps que le budget général. Aujourd’hui, il
n’en existe plus que 2 : concerne les publications officielles, les contrôles et
l’exploitation du secteur aérien.
Les comptes spéciaux enregistrent des opérations que l’on a décidées
d’individualiser, soit pcqil s’agit d’opération temporaire, soit d’opérations dont le
mode financement est particulier.

Chapitre 2: L’état providence : un état omniprésent et les finances

publiques qui conditionnent l’équilibre économique et social

La fin des années 1940 se caractérise par le développement d‘une

conception de l‘Etat très différente et même opposée à celle qu‘avait
développée les libéraux classiques. L‘Etat est alors considéré comme un moyen
d‘assurer par cette intervention le développement économique et social. Cet Etat
est un Etat interventionniste que l‘on appelle l‘Etat providence. (Etat va
assurer non seulement les charges régaliennes mais il va aller plus loin:
redistribuer les richesses par exemple, il va s‘investir dans des champs sociaux).
A la conception neutraliste qui était celle de l’état gendarme, s’est substituer
une conception interventionniste de l’état dans la vie économique et sociale. On
appelle cet état : état providence. C’est la réponse à la crise de 1929. En 1929,
sous le poids de la crise économique qui a engendré une crise financière de
l’état, que les conceptions interventionnistes se sont imposés face aux théories
libérales classiques. Cette crise est apparu comme la démonstration irréfutable
que le marché ne pouvait pas fonctionner de lui même et donc il fallait que l’état
intervienne. Les 1eres mesures furent prises aux EU, dans le cadre du new deal.
Il faut souligner qu’une construction théorique cohérente a été proposée par un
économiste britannique : John Keynes. Les travaux d’un économiste polonais

17
allaient dans le même sens : Mickael Kalecki. La fin des années 1950, a été
marquée par une conception de l’état tout a fait nouvelle, mais les rapports
entre l’état et l ‘économie n’ont pas été véritablement réglé. L’état est assimilé a
un acteur économique, bcp plus qu’à un acteur politique.

Section 1 : la naissance des théories interventionnistes avant la

seconde guerre mondiale

Les théories interventionnistes ne sont pas née au début des années 1950, elle
sont nées au 19 ième siècle en réaction aux excès du développement industriel.
C‘est alors que sont apparues les doctrines exprimant la nécessité
d‘interventionnisme l‘Etat dans la vie économique et sociale. L’état doit éviter
que se déclenche les crises économiques. Mais ces théories ne seront vraiment
acceptées et concrétisées qu‘à partir de l‘après second guerre mondiale.

1) Adolphe Wagner, un précurseur de l‘interventionnisme

Il vivait à Berlin à la fin du 19ième siècle. Il était professeur d‘économie et de

finances publiques et il était socialiste réformiste. Il fait partie du courant des
socialistes de la chair. Il est favorable à une redistribution des richesses et à une
égalisation des situations sociales en utilisant la fiscalité, l‘impôt. Il est favorable
à une justice redistributive. Il est partisan d’une socialisation des
conditions sociales par l’impôt.
Mais ce qui a rendu sa pensée originale, c‘est l‘intérêt qu‘il apportait à l‘étude
des dépenses publiques. Il a étudié sur une longue période et dans différents
pays. En effet, la quasi totalité des auteurs de l‘époque ne s‘intéressait qu‘à la
fiscalité. Adolphe Wagner a établi ce que l‘on a qualifié « la loi de l‘extension
croissante de l‘activité publique de l‘Etat ». On appelle cette loi encore la loi de
Wagner. Il a développé l’idée que les dépenses publiques augmentées d’années
en années et que c’était inéluctable. Wagner a exposé cette loi dans un ouvrage
qui s‘appelle « fondement de l‘économie politique ». Cette loi signifie que du
fait du développement industriel, les dépenses publiques augmenteront
inévitablement car le secteur public sera obligé d‘intervenir pour
rééquilibrer le système économique et social.

Wagner écrivait « des comparaisons dans l‘histoire et dans l‘espace montre

chez les peuples en voie de progrès un développement régulier de l‘activité de
l‘Etat et de l‘activité publique exercée à coté de l‘Etat par les diverses
administrations autonomes (collectivités territoriales). Il encore ajouté « l‘Etat et
les corps autonomes se chargent de plus en plus d‘activités nouvelles ainsi un
nombre tjs croissant de besoins collectifs sont satisfaits par l‘Etat. Nous en avons
la preuve manifeste et mathématique dans l‘accroissement des besoins
financiers de l‘Etat et des communes ».

Wagner a montré que le développement industriel entraînait inévitablement

l’intervention du secteur public. Et que donc l’augmentation des dépenses
publiques était inéluctable car l’état et les collectivités territoriales sont
mécaniquement conduite a corriger les effets négatifs du développement
industriel. L’intervention du secteur public est nécessaire pour éviter les crises,
mais aussi pour accompagner le développement du système économique.

18
2) John Maynard Keynes, un développeur de la pensée interventionniste

Il vivait de 1883-1946, il était britannique et il a eu l‘intelligence de présenter

une théorie cohérente et dynamique de l‘interventionnisme public dans la vie
économique et sociale. L‘un des points clé de sa pensée consiste dans le fait
qu‘il a mis en évidence la fonction essentielle que doit jouer le budget de l‘Etat
dans la réalisation de l‘équilibre économique c.à.d de l‘équilibre entre la
production et la consommation (offre et la demande). Il a montré que la fonction
que devait jouer le budget pour compenser les déséquilibres économique et
sociaux et pour relancer l‘économie lorsque celle ci connaissait la récession.
Sa pensée se situe dans un contexte particulier : la crise des années 30. crise qui
par certains coté rappelle la crise actuelle. Donc la pensée de Keynes, s’applique
à une société au sein de laquelle sévit un chômage grave et structurelle.
Donc une société ou d’importante capacité de production reste
inemployée. Dans ces conditions, on comprend que la théorie de Keynes se soit
immédiatement posée en opposition avec les analyses libérales classiques. Ça
veut pas dire qu’il était pas attaché au libéralisme. Il était tout autant que les
libéraux classiques attachés à la réalisation de l’équilibre générale de
l’économie, de la production et de la consommation.
Il faut aussi souligner que la crise des années 30 a été d’une gravité et d’une
longueur exceptionnelle. Cette particularité avait considérablement ébranlé les
certitudes de beaucoup d’économistes de l’époque. Keynes à été l’un des
premiers à mettre en lumière qu’il existait plusieurs formes d ‘équilibre
économique possible. L’un de ses grands mérites a été d’avoir montrer que si
une économie pouvait être compétitive et s’accommoder d’un important volume
de sous emploi (chômage), cet équilibre était un équilibre de gaspillage des
énergies. Il en tire la conclusion que l’état devait intervenir dans la vie
économique, notamment pour rétablir le plein emploi. Par conséquent, il a
estimé que les économistes libéraux classiques se trompaient quand ils
estimaient que le marché économique pouvait s’auto réguler. Pour Keynes, l’état
et son budget doivent jouer un rôle essentiel dans la compensation des
déséquilibres économiques et sociaux ainsi que dans le développement de
l’économie. Donc l’état doit nécessairement intervenir pour relancer la
consommation quand cela est nécessaire et pour éviter que le système libéral
disparaisse sous l’effet des crises. Keynes écrivait en 1936 dans un ouvrage
« théorie générale de l’emploi de l’intérêt et de la monnaie » : « L‘élargissement
des fonctions de l‘Etat qu’implique la responsabilité d’ajuster l’une à l’autre la
consommation et l’investissement semblerai à une publiciste du 19ieme siècle
ou à un financier américain d’aujourd’hui une horrible infraction aux principes
individualistes. Cet élargissement nous apparaît au contraire comme le seul
moyen d‘éviter une complète destruction des institutions économiques actuelles
et comme la condition d‘un fructueux exercice de l‘initiative individuelle ».
Keynes a exposé la fonction primordiale du budget de l’état dans le rééquilibrage
du système économique. Il estime que le budget constitue un instrument
essentiel pour relancer ou pour soutenir la demande (la consommation) et pour
développer une politique sociale, qui va faire en sorte que le plein emploi puisse
se maintenir et également développer des politiques de santé et d’éducation.
Pour Keynes l’état doit mettre en place 3 grandes politiques : une politique de
soutien au salaire, une politique de redistribution de l’impôt, une politique
d’investissement public. Pour mener ces politiques a bien, l’état ne doit pas
hésiter à adopter des budgets en déficit. Le déficit ne doit pas être
systématique. Pour Keynes, le déficit budgétaire permet d’injecter un
supplément de pouvoir d’achat sur le marché économique. Donc de relancer la

19
demande, la consommation et par conséquent de relancer l’économie. Quand la
production était inférieure à la demande, il estimait que le budget devait
contribuer à rétablir l’équilibre et par conséquent réduire la demande. Le budget
de l’état est considéré comme un instrument de rééquilibrage du système
économique. La question n’est pas celle de l’équilibre du budget, mais de
l’équilibre économique général.
Keynes a influencé des générations d’économistes de l’après seconde guerre
mondiale jusqu’à la seconde moitié des années 70.

Section 2 : L’épanouissement de l’état providence

1) La création de l’état providence et la crise de l’état gendarme

C’est sous le poids des faits économiques, sociaux que les conceptions
interventionnistes ce sont imposés du fait des crises économiques et sociales,
elles sont apparues comme une réponse à ces crises. Par exemple des
problèmes sociaux engendrés par un développement industriel sauvage ont
conduit à admettre qu‘il était indispensable de développer des politiques
sociales. Mais l‘effet déclencheur du succès des théories interventionnistes va
être la grande crise économique et financière qui va se développer à partir de
1929. On va comprendre que le marché économique devait être régulé, qu‘il ne
pouvait pas s‘auto réguler et que par conséquent il fallait des règles et des
interventions du secteur public. L’état apparaît comme la solution à la crise
économique. C‘est ainsi que très pragmatiquement dans les années qui ont
précédé la seconde guerre mondiale, le rôle de l‘Etat en matière économique va
être admis et va se développer tout autant aux Etats Unis avec la politique du
« new deal » ,mis en ouvre par Roosevelt, qu‘en Europe comme par exemple en
France avec le front populaire. C‘est la raison pour laquelle après la seconde GM
il sera bien admis qu‘il faut des règles et que l‘Etat doit être amené à occuper
une fonction de stabilisateur de l‘économie.

2) L‘adaptation du droit public financier a l‘Etat providence

Après la seconde guerre mondiale, il sera bien admis que l’état doit jouer un rôle
de stabilisateur de l’économie. Cette fonction lui sera reconnue de façon
quasi unanime jusqu’à la crise économique de la seconde moitié des années 70.
c’est dans un contexte très marqué par une conception libérale classique de
l’état que le droit public financier a été construit. Il devait constituer un garant
de la neutralité de l’état. Or avec le succès de l’état providence, c’est un point
de vue totalement opposé qui est développé. C‘est la raison pour laquelle
le droit public financier est alors en décalage par rapport aux réalités du
moment. Il n‘est plus adapté ni aux théories nouvelles ni aux pratiques
interventionnistes. Le contexte général est lui-même très différent. La neutralité
de l’état n’est plus considérée comme une nécessité. C’est au contraire au
développement d’un état interventionniste que l’on assiste. Il faut donc que les
textes prennent en compte ce changement. C’est ce qui sera fait au cours des
années 50.

A- La reconnaissance juridique de la fonction économique du budget d‘Etat

Un décret du 19 juin 1956 reconnaît de manière tout à fait explicite la

20
fonction économique du budget de l‘Etat (c‘est une rupture avec la période
antérieure). Voir polycopié. Ce décret développe deux grands objectifs:

Il est indispensable de situer le budget dans un contexte économique et

financier.
Il est nécessaire de centrer les débats parlementaires sur la loi de finance qui est
la traduction d‘un point de vue budgétaire des objectifs économiques et
financiers du gouvernement.

Ici apparaît une notion nouvelle qui est celle de loi de finances qui sera ensuite
normalisé (devient une norme) par l‘ordonnance de 1959 et on distinguera la
budget qui est la traduction chiffrée de disposition fixées par une loi particulière
appelé loi de finance. Le décret de 1956 reconnaît formellement, officiellement
le rôle actif que l‘on veut faire jouer à l‘Etat en matière économique. Il reconnaît
également officiellement les liens existants entre économie et budget, donc
entre finances publique et économie.
Les objectifs économiques et financiers chiffrés apparaissent désormais dans le
budget de l’état.
Selon le décret: « les moyens dont dispose l‘Etat, comme les ressources qu‘il
prélève ont désormais une influence profonde sur la vie de la nation, son
orientation économique, son devoir social. Le temps n‘est plus où les recettes
prélevées par l‘Etat pour couvrir les dépenses de fonctionnement des services
public presque exclusivement régalien demeuraient sans incidence sur
l‘économie nationale. Par l‘accroissement de ces interventions, l‘Etat est présent
dans toutes les branches importantes de l‘activité du pays ».

B- La limitation des pouvoirs du Parlement en matière financière

Le pouvoir financier du Parlement a été considérablement limité, encadré par la

Constitution de 1958.
Dans le cadre du parlementarisme rationalisé les élus nationaux ont vu leur
pouvoir financier très limité et considérablement encadré, par contre ceux du
pouvoir exécutif ont été renforcés. Le droit d‘amendement des parlementaires a
été réduit de façon considérable par l‘article 40 de la constitution de 1958. la
constitution a considérablement renforcé le pouvoir de l’exécution. Le pouvoir du
Parlement s’est trouvé aussi limité par l’accroissement de la technicité des
finances publiques. Les mécanismes financiers sont devenus de plus en plus
complexes au fur et a mesure que l’état à développer ses interventions dans la
vie économique. Cette complexité des finances publiques va faire que ce
développe au sein du ministère des finances une capacité d’expertise que ne
possède pas les parlementaires dans leur majorité. Les administrations
financières particulièrement 2 d’entre elles : la direction du trésor et la direction
du budget vont développer en leur sein cette capacité d’expertise. Les
administrations financières développeront une connaissance en matière
budgétaire ainsi qu’en matière économique et une technicité de plus en plus
importante.

C- L‘harmonisation de la législation financière

Une harmonisation du droit budgétaire concernant l‘Etat a été effectuée par une
ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative au lois de finances.
Cette réforme s’est faite à l’initiative du pouvoir exécutif. On a pu dire

21
qu‘il s‘agit de la « constitution financière » de la France. Ce texte qui contient
l’essentiel du droit budgétaire de l’état fait une distinction qui est devenue
aujourd’hui majeure, il distingue d’une part les lois de finances, d’autre part le
budget.
Un second texte est important, il s‘agit du décret du 29 décembre 1962 portant
règlement général de la comptabilité publique. L‘ordonnance de 59 a été
abrogée par une loi organique relative aux lois de finances du 1er août
2001 (LOLF). Par contre le décret du 29 décembre 1962 est tjs en vigueur. Ce
décret fait actuellement objet de réflexion ayant pour but de le réformer.
À partir de la fin des années 50 et sous la pression des réformes budgétaires on
est en présence d’un nouveau cas institutionnel. Le droit public financier est
nouveau, les pouvoirs du Parlement ainsi que ceux du gouvernement sont
également distribués, répartis d’une autre façon.

3) Les notions essentielles

A- Les définitions économiques et financières des dépenses

publiques

La notion de dépense publique : par dépense publique on désigne les charges de

l’état, des collectivités locales et sécurité sociale. Par conséquent, les dépenses
publiques ne se limite pas à celle de l’état. On désigne toutes les dépenses
du secteur public par ce terme.
La notion de dépense d’investissement et de dépense de fonctionnement :
- d’investissement : sont aussi qualifiés de dépenses d’équipement ou encore de
dépense en capital, elles concernent la réalisation d’équipement public comme
les routes, les universités, ou tout autre équipement important.
- de fonctionnement : on les appelle aussi dépense ordinaire ou courante : il
s’agit des dépenses qui servent à faire fonctionner les équipements, par
exemple : la rémunération des personnels, les frais d’entretien d’un bâtiment,
les intérêts des emprunts.

Il faut souligner que toutes réalisations d’un équipement, tout investissement

entraîne nécessairement des dépenses de fonctionnement. Donc chaque fois
que l’état investit, s’équipe, cela entraîne une dépense de fonctionnement qui
devra être reconduit chaque année jusqu'à ce que l’équipement n’existe plus. On
estime que ces frais représentent en moyenne chaque année 10 a 12% du coût
de l’équipement. Cet effet entraîne une certaine inertie du budget. On appelle
ces dépenses des dépenses inertes.

La notion de dépense de transfert : l’état ou les collectivités locales redistribuent

à d’autres collectivités des ressources pour que ces collectivités réalisent
certaines opérations. Ces sommes transférées apparaissent en dépense dans le
budget de l’état, mais apparaissent en recette dans le budget de la collectivité
qui les reçoit. On appelle ces sommes des dépenses de transfert. L’essentiel de
ces dépenses concerne le secteur économique ou le secteur social.

Les dépenses définitives et les dépenses temporaires :

- définitive : c’est la quasi totalité des dépenses
- temporaire : prêt ou avance consentie par des collectivités publiques qui
doivent faire l’objet d’un remboursement.
Toutes les autres dépenses sont des dépenses dites définitives.

22
Les dépenses fonctionnelles et les dépenses par nature :
- fonctionnelle : on rassemble les dépenses de l’état par fonction réalisé, par
catégorie d’opération. Exemple : les dépenses d’éducation seront réunis dans
une fonction éducation. La notion de fonction est une notion que l’on trouve
aujourd’hui plutôt sous le terme de programme.
- par nature : les charges de l’état peuvent être placé par nature de dépense :
par exemple on va réunir toutes les dépenses concernant les salaires.

On peut combiner un classement par fonction et un classement par nature. On

définit d’abord la fonction, puis à l’intérieur de cette fonction, on classe les
dépenses par nature.

Les dépenses d’avenir : constitue une nouvelle qualification des dépenses,

qualification économique qui a été initialement proposée au début des années
90 par une école qui s’appelle l’école de la croissance endogène. Ces dépenses
concernent essentiellement les dépenses de recherche, d’éducation,
l’environnement, la santé.

B- Les notions d’équilibre budgétaire

1) Les notions théoriques

La notion théorique keynésienne : le budget peut alors être en déséquilibre, donc

déficitaire ou excédentaire. Mais il peut aussi être équilibré. Donc le solde
budgétaire est utilisé comme un moyen susceptible de relancer l’économie. Pour
les libéraux classiques, la réalisation de l’équilibre budgétaire est essentielle. Les
dépenses et les recettes doivent être strictement égal. Il ne peut y avoir ni
déficit ni excédent. Les déficits sont prohibés car pour les financiers il faut soit
emprunté soit recourir à l’impôt. Ce qui signifie que l’on retire du circuit
économique une partie de la capacité d’investissement des épargnants. Les
excédants sont proscrits car s’il y a excédant cela signifie que des ressources
privées ont été inutilement prélevées sous la forme d’impôt qui n’était pas
nécessaire. Par conséquent, de l’argent qui a été exclus du circuit économique.
Présenter un budget excédentaire, c’est prendre le risque de se servir de cet
excédent pour faire l’acquisition de nouveau équipement et par conséquent être
obligé dans les années à venir de prévoir, d’inscrire au budget les dépenses de
fonctionnement qui sont liés a cet équipement.

2) Les conceptions techniques

Il y a 2 notions : la notion de solde budgétaire : la différence entre les dépenses

et les recettes est appelé solde prévisionnaire. S’il s’agit d’un déficit, on parle
d’un déficit prévisionnel. Le solde que l’on obtient une fois le budget exécuté est
qualifié de solde d’exécution. Pour 2010 : 116 milliards d’euros.
Notion de besoin de financement : notion plus large que le déficit, elle comprend
le déficit, le remboursement des emprunts des années précédentes. Pour 2010
le besoin de financement prévu est de 212 milliards d’euros.

3) Les notions juridiques

23
En principe il n’existe pas de règles qui imposent à l’état de présenter son
budget en équilibre. Par contre les collectivités territoriales sont tenues a cette
obligation. La notion qui concerne l’état est celle d’équilibre économique et
financier de la loi de finance. Cette notion apparaît à l’article 1er de la LOLF.
L’équilibre dont il s’agit n’est pas un équilibre comptable, mais un équilibre au
sens de Keynes : il s’agit de prendre en compte pour le budget, l’équilibre
économique général. Par conséquent, la définition de l’équilibre est définie par
le parlement qui adopte la loi de finance.

4) La réduction du déficit

Pour 2010 déficit de l’état de 116 milliards d’euros. Pour réduire ce déficit,
différents moyens. La réduction du déficit consiste à soit à réduire les dépenses
soit à augmenter les recettes publiques, donc les impôts. On peut faire le choix
de rééquilibrer un budget en augmentant les impôts et en réduisant les
dépenses. C’est la une conception comptable de l’équilibre budgétaire. On peut
aussi estimer qu’il convient de réduire la fiscalité afin d’encourager
l’investissement et de relancer la croissance ce qui entraînera une augmentation
du produit fiscal a terme. Et donc un rééquilibrage du budget. Le déficit
budgétaire dépend considérablement du montant de la dette publique. En effet,
chaque fois qu’un état contracte un emprunt il doit non seulement rembourser
cet emprunt, mais aussi il doit régler les intérêts sur emprunt. Or ces intérêts sur
emprunt s’ajoutent aux charges publiques et augmentent le déficit public, ce qui
entraîne la nécessité d’emprunter à nouveau pour combler ce déficit, donc le
paiement de nouveau intérêts sur emprunt qui vient s’ajouter aux dépenses
publiques, etc … C’est ce que l’on appelle l’effet boule de neige. Par
ailleurs, les taux d’intérêts plus ou moins élevés augmentent plus ou moins les
charges et le risque qui pèse sur les états est une augmentation des taux
d’intérêts.

Partie 2: Les finances publiques et l’Etat : le problème

Au cours de la seconde moitié des années 1970 une crise économique s‘est
développé qui a eu des incidences fortes sur le budget de l‘Etat. Le taux de
croissance diminue. L’état intervient sans succès. L’état voit ses ressources se
réduire, ses dépenses augmenter, il comble l’écart en commencant à s’endetter
considérablement. Un certain nombre d’économistes ont remis en question les
théories keynésiennes. Ils ont critiqué les postulats budgétaires et les politiques
financières suivies jusqu’alors. L’état considéré comme la solution à tous les
problèmes, est alors critiqué.

1ere sous partie : La critique de l’état providence face à la crise de la fin des
années 1970

L’état providence en crise à partir de la fin des années 70 est considérablement

critiqué et certains économistes qualifié alors de « nouveaux économistes »
estiment qu’il faut revenir aux théories économiques libérales classiques et par
conséquent instaurer une nouvelle forme d’état gendarme. L’état providence
(interventionniste) est dénoncé comme un facteur de rigidification de la société.

24
La critique porte d’abord sur la croissance de cet état. Puis la critique se porte
sur l’importance des prélèvements obligatoires (les impôts). À la faveur de cette
critique et de ces problèmes, va se développer un renouveau de la tradition
libérale classique

Chapitre 1 : La crise financière de l’état

Section 1 : Les origines de la crise

Au milieu des années 70, sous l’effet de 2 chocs pétroliers que l’on a constaté
que l’état ne parvenait plus à rééquilibrer le système économique. C’est alors
que cet état à été considérablement critiqué. S’amorce alors un véritable
changement de société. Cette transformation ne deviendra perceptible qu’à
partir des années 80. On a compris que la réponse à la crise concernée le
marché économique, mais aussi et surtout le rapport entre l’état et le marché
économique, donc la place de l’état et l’importance de l’état dans la vie
économique et sociale. D’un point de vue économique, il est reproché à l’état
d’exercer une pression fiscale beaucoup trop importante et d’inspirer sous la
forme des impôts l’épargne des ménages et l’épargne des entreprises. Cette
épargne ne peut plus s’investir dans l’entreprise. A cette critique s’ajoute celle
d’une mauvaise utilisation de l’impôt par l’état qui l’utiliserai pour réaliser des
dépenses jugées totalement improductives. D’un point de vue plus général, il est
reproché à l’état d’envahir le système économique et social et ainsi de le
rigidifier et d’empêcher toute créativité, toute initiative individuelle. Dans la
logique de ces critiques, il est proposé d’en réduire la puissance en diminuant
son pouvoir financier et pour se faire en réduisant les impôts. Ces reproches ont
conduit par ailleurs à l’idée qu’il serait préférable de remplacer les politiques
fondées sur un soutien à la demande par des politiques ayant quant à elle pour
objectif de soutenir la production (l’offre par conséquent). On revient à l’idée
libérale classique qu’il convient d’aider non pas les consommateurs, mais les
producteurs donc les entreprises. Une idée s’est imposé : l’état quelque soit la
puissance des instruments financiers dont il dispose ne peut pas décréter la
croissante et qui doit laisser la place au marché économique et financier. Par
conséquent, d’une part, il convient de privatiser les services publics et d’autre
part, que le secteur public adopte des méthodes de gestion empruntées au
management des entreprises. Ce sont ces idées qui seront émises par les
économistes néo-libéraux classiques et relayées par les décideurs politiques
principalement Margater tatcher au Royaume-Uni dans les années 70 et Ronald
Reagan aux Etats-Unis a partir du début des années 80.

Section 2 : Les effets de la crise économique et financière

- Les effets matériels

L’effet matériel sur les finances publiques a consisté a un effet de ciseaux :

les dépenses publiques sous l’effet de la crise augmentent considérablement.
D’un autre coté, les recettes publiques sous l’effet de la crise diminuent
considérablement jusqu’à se rencontrer à un moment donné puis à s’écarter
(comme un ciseaux). Cet écart qui est un déficit, oblige à emprunter ce qui
augmente les intérêts sur emprunts ce qui augmente les charges ce qui
provoque un second effet que l’on appel l’effet boule de neige. L’effet de ciseaux

25
engendre l’effet boule de neige. Face à cette situation, l’état va chercher à se
retirer, à se désengager et pour se faire il va d’une part privatiser et d’autre part
se décentraliser. Se désengager sur les collectivités territoriales. Cette réaction
est générale dans les pays touchés par la crise.

- Les effets intellectuels

La conséquence sur le plan des théories économiques à été une contestation des
thèses keynésiennes et un renouveau des thèses libérales classiques.

- L’effet sociologique

À partir des années 80 se développe l’individualisme d’un côté et dans certains

pays

Chapitre 2 : Les réponses théoriques à la crise de la fin des années 70

Section 1 : La critique de l’impôt et de la dépense publique et la

question de la réduction du déficit : la règle d’or de l’équilibre

1) La critique de l’impôt

Cette critique à été particulièrement mise en évidence par un économiste

américain Arthur Laffer. Il a développé l’idée que plus le taux de l’imposition
augment, plus le produit de l’impôt augmente, mai seulement jusqu’à un certain
stade. En effet, selon lui, arrivé à un stade le taux d’imposition s’il continue à
augmenter va entraîner une baisse du produit de l’impôt. (voir courbe en
cloche). L’expression qui à été tiré de cette courbe : « trop d’impôt tue l’impôt ».
Autre expression : « les gros taux tue les totaux ». Cette courbe avait déjà été
exprimé a la fin du 19ieme siècle par un économiste libéral classique, Jules-Emile
Dupuis. Cette thèse a été ensuite reprise dans les années suivantes. La baisse
du produit fiscal passé un certain stade du taux d’imposition s’expliquerait par le
fait passé un certain stade d’imposition les contribuables tenteraient d’échapper
à l’impôt par différents moyens soit en pratiquant l’évasion fiscale (fraude
fiscale), soit en se délocalisant soit en réduisant leurs activités. On est pas
parvenu à déterminer le seuil max d’imposition.

2) La critique de la dépense publique

Elle a été très sévère. On a considéré que les dépenses publiques sclérosées le
système économique. Parmi ces dépenses sont visées par ces critiques les
dépenses de fonctionnement, notamment les rémunérations de fonctionnaires.
On a tenté de mener des politiques de réduction de la masse salariale dans le
secteur public. On a développé la règle d’or : l’équilibre entre les recettes de
fonctionnement et les dépenses de fonctionnement.

Section 2 : Le retour aux théories libérales classiques

26
À partir de la seconde moitié des années 70, il s’est produit un véritable
engouement pour les théories libérales classiques, d’abor aux Etats-Unis puis en
Europe. Les anciennes écoles connaissent un renouveau d’intérêt. Et s’en crée
de nouvelle en très grand nombre. Parmi les économistes libéraux classiques, il
en est un qui est particulièrement important : Frédéric Von Hayek : il a été prix
nobel d’économie en 1974 et il est considéré comme l’équivalent de Keynes. Il a
débattu pendant des années avec Keynes.

1) Hayek : un maître à penser de tous les néo-libéraux classiques

Hayek était un génie, un économiste, il s’intéressé aux sciences po. Il est né à

Vienne en 1899 et il est mort en 1992. il a fait des études de droit, spécialisées
en droit et en science po. Puis en économie. En 1924 il fonde le cercle de Vienne,
il s‘agit là d‘un groupe de réflexion qui réunit des économistes autrichiens les
plus connus. En 1927 il dirige l’institut autrichien de recherche économique. En
1929, il est nommé prof à l’université de Vienne, il commence à militer pour la
pensée économique libérale classique. Il prend toujours le contre-pied de
Keynes. Il est radicalement opposé a toute forme d’interventionnisme. Il a aussi
crée avec d’autres libéraux classiques de différentes nationalités une
association : la société du Mont Pèlerin dont l‘objectif est de développer les
thèses favorables à l‘économie de marché et de combattre les conceptions
interventionnistes. Hayek s’est installé au royaume-Uni pendant la seconde
guerre mondiale, puis parti aux états unis en 1950, il est revenu en Europe en
1962. Pour Hayek, les sociétés ne s’organisent pas par le biais de l’état et donc
ne s’organisent pas sur la base de la volonté des décideurs publics. On dit dans
ce cas, qu’il ne peut exister de politique volontariste. Il estime que les sociétés
s‘organisent de façon spontanée. Et qu’on est en présence d’une évolution de
l’ordre sociale qui est lente. Cet ordre social et économique se construit sans que
les individus ne lui donne une direction précise, volontaire. Il estime que les
sociétés sont tellement complexes qu’il est impossible d’en maîtriser toutes les
données. Par conséquent, les hommes ignorent le réel fonctionnement de ces
sociétés. Il en tire la conclusion que vouloir agir de façon volontariste pour
diriger ces sociétés est d’une part impossible et d’autre part une erreur. Hayek
dit dans « droit législation et liberté » : « l‘inéluctable ignorance de la plupart
des données qui entrent dans l‘ordre de la grande société est la racine du
problème de tout ordre social, des millions d‘hommes réagissent les uns sur les
autres».
Hayek propose une libéralisation totale de la société, une appropriation du
pouvoir par la société civile.

1) Les écoles néolibérales classiques

- L’école libertarienne

Les libertariens : une association de libéraux et de libertaire

L’école libertarienne a pris naissance aux états unis en 1969 avec pour chef de
file Murray Rothbard. A l’origine c’est un parti politique qui a été crée : parti
libertarien. On les appelle libéraux libertaires ou anarcho-capitaliste. Ce parti a
été crée par des étudiants anarchistes, libertaires et par des étudiants libéraux

27
classique anti-keynésien très attaché aux théories d’Adam Smith. Par ailleurs les
étudiants anarchistes de leur côté appartenaient à un courant anarchiste se
situant dans la lignée d‘un des fondateurs du courant anarchiste au XIXème,
Pierre-Joseph Prouhdon. Il s‘agit d‘un courant de pensée radicalement anti
étatiste, ils sont individualistes mais néanmoins favorable à la petite
entreprise.car ils estiment que la petite entreprise constitue une protection de
l’individu contre l’état. Ils sont aussi décentralisateurs.

Les théories des libéraux libertaires

Leurs points fort c‘est anti étatisme et hyper individualisme. Sur cette base, ils
développent les points suivants:

- Une organisation décentralisée de la société. Les associations et les

collectivités locales doivent complètement remplacer l‘Etat.
- Les services publics doivent être totalement et tous privatisés et confiés à des
entreprises ou à des associations.
- La petite entreprise doit être aidé car elle est la source, le moteur du
développement économique et une protection de l’individu contre l’état.
- Il est indispensable d‘effectuer une déréglementation radicale la société.
Autrement dit le droit, les règles, les normes doivent être produits par les
individus librement à travers leurs conventions, contrats. Le droit ne doit plus
être produit par l‘Etat, par le parlement.
- Il faut supprimer les impôts et les libertariens ont pour slogan « l‘impôt c‘est le
vol » Aujourd’hui certains libertariens estiment que l‘on peut admettre un impôt
sur la consommation comme la TVA mais à un taux relativement faible.
- Les frontières doivent être supprimées pour que les échanges s‘effectuent
librement.

- L’école des choix collectifs : public choice

Définition

On l‘appelle encore de Virginie qui est née dans les années 1950 aux Etats Unis.
Elle a été crée par Gordon Tullock et James Buchanan (prix Nobel d’économie en
1986). Il s‘agit d‘une école libéral classique qui a la particularité d‘étudier de très
près le fonctionnement des institutions politiques et administratives comme un
agent économique qui agit au sein d’un marché. Cette école propose une théorie
du marché politique : rejette l’interventionnisme et développe une critique
radicale de la bureaucratie. Cette école, s’intéresse de très près à l’utilité et à
la maîtrise des dépenses publiques. Cette école va notamment analyser la
manière dont se prend une décision qui concerne les dépenses publiques. Pour
cela, l’école va non seulement étudier les administrations, mais aussi les partis
politiques et le système électoral. Son idée de départ, est que les citoyens qui
sont aussi des consommateurs désignent leurs choix en ce qui concerne les
biens publics en votant pour des représentants politiques qui ont un objectif qui
est celui de se faire élire ou réélire. Les élus vont chercher à augmenter leur
nombre de voix, à conquérir de nouveau électeur comme une entreprise qui
cherche à acquérir de nouveau marchés, qui cherche à accroître le nombre de
ses clients. L’électeur est considéré comme un consommateur qui agit d’une
manière rationnelle sur un marché, c’est-à-dire en fonction de ses intérêts. Cet

28
électeur va voter rationnellement en fonction des avantages économiques qu’il
compte retirer des programmes qui lui sont proposés par les partis politiques. Il
s’agit donc d’une conception économique de la vie politique et administrative.

Les principales propositions de l’école

L’état doit se débureaucratiser. Pour cela il doit s’intégrer au mécanisme

économique. Cela veut dire qu’il doit se gérer sur le modèle de l’entreprise. Par
ailleurs il doit jouer le jeu de la concurrence. Il doit d’une part utiliser des
méthodes de gestion tirées de celle de l’entreprise et les adapter. Tous les
monopoles de service publics doivent être supprimé. Autre proposition : l’état
doit se décentraliser, il doit se désengager sur les collectivités locales, il doit leur
transférer les fonctions, les compétences qu’il n’est plus en mesure d’assumer.
Le coût des dépenses serait réduit car les collectivités locales sont plus proches
des besoins des citoyens. Autre proposition : le système électoral doit être
réformé car il est fondé sur le suffrage majoritaire. Or un tel système ne peut
satisfaire qu’environ la moitié des électeurs, alors que tous les électeurs qui sont
contribuables supportent toutes les dépenses qui ont été décidées. Donc cette
école propose que l’on pratique un vote spécial qui consisterait à faire voter les
électeurs non pas pour une personne, mais pour un bien public et d’y associer le
prix qu’il serait prêt à payer dans le cas ou ce bien serait choisi. Ce prix est
considéré par cette école, comme un impôt appelé la clark tax. Cela revient à
considérer l’impôt comme le prix d’un service rendu.
Autre proposition : le secteur privé est considéré comme plus légitime que le
secteur public pour proposer des services du fait que l’argent utilisé appartient à
des dirigeants qui sont responsables de leur choix et des résultats de leur
entreprise. Or les fonctionnaires et les hommes politiques utilisent l’argent du
contribuable et non pas par conséquent un intérêt personnel aussi fort que celui
du chef d’entreprise.

- L’école de la croissance endogène

Elle est née au début des années 1990 aux Etats-unis. C‘est une école néo-
classique. École pas aussi radicale que les autres écoles libérales classiques au
sujet des dépenses publiques. Cette école est composée par des économistes
dont le plus connu est Robert Barro. Cette école propose d’une part, une
politique sélective en matière de dépense publique. Cette école développe des
thèses très classiques sur la fiscalité.

Une politique sélective en matière de dépense publique

La théorie de la croissance endogène rechercher qu’elle pourrait être les

conditions d’une croissance économique auto-entretenu. Une croissance
autrement dit qui ne nécessite pas l’action de facteur extérieur. Les recherches
de cette école ont concernés initialement des études sur les rapports entre le
niveau de dépense publique et la croissance et la compétitivité de l’économie. Le
principe de base était que la condamnation de toute dépense publique
constituait peut être une erreur. Il s’agissait de se demander si certaine dépense
publique ne pouvait pas aider les entreprises à se développer. Le constat à été
fait que certaine dépense d’infrastructure, comme par exemple la création de
réseaux autoroutiers, facilitait le développement de la croissance économique.

29
Cependant, cette école ne revient pas vers les conceptions interventionnistes
classiques. Cette école estime qu’il est nécessaire de trier les dépenses
publiques et cela pour évaluer les dépenses qui sont susceptibles de stimuler la
croissance. C’est ainsi que l’école a développé le concept de dépense
d’avenir. Ces dépenses sont des dépenses qui ont un effet stimulant pour la
croissance, ce sont par conséquent des dépenses d’investissement pour l’avenir.
Cette école a initialement dégagé 2 grandes catégories de dépenses : les
dépenses d’éducation et les dépenses de recherche. Aujourd’hui, on ajoute à ces
dépenses les dépenses de l’environnement et de santé. Cette école s’est
notamment appuyée sur une étude effectuée par Barrot. Cette étude porte sur
98 états et sur 25 ans. Il a montré qu’il existait une relation positive entre la
progression des dépenses d’éducation et le taux de croissance du PIB.

NB : les dépenses avenir par exemple les dépenses de recherche ne sont pas
seulement constituées par des dépenses d’investissement, mais aussi par des
dépenses de fonctionnement.

La neutralité des impositions

Pour l’école du public choice il est nécessaire de respecter un niveau optimal

d’imposition. Les impôts doivent être neutre par rapport au système
économique. Les impôts doivent être forfaitaires, proportionnels et non
progressifs. Ils ne doivent pas prendre en compte la capacité contributive du
contribuable.

Ces écoles ont considérablement influencé depuis 30 ans la restructuration des

états dans le monde.

Section 3: L’adaptation du modèle de gouvernement de l’entreprise a la

gouvernance financière publique

Depuis une trentaine d‘années, l’évolution de la gestion a commencé à se

dessiner dans les pays anglo-saxons. Cette évolution s’est ensuite développée
sur l’ensemble de la planète. C’est la conception anglo-saxonne du
gouvernement d’entreprise qui est prise comme modèle. Or, dans cette
conception, l’entreprise est considérée comme un lieu où s’établissent des
rapports contractuels. Le contrat est la base du fonctionnement de l’entreprise.
Ce contrat est établi entre le décideur de l’entreprise et les gestionnaires de
l’entreprise. On appelle ces gestionnaires des agents. L’agent et le décideur
s’engagent mutuellement. Et dans ce cadre, le décideur mandate l’agent pour
réaliser un ou plusieurs objectifs. Cet agent va bénéficier, de la part du
décideur, d’une délégation de pouvoir. Il va être relativement autonome pour
réaliser l’objectif qui lui est fixé. Dans ce cadre, on responsabilise les agents.
Ensuite, l’agent va être jugé sur ces résultats. Il pourra être gratifié s’il a
atteint son objectif et inversement pénalisé s’il ne l’a pas atteint. Cet agent fait
également l’objet d’un contrôle de ses performances. Cet agent doit produire
un rapport de performance. Ce rapport dit les résultats obtenus par l’agent.
Le décideur (le patron) a le soucis de s’assurer qu’une fois que le contrat à été
signé le mandaté (l’agent) respecte ses engagements et s’efforce d’atteindre les
objectifs qui lui sont fixés. Pour ce décideur on parle d’un risque de hasard ou
encore d’un aléa moral. Et pour prévenir ce risque, le décideur va mettre en
place d’une part un dispositif de surveillance, de contrôle du travail de l’agent et

30
d’autre part un dispositif d’incitation. C’est ce modèle qui est adapté aujourd’hui
au secteur public. Les différences entre gestion publique et gestion privée
s’estompent progressivement. La gestion publique se caractérise
progressivement par le fait qu’elle adopte la culture de performance qui est
celle de l’entreprise. Cela amène cette gestion publique d’une part à considérer
les fonctionnaires comme des agents mandatés. Et d’autre part, cela conduit
aussi à établir des rapports fournisseurs-clients entre l’Etat et les administrés.
L’administré est considéré comme un client et l’Etat se considère comme un
fournisseur de service.

Sous partie 2 : Un état stratège/gestionnaire modeste en réponse à la

crise

Ce qui caractérise les évolutions actuelles, et cela depuis la fin des années 70,
c’est que l’état n’est plus considéré comme la solution idéale aux crises
économiques. Cette conception s’est affirmée à partir de la fin 1970 et du début
1980. on s’est alors tourné, d’une part vers un désengagement de l’état vers
d’une part le secteur privé ce qui a conduit à la privatisation d’entreprise
publique et d’autre part vers le secteur public local. Dans ce cas, il développe
une politique de décentralisation. Par ailleurs, une culture gestionnaire à
également commencé à se développer au cours des années 80. une
transformation radicale de l’état a commencé à se produire à la fin des années
70 et au début des années 80. Cette transformation a continué à s’amplifier
depuis cette période, si bien que l’état a complètement changé de forme, de
physionomie, dans la période actuelle. Pour les publicistes, et particulièrement
pour les publicistes français, cette évolution qui correspond à une conception
gestionnaire, marchande du secteur public constitue un véritable défit.

Chapitre 1 : La déconstruction de l’état providence

Dans la période actuelle, les structures publiques sont en pleine transformation.

Des réformes sont mises en place et toutes ces réformes vont dans le sens d’une
rationalisation de la gestion publique et d’un meilleur contrôle de l’argent public.
Cette évolution va dans le sens d’une libéralisation du secteur public. Les
mesures les plus spectaculaires qui ont été prises depuis environ 30 ans en
France, ont été la mise la place de la décentralisation à partir de 1982 (les lois
de décentralisation 1982-1983). D’autre part, pendant la même période (années
80) s’est développé un phénomène de privatisation. Puis une réforme d’ampleur
a concerné l’état, il s’agit d’une réforme budgétaire qui a radicalement modifié
les procédures utilisées jusqu’alors et qui a été instituée par une loi organique
relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF : mise en place depuis le 1er
janvier 2006). Toutes ces réformes ont profondément et fondamentalement,
progressivement transformées l’état. Il s’agit d’une véritable révolution.

Section 1 : Le désengagement de l’état providence au profit des

collectivités territoriales (communes, départements, régions).

Un processus de décentralisation s’est engagé un peu partout dans les pays

développés au début des années 80. La France s’est engagée dans ce processus
en 1982. Il s’est agit a responsabiliser financièrement les collectivités

31
territoriales. La responsabilisation financière est au cœur de toutes les réformes
concernant les finances publiques qui ont été ou qui sont mises en œuvre dans
les différents états dans le monde. Avec la crise de la fin des années 70, l’état
n’a plus les moyens de diriger les politiques menées par les collectivités
territoriales et c’est alors qu’il fait jouer le principe de subsidiarité (on fait faire
par les autres car ils sont plus capables de faire ce qu’on faisait jusqu’alors). Par
ailleurs, on supprime le contrôle apriori exercé par l’état sur les collectivités
locales et on le remplace par un contrôle a posteriori. Ce qui signifie que l’on
confère aux collectivités locales une liberté de gestion et que l’état vérifiera,
contrôlera ensuite la régularité ou l’efficacité de la gestion locale.

I- Les facteurs déclencheurs de la décentralisation de l’état

Le facteur déclencheur essentiel à été la crise financière de l’état de la seconde

moitié des années 70. le désengagement de l’état sur les collectivités locales,
c’est-à-dire la décentralisation, constitue une réforme en profondeur de l’état.
C’est tout le système administratif, financier, politique qui s’est transformé. La
décentralisation par ailleurs a été un phénomène qui s’est développé partout
dans le monde. Et à l’époque, la décentralisation à été considérée comme le
moyen privilégié, essentiel, le plus efficace, pour lutter contre la crise
économique et pour sortir l’état de la crise financière dans laquelle il se trouvait.
En France, l’état a connu ce processus en 1982-1983 avec l’adoption des 1eres
lois de décentralisation (acte 1 de la décentralisation). A cette époque (82-83), la
société française est passée d’une situation hyper centralisé à une société ou
pouvait se développer les initiatives provenant des communautés de bases que
sont les collectivités territoriales. Jusqu’alors ces collectivités territoriales étaient
considérées par l’état comme des mineurs (devait toujours demander
l’autorisation pour faire quelque chose). C’est alors dans le cadre de cette
décentralisation que l’on a supprimé le contrôle apriori des actes des
collectivités locales, exercé par le préfet. On a remplacé ce contrôle apriori par
un contrôle a posteriori, contrôle beaucoup plus responsabilisant. Cette
responsabilisation des collectivités locales a déclenché un processus, une
dynamique de responsabilisation générale du secteur public. Depuis cette
responsabilisation n’a pas cessé de se développer. Les collectivités locales, en
vertu de leurs compétences générales, ont développé leurs actions dans tous les
secteurs de la société.

II- La responsabilisation financière

A- L’acte 1 de la réforme des finances locales

La réforme des finances locales s’est mise en place avec le développement de

l’autonomie financière. L’autonomie financière peut se résumer à
l’autonomie de gestion. L’autonomie de gestion signifie que la collectivité
locale a la possibilité, a le droit de gérer tout à fait librement les fonds qui sont
mis à sa disposition. Par exemple : de gérer librement les subventions qui leur
sont versées par l’état. Cette autonomie de gestion n’a pas toujours été
reconnue aux collectivités locales. Autrefois, et jusqu’a la fin des années 70, les
collectivités locales bénéficiaient de subventions qu’elles étaient obligés
d’utiliser pour réaliser des opérations qui lui étaient désignés par l’état. On
appelé ces subventions des subventions spécifiques. L’autonomie de gestion

32
consiste à accorder aux collectivités locales des subventions que l’on appelle
subventions ou dotations globales qu’elles ont la possibilité d’utiliser
librement. A cette autonomie de gestion peut être associé ce que l’on appelle
une autonomie fiscale. Cela signifie que non seulement les collectivités locales
bénéficient de subventions ou ont aussi la possibilité d’emprunter auprès des
banques mais qu’elles possèdent en propre un certain nombre d’impôts dont
elles ont la possibilité par exemple de fixer les taux. On dit que ces collectivités
ont une fiscalité propre (des impôts qui leur sont dédiés : impôts locaux). Dans
ce cas, l’autonomie financière s’entend comme une autonomie de gestion plus
une autonomie fiscale. C’est par conséquent une autonomie financière plus
importante.

1) Les 1ers pas vers l’autonomie financière

Dans un 1er temps, au cours des années 70, les collectivités locales ont obtenu
une autonomie de gestion. Puis dans un second temps, elles ont obtenu une
autonomie fiscale importante.
La responsabilisation financière a commencé par l’autonomie de gestion et plus
particulièrement par une responsabilisation en matière d’emprunt. Ensuite par
une responsabilisation en matière de subvention. En ce qui concerne les
emprunts : jusqu'à la seconde moitié des années 1970, les prêts accordés au
collectivité locales étaient des prêts spécifiques, ce qui signifiait qu’elles
devaient réaliser avec l’argent de ce prêt une opération spécifique, précise. A
partir de 1976, on a mené une expérience de globalisation des prêts, ce qui
signifie que 3 institutions financières contrôlées par l’état : la caisse d’aide à
l’équipement des collectivités locales, la caisse des dépôts, les caisses
d’épargne : ont fait l’expérience d’accorder des prêts globaux à des communes
de plus de 10 000 habitants. Cette expérience s’est révélée positive et elle a été
généralisée à partir de 1979 pour les communes de plus de 10 000 habitants.
On a aussi globalisé les subventions en 1979 en instituant la dotation globale de
fonctionnement. Une loi du 3 janvier 1979 a institué une subvention globale
importante. Jusqu’alors l’état accordé aux collectivités locales des subventions
spécifiques. A commencé a se développer l’autonomie de gestion financière des
collectivités locales. Cette autonomie de gestion a ensuite été renforcée par une
certaine autonomie fiscale. Depuis des lois de 1973-1974 et 1975, les
collectivités locales s’étaient vu attribuer des impôts propres. Ces impôts sont la
taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur
les propriétés non bâtis, taxe professionnelle. Une loi du 10 janvier 1980 a
considérablement accru l’autonomie fiscale des collectivités locales. En effet,
cette loi a permis aux collectivités locales de voter les taux des 4 impôts locaux.
On a là un début d’autonomie de décision en matière fiscale.

NB : La taxe professionnelle est un impôt local qui est mis à la charge des
entreprises.
La taxe d’habitation est un impôt local qui est à la charge des locataires ou des
propriétaires qui occupent un appartement.
La taxe foncière sur les propriétés bâties est un impôt local à la charge des
propriétaires d’immeubles, de maison ou d’appart.
La taxe foncière sur les propriétés non bâties est un impôt local à la charge des
propriétaires de terrains.

2) Les lois de 1982-1983 : le renforcement de l’autonomie financière locale

33
On les appelle les lois Deferre (ministre de l’intérieur).

a) Les grandes caractéristiques de la réforme

- Un nouveau partage des compétences entre l’état et les collectivités

locales : Des fonctions jusqu’alors exercées par l’état sont transférées aux
collectivités locales. L’état se désengage sur les collectivités locales.
- Des impôts d’états sont transférés aux collectivités locales et deviennent
des impôts propres des collectivités locales. Par exemple l’état a transféré
un impôt qui s’appelle un droit de mutation sur les ventes d’immeubles (il
s’agit d’un impôt qui est payé par l’acheteur d’un appart, d’une maison,
d’un immeuble. Cet impôt a été transféré de l’état au département).
- Des dotations sont également créées pour compenser le coût que
représente les transferts de compétences vers les collectivités locales. Par
exemple : les collectivités locales se sont vues attribuer une subvention
appelée dotation générale de décentralisation.
- Les subventions d’investissement qui étaient jusqu’alors des subventions
spécifiques et qui sont destinées à financer les équipements des
collectivités locales sont globalisées. Par conséquent, on a continué le
processus de globalisation des subventions déjà amorcées en 1979 avec
la dotation globale de fonctionnement (DGF). On va accroître le pouvoir
financier des collectivités locales d’une part par une augmentation de leur
autonomie fiscale ainsi qu’en globalisant d’autres subventions et d’autre
part en leur attribuant des compétences nouvelles. C’est la raison pour
laquelle aujourd’hui les collectivités locales réalisent 73% des
investissements publics civils.

b) La montée en puissance du pouvoir financier local

Les nouvelles responsabilités qui ont été accordées aux collectivités locales ont
engendré une augmentation des dépenses et des recettes. Aujourd’hui les
finances des collectivités locales représentent environ 220 milliards d’euros,
c’est-à-dire un peu que la moitié du budget de l’état. Les collectivités locales
réalisent aussi près des 3/4 (73%) des équipements publics civils. En 1980
(avant les lois de décentralisation) les collectivités locales ne réalisaient que 10%
des équipements publics. Les collectivités locales emploient 1,7 million de
fonctionnaires. La dette des collectivités locales représente environ 10% de la
dette publique ( = dette de l’état + dette de la sécu + dette des collectivités
locales). Les collectivités locales sont par conséquent devenues une
véritable puissance financière.

B- L’acte 2 de la réforme des finances locales

Il a eu lieu avec une loi de révision constitutionnelle qui a donné lieu à une loi
organique.

1) La révision constitutionnelle du 28 mars 2003

Il existe en droit français un principe de libre administration des collectivités

territoriales. Ce principe figure a l’article 72 de la constitution. Mais pendant
longtemps, ce principe n’a eu aucun fondement financier. C’est la raison pour
laquelle, l’article 72 a fait l’objet d’une révision en 2003. selon l’article 72 non

34
révisé : « les collectivités territoriales s’administrent librement ».
Les dispositions essentielles de la loi de révision constitutionnelle de 2003 sont
les suivantes : « la libre administration des collectivités territoriales est
garantie par des ressources dont celles-ci peuvent disposer librement. Elles
peuvent recevoir tout ou partie des impositions de toute nature. La loi peut les
autoriser à en fixer le taux et l’assiette dans les limites que détermine la loi ».
Il ne faut pas oublier que le pouvoir fiscal, c’est-à-dire le pouvoir de créer un
impôt, de supprimer un impôt ou de modifier des règles d’imposition,
n’appartient qu’au législateur c’est-à-dire au Parlement en vertu de l’article 34
de la constitution. Par conséquent, le Parlement peut autoriser les collectivités
locales par exemple à fixer les règles d’assiette. Autrement dit le pouvoir fiscal
local est un pouvoir dérivé de celui du Parlement.
La révision constitutionnelle de 2003 a encré le principe de libre administration
des collectivités territoriales dans l’autonomie financière de ces
collectivités. Selon l’article 72-2 les recettes fiscales et les autres ressources
propres des collectivités territoriales doivent représenter pour chaque catégorie
de collectivités une part déterminante de l’ensemble de leur ressource.

2) La loi organique du 29 juillet 2004

Cette loi organique a pour objet de mettre en œuvre complètement la révision

constitutionnelle.

a)Les catégories de collectivités territoriale

La constitution garantie une autonomie financière non pas a chaque collectivité

locale, mais a la catégorie commune, département et région.

b)La notion de ressources propres

Les ressources propres comprennent le produit des impôts, le produit des

redevances pour services rendus, le produit du domaine de la collectivité (par
exemple : si la commune est propriétaire d’un immeuble, elle peut le louer), les
dons et les legs (les héritages).

Ne font pas partie des ressources propres, les emprunts et les subventions.

Pour qu'il y ai autonomie financière, on calcule le rapport entre le montant des

ressources propres et le total des ressources or l’emprunt. Cette part des
ressources propres dans l’ensemble des ressources or emprunt ne peut être
inférieur au niveau constaté en 2003. Ce calcul est effectué catégorie de
collectivités par catégorie de collectivité.

III- Le développement d’un pouvoir financier local qui n’est pas

homogene

Pouvoir très éparpillé. Chaque commune a son budget. Plus de 20 000

groupements de communes. 10 départements et 26 régions. Ces collectivités
territoriales sont dirigées par plus de 500 000 élus locaux. 90% des communes

35
ont moins de 2 000 habitants. 2 500 communes ont moins de 700 habitants.
1000 communes ont moins de 50 habitants. Il n’y a que 36 communes qui ont
plus de 100 000 habitants.
Il existe une grande disparité entre départements. La Lozère : 75 000 habitants.
Le nord : 2,5 millions d’habitants. La région île de France : 11,5 millions
d’habitants. La région limousin : 700 000 habitants.
Donc le système financier local est très inégalitaire et très hétérogène.

Section 2 : La réforme budgétaire de l’état

La réforme de la gestion budgétaire des collectivités territoriales s’est

développée principalement à partir des années 1980. en ce qui concerne l’état,
la réforme du budget de l’état n’a commencé à être mis en place qu’à partir de
2006 et cela sur la base d’une loi organique : la loi organique relative aux lois de
finances du 1er août 2001. cette réforme budgétaire n’est pas une simple
réforme technique. C’est une réforme qui transforme l’organisation de la société,
c’est une réforme qui progressivement modifie les modes de fonctionnement et
les structures des administrations de l’état. C’est aussi une réforme qui modifie
les modes de fonctionnement politique. Cette réforme budgétaire de l’état ne
concerne pas spécifiquement, uniquement la France. C’est un phénomène
international qui concerne la quasi-totalité des états dans le monde et qui a
commencé à se développer dans certains états comme la Nouvelle-Zélande,
l’Australie dès les années 1980. cette réforme se caractérise par le
rapprochement de la gestion de l’état vers la gestion des entreprises. Autrement
dit cette réforme consiste à adapter les dispositifs, les instruments de
gestion de l’entreprise à l’état. Cette réforme se caractérise aussi par le fait
qu’elle s’appuie sur la recherche de la performance.

I- Les raisons de la réforme

(voir photocopie)

A- Un environnement théorique nouveau

Dès les années 1980, le droit budgétaire de l’état tel qu’il était défini par
l ‘ordonnance du 2 janvier 1959 s’est trouvé en contradiction avec
l’environnement théorique nouveau qui s’est développé depuis la fin 1970. En
effet, l’ordonnance du 2 janvier 1959 était le texte de base du droit budgétaire
de l’état. Il avait été conçu en fonction de la conception interventionniste de
l’état et de son budget, c’est-à-dire de la conception keynésienne qui était celle
de l’après seconde guerre mondiale (années 50). Or à partir des années 1980,
c’est une conception totalement contraire qui s’est imposée, c’est-à-dire celle
des théories libérales classiques. Or ces théories développent l’idée d’un état
non interventionniste. En résumé, il a fallu réformer le droit budgétaire car il
n’était plus en phase avec la conception que l’on se faisait de la fonction du
budget de l’état.

B- Une crise financière de l’état

À partir de la fin 1970, la crise économique engendre une crise financière de

36
l’état (effet de ciseaux). On se trouve de ce fait, devant la nécessité de maîtriser
l’évolution des dépenses publiques et cela sans pour autant augmenter les
impôts. Donc s’est vite développé et imposé l’idée de mieux gérer le secteur
public et de mieux gérer par conséquent l’état. C’est alors que l’on a développé
l’idée qu’il fallait contrôler la gestion de l’état, comme on contrôle la gestion des
entreprises.

C- Les facteurs politiques

À partir de la fin 1970 et au cours des années 1980, l’opinion publique s’est
modifiée. Les mentalités ont changés du fait du développement de la crise
économique et alors que les citoyens n’attachaient pas une grande importance
au budget de l’état, leur attitude à cet égard s’est modifiée. Ils sont ressentis le
besoin d’une part de savoir comment été utilisé l’argent public, c’est-à-dire le
produit de leurs impôts et ils se sont intéressés au moyen utilisé pour mieux
gérer l’argent public. Ensuite, les élus ont pris le relais de l’opinion publique et
ont commencé à s’interroger sur la possibilité d’accroître leur pouvoir en matière
budgétaire. On a commencé dans les années 1980, a voir apparaître le soucis de
la part des parlementaires d’accroître d’une part leur pouvoir d’initiative en
matière budgétaire et d’autre part de pouvoir contrôler l’utilisation des crédits
budgétaires, de l’argent publique, c’est-à-dire de contrôler l’exécution du
budget.

D- Un processus de modernisation de la gestion publique en partie mis

en place

Il faut rappeler que les collectivités locales avaient déjà depuis les années 80
acquis une autonomie de gestion et avaient été responsabilités en matière
financière. Ces collectivités locales soucieuses de mieux se gérer avaient dès les
années 80 commencé à adapter les méthodes de la gestion d’entreprise à leur
propre gestion. Par ailleurs, l’état avait déjà à la fin des années 60, début des
années 70 expérimenté une méthode de gestion nouvelle proche de celle de
l’entreprise qui s’appelait la rationalisation des choix budgétaires (RCB).
Cette expérimentation n’eut pas de succès.

E- Le poids de l'environnement international

D’une part, le droit de l’union européenne a conduit les états membres à gérer
leur finance publique de façon plus rationnelle. Par ailleurs, la mondialisation a
engendré la production de normes financières publiques par certaines
institutions internationales telles que le FMI ou la banque mondiale.

II- La philosophie de la réforme

Ce qui caractérise cette réforme c’est l’association de 2 logiques : une logique

politique et une logique économique. En effet, sont associés 2 cultures : une
culture démocratique (logique politique) et une culture de gestion
(logique économique). La logique démocratique se donne pour objectif de
renforcer les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire. La logique de gestion
a pour objectif de développer la capacité professionnelle des agents de l’état en
mettant en avant la nécessité de la performance. Ces 2 cultures ont pour point

37
commun la recherche de la transparence des finances publiques.

1) L'axe politique : accroissement des pouvoirs du Parlement

Les réformes budgétaires se font sur le principe qui consiste à imposer plus de
transparence dans le dispositif financier public et par conséquent une plus
grande lisibilité des budgets et des comptes de l’état. Par ailleurs, le pouvoir
d’initiative des parlementaires est aussi considérablement augmenté. La réforme
budgétaire institue au profit du Parlement, la possibilité de contrôler et d’évaluer
l’exécution du budget.

2) L'axe économique

Il faut souligner que la transparence est non seulement une garantie de bonne
démocratie mais c’est aussi une garantie de bonne gestion car on ne peut pas
gérer convenablement dans l’opacité. Par conséquent, bonne démocratie et
bonne gestion se retrouvent avec la transparence budgétaire. C’est bien cela
que l’on peut qualifier de nouvelle gouvernance financière publique, c’est-
à-dire l’association d’une gestion efficace et de la démocratie.

III- Les acteurs à l'origine de la réforme

La réforme budgétaire de l’état en France a été initiée par les parlementaires,

par le pouvoir législatif alors que le droit budgétaire avait été jusqu’alors définit
par le pouvoir exécutif. Par ailleurs, en dehors des acteurs politiques, les acteurs
concernés ont aussi été les fonctionnaires et à l’origine les fonctionnaires des
administrations financières. À la différence de ce qui s’était passé autrefois, pour
la création de norme budgétaire la réforme budgétaire de 2001 a été le produit
d’une initiative parlementaire. Le démarrage du processus de réforme s’est fait
avec la création en octobre 1998 à l’initiative du président de l’Assemblée
nationale (Laurent Fabius) d’un groupe de travail, de réflexion, chargé de
réfléchir sur l’efficacité de la dépense publique et sur le pouvoir des
parlementaires en matière de finance publique. Le rapporteur de ce groupe était
le député Didier Migaud (actuel président de la commission des finances de
l’Assemblée nationale). Le 16 mars 2000, lors d’une intervention à la télévision,
le 1er ministre Lionel Jospin développe l’idée qu’il fallait réformer l’ordonnance du
2 janvier 1959 (le droit budgétaire en vigueur à l’époque). Le 11 juillet 2000, le
rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale,
Migaud, dépose une proposition de loi qui va dans le sens de la réforme.
Ensuite, une commission spéciale est installée par le président de l’Assemblée
nationale, le 19 octobre 2000. cette commission a pour fonction d’examiner la
proposition Migaud. De son côté, la commission des finances du Sénat, qui était
alors présidé par le sénateur Alain Lambert. Cette commission a tout de suite
adopté une position constructive (et non pas opposé), ils n’ont pas déposé de
projet concurrents au projet Migaud.. Ils ont choisi de procéder par voie
d’amendement du texte de Migaud. Cette attitude su Sénat sera fondamentale
pour le succès de la réforme.
Par ailleurs, la mise en place de la réforme dans sa phase de préparation a
conduit à créer une administration spécifique au sein du ministère des finances.

38
Cette administration s’appelait la direction de la réforme budgétaire. Cette
direction n’avait que pour objectif de mettre en place la réforme et était placée
sous l’autorité du ministre délégué au budget. Cette direction a été dissoute le
1er janvier 2006, donc quand la réforme budgétaire a été mise en place.

IV- La nouvelle présentation du budget

L’une des caractéristiques de la réforme a été la transformation radicale de la

présentation du budget de l’état, autrement dit de son architecture. À partir de
2006, le budget de l’état a été présenté sous la forme d’objectif à réaliser. Ces
objectifs correspondent tous à une politique publique qu’entend mener l’état.
Ces objectifs se divisent de la façon suivante : il y a d’abord les objectifs
principaux que l’on appelle des missions (il en est prévu 48 pour le budget
2010). Ces missions se subdivisent ensuite en objectifs seconds que l’on appelle
des programmes. Ces programmes se subdivisent eux-même en sous objectif
que l’on appelle des actions. Par exemple, il y 3 programmes dans la mission
santé : protection et sécurité sanitaire, offres de soins et prestations sociales.

NB : 2 programmes doivent exister au sein d’une même mission.

Chapitre 2 : La construction de l’état stratège et gestionnaire

Il est important de souligner que la conceptualisation de la nouvelle gouvernance

financière publique et sa matérialisation apparaît d’une certaine façon
inéluctable pour 2 raisons : la 1ere est qu’il s’agit d’une façon de considérer la
gestion publique qui est très ancienne et qui s’est développé depuis le début du
siècle dernier pour s’épanouir aujourd’hui. La seconde raison est que cette
nouvelle gestion publique se développe un peu partout sur l’espace planétaire.

Section 1 : Les origines historiques de la nouvelle gestion publique

I- La recherche de la performance aux Etats-Unis

Les Etats-Unis ont été pionnés en matière de conceptualisation de la nouvelle

gestion publique. La réflexion concernant la recherche d’une gestion efficace a
commencé à prendre naissance à la fin du 19ime siècle, mais elle s’est surtout
développée à partir du début du 20e siècle. En effet dès la fin du 19e siècle,
Wilson en 1887, a écrit un article qui développé l’idée qu’il fallait créer un
concept de gouvernance publique largement inspiré de celui de l’entreprise. Il
estimait qu’il fallait dégager la gestion publique d’une part des querelles
politiques et d’autre part des risques de corruption. Et que par conséquent il
fallait confier la gestion publique à des experts. Par ailleurs, au début du 20e
siècle, on a commencé a s’interroger très sérieusement sur les moyens a mettre
en place pour gérer efficacement l’état. Une commission parlementaire fut créée
en 1910. Elle s’appelait la commission pour l’économie et l’efficacité :
commission Taft car elle a été instituée par William Taft qui était président des
Etats-Unis. Il était désireux de gérer plus rationnellement le secteur public. La
commission a produit un rapport en 1912. Ce rapport propose de mettre en
place, au sein de l’état, ce qui est qualifié de budget de programme. Il s’agit
d’une présentation de budget sous la forme d’objectif à réaliser appelé
programme. La commission a proposé que ces programmes étaient soit
annuels soit pluriannuels. Par ailleurs, il propose aussi qu’une fois les

39
programmes réalisés, il en soit fait une évaluation, autrement dit que soit faite
une évaluation du résultat obtenu. Cette proposition tranchée
considérablement avec la manière dont été conçu les budgets à l’époque. En
effet, les budgets n’étaient pas présentés sous la forme d’objectif à réaliser. Etait
seulement présenté les moyens financiers attribués a chaque ministère, sans
obligation de résultat. On appelle ces budgets des budgets de moyens. Cette
proposition ne fut pas mise en pratique. Par la suite, d’autres commissions se
sont réunies, elle étaient toutes préoccupées par le fait qu’il convenait de gérer
plus rationnellement le secteur public. Et toutes étaient influencées, d’accord
pour faire en sorte d’adapter les méthodes du management privé au secteur
public. La crise de 1929 a provoqué une relance des recherches dans le domaine
de la gestion publique. Au cours des années 30 ainsi que pendant la seconde
guerre mondiale, on est allé plus loin dans la réflexion concernant la gestion
publique. Une commission importante fut notamment créée en 1936 par le
président Roosevelt. Commission composée de 3 membres et présidé par un
universitaire Brown Low. Cette commission a produit un rapport qui a développé
l’idée du budget programme ainsi que l’idée qu’il fallait mettre en place des
indicateurs permettant d’évaluer si les objectifs avaient été atteints. On
appelle ces indicateurs des indicateurs de résultat ou encore des
indicateurs de performance. Nouvelle commission en 1947 par le président
Truman présidé par Hoover, s’appelle la commission Hoover, produit un rapport
en 1949. Elle propose un budget de performance. Sous la forme d’un
programme à réaliser. Plus tard, en 1960, va naître ce que l’on appelle le
« planning programming budgeting system » (PPBS). Il a consisté a poursuivre
l’idée qu’il était indispensable d’adapter à la gestion de l’état les méthodes
utilisés par les grandes entreprises américaines. L’homme qui a développé cette
conception s’appelait Robert Mac Namara, il était le directeur général de l’usine
Ford. Il a été nommé secrétaire d’état à la défense par le président Kennedy. Son
objectif a été d’adapter les méthodes de gestion qu’il utilisé chez Ford a son
ministère. Il a réuni une équipe de chercheurs et leur a demandé de lui proposer
un modèle de gestion adapté de l’entreprise, ce fut le PPBS. Mac namara
expérimenta ce modèle dans on ministère. L’expérience fut ensuite étendue a
d’autres ministères par le président Johnson. Le principe du PPBS est basé sur le
fait que l’administration produit des biens que l’on appelle bien publics. Mais,
comme il n’y a pas de marché pour ces biens publics, il est indispensable de
fixer des objectifs et de mesurer les résultats obtenus. L’autre principe de base
est que le budget doit être un instrument d’une stratégie de l’état. Le planning :
la prévision : ce sont les grands objectifs stratégiques à atteindre. Le
programming : la tactique pour réaliser ces objectifs : l’identification des moyens
à utiliser, de leurs coûts . le budgeting : la formalisation chiffrée dans un budget
sous la forme de programme. Donc le budget regroupe des dépenses
nécessaires à la réalisation d’un programme, d’un objectif. Cette culture de la
performance introduite par le PPBS, fut suivie par d’autres amélioration. Mais la
mise en place de ce modèle ne bénéficiait pas des moyens informatiques que
l’on connaît aujourd’hui.

II- La recherche de la performance en France

En France, en 1966 le gouvernement envoie une mission aux États-Unis

chargées d’étudier le PPBS. Cette mission revient convaincue de la pertinence du
modèle PPBS. On commence à l’appliquer en France à partir de 1968, au
ministère de la défense et de l’équipement. C’est la rationalisation des choix
budgétaires. On présente alors le budget des ministères sous la forme de

40
programme qui sont des objectifs. On détermine par conséquent des priorités, on
définit des indicateurs de résultats associés à ces objectifs. On permet aussi la
fongibilité des crédits. Ce qui signifie que l’on permet aux gestionnaires
d’utiliser par exemple des crédits de fonctionnement initialement destinés à
financer des dépenses d’investissement. Et inversement. Autrement dit,
l’essentiel qui est recherché c’est que le gestionnaire parvienne à atteindre
l’objectif qui lui est fixé.
On met en place aussi des programmes pluriannuels. La rationalisation des choix
budgétaires (RCB) a été en fait un échec, elle fut arrêtée à la fin des années 70,
pour 2 raisons : les parlementaires n’avaient pas été impliqués dans cette
opération, la mise en place de la RCB a été faite par les ministères. La technicité
de la RCB était devenue trop compliquée et l’on ne disposait pas des moyens
informatiques suffisants pour traiter cette complexité. La RCB, néanmoins, a
constitué un véritable prototype pour le modèle de gestion publique mis
en place au sein de l’état depuis le 1er janvier 2006.

Section 2 : Les origines internationales de la culture de la performance

dans le secteur public

I- Le consensus de Washington

1) Les grandes caractéristiques du consensus de Washington

Le qualificatif de consensus de Washington a été crée par un économiste

américain John Williamson. Il a voulu qualifier par là les différentes propositions
qui en 1989 faisait selon lui l’unanimité parmi d’une part les économistes et
d’autre part parmi les organisations internationales. En 1989, il a proposé une
liste de 10 recommandations pour les pays dont l’économie était en crise. Ce
sont ces recommandations qu’il a regroupées sous le terme de consensus de
Washington. Cette liste résumait la position de la plupart des experts financiers
internationaux ainsi que celle du département du trésor américain. Ces 10
prescriptions sont les suivantes :
- Mettre en place une discipline budgétaire pour réduire les déficits publics.
- Une orientation des dépenses publiques aussi bien vers la croissance
économique qu’envers une répartition équitable des revenus, il s’agit de
mettre en place des priorités en matière de dépense publique et tout
particulièrement d’orienter ces dépenses vers le financement de
l’éducation, d’infrastructures ou de santé.
- Réformer la fiscalité et donc il faut élargir l’assiette des impôts et réduire
les taux d’imposition les plus élevés et les plus bas : réduire au marge.
- Libéraliser les marchés financiers, les taux d’intérêt
- Faut créer un taux de change stable.
- Faut libéraliser le commerce
- Abolir les barrières à l’entrée des marchés et permettre une libéralisation
des investissements internationaux.
- Privatiser les services publics
- Déréglementer les marchés
- Faut rigoureusement protéger la propriété publique.

41
Le consensus de Washington exprime les conceptions libérales classiques qui
étaient développées a l’époque.
En 2008 ce consensus a été remis en question par une commission : croissance
et développement.

2) La remise en cause du consensus de Washington

Les recommandations du consensus de Washington étaient toutes d’inspiration

libérale classique. Elles ont été critiquées d’une part par les alter mondialistes et
d’autre part par le courant post-keynésien. Par ailleurs, et beaucoup plus
récemment, un rapport de la commission croissance et développement a été
produit, présenté le 22 mai 2008. Ce rapport est très critique en ce qui concerne
le consensus de Washington. La commission a travaillé sur cette question depuis
2006. elle a été crée par la Suède, l’Australie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et
soutenue par la banque mondiale. Cette commission était composée de 21
membres qui étaient des économistes, d’anciens chefs d’état, d’anciens
ministres, des représentants de la commission européenne, des représentants
de l’ONU, des gouverneurs de banque centrale. Ce rapport conclu que « la
principale de nos conclusions est que la croissance indispensable pour faire
reculer la pauvreté et assurer un développement durable réclame un état
fort ». La remise en question du consensus de Washington est la conséquence
des résultats qui n’ont pas été réellement convaincants. Le rapport remet en
question le consensus de Washington sur au moins 2 aspects : les particularités
des états des pays n’ont pas été pris en compte, par ailleurs les aspects
institutionnels ont été négligés par rapport aux aspects économiques qui ont été
privilégiés. On a ainsi pris conscience que la qualité des institutions publiques
était nécessaire au développement économique. On a aussi pris conscience que
la suprématie du marché avait trop souvent conduit à écarter l’intervention de
l’état alors que celle-ci était indispensable. Le second aspect : un post consensus
se dessine et il a pour axe une réhabilitation du rôle de l’état. En effet, l’état doit
investir dans les dépenses d’avenir, c’est-à-dire dans les infrastructures de
santé, d’éducation et de recherche. Par ailleurs, il est indispensable que soit
mise sur pied une administration compétente. Il faut considérer chaque pays en
particulier et ne jamais appliquer des solutions uniformes.

II- La mondialisation et la définition de standard budgétaire par le

fond monétaire international dans le cadre de la surveillance
multilatérale des finances publiques

Le fond monétaire internationale est une institution qui a été crée a la fin de la
seconde guerre mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. Cette
institution a été crée avec pour objectif de réguler le système monétaire
international. On estimait que l’une des raisons de la seconde guerre mondiale
avait été le désordre monétaire international. C’est pourquoi le FMI a été crée
pour surveiller les évolutions du système monétaire et prévenir les éventuels
problèmes qui pourraient se poser. On qualifie cette fonction du FMI de
surveillance multilatérale internationale. Le FMI est rattaché à l’ONU et il
regroupe la quasi-totalité des états de la planète. Sa fonction initialement
monétaire s’est étendue récemment à la surveillance des procédures
budgétaires des états. Cette nouvelle compétence s’inscrit dans ce que l’on

42
qualifie la nouvelle gouvernance financière. C’est une nouvelle forme que prend
la surveillance multilatérale internationale. Cette nouvelle fonction consiste à
inciter les états à mettre en place des dispositifs destinés a mieux gérer les
finances publiques, à être plus responsable en matière budgétaires et cela sur la
base d’une plus grande transparence des finances publiques. Autrement dit,
le FMI se donne alors pour projet de faire en sorte que les états réorganisent leur
dispositif de gestion et va leur proposer ce qu’il appelle un code de
transparence budgétaire. Ce code regroupe un certain nombre de standard
de bonne gestion budgétaire. Il a été publié en 1998 et a été révisé en 2007. Il
présente ce que l’on appelle « les meilleures pratiques » qui sont utilisées en
matière budgétaire dans différents pays. L’objectif de ce code est de faire en
sorte que partout dans le monde, les états appliquent une discipline
budgétaire commune. Autrement dit, qu’ils utilisent des modes de gestion,
des principes budgétaires ou comptables sensiblement identiques et le FMI qui
ne peut imposer ces normes propose aux états de s’engager sur ce que l’on
appelle une charte de bonne conduite et ainsi de transcrire dans leur législation
les préconisations qu’il développe dans son code.

La définition de la transparence des finances publiques constitue la base du code

du FMI. Elle est définit : « la transparence, c’est l’information sans réserve du
citoyen sur la structure et les fonctions des administrations publiques, également
sur les objectifs de la politique des finances publiques et sur les comptes du
secteur public. Cette transparence permet que le débat public ait lieu sur la base
d’information fiable ».
Il y a 4 grands principes de base dans ce code :
- Une définition claire des fonctions et des responsabilités : cela signifie que
doit exister une différence très nette entre le secteur public et le secteur
privé. Au sein du secteur public, la répartition des fonctions d’une part de
décision et d’autre part de gestion doit être clairement défini.
- Les procédures budgétaires doivent être parfaitement transparente. Les
informations doivent être présentés de façon à faciliter l’analyse et les
documents budgétaires doivent préciser les objectifs de la politique
budgétaire.
- Le public, le citoyen doit avoir accès à l’information. Autrement dit, les
informations doivent être publiées.
- Principe de garantie d’intégrité : ce principe concerne la qualité des
informations budgétaires, elles doivent être sincères.

III- Les normes comptables proposées par la fédération

internationale des comptables (l’IFAC)

Des normes comptables sont proposées par un organisme international :

fédération internationale des comptables. Il bénéficie du soutien du FMI et de la
banque mondiale. Il est composé de représentants de différents pays : la France,
les Etats-Unis, l’Australie, le Royaume-Uni, l’Argentine, l’Afrique du Sud,
l’Allemagne, …
Depuis 1996, cette institution propose des normes comptables standard fondées
sur la proposition d’un système comptable pour l’état prenant modèle sur celui
des entreprises. Ces normes comptables ont été reprises en France dans le

43
cadre de la réforme budgétaire et l’état produit une comptabilité très proche de
celle d’une entreprise.

IV- Les normes de l’Union européenne

A- Les critères de convergence

L’autonomie des états qui mettent en place la monnaie unique est limitée par le
respect d’un certain nombre de critère de convergence. Ces critères de
convergence, c’est-à-dire des normes financières devant être respectés par les
états ont été initialement définit par le traité sur l’Union européenne, signé a
Maastricht le 7 février 1992. Elles sont été reprises à l’article 104 du traité
instituant la communauté européenne. Selon cet article : « les états membres
évitent les déficits excessifs ». Par ailleurs « la commission surveille l’évolution
de la situation budgétaire et le montant de la dette publique dans les états
membres. Elle examine si la discipline budgétaire a été respectée et ce sur la
base de 2 critères ». Les 2 critères devant être respectés :
- La limitation des déficits publics. Le rapport entre le déficit public et le PIB
ne doit pas dépasser 3% (ce critère de référence a été fixé par l’article 1 er
du protocole fixant les déficits excessifs annexés au traité).
- La limitation de la dette publique : le rapport entre la dette publique et le
PIB ne doit pas dépasser 60%.

B- Le pacte de stabilité et de croissance

Il est indispensable dans le cadre de la zone euro que les politiques économiques
et financières soient coordonnées. Et les politiques budgétaires qui sont menées
dans les différents pays doivent participer à la consolidation de la situation des
finances publiques de chacun des états et cela pour que la banque centrale
européenne soit en mesure de maintenir des conditions monétaires favorables
au développement économique. On veut par exemple éviter que l’augmentation
des déficits publics d’un état entraîne des problèmes dans les autres états. Cette
coordination s’inscrit dans le cadre de ce que l’on appelle le pacte de stabilité et
de croissance. Il s’agit d’un dispositif qui a pour objectif de conduire les états à
se rapprocher le plus possible d’un équilibre budgétaire strict. Ce pacte de
stabilité a été introduit par une résolution du conseil européen : la résolution
d’Amsterdam du 17 juin 1997. Les règlements du 7 juillet 1997 ont précisé les
éléments de ce pacte. Il a notamment été décidé que les états devaient produire
chaque année un programme, un plan a moyen terme de leur objectif relatif à
leur solde budgétaire sachant que ces soldes budgétaires devraient
progressivement se rapprocher de l’équilibre voir même être excédentaire.

3ieme sous partie : Le fonctionnement budgétaire de l’état stratège et

gestionnaire

44
Chapitre 1 : L’élaboration et l’adoption du budget de l’état : la prise de
décision budgétaire

Le processus de prise de décision budgétaire est un processus politique mais

aussi un processus technique. Il faut souligner que l’élaboration et l’adoption du
budget sont le produit de l’association d’une part d’acteur politique (le
gouvernement et le Parlement) et d’autre part d’acteur administratif (les
administrations financières).

Section 1 : L’élaboration du budget de l’état

L’élaboration du budget de l’état est un processus qui évolue selon les

circonstances, selon les années. L’article 38 de la loi organique relative aux lois
de finances du 1er août 2001 dispose que « sous l’autorité du 1er ministre le
ministre chargé des finances prépare les projets de lois de finances qui
sont délibérés en conseil des ministres ». C’est par conséquent l’exécutif
qui élabore le budget et présente un projet de lois de finances.

I- Un budget lisible

Depuis 2006, et en vertu de la LOLF le budget de l’état est présenté sous la

forme d’objectif à réaliser. Ces objectifs sont organisés en catégorie que l’on
appelle des missions, des programmes et des actions. Jusqu’au budget 2005, la
présentation était très compliquée. Les crédits budgétaires étaient dispersés au
sein des ministères, dans 850 chapitres.

A- Les missions

Les crédits sont regroupés par grands objectifs que l’on appelle des missions.
Ces missions relèvent d’un ou de plusieurs ministères. Elles peuvent par
conséquent être interministériel. Ces missions sont composées de plusieurs sous
objectifs appelés programmes. Ces programmes participent de la réalisation de
la mission. La mission est l’unité de vote, il est prévu pour le budget 2010 48
missions dont 10 missions interministérielles. Parmi ces missions : mission
justice, mission culture, mission sécurité, mission nouvelle : mission plan de
relance de l’économie. Parmi les missions interministérielles : mission recherche
et enseignement supérieure, mission travail et emploi, mission ville et logement.

B- Les programmes

1) Le passage d’une culture de moyen a une culture de

résultat

Les programmes sont des sous objectifs de la mission. Ils devraient y en avoir
171 pour le budget 2010. Le programme constitue la clef de la réforme
budgétaire car il est au cœur de la mise en place de ce que l’on appelle un
budget de résultat. En effet, les crédits sont budgétisés par objectif. Ce qui a
pour conséquence de conduire les décideurs politiques, mais aussi les
gestionnaires des administrations a ne plus concevoir les finances publiques
seulement en terme de moyen attribués à des administrations. À l’ancien
budget de moyen a succédé un budget de résultat. La nouvelle pratique

45
budgétaire ne se borne plus à allouer des moyens financiers aux administrations,
mais a attribuer des moyens pour que puisse être réalisé une politique publique,
c’est-à-dire un objectif a un résultat. La logique de résultat est une logique
d’entreprise.

2) Les programmes sont circonscrits par ministère

À la différence des missions qui peuvent être interministérielles (10 de prévus

pour le budget 2010), les programmes sont strictement ministériels. La règle est
que les crédits du programme sont mis a la disposition des ministres et placés
sous leur responsabilité. Par ailleurs, chaque programme est piloté par un
responsable de programme. Les programmes sont eux même divisés en sous
programmes que l’on appelle des actions (683 prévus en 2010).

II- Les institutions et les procédures d’aide à la décision

La préparation du budget fait intervenir de très nombreux acteurs. Elle fait

l’objet de mises au point successives très nombreuses. C’est la direction du
budget, c’est-à-dire une administration financière qui assume la responsabilité
essentielle de la préparation du budget. Mais cette administration bénéficie de
l’appui d’autres institutions financières.

A- Les administrations financières

1) La direction du budget

Administration qui fait partie du ministère du budget. Sa fonction est primordiale.

C’est une administration qui se situe au cœur du processus de préparation des
lois de finances. Cette administration est aidée dans son travail par d’autres
administrations financières telles que la direction générale du trésor et de la
politique économique, l’INSEE.
La direction du budget est chargée de proposer au ministre les grands choix en
matière d’évolution des recettes et des dépenses de l’état. Une fois qu’ont été
déterminées les priorités gouvernementales, elle en effectue la synthèse et
traduit ces priorités en terme budgétaire. Par ailleurs, la direction du budget
assure depuis le 1er janvier 2006 le pilotage de la réforme budgétaire (la LOLF).
La direction du budget poursuit plusieurs missions : l’élaboration d’une stratégie
globale des finances publiques pour le long terme, elle veille à ce que la
budgétisation annuelle soit cohérente avec la programmation qu’elle propose
par ailleurs. Elle participe aussi à l’élaboration du budget communautaire.

2) La direction générale de la modernisation de l’état (DGME)

Elle a été crée en janvier 2006. Elle appartient aussi au ministère du budget, des
comptes publics et de la fonction publique. Elle a pour fonction de mettre en
œuvre les grandes orientations concernant la modernisation de l’état. Elle doit
notamment rendre compréhensible aux usagers l’action de l’état. Elle doit
permettre de réduire la complexité des procédures et aussi développer
l’administration électronique et la dématérialisation des démarches
administratives.

46
 3) La direction générale des finances publiques

Administration récente. Elle appartient aussi au ministère du budget, des

comptes publics et de la fonction publique. Elle a été crée par un décret du 3
avril 2008. Elle est le produit de la fusion de 2 administrations financières qui
existaient jusqu’alors : la direction générale des impôts dont la fonction était
fiscale et la direction générale de la comptabilité publique dont la fonction était
de tenir la comptabilité de l’état, mais aussi des collectivités locales, de
recouvrer l’impôt et de payer les dépenses publiques. Ces 2 administrations ont
été supprimées et leurs fonctions sont maintenant pris en charge par la direction
générale des finances publiques. C’est une grosse administration qui comprend
environ 130 000 agents.

B- Les comités

1) Le comité des normes comptables de la comptabilité publique

Ce comité réunit des experts et il est composé de représentants des

administrations des différents ministères mais aussi de représentant de la
profession comptable. La fonction de ce comité est de se prononcer sur la
nouvelle organisation comptable de l’état et de proposer si cela est nécessaire
des adaptations.

2) Le comité interministériel d’audit des programmes

Ce comité a pour mission d’évaluer la qualité des projets de programmes et des

indicateurs de résultat qui sont liés. Il vérifie, pour le compte du gouvernement,
si les informations qui sont jointes au projet de lois de finances sont pertinentes
et exactes. Il fait part de ses observations dans un rapport qui est transmis au
ministère ainsi qu’aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du
Sénat. Ce rapport est aussi transmis a la cour des comptes. Ce comité est
composé de 15 membres, tous appartiennent à un corps d’inspection ou de
contrôle. Le comité est présidé par un inspecteur général des finances.

C- Le débat d’orientation budgétaire

Il est une procédure qui consiste pour le gouvernement à consulter le Parlement

sur les orientations budgétaires qu’il compte introduire dans le projet de loi de
finance. Le Parlement est consulté pour avis. Cette procédure n’est pas une
procédure nouvelle, elle a été expérimentée de manière informelle en 1990 par
le gouvernement Rocard. L’expérimentation a été reprise en 1996 par le
gouvernement Juppé. Ce dispositif a ensuite été normalisé par la LOLF dans le
cadre de la réforme budgétaire, et rendu obligatoire dès 2003. L’objectif est
d’organiser une consultation pour informer le Parlement et lui permettre
d’indiquer ses préférences. Les débats qui ont lieu au Parlement s’appuient sur
une série de documents transmis aux parlementaires. Ces débats ont lieu en
milieu d’année. Cette procédure ne doit pas être confondu avec celle qui
concerne l’adoption de la loi de finance et qui se déroule du mois d’octobre
jusqu’à la fin de l’année.

47
 II- Les étapes de la préparation du budget de l’état

A- La phase de détermination d’une stratégie budgétaire dans

un cadre pluriannuel

Il s’agit d’une phase qui consiste à décider qu’elle doit être le cadre général du
projet de loi de finance. C’est une phase qui commence dès le mois de décembre
de l’année M-1, c’est-à-dire fin décembre 2008 pour le projet de loi de finance de
2010. Pendant toute cette période des échanges ont lieu entre la direction du
budget et les différents ministères. Mais le coup d’envoi de la procédure est
donné par le pouvoir politique. En effet, le 1er ministre adresse a chaque ministre
en début d’année un document appelé lettre de cadrage. Cette lettre fixe le
cadre de la mise en œuvre du budget. Elle indique les normes à respecter en
matière de dépense, c’est-à-dire les limites en matière de dépense. Il s’agit par
conséquent d’instructions qui sont données aux différents ministres. Ensuite, la
préparation du budget se poursuit jusqu’au mois de mai et l’objectif est de
déterminer ce que l’on appelle les perspectives budgétaires à moyen terme,
c’est-à-dire les économies et les réformes à réaliser.

B- Les arbitrages politiques

Le ministre du budget organise des réunions avec chacun des ministres. Elles
ont pour objet d’organiser les propositions de ces ministres et si des problèmes
se posent des arbitrages peuvent être rendu par le 1er ministre. À la fin du mois
de juin, début juillet, le 1er ministre adresse a chaque ministre une lettre qui
définit d’une part les plafonds de crédit du ministère et d’autre part les réformes
structurelles qui doivent être mises en œuvre par ce ministère. Ces lettres sont
appelées des lettre plafond. Ensuite, le projet de loi de finance est finalisé par la
direction du budget jusqu’à la fin du mois de septembre. Puis, en septembre, le
projet de loi de finance est soumis au conseil du ministre. Une fois adopté il est
transmis a l’Assemblée nationale.

Section 2 : L’adoption du budget de l’état

Le débat budgétaire est un moment très important. La cession d‘automne du

Parlement est consacrée en quasi totalité à la discussion du projet de loi de
finance.

I- L’examen du projet par les commissions des finances

Du point de vue de la technique législative le projet de budget se présente sous

la forme d’un projet de loi. Par conséquent, comme tout autre texte législatif, il
doit avant d’être adopté franchir 2 étapes : être examiné par les commissions
parlementaires compétentes et discuté et voté par chacune des 2 assemblées.

48
La fonction des commissions des finances a été restreinte et 2 dispositions
limites le rôle de commission des finances : article 42 de la Constitution selon
lequel la discussion en séance des projets de loi de finance porte en 1ere lecture
sur le texte présenté par le gouvernement. Autre limitation : article 40 de la
Constitution : limite considérablement le droit d’amendement des
parlementaires. Néanmoins les commissions des finances ont une place
essentielle par rapport aux autres commissions. Cette importance tient à leur
organisation mais surtout au rôle qu’elle joue dans l’information des
parlementaires. En ce qui concerne leur organisation, elles sont assistées d’un
corps d’administrateurs hautement qualifiés. Par ailleurs, chaque commission élit
en son sein un rapporteur général du budget et des rapporteurs spéciaux. Le
rapporteur général a un rôle très important, sa compétence s’étend à tous les
textes des lois de finance et son rapport constitue un document de synthèse
essentiel pour comprendre le projet de loi de finance. La LOLF a
considérablement renforcé la fonction des commissions des finances,
notamment en associant ces commissions au contrôle de l’exécution des lois de
finances. Les commissions des finances bénéficient depuis la LOLF d’une
assistance importante de la cour des comptes. En effet, la cour des comptes a
pour obligation de répondre aux demandes d’assistance formulées par le
président de la commission de finance et par le rapporteur général.

III- La discussion et l’adoption du budget

A- Les délais

1) La procédure de droit commun

Les règles concernant les délais sont fixées par l’article 47 de la Constitution et
par les articles 40 et 45 de la LOLF. Le projet de loi de finance doit être déposé
sur le bureau de l’Assemblée nationale au plus tard le 1 er mardi d’octobre. Le
Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour adopter le budget.

2) L’exercice du droit d’amendement

Selon l’article 40 de la Constitution, les amendements formulés par les membres

du Parlement ne sont pas recevables quand leur adoption aurait pour
conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou
l’aggravation d’une charge publique. Par conséquent la marge de manœuvre est
étroite. Toutefois, la LOLF a considérablement élargi le droit d’amendement des
parlementaires. L’application de l’article 40 est limitée aux missions. Par
conséquent, le plafond de dépense de la mission ne peut pas être dépassé. Mais
les parlementaires ont la possibilité de modifier les programmes à leur gré.

Les parlementaires ont la possibilité de transférer des crédits d’un programme à

un autre programme s’il le juge utile. Ils peuvent aussi supprimer un programme
et de répartir les crédits de ce programme dans les autres programmes. Ils
peuvent aussi utiliser les crédits des autres programmes pour créer un nouveau
programme. Cette possibilité d’amender le texte du gouvernement n’est
possible qu’à l’Intérieure d’une même mission. Il est interdit de transférer
les crédits du programme d’une mission pour augmenter les crédits d’une autre

49
mission. On ne peut pas transférer les crédits de la mission vers une autre
mission. C’est un pouvoir énorme des parlementaires.

Chapitre 2 : L’exécution du budget sur le modèle du management des

entreprises

L’exécution du budget procède de 2 dispositifs : un ancien que l’on qualifie des

séparations des ordonnateurs et des comptables sur lequel s’est greffé un
nouveau dispositif qui a pris modèle sur la gestion des entreprises, il consiste à
responsabiliser les gestionnaires des administrations de l’état et à évaluer s’ils
ont correctement atteint les résultats qui leur ont été fixé. Autrement dit, le
dispositif ancien a pour objectif d’assurer la régularité des opérations
financières effectuées par le secteur public. L’objectif du nouveau dispositif
est d’assurer l’efficacité de l’action publique.

Section 1 : Le principe de séparation ordonnateur comptable

En droit public financier, on sépare celui qui décide des dépenses et des recettes
publiques et celui qui exécute les décisions. Les décideurs s’appellent des
ordonnateurs et les exécutant s’appellent des comptables publics. La séparation
ordonnateur/comptable est un principe de base de la comptabilité publique. Ce
principe a pour fonction d’assurer un contrôle de régularité sur l’utilisation des
fonds publics. Cette séparation empêche que ce soit la même personne qui
décide de la dépense et qui la paye ou encore qui décide du montant d’un impôt
et qui recouvre cet impôt. Par conséquent, on sépare bien l’ordonnancement de
la dépense ou de la recette et l’exécution. Par ailleurs, celui qui exécute, le
comptable public, contrôle systématiquement la régularité de l’ordre qui lui est
donné.

I- Les ordonnateurs

Les ordonnateurs ne sont pas un corps particulier de fonctionnaire. Les

ordonnateurs peuvent aussi, par ailleurs, être fonctionnaire (par exemple un
préfet est ordonnateur). En fait, dans la plupart des cas, les ordonnateurs sont
des décideurs politiques comme par exemple les ministres pour l’état ou bien les
présidents des conseils des collectivités territoriales.

A- Les différentes catégories d’ordonnateurs

Il existe 3 catégories : les principaux, les secondaires et les délégués.

1) Les ordonnateurs principaux

Ils sont des ordonnateurs qui ont le droit de réaliser des dépenses et des
recettes qui figurent au budget sans aucun intermédiaire. Ils ont une capacité
absolue de décider, ils ne dépendent d’aucune autorité supérieure. Par exemple,
pour le budget de l’état, chaque ministre est ordonnateur principal pour les
crédits qui figurent a son budget. Le 1er ministre n’est ordonnateur que pour ses

50
propres services. Autre exemple : en ce qui concerne le budget des collectivités
territoriales, le président du conseil régional est l’ordonnateur principal pour le
budget de la région. Le président du conseil général est ordonnateur principal
pour le budget du département, et le maire ordonnateur principal pour le budget
de la commune.

2) Les ordonnateurs secondaires

Les ordonnateurs principaux ne sont pas toujours en mesure d’exécuter toutes

les opérations figurant à leur budget. Les ordonnateurs principaux sont alors
aidés par des ordonnateurs secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont des
autorités déconcentrées qui sont désignées par un arrêté conjoint du ministre
concerné et du ministre des finances. Exemple : le préfet est ordonnateur
secondaire pour le budget de l’état pour la plupart des ministères. Le budget de
l’éducation nationale a son propre ordonnateur secondaire, il s’agit du recteur de
l’Académie.

3) Les ordonnateurs délégués

Ils sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ou secondaires

ont accordé une délégation de signature.

B- La compétence des ordonnateurs principaux

Ils ont un pouvoir de décision extrêmement large. Mais ces pouvoirs ne sont pas
identiques en ce qui concerne les dépenses et les recettes.

- En ce qui concerne les dépenses : pour les dépenses, l’ordonnateur principal

décide en toute liberté de l’utilisation des crédits qui figurent a son budget.
Toutefois, il ne peut pas dépenser plus que ce qui figure au budget. Par contre,
ils peuvent dépenser moins que ce qui figure au budget. Il n’a pas l’obligation
d’utiliser la totalité des crédits dont il dispose.

- En ce qui concerne les recettes : l’ordonnateur est obligé de faire collecter la

totalité des recettes qui sont prévues au budget. Il ne peut ni recouvrer plus que
ce qui figure au budget, ni moins.

II- Les comptables publics

Ils sont des fonctionnaires qui appartiennent à la direction générale des

finances publiques (dgfip). La majorité des comptables publics encaissent ou
décaissent des fonds publics. Ils recouvrent les recettes de l’état ou des
collectivités locales. Ils paient les dépenses engagées par l’état ou les
collectivités locales. Ces comptables n’ont aucun rapport hiérarchique avec les
ordonnateurs. Les comptables publics sont indépendants des ordonnateurs. Les
comptables publics ne sont pas des décideurs, ce sont des exécutants des
décisions prises par les ordonnateurs. Leur fonction est double : en dehors de
celle qui concerne le paiement des dépenses et l’encaissement des recettes, ils
ont pour fonction de contrôler la régularité des opérations des ordonnateurs. Ce
contrôle est minutieux, qui porte sur la validité de l’ordre qui leur est adressé par

51
l’ordonnateur. Ils vérifient la qualité de l’ordonnateur. Ils vérifient aussi si les
crédits sont disponibles. Ils vérifient aussi si la dépense ou la recette figure bien
au budget de l’ordonnateur. Si le comptable public constate des irrégularités, il
refuse d’exécuter l’ordre qui lui est donné. Si l’en était autrement, il engagerait
sa responsabilité pécuniaire. Une fois les contrôles effectués, le comptable paie
la dépense ou recouvre la recette et enregistre ces opérations dans sa
comptabilité.

- La responsabilité des comptables publics : ils peuvent être responsable

pénalement en cas de détournement de fonds public. Ils encourent aussi
la responsabilité disciplinaire, elle est engagée en cas de manquement
aux obligations professionnelles. Il y a aussi la responsabilité pécuniaire :
elle est engagée en cas d’irrégularité de leur gestion. Par exemple, elle
peut être mise en œuvre par la cour des comptes et dans ce cas le
comptable peut être déclaré responsable sur ses biens personnels des
sommes qui manquent dans sa caisse. Le trésor public dispose d’un
privilège général sur tous les biens appartenant au comptable ou a sa
femme même s’ils sont séparés de bien. Le trésor public dispose
d’hypothèque légale sur tous les immeubles qui appartiennent au
comptable.

Section 2 : Le pilotage et l’évaluation de la gestion

Depuis la réforme budgétaire, la gestion des crédits par les administrations

prend modèle sur le management des entreprises. A été mis en place une
chaîne de responsable, encore dit une chaîne de responsabilité. Cela
signifie que chaque gestionnaire a son niveau est responsable des crédits
figurant au budget qui lui est confié. Ce responsable sera ensuite jugé sur ses
résultats. Autrement dit, depuis la mise en place de la réforme (2006) les
administrations de l’état s’inscrivent dans une culture de la performance.

I- La responsabilisation des gestionnaires

A- Les responsables de programme

Un responsable est désigné pour chaque programme. Ce responsable peut être

responsable de plusieurs programmes au sein d’un ministère. Ils sont des hauts
fonctionnaires. Il y a environ 80 responsables de programme pour environ 170
programmes. Ces responsables doivent présenter chaque année un projet
annuel de performance (PAP). Ce document figure en annexe du projet de
lois de finances qui est transmis au Parlement. Ces responsables s’engagent sur
des objectifs du programme et pour cela ils ont le droit d’utiliser librement les
crédits qui sont a leur disposition. Mais, les responsables de programme doivent
ensuite rendre des comptes. Ils seront ensuite jugés sur les résultats qu’ils
auront obtenus. Un contrôle a posteriori est effectué sur la base d’un autre
document qu’ils produisent qui s’appelle un rapport annuel de performance
(RAP). Ce RAP est annexé au projet de lois de règlement. Le responsable
du programme va diviser son programme en sous programme que l’on appelle
des budgets opérationnels de programme (BOP).

52
B- Les responsables des BOP

Les responsables de programme confient la mise en œuvre de leur programme à

différents services qui sont sous leur responsabilité. Pour cela, ils ventilent leur
programme en BOP. Ils désignent un responsable pour chaque BOP. De la même
manière que le responsable de programme, le responsable d’un BOP gère
librement un budget global avec des crédits et des personnels et il s’engage
auprès du responsable de programme à atteindre un certain nombre d’objectif. Il
sera jugé sur ses résultats. Le responsable d’un BOP s’il le juge nécessaire peut à
son tour diviser son budget en des unités opérationnelles de programme (UOP)
et il désigne un responsable à la tête de cette UOP.

II- La mise en cohérence du processus de gestion

A- Le dialogue de gestion

Ce dispositif qui est fondé sur une chaîne de responsabilité, remet en question le
système hiérarchique classique car il introduit la concertation, le dialogue entre
les responsables de programme et les responsable de BOP, puis entre les
responsables de BOP et les responsables d’UOP. Sur la base du dialogue de
gestion, les responsables de BOP et de UOP se mettent d’accord sur les objectifs
à atteindre, les moyens à mettre en œuvre et sur les indicateurs de résultat.
Autrement dit, le dialogue de gestion consiste dans une négociation entre le
responsable du programme et le responsable du BOP puis entre le responsable
du BOP et le responsable du UOP.

B- La surveillance de la cohérence par les préfets

L’exécution du budget de l’état nécessite une mise en cohérence des différentes

actions ministérielles au niveau des territoires. C’est le préfet qui est chargé de
cette mission et cela selon 3 dispositifs :
- le préfet donne un avis préalable sur les BOP
- il s’assure de la cohérence du BOP avec les autres actions qui sont menées
au niveau de son territoire (administration déconcentrés ou collectivités
territoriales)
- il veille au respect de la démarche de performance au sein du territoire

Section 3 : L’évaluation de la performance par les indicateurs

Un des enjeux essentiel de la réforme budgétaire consiste à passer d’une culture

de moyen à une culture de résultat. Selon cette logique, la performance et
l’évaluation de cette performance sont au centre du nouveau cadre de la gestion
budgétaire. A chaque programme sont associés des objectifs et des indicateurs
de performance et la stratégie d’un programme est définit par le responsable du
programme et son ministre. Cela conduit à sélectionner des objectifs mesurables
par des indicateurs et a chaque indicateur est associée une cible à atteindre
dans un délai déterminé. Enfin, un comité interministériel d’audit des
programmes (CIAP) est chargé de contrôler la fiabilité ou encore la pertinence
des indicateurs.

53
Section 4 : Une comptabilité de l’état à l’image de la comptabilité des
entreprises

La comptabilité de l’état depuis 2006, a été bâtie sur le modèle de celle des
entreprises. Donc l’état produit chaque année un bilan ou figure l’actif et le
passif de l’état ainsi qu’un compte de résultat avec d’une part les recettes de
l’état et d’autre part les charges de l’état.

Section 5 : LA révision générale des politiques publiques

C’est un dispositif qui consiste à auditer les administrations de l’état, c’est-à-

dire à évaluer si ces administrations sont bien pertinente et efficace pour réaliser
les politiques publiques dont elles ont la charge. Cette procédure a été présenté
en conseil des ministres par le 1er ministre le 20 juin 2007. elle a été lancé le 10
juillet 2007.

Partie 2: Les finances publiques et la bonne gestion

Partout dans le monde, les Etat s‘efforcent de moderniser leur gestion

financières. On qualifie ce phénomène de nouvelle gestion publique. On parle
aussi de bonne pratique en matière de gestion. L‘objectif poursuivi est de
maîtriser des dépenses publiques et pour ce faire, d‘introduire dans la gestion
budgétaire plus de transparence, plus d‘efficacité, une meilleure programmation
des dépenses. D‘autre part, on prend partout modèle sur les méthodes de
gestion utilisées par les entreprises.

Autrement dit, la gestion publique se rapproche de plus en plus de la

54
gestion privée. C‘est la raison pour laquelle ce que l‘on appelle une culture
de gestion se développe dans le secteur public.

Sous partie 1: Les transformations de la gestion publique

La gestion publique se transforme sur la base d‘un principe qui est celui de la
recherche de la performance

Chapitre 1: La culture de la performance: principe de la nouvelle gestion

publique

L‘introduction d‘une culture de la performance dans le secteur public est une

idée ancienne qui a mis longtemps pour prendre une forme concrète, pour se
matérialiser.

Section 1: Les origines historiques

La recherche de la performance aux Etats Uni

On a commencé dès le début du 20 ième siècle à chercher les moyens de gérer

plus efficacement les secteurs publics aux Etats Unis. Plusieurs commissions se
sont réunies et ont proposé des solutions.

1912: la commission pour l‘économie et l‘efficacité. Cette commissions,

également appelée << commissions Taft >> recommandait des changements
radicaux dans les méthodes de gestion utilisées par le secteur public. Elle
proposait ce que l‘on appelle un budget de programme, c.à.d un budget
organisé en fonction de différents objectifs, de différentes fonctions appelées
programmes. Ces propositions ne purent pas être appliquées.

La crise de 1929: elle s‘est caractérisée par une augmentation des dépenses
publiques et une diminution des recettes publiques ce qui a conduit à
s‘interroger là encore sur les moyens de maîtriser l‘évolution des dépenses et
l‘on a proposé de considérer le budget de l‘Etat comme un instrument de
contrôle de la gestion. (à nouveau, le bonne gestion vient dans les esprits)

1947: La commissions Hoover va travailler jusqu‘en 1949 et va proposer une

refonte complète de la structure des administrations des ministères afin d‘en
améliorer le fonctionnement. (aujurd‘hui la RGPP poursuit un objectif similaire)
cette commission a par ailleurs proposé de modifier la présentation du budget et
d‘adopter une présentation sous la forme de programme. (cf notre
présentation du budget actuel) D‘autre part, la commission Hoover qualifie ce
type de budget de budget de performance.
Années 1960: au cours des années 1960, on propose d‘utiliser des méthodes
pratiquées par les grandes entreprises depuis les années 1920 c.à.d les budget
de programmes, c.à.d une conception stratégique de la gestion. En 1961,
l‘ancien président de l‘usine Ford, Mac Namara, devient secrétaire d‘Etat à la
défense aux Etat Unis. Il décide d‘appliquer à son ministère les méthodes de
gestion utilisé par l‘usine Ford et il demande à un groupe d‘expert de l‘aider à
adapter ces méthodes à son ministère. Ce groupe d‘expert propose le planning
programming budgeting system (PPBS). Il s‘agit d‘abord de fixer des objectifs
stratégique au Ministère c.à.d. le proposer une politique à long terme, le
planning. Il s‘agit en second lieu les moyens pour atteindre ces objectifs, le
programming et enfin il s‘agit de présenter ces moyens sous la forme d‘un

55
budget, d‘un programme chiffré des dépenses, d‘un regroupement de ces
dépenses par programme. C‘est la phase du budgeting. Selon cette méthode,
chaque programme est doté d‘un responsable qui lui doit atteindre les objectifs
fixés par le programme. Il est responsable de ses résultats. Les responsables
peuvent être gratifiés ou pénalisés en fonction des résultats qu‘ils ont obtenus.
Par conséquent, un tel budget est qualifié de budget de résultat. (c‘est un peu
près le même système qu‘on met en place aujourd‘hui en France

1973: une autre commissions propose d‘insister sur ce qu‘on appelle la

reddition des comptes, cela signifie que tous les gestionnaires responsables
de programmes doivent rendre des comptes sur les résultats obtenus. Au leu
d‘attribuer uniquement des crédits à des fonctionnaires, on va leur demander ce
qu‘ils ont atteint avec ce crédit. On se trouve placé dans ce cadre de gestion
dans une logique de résultat, contrairement à une logique de moyens. Cela
signifie qu‘on ne se borne pas à attribuer des moyens c.à.d des crédits à une
administrations mais que l‘on demande à ce que des résultat soient atteint et
que des comptes soient rendus sur ces résultats. On n‘est plus seulement dans
une logique qualifiée de logique de moyens (consiste à attribuer des fonds, de
l‘argent sans se soucier de ce qui va se passer par après)

La recherche de la performance en France

En France, à la fin des années 1960, le gouvernement envoie une mission

d‘exploration aux Etat Unis pour examiner, comprendre le PPBS. On est en 1966.
En 1968, le gouvernement décide d‘adapter, d‘appliquer le PPBS à la gestion des
administrations publiques en France. Une expérimentation est faite au Ministère
de la défense et au Ministère de l‘équipement.

Autrement dit, des budgets de programmes sont mis en place, on détermine des
objectifs mais également des indicateurs de résultat qui permettent de savoir
si les objectifs ont été ou non atteint. Cette nouvelle manière de considérer la
gestion publique est alors qualifiée en France de rationalisation des choix
budgétaires(RCB). Il faut souligner que les programmes du budget sont des
programmes pluriannuels.

La RCB se soldera par un échec, elle sera abandonnée à la fin des années 1970
car elle est restée cantonnée aux administrations. Les parlementaires n‘y ont
pas été intéressé, à la différence de la récente réforme budgétaire, la LOLF, ce
sont les parlementaires qui ont pris l‘initiative de mettre en place une nouvelle
gestion public pour l‘Etat.

Section 2 : les normes internationales et la mondialisation.

Depuis le développement de la globalisation de la mondialisation, s'est

développé un phénomène d'harmonisation des normes, des règles financières
publiques au niveau international. Cette harmonisation est principalement due à
des institutions internationales qui proposent des règles de bonne conduite
budgétaire et comptable aux états.

I- La mondialisation et la proposition de code de bonne conduite par les

institutions internationales.

Ces institutions proposent des normes déjà depuis des années. En 1998 par
exemple le FMI a proposé des règles très construites. L'atmosphère des années

56
1990s a été marquée par le consensus de Washington.

A- Le consensus de Washington.

Ce qu'on appelle le consensus de Washington est une forme d'interprétation du

développement économique international et de la manière de lutter contre la
pauvreté. Ce consensus de Washington fut produit dans un cadre théorique très
marqué par les théories économiques libéral classique (voir supra).

1- Les caractéristiques du consensus de Washington.

Le terme de consensus de Washington a été crée sur la base des propositions
d'un économiste américain nommé John Williamson. Il a voulu qualifier,
déterminer les moyens de réaliser le développement économique. Il a fait
différentes propositions en 1989. Il estimait que ces propositions faisaient
l'unanimité chez les économistes. Il estimait également qu'elles étaient en
accord avec les conceptions du FMI et de la Banque mondiale. C'est pourquoi en
1989, à Washington, il a proposé une liste de dix recommandations destinées
aux pays dont l'économie était en difficulté. Il a essayé par cela de résumer la
position de la plupart des experts des institutions financières internationales
concernant les moyens à utiliser pour favoriser la croissance et réduire la
pauvreté des pays en développement.
Parmi ces dix prescriptions, plusieurs d'entre elles concernent la discipline
budgétaire (maitrise pour les états de leur déficit public, nécessité de produire
des budgets en équilibre : faire en sorte que le budget de l'état ne pèse pas sur
le fonctionnement du marché économique), il y a aussi la libéralisation des
marchés financiers, commerciaux et une dérèglementation de ces marchés, une
abolition des barrières douanières. Développer les privatisations et protéger la
propriété privée.

2- La remise en question du consensus de Washington.

Les résultats de la mise en œuvre de ces principes n'ont pas étés
particulièrement convaincants. Si les budgets de certains états ont pu être
relativement améliorés, l'inflation a dans certain cas diminué mais la pauvreté
n'a pas été réduite.

Un rapport de la commission « croissance et développement » en date du 22

mai 2008 exprime l'idée et se montre partisan d'une autre politique d'aide au
développement. La commission « croissance et développement » est une
commission internationale crée en 2006 et qui est financée par l'Australie, les
Pays-Bas, le Royaume-Uni, la Suède et la Banque Mondiale. Elle est présidée par
un libéral classique qui s'appelle Michael Spence. Cette commission est
composée de vingt-et-une personnes : des économistes, des responsables
politiques (chefs d'état, ancien chefs d'état, ministres, ex ministres,
représentants de l'ONU, représentants de la Commission européenne et
représentants de gouverneur de la banque centrale). Ce rapport conclu « la
principale de nos conclusion est que la croissance indispensable pour faire
reculer la pauvreté et assurer un développement durable réclame un Etat fort ».
La remise en cause du consensus de Washington porte sur les deux aspects
suivants : les spécificités des pays n'ont pas été prise en compte (solutions
beaucoup trop uniformisées), par ailleurs les aspects institutionnels ont été
négligés alors que les institutions juridique, administratives, politiques sont
indispensable au développement.

La suprématie du marché économique a trop souvent conduit à écarter

57
l'intervention de l'état. Un post-consensus est en train de se décider autour de
plusieurs axes :

Réhabilitation du rôle de l'état : On prend conscience qu'il doit investir dans les
infrastructures d'éducation et de santé ; développer la démocratie ; mettre en
place des administrations compétentes ; considérer chaque pays en particulier
et non pas uniformisé les solutions.

C'est à travers « la nouvelle gouvernance financière publique » que se mettent

en place aujourd'hui les réformes budgétaires dans les pays en développement
ou émergents. Cette nouvelle gouvernance financière publique associe une
gouvernance démocratique et une gestion publique rationnelle et efficace.

B- La mondialisation et la définition de standards budgétaires par le Fonds

monétaire international.

Au plan international on peut constater le développement d'une culture de

gestion au sein du secteur public. Cette culture de gestion se caractérise par la
recherche d'une plus grande transparence, clarté des comptes publics. L'objectif
général poursuivi par les états est de maitriser les dépenses publiques et le FMI
propose des règles de bonnes conduites en matière budgétaire.

1- Le Fonds monétaire et la diffusion d’une culture de gestion.

Le FMI est une institution internationale qui a été crée à la fin de la Seconde
guerre mondiale dans le cadre des accords de Bretton Woods. L'objectif qui lui
était donné était de réguler le système monétaire national, de surveiller le
système avant de prévenir les problèmes. Cette régulation du système
monétaire international par le FMI fait parti de ce qu'on appelle « la surveillance
multilatérale internationale. Le FMI est rattaché à l'ONU en tant qu'institutions
spécialisées. Son rôle est centré sur l'économie militaire et sur l'aide aux pays en
développement. Cela s'est étendu depuis plusieurs années, aux politiques et aux
procédures générales budgétaires. Cette nouvelle compétence s'inscrit dans ce
que l'on qualifie de nouvelle régulation. C'est une nouvelle forme que prend la
surveillance multilatérale internationale. Cela consiste à mettre en place au sein
des états; des dispositifs, des règles standardisées de manière à conduire ces
états à se responsabiliser en matière législative. Le PMI incite les états à
réorganiser leurs procédure de gestion des fonds publics et principalement ç les
rendre plus transparente.

2- Le code de transparence budgétaire du Fonds monétaire

international.
Le FMI a publié en 1998, un code de transparence budgétaire. Ce code fut
révisé en 2007 et il présente ce que le FMI considère comme les meilleurs
pratiques en matières budgétaires. L'objectif est de faire en sorte que dans le
monde les états se conforment à une discipline budgétaire commune.
Autrement dit qu'ils utilisent des règles de gestions et des principes budgétaires
et comptables voisins voir même identiques. Le FMI ne peut pas imposer ses
règles aux états. Il peut seulement leur proposer de s'engager sur cette charte
de bonne conduite en matière budgétaire et d'en transcrire les règles dans leurs
législations financière.

Ce code est complété par un manuel sur la transparence des finances publiques.
Ce code comprend quatre grands principes :

58
 Une définition claire des fonctions et des responsabilités des
différents acteurs. Il doit y avoir une différences nettes entres acteurs et
activités du secteur public et acteur et activités du « secteur privé ». La gestion
des finances publiques doit s'inscrire dans un cadre juridique et institutionnel
clairement définie notamment la répartition des fonctions entre les décideurs et
les gestionnaires doit être parfaitement claire.

 La transparence des procédures budgétaires : Les informations

budgétaires doivent être présentées de la manière la plus claire et notamment
doivent être précisées les objectifs de la politique budgétaire.

 L'accès du public à l'information : Les informations concernant les

finances publiques doivent être accessibles aux citoyens.

 La garantie d'intégrité : C'est un principe qui concerne la qualité des

informations budgétaires qui sont fournies (c'est à dire leur sincérité). Cela fut
introduit par la LOLF du 1er aout 2001.

C- Le « Public expedentire and Financial acccountability » (PEFA).

Collaboration entre la commission Européenne, la banque mondiale, la France,

le RU, la Norvège, la Suisse et le FMI.

L'objectif de ce PEFA est d'aider à l'harmonisation des normes budgétaires des

états et d'aider à la réforme des finances publiques des états, particulièrement
des états en développement. Le PEFA produit des indicateurs de performance
concernant les situations budgétaires des états. Ces indicateurs commencent à
être utilisés pour évaluer l'avancée des réformes budgétaires.

D- Les normes comptables proposées par le comité secteur public de la

fédération internationale des comptables (FIC).

Des normes comptables publiques sont proposées aux états par un organisme
international (le FIC) qui bénéficie du soutien de la banque mondiale et du FMI.
Cette institution est composée de représentants de différents pays dont la
France, le RU, l'Afrique du Sud, la Nouvelle-Zélande, l'Argentine, le Canada, etc.).
Cette institution propose des normes comptables standard. Et l'idée essentielle
consiste dans la mise en place au sein des états d'une comptabilité prenant
modèle sur celle de l'entreprise. La France par exemple, pratique une
comptabilité très proche de l'entreprise depuis la mise en place de la LOLF.
Autrement dit, se généralise progressivement à travers le monde, une
conception commune de la gestion publique.

II- Le poids des structures régionales internationales sur les transformations des
systèmes financiers publics nationaux.

La politique financière publique des états est nécessairement limitée lorsque

sont mises en place des zones d'intégration économique et plus encore des
zones d'intégration monétaire comme par exemple l’Union européenne ou
encore l'Union économique et monétaire des pays de l'Afrique de l'ouest
(UEMOA).

La question qui se pose est de connaître le degré d'autonomie dont dispose les
politiques en matière financière.

59
 A- Les normes de l’Union européenne.

1- Une politique financière encadrée par le droit de l’Union

économique et monétaire.
Critères de convergence et le pacte de stabilité.

a- Les critères de convergence.

L'autonomie des états est réduite en matière financière par l'obligation de
respecter des critères de convergence. Ces critères ont été initialement posés
par le traité de Maastricht du 7 février 1992. Ils ont été ensuite repris dans le
traité instituant la communauté européenne, à l'article 104.

Selon cet article 104, « les états membres évitent les déficit excessifs ». De plus
« la commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de
la dette publique dans les états membres ». Elle examine si la discipline
budgétaire a été respectée et cela sur la base de deux critères.

Les deux critères sont :

 La limitation des déficits publics. Le rapport entre le déficit public et le

Produit intérieur brut ne doit pas dépasser 3%. On entend par déficit public, les
résultats cumulés de l'état, des collectivités locales et des organismes
de sécurité sociale. Il ne s'agit pas du seul déficit de l'état.
Ce critère fut inséré dans l'article 1 du protocole annexé au traité européen. La
limitation de la dette publique. Le rapport entre la dette publique et le PIB ne
doit pas dépasser de 60% le PIB. La dette publique consiste dans l'addition de la
dette de l'état, plus celle des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.
Le PIB actuel est de l'ordre de 1900 milliards d'euros.

b- Le pacte de stabilité et de
croissance.
Les politiques économiques au sein de la zone euro doivent être cohérentes,
coordonnées et les politiques budgétaires qui sont menées par les différents
pays doivent concourir à une consolidation, à un renforcement de la situation
des finances publiques de chacun des états. Cela doit permettre à la banque
centrale européenne (BCE) de maintenir des conditions favorables à la vie
économique et financière de la zone euro.
Par exemple, On veut éviter que l'augmentation des déficits publics d'un état
provoque des problèmes dans les autres états. Cette coordination s'inscrit dans
le cadre de ce qu'on appelle « le pacte de stabilité et de croissance ».
C'est un dispositif qui a renforcé les critères de convergence et la discipline
budgétaire. Le pacte à pour objectif de faire en sorte que les états se
rapprochent de l'équilibre budgétaire, voir même dégage un surplus budgétaire.
C'est une résolution du conseil de l'Europe qui a institué ce pacte : résolution
d'Amsterdam du 17 juin 1997.
Ce pacte fut précisé par 2 règlements du 7 juillet 1997.

Concernant les modalités de ce pacte : On a décidé l'obligation pour les états de

produire chaque année un plan à moyen terme (3 ans) de leurs objectifs
concernant leur solde budgétaire. Ces soldes doivent être proches de l'équilibre
(0% du PIB) voit même excédentaires.

Le pacte comporte plusieurs volets.

60
 Tout d'abord, un volet sur la surveillance des politiques économique, ce
volet prévoit que les états doivent produire, présenter chaque année une
programmation budgétaire à moyen terme. Ces programmes doivent afficher un
objectif qui est celui d'un solde budgétaire équilibré ou excédentaire.

Le Conseil des ministres européens peut émettre des recommandations lors de

l'examen de ces programmes, voir même lors du suivi de l'exécution de ceux ci.
Par ailleurs des amendes peuvent être décidées en cas de déficit excessif (une
marge d'appréciation est prévue en cas de circonstances exceptionnelles),si
l'état persiste dans son inaction vis à vis de ses déficits

L'exécution de ce plan suppose non seulement que l'état mais aussi les
collectivités locales et les organismes de sécurité sociale parviennent à maitriser
leurs dépenses, à réduire leur déficit et par conséquent à réduire leur
endettement.

2- Les points forts de la logique financière européenne.

a- La globalisation des finances publiques.

La globalisation des finances publiques : Les finances publiques sont conçues
de manière globales (on prend en compte l'ensemble des finances de l'état, des
collectivités locales et de la sécurité sociale).

b-Le souci de la qualité de la gestion financière

publique.
Un principe de bonne gestion financière publique est évoqué à l'article 274 du
TUE. L'objectif de finances publiques bien gérées est central.

c- La transparence budgétaire.
Une obligation de transparence figure dans les textes communautaires.

B- Les structures régionales en Afrique.

Il existe plusieurs structures régionales en Afrique mais la plus élaborée et

aussi la plus proche (dans sa structure) de l’Union Européenne est l'UEMOA
(union économique et monétaire de l'ouest africain). Crée par un traité du 10
janvier 1994. En font partie, le Bénin, le Burkina-Faso, la Côte d'Ivoire, Le
Sénégal, le Niger, le Togo, le Mali et la Guinée Bissau. Tous ces états ont crée
une communauté sur le modèle de l'UE. Cette institution insiste sur la nécessité
d'harmoniser et de faire converger les politiques budgétaire est fiscales des
états qui la composent. Ces états doivent parvenir à une réduction de leur déficit
public, ils doivent parvenir à une réduction de la dette publique, il est également
prévu une réduction de la masse salariale de ces états et une augmentation du
taux de pression fiscale.

Chapitre 2 : Le management de l’Entreprise de l’Entreprise, un modèle pour la

nouvelle gestion publique.

Section 1 : Le modèle du gouvernement de l’entreprise.

I- La théorie de l’agence et la conception contractualiste de l’entreprise.

61
 Le modèle utilisé est le modèle anglo-saxon de l'Entreprise. Selon la conception
Anglo-saxonne de la gouvernance de l'Entreprise. L'Entreprise est considérée
comme un lieu où s'établissent des rapports contractuels. Dans cette conception,
le contrat est la base du fonctionnement de l'Entreprise. Tout ce passe comme si
le décideur (patron) et le gestionnaire (employé) s'engagent l'un envers l'autre.
On désigne le gestionnaire (employé) par le qualificatif d'agent. Dans ce
contexte, l'agent est mandaté pour réaliser un objectif, un résultat et dispose
d'une délégation de pouvoir de la part du décideur pour réaliser cet objectif.
Par conséquent l'agent est relativement autonome. Il est responsabilisé.
L'agent sera jugé sur ses résultats. En fonction de cela il sera soit sanctionné,
soit gratifié. L'agent fait l'objet d'un contrôle d'une évaluation de ses
performances. Il doit produire un rapport de performance. Le décideur de son
coté, à pour préoccupation de s'assurer qu'une fois le contrat signé entre lui et
l'agent, l'agent respecte bien ses engagements. On parle de risque de hasard ou
encore d'aléa moral. Le décideur essaye de se prémunir de cet aléa moral par un
dispositif de contrôle, de surveillance mais aussi d'incitation du gestionnaire.

II- L’adaptation de la gestion privée à la gestion publique.

L'utilisation au sein du secteur public du modèle de l'agent atténue voir même

supprime les différences entre gestion publique et gestion privée. Dans ce cadre
la gestion publique en adoptant le modèle de l'entreprise est conduite à établir
un rapport client fournisseur entre les citoyens et l'état.

Cette logique entraine des transformations fondamentales au sein des

administrations, ainsi que dans les rapports qu'entretiennent les administrations
et leurs administrés. Les citoyens ou les usagers en viennent à se considérer
comme des clients. C'est par exemple le cas aux USA. Cette évolution se
poursuit maintenant dans de nombreux pays. Du coté des administrations, les
gestionnaires sont de plus en plus responsabilisés et autonomes pour réaliser les
objectifs qui leur sont fixés. Ce modèle fut mis en place depuis de nombreuses
années dans des pays comme l'Australie, la Nouvelle Zélande, le RU, les Pays-
Bas, le Canada, l'Espagne, l'Italie et la France.

Section 2 : L’adaptation du modèle de l’entreprise à l’Etat.

I- Le pilotage de la gestion.

Il s'effectue sur la base de ce que l'on appelle une « chaine de

responsabilités ». La responsabilité dont il s'agit est une responsabilité
gestionnaire.

A)La responsabilité des gestionnaires :

Elle se fonde sur plusieurs dispositifs :

La fongibilité des crédits : des crédits sont attribués aux gestionnaires publics.
Ces crédits sont utilisables par les gestionnaires pour atteindre les résultats, les
objectifs qui leur ont été fixés. Ils sont classés d'une certaines manière à leur
niveau dans la position d'un chef d'Entreprise. On dit que les crédits qui leur sont
accordés sont fongibles car les gestionnaires ont la possibilité de décider par
exemple que des crédits qui ont été désignés au départ comme destinés à
financer des investissements peuvent être utiliser à d'autre frein par exemple
pour financer des dépenses de fonctionnement.

62
Ce qui est important, ce n'est plus la différence entre crédit d'investissement et
crédit de fonctionnement. Si on veut transformer les crédits en fonctionnement
on pourra le faire, ou vice versa.
Autrement dit, on peut changer la destination des crédits.

Par contre il est interdit d'utiliser des crédits d'investissement ou de

fonctionnement pour augmenter le montant des rémunérations des personnels.
Cependant on peut utiliser des crédits de personnels pour financer soit des
dépenses d'investissement, soit d'autres dépenses de fonctionnement.

La fongibilité est asymétrique.

Cette possibilité d'utiliser l'eau par les gestionnaires leur confère une grande
autonomie mais en contrepartie ils doivent rendre des comptes.

B)Les responsables de programmes :

Un responsable d'un ou plusieurs programme est désigné au sein de chaque

ministère. Ce sont des hauts fonctionnaires. Ils sont au nombre de 80 pour 170
programmes prévus pour 2009. Ces responsables de programmes produisent
chaque année un projet annuel de performance. Ce PAP est présente au
parlement. Les responsables de programmes s'engagent sur des objectifs à
atteindre. Ils ont la possibilité d'utiliser librement les crédits mis à leur
disposition mais ils doivent ensuite rendre des comptes et seront jugés sur leur
résultats.

C)Les responsables de budget opérationnel de programmes et unité

opérationnelles de programmes :

Le responsable d'un programme va diviser son programme en ce que l'on

appelle des budgets opérationnels de programmes. Il va désigner un responsable
pour chaque budget opérationnel de programme ( BOP ). Un responsable de BOP
peut être responsable de plusieurs BOP. Il existe 2300 BOP et 1200 responsables
de BOP. Le responsable d'un BOP gère librement les crédits mis à sa disposition.
Ce responsable de BOP s'engage auprès du responsable à atteindre des
objectifs. Ces objectifs sont négociés entre le responsable de programme et le
responsable du BOP. Cette négociation se déroule dans le cadre de ce que l'on
appelle, le dialogue de gestion. Le responsable du BOP a lui même la possibilité
de diviser son BOP en plusieurs unités opérationnelles de programme. Et là
encore il désignera un responsable pour chaque « unité opérationnelles de
responsabilité ». Là encore des objectifs entre le responsable du POP et les
responsables des UOP.

Cette chaine de responsabilité qui va du responsable du programme au

responsable du UOP a été mise en place dans le cade de la mise en œuvre de la
LOLF.

D- Le bilan des budgets opérationnels de programme (BOP).

En Janvier Février on effectue un bilan des BOP. On analyse les résultats obtenus
et les écarts entre ces résultats et les objectifs. On réfléchis sur l'efficacité de la
gestion ainsi que sur la pertinence des objectifs fixés. On identifie également les
bonnes pratiques, c'est à dire les actions qui se sont montrées les plus efficaces.

63
La structure du budget est simple ( revoir les missions, programmes, les
actions ). A chaque niveau on place un responsable.

E) La mise en cohérence du processus de gestion des finances de

l'état :

1) Le dialogue de gestion :

C'est une procédure, un dispositif déjà utilisé par les entreprises. Avec la mise en
place d'une chaine de responsabilité au sein de l'état, le dialogue, la
concertation se substitue le système hiérarchique habituel. Les décisions se
prennent à travers ou à l'issue d'une discussion entre le responsable de
programme et le responsable de BOP puis entre le responsable de BOP et le
responsable de UOP.

« Le programme est divisé en BOP, le BOP est divisé en UOP ».

Avec le dialogue de gestion les responsables à tout les niveaux s'entendent sur
la manière d'atteindre les objectifs, sur les moyens disponibles pour les
atteindre. Le dialogue de gestion consiste à décider conjointement des objectifs
à atteindre et des indicateurs de résultats qui permettront de déterminer, d'être
informer sur la réalisation de ces objectifs.

Ce système ne marcherait pas sans un organe de cohérence. Il y a tellement de

programmes, de BOP et de UOP. Il faut un organe de cohérence.

2)La surveillance de la cohérence par le préfet :

Cette déconcentration et cette responsabilisation de la gestion nécessite que soit

mis en cohérence les multiples actions ministérielles au niveau des territoires.
C'est le préfet qui va s'assurer de cette cohérence. Le préfet donne d'abord un
avis préalable sur les BOP, il donne cet avis au responsable du programme. Le
préfet s'assure de la cohérence du BOP avec les autres actions territoriales. Le
préfet veille également au respect de la démarche de performance et de la
cohérence de cette démarche avec les priorités qui ont été fixées pour le
territoire ( département, région ) sur lequel il exerce son autorité.

II) L'évaluation de la performance par des indicateurs de résultat :

L'un des enjeux les plus importants de la nouvelle gestion publique consiste à
faire passer l'état de ce que l'on appelle une culture de moyens à une culture de
résultat.

La culture de moyens consiste à allouer des crédits à des administrations sans se

préoccuper de fixer des objectifs.

La culture de résultats consiste à attribuer des moyens, des crédits mais en

fixant des objectifs à atteindre et en mesurant ensuite si ces objectifs ont bien
été atteints. Cette mesure se fait à l'aide des indicateurs de résultat.

Selon cette nouvelle logique, à chaque programme sont associés des objectifs et
des indicateurs de performance ( résultat ). Ces objectifs et ces indicateurs
figurent dans un document annexé au projet de loi de finance et remis au

64
parlementaires. Ce document s'appelle un projet annuel de performance.

A)L'engagement sur des objectifs et des indicateurs :

La stratégie d'un programme est définie, décidée par le responsable du

programme en accord avec son ministre. Cette procédure conduit à sélectionner
un nombre limité d'objectifs. A cet objectif sont associés un ou plusieurs
indicateurs de résultat. A chaque indicateur est associé une cible à atteindre
dans un délai déterminé.

Par exemple en ce qui concerne la mission sécurité. Elle a 2 programmes ( police

nationale et gendarmerie ).

Le programme gendarmerie possède un certains nombre d'actions dont l'action

sécurité routière. L'un des objectifs de l'action sécurité routière est de réduire le
nombre de blessés et de tués sur les routes. La cible qui a été fixée à l'horizon
2009 est de limiter à 27 834 le nombre de blessés. Ce chiffre est l'indicateur de
résultat. La valeur prévue de cet indicateur pour 2008 est de 29 611.

Un comité interministériel d'audit des programme contrôle la pertinence, la

fiabilité des indicateurs. Ces audits sont réalisés par des fonctionnaires qui
appartiennent à des corps d'inspection et de contrôle. Il s'agit par exemple
d'inspecteurs des finances.

B) Le contrôle de la performance par le parlement :

Le responsable de programme s'engage sur les objectifs et sur les indicateurs

qui figurent dans le cadre du projet annuel de performance ( PAP ) de son
programme. Il est responsable de ce programme, par conséquent, il doit rendre
compte au parlement des résultats qu'il a obtenu. Il le fait en produisant un
rapport annuel de performance ( RAP ). Le responsable de programme rend des
comptes après la réalisation du programme ( à la fin de l'exercice budgétaire ).
Le RAP est joint en annexe de la loi de règlement.

Selon ce nouveau dispositifs, les parlementaires ne se limitent plus comme autre

fois à débattre des crédits car ils ont également à discuter des objectifs, des
indicateurs.

Cette logique d'entreprise nécessite des outils de gestions adaptés de

l'entreprise. L'un de ces outils est essentiel, il s'agit de la comptabilité.

III) Une comptabilité de l'état très proche de celles des entreprises :

Depuis 2006, la comptabilité de l'état a été complètement réformé. Elle est

conçue maintenant sur le modèle de celle de l'entreprise. On appelle ce type de
comptabilité, une comptabilité d'exercice. Il s'agit d'un système comptable qui
consiste à décrire , à retracer, non seulement les flux ( les entrées et les sorties
d'argent ), mais également la valeur du patrimoine de l'état. C'est à dire ce qu'il
possède mais également ce qu'il doit. Aujourd'hui l'état comme les entreprises
présente en fin d'exercice ( en fin d'année civile ) un bilan et un compte de
résultat.

65
2nde sous partie : Les nouveaux enjeux de la gestion publique :

L'enjeu majeur de la gestion publique consiste dans la maitrise de son

endettement et également la maitrise du déficit budgétaire. Actuellement, le
déficit budgétaire de l'état représente plus de 20% de l'ensemble du budget.
Cela veut dire que l'état vit environ 25% au dessus de ses moyens. Par
conséquent il est obligé en permanence d'emprunter de l'argent.

C'est au cours des années 1980 que l'on a particulièrement pris conscience qu'il
fallait trouver les moyens de maitriser les dépenses pour retrouver l'équilibre
budgétaire. Jusqu'à cette date, on réfléchissait surtout essentiellement à la
fiscalité, à l'impôt.

Chapitre 1 : L'équilibre des finances publiques :

Le pouvoir financier, c'est le pouvoir de prévoir les dépenses et les recettes pour
une période de temps limitée. Cette période est l'année civile. Cette prévision se
fait dans le cadre de ce qu'on appelle un budget.

Section 1 : Les notions budgétaires de base :

I)Les notions de budget et de loi de finance pour l'état :

A)Définition :

1)La notion de budget :

Le budget est un acte de bonne gestion par ce qu'il consiste à prévoir des
dépenses et des recettes. Il s'agit d'un document utilisé dans le cadre d'une
gestion active des fonds publiques.

Le budget n'est pas seulement un acte de gestion. C'est également un acte

politique. En effet le budget est un acte démocratique, il est élaboré, conçu et
n'est adopté, voté que par les décideurs et des élus politique ( gouvernement +
parlement ).

D'autre part le budget est la traduction financière de certain choix de société. Le

budget de l'état est adopté par le parlement et constitue un acte législatif : une
loi. C'est la raison pour laquelle on parle de loi de finance.

Par conséquent, la liberté des gestionnaires est des décideurs politiques est
encadrée par le droit, c'est la raison pour laquelle le budget est à la fois un acte
juridique, politique, économique et de gestion.

Le budget est également à la fois un acte de prévision et un acte d'autorisation.

Un acte de prévision :

C'est un acte de prévision des dépenses et des recettes pour l'année civile à
venir. Il doit être adopté par une assemblées délibérante, représentative des

66
citoyens et démocratiquement élue, ( c'est le parlement pour l'état ), c'est le
conseil de la collectivité pour les collectivité territoriales.

Un acte d'autorisation :

En adoptant le budget, l'assemblée délibérante, autorise la réalisation des

opérations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'exécution des dépenses
et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution. C'est à dire pour
l'état, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime
le partage des compétences entre l'organe délibérant et l'organe exécutif. Cette
autorisation doit être préalable. Elle doit en principe précéder les opérations
d'exécution. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget
est un acte-condition. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est
pas voté ( adopté ) en temps voulu, dans l'impossibilité » pour l'exécutif
d'assurer l'engagement des dépenses pour le recouvrement des recettes.

2) La distinction budget/Loi de finance :

Cette distinction concerne l'état. On distingue d'une part, la loi de finance et

d'autre part le budget depuis une ordonnance du 2 janvier 1959. Ces 2 notions
ont été reprises dans la loi organique relative aux lois de finances du 1er août
2001 ( LOLF ) .

Selon l'article 1er de la LOLF : Les lois de finances déterminent pour un exercice
la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'état.

Selon l'article 6 de la LOLF : Les ressources et les charges budgétaires de l'état

sont retracées dans le budget...le budget décrit pour une année l'ensemble des
recettes et des dépenses budgétaire de l'état.

Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme
pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions
fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des
collectivités territoriales.

Le budget est un document comptable, chiffré, des dispositions prisent dans le

cadre de la loi de finance.

Les lois de finances : acte législatif.

Le Budget : document comptable.

Dans le langage courant, on ne distingue pas forcement.

B) Les 3 catégories de loi de finances :

La loi de finance initiale : LFI. Il s'agit de la 1ère loi de finance de l'année. Elle
doit être adoptée par le parlement d'ici le 31 décembre pour l'année suivante.

Par exemple, la loi de finance pour 2009 doit être votée pour le 31 décembre
2008.

Les lois de finances rectificatives : LFR. On les appelle aussi « collectifs

budgétaire ». Ce sont des lois de finances qui modifient en cours d'année,
lorsque cela est nécessaire des dispositions, des choix qui avaient été prévu par

67
la loi de finance initiale. Dans le courant de l'année 2008, 2 lois de finances
rectificatives ont été prévues. L'une d'entre elle concerne des mesures pour
répondre à la crise financière actuelle ( celle ci n'est pas encore adoptée ). Il est
également question qu'un projet de loi de finances rectificatives pour 2009 soit
discuté par le parlement en début d'année prochaine pour adapter le budget
2009 aux nécessités liés à la crise. Il peut y avoir aucune LFR ou plusieurs dans
une même année.

La loi de règlement : Les LFI et LFR prévoient des recettes et des dépenses. Mais
la loi de règlement n'est pas un acte de prévision. Elle ne prévoit pas les recette
ou les dépenses. Elle constate les résultats de l'exercice de l'année civile
écoulée. C'est également un texte voté par le parlement. En découle les
réalisations effectives et les résultats effectifs de l'année.

II) Les budgets des collectivités locales :

Il n'y a pas de notion de loi de finance pour les collectivités territoriales car les
elles ne sont pas législateurs ( Article 34 C° ). On parle seulement de budget
pour les collectivités territoriales. Ces collectivités produisent 3 catégories de
budgets :

Le budget prévisible : 1er budget de l'année. Il correspond à la LFI pour l'état.

Le budget supplémentaire et les Décisions modificatives : budgets adoptés en

cours d'année pour modifier les choix du budget prévisible. Ils correspondent aux
LFR pour l'état.

Le compte administratif : Il décrit les opérations réellement effectuées. Il

correspond à la loi de règlement pour l'état.

III) Définition et évolution quantitative des dépenses publiques :

A)Définition :

1) La notion de dépense publique :

Par dépense publique on veut dire les dépenses des charges de l'état + celle des
collectivités locales, plus celle des organisme de sécurité sociale. Les dépenses
publique ne se limitent pas aux dépenses de l'état.

Il s'agit là d'une qualification introduite par l'UE.

2) Les notions de dépenses d'investissement et de dépenses de

fonctionnement :

Les dépenses d'investissement : On les appelle aussi les dépenses d'équipement

ou encore dépenses en capital ». Il s'agit de dépenses qui concernent les
bâtiments publics ( FAC, etc... ).

Les dépenses de fonctionnement : Dépenses courantes. Elles permettent de faire

fonctionner les équipements ou les employés qui utilisent le dit équipement ou
encore les intérêts des emprunts.

Toute réalisation d'un équipement entraine des dépenses de fonctionnement. Un

68
équipement engendre une reconduction de dépenses de fonctionnement chaque
année pendant toute la durée de cet équipement. Cela provoque ce que l'on
appelle, une inertie du budget.

Une nouvelle notion est apparu depuis quelques années. Il s'agit de la notion de
« dépense d'avenir ». Ces dépenses concernent tout aussi bien, l'investissement
que le fonctionnement. Par exemple, les dépenses de recherche ou les dépenses
de formation ou d'éducation sont considérées comme des dépenses d'avenir et
par conséquent comme des investissement pour l'avenir, même s'il s'agit de
dépense de fonctionnement comme par exemple les salaires des chercheurs.;

Les notions de dépenses d'investissement et de dépense de fonctionnement sont

remise en question par la pratique nouvelle issue de la LOLF, qui est celle de la
fongibilité des crédits, c'est à dire la possibilité pour le gestionnaire, pour le
responsable d'un programme. On a la possibilité d'utiliser des crédits de
fonctionnement pour financer les crédits d'investissement.

RAPPEL : Cette fongibilité est asymétrique ( cf ci avant ).

3)La notion de dépense au transfert :

l'état et les collectivités territoriales redistribue une partie de leur ressources

budgétaire à d'autres collectivités afin que ces collectivité réalise certaines
dépenses. Ces dépenses apparaissent en dépenses dans le budget de l'état et en
recettes dans le budget de la collectivité : dépenses de transferts. Ce sont
souvent des dépenses sociales ou liée au développement économique.

Le RMI fait l'objet d'un transfert du budget de l'état vers les budget des
départements. Ce sont les départements qui sont chargés de redistribuer le RMI.

4) Les dépenses définitives et les dépenses temporaires :

Les dépenses définitives : Ce sont la quasi totalité des dépenses ( par exemple
les salaires ).
Les dépenses temporaires sont des prêts ou des avances consenties par les
collectivités publique. On les qualifie de temporaire celles qui bénéficieront d'une
aide de l'état.

5) Les dépenses fonctionnelles et dépenses par nature :

Les dépenses fonctionnelles : Organiser les dépenses de manière fonctionnelle

signifie qu'on les rassembles par objectifs, par programmes qu'on peut aussi
appeler des fonctions. Il existe par exemple des fonctions cultures, sécurité,
défenses, logement.

Les dépenses par nature : Les dépenses peuvent être classés par nature de la
charge. Les salaires, les intérêts sur emprunts, les frais de déplacement, les
loyers.

Dans ce cas là, on aligne les postes de défenses par nature sans les rattacher à
tel ou tel objectif.

On peut combiner une présentation des dépenses par fonction et par nature.
Cela signifie qu'ç l'intérieur de chaque fonction, on va retrouve les dépenses par

69
nature qui concerne cette fonction et uniquement celle ci.

B) L'évolution chiffrée :

Document sur le budget 2008 en « Flyers ».

Les dépenses de l'état : 300 milliards d'euros.

Les dépenses des collectivités locales : 180 milliards d'euros.
Les dépenses de la sécurité sociale : 450 milliard d'euros minimum.

Les principales dépenses de l'état sont :

La mission enseignement scolaire : 60 milliard d'euros.

La mission recherche et enseignement supérieur : 24 milliards.
La mission défense : 48 milliards d'euros.
La mission sécurité : 16 millions d'euros.
La mission culture : 2,9 milliards d'euros.
La mission justice 8 milliards d'euros

Les intérêts de la dette de l'état : 45/50 milliards d'euros.

Il faut observer que les dépenses de l'état sont essentiellement des dépenses de
fonctionnement. Ce sont les collectivités publiques qui effectuent la plupart des
travaux sur les routes. Les collectivités locales réalise 73% des équipements civil
( hors défense ). En 1980, avant les collectivités locales ne réalisé que 10% des
dépenses.

Section 2 : Les notions d'équilibre budgétaires :

Il n'y a pas de règles juridiques qui impose à l'état de présenter son budget en
équilibre. L'état doit seulement tenir compte d'un équilibre économique et
financier général. Les collectivités locales ont une obligation d'équilibre du
budget. Il existe un débat ancien entre économistes sur le sujet de l'équilibre
budgétaire. Les uns estimant que cet équilibre des dépenses et des recettes est
indispensable. Les autres estimant que l'essentiel était l'équilibre général de
l'économie.

I- Les conceptions théoriques.

A- La conception libérale classique.

Pour les économistes libéraux classique, l'équilibre des dépenses et des recettes
est indispensable car il constitue une garantie pour la neutralité de l'état par
rapport au marché économique. L'équilibre entendu dans ce sens est un
équilibre strict. Il ne peut y avoir ni déficit, ni excédent.

Pas de déficit : les déficits sont interdits car leur financement oblige soit de
recourir à l'emprunt et par conséquent d'alourdir les dépenses des futurs
budgets avec les intérêts a payer notamment, soit à recourir à une
augmentation des impôts, et l'on diminue alors le pouvoir d'achat ou la capacité
d'investissement des contribuables.

Pas d'excédent : S'il y a excédent, cela signifie que l'on a prélevé plus d'impôts
que nécessaire. D'autre part, présenter le budget en excédent c'est prendre le

70
risque d'engager des dépenses qu'il faudra reconduire ( que l'on risque de ne
pas pouvoir supprimer dans l'avenir )

B) La conception keynésienne :

Selon Keynes, l'équilibre qu'il faut réaliser c'est avant tout l'équilibre général de
l'économie. Pour les keynésiens, le budget peut parfaitement être déficitaire ou
excédentaire ou strictement équilibré. L'essentiel c'est qu'il permette de réaliser
l'équilibre entre la consommation et la production, autrement dit le solde
budgétaire est considéré comme un instrument, comme un moyen d'intervention
pour relancer l'économie, par une augmentation des dépenses publiques.

II- Les conceptions techniques.

A)Les notions de solde budgétaire :

Le solde c'est la différence entre les dépenses et les recettes. Le solde

budgétaire des lois de finances est appelé : le solde prévisionnel.

Lorsque le budget a été exécuté on parle alors de solde d'exécution.

B) La notion de besoin de financement :

Le besoin de financement est une notion plus large que celle de déficit. Il faut
ajouté au déficit le remboursement des emprunts des années précédentes
(l'amortissement de la dette). Il faut couvrir le déficit mais il faut également
rembourser chaque année le capital emprunté. Le besoin de financement tel
qu'il figure dans le projet de loi de finance pour 2009 est de 165,3 milliards
d'euros dont 52 milliards de déficit budgétaire.

III- Les notions de l’équilibre juridique.

La notion d’équilibre, d’un point de vue juridique, est différente selon que l’on
considère l’Etat ou les collectivités territoriales.

er
En ce qui concerne l’Etat, la notion d’équilibre figure à l’article 1 de la LOLF. Il
ne s’agit pas d’un équilibre comptable, mais d’un équilibre au sens keynésien
du terme. Ce qui est pris en compte est l’équilibre général économique et
financier. Par conséquent, les déséquilibres comptables entre les dépenses et les
recettes sont possibles. Par exemple, un déficit est possible. Il n’existe donc pas
de règles juridiques imposant un équilibre comptable au budget de
l’Etat. C’est le Parlement qui définit l’équilibre (qui va définir quelle est la
différence entre les dépenses et les recettes).

Les collectivités locales ont l’obligation de voter leur budget en équilibre

comptable.

Chapitre 2 : La transparence des finances publiques.

Section 1 : Un budget lisible, un budget clair.

Jusqu’en 2005, la présentation du budget de l’Etat était très compliquée. Les

crédits qui y figuraient étaient dispersés au sein des ministères sous la forme de
850 comptes que l’on appelait des chapitres.

71
Depuis 2006 (LOLF), les crédits sont répartis à travers un nombre d’objectifs
limités que l’on appelle des missions, des programmes et des actions.

A- Les missions.

Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques
qu’entend mener l’Etat (culture, sécurité, etc.). Ces missions peuvent relever
d’un ou plusieurs ministères.

Elles sont composées de programmes.

B- Les programmes.

Les programmes sont ministériels. Il s'agit d’objectifs devant permettre de

réaliser l’objectif essentiel qui est la mission.

Le programme constitue la clé de la réforme budgétaire car il pose en

principe une budgétisation des crédits par objectifs. Cela signifie que les
décideurs publics qu’ils soient gestionnaires ou qu’ils appartiennent à la classe
politique, sont conduits à raisonner en termes d’objectifs et pas seulement
comme autrefois seulement en termes de moyens.

Par exemple, lors de la discussion budgétaire les parlementaires sont obligés de

raisonner en termes d’objectifs, de fixer des objectifs, c'est-à-dire de raisonner à
travers une culture de la stratégie. A l’ancien budget de moyens succède ce que
l’on appelle un budget de résultats.

Ces programmes sont ensuite divisés en sous-objectifs appelés les actions,

également susceptibles d’être divisées en sous-actions.

Section 2 : Les structures de pilotage du budget clairement identifiables.

I- La Direction du budget.

Elle joue un rôle essentiel dans la préparation des lois de finances. Elle est
chargée de proposer au ministre du budget les grands choix en matière de
recettes et de dépenses. Une fois qu’ont été fixées les priorités
gouvernementales, elle les traduits en moyens budgétaires. Elle suit également
l’exécution du budget et elle peut proposer des moyens pour améliorer la
réalisation des objectifs qui ont été fixés.

er
Par ailleurs, la Direction du budget assure depuis le 1 janvier 2006 le pilotage
de la mise en œuvre de la LOLF. Elle a également en charge l’élaboration d’une
programmation pluriannuelle des dépenses de l’Etat. Au total, la Direction du
budget doit remplir sept missions.

 Proposer une stratégie globale des finances publiques sur le long terme.

 Elaborer une programmation pour mettre en œuvre cette stratégie sur le long
terme.

 Veiller à ce que la budgétisation annuelle soit cohérente avec la

programmation.

 S’assurer que la gestion publique réponde à une logique de performance.

 Participer à l’élaboration du budget communautaire et à son cadrage

72
pluriannuel.

 Définir les outils budgétaires à utiliser.

 Assurer la tutelle stratégique des organismes publics.

II- La Direction générale de la modernisation de l’Etat.

Une administration avait été créée en mars 2002 pour mettre en place la LOLF.
Cette administration s’appelait la Direction de la réforme budgétaire. Il avait été
er
décidé que cette Direction disparaitrait lors de la mise en place de la LOLF (1
janvier 2006). Par conséquent, la Direction de la réforme budgétaire a été
er
supprimée au 1 janvier 2006 et lui a succédé une autre administration,
appelée la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGRE). La DGRE a
pour fonction de mettre en application les grandes orientations concernant la
modernisation de l’Etat au service des usagers. Parmi ses fonctions, on peut
retenir qu’elle doit faire en sorte de rendre compréhensible l’action de l’Etat, elle
doit simplifier les procédures administratives, développer l’administration
électronique et participer à la dématérialisation des démarches administratives.

III- Le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP).

Il s'agit d’une institution composée de hauts fonctionnaires appartenant aux

grands corps de contrôle de l’Etat. Elle est présidée par un inspecteur général
des finances. Sa fonction est de garantir la qualité des projets de programme,
autrement dit de garantir la pertinence des objectifs et des indicateurs de
résultat qui leurs sont associés et qui seront intégrés dans le projet de loi de
finance.

Section 3 : Des principes budgétaires garant de la transparence.

Dans tout régime démocratique, la recherche de la transparence financière est

un objectif central. Cette recherche est dominée par la mise en avant d’un
principe qui est celui de la clarté des documents budgétaires, et cela pour que
les décisions prises par les parlementaires ne soient pas faussées par un
manque d’information ou par des informations inexactes. Par ailleurs, la
transparence est également recherchée pour pouvoir suivre l’exécution du
budget et pour être en mesure de juger de la régularité et de la sincérité des
comptes publics.

Cela a nécessité la mise en place de nombreux principes depuis le début du

XIXème siècle.

I- Le principe de spécialité budgétaire.

Né sous la Restauration.

Ce principe signifie que l’on détaille les crédits, qu’on spécialise les crédits par
catégories de dépenses. Actuellement, les crédits sont ouverts par missions et
par programmes, et l’ont dit que l’unité de spécialité est le programme. Les
crédits sont spécialisés par programme.

II- Le principe de l’universalité budgétaire.

73
 Ce principe comporte deux règles :

 La règle de non-affectation : elle consiste à imputer l’ensemble des

recettes sur l’ensemble des dépenses. Autrement dit, il n’est pas autorisé
d’affecter une recette particulière à une dépense particulière. Cette
règle est souvent transgressée car certains crédits sont affectés à certaines
dépenses. C’est par exemple le cas des budgets annexes.

 La règle de non-compensation : elle est aussi parfois qualifiée de règle du

produit brut. Elle consiste à interdire la compensation d’une dépense par une
recette. Les recettes et les dépenses doivent figurer pour l’intégralité de leur
montant au budget, elles ne peuvent être compensées.

Ainsi, dans le cas où un contribuable est un fournisseur de l’Etat, d’un côté ce

contribuable est redevable de ses impôts envers l’Etat, d’un autre côté l’Etat lui
doit le prix de la prestation qui lui a été rendu par ce contribuable. Pour simplifier
les choses pour nos cerveaux de larves atrophiées, il est possible de faire la
différence entre les sommes dues d’un côté par le contribuable, d’un autre côté
par l’Etat, et celui qui resterait redevable verserait la différence. En fait, cette
possibilité est interdite, on ne peut compenser. Il faut que d’un côté le
contribuable règle sa dette, et que de l’autre côté l’Etat règle la sienne au
contribuable.

III- Le principe de sincérité budgétaire.

Ce principe a été introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance
doivent présenter de façon « sincère » les ressources et les charges de l’Etat.
Les ressources ne doivent alors pas être surestimées et les dépenses ne doivent
pas être sous-estimées.

Ce principe de sincérité s’applique également aux comptes de l’Etat. La

comptabilité de l’Etat doit donner ce que l’on appelle une image fidèle de son
patrimoine et de sa situation financière.

Ce principe est donc à la fois budgétaire et comptable. La Cour des comptes a

pour fonction de certifier la sincérité des comptes de l’Etat.

IV- Le principe d’unité budgétaire.

A- Définition.

Selon la règle de l’unité budgétaire, l’ensemble des dépenses et des recettes

doit être présenté dans un seul document. Cela a pour objectif de permettre aux
élus d’avoir une vue globale exhaustive des prévisions budgétaires. Cette règle
pose deux problèmes.

1) Le document budgétaire lui-même.

Le budget de l’Etat est présenté en trois parties :

- Budget général.

- Budgets annexes.

- Comptes spéciaux.

Si la quasi totalité des recettes et des dépenses figurent bien au budget

général, d’autres recettes et d’autres dépenses sont cependant inscrites aux

74
budgets annexes et aux comptes spéciaux. Par conséquent, le budget de l’Etat
n’est pas réellement unifié (notons que ces saloperies de budgets annexes et de
comptes spéciaux sont tout de même fournis, le seul problème est en réalité
qu’il n’y a pas une colonne « recettes » et une colonne « dépenses »).

2) Présentation d’ensemble de tous les comptes publics (Etat,

collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale).

Il n’existe aucun document centralisant toutes les opérations réalisées par les
collectivités territoriales, l’Etat et les organismes de sécurité sociale. On s’efforce
actuellement de trouver les moyens de consolider les opérations financières de
ces trois catégories d’acteurs.

B- Les grandes catégories du budget de l’Etat.

1)Le budget général.

Il comprend environ 95% du budget de l’Etat. Les recettes sont inscrites

globalement, aucune d’entre elles n’est affectée à une dépense particulière
(non-affectation).

2) Les budgets annexes.

Ils retracent des opérations effectuées par les services de l’Etat qui n’ont pas
de personnalité morale et dont l’activité consiste à produire des biens ou des
services qui donnent lieu au paiement d’impôts. Par conséquent, les budgets
annexes ont été créés pour traiter à part des opérations commerciales de l’Etat.
On isole certains services publics et les dote d’un budget propre appelé budget
annexe. Ce budget figure en annexe du budget général. Il en existe actuellement
deux : le budget annexe contrôle et exploitation aériens et le budget annexe
publications officielles et informations administratives.

Ils doivent être votés en équilibre. Si un excédent est dégagé, l’excédent est
reversé au budget général. S’il y a un déficit, il sera comblé par une subvention
d’équilibre du budget général.

3) Les comptes spéciaux.

Ils enregistrent les opérations que l’on a voulu individualiser en raison de leur
caractère spécifique, généralement temporaire. A la différence des budgets
annexes, leur solde peut être excédentaire ou déficitaire et ce solde est reporté
d’une année sur l’autre.

75
Chapitre 3 : L’intégration des finances de l’Etat, des collectivités locales et des
organismes de sécurité sociale.

Se pose aujourd’hui la question d’une vision d’ensemble des finances publiques

afin d’en contrôler l’évolution et par cela de contrôler l’évolution du déficit
public. L’Etat s’est fixé pour ses dépenses une norme d’évolution de ses
dépenses : le taux d’inflation. Il souhaiterait que cette norme de dépenses
puisse s’appliquer aux autres catégories des finances publiques et notamment
aux dépenses des collectivités locales.

Section 1 : La maitrise des dotations de l’Etat allouées aux collectivités locales.

I – Les subventions allouées par l’Etat aux collectivités locales.

On appelle cela les concours de l’Etat. Ils sont de l’ordre d’environ 75 milliards
d’euros. L’Etat accorde aux collectivités locales deux catégories de subventions.
D’une part les subventions de fonctionnement, d’autre part les subventions
d’investissements.

Les dotations de fonctionnement servent à financer les dépenses courantes des

collectivités locales (dépenses…de fonctionnement !). Parmi ces subventions, la
plus importante s’appelle l’a dotation globale de fonctionnement. Elle
représente environ 40 milliards d’euros. Elle est accordée aux communes, aux
départements et aux régions.

Les dotations d’investissement servent à financer les dépenses d’équipement

(routes, etc.). Il en existe principalement deux : la dotation globale
d’équipement, versée aux communes dont la population est inférieure à 20
000 habitants, ainsi qu’aux départements. La seconde est le fonds de
compensation de la T.V.A. Les collectivités locales sont considérées comme
des consommateurs et supportent par conséquent, comme tout consommateur
final, la totalité de la T.V.A. Elles ne peuvent pas récupérer la T.V.A. qu’elles ont
payé lors d’un achat sur la T.V.A qu’elles auraient encaissé lors d’une vente
comme c’est le cas pour les entreprises.

Cela est stupide car la dotation est équivalente à environ 20% du budget des
collectivités pour l’achat d’équipement…soit le montant de la T.V.A. C’est
pourquoi le fonds de compensation de la T.V.A consiste à rembourser aux
collectivités locales la T.V.A. qu’elles ont payé à leur fournisseur lorsqu’elles ont
fait l’acquisition d’un bien d’équipement. Ce remboursement ne concerne que
les dépenses d’investissement. Elle n’est pas remboursée lorsqu’elle concerne
les dépenses de fonctionnement.

II- Les dispositifs de régulation.

A- Le contrat de solidarité.

L’Etat a mis en place un dispositif qui vise à encadrer l’évolution de la plupart

des dotations : le contrat de solidarité. Il consiste à placer dans ce qu’on appelle
une enveloppe (un morceau de papier replié sur lui même afin d’accueillir un
bout de papier) la plupart des dotations et à faire évoluer le montant de cette

76
enveloppe en fonction de l’évolution prévue des prix à la consommation.

Le contrat de solidarité s’inscrit dans une logique d’ensemble qui a pour objectif
de maitriser les dépenses publiques.

B- La Conférence nationale des finances publiques.

Il s'agit d’une institution créée par un décret du 5 mai 2006. Elle réunit chaque
année les représentants des trois grandes composantes des finances publiques
(Etat, collectivités locales et organismes de sécurité sociale). Effectue un
examen des dépenses publiques. Elle a pour fonction de proposer les moyens de
maitriser les dépenses publiques et la dette publique. Aucun pouvoir de décision.

C- La Conférence nationale des exécutifs.

Cette institution a été créée le 4 octobre 2007. Elle a pour mission de faire
participer les collectivités territoriales à l’élaboration des normes qui les
concernent ainsi qu’à la réforme de la fiscalité locale. Il s'agit d’un lieu de
concertation. Cette institution comprend les ministres concernés par les affaires
locales (ministres des finances, de l’intérieur, de l’écologie, et des affaires
européennes), ainsi que par les représentants des trois grandes associations
d’élus locaux (association des maires de France, assemblée des départements
de France et association des régions de France).

On y trouve également le président du comité des finances locales et celui du

Conseil supérieur de la fonction publique territoriale. Le président de cette
Conférence est le Premier ministre.

Le Conseil d’orientation des FP

Crée auprès du PM (présidé par lui-même). Composé des ministres chargés de

l’économie et des finances, du budget, le ministre chargé de la Sécurité sociale,
le ministre chargé des relations avec les collectivités territoriales, des
représentants des élus nationaux et locaux, des représentants des organismes
de Sécurité sociale. La fonction de ce Conseil est de décrire, d’analyser la
situation des fp ainsi que de formuler des propositions concernant la bonne
gestion des fp et de préparer les travaux de la Conférence nationale des fp.
Remet chaque année au PM après l’adoption de la LF et de la loi de financement
de la Sécurité sociale et avant la Conférence nationale des fp un rapport rendu
public.

Ces directions ne concernent que les fp, pas les ressources publiques et tout
particulièrement la fiscalité et les autres prélèvements obligatoires
(essentiellement les cotisations sociales).

Sont donc créés récemment des institutions entre les différents acteurs
financiers publics.

Section 2 : La maitrise des finances sociales.

Elles représentent plus de 450 milliards d’euro (plus que l’Etat ou les
collectivités locales). Elles ne font qu’augmenter depuis une trentaine d’années.

I- Les contraintes liées aux évolutions de la démographie.

77
 A- Les problèmes posés.

Ces problèmes concernent essentiellement la question de ces enfoirés de

retraités. L’allongement de la durée de la vie accroit la charge des retraites. Par
ailleurs, la diminution du nombre des actifs a des effets sur les cotisations de
retraite (baisse des cotisations), ce qui remet en question l’équilibre du
régime des retraites. Des solutions sont proposées.

 Eradication des vieux.

 Chaque individu constitue sa propre retraite. Par exemple, en cotisant à ce

que l’on appelle des fonds de pension. Ce sont des organismes privés qui
placent l’argent de leurs cotisants et leurs servent une pension au moment de
leur retraite. Ces fonds de pension sont assez limités, ils dépendent en effet aux
placements qu’ils ont opérés, et certains d’entre eux sont ainsi remis en
question par la crise financière actuelle.

 Augmenter les cotisations qui pèsent à la fois sur les entreprises et sur les
salariés. Le poids des prélèvements obligatoires étant déjà élevé (44% du PIB),
cela pose problème en pratique.

 Constituer des réserves pour plus tard. La Suède ou le Canada ont ainsi
institué un fond national de retraite (pour pouvoir financer les retraites). Le
Canada, pour financer ce fond, a institué une surcotisation.

 La solution qui va être adoptée en France consiste à augmenter l’âge de la

retraite.

B- La progression des dépenses.

Le nombre de vieillards semi grabataires va augmenter, ce qui est une source

importante d’augmentation des dépenses.

Ceux nés juste après la seconde guerre mondiale peuvent faire valoir leur droit à
la retraite (60ans). Ce phénomène va s’ajouter au fait que la proportion des
personnes âgées de plus 60 ans a déjà augmenté de plus de 4% depuis 1946 et
progresse actuellement de près de 5%/an. On estime qu’à partir de 2010, les
plus de 60 ans seront plus nombreux que les moins de 20 ans.

Le coût des prestations sociales va aller en s’accroissant pour deux raisons :

 Allongement de la durée de vie.

 Baisse, proportionnellement à autrefois, des salaires servant de base au calcul

des retraites.

C- L’évolution des recettes.

Elle ne sera pas plus importante car elle dépend du nombre des actifs et
également de la situation de l’emploi.

II- Les contraintes liées à la crise de l’emploi.

Le nombre de demandeurs d’emploi a des conséquences sur le niveau des

dépenses sociales. Cela concerne autant l’Etat que les organismes de sécurité
sociale.

Section 3 : Quelles normes pour les collectivités locales et les organismes de

78
sécurité sociale ?

Depuis 1983, l’Etat s’est efforcé de ne pas augmenter ses dépenses dans des
proportions supérieures aux évolutions du PIB, mais cette norme de dépenses
a subi de très nombreuses exceptions.

Ce n’est que depuis 2003 que cette norme qui consiste à faire évoluer les
dépenses au rythme de l’inflation est respectée. Cependant, l’Etat souhaiterait
que cette norme de dépenses soit étendue aux autres secteurs publics, et
notamment aux collectivités territoriales.

La réponse à la crise financière actuelle va nécessiter une intervention accrue de

l’Etat et par conséquent une augmentation de ses dépenses. On se pose
actuellement la question de dissocier les dépenses de l’Etat habituelles et ses
dépenses exceptionnelles liées à la lutte contre la crise.

Il serait question d’isoler les dépenses liées à la crise au sein d’une nouvelle
mission du budget de l’Etat qui serait une mission spécifique dédiée à la lutte
contre la crise.

Chapitre 4 : La programmation pluriannuelle des finances publiques.

Une des innovations les plus importantes de ces dernières années en matière
de finances publiques consiste dans le souci de contrôler la gestion publique, de
la piloter. Question de gestion des finances dans le temps. Programmer dp au-
delà de l’année civile. Mais également réagir en cours d’année face aux
imprévus. Les difficultés à programmer proviennent d’une part de la rigidité des
règles des fp mais surtout de l’incertitude croissante de l’environnement
économique et financier.

La question de la programmation des dépenses publiques dans le temps est

centrale pour toutes les stratégies budgétaires contemporaines. La France vient
d’instituer une programmation pluriannuelle pour les années 2009/2010/2011.
Cette programmation concerne les dépenses de l’Etat. Par ailleurs, une révision
de la Constitution de juillet 2008 a institué une nouvelle catégorie de loi qui sont
les lois de programmation pluriannuelle des finances publiques. Une
première loi de ce genre a été votée à l’automne dernier.

Section 1 : Les enjeux de la programmation pluriannuelle.

Elle se heurte à une règle budgétaire importante qui est le principe

d’annualité budgétaire.

I- Le principe d’annualité budgétaire.

L’origine de ce principe est d’abord politique. Il tire ses origines du

consentement de l’impôt. Lorsque les premiers impôts révolutionnaires ont été
créés en 1790, il a été décidé qu’ils seraient levés pour une année. Cela
concernait par conséquent les ressources, et il a été ensuite été étendu aux
dépenses.

A- Exposé du principe.

Pour l’Etat, la loi de finance initiale est établie chaque année avant le 31
er
décembre pour l’année civile à venir, c'est-à-dire du 1 janvier au 31

79
décembre .

L’exécution de ce budget se fait sur la même période.

Les collectivités locales devraient normalement adopter leur budget avant la fin
de l’année pour l’année suivante, mais elles sont autorisées à le voter jusqu’au
31 mars car elles ne possèdent pas toutes les informations nécessaires
concernant leurs finances, qui leurs sont fournies par l’Etat, avant la fin de
l’année.

B- Les origines et les inconvénients du principe.

Ce principe a été institué à la Révolution afin qu’existe une régularité dans le

temps qui n’existait pas sous l’Ancien Régime. On a considéré que la période
(un an) n’était ni trop longue ni trop courte. Si elle était plus courte, les débats
budgétaires seraient trop nombreux et si elle était plus longue, le contrôle du
Parlement serait trop espacé dans le temps.

Le problème qui s’est posé, par rapport à ce principe d’annualité, est que l’Etat
est de plus en plus intervenu en réalisant des équipements de plus en plus
importants. Or, la réalisation de ces équipements nécessitait parfois plusieurs
années. En vertu du principe d’annualité, le budget n’autorise à dépenser que
sur une année , ce qui voulait dire que pour réaliser de gros équipements il
fallait voter chaque année pour la tranche à réaliser l’année suivante. On ne
pouvait pas adopter l’ensemble de l’opération. De ce fait, les gros
investissements étaient soumis aux fluctuations politiques, économiques ou
financières.

Ainsi, si une nouvelle majorité hostile à la poursuite des travaux entrait en

fonction, elle pouvait faire cesser ces opérations car l’Etat n’était juridiquement
engagé que pour une année. Il a par conséquent fallu mettre en place un
dispositif permettant de poursuivre des travaux sur plusieurs années et
d’engager l’Etat sur plusieurs années. Ce dispositif s’appelle les autorisations
d’engagement.

II- La pluriannualité travestie.

Dans notre droit budgétaire, la pluriannualité est généralement présentée de la

manière suivante : l’annualité est la règle, la pluriannualité est l’exception.

A y regarder de plus près, on s’aperçoit que des dépenses pluriannuelles existent

sans qu’elles soient qualifiées comme telles.

 La création d’emplois nouveaux dans la fonction publique. En effet,

lorsque l’Etat crée un emploi dans la fonction publique, et qu’il recrute un
fonctionnaire, il prend de fait un engagement pluriannuel car il s’engage à
payer le traitement de ce fonctionnaire puis sa retraite et cela sur une longue
durée.

 La charge de la dette publique. En effet, lorsque l’Etat émet un emprunt, il

s’engage à payer les intérêts pour toute la durée de l’emprunt. Par conséquent il
s’engage dans un processus pluriannuel.

80
Section 2. Les outils classiques de la programmation pluriannuelle

Traditionnellement, il existe deux dispositifs : les autorisations d’engagement

d’une part, et les lois de programmation d’autre part.

§1 : Les autorisations d’engagement

Elles étaient autrefois qualifiées, avant la mise en œuvre de la LOLF,

d’autorisations de programme. Ces autorisations instaurent une programmation
des dépenses d’investissement et des dépenses de fonctionnement sur plusieurs
années (ce dispositif s’applique pour toutes les dépenses de fonctionnement,
excepté celles qui concernent les rémunérations des personnels). Si l’on était
tenu de respecter le principe d’annualité budgétaire, il serait nécessaire dans le
cas où l’on voudrait réaliser une dépense sur plusieurs années, de voter chaque
année dans le cadre du budget la partie de la dépense concernant cette année,
c’est-à-dire par exemple la partie de la dépense concernant les travaux devant
être réalisés au cours de cette année (ex : pour 2009, on ne peut pas voter des
investissement pour après 2009). Engagement juridique mais ne figureront au
budget de l’année que les dépenses qui concernent la tranche de travaux devant

81
être réalisés sur cette année là. L’Etat ne s’engage pas juridiquement au-delà
d’une année, toujours en vertu de ce principe : ainsi, si par exemple un
équipement ne peut être réalisé que sur plusieurs années, il pourrait être décidé
de ne pas poursuivre les travaux, simplement parce que l’Etat s’engage
juridiquement sur une année. D’autre part, si l’on inscrivait le total de la dépense
sur 1 an cela augmenterait artificiellement puisque une partie seulement de ces
dépenses serait réalisée sur l’année. Par conséquent, on a institué un dispositif
qui permet à l’Etat de s’engager juridiquement sur plusieurs années. Ce sont les
autorisations d’engagement. Ces autorisations sont accompagnées de ce que
l’on appelle des crédits de paiement (CP). Ils correspondent au paiement de la
dépense chaque année lorsque le travail a été fait.

En résumé, les autorisations d’engagement (AE) sont pluriannuelles : elles

engagent l’Etat sur la durée du programme. Cela signifie que l’équipement qui
est prévu devra être réalisé et que les fonds pour le financer sont d’ors et déjà
prévus. Ces fonds ne seront débloqués que par tranches au fur et à mesure de la
réalisation des travaux. Ainsi, les sommes nécessaires sont inscrites au budget,
votées (adoptées), ce qui est engage l’Etat et ce qui oblige chaque année à
inscrire les crédits nécessaires au paiement du service fait par l’entreprise. Ces
crédits qui sont inscrits chaque année et qui correspondent à la tranche du
programme d’équipement qui devra être réalisée sont qualifiés de crédits de
paiement. Ces derniers sont annuels. Ce sont les seuls pris en compte dans les
charges du budget. Ils rentrent dans le calcul du solde budgétaire.

§2 : Les lois de programmation

Les lois de programme (ou lois de programmation / d’orientation) sont des lois
ordinaires qui définissent certains objectifs de l’action économique et sociale de
l’Etat. Il ne faut pas les confondre avec les autorisations d’engagement. Ces lois
n’ont aucun caractère obligatoire, il s’agit seulement d’indications qui
n’engagent pas l’Etat. Ce sont des déclarations d’intentions, formalisées dans un
cadre législatif. Les lois de programme sont des lois ordinaires. Cependant, sous
les IIIe et IVe Républiques, les lois de programme avaient la même valeur que le
budget. C’est l’ordonnance du 2 janvier 1959 qui leur a retiré leur valeur
budgétaire et qui les a limitées à des lois ordinaires. Il y a des lois de
programmation pour l’éducation, la défense, et ainsi de suite. Ce sont des lois
ordinaires, et par conséquent elles sont le plus souvent non appliquées en raison
de leur faible force. NB : Les autorisations d’engagement figurent dans le cadre
des lois de finances, ce qui n’est pas le cas des lois de programme.

Pas très efficace : lois ordinaires pas forcément appliquées et autorisation de

programme =/ logique d’ensemble.

Ces outils n’étaient pas suffisants pour développer une véritable stratégie
budgétaire. Ces outils ne concernaient que quelques éléments. Il fallait faire en
sorte de dépasser l’annualité. On pouvait recourir à la pluriannualité en Grande-
Bretagne, mais pas en France avant 2008.

Section 3. La nouvelle programmation pluriannuelle

Les dispositifs que l’on vient de voir existent toujours. A partir de 2008, on en a
simplement ajouté de nouveaux. Cette nouvelle programmation est représentée
par une programmation des dépenses de l’Etat mais aussi une programmation
de l’ensemble des finances.

§1 : La programmation pluriannuelle : une réforme gestionnaire

82
La stratégie budgétaire de l’Etat s’enracine (ou s’organise) aujourd’hui dans la
révision générale des politiques publiques. + Pression UE. Officiellement lancée
par PdR le 12 décembre 2007. Cette révision générale des politiques publiques
(RGPP) sert de fondement à l’élaboration d’une programmation sur trois ans
(triennale) des dépenses de l’Etat. Ce dispositif ne fait pas l’objet d’une décision
législative qui remettrait en question le principe d’annualité budgétaire. Il s’agit
d’un dispositif gestionnaire qui vise à rationaliser la gestion budgétaire de l’Etat.
Cette programmation est élaborée par les services du ministère du budget dans
ère
le cadre de la préparation du budget. Seules les prévisions concernant la 1
année font l’objet d’un vote au Parlement dans le cadre de l’adoption de la loi de
finances. Cette programmation a été préconisée par un rapport au
gouvernement qui concernait la mise en œuvre de la LOLF. Ce rapport a été écrit
par Alain Lambert (UMP) et Didier Migaud (PS) qui sont les initiateurs de la LOLF.
Par ailleurs, la programmation budgétaire pluriannuelle a officiellement été
annoncée par le président de la République le 12 décembre 2007 lors du premier
conseil de modernisation des politiques publiques qui s’est tenu au moment de
la présentation de la première tranche de la RGPP. Les propos du Président de la
République étaient les suivants : « Nous mettrons en place pour 2009 / 2011 un
budget pluriannuel cohérent avec notre trajectoire de finances publiques. Il
s’agit d’une révolution dans notre fonctionnement administratif ». Cela faisait
une quinzaine d’année que l’on parlait de cette réforme mais elle ne s’était
jamais faite. Elle a été pour la première mise en œuvre lors de l’élaboration du
budget 2009 sur une période qui correspond à celle de la RGPP (3 ans).

Ce dispositif ne remet cependant pas en question le principe d’annualité

budgétaire car seules les lois de finances annuelles ont une valeur contraignante
et continuent à être adoptées à l’automne par le Parlement. La différence est
que, bien que discutée et soumise à l’adoption des parlementaires chaque
année, les projets de lois de finances s’inscrivent maintenant dans le cadre d’une
programmation triannuelle. D’autre part, alors que les lois de finances
concernent les dépenses et les recettes, la programmation pluriannuelle ne fixe
quant à elle que des plafonds de dépenses. Cette programmation qui se limite
aux dépenses de l’Etat concerne les missions qui figurent au budget (les
politiques publiques, donc). Le périmètre de cette programmation comprend les
crédits des missions figurant au budget général.

On qualifie cette programmation de programmation semi-glissante car le

dispositif fonctionne de la manière suivante : En premier lieu un plafond global
de dépenses est fixé pour chacune des années. Ce plafond est déterminé en
fonction de ce que l’on appelle une norme de dépenses. Il s’agit actuellement du
taux d’inflation prévu pour l’année en question. Ce plafond fait l’objet d’une
programmation ferme, fixe, immuable, sur trois ans (excepté la possibilité d’une
modification liée à une variation du taux d’inflation). En second lieu des
plafonds sont fixés par missions. Ces plafonds sont fermes pour les deux
premières années mais révisables la troisième année en fonction des contraintes
de cette dernière. En troisième lieu sont enfin déterminés les crédits répartis
par programme (plafonds par programmes) En ce qui concerne les programmes,
les crédits sont fermes la première année mais modifiables les deux années
suivantes. Cette programmation peut être qualifiée de semi-glissante puisqu’on
peut faire glisser des dépenses d’une année sur l’autre. La troisième année sert
de fondement à la programmation pluriannuelle suivante (pour 2009/2011, la
suivante sera 2011/2013).

§2 : La loi de programmation pluriannuelle des finances : une réforme

83
politique

Une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été instituée

par la loi de révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Cette loi de
programmation n’abroge cependant pas les lois dont on a parlé tout à l’heure.
Selon l’article 34 révisé de la Constitution, des lois de programmation
déterminent les objectifs de l’action de l’Etat. De plus, les orientations
pluriannuelles des finances publiques (pas que de l’Etat et pas que dépenses)
sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif
d’équilibre des comptes des administrations publiques. Autrement dit, la
programmation pluriannuelle des finances publiques est associée à la réalisation
de l’équilibre des dépenses et des recettes publiques. Mais lois ordinaires (=/
LF). Par ailleurs, cette programmation concerne l’ensemble du secteur financier
public, c’est-à-dire l’Etat, les collectivités locales et les organismes de sécurité
sociale. Autrement dit, cet article s’inscrit dans la logique des critères de
convergence et du pacte de stabilité institué dans le cadre de l’UE. On a ainsi
créé une catégorie de lois qui va complètement dans le sens de l’UE. Il faut
toutefois souligner que cette loi de programmation pluriannuelle des finances
publiques est comme toutes les lois de programmation dépourvue de force
obligatoire sur le plan financier. Ce ne sont pas des lois de finances mais bien
des lois ordinaires. Elles peuvent donc être ou non appliquées. Néanmoins, il
était important de donner un caractère solennel par un vote des parlementaires
non seulement aux engagements pris dans le cadre du pacte de stabilité et de
croissance mais également à une logique nouvelle de gestion des finances
publiques. Par ailleurs, il est aussi important que la maîtrise des finances
publiques soit conçue de manière consolidée / globale, ce qui signifie que soient
prises en considération non seulement les dépenses et les recettes mais les
dépenses et les recettes de l’ensemble du secteur public (pas seulement l’Etat).
On ne peut plus considérer aujourd’hui les finances de l’Etat de manière
indépendante de celles des collectivités locales et des organismes de sécurité
sociale. C’est la raison pour laquelle le texte constitutionnel (l’article 34) fait
référence aux finances publiques dans leur totalité. C’est la même chose pour
l’équilibre des comptes publics qui doit être considéré de manière globale.

NB : il faut souligner que la conférence nationale des finances publiques, laquelle

réunit les représentants des différentes composantes du système financier
public, va dans le sens d’une globalisation, c’est-à-dire d’une consolidation des
comptes publics.

Loi programmation pluriannuelle votée en février 2009 et concerne 2009-2011.

Chapitre 5 : La mobilisation des ressources fiscales

Section 1. Une grande variété de prélèvements obligatoires

§1 : Définition de l’impôt et des autres prélèvements obligatoires

La notion de prélèvement obligatoire est utilisée en France pour désigner d’une

part les impôts prélevés au profit de l’Etat, ou des collectivités locales, ou encore
des organismes de sécurité sociale, et d’autre part les cotisations sociales
prélevées au profit des organismes de sécurité sociale, non considérées comme
des impôts. En effet, on considère que les impôts sont sans contre-partie. Or les
cotisations sociales ont une contrepartie (comme c’est le cas pour le
remboursement des médicaments par ex.). L’ensemble des prélèvements
obligatoires représente environ 44% du PIB et plus de 20% sont représentés par
les prélèvements sociaux. Il est très difficile de comparer les prélèvements

84
obligatoires d’un pays à un autre car les services publics rendus par le secteur
public ne sont pas identiques. En effet, il y a des pays où la couverture sociale
est nulle alors qu’en France elle est au contraire très importante. Les débats les
plus nombreux concernant la fiscalité sont relatifs à la justice fiscale et à la
simplification des systèmes fiscaux.

§2 : Caractéristiques et évolutions des impôts

L’impôt constitue l’essentiel des ressources de l’Etat avec environ 300 milliards
d’euros. Il représente 90% des ressources définitives de l’Etat. Le reste des
recettes est constitué par des revenus provenant de l’exploitation des domaines
publics et privés. Les principaux impôts d’Etat sont la TVA (qui représente 45%
du total des impôts d’Etat), l’impôt sur le revenu des personnes physiques
(1917), l’impôt sur les sociétés et la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Ce
sont les quatre principaux impôts d’Etat. Il y en a bien d’autres (230 environ).
L’impôt représente environ la moitié des ressources des collectivités locales
(impôts et cotisations sociales =/ impôts, prélèvements qui donnent lieu à une
contrepartie, ex remboursement des frais de maladie/médicaments alors que
l’impôt ne peut pas donner lieu à une contrepartie précise). Contribution sociale
généralisée (CSG 1990) = impôt sur le revenu qui financent les dépenses de la
SS. Les principaux impôts locaux sont la taxe professionnelle, la taxe
d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties. Il en existe
beaucoup d’autres tel que la taxe sur la publicité, sur les eaux minérales, sur les
permis de conduire, la taxe de séjour (généralement comprise dans le prix des
chambres d’hôtels), la taxe sur les remontées mécaniques. En résumé, il y a des
taxes à peu près sur tout (sauf l’air). Les organismes de sécurité sociale sont
financés à la fois sur des impôts et par des cotisations sociales. Ces dernières
sont dues à la fois par les salariés et par les employeurs. Les impôts sociaux sont
maintenant une source de financement de plus en plus importante de la sécurité
sociale. Parmi ces impôts, le plus important est celui sur le revenu des personnes
physiques qui s’appelle la contribution sociale généralisée.

Section 2. Les résistances à l’impôt

§1 : Les révoltes fiscales

C’est un phénomène universel.

A] Les révoltes fiscales en France

Dans la période contemporaine, deux grandes révoltes fiscales ont eu lieu en

France. Il s’agit du mouvement Poujade d’abord puis du mouvement Nicoud. Ce
sont des mouvements qui ont profondément marqué l’administration fiscale
française. Ils ont été, notamment le second mouvement, des mouvements très
violents de révoltes contre l’administration fiscale.

S’agissant du mouvement Poujade, il s’agit d’un mouvement de contestation de

l’impôt qui s’est développé dans les années 1950. Il a été créé par un
commerçant du centre de la France qui s’appelait Pierre Poujade, qui a fondé
l’Union de défense des commerçants et des artisans (l’UDCA). Son objectif a été
de s’opposer aux contrôles fiscaux qui venaient d’être mis en place. En fait, si le
prétexte a été fiscal, il s’agissait surtout d’une réaction aux premières
transformations de l’économie et plus particulièrement à une concentration du
commerce de distribution et par conséquent à une disparition des petits
commerces. L’une des actions les plus spectaculaires de l’UDCA a été
d’empêcher les agents du Fisc d’effectuer leur contrôle. Poujade demandait à ce

85
qu’on se place devant les entreprises qui faisaient l’objet du contrôle. Le
commerçant imposé n’était pas sanctionné car il disait de pas refuser l’impôt, ce
qui était une ruse. D’où une grande adhésion à l’UDCA. Par ailleurs, le
mouvement Poujadiste a bénéficié du mode de scrutin de la IVe République,
c’est-à-dire de la représentation proportionnelle. L’UDCA présenta des candidats
aux élections, à la chambre des députés et obtint en 1956 une cinquantaine de
sièges, ce qui lui permettait de peser sur les décisions politiques. Ce n’était donc
pas seulement un syndicat mais aussi une force politique et sociale. Avec la Ve
République et son nouveau mode de scrutin, l’UDCA n’obtint aucun siège à
l’Assemblée nationale. Il disparut par conséquent en tant que force.

S’agissant du mouvement Nicoud, il a été semblable au mouvement Poujade (il

réunissait donc des commerçants et des artisans) et s’est développé au cours
des années 70. Il s’agit du comité inter-professionnel de défense des
commerçants et artisans (CID). Le CID fut créé en 1969 par un commerçant de la
région Nord-Alpes, Gérard Nicoud. Ce mouvement s’est caractérisé par des
actions parfois très violentes et spectaculaires contre les agents des impôts. Il
kidnappait parfois des agents, les ligotait et les attachait toute la nuit à des
arbres (sic !), plaçaient des bombes devant les portes de députés giscardiens (on
raconte qu’une petite fille a failli un jour être blessée suite à une explosion d’une
porte, et le mouvement Nicoud a fait porter des fleurs pour s’excuser). A un
moment, Nicoud a été emprisonné et les militants, descendus dans la rue,
défilaient en criant « pas de Nicoud, pas de sous » (il y avait donc une menace
d’une grève de l’impôt). Nicoud a finalement été libéré suite à la pression
populaire. Ce mouvement n’a jamais eu de représentation politique. Enfin,
certains militants devinrent maoïstes, voire marxistes-léninistes et le
mouvement finit par disparaître de lui-même.

B] Les révoltes fiscales aux Etats-Unis

C’est sur le plan doctrinaire ou théorique que s’est développé la résistance à

l’impôt. Des doctrines anti-fiscales sont nées et se sont développées à la fin des
années 1970, et cela suite au mouvement du développement des théories néo-
libérales classiques (déjà étudiées, voir infra). On s’est alors focalisé sur le rejet
de l’impôt sur le revenu des personnes physiques, beaucoup plus que les impôts
sur les dépenses (la TVA n’était pas mal considérée car elle n’avait pas d’impact
réel sur les entreprises). Les critiques se sont concentrées sur la pression fiscale
trop importante, sur la progressivité de l’impôt, enfin sur la complexité des
problèmes fiscaux. L’impôt était considéré comme un frein à l’investissement
dans les entreprises.

Un vaste mouvement de refus s’est ainsi développé à la fin des années 70 du

côté des classes moyennes. Il était soutenu par des associations qui étaient pour
la plupart très marquées par les théories économiques libérales classiques. Ce
mouvement anti-fiscale a connu son apogée en Californie avec l’adoption le 6
juin 1978 par les deux tiers des électeurs d’un amendement à la Constitution
appelé la proposition 13. Cet amendement a réduit considérablement l’impôt
foncier de l’Etat de Californie en instituant un plafonnement du taux de cet
impôt à 1% de la valeur marchande du bien. Il s’agit là d’une première forme de
constitutionnalisation du taux de pression fiscale. Cet amendement avait été
soutenu par un sénateur républicain (Jarvis) ainsi que par le futur président des
USA (Ronald Reagan, « et non Obama »). Ce dispositif a ensuite été institué dans
22 autres Etats des USA.

§2 : Les autres modes de résistance à l’impôt

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 A] La fraude fiscale

Elle constitue un anti-fiscalisme individuel dont l’ampleur est évalué à 15 ou 20%

des recettes fiscales en France. On distingue la fraude de l’évasion fiscale.

_ La fraude est en effet un délit puni pénalement, et consiste à se soustraire

intentionnellement à l’impôt. Il faut donc prouver l’intention.

_ L’évasion fiscale consiste quant à elle à utiliser au maximum les possibilités

d’atténuer la charge fiscale sans pour autant enfreindre la loi. On parle
d’optimisation fiscale.

B] La grève de l’impôt

La grève de l’impôt a parfois été proposé par des partis politiques ou par des
mouvements anti-fiscaux. On avait demandé par exemple à des militants de
s’opposer à la construction d’une centrale nucléaire. Généralement, la grève de
l’impôt n’a jamais fonctionné.

C] La fuite devant l’impôt

Cette délocalisation des contribuables concerne surtout les sportifs de haut

niveau. Elle consiste à délocaliser leurs activités dans un autre pays à plus basse
pression fiscale. Le siège de leurs activités se trouve alors dans des paradis
fiscaux, états où la pression fiscale est parfois quasiment nulle. La fuite devant
l’impôt est également une réduction des activités professionnelles : on a vu
certains qui estiment que passé un certain stade, ils paient trop d’impôts, et qu’il
vaut donc mieux arrêter de travailler.

B] L’économie souterraine

L’économie souterraine est ce qu’on appelle le travail clandestin, c’est-à-dire des

activités non déclarées ou encore des échanges de services entre
professionnels. Le travail clandestin est aujourd’hui considérablement développé
dans tous les états du monde. C’est la terreur des états actuels car il est difficile
à arrêter.

Section 3. Les transformations de l’impôt

§1 : Les transformations de la nature de l’impôt

Aujourd’hui, la matière imposable et l’impôt lui-même se transforment sous la

pression de différents facteurs : la mondialisation des échanges, la délocalisation
des contribuables, le développement du commerce électronique, la prolifération
des industries de services, l’instabilité des systèmes fiscaux et financiers. 1ère
conséquence : la mobilité de la matière imposable au-delà des frontières pose
le problème de la fraude fiscale d’une part et du poids de plus en plus lourd de
l’impôt supporté par les contribuables qui n’ont pas les moyens ni de se
délocaliser ni d’optimiser leur fiscalité. 2e conséquence : le développement du
commerce électronique pose de très grands problèmes en ce qui concerne le
paiement de la TVA. On note en effet une fraude à la TVA.

§2 : La réforme fiscale et la recherche du bonheur

A] Les utopies fiscales

Ce sont des doctrines qui proposent un impôt idéal : un impôt juste, simple et

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rentable. Par ailleurs, cet impôt remplacerait tous les autres impôts. Il s’agirait
donc d’un impôt unique. Quelles sont les propositions d’impôts uniques qui ont
été faites à l’époque et aujourd’hui ?

L’impôt unique sur la terre : Cette doctrine a été conçue initialement par les
physiocrates au XVIIIe siècle. La terre était perçue comme la source de la
richesse économique. Ainsi, il était logique de taxer la propriété foncière. Cette
idée fut reprise au XIXe siècle, aux Etats-Unis, par Henri George (1839 – 1897).
George voulait instaurer un régime fiscal juste en instituant un impôt unique qui
aurait pour vertu de lutter contre la pauvreté. Il estimait qu’en taxant
lourdement la propriété foncière, on allait décourager les investisseurs d’investir
dans ce domaine et les conduite à investir dans l’industrie, ce qui aurait pour
effet de créer les emplois et par conséquent de lutter contre la pauvreté. Pour
George, il s’agissait de supprimer tous les impôts et de les remplacer par un seul
impôt sur le foncier.

L’impôt unique sur le capital : Il a été proposé par un fabricant de chocolats

(considéré à l’époque comme un médicament) qui s’appelait Menier à la fin du
XIXe siècle. C’était un libéral. Il estimait qu’il fallait supprimer tous les impôts et
les remplacer par un impôt sur le capital. Cette idée a été reprise dans la période
contemporaine, sous un angle lui aussi libéral.

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