行政法人法草案之檢視 Page 1 of 4

中華民國九十二年五月四日
憲政(研)092-018號
May 4, 2003
行政法人法草案之檢視
中央警察大學行政系教授 朱愛群
茲依照行政法人法草案說帖之陳述，「行政院組織改造推動委員會」所推動之「法人化」
方向，係有鑑於行政機關常受限於法令規章及層級節制之束縛，造成行政運作上無效率及欠缺
彈性，為了提升政府施政效率，同時確保公共任務的妥善實施，擬將原本由政府組織負責之大
量公共服務自政府部門移出，以供法人來專責辦理，所以創設了一個所謂「新的機關組織型
態」 - 即「行政法人制度」，讓不適合行政機關來推動的公共任務由行政法人來處理，故而
有「行政法人法草案」之提出。

在草案說帖中對德、法、英、日等國的案例有所說明，基本上均就其制度設計略做簡介，
但是對於政策諸面向之探討以及各國實施後的效果則甚少著墨。故而行政院所提草案說帖中提
到的目的與價值，基本上需要更進一步的加以深論之。茲條列之如後。

一、目的、價值、與符號

行政法人法草案的主要用意就是鬆綁現行人事、會計等法令之限制，將政府機關改制為
「間接行政」的公法財團法人形式，引用企業經營精神，使這些業務的推行更專業、更講究效
能，以提升「政府施政效率、確保公共任務的妥善實施」。

草案的目的即在於打破行政運作上無效率與欠缺彈性的狀況，創設「新」的機關組織型
態，其價值核心為「提高政府施政效率」，因此將「直接行政」的政府機關予以「機關化」，
或是更精確的說，予以「公法的財團法人化」。

針對說帖中所提的目的來加以分析，進而探討目的背後的價值，再加上制度上的設計分
析，可以歸納性的說：政府為了提升施政效率，必須進行人事與會計制度的鬆綁，將政府機關
改成具備企業性精神的「公法財團法人」，這樣的制度設計，如果用企業管理的角度來說，就
是將機關轉化為「獨立性的利潤中心」，所謂的行政法人法的結構設計，事實上就是「分部化
的利潤中心制」，也就是賦予該機構更大的自主空間，以創造更多的利潤及更高的附加價值。

更多的利潤與更高的附加價值用在公法的財團法人，就是期待該機關法人化之後能夠：1.
提高生產力；2.提升服務品質；3.提升競爭力，這是法人化政策必須清清楚楚說明，而且列入
目的說明、發展目標與計畫、和績效評核的具體項目。但是在整個行政法人法草案中看不到這
種目標企圖，也體會不出價值創造的可能性[1]。細讀所有的條文後，可以發現行政法人法的
設計和公司法人或一般的財團法人沒有不同，在基本的架構之外，看不到「企業性精神」的展
現，只有空洞的呢喃「業務的推動更專業、更講究效能」，試問讓行政法人有更高的生產力、
有更優質的服務品質、更卓越的全球化競爭力，這不是政府再造與企業性精神的積極目標嗎？
當這一些目標不能落實在行政法人法的課責義務中，耗費巨大精神的「法人化」又有何存在價
值？

企業性精神必須變現為「利潤」、「高附加價值」、「高服務品質」、「高生產力」與
「高競爭力」。如果概念不能轉化創造出這些結果，企業不可能永續經營。政府要學習企業性
精神，同樣的必須以具體之策略、作法、強烈企圖的年度規劃種種舉體作為，清清楚楚的規定

http://old.npf.org.tw/script-2/tornado/marker.exe?s=5&p=npf&i=1254 2008/7/31
行政法人法草案之檢視 Page 2 of 4

在行政法人成立的基本前提要件中，作為其門檻條款，來展現其再造的決心。如果將「法
令鬆綁」、「提高政府效率」等口號，連結企業性精神或是「機構化」、「法人化」，其內容
依舊空洞，不具備創新的爆破力。這時，所謂的「再造」不過是學舌，「法人化」則是耍花槍
式的「符號操弄」。

二、大有為或小而美

我國政府之所以垂青行政法人法之推動，背景中固然有政府再造的動機，但是更不可諱言
的是：可以達到精簡政府及公務員的員額數，來美化政府再造的帳面績效。彷彿追求政府精
簡、建立小而美的政府就是好的政府。事實上是這樣嗎？

自新公共管理思潮興起政府再造運動席捲全球之際，小而美或小而能的政府輒成為行政革
新的主流思維。因此，政府應掌舵而不操槳、員額精簡、民營化、委託外包等政策乃大行其
道。「大有為政府」的觀念代表落伍與守舊。因此「大政府」與「小政府」的論辯時有耳聞。
對此，德國行政大學的教授Pitchas等清楚的指出，所有關於大政府或小政府的辯論，根本就
是「提出了一個錯誤的命題 / falsche Fragestellung」。根本癥結不在大小而在國家任務的
界定與行政生態的基本條件。任何強為切割或移植的觀念與作法，對於每一個國家特有的政
治-行政-體系的生態，都是粗暴與不理性的。

當我們拋棄「小而美」的刻板印象束縛，重新歸零思考我國行政生態與國家任務時，針對
所謂「不適合或無須由行政機關推動之公共任務」更深一層的解析，不盲從於英美的思維模
式，答案或許是不一樣的。換言之，法人化或機關化的政策本身就有極大的討論空間，行政院
不需要也不必急急於將此一措施視為萬零之藥，期待法人化可以塑造政府改造強烈效果的社會
印象。在此，願意誠懇的建議，希望推動機關在一度的冷靜思考下列的一些問題：

(1)行政法人化真的可以做到提高政府效率？效率的保證是什麼？

(2)尤其是員工不變、績效企圖與績效策略不明、人事物均不變的條件下，行政法人可以
有多大的創造性作為？這裡必須冷靜的思考再思考，切勿自欺欺人。

(3)政府可以宣稱「減肥成功」、「組織精簡」有成，但是這不是事實，也是無法說服全
國的社會大眾。所以政策實行效果的宣傳，不僅不會給政府加分，甚至還會引來嘲笑。內政部
宣稱「犯罪零成長」就是最好的前車之鑑，人民相信嗎？答案再清楚不過了。

(4)將政府機關予以「公法財團法人化」，預算、財產、審計監督等等每一項公務成本都
未減少，該機構卻獲得更大的彈性自主空間，但是不明確要求與具體宣示績效必須提升、品質
必須提高、生產力必須增強、競爭力應該加大，這時，耗費如此巨大國家再造成本，卻遺留
「讓行政機關遁入法人之中/Flucht in die offentliche Stiftung」的無窮後患，讓這一些
行政法人成為政府機關逃避監督的無數小金庫與無數安插私人的快樂天堂，這不是全國民眾最
害怕的事嗎？

三、績效評鑑

法人化是新公共管理思潮下得一項策略性作為，而新公共管理又是「管理主義」和「泰勒
主義」的復興運動，所以新公共管理又被稱為「新管理主義」或「新泰勒主義」，其哲學背景
的思維就是英美「實利主義」[2]，其具體實踐的要求，在公共行政就是「績效」。所以，追
本溯源探究法人化的核心價值就是「績效」。

行政法人法草案在績效評核方面的整體設計，最大的優點是經營績效相關資訊的公開化與

http://old.npf.org.tw/script-2/tornado/marker.exe?s=5&p=npf&i=1254 2008/7/31
行政法人法草案之檢視 Page 3 of 4

透明化，以接受輿論的監督，依照政府資訊公開法有關主動公開及資訊公開之規定。在資
訊公開法施行前，依行政資訊公開辦法有關規定。關於此一公開化與透明化機制的設計確實可
以產生對行政法人「黑盒子運作」可能性及其流弊一種控制機制，使該機關的不當作為將會有
某種程度的投鼠忌器效果。

但是僅靠資訊公開辦法來防弊是不夠的，更積極主動的作法必須透過上級監督機關、董監
事會、績效評鑑委員會來達成，但是行政法人法草案中對於這些監督與課責機制的設計完善
麼？若干部分可以進一步的加以檢討如下：

（1）草案第四條規定：行政法人法之監督機關為中央各目的事業主管機關。此項規定是
第一道監督機制的設計，但是實際上卻未必能落實績效考核的要求，諸如經濟性、員額精簡、
組織精簡的要件，試看各目的事業主管機關對於下轄之機構的監督實況，其中多所包闢的情形
是屢見不鮮的。就以財政部對所屬的印刷廠，全力維護一個已經沒有競爭力、而且完全不必政
府機關來將經營的事業體，即為顯例，此外還有更多類似藏在水面下的大冰山有待政府誠懇的
面對。

（2）績效評鑑委員會的組成包括有關機關代表（監督機關、研考、主計）、學者、專家
及社會公正人士。就實際狀況來看，

° 請來的是怎樣的學者專家？為機關背書的學者專家不是沒有，說真話肯痛下針砭的學
者專家會被邀請？

° 學者專家各就立場提出各種不同的見解，甚至南轅北轍者有之，最後又是如何決定？

° 有一套法可以提供各行政法人遵循的績效評鑑機制嗎？依照國內目前的現況，這一套
機制的出現還有一大段的距離和許多爭論的空間。

（3）績效評鑑委員會的功能發揮，是針對年度執行成果之考核，以及行政法人營運績效
及目標達成綠之評量，在功能的定位上，均屬於事後監督考核。這和行政機關直接行政略有不
同，直接行政的過程中，預算執行過程的事前、事中、事後接受比較多與密集的監督，而非僅
限於事後的監督與稽核。行政法人績效評鑑功能類似於審計，對於預算執行過程的問題不能及
時進行回饋與處理，對這樣的評鑑功能，套用德國財政稽核的一句話，只有「預算的收屍
權」，這是非常不符合即時回饋、迅速反應的原則。

結語

機構化或法人化是英國逐漸捨棄不用的制度，直接加以民營化。我國如果將這些所謂「不
適合由行政機關來推動的公共任務」予以民營化，這倒是沒有問題的做法，一切盈虧完全自
付，不要用到納稅人的錢，不要將公共財產與公共事務做糾糾纏纏的處理，一方面不免於「與
民爭利」之譏，另一方面又不保證比原有公機關的效率、效果、品質、競爭力要強，另一方面
又失去了公共性的正義與民主價值，那麼大費周章的用意，在努力鬆綁後不能積極加以期待，
實在不知道法人化所為何來。

日本引進獨立法人，要用六十個配套法案來輔助，才讓此一制度成功，前述的績效制度與
競爭力要求都沒有清楚規範之下，貿然將政府機關法人化，在我國政黨政治輪替尚未穩定、責
任政治機制尚未建立、司法公權力不彰、立法院沒有調查權以致監督機制不全、政商勾結情況
日趨嚴重、行政法人本身並沒有設定利潤中心制的會計簽證辦法等，加上行政法人組織自我檢
查、自我改善的機制欠缺，一但釋出，問題必然在日後以另一種惡質官僚化的形式逐漸產生，
就我國政治－行政－體系的生態來考量行政法人法的推動，我們甚至於建議政府乾脆直接將其

http://old.npf.org.tw/script-2/tornado/marker.exe?s=5&p=npf&i=1254 2008/7/31
行政法人法草案之檢視 Page 4 of 4

轉民營化，那導是乾淨俐落的了結，否則以行政法人法草案的單薄設計來看，那就不僅僅
是隱憂而已，而是立即可以見到一個又一個「酷斯拉」怪獸的誕生。

[1] 本法草案中對績效的企圖，最強烈的規定是針對行政法人因情勢變更或績效不彰，致不能
達成其任務時，由行政機關提請行政院同意後解散之。既使在此一規定中也絲毫不見積極的企
業性精神與績效企圖心。

[2] 請參閱J.Rawls,Die Theorie der Gerechtigkeit，正義論

台北市杭州南路一段16號
16 Hang Chow South Road, Sec 1,Taipei 100,Taiwan,R.O.C.
Tel:886-2-2343-3399
Fax:886-2-2343-3357
Email:npf@ 回上一頁

Copyright (C) 2000 National Policy Foundation. All rights reserved.

http://old.npf.org.tw/script-2/tornado/marker.exe?s=5&p=npf&i=1254 2008/7/31