Tema 2.

Politica bugetar-fiscală în cadrul strategiilor macroeconomice

2.1. Procesul elaborării strategiilor macroeconomice

Strategiile au un caracter complex, avînd ca scop rezolvarea problemelor globale existente
în economie, realizarea reformelor economice, şi includ prognoze macroeconomice
fundamentale privind dezvoltarea economiei în perspectivă (pe termen mediu sau lung).

În R. Moldova, din punct de vedere regimului juridic strategia reprezintă un document

de politici HG Nr. 33 din 11.01.2007 cu privire la regulile de elaborare şi cerinţele unificate
faţă de documentele de politici.

Art.4. Documentele de politici descriu şi analizează problemele existente, identifică obiectivele

aferente problemei vizate, definesc instrumentele de soluţionare a acestei probleme şi impactul
aşteptat asupra statului şi societăţii. Adiţional, documentele de politici trebuie să identifice
riscurile posibile ale implementării acestor politici.
Art.5. Documentele de politici reprezintă: concepţia; strategia; programul; planul.
Art.8. Strategia reprezintă un document de politici care conţine direcţia orientativă de activităţi
pentru un termen mediu (3-5 ani) sau lung (6-15 ani), avînd drept scop identificarea modalităţii
şi mecanismului de organizare a realizării obiectivelor pe problematica abordată.
Art.9. Strategia urmează să includă:
a) descrierea situaţiei;
b) definirea problemelor care necesită implicarea Guvernului prin aplicarea politicii de rigoare;
c) obiectivele generale şi specifice;
d) măsurile necesare pentru atingerea obiectivelor şi rezultatelor scontate;
e) estimarea impactului şi a costurilor (financiare şi non-financiare) aferente implementării;
f) rezultatele scontate şi indicatorii de progres;
g) etapele de implementare;
h) procedurile de raportare şi monitorizare.

Strategiile macroeconomice se elaborează în baza:

 unor anumite principii de dezvoltare;
 analizei dezvoltării economice şi sociale a ţării în perioada anterioară perioadei
pentru care se elaborează strategia;
 situaţiei resurselor naturale, materiale, financiare şi umane existente în economie;
 posibilităţilor şi limitărilor interne şi externe în dezvoltarea economiei.
În general, procesul de elaborare a strategiei economice de dezvoltare cuprinde
următoarele etape.

Etape:

I. Evoluţia dezvoltării social-economice, oportunităţile şi constrângerile în dezvoltare,

politica economică şi impactul acesteia.

II. Formularea principiilor fundamentale, determinarea obiectivelor generale de

dezvoltare economică şi socială, a scopurilor şi obiectivelor strategice

1
 Dacă ne referim la principiile fundamentale, acestea pot fi:

1. reducerea participării directe a statului în calitate de agent economic;

2. formarea unei economii mixte (proprietatea publică şi privată);
3. substituirea importului şi stimularea exportului;
4. stimularea acumulării, investiţiilor proprii şi străine, cu prioritate în ramurile
exportatoare;
5. crearea unui sistem economic orientat spre creşterea economică.

Obiectivele politicii macroeconomice, rămân a fi general valabile şi se referă:

- utilizarea cît mai completă a forţei de muncă;

- redresarea economiei şi creşterea economică;
- stabilitatea preţurilor şi reducerea inflaţiei;
- echilibrarea balanţei de plăţi.

Scopurile strategice poate viza:

1. redresarea economică (creşterea producţiei, modernizarea structurii economiei naţionale,

restructurarea ramurilor);
2. stabilizare macroeconomică (reducerea presiunii fiscale, limitarea creşterii preţurilor,
reducerea deficitului balanţei de plăţi, majorarea ponderii investiţiilor);
3. dezvoltarea socială (crearea de noi locuri de muncă, perfecţionarea sistemului de
protecţie socială, protecţia consumatorilor);
4. utilizarea optimă a resurselor naturale şi protecţia mediului ambiant.

Obiectivele strategice vizează:

- asigurarea principiilor fundamentale;

- analiza dezvoltării economice şi sociale în perioada anterioară, a problemelor şi
tendinţelor existente;
- evaluarea posibilităţilor potenţialului de resurse naturale, umane, materiale care ar
asigura echilibrul economic;
- constrângerile interne şi externe în dezvoltarea economiei.

III. Stabilirea direcţiilor principale de realizare a obiectivelor şi scopurilor preconizate,

precum şi instrumentele de politică economică (măsuri concrete de politică fiscală,
bugetară, creditară, monetară, industrială, comercială, regională

Direcţiile principale:

- elaborarea scenariilor de dezvoltare economică (previziunea indicatorii macroeconomici

şi elaborarea unor măsuri stimulatorii de politică economică pentru unele activităţi,
ramuri, sectoare);
- perfecţionarea mecanismului economic şi a cadrului juridic pentru realizarea scopurilor
strategice;
- elaborarea direcţiilor de dezvoltare socială în concordanţa cu dezvoltarea economică a
ţării.

2
 IV. Elaborarea planului de acţiuni privind implementarea strategiei, care include:
- acţiuni concrete privind implementarea strategiei prin utilizarea instrumentelor de politică
fiscală, bugetară, creditară, valutară, industrială, de investiţii, comercială, regională, etc.;
- responsabilii;
- termen;
- resurse necesare;
- rezultatele preconizate.

La fundamentarea politicii economice a statului, concomitent cu alegerea modelului şi

respectării regulilor construcţiei acesteia, trebuie să se ţină cont de apariţia unor probleme legate
de:

- Imperfecţiunea informaţiei economice, ca urmare a prognozelor şi calculelor

precedente. Or, apariţia problemelor este legată de termenul de previziune. Totodată, existenţa
perioadei de timp între momentul schimbărilor produse în economie şi momentul adoptării
măsurilor corespunzătoare acestor modificări.

- Contradicţiile între obiective existente (inflaţia şi şomaj);

- Imposibilitatea coordonării intereselor subiecţilor politicii economice

- Inerţia instituţională şi concurenţa între instituţii.

Variabile-ţintă şi variabile-instrument în politica economică

Raţionamentul pe baza conceptelor de ţintă-instrumente şi folosirea lui în analize şi în

formularea politicii economice reprezintă o contribuţie de referinţă a lui Tinbergen la înţelegerea
numeroaselor probleme ale politicii economice. Pentru a influenţa variabile-ţintă ale politicii
economice, autorităţile guvernamentale au la dispoziţia variabile-instrument ale diverselor
politici care acţionează asupra sistemului economic conform unui mecanism specificat printr-un
model macroeconomic.

Variabile-ţintă sunt variabile incluse de decident în mulţimea de obiective considerate

„de interes general”. În modele tradiţionale, cele mai folosite variabile-ţintă sunt:

- PIB sau venitul naţional (nominal sau real);

- nivelul preţurilor şi/ sau a inflaţiei;
- nivelul şomajului;
- nivelul salariilor;
- mărimea deficitului bugetar;
- deficitul balanţei de plăţi externe, etc.
În definirea politicilor monetare şi bugetar-fiscale se folosesc atât unice, cît şi ţinte finale
şi ţinte intermediare, după cum pot fi ţinte fixe şi flexibile. De ex., deficitul bugetar sau masa
monetară M1 pot fi considerate drept ţinte intermediare pentru atingerea ţintei finale, pe care
aceste variabile influenţează direct), în speţă, nivelul inflaţiei.

3
 Variabile-instrument (arme ale politicii economice) sunt parametri ai politicii ce se află
sub controlul autorităţii guvernamentale abilitate să ducă o anumită politică, folosite la atingerea
variabilelor–ţintă.

Pentru politica bugetar-fiscală, cele mai uzuale variabile-instrument sunt:

- nivelul cheltuielilor guvernamentale

- ratele impozitelor
- nivelul salariilor (prin intermediul salariului minim pe economie)
- rata dobânzii (la datoria publică).
Nivelul variabilelor-instrument nu este totdeauna complet controlabil de către autorităţile
respective şi pot fi, în consecinţă, separate în instrumente primare, care influenţează, la rândul
lor, instrumente intermediare în atingerea ţintelor finale.

Guvernul poate să le modifice direct doar pe primele, care vor determina schimbarea
celorlalte, ca în final să apară schimbarea în obiectivele generale enunţate mai sus.

De exemplu, guvernul poate modifica rata impozitelor şi taxelor (instrument primar) de

unde va rezulta o schimbare în suma totală a impozitelor şi taxelor (deci instrument intermediar),
ceea ce afectează nivelul cheltuielilor guvernamentale şi, în ultimă instanţă, nivelul outputului şi
rata şomajului (obiective principale).

2.2. Integrarea politicii bugetar-fiscale în strategii macroeconomice

Politica bugetar-fiscală, fiind o parte componentă a politicii economice a ţării, reprezintă

o pîrghie efectivă în reformarea şi dezvoltarea economiei. Politica bugetar-fiscală – reprezintă
un sistem al acţiunilor de dirijare/ reglementare a economiei prin intermediul unui ansamblu
de decizii, tehnici şi instrumente de intervenţie ale statului, care înglobează procesele de
mobilizare a veniturilor bugetare, prin impozite şi taxe, alocarea cheltuielilor pe anumite
destinaţii, precum şi asigurarea echilibrelor bugetare, toate acestea fiind orientate spre realizarea
obiectivelor de stabilitatea şi dezvoltarea economică a statului.

În general, obiectivele politicii bugetar-fiscale diferă de la stat la stat, cât şi de la o

perioadă de dezvoltare economică la altă, mai constante fiind următoarele:
 minimizarea efectelor fluctuaţiilor ciclului economic;
 reglarea conjuncturală şi relansarea economiei;
 stabilitatea ritmului creşterii economice;
 asigurarea unui nivel optim de ocupare a forţei de muncă şi a unei inflaţii reduse.

Totodată, Politica bugetar-fiscală este orientată, în primul rând, spre atingerea

următoarelor scopuri: fiscal, social şi de stimulare.
Primul scop este legat de formarea resurselor financiare necesare statului. Al doilea – de
necesitate asigurării financiare a realizării politicii sociale în condiţiile economiei de piaţă. Cel

4
de-al treilea scop presupune stimularea activităţii investiţionale şi curente a întreprinderilor şi a
activităţii economice a populaţiei apte de muncă.

Elementele politicii bugetar-fiscale sunt:

- politica în domeniul veniturilor bugetare;

- politica în domeniul cheltuielilor bugetare;
- politica în domeniul gestiunii deficitului bugetar;
- politica în domeniul deservirii datoriei de stat;
- politica în domeniul relaţiilor inter-bugetare.

În cadrul politicii macroeconomice bugetar-fiscale există 2 direcţii generale, care sunt

în funcţie de situaţia economică generală în ţară şi de faza ciclului economic în care se
află.
 În perioada creşterii economice (boom), politica bugetar-fiscală este
restrictivă pentru a reţine în anumite limite parametrii de creştere.
 În perioada crizei (recesiunii), politica bugetar-fiscală are un caracter
expansionist , adică contribuie la “încălzirea” activităţii, creşterea producţiei şi
a altor tipuri de activităţi în vederea combaterii depresiunii şi trecerii spre
creşterea economică.
Între aceste 2 direcţii, care corespund fazelor opuse ale ciclului economic, apare o a
3-a direcţie numită politica bugetar-fiscală de stabilizare . În general politica de stabilizare
reprezintă acţiunile guvernului privind gestiunea fluxurilor financiare sau circulaţiei
băneşti în scopul atingerii nivelului cît mai înalt (potenţial) al PIB-lui în condiţiile date,
concomitent cu menţinerea unui nivel acceptabil al inflaţiei şi asigurarea ocupării forţei
de muncă.
Politica de stabilizare reprezintă o formă stabilă a politicii bugetar-fiscale, care
corespunde unei situaţii economice relativ stabile. Scopul acesteia fiind preîntâmpinarea
trecerii în faza declinului, menţinându-se indicatorii în limite determinate, pe de o parte,
iar pe de altă parte pentru îmbunătăţirea situaţiei existente şi atingerea unor nivele optime
a indicatorilor macroeconomici. În cadrul politicii de stabilizare regăsim 2 categorii de
politici şi anume:
a). politica discreţionară , care se referă la ansamblul acţiunilor operative ale
guvernului, adaptate şi promovate pentru complementare sau schimbarea unor norme,
reguli (modificarea cotelor la impozite şi taxe, programele de ajutor material, munca în
folosul societăţii, modificarea mecanismelor de transfer, etc.). Aceasta politică, numită activă
prevede folosirea intensă a instrumentelor în scopul influenţării veniturilor şi cheltuielilor
bugetare.
b). Politica pasivă, numită şi automată , care presupune acţiunea stabilizatorilor
automaţi (creşterea sau descreşterea mărimii impozitelor în funcţie de venitul realizat,
ajutorul de şomaj, dreptul la pensie etc.). În ceea ce priveşte stabilizatorii automaţi ai politicii

5
bugetar-fiscale, utilizarea lor permite numai limitarea impactului şi efectelor fluctuaţiilor ciclului
economic, însă nu permit înlăturarea acestora.

Şi mai mari probleme generează aplicarea exclusivă a instrumentelor politicii bugetar-fiscale

active, şi anume problemele ce ţin de:
• existenţa decalajului de timp între adoptarea hotărârii şi aplicarea ei;
• cheltuielile administrative;
• aplicarea metodelor de impunere cu efect social major (diminuarea cotelor impozitelor –
metodă populistă);
Totodată aplicarea simultană a instrumentelor politicii bugetar-fiscale active şi pasive poate
influenţa pozitiv dinamica PIB, a ocupării forţei de muncă, diminuarea ritmului inflaţiei etc.

Armonizarea politicii bugetar-fiscale cu scopurile şi strategiile de dezvoltare.

Scopurile generale ale ţărilor avansate sînt articulate prin planurile lor de dezvoltare, iar politica
bugetar-fiscală fixează însemnătatea şi direcţiile lor în planul de dezvoltare a ţării. Stabilirea unei
legături strânse între politica bugetar-fiscală şi planificarea dezvoltării asigură un succes al
realizării scopurilor economice. Mai mult, planificarea bugetar-fiscală poate promova sau
împiedica realizarea scopurilor economice prin impactul lor asupra:

a) alocării resurselor între consum şi acumulare;

b) alegerii între diferite forme de acumulare, afectând procesul de canalizare a
fluxurilor de investiţii;
c) realizării investiţiilor în activităţi specifice, de ex., producţia pentru
export sau piaţa proprie, consumul mărfurilor de primă necesitate sau de lux;
d) transferului surplusului de investiţii de la sectorul privat la cel public, care d i n
variate pricini joacă un rol mai mare în ţările dezvoltate;
e) alegerii tehnologiilor de producţie care au drept consecinţă generarea ocupaţiei;
f) distribuirii venitului.

Strategiile macroeconomice, planurile de dezvoltare diferă de la o ţară la alta şi sînt

determinate de factorii sociali, economici şi politici. Însă, unele obiective de dezvoltare
sunt comune pentru anumite grupe de ţări.

De exemplu, ţările în curs de dezvoltare au unele trăsături comune ca ponderea joasă a

industriei în PIB, infrastructura nedezvoltată, dependenţa exclusivă a exportului de industria
prelucrătoare, etc. Pentru aceste ţâri sunt caracteristice următoarele obiective de
dezvoltare:
 reducerea sărăciei;
 mărirea venitului pe locuitor la o rată anuală moderată;
 accelerarea ratei de creştere economică;
 frânarea creşterii nivelului general al preţurilor
 reducerea dependenţei de străinătate (prin substituirea importului),
 accelerarea ratei de creştere a cheltuielilor publice pentru acţiuni social-
culturale,
 mărirea numărului populaţiei ocupate,
 asigurarea unei distribuţii echitabile a venitului (combinând proiectele şi
programele destinate pentru armonizarea cerinţelor eficienţei economice şi a echităţii)

6
 Neajunsurile sistemelor de planificare a dezvoltării din ţările în curs de dezvoltare
constau în:
- absenţa unui plan de impozitare încadrat în aceste sisteme. Ca rezultat, obiectivele politicii
fiscale nu sînt corelate cu strategiile macroeconomice şi planul de dezvoltare.
- documentele planului de dezvoltare nu conţin o formulare clară a obiectivelor sau
strategiilor politicii fiscale pe fiecare perioadă. Astfel scopurile impozitării sunt lipsite de
sens sau direcţie distinctă. De exemplu, taxa vamală de import la o anumită marfă într-un an
creşte, în următorul scade, apoi iar creşte.
- în lipsa unei formulări precise şi definitive, în plan, a impozitelor, măsurile specifice de
impozitare reprezintă mai mult un ghid pe termen scurt. Concomitent este dificilă adoptarea
unor obiective clare şi de perspectivă ale politicii fiscale pe parcursul perioadelor strategiei de
dezvoltare.
- lipsa programelor clar definite privind realizarea şi eficienţa cheltuielilor publice, acestea
fiind repartizate pe destinaţii după metode şi metodologii învechite
- documentele de planificare a dezvoltării pe termen mediu (planurile de dezvoltare) includ
doar indicatori în preţuri constante, iar deciziile de politică economică se bazează pe indicatori în
preţuri curente.
- planificarea impozitării şi a dezvoltării se elaborează de organe guvernamentale diferite.
Strategiile şi planurile de dezvoltare ţ i n de competenţa Ministerului Economiei sau a
comisiilor de planificare şi prognoză, iar programele anuale de impozitare, determinate prin
legea bugetului public, se întocmesc de Ministerul Finanţelor. Astfel Ministerul Finanţelor, cum
este şi cazul Republicii Moldova, dublează unele funcţii ale Ministerului Economiei în domeniul
analizei şi previziunii indicatorilor macroeconomici.
- în strategiile existente sunt formulate o multitudine de obiective, care nu sunt
subordonate unui obiectiv general, iar multe sunt contradictorii. Strategiile existente au un
caracter mai mult social, decât economic. Acţiunile propuse nu sunt suficiente pentru
atingerea ratelor de creştere economică preconizate.

Intersecţia dintre regimul impozitării şi obiectivele planificării dezvoltării poate fi

posibilă numai dacă, simultan cu planificarea dezvoltării, vor fi asigurate următoarele condiţii:

- va fi elaborat şi un plan fiscal, iar cotele anuale de impunere vor corespunde acestui
plan, în care ar fi clar delimitate obiectivele impozitelor, strategiile şi politicile perioadei
planului de dezvoltare.
- trecerea la bugetarea pe programe în baza criteriilor de performanţa şi eficienţa cheltuielilor
publice.
- planificarea să conţină politici compatibile în diferite domenii. De exemplu, restricţiile
determinate de politica de import trebuie să fie urmate de restricţii stabilite de taxa vamală de
import.
- vor fi efectuate analize la nivel microeconomic în scopul determinării ponderii pierderilor
şi profiturilor în venit. Experţii în armonizarea politicilor sectoriale recomandă ca schimbările
frecvente în cotele de impozite, scutirile şi alocaţiile să fie stabilite numai în cazurile dictate de
importante consideraţii economice. Deci, luarea deciziilor trebuie să se facă pe baza analizelor
microeconomice.
- coordonare strânsă între organele şi instituţiile de stat.
Pentru diminuarea fenomenelor de respingere din partea mediului economic, este
necesar ca politica bugetar-fiscală, să fie armonizată cu celelalte politici cu caracter
financiar-economic - politica monetară, de preţuri, valutară etc; prin acţiunea coroborată a
mix-ului de instrumente oferit de toate aceste politici se pot realiza obiectivele finale privind

7
corectarea distorsiunilor şi dezechilibrelor majore reprezentate de şomaj, inflaţie, deficitul
bugetar şi al balanţei de plăţi.