Asambleísta César Montúfar

Observaciones a la Proforma Presupuestaria remitida por el Ejecutivo el 30 de

octubre de 2010, y el Informe para Debate de la Comisión Especializada Permanente
del Régimen Económico y Tributario, de Regulación y Control, enviado con fecha 19
de noviembre de 2010

Comentarios Generales

o La evidencia histórica de los últimos años, en materia de ejecución presupuestaria

nos muestra que el Presupuesto del Estado Aprobado es una herramienta casi
referencial que, en la práctica, sufre tantas reformas y tan significativas en monto,
que se torna simplemente indicativa de la gestión fiscal y de las finanzas públicas.

o Por lo tanto, la evidencia muestra que la planificación ha sido casi virtual en los
últimos cuatro años, y que no existe ningún argumento de peso para asumir que,
en 2011, la planificación sea la norma, y no la excepción. Creemos que el Código
de la Planificación y las Finanzas Públicas fortalece el rol del ente rector de las
finanzas públicas, de muchas maneras, y que, por lo tanto, será difícil de fortalecer
la planificación centralizada, simultáneamente.

o Los resultados del análisis de la ejecución presupuestaria de años anteriores ilustra

que las reformas presupuestarias representaron, en ciertos casos, montos de más
del 60% del presupuesto total aprobado. Además, los montos de las reformas
realizadas han incrementado considerablemente en los últimos años, por el
incremento de los ingresos tributarios y no tributarios, que han permitido
implementar un manejo del gasto muy “casual”.

o De la misma manera, se verifica que la falta de planificación y la discrecionalidad

es tan recurrente por parte de las autoridades del poder ejecutivo, que sectores
que iniciaron su ejecución con un presupuesto aprobado de aproximadamente 59
millones de dólares, recibieron cerca de 2.300 millones de dólares adicionales a
través de reformas presupuestarias, en el transcurso del periodo fiscal.

o En virtud de lo anterior, la Proforma 2011, así como la Programación

Presupuestaria 2011 – 2014 representan ejercicios de planificación y finanzas
públicas puramente indicativos que, en el transcurso del año fiscal, se modificarán
de manera importante, al asumir que: (a) se mantiene la tendencia histórica y, (b)
se aplican los preceptos contemplados en el Código de Finanzas Públicas en
materia fiscal y financiera.

o A pesar del inmenso margen de maniobra que representa el manejo Presupuesto

del Estado a las autoridades del poder ejecutivo, los indicadores de pobreza y de
empleo no han mejorado en los últimos cuatro años. Al contrario, se han
deteriorado significativamente según varias fuentes consultadas.
 o A pesar de la abundancia de recursos fiscales de los últimos cuatro años que ha
representado aproximadamente 80 billones de dólares al Presupuesto del Estado,
el gasto corriente como porcentaje del PIB oscila en torno del 10%. Es decir, esta
lejos de ser una fuente generadora de crecimiento económico o de riqueza. De
igual manera, el gasto de inversión pública, o formación bruta de capital en relación
al PIB bordea el 9%. La inversión privada – entretanto – genera el 25% del PIB,
aproximadamente.

o Además, el Código de Planificación y Finanzas Públicas consagra principios de

flexibilidad en el manejo fiscal y financiero por parte de las autoridades económicas
(como, por ejemplo, en materia de endeudamiento) que vislumbramos la
posibilidad de que, en 2011 se contraigan nuevas deudas, se adopten novedosas
fuentes de financiamiento sin contabilizarlas como deuda pública, y se utilicen
ingresos no permanentes en gastos permanentes, o viceversa, dada la
ambigüedad conceptual de dichos términos.

o Con el fin de corroborar los puntos mencionados anteriormente, presentamos a

continuación evidencia de la importancia de las reformas presupuestarias y la poca
relevancia del presupuesto del estado, como herramienta de administración de las
finanzas públicas.

Las Reformas Presupuestarias en Perspectiva

Evolución de las Reformas Presupuestarias del Gobierno Central

Valor Promedio, Desviación Estándar y Coeficiente de Variación

Reformas Presupuestarias 2004 2005 2007 2008

Netas (Gastos)

Desviación 94.655.680 129.258.030 135.693.522 862.619.154

Estándar – Medida de
Desviación con relación al
valor promedio de reformas
netas.

Valor Promedio de 26.978.293 43.718.054 72.870.051 343.952.669

Reformas Netas (US dólares)

Coeficiente de Variación - 3,5 2,9 1,9 2,5

CV

Comentarios sobre el Muy Elevado Muy Elevado Normal Elevado

Coeficiente de Variación

Fuente: Ministerio de Finanzas, Sigef – e-Sigef

Análisis de la Ejecución Presupuestaria en el año 2008 “Gobierno Central”

Presupuesto Inicial: $ 10.357.650.000,03

Reformas Anual: $ 6.879.053.381,91
Codificado Anual: $ 17.236.703.385,94
Análisis la Ejecución Presupuestaria en el año 2008 “Presupuesto General del
Estado”

Presupuesto Inicial: $ 17.626.078.002,03

Reformas Anual: $ 9.004.189.130,09
Codificado Anual: $ 26.630.267.132,12
Análisis de la Ejecución Presupuestaria en el año 2008 “Sector Recursos Naturales”

Presupuesto Inicial: $ 59.360.739,33

Reformas Anual: $ 2.304.511.036,76
Codificado Anual: $ 2.363.871.776,09

Las Reformas de 2008, por Sector, en Perspectiva

Reformas Netas: Incluye Sector Gobierno Central

Las Reformas de 2007, por Sector, en Perspectiva

Las Reformas Netas: Incluye Sector Tesoro Nacional

Comentarios Específicos al Presupuesto del Estado y al Programa Anual de

Inversiones

1. Los Supuestos Macroeconómicos de la Proforma

Principales Agregados Macroeconómicos

Referencia: Tabla 1, Página 4, Informe para Debate de la Comisión Especializada

Permanente del Régimen Económico y Tributario, de Regulación y Control.

Según la Proforma Presupuestaria de 2011, el crecimiento del PIB real será de 5,06% en
2011.

Sin embargo, la trayectoria histórica del PIB real muestra que el PIB difícilmente crecerá a
las tasas que se están proyectando, según se ilustra en los Gráficos # 1 y # 2 a
continuación. De igual manera, la Comisión Económica para América Latina prevé un
crecimiento del PIB del 2 % para 2011, es decir, muy por debajo de la proyección hecha
por las autoridades económicas. El Informe Quantum-Habitus de noviembre de 2010
prevé un crecimiento del PIB de 2011 en 2,5%. A continuación se detalla en análisis del
PIB real en función de la demanda interna y la demanda externa.

El crecimiento del PIB en función de la Demanda Interna y la Demanda Externa

La economía ecuatoriana (PIB) ha sufrido de lleno una tendencia bajista, atenuada por el
precio del crudo y de ciertas materias primas, y, como tal, permanece vulnerable al
drástico vaivén del comercio mundial.
El crecimiento del PIB (2000- 2009) sigue de cerca el ritmo de la Demanda Interna, motor
de la economía, que se ha caracterizado por picos con marcados altos y bajos. De
manera menos intensa, el crecimiento del PIB se ha visto afectado por los exabruptos de
la Demanda Externa.

En base a las cifras emitidas por el Boletín Nº 70 del Banco Central del Ecuador que hace
una revisión de la serie de Cuentas Nacionales (2000-2009), se evidencia que el PIB real
experimentó una caída notable desde el segundo semestre de 2008 y en 2009, medido en
términos porcentuales. Esta caída se debió, en gran medida, a la caída de los precios del
petróleo y la crisis internacional, que impactaron directamente sobre la demanda interna.

El Gráfico #1 a continuación muestra las tasas de crecimiento del PIB real, de la

Demanda Interna real y de la Demanda Externa real, en términos trimestrales, para el
período comprendido entre el primer trimestre de 1994 a cuarto trimestre de 2009.

Gráfico #1
ECUADOR: Composición del Crecimiento interanual por trimestre del PIB (US$2000)
Aportación en puntos porcentuales-Nueva Versión (Nº 70/BCE: desde 2000)
(1994:Q1-2009:Q4)

30,00
PIBR = DIR + DEXR

20,00

10,00
Tasa %

0,00
:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1
:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3
:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1
:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3

:Q1

:Q3
:Q1

:Q3
1994

1994

1995

1995

1996

1996

1997
1997

1998

1998

1999

1999

2000

2000

2001

2001
2002

2002

2003

2003

2004
2004

2005

2005

2006

2006

2007

2007

2008

2008
2009

2009
-10,00

-20,00

-30,00
Trimestre-año

Tasa Crecimto interanual por trimestre-Demanda Interna Tasa Crecimto interanual por trimestre-Demanda Externa
Tasa Crecimto interanual por trimestre-PIBReal

Fuente: Margarita Andrade

El PIB Real proyectado hacia 2015

Según los cálculos realizados, el PIB nominal y el PIB real serán significativamente
menores a aquellos proyectados por las autoridades económicas como supuestos
macroeconómicos en la proforma 2011 – 2014.

Así, el Gráfico # 2 (a continuación) muestra que, hacia 2015, el PIB real, es decir, el PIB a
valores constantes, en términos de dólares del año 2000, mostrará una tasa de
crecimiento del 3,8%, en promedio. Esta tasa será modesta e inferior a las tasas de
crecimiento de los países vecinos. Así, en 2015 el PIB real bordeará los 29 mil millones de
dólares. El consumo privado seguirá siendo el gran motor de la economía, y oscilará entre
el 65 % y 70% del PIB, alentado por el envío de remesas, a pesar de la crisis
internacional.

Los supuestos que se manejan para lograr este crecimiento incluyen un precio del
petróleo que no supere los $ 100 dólares por barril; una débil inversión privada en el
sector hidrocarburífero a pesar de las reformas legales introducidas recientemente; y un
sector fiscal vulnerable por una alta dependencia de precios de petróleo para financiar los
ingresos. Además, contribuye a la vulnerabilidad fiscal la flexibilidad de la gestión
financiera del estado que se consagrada en el Código de las Finanzas Públicas (aprobado
el 14 de octubre de 2010). Como telón de fondo, para el cálculo del PIB real, tenemos una
lenta recuperación de los países industrializados, y la reducida demanda de productos de
terceros países.

Gráfico # 2

Ecuador: Evolución del PIB real: 1950-2015

y sus Tasas de Crecimiento (%)
E C U : E v o l u c i ó n d e l P I B R ( v a l o re s U S $ 2 0 0 0 ) y T a s a s d e c r e c i m ie n t o r e a l ( % )
1 9 5 0 - 2 0 0 9 : h is t ó ric o y 2 0 1 0 - 2 0 1 5 : E s tim a c ió n
( M il e s U S $ -2 0 0 0 )

3 0 .0 0 0 .0 0 0 20

2 5 .0 0 0 .0 0 0 15

2 0 .0 0 0 .0 0 0 10
Millones US$(2000)

1 5 .0 0 0 .0 0 0 5

1 0 .0 0 0 .0 0 0 0

5 .0 0 0 .0 0 0 -5

0 -10
19 2

19 6

19 2

86

20 2

20 9p)
20 )
19 0
19 1
19 2
53
19 4
19 5
56
19 7
19 8
19 9
60
19 1
63
19 4
19 5

19 7
68
19 9
19 0
19 1
19 2
19 3
19 4
19 5
19 6
77
19 8
19 9
80
19 1

19 3
19 4
19 5

19 7
19 8
19 9
19 0
19 1
19 2
19 3
19 4
19 5
96
19 7
19 8
20 9
20 0
20 1
03
04
20 5
20 6
20 7
2 0 08

20 1
20 2
20 3
20 4
15
e
5
5
5

5
5

6
6

6
6
6
6

6
7
7
7

7
7

8
8

8
8
8
9
9
9

9
9

1
1

1
5

9
0
0

1
10
19

19

19

19

19

20
19

19

19

19

19

20

A ñ o : 1 9 5 0 -2 0 1 5

E C U : P I B R E s ti m a d o ( 20 1 0 -2 0 1 5 ) P IB R H i s tór i co (1 9 5 0 -2 0 0 9 ) T a s a s d e C re c i m ie n to re a l d e l P IB (% )

Fuente: Margarita Andrade

La Producción de Petróleo según la Proforma Presupuestaria de 2011

Referencia: Tabla 1, Principales Agregados Macroeconómicos, Página 4, Informe para
Debate de la Comisión Especializada Permanente del Régimen Económico y Tributario,
de Regulación y Control.

La pro forma muestra una producción anual de 180,8 millones de barriles de petróleo en
2011, ligeramente superior a la producción de 2010. Sin embargo, al proyectar este
volumen de 180,8 millones de barriles de petróleo, se estaría revirtiendo la tendencia
evidenciada en la Tabla 1, de caída sistemática de la producción petrolera. Por lo tanto,
surge la duda sobre las inversiones que se realizarán en el sector hidrocarburífero para
apuntalar la producción y revertir la tendencia. Según información de El Comercio, del 24
de noviembre de 2010, “4 petroleras se van del país, Repsol se queda”, se constata que
Petrobras, EDC, Canada Grande, y CNPC no llegaron a un acuerdo con el Estado
Ecuatoriano en torno a la migración a contratos de prestación de servicios. Por lo tanto, se
torna aun más incierto el cálculo de reservas “optimistas” que presenta la Proforma.

Se verifican algunas inconsistencias en los cálculos de producción promedio anual para

2011-2014 que bordean los 191.02 millones de barriles, mostrando que la producción de
crudo se incrementará en promedio en 10,76% entre 2011 y 2013, cayendo, sin
explicación razonable, en 2014, cuando caen en 6,49%1.

Además, cabe anotar que el Ecuador está altamente expuesto, en materia fiscal, a los
vaivenes de los precios del petróleo. Así, en 2009 se verificó un déficit importante en el
sector público no financiero, por efecto de la caída de precios de petróleo (ver Grafico #3)
a pesar de que el 2008 fue un año de altos precios de petróleo y crecimiento económico.
Dicha vulnerabilidad fiscal - propia de países dependientes de recursos hidrocarburíferos
– torna muy incierto al escenario fiscal del Ecuador, en 2011.

Gráfico # 3
Déficit en el Sector Público no Financiero a pesar de los altos precios de petróleo

ECUADOR: Pre cio-WTI, Crudo Ecua toriano, C recimiento PIB (US$20 00) y Déficit Global del SPNF
(19 80-2010*)

20,0 120

15,0 100

10,0 80
Porcentajes (%, %PIB)

US$/barril

5,0 60

0,0 40
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08

20 9
*)
0
10
19

19

19

19

19

19

20

20

20
19
19

19
19
19
19
19

19
19

19
19
19

19
19

20

20
20
20

20
20

20

-5,0 20

-10,0 0
Año

Tasas Crec imto-PIB (US$200 0) Déficit Global SPNF (%PIB) Precio-Cesta Crudo ECU Precio-WTI

Fuente: Elaboración a partir de datos del BCE

1
Henry Llanes, “Programación Presupuestaria con Parámetros Inconsistentes”, Noviembre 19 de 2010
Consistencia y Sostenibilidad Fiscal y Financiera

Referencia: Página 4, Informe para Debate de la Comisión Especializada Permanente del

Régimen Económico y Tributario, de Regulación y Control.

La Proforma nos remite al Artículo 81 del Código de la Planificación y las Finanzas

Públicas según el cual los “egresos permanentes se financiaran única y exclusivamente
con ingresos permanentes”. Sin embargo, el Artículo 87 de dicho Código define ingresos y
gastos permanentes de la siguiente manera: Art. 87.- Clasificación de Ingresos.- Los
ingresos fiscales se clasifican en ingresos permanentes y no permanentes, y podrán
clasificarse en otras categorías con fines de análisis, organización presupuestaria y
estadística2.

Por lo tanto, dada la ambigüedad de estas definiciones en materia de ingresos y gastos,

se presenta la posibilidad de que las reglas macro fiscales se construyan con cualquier
tipo de ingreso o de gasto, sin que medie ninguna tecnicidad en su construcción.

La diferencia entre ingresos y gastos permanentes de $ 369 millones de la Proforma de

2011 es, por lo tanto, indicativa, pero adolece de claridad de contenido.

La Cuenta Ahorro - Inversión Financiamiento (CAIF)

Referencia: Página 6, Tabla 3, “Consistencia financiera 2011”, Informe para Debate de la

Comisión Especializada Permanente del Régimen Económico y Tributario, de Regulación
y Control.

Las variaciones patrimoniales de la CAIF (Bajo la Línea) muestran una situación de

desembolsos o financiamiento importante, por 5.369 millones de dólares, frente a
amortizaciones de 1.575 millones de dólares.

Sin embargo, la CAIF no presenta todos los pasivos contingentes que el Código de las
Finanzas Publicas establece, como las garantías soberanas, que tienen un costo de
oportunidad muy alto. Tampoco se adjunta un perfil de amortización de deuda que
muestre los pagos en el mediano plazo. Esta información es fundamental para analizar el
perfil de la deuda.

La Inversión Pública y el Plan Anual de Inversiones

Referencia: Página 6, Informe para Debate de la Comisión Especializada Permanente del

Régimen Económico y Tributario, de Regulación y Control.

2
Ingresos permanentes: Son los ingresos de recursos públicos que el Estado a través de sus entidades,
instituciones y organismos públicos reciben de manera continua, periódica y previsible. La generación de
ingresos permanentes no ocasiona la disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos
permanentes no pueden provenir de la enajenación, degradación o venta de activos públicos de ningún tipo
o del endeudamiento público. Ingresos no-permanentes: Son los ingresos de recursos públicos que el
Estado a través de sus entidades, instituciones y organismos, reciben de manera temporal, por una
situación específica, excepcional o extraordinaria. La generación de ingresos no-permanentes puede
ocasionar disminución de la riqueza nacional. Por ello, los ingresos no permanentes pueden provenir, entre
otros, de la venta de activos públicos o del endeudamiento público.
Los sectores estratégicos, según el PAI, tendrán una asignación de recursos de 1.295,44
millones de dólares, equivalente al 27,61% de los recursos de inversión que suman un
total de $ 4.691,75 millones de dólares en el Gobierno Central, y $ 7.365 Millones en el
Presupuesto General del Estado.

Los sectores sociales recibirán $1.211,93 millones de dólares, es decir, el 25,83% del
total de recursos de inversión asignados al Gobierno Central.

Bajo esta óptica, es pertinente resaltar que el sector social no será el “ganador” de
los recursos públicos de inversión en 2011 y tampoco ha sido el beneficiario
absoluto de recursos en los años 2007-2010.

A continuación se detalla la asignación de recursos de inversión hacia el sector social, en

2008-2010, que no ha significado un cambio importante, frente a tendencias históricas.
Además, en comparación con el gasto corriente, el gasto de inversión social ha sido
significativamente menor.

Año 2008 Gasto de Inversión en el Sector Social

Año 2008 Gasto Corriente en el Sector Social

Año 2009 Gasto de Inversión en el Sector Social

Año 2009 Gasto Corriente en el Sector Social

Año 2010 Gasto de Inversión en el Sector Social

Año 2010 Gasto Corriente en el Sector Social