Cuaderno de la Agenda de la Reforma Municipal

Municipio y Región (*)

Alicia Ziccardi

Instituto de Investigaciones Sociales

UNAM

(
*) Agradezco la colaboración de Roberto Mellado en el proceso de recopilación y sistematización
de la información contenida en este trabajo.
(**) Este Cuaderno se inscribe en el Proyecto “Agenda de la Reforma Municipal”, el cual cuenta
con el apoyo de la Fundación FORD.
 2

INDICE

INTRODUCCIÓN

I. EL MUNICIPIO MEXICANO
a) Conceptualización
b) Tipologías municipales

II. LAS REGIONES DE MÉXICO

a) Lo conceptual
b) Las macro-regiones
c) Pobreza y regiones de atención prioritaria
d) Gobierno local, partidos y género

III. LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA DE LA REFORMA

MUNICIPAL
 3

Introducción

El municipio y la región son considerados cuestiones centrales en las

profundas transformaciones económicas, sociales y políticas que se viven a
nivel mundial en este fin de siglo.

La globalización tiende a limitar la actuación económica de los estados

nacionales y otorga un nuevo y protagónico papel a las regiones y a las redes
de ciudades. La revolución tecnológica permite acortar las distancias y los
flujos de capital financiero condicionan el rumbo de las economías nacionales.
La crisis del modelo de estado de bienestar impulsa profundas reformas del
estado y transfiere al ámbito de lo local mayores responsabilidades. La
revalorización de los sistemas de gobierno democráticos señalan al municipio
como el ámbito más próximo a la ciudadanía y, por lo tanto, el espacio
privilegiado para avanzar en la construcción de la democracia social.

En México, en la última década del siglo, muchos municipios en tanto ámbitos

de gobierno del sistema político federal, juegan ya un papel central en el
desarrollo económico y social del país. Los reclamos de un nuevo o auténtico
federalismo más equitativo y, por lo tanto, descentralizado, se han
acompañado de la exigencia de mayores recursos para que los gobiernos
locales cumplan con las funciones y responsabilidades de su competencia.

Pero no todos los municipios pueden asumir con eficacia las tareas que se le
asignan, si su acción gubernamental no se encuentra integrada plenamente a la
entidad y a la región a la que pertenecen.

La pertenencia de un municipio a una región, rural, urbana, metropolitana,

indígena, fronteriza, es un dato de fundamental importancia para conocer cuál
es su vocación económica. Interesa saber ¿qué características naturales y
ambientales posee su territorio y su entorno?; ¿cuáles son las capacidades
 4

educacionales y culturales de sus habitantes y qué nivel de vida prevalece;

¿cuáles son las bases de su identidad cultural?; ¿de qué manera se han
organizado y cómo han participado en la elección de sus representantes?.

En México, desde el siglo pasado, se han elaborado diferentes

regionalizaciones, como agrupaciones de base territorial no necesariamente
coincidentes con la delimitación político-administrativa estatal. Si bien la
perspectiva regional, actualmente, no es considerada con la importancia que
posee en el proceso de diseño e implementación de la política económica y, en
general, es muy limitada la incorporación de la dimensión territorial que
encierra cualquier política pública, en la política social de atención a la
población que se encuentra en situación de extrema pobreza se han
incorporado criterios regionales, estatales e inclusive de identificación por
localidad. Así, se han identificado micro-regiones muy pobres en el interior de
los 31 estados, a fin de dar prioridad a su atención, en el marco de los
programas de combate a la pobreza del gobierno federal. En estas últimas
delimitaciones regionales se identifican los municipios que las componen,
aunque los programas se operan a nivel de localidad.

Por otra parte, existe consenso sobre la necesidad de revisar los mandatos
contenidos en la Constitución Política de la República y en las Constituciones
estatales y demás instrumentos legislativos y normativos, con la finalidad de
adecuarlos a las propuestas de reforma del estado y descentralización que se
impulsan en el marco de un nuevo federalismo. En esta reconsideración de
facultades y competencias de los ámbitos de gobierno, en particular del
municipal, deberá incorporarse necesariamente una perspectiva regional.

En este sentido, este cuaderno pretende ser una contribución para abrir el
debate en torno a la relación: municipio-región. Para ello se presentarán
seguidamente tres niveles de reflexión y análisis:

- El conceptual en el que se presentarán las definiciones e ideas centrales

sobre el municipio y la región.

- El territorial que identifica las principales macro-regiones del país y

distingue los municipios que la componen, así como las microrregiones de
atención a la población en pobreza extrema, el control de los partidos
políticos y el número y distribución de las mujeres que gobiernan
municipios.
 5

- Las propuestas que sobre el tema del municipio y el desarrollo regional

surgieron del proyecto Agenda de la Reforma Municipal, en el cual se
inscribe también la realización de estos cuadernos de debate municipal

I.- El municipio Mexicano

a) Conceptualización

Cualquier definición de Municipio hace referencia a su carácter de entidad

político-administrativa, de base territorial, la cual forma parte del régimen
interior de los estados y cuyo gobierno es el Ayuntamiento de elección
popular directa, integrado por un presidente municipal, síndicos y regidores.1

La palabra proviene del latín compuesto de dos locuciones: el sustantivo

munis, que se refiere a cargos, obligaciones, tareas, entre otras varias
acepciones; y el verbo capere que significa tomar, hacerse cargo de algo,
asumir ciertas cosas.

Moisés Ochoa Campos entiende al municipio como: “la forma, natural y

política a la vez, de organización de la vida colectiva, capaz de asegurar bajo
una forma democrática, el ejercicio total de la soberanía popular”2. Lo
importante es destacar que la idea de municipio se asocia a la de comunidad
que habita en un territorio dado.

Según lo establecido en la Constitución de la república, el municipio en

México es un ente autónomo que reúne las siguientes características:

a) Personalidad jurídica propia.

b) Patrimonio propio.
c) No tiene vínculos de subordinación jerárquica con el gobierno del estado.
d) Administra libremente su hacienda.
e) Tiene facultades reglamentarias, ejecutivas y judiciales.

1
Cfr. CEDEMUN. Los Municipios de México: información para el desarrollo. Glosario de
Administración Pública Municipal. México. Secretaría de Gobernación. 1 disco compacto tercera
edición, enero de 1998.
2
Cfr.Ochoa Campos, Moises. La Reforma Municipal. México. Edit. Porrúa. 2a edic. 1968. pág. 14.
 6

f) Su gobierno es electo popularmente” 3

Según su naturaleza jurídica es una comunidad natural y un organismo

descentralizado por región, un ente autárquico territorial, un nivel o ámbito de
gobierno autónomo.4 Como entidad, el municipio tiene amplias facultades
para actuar en relación con la planeación territorial y ambiental y suministrar
servicios públicos (agua potable y alcantarillado, mercados). Y precisamente
para ello, el artículo 115 prevé la coordinación entre municipios de una
determinada región e inclusive entre entidades vecinas, en particular cuando
forman parte de un área metropolitana:

“Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos

y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz
prestación de los servicios públicos que les corresponda” (fracc. III)

De igual forma se faculta a “dos o más centros urbanos situados en territorios

municipales de dos o más entidades federativas que formen o tiendan a formar
una continuidad geográfica, la Federación, las entidades federativas y los
Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y
regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con
apego a la ley federal de la materia” (fracc. VI).

Las leyes de planeación de algunos estados (por ejemplo de Chihuahua, en su

artículo 8) reconocen a los municipios la posibilidad de planear a nivel
regional. Además establece que le corresponde a la Coordinación de
Fortalecimiento Municipal del Estado coordinar la formulación de los planes
municipales, con apoyo de las dependencias de la administración pública
federal, estatal y municipal, integradas en los Comités Regionales para la
Planeación del Desarrollo Estatal. Sin embargo, según se afirmó en el Taller
de la Reforma Municipal realizado en la entidad (26 de febrero de 1999), estas
instancias de planeación regionales no logran funcionar con la eficiencia
esperada y hasta pueden llegar a obstaculizar la elaboración de los planes
municipales.

Además, se considera al municipio como la instancia institucional receptora

de la descentralización administrativa y de gestión de los servicios públicos,
3
Cfr. CEDEMUN, ob.cit., 1998; Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, Porrúa, 1991.
4
Cfr. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, México, Editorial
Porrúa, décima edición, 1997, pags. 1151-1167, Tomo II.
 7

que actúa en determinado territorio gobernando a los mexicanos que allí

habitan. Por ello se lo considera en sí como un organismo descentralizado que
actúa o cuyo ámbito de actuación puede ser regional y se reafirma, al mismo
tiempo, que conserva el carácter autonómico del régimen municipal.

Un reconocido municipalista, Andrés Serra Roja, afirma que “la forma más
característica de la descentralización regional en el derecho constitucional y
administrativo mexicano, es el municipio”.5 En el marco del derecho
administrativo, Gabino Fraga agrega que “el municipio es una forma en que el
Estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una
circunscripción territorial determinada”.6

Jaime Cárdenas Gracia y Mauricio Farah Gebara7, en sus comentarios sobre el

artículo constitucional 115 sostienen que “como organismo descentralizado
por región el municipio se formula a partir de la idea de la descentralización
administrativa, cuya finalidad es el manejo de los intereses colectivos que
corresponden a la población radicada en una circunscripción territorial para
posibilitar una gestión más eficaz de los servicios. También implica una
descentralización política, que organiza una entidad autónoma hasta cierto
límite y en atención a ciertas necesidades, bajo un régimen jurídico especial
que comprende un núcleo de población agrupado en familias, una porción
determinada de territorio nacional, y también determinadas necesidades
colectivas relacionadas con el gobierno de la ciudad y con exclusión de lo que
corresponde a otros entes”

En síntesis, el municipio es consubstancial a la descentralización de las

funciones de gobierno y a la actuación gubernamental territorial, regional y
local. Sin embargo, la Constitución no define al municipio, ni explicita su
ámbito de actuación más allá del territorio que gobierna. Sólo en el artículo
constitucional 115 se hace referencia a la capacidad de los municipios que
forman parte de un área metropolitana de asociarse para el cumplimiento de
sus funciones.

Nosotros consideramos que más allá de distinciones y de su diversidad, el

gobierno municipal debe cumplir con seis funciones básicas:
5
Serra Rojas, Andrés. Derecho administrativo. México. Edit. Porrúa. T. I. 1979. 9a edic. pág. 590.
6
Fraga, Gabino. Derecho administrativo. México. Edit. Porrúa. 22a edición. 1982. pág. 590.
7
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada. UNAM. Editorial Porrúa.
Décima edición, tomo II 1997 pp 1154.
 8

- La promoción de un desarrollo económico sustentable

8
- El cuidado del medio ambiente y los recursos naturales
- La preservación de la identidad cultural y étnica.
- La conservación del patrimonio histórico
- El suministro de los servicios públicos básicos.
- La promoción de la participación de la ciudadanía en los procesos de toma
de decisiones, a fin de ejercer y consolidar la democracia política y social
en el ámbito local.

Ciertamente, todas estas acciones encierran en sí una dimensión regional y,

para abordarla, es útil retomar en primer lugar las conceptualizaciones
existentes sobre los tipos de municipios que pueden identificarse.

Tipologías municipales

El territorio y la población son los datos básicos que permiten identificar tipos
de municipios. Según el Centro Nacional de Desarrollo Municipal (1998), los
tipos de municipios que existen en México son los siguientes:

Municipio rural:

Es el municipio que desarrolla principalmente actividades propias del sector

primario: agricultura, ganadería, pesca y minería. Presenta cierto grado de
dispersión poblacional, carece de infraestructura y equipamiento para la
dotación de servicios públicos y suele presentar severas deficiencias en los
niveles de bienestar social. En muchos de ellos prevalece una marcada
tendencia migratoria hacia las ciudades y municipios con mayor equipamiento
y diversificación de actividades económicas, con la intención de conseguir
mejores oportunidades de empleo e ingresos. Se considera además que su
población es menor a 5,000 habitantes.

Cabe agregar que actualmente existe una propuesta para reconocer la figura
del municipio indígena, que hace referencia a los municipios en los que su
población se dedica principalmente a actividades productivas rurales, en los
que existen formas comunitarias de vida y de gobierno y una identidad étnica
y cultural particular.9

8
Sobre las directrices para una gestión ambiental de nivel regional y local, veáse Poder ejecutivo
Federal, Programa de Medio Ambiente 1995-2000, México, 1996, pp Cap. VI.
 9

Municipio semiurbano:

Es el municipio en el que prevalecen actividades productivas mixtas,

relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición de lo
rural a lo urbano, predominan las actividades agropecuarias, forestal y
pesquera en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y
servicios. En estos municipios se presentan también carencias de
infraestructura y de equipamiento. El agrupamiento de su población se
caracteriza por contar con poblados y una cabecera municipal que presenta
características urbanas. Los municipios semiurbanos poseen localidades con
una población que oscila entre los 10,000 y 15,000 habitantes.

Municipio urbano:

Este tipo de municipio se caracteriza porque las principales actividades

económicas que se realizan en su territorio son industriales, de comercio y
servicios. Por lo general, son receptores de las migraciones que proceden del
medio rural y en algunos casos presentan elevadas tasas de crecimiento
demográfico. Son espacios urbanos que cuentan con infraestructura necesaria
para disponer de servicios públicos básicos, así como equipamientos (de
salud, educativos, etc) de cobertura estatal y regional. Estos municipios
reciben migrantes del medio rural, que se localizan en los mismos tras la
búsqueda de mejores oportunidad de empleo y de mejores condiciones de vida
para su familias. El municipio urbano está constituido por localidades que
alcanzan a una población de más de 15,000 habitantes.

Municipio metropolitano:

Son aquellos municipios conurbados o periféricos a una ciudad central que

forman parte de una zona metropolitana. En los mismos se localizan diferentes
tipos de actividades industriales y de servicios e inclusive actividades
agrícolas de subsistencia. Para muchos trabajadores es el lugar en el que han
autoconstruido precarias viviendas en las que viven con sus familias, pero
están obligados a trasladarse diariamente a sus lugares de empleo localizados
en la ciudad central, perdiendo muchas horas, energía y dinero en el
transporte. En un número importante de los mismos el rápido crecimiento

9
Véase, entre otros, González, Dolores “La autonomía y el Municipio en el diálogo de San Andrés
Sakan´chen de los pobres Larráinzar” en CESEM, Boletín Artículo 115, n 15, México, D.F., 1995.
SEDESOL Cuadernos del Instituto Nacional de Solidaridad , El Municipio en la consulta nacional
sobre derechos de participación indígena, México, D.F. 1996.
 10

poblacional y el bajo ingreso de sus habitantes generan una baja calidad de

vida y una serie de problemas de tipo urbano y social que condiciona su
organización y funcionamiento. Presentan también un alto índice de migración
proveniente de la ciudad central, que los expulsa por la vía del encarecimiento
y el déficit de viviendas populares, o del medio rural, ya que en ellos se
concentran actividades generadoras de empleo. Los municipios
metropolitanos, geográficamente, conforman vecindad con las capitales o las
principales ciudades de los estados, lo cual exige la coordinación entre
diferentes instituciones e instancias de los gobiernos municipales. Inclusive se
ha llegado a plantear la necesidad de crear una instancia de gobierno política y
administrativa o un gobierno metropolitano, como existe en otras ciudades del
mundo. Los municipios metropolitanos presenta una población superior a
100,000 habitantes.

Desde una perspectiva territorial cabe distinguir también entre los municipios
que forman parte del área urbana y los que se localizan en la zona
metropolitana. Así, el área urbana se define “a partir de un núcleo principal y
gracias a los recursos de la sociedad industrial induce a la rápida urbanización
de las áreas vecinas, abarcando antiguos núcleos, integrándolos en una nueva
realidad socioeconómica más amplia que las unidades político administrativas
que les correspondían”.10

La zona metropolitana, en cambio, se diferencia del área urbana “en cuanto

a que su límite constituye un envolvente de la segunda y a que su forma es
más regular, puesto que se construye de los límites de las unidades político o
administrativas menores en que se divide el país: municipios y delegaciones,
en el caso de la ciudad de México” 11. Por ello la población de las zonas
metropolitanas es, por lo general, mayor que la de las áreas urbanas
correspondientes ya que se consideran parte de las mismas municipios
completos, con localidades mixtas o rurales. La superficie de la zona
metropolitana puede ser bastante mayor que la del área urbana y depende del
tamaño de los municipios.

Estas conceptualizaciones son importantes porque es en estos espacios y en

estas sociedades donde pueden implementarse políticas de desarrollo
económico y social, basadas en la cooperación y coordinación entre las
Costa, Luís Carlos. “Metropoli e Planejamento”, citado en Unikel., Luis “El desarrollo urbano de
10

México: diagnóstico e implicaciones futuras. México, COLMEX, México, 1976, p.117.

11
Unikel, Luis, ob.cit, p. 119
 11

diferentes autoridades locales. Es en estos territorios donde se da la mayor

concentración de servicios y equipamientos urbanos y, por tanto, corresponde
a las autoridades municipales buscar formas de gestión innovadoras que
permitan mejorar la eficiencia y ofrecer una mejor calidad de vida.

Además, estas caracterizaciones son útiles pero no hacen referencia a la

pertenencia regional que poseen los tipos de municipios. Por otra parte, uno de
los señalamientos que recurrentemente se hace es la imposibilidad de actuar
en los diferentes tipos de municipios del país, con apego a lo que establece el
precepto constitucional.

La experiencia indica que para muchos municipios de las regiones rurales en

las que viven comunidades indígenas, las funciones de gobierno y el
desarrollo de la vida de la comunidad no pueden apegarse a lo establecido en
el artículo constitucional 115. Pero esto también ocurre con los municipios
semi-urbanos, los cuales por hallarse en una situación productiva y espacial en
transición, asumen algunas funciones que les corresponden. En contrapartida,
los municipios urbanos de mayor tamaño y población y/o las ciudades
capitales estatales desarrollan un número más amplio de funciones que las
mencionadas en el artículo 115, vinculadas a la gestión del territorio (ej:
vivienda popular o los servicios públicos, por ejemplo el transporte). Por ello,
el cumplir con las competencias que se le asignan al municipio en general en
dicho artículo parece ser más probable en el caso de los municipios urbanos y
metropolitanos.

Queda claro que las tipologías presentadas son tan sólo instrumentos de
agrupación de municipios que poseen algunas característica comunes Sin
embargo, si incorporamos la dimensión regional se introducen mayores
especificidades que las que surgen de la distinción urbano-rural. Esto es de
particular importancia cuando se trata de ofrecer instrumentos jurídicos y
normativos, distribuir recursos y/o realizar acciones que contribuyan a
disminuir las marcadas desigualdades regionales que existen en el país.

II). Las regiones

a) Lo conceptual

Las regiones refieren a una división del territorio basada en la adopción de

diferentes criterios y/o características (naturales, socio-económicas, de
 12

localización) y el territorio, que como señala Angel Bassols, es susceptible de

dividirse de muy distinta forma dependiendo del propósito que se persigue12.

En este trabajo se hará referencia al concepto de región en el interior del

contexto de la nación, aunque este concepto pueda usarse para hacer
referencia a espacios muchos más amplios que trascienden las fronteras
nacionales, tales como la región latinoamericana, o la región del Atlántico
Norte o del Mediterráneo. Precisamente, el proceso de globalización de la
economía le ha otorgado nuevas connotaciones al concepto de región
ampliando y colocando sus límites más allá de las fronteras de los estados
nacionales.

A pesar de la complejidad que implica el identificar las regiones del país

existen esfuerzos que distinguen entre:

- Regiones naturales a partir de seleccionar fenómenos tales como las

cuencas hidrográficas, los tipos de suelo, los climas, o la vegetación,
buscando sistemas de fenómenos.

- Regiones socio-económicas que refieren a un todo complejo de

actividades y de población cuya identificación es de fundamental
importancia en el diseño de políticas públicas de desarrollo económico y
social. Según Angel Bassols, los aspectos decisivos en el estudio de estas
regiones son los siguientes:

“l) Tipos y calidad de los recursos naturales existentes y utilizables de acuerdo

con el grado de desarrollo actual;
2) Distribución y actividad productiva de la mano de obra;
3) Papel de las ciudades como focos de desarrollo industrial, comercial, de
servicios y cultura, con su hinterland o zona de atracción, creando una red
de comunicaciones y transportes y afirmando, en general, su función
dirigente regional;
4) Especialización productiva, grado de avance moderno, contrastes internos,
y participación regional a escala de todo el país y en el comercio exterior
de la nación;
5) Lazos productivos con otras regiones, vecinas o distantes de ella;
intercambio de materias primas o productos elaborados;
6) Nivel de desarrollo socio-económico de la región;
12
Cfr. Bassols Batalla, Angel “Geografía, sudesarrollo y regionalización”, editorial Nuestro
Tiempo, México, segunda edición , 1975, p 147-166.
 13

7) Contrastes intrarregionales en el grado de desarrollo productivo, en los

niveles de vida, etc.” 13

En síntesis se puede afirmar que la región implica “referirse a la naturaleza

social, económica, política, cultural y geográfica de un ámbito territorial dado,
un ámbito o área definidos a partir de una relación de acoplamiento o
semejanza”14. En su interior existen las delimitaciones político-administrativas
que constituyen las entidades del país: estados y municipios. Sin embargo, no
es fácil realizar un análisis regional, estatal y municipal a la vez.

Un intento de conceptualización diferente es propuesto por Guillermo de la

Peña, cuando plantea una regionalización por tipos de poder que ejercen las
instituciones públicas. Se afirma que: “en un primer tipo encontramos
instituciones cuyo poder se deriva de instancia superiores, en un segundo
tipo los podríamos llamar instituciones de intermediación política: reciben
poder de la cúspide para negociar con la base, y viceversa. El tercer tipo son
las instituciones como los ayuntamientos y los gobiernos estatales, cuyo
poder es otorgado por la base, en cuanto sus dirigentes dependen de una
elección popular, pero que en cuanto instituciones tienen también poder
independiente puesto que controlan recursos propios”15

Debe recordarse que durante mucho tiempo el concepto de región estuvo

vinculado al de planeación y al de política económica. Al respecto, Juan José
Palacios sostiene que “en función de la planeación, la región es: aquella que se
define en función de criterios y objetivos específicos de política económica
para alcanzar el máximo de eficiencia en la implementación de programas y
estrategia, su delimitación es totalmente arbitraria pues generalmente se busca
coherencia administrativa o congruencia entre el área a considerar y la
estructura institucional disponible para llevar a cabo los planes”16.

En contrapartida, se afirma en la actualidad, que “la dimensión regional está

disminuida, se inserta en la misma lógica del mercado que rige de manera
13
Idem. pp.152-154.
14
Cfr. Arellano Sánchez, José “ El concepto de región en la actual perspectiva chiapaneca. Algunas
reflexiones particulares de su uso” en: Rodríguez y Rodríguez; Camarena y Serrano, M (coord) “El
desarrollo regional en México. Antecedentes y perspectivas “, Asociación Mexicana de Ciencias
para el Desarrollo Regional, Universidad Autónoma de Querétaro, Instituto de Investigaciones
Económicas, México, 1998.
15
De la Peña, Guillermo “Poder local, poder regional: una perspectiva socioantropológica”, El
Colegio de Michoacán, México, 1997.
16
Palacios, Juan José “El concepto de región: la dimensión espacial de los procesos sociales en:
Revista Interamericana de Planificación, Vol XVII, núm.66, junio 1983.
 14

general los presupuestos de la asignación eficiente de los recursos. Pero es

cada vez más claro que para que una política económica sea de naturaleza
regional, debe ser formulada y aplicada explícitamente con esa intención. La
efectividad de las políticas regionales ha de asociarse con criterios específicos
en su diseño e instrumentación” (Bendesky) 17

Una particular importancia encierran las relaciones que existen entre las
regiones y el federalismo. Ante el debilitamiento o destrucción del estado
moderno, burocrático autoritario, existe en la Unión Europea un movimiento
federalista que promueve la recuperación y la revalorización de las identidades
y formas de gobierno que se han dado los ciudadanos en sus regiones y/o
ciudades en las que habitan. En este sentido, se recupera el concepto de
autonomía y autogobierno regional. En México, estas ideas se vinculan a las
propuestas surgidas ante el conflicto chiapaneco que reclaman la constitución
y el reconocimiento de regiones autónomas pluriétnicas, en el interior de las
cuales se reconozca la existencia de otros ámbitos territoriales: las
comunidades, los municipios y las regiones -mono o pluriétnicas- con las
finalidad de proteger y promover la integridad y el desarrollo de sus
territorios, tierras, lenguas, culturas, costumbres, recursos naturales y formas
específicas de organización social, económica y política18. También han
existido propuestas para la creación de regiones autónomas como un ente
territorial de la federación con personalidad jurídica, es decir con gobierno
interno y cuya autoridad sería el gobierno regional19

Finalmente, la construcción de regiones tiene una particular utilidad para el

diseño de las políticas públicas y en las mismas debiera darse cabida a la
participación de los gobiernos locales. Sin embargo, las políticas económicas
son diseñadas por instancias del gobierno federal, con escasa injerencia de los
gobiernos estatales y con nula participación de los gobiernos municipales. Por
ello, aunque en materia de política social se ha avanzado en la
descentralización de recursos y responsabilidades a los gobiernos locales la
naturaleza de las mismas -principalmente su corte asistencialista- y su escasa
vinculación con la política económica, le resta eficacia a la acción
gubernamental.

17
Bendesky, León, “El espacio económico” en Rodriguez y Rodriguez et all, ob.cit. 1998, p.162.
18
Cfr. Asamblea Nacional Indígenas para las Autonomías, México, D.F. 1995 p3-5 cit en: Agenda
de la Reforma Municipal (1998).
19
Poder Ejecutivo Federal, Congreso de la Unión, Memoria del Informe de resultados de la
Consulta Nacional sobre Derechos y Participación Indígenas, México, D. F.s/f p.64.
 15

b) Las macro-regiones

La identificación de macro regiones permite una primera aproximación a las

desigualdades que presenta el territorio nacional. Las sociedades locales, son
la base territorial y poblacional necesaria para formular políticas tendientes a
lograr una mayor y mejor integración del conjunto del territorio y un nivel de
vida adecuado para el conjunto de la población.

Identificados estos elementos y estos procesos y respetando la división

político-administrativa de nuestro sistema federal, se ha optado en este trabajo
por organizar la información de nivel municipal disponible, a partir de la
siguiente macro-regionalización (ver mapa):

Región I: Coahuila, Distrito Federal, Guerrero, Guanajuato, Hidalgo, México,

Morelos, Nuevo León, Querétaro, San Luís Potosí y, Tamaulipas.
Región II: Chihuahua, Durango y Zacatecas.
Región III: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima,
Jalisco, Michoacán, Nayarit, Sinaloa y Sonora.
Región IV: Chiapas, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.
Región V: Campeche, Quintana Roo y Yucatán.

Retomando la tipología municipal elaborada por CEDEMUN y reagrupando los

municipios según el estado y la región a la que pertenecen (cuadro 1) se advierte
lo siguiente:

- En la región I se observa un fuerte predominio de los municipios urbanos,

ya que de 569 municipios 506 son diferentes tipos de municipios urbanos
y sólo 63 son rurales. Este peso de la población urbana se debe a que en la
misma se localiza la Zona Metropolitana de la ciudad de México,
constituida por el Distrito Federal y por 27 municipios del Estado de
México conurbados a la ciudad central. De igual forma, se localiza en esta
región otra importante zona metropolitana, la tercera en importancia
poblacional, que es la zona metropolitana de Monterrey. Sin duda, el país
presenta un intenso proceso de urbanización que se expresa en la existencia
de 40 zonas metropolitanas y más de 100 ciudades medias.

- En la zona II el mayor aporte poblacional corresponde a Chihuahua, siendo

Ciudad Juárez una de las más importantes ciudades de la frontera norte. Sin
 16

embargo, debe mencionarse que en esta zona se localizan los municipios

indígenas que forman parte de la Tarahumara.

- En la zona III se localiza Guadalajara, el municipio más grande del país en

población y la segunda más importante zona metropolitana del país, así
como ciudades de gran crecimiento poblacional como es el caso de la
ciudad fronteriza de Tijuana.

- En la zona IV se localiza Puebla que es la cuarta ciudad del país en

población, pero esto no contrarresta el fuerte peso de la población rural e
indígena que habita en la tercera parte de los municipios oaxaqueños.

- Finalmente en la V, que es la que registra menor población y menor

número de municipios, y se advierte el que los municipios rurales que
representan el 27.2% del total, aunque se localizan aquí ciudades de gran
importancia por su valor histórico y turístico como Mérida.

Esta caracterización expresa las profundas transformaciones que se han dado

en la economía mexicana y en el territorio nacional. En particular, un proceso
de descentralización de la actividad industrial de la Capital de la república
hacia los municipios metropolitanos del Estado de México y hacia ciudades
del interior (Puebla, Guanajuato, León). Además, en las tres principales
metrópolis se advierte un proceso de terciarización de la economía que se
caracteriza por generar empleo en un sector de punta al que se integra la mano
de obra con mayor calificación -servicios financieros, comercio, informática,
turismo- y, al mismo tiempo, las actividades propias de la economía informal,
cuya manifestación más clara son los vendedores ambulantes en los centros de
nuestras ciudades. Sin embargo, es en estas zonas metropolitanas donde se
advierte un elevado número de mexicanos viviendo en situaciones de pobreza
extrema y moderada. Lo cierto es que el marcado proceso de urbanización de
la economía que experimenta México desde hace varias décadas se expresa
claramente en su territorio.

En contraste, el mayor peso de la población dedicada a actividades rurales -en

su mayoría de origen indígena- se encuentra localizada en la zona IV
conformada por Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Puebla, que son los estados que
al tiempo poseen el mayor número de municipios –1,185 de un total de 2,419.
Estos estados reciben los mayores recursos destinados a la atención de la
pobreza y al desarrollo regional, puesto que en los mismos es donde
prevalecen elevados índices de pobreza extrema.
17
 18

Cuadro I Caracterización de los Municipios de México, según tipo de municipios y macro-regiones

Región I Tipos de municipios y población.
Municipios Municipios Grandes Metrópolis Municipios Total de Población
Estados semiurbanos urbanos Ciudades rurales municipios
Coahuila 15 19 2 2 0 38 2.172.136
Distrito Federal 0 0 0 0 0 0 8.483.623
Guanajuato 21 19 3 1 2 46 4.393.160
Guerrero 40 8 0 0 28 76 2.915.497
Hidalgo 33 32 3 0 16 84 2.111.782
México 36 68 11 6 1 122 11.704.934
Morelos 10 22 1 0 0 33 1.442.587
Nuevo León 16 27 5 2 1 51 3.549.273
Querétaro 7 5 1 1 4 18 1.248.844
San Luís Potosí 37 8 1 1 11 58 2.191.712
Tamaulipas 26 15 2 0 0 43 2.526.387
Total 241 223 29 13 63 569 42.739.935
Región II
Chihuahua 33 21 0 2 11 67 2.792.989
Durango 27 6 1 0 5 39 1.430.964
Zacatecas 35 19 1 0 1 56 1.336.348
Total 95 46 2 2 17 162 5.560.301
Región III
Aguascalientes 2 8 0 1 0 11 862.335
Baja California 2 1 2 0 0 5 2.108.118
Baja CaliforniaSur 1 4 0 0 0 5 375.450
Colima 1 9 0 0 0 10 487.324
Jalisco 52 62 1 1 8 124 5.990.054
Michoacán 56 40 1 0 16 113 3.869.133
Nayarit 4 13 1 0 2 20 895.975
Sinaloa 10 5 3 0 0 18 2.424.745
Sonora 30 40 2 0 0 72 2.083.630
Total 158 182 10 2 26 378 19.096.764
Región IV
Chiapas 68 10 0 0 33 111 3.606.828
Oaxaca 267 52 0 0 251 570 3.224.270
Puebla 123 40 1 1 52 217 4.624.239
Tabasco 8 8 1 0 0 17 1.748.664
Tlaxcala 21 39 0 0 0 60 883.630
Veracruz 117 47 5 0 41 210 6.734.545
Total 604 196 7 1 377 1,185 20.822.176
Región V
Campeche 8 3 0 0 0 11 642.082
Quintana Roo 4 4 0 0 0 8 703.442
Yucatán 56 15 1 0 34 106 1.555.733
Total 68 22 1 0 34 125 2.901.257
Total general 1166 669 49 18 517 2,419 91.120.433
Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema Nacional de Información Municipal (SNIM) del Centro
Nacional de Desarrollo Municipal y el Sistema Municipal de Base de Datos (SIMBAD) del INEGI, 1999.
 19

c) Pobreza y regiones de atención prioritaria

Se estima que en el país 26 millones de mexicanos viven en condiciones de

pobreza extrema y para canalizar hacia esas familias los recursos de manera
prioritaria se han identificado 91 microregiones pertenecientes a los 31
estados, las cuales comprenden 1,377 municipios. La idea que prevalece es
que en las localidades y las regiones donde se concentra la pobreza extrema no
coinciden con las delimitaciones geopolíticas de los estados y municipios, sino
que conforman microregiones con características socioeconómicas similares.
20
Así, en estados como Chiapas 100 de sus 111 municipios forman parte de
las microregiones de atención prioritaria; en Oaxaca 425 de un total de 570
municipios; en Puebla 163 de 217; en San Luis Potosí 46 municipios de 58;
en Yucatán 72 de 106; Hidalgo 50 de un total de 84 municipios (cuadro 2 ).

Si consideramos la población que habita en esos municipios y las macro-

regiones del país que se han identificado se puede presentar una primer
caracterización sobre el peso de la población pobre que debe ser atendida por
las políticas sociales.

- En la región I hay estados en los que la mitad de la población vive en

extrema pobreza, tales como Hidalgo (47.8%) San Luis Potosí (53.7%) o
Guerrero (44.6%). Cabe señalar que en esta región se localiza el D.F. ,
entidad que es la Capital del país, no considerada aquí porque carece de
municipios, pero que registra en algunas de sus delegaciones elevados
índices de pobreza urbana y rural. En total, en esta región viven 6.7
millones de mexicanos en extrema pobreza.

- En la región II, Zacatecas con el 41.4% es el estado que presenta la mayor

proporción de población en extrema pobreza. Y además, en esta región se
localiza la Tarahumara que es una de las 26 micro regiones consideradas
prioritarias, que se localiza en el estado de Chihuahua, el cual registra bajos
porcentajes de hogares pobres.

- En la macroregión III, Nayarit registra el 55.1% de su población en

pobreza extrema y Sinaloa registra más de un 1 millón de mexicanos
viviendo en esas condiciones de precariedad. En Sonora 28.5 %, en
Michoacán el 21.6% (en particular en la región Purépecha) y en Baja

20
Véase Poder Ejecutivo Federal, PROGRESA, México, s/s, pp. 13.
 20

California el 14.9%. Es importante destacar que en esta región se localizan

estados en los que se desarrolla una intensa y/o moderna actividad primaria
e industrial; sin embargo, en la misma viven 4 millones de mexicanos en
extrema pobreza.

- La región IV es la más pobre del país, ya que en estos estados viven más de
12 millones de mexicanos en extrema pobreza. El estado que mayor
número de pobres registra es Puebla con más de 3 millones, Chiapas y
Oaxaca con más de 2.5 millones cada uno y Veracruz con más de 1.7
millones. Llama la atención Tabasco, porque sus 17 municipios son
considerados prioritarios y Tlaxcala donde más de la mitad de su población
vive en la pobreza extrema.

- En la región V se estima que viven en extrema pobreza 1,634,853

mexicanos y el número mayor de pobres se registra en Yucatán (más de 1
millón). En Quintana Roo casi la mitad de su población está considerada en
esa situación y en Campeche más de una tercera parte de la población del
estado.
 21

Cuadro n 2 Regiones de atención prioritaria según estado, número de municipios y población

Región I Regiones de atención prioritaria con número de municipios, población y porcentajes.

Estados Regiones prioritarias Número de Total de Población Población a % de la
municipios municipios total del Edo atender población
Coahuila Centro-desierto 12
La Laguna 4 38 2.172.136 392.625 18.0%
Sureste 2
Frontera 5
Distrito Federal 0 0 8.483.623 0 0
Guanajuato Serra Gorda* 5
Zona Norte 7 46 4.393.160 540.418 12.3%
Zona Sureste 2
Guerrero Costa Grande 8
Tierra Caliente 9
Filo Mayor/Sierra* 4 76 2.915.497 1.302.165 44.6%
La Montaña* 17
Costa Chica* 13
Hidalgo Sierra Gorda* 17
Valle de Mezquital 13
Huasteca* 10 84 2.111.782 1.011.325 47.8%
Otomi-Tepehua* 4
Otros municipios prioritarios 6
México Norte 24
Sur* 20 122 11.704.934 1.641.589 14.0%
Otros municipios prioritarios 5
Morelos Norte-Oriente 5
Suroriente 5 33 1.442.587 187.329 12.9%
Surponiente 3
Nuevo León Sur 6 51 3.549.273 143.871 4.0%
Otros municipios prioritarios 3
Querétaro Sierra Gorda* 6 18 1.248.844 177.484 14.2%
Semidesierto 2
San Luís Potosí Altiplano 9
Huasteca* 20
San Luís 6 58 2.191.712 1.178.825 53.7%
Media 5
Sierra Gorda* 6
Tamaulipas Centro 3
Suroeste 5
Cañera 4 43 2.526.387 195.598 7.7%
Noreste I 3
Noreste II 5
Total 34 regiones 283 569 42.739.935 6.771.229 15.8%
 22

Región II Regiones de atención prioritaria con número de municipios, población y porcentajes.

Estados Regiones prioritarias Número de Total de Población Población a % de la
municipios municipios total del Edo atender población
Chihuahua Tarahumara* 23
Del desierto 5 67 2.792.989 414.482 14.8%
De la llanura 6
Otros municipios prioritarios 1
Durango Semidesierto 10
Las Quebradas* 4 39 1.430.964 257.234 17.9%
Indigena Sur 2
Zacatecas Semidesierto 21
Otros municipios prioritarios 6 56 1.336.348 553.645 41.4%
Total 7 regiones 78 162 5.560.301 1.225.361 22.0%

Región III Regiones de atención prioritaria con número de municipios, población y porcentajes.
Estados Regiones prioritarias Número de Total de Población Población a % de la
municipios municipios total del Edo atender población
Aguascalientes Norte 5 11 862.335 85.521 9.9%
Baja California Valle de San Quintin 1 5 2.108.118 315.289 14.9%
Baja California Sur Norte 4 5 375.494 375.494 100%
Sur 1
Colima Indigena 1 10 487.324 4.989 1.0%
Jalisco Sierra Norte 7
Costa 7
Sur 5 124 5.990.054 358.792 5.9%
Sierra de Amula 3
Sureste 3
Otros municipios prioritarios 5
Michoacán Tierra Caliente 11
Costa 3
Meseta Purépecha* 13 113 3.869.133 835.826 21.6%
Otros municipios 9
prioritarios
Nayarit Sierra del Nayar* 8
Otros municipios prioritarios 3 20 895.975 494.486 55.1%
Sinaloa Los Altos 13 18 2.424.745 1.006.997 41.5%
Sonora Sierra de Alamos 5
Valle del Mayo 4 72 2.083.630 594.769 28.5%
Sierra Central 8
Bacum-Guaymas 4
Total 19 regiones 123 378 19.096.808 4.072.163 21.3%
 23

Región IV Regiones de atención prioritaria con número de municipios, población y porcentajes.

Estados Regiones prioritarias Número de Total de Población Población a % de la
municipios municipios total del Edo atender población
Chiapas Selva* 10
Norte* 22
Altos* 16
Franja Fronteriza 5 111 3.606.828 2.586.891 71.7%
Sierra* 8
Las Cañadas* 5
Otros municipios prioritarios 34
Oaxaca Istmo* 40
Mixteca* 99
Costa Chatina* 89
Mazateca-Papaloapam* 53 570 3.224.270 2.521.633 78.2%
Sierra Juarez* 42
Otros municipios prioritarios 104
Puebla Sierra Norte* 63
Sierra Negra-zongolica* 9 217 4.624.239 3.376.949 73.0%
Mixteca* 42
Otros municipios prioritarios 20
Tabasco Frontera sur 4
Chontalpa-costa 8 17 1.748.769 1.748.769 100%
Centro-sierra 5
Tlaxcala Norte 15
Microrregion sur 4 60 883.630 532.878 60.3%
Microrregion centro 10
Veracruz Huasteca* 11
Sierra Negra-zongolica* 14
Sierra de Soteapan* 6 210 6.734.545 1.799.195 26.7%
Valle de Uxpanapa* 3
Otros municipios prioritarios 59
Total 24 regiones 800 1,185 20.822.281 12.566.315 60.3%
 24

Región V Regiones de atención prioritaria con número de municipios, población y porcentajes.

Estados Regiones prioritarias Número de Total de Población Población a % de la
municipios municipios total del Edo atender población
Campeche Maya 4
Calakmul 1 11 642.082 214.854 33.4%
Sur 3
Quintana Roo Maya 5 8 703.442 334.705 47.5%
Yucatán Litoral Oriente 3
II Oriente 12
III Litoral Centro 10
IV Centro 12
V Centro Sur 6 106 1.555.733 1.085.294 69.7%
VI Influencia 7
Metropolitana 8
VII Litoral 11
VIII Sur poniente 3
IX Sur
Total 13 regiones 85 125 2.901.257 1.634.853 56.3%

Total general 91** 1,369 2,419 91.120.582 26.269.921 28.8%

Notas:
*. 26 Regiones de atención inmediata**. Las regiones Huasteca de Hidalgo, Veracruz y San Luis Potosí, Sierra
Negra Zongolica de Puebla y Veracruz, Sierra Gorda de Guanajuato, Querétaro, Hidalgo y San Luis Potosí se
agruparon en tres regiones, respectivamente, por lo que se contabilizan una vez, la Huasteca, Sierra Gorda y Sierra
Negra Zongolica.

Fuente: Elaboración propia con datos del SNIM, del CEDEMUN, del SIMBAD del INEGI 1999 y de SEDESOL.
91 regiones prioritarias. Dirección General de Programas Sociales, mayo de 1998; y Diario Oficial de la Federación
del 2 de febrero de 1998.
 25

d) Gobierno local, partidos y género

Otros datos que pueden contribuir a completar el mapa regional y municipal
del país son los referidos a los partidos políticos que controlan la presidencia
municipal. Este dato es particularmente relevante cuando en el país se ha
instalado recientemente un proceso de alternancia política que se inició
precisamente en el ámbito municipal.

En el nivel local, las posibilidades de que se gobierne y se gestione el

territorio con una perspectiva regional y de coordinación intermunicipal se
confronta a los intensos proceso de competitividad política que protagonizan
los partidos políticos. Sin duda, un signo de avance y consolidación de la
democracia es el lograr que las autoridades municipales, independientemente
de su pertenencia partidaria, actúen de manera coordinada para lograr mayor
desarrollo económico y justicia social en el interior de los estados y regiones a
los que pertenecen. Sin embargo, esto no se ha logrado aún.

En marzo de 1999, el Centro Nacional de Desarrollo Municipal registraba que

de un total de 2,419 municipios 1,389 eran gobernados por el PRI, 286 del
PAN, 278 por el PRD, 26 por el PT, 10 por el PVEM, 2 por el PRT, 1 por el
PPS. A ello se agregan 4 gobernados por Concejos Municipales y 418 del
estado de Oaxaca donde la autoridades se eligen por usos y costumbres en
asambleas comunitarias.

Si retomamos la perspectiva de las macro-regiones se observa (cuadro n 3) lo

siguiente:

- En la región I los tres partidos mayoritarios tienen una fuerte presencia. El

PRI en todos los estados, ya que controla el 67.8% de los municipios de la
región. El PAN particularmente en Guanajuato, Estado México, San Luis
Potosí y Nuevo León y la tercera área metropolitana más importante del
país: Monterrey. El PRD gobierna en un considerable número de
municipios en los estados de México, Guerrero y Morelos. Además, en esta
zona se encuentran los dos únicos municipios que controla el PRT.

- En la región II – Chihuahua, Durango, Zacatecas – se advierte un fuerte

bipartidismo. El PRI y el PAN son los que controlan el mayor número de
municipios. El PRI en Durango donde controla 30 municipios. La mayor
presencia del PRD en esta macro-región es actualmente en Zacatecas. El
 26

PT a pesar de haber perdido la capital del estado de Durango, la cual

gobernó en los dos períodos anteriores, controla 3 municipios y otros 3 en
Zacatecas.

- En la región III, el PRI controla un elevado número de municipios: 239 de

un total de 378, siendo Michoacán el estado donde tiene mayor presencia, a
pesar de que el PRD controla allí 29 municipios. En esta región se registra
la fuerza política del PAN en Jalisco, que controla el municipio de
Guadalajara, el más grande del país en población, y a todos sus municipios
metropolitanos.

- En la región IV la presencia del PRI es abrumadora. Hay estados como

Tabasco, en los que controla sus 17 municipios. En las últimas elecciones
el PAN ha ganado posiciones en Veracruz (39) al igual que el PRD (59) de
un total de 210. En Puebla estos dos partidos controlan 15 municipios cada
uno. En esta región se registran los 418 municipios en Oaxaca, que son de
origen indígena están gobernados por usos y costumbres.

- La región V, que corresponde al sureste del país, está prácticamente

gobernada por el PRI que controla 110 municipios de un total de 125. El
PAN sólo tiene 9 municipios, pero como es sabido durante tres periodos ha
gobernado la ciudad de Mérida y el PRD tiene en 4 municipios de ese
estado y uno en Campeche.

Debe destacarse que en el ámbito municipal es donde se inauguraron y se da

con más frecuencia la alternancia entre partidos políticos. Sin embargo, no se
advierten progresos en relación con otorgar mayores espacios de decisión a las
mujeres, a los jóvenes o a los indígenas. Es decir, el pluralismo político y la
alternancia entre partidos controlando ejecutivos locales, no se corresponde
con un mayor pluralismo social.
 27

Cuadro n 3 Municipios por regiones, según partido político que controla el ejecutivo local
Región I Filiación política.
Estados PAN PRI PRD PT PVEM PRT PPS CM UyC Otros Mpio.
Coahuila 9 28 1 38
Distrito Federal 0
Guanajuato 20 19 6 1 46
Guerrero 1 54 19 2 76
Hidalgo 2 73 8 1 84
México 22 73 26 1 122
Morelos 2 17 13 1 33
Nuevo León 15 34 1 1 51
Querétaro 4 14 18
San Luís Potosí 15 34 4 3 1 1 58
Tamaulipas 40 2 1 43
Total 90 386 79 5 2 2 1 4 569
Región II
Chihuahua 18 47 2 67
Durango 5 30 1 3 39
Zacatecas 10 33 10 3 56
Total 33 110 13 6 162
Región III
Aguascalientes 6 5 11
Baja California 3 2 5
Baja CaliforniaSur 5 5
Colima 4 5 1 10
Jalisco 40 70 11 2 1 124
Michoacán 8 75 29 1 113
Nayarit 1 19 20
Sinaloa 3 14 1 18
Sonora 17 44 9 1 1 72
Total 82 239 51 4 1 1 378
Región IV
Chiapas 6 87 18 111
Oaxaca 9 112 30 418 1 570
Puebla 15 182 15 2 3 217
Tabasco 17 17
Tlaxcala 3 43 8 3 2 1 60
Veracruz 39 103 59 6 2 1 210
Total 72 544 130 11 7 1 1 418 1 1,185
Región V
Campeche 9 1 1 11
Quintana Roo 8 8
Yucatán 9 93 4 106
Total 9 110 5 1 125
Total general 286 1,389 278 26 10 2 1 4 418 5 2,419
Otros partidos corresponden a: PCM= Partido
Fuente: Elaboración propia con datos del CEDEMUN, al 29 de marzo de 1999.
Civilista Morelense de Morelos. Coalición= PVEM-PRD, en Nuevo León., PC= Partido Cardenista en
Oaxaca. PDM= Partido Demócrata Mexicano en San Luís Potosí. PI= Planilla Independiente en Tamaulipas.
 28

Así, en relación con las mujeres que presiden municipios, en 1994 el Centro
Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN) reportaba que sobre un total
de 2,392 municipios en sólo 86 gobernaban presidentas municipales, es decir
el 3.6 %21. En 1996, sobre un total de 2,412, se registraban 84 alcaldesas (3.4
%) 22. Actualmente, en abril de 1999, los datos proporcionados por el
CEDEMUN indican que en los 2, 419 municipios del país, 91 son presididos
por mujeres ( 3.7%) (cuadro 4).

Estos datos indican la lentitud con que se transforma esta situación de

discriminación y falta de igualdad de oportunidades para que las mujeres
ocupen las más altas responsabilidades en el ejecutivo local. A la vez, la
situación de desigualdad contrasta con el marcado avance que tanto el PAN
como el PRD han tenido en el número de municipios del país que controlan.
Actualmente, gobiernan 65 mujeres del PRI, lo que representa el 4.6% de los
municipios gobernados por ese partido, siendo que el mayor número se
localizan en la región I, la de mayor desarrollo industrial y urbano; y en la IV,
donde existe una marcada presencia de población rural e indígena. Los 10
municipios gobernados por mujeres del PAN representan sólo el 3.4% de sus
municipios y 4 se localizan en la región I. Las 9 alcaldesas del PRD, que
representan el 3.2% de los municipios en que gobierna ese partido, se
distribuyen en todas las regiones. Finalmente, las 6 mujeres que gobiernan
por usos y costumbres lo hacen en Oaxaca, en municipios indígenas.

21
Cfr. Ziccardi, Alicia (coord) “La tarea de gobernar: gobienros locales y demandas ciudadanas”,
Miguel A.Porrúa-IISUNAM, México, 1995.pp 26.
22
Cfr. Massolo, Alejandra Introducción en Barrera B, Dalia y Massolo, A , COLMEX, México, d.
F. 1998, pp 19.
 29

Cuadro n 4: Mujeres que presiden municipios, según estado y región

Estados Filiación política.
PAN PRI PRD PT PVEM PRT PPS CM UyC Otros Total de
Región I municipios
Coahuila 1 38
Distrito Federal 0
Guanajuato 1 46
Guerrero 3 1 76
Hidalgo 5 84
México 1 4 1 122
Morelos 2 33
Nuevo León 1 4 51
Querétaro 1 18
San Luís Potosí 1 1 58
Tamaulipas 4 1 43
Total 4 25 2 0 0 0 0 0 0 1 569
Región II
Chihuahua 1 5 67
Durango 1 39
Zacatecas 2 56
Total 2 5 2 0 0 0 0 0 0 0 162
Región III
Aguascalientes 11
Baja California 5
BajaCalifornia Sur 5
Colima 1 10
Jalisco 1 3 124
Michoacán 2 1 113
Nayarit 1 20
Sinaloa 18
Sonora 3 1 72
Total 2 9 2 0 0 0 0 0 0 0 378
Región IV
Chiapas 1 111
Oaxaca 6 6 570
Puebla 1 4 217
Tabasco 2 17
Tlaxcala 2 1 60
Veracruz 1 6 1 210
Total 2 21 2 0 0 0 0 0 6 0 1,185
Región V
Campeche 11
Quintana Roo 8
Yucatán 5 1 106
Total 0 5 1 0 0 0 0 0 0 0 125
Total general 10 65 9 0 0 0 0 0 6 1 2,419
Fuente: Elaboración propia con datos del Centro Nacional de Desarrollo Municipal (CEDEMUN) de la Secretaría de Gobernación. Actualizado a marzo
de 1999. Coalición PVEM-PRD, en el Estado de Nuevo León; PC= Partido Cardenista en el Estado de Oaxaca; PDM=
Partido Demócrata Mexicano en el Estado de San Luís Potosí; PI= Planilla Independiente en el Estado de Tamaulipas.
 30

V) Las propuestas de la Agenda de la reforma municipal.

En la primera etapa de la Agenda para la Reforma Municipal23 se identificaron

un total de 92 propuestas vinculadas a la relación municipio región,
abordándola desde perspectivas diferentes: económica, política y social. No
son propuestas de nivel municipal que involucran a las diferentes autoridades
de una región, sino propuestas que por su naturaleza son de nivel regional.

A esta pueden agregarse algunas de las 74 propuestas que dentro del tema de
los pueblos indígenas aluden a la autonomía regional.

Ahora bien cabe señalar que en México, a diferencia de otros países, no

existen autoridades de nivel regional y es bajo el grado de coordinación
regional que existen entre las autoridades locales de cada región. Dada la
amplitud de temáticas, las propuestas han sido ordenadas a partir de los
siguientes subtemas:

a) El municipio y el desarrollo económico regional.

b) Desarrollo regional y cooperación intergubernamental
c) Servicios públicos municipales y desarrollo regional
d) Descentralización y desarrollo regional
e) Medio ambiente y desarrollo municipal
f) Participación, información y evaluación de programas
g) Marco legal en lo regional
h) Autonomía: regiones y municipios

Más allá de que cada una debe ser analizada particularmente, existen algunas
propuestas que por su pertinencia y por ser recurrentemente mencionadas por
diferentes emisores conviene comentar.

En materia de desarrollo económico regional Tonatiuh Guillén24 ha señalado

que es necesario rediseñar la organización institucional del ayuntamiento para
23
Se puede acceder a la misma a través de Internet a: www.municipio. org.mx
24
Guillén Tonatiuh. Gobiernos municipales en México: entre la modernización y la tradición
política. Miguel Angel Porrúa; COLEF, (Las ciencias sociales), México, D.F. p.24, 223 pp. 1996.
 31

permitir una intervención eficiente del municipio en el desarrollo regional, es

decir, para que se pueda diseñar e implementar políticas de largo plazo. Esto
supone ampliar su capacidad de planeación del desarrollo regional
considerando la vocación económica y las capacidades de los municipios y sus
comunidades.

Sin duda, lo central en relación con el desarrollo económico regional es

disminuir las desigualdades que existen en el país y, sobre todo, crear
actividades productivas en las regiones más atrasadas, a fin de generar
empleos y con ello frenar la migración campo-ciudad. Se trata de explorar
tanto las posibilidades de una política de promoción económica hacia el
exterior como las bases de la economía popular, entre las cuales se pueden
mencionar las empresas municipales de producción de ropa, de materiales de
construcción, cajas de ahorro, etc., y las posibilidades de crear o fortalecer
redes regionales de producción y consumo.

Sin duda, el desarrollo económico regional, la capacitación de recursos

humanos y la educación, son temas centrales y deben estar estrechamente
ligados a las necesidades de conocimientos para insertarse en las actividades
productivas locales, recuperando la experiencia que posee la población en la
economía de autosuficiencia. Aquí se ha señalado que las autoridades
municipales pueden ser asesores o supervisores en la formulación de
programas de capacitación y en el desarrollo de proyectos.

Esto se vincula con el tercer tema considerado, ya que es competencia del

municipio la provisión de algunos servicios e infraestructuras públicos básicos
(agua, alcantarillado, recolección de basura, infraestructura comercial) para
impulsar el desarrollo regional y mejorar la calidad de vida de la comunidad.

Además, es claro que tanto el desarrollo regional como la provisión de los

servicios públicos deben promover un desarrollo económico y ambiental
sustentable. Respecto a lo ambiental, le cabe al municipio ejercer un estricto
control en la defensa y preservación de los recursos naturales, preservando las
áreas protegidas, manejando los recursos peligrosos y las emisiones tóxicas,
etc. Para ello se debe promover la participación ciudadana y la participación
social en diferentes etapas de la gestión ambiental (diseño, implementación,
evaluación de políticas públicas). De igual forma, las políticas sociales,
particularmente las de atención a la pobreza, deben orientarse a garantizar una
mayor equidad en el acceso a bienes y servicios básicos y, en las mismas, el
 32

municipio que es la autoridad más próxima a la ciudadanía, puede jugar un

papel central.

Para ello es necesario promover la cooperación intergubernamental, en el

interior de la cual la federación cumpla con su función compensatoria de
redistribuir recursos para superar los desequilibrios regionales y traspasar a
estados y municipios mayor capacidad decisoria. Esto es parte de los procesos
de descentralización y de reforma del estado que están estrechamente
vinculados a los del nuevo o auténtico federalismo, y en los cuales el gobierno
municipal deberá jugar un papel protagónico.

Existe una amplia coincidencia en que debe revisarse el marco legal municipal
(art. 115, 25, 26 de la Constitución, así como la legislación estatal) a fin de
incorporar al mismo precisiones que surgen de la diversidad municipal, para
definir de manera clara las competencias de los gobiernos locales, del sector
privado y del sector social en la promoción del desarrollo económico y, en
particular, en el desarrollo económico regional.

Finalmente, el tema de la autonomía surgido en las propuestas relacionadas

con los municipios indígenas se refiere a la creación de demarcaciones
político-administrativas autónomas. Como se expuso anteriormente, el
concepto de autonomía local es considerado uno de los principales ejes de
actuación de cualquier gobierno local. En el caso de México, y haciendo
referencia particularmente a los municipios indígenas, en el primer documento
de la Agenda para la Reforma Municipal (1998) se relaciona directamente con
el concepto de comunidad, de municipio y de región.

Así, la comunidad es la entidad organizativa básica de un grupo de familias

asentadas en un territorio, que comparten actividades económicas y sociales y
poseen una fuerte identidad cultural. Estas pueden formar parte de una
delimitación territorial político-administrativa que es el municipio y cuyas
autoridades forman parte y/o se superponen con las autoridades que
naturalmente gobiernan las comunidades. Pero además, existen las regiones
constituidas, a su vez, por aquellos dos tipos de agrupamientos sociales y
territoriales.

Respecto a lo anterior, una perspectiva propone modificar el artículo 73 de la

Constitución para crear y/ reconocer la existencia de regiones autónomas
pluriétnicas, como un ámbito territorial y de gobierno en el interior del
federalismo. Otra perspectiva, en cambio, plantea propuestas que se orientan
 33

a fortalecer la coordinación intermunicipal o intercomunitaria para la

gestión del desarrollo, la protección y aprovechamiento de recursos naturales
y la integridad y promoción de la cultura indígena.

Pero el reconocimiento de la autonomía no coincide con las posiciones

asumidas por el gobierno federal, por lo menos hasta 1999. Así, debe
recordarse que en los Acuerdos de San Andrés, de febrero de 1996, el
gobierno reconoció la autonomía de los pueblos indígenas y se comprometió a
promover reformas y adiciones a la Constitución federal y a otras leyes, a fin
de que estos pueblos decidan su forma de gobierno, se constituyan como
municipios y se asocien entre sí para el cumplimiento de las funciones que
cumplen. Pero sobre el punto no se ha avanzado y, según Fernando
Vizcaino,25 esto implica redefinir la base del Estado y frente a lo cual se ha
optado por exaltar la identidad nacional y la uniformidad cultural

Lo cierto es que debe adecuarse la legislación municipal a lo que ya está

establecido en la Constitución de la República y en las estatales, como es caso
de Oaxaca. En el primer caso debe recordarse que en 1992 se incorporó al
artículo cuarto un párrafo que dice.

“La Nación mexicana tiene una composición pluricultural sustentada

originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el
desarrollo de sus lenguas, culturas, usos, costumbres, recursos y formas
específicas de organización social, y garantizará a sus integrantes el efectivo
acceso a la jurisdicción del Estado”.

En el caso de Oaxaca, en 1998, se modificó la Constitución del Estado y se

aprobó la Ley de Derechos de Pueblos y Comunidades Indígenas y varias
leyes secundarias para hacer concordar el reconocimiento de la existencia de
las comunidades pluriétnicas con el orden comunitario, municipal e inclusive
estatal. Al decir de un reconocido estudioso de la cuestión indígena, Salomón
Nahmad,26 estos cambios han iniciado un viraje hacia una nueva relación entre
25
Vizcaino, Fernando “El nacionalismo y la nueva relación del Estado y la sociedad con los pueblos
indígenas, en Revista Mexicana de sociología, Año LX, n 1, enero-marzo , México, 1998 pp 179.
Véase también Jesús Martín del Campo “La autonomía étnica regional en Congreso de la Unión,
Cámara de Diputados, LVII Legislatura, Grupo Parlamentario del PRD, México, 1998. Torres
Parrés, Miranda, J y Espinosa C, “Mariátegui, el problema indio y las autononmías, en Congreso de
la Unión, ob.cit.
26
Nahmad Sitton, Salomón “Autonomía indígena y soberanía nacional: el caso de la Ley
indígena de Oaxaca” en Revista Alteridades, UAM-I, año 9, n 17, enero-junio, México,
1999.
 34

los pueblos originarios de México y los gobiernos federal y estatal y “lejos de

generar planteamientos de soberanía o secesión producen una articulación más
armónica entre todas las unidades sociales que componen la sociedad
oaxaqueña”.

Por otra parte, existe a nivel del continente una preocupación porque se
modifique la relación entre los pueblos indígenas y los gobiernos- federal y
estatal- habiéndose elaborado un instrumental jurídico regional sobre los
derechos de los pueblos indígenas (Stavenhagen, 1990).27

El tema de los municipios indígenas está pendiente y es uno de los claves a ser
atendido en las reformas constitucionales que se promuevan en torno al
fortalecimiento municipal. Se debe elaborar una propuesta legislativa que
fortalezca el federalismo, a través de redefinir los límites y competencias de la
federación, los estados y los municipios e incorpore una perspectiva regional.

27
Cit. Por Nahmad, S ob.cit. pp 114.
 35
REGIONES Y ESTADOS DE MEXICO

REGIONALIZACIÓN DEL PAÍS

Región III. Aguascalientes, Baja California y Baja California Sur,
Región I. Coahuila, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo,
Colima, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Sinaloa y
Estado de México, Morelos, Nuevo León, Querétaro,
Sonora.
San Luis Potosí y Tamaulipas
Región IV. Chiapas, Oaxaca, Puebla, Tabasco, Tlaxcala y Veracruz.
Región V. Campeche Región V. Campeche, Quintana Roo y Yucatán.
Región II. Chihuahua, Durango y Zacatecas.
36