BAB I

PENDAHULUAN

Untuk meningkatkan kinerja dan mutu perencanaan program kesehatan,

diperlukan suatu proses perencanaan yang akan menghasilkan suatu rencana yang
menyeluruh (komprehensif dan holistik).

Penentuan prioritas pada suatu masalah adalah suatu proses yang

dilakukan oleh sekelompok orang dengan menggunakan metode tertentu untuk
menentukan urutan masalah dari yang paling penting sampai yang kurang penting.
Penentuan prioritas masalah dilakukan secara kualitatif dan kuantitatif. Penentuan
prioritas masalah ini dinilai oleh sebagian besar manager kesehatan sebagai inti
proses perencanaan. Langkah yang mengarah pada titik ini, dapat dikatakan
sebagai suatu persiapan untuk keputusan penting dalam penetapan prioritas.
Sekali prioritas ditetapkan, langkah berikutnya dapat dikatakan merupakan
gerakan progresif menuju pelaksanaan.

Perencanaan kesehatan adalah kegiatan yang perlu dilakukan di masa yang

akan datang, yang jelas tujuannya. Langkah-langkah perencanaan sebetulnya
bersifat generik, yaitu sama dengan alur pikir siklus pemecahan masalah, langkah-
langkah pokok yang perlu dilakukan adalah Analisis situasi, Identifikasi masalah
dan menetapkan prioritas, Menetapkan tujuan, Melakukan analisis untuk memilih
alternatif kegiatan terbaik, dan Menyusun rencana operasional.

Dalam menetapkan prioritas masalah ada beberapa pertimbangan yang

harus diperhatikan, yakni: besarnya masalah yang terjadi, pertimbangan politik,
persepsi masyarakat, bisa tidaknya masalah tersebut diselesaikan. Cara pemilihan
prioritas masalah banyak macamnya. Secara sederhana dapat dibedakan menjadi
dua macam, yaitu : Scoring Technique (Metode Penskoran) misal: metode USG,

1
metode CARL, PAHO, metode pembobotan, metode dengan rumus dan Non
Scoring Technique.

2
 BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

Perencanaan kesehatan adalah kegiatan yang perlu dilakukan di masa yang

akan datang, yang jelas tujuannya. Langkah-langkah perencanaan sebetulnya
bersifat generik, yaitu sama dengan alur pikir siklus pemecahan masalah, langkah-
langkah pokok yang perlu dilakukan adalah analisis situasi, identifikasi masalah
dan menetapkan prioritas, menetapkan tujuan, melakukan analisis untuk memilih
alternatif kegiatan terbaik, menyusun rencana operasional.

Kelima langkah pokok di atas harus dilaksanakan secara berurutan

(sistematis). Setiap langkah yang dilakukan memiliki tujuan sendiri. Analisis
situasi sebagai langkah awal dalam perencanaan harus dilakukan sebaik mungkin,
sehingga dapat diperoleh gambaran tentang masalah kesehatan yang ada serta
faktor-faktor yang mempengaruhi masalah kesehatan tersebut, yang merupakan
tujuan dari analisis ini, pada akhirnya akan diperoleh hasil dari analisis ini yang
merupakan titik tolak perencanaan kesehatan terpadu dan dalam langkah
selanjutnya diikuti oleh kegiatan untuk merumuskan masalah secara jelas,
sekaligus menentukan prioritas masalah-masalah tersebut. Yang dimaksud dengan
masalah dalam perencanaan kesehatan tidak terbatas pada masalah gangguan
kesehatan saja, akan tetapi meliputi semua faktor yang mempengaruhi kesehatan
penduduk (lingkungan, perilaku, kependudukan dan pelayanan kesehatan).
Menurut definisi, masalah adalah terdapatnya kesenjangan (gap) antara harapan
dengan kenyataan. Oleh sebab itu, cara perumusan masalah yang baik adalah
kalau rumusan tersebut jelas menyatakan adanya kesenjangan. Kesenjangan
tersebut dikemukakan secara kualitatif dan dapat pula secara kuantitatif.
Identifikasi dan prioritas masalah kesehatan merupakan bagian dari proses
perencanaan harus dilaksanakan dengan baik dan melibatkan seluruh unsur
terkait, termasuk masyarakat. Sehingga masalah yang ditetapkan untuk

3
ditanggulangi betul-betul merupakan masalah dari masyarakat, sehingga dalam
pelaksanaan kegiatan untuk menanggulangi masalah kesehatan yang ada,
masyarakat dapat berperan aktif didalamnya.

2.1 Identifikasi

Perencanaan pada hakikatnya adalah suatu bentuk rancangan pemecahan

masalah. Oleh sebab itu langkah awal dalam perencanaan kesehatan adalah
mengidentifikasi masalah-masalah kesehatan. Sumber masalah kesehatan
masyarakat dapat diperoleh dari berbagai cara antara lain: Laporan-laporan
kegiatan dari program-program kesehatan yang ada. Survailans epidemiologi atau
pemantauan penyebaran penyakit. Survai kesehatan yang khusus diadakan untuk
memperoleh masukan perencanaan kesehatan. Hasil kunjungan lapangan
supervise. Dalam menemukan masalah kesehatan diperlukan ukuran-ukuran.
Ukuran-ukuran yang paling lazim dipakai adalah angka kematian (mortalitas) dan
angka kesakitan (morbiditas). Masalah kesehatan harus diukur karena
terbatasnya sumber daya yang tersedia sehingga sumber daya yang ada betul-betul
dipergunakan untuk mengatasi masalah kesehatan yang penting dan memang bisa
diatasi. Ada 3 cara pendekatan yang dilakukan dalam mengidentifikasi masalah
kesehatan, yakni :

a. Pendekatan logis

Secara logis, identifikasi masalah kesehatan dilakukan dengan

mengukur mortalitas, morbiditas dan cacat yang timbul dari penyakit-
penyakit yang ada dalam masyarakat.

b. Pendekatan Pragmatis

Pada umumnya setiap orang ingin bebas dari rasa sakit dan rasa
tidak aman yang ditimbulkan penyakit/kecelakaan. Dengan demikian
ukuran pragmatis suatu masalah gangguan kesehatan adalah gambaran

4
 upaya masyarakat untuk memperoleh pengobatan, misalnya jumlah
orangyang datang berobat ke suatu fasilitas kesehatan.

c. Pendekatan Politis

Dalam pendekatan ini, masalah kesehatan diukur atas dasar

pendapat orang-orang penting dalam suatu msyarakat (pemerintah atau
tokoh-tokoh masyarakat).

2.2 Menetapkan prioritas masalah kesehatan

Matrik Prioritas Masalah

Dalam menetapkan prioritas sebelumnya kita menentukan kriteria untuk

menetapkan prioritas, anda dapat menggunakan salah satu dari tiga metode, yaitu:
dot voting, weighted voting atau consensus voting – tergantung waktu, sumber
dan sifat kelompok.

1. “Dot Voting“:

Berikan masing-masing anggota kelompok sejumlah ‘votes’

dengan menggunakan stiker titik-titik warna. Aturan mainnya
adalah, masing-masing orang mendapat sejumlah titik yang
menunjukkan VA dari jumlah item. Pemilahan dan
penggabungan ide-ide dapat ditunda sampai selesainya
voting, jadi waktu tidak akan terbuang percuma untuk
mendiskusikan item-item dengan prioritas rendah. Voting
ulang dapat dilakukan beberapa kali bersamaan dengan
pemilihan dan pengklasrifikasian ide. Dot voting ini
merupakan metode dengan visualisasi tinggi dan sederhana.
Kekurangannya adalah metode ini mengambil opini
mayoritas dan menyingkirkan kelompok minoritas yang

5
 dapat merusak interaksi kelompok di masa yang akan
datang.

2. Weighted Voting“:

Poin diberikan pada ranking individu. Contohnya, jika

anggota diharuskan meranking lima pilihan teratas, maka 5
suara dapat memilih pilihan pertama, 4 suara untuk pilihan
kedua, 3 suara untuk pilihan ketiga dan seterusnya. Seluruh
nilai individu untuk tiap item kemudian ditotal dan item dapat
diranking (diurutkan) berdasarkan nilai total kelompok.
Metode ini lebih akurat dibandingkan dengan straight voting
dalam mengukur pilihan anggota. Metode ini juga dapat
dilakukan dan dijumlahkan/ditotal antara pertemuan,
sehingga kelompok tidak menghabiskan waktunya hanya
untuk menyelesaikan tugas ini.

3. “Consensus decision“:

Metode ini paling banyak menyita waktu, namun penting

karena implementasi keputusan membutuhkan penerimaan
dan komitmen dari seluruh anggota kelompok. Aturan dasar
untuk membangun konsensus adalah
1. Meminta seluruh anggota kelompok berdiskusi.

2. Hindari argumentasi.

3. Nyatakan seluruh kekhawatiran/masalah/isu (terutama

pandangan-pandangan minor).

4. Dengarkan seluruh kekhawatiran/masalah/isu. Ajukan

pertanyaan klarifikasi, dan paraphrase
kekhawatiran/masalah/isu (mengulangi pernyataan
kekhawatiran/masalah/isu tersebut dengan bahasa anda
sendiri).

6
 5. Catat pro dan kontra masing-masing posisi dalam suatu
chart.
6. Jika ada dua posisi yang bertentangan (konlifk), carilah
yang ketiga untuk mengatasi perbedaan.

7. Dapatkan ekspresi dukungan dari seluruh anggota

kelompok sebelum membuat keputusan final.

2.2. 1 Penyusunan Prioritas

Prioritas berfungsi untuk memudahkan pengambilan keputusan
merupakan suatu proses yang kompleks. Seseorang tidak dapat
menggunakan satu pendekatan yang sesuai untuk semua kebutuhan. Oleh
karena itu, pihak yang bertanggung jawab dan terlibat dalam penetapan
prioritas perlu mengetahui beberapa pendekatan utama dan kendala-kendala
yang mungkin muncul dalam penetapan prioritas, sekaligus bagaimana cara
untuk mengatasikendala tersebut.
Pendekatan yang tepat sangat dipengaruhi oleh beberapa faktor berikut
(Duttweiler, 2004).
1. Seberapa eksplisit identifikasi prioritas dalam mempersiapkan
rencana kerja (work plan)?
2. Sampai seberapa jauh prioritas yang telah disusun
merepresentasikan prioritas organisasi secara menyeluruh?
Prioritas organisasi mencakup prioritas proyek dan program? Seringkali
penyusunan prioritas hanya memperhatikan program internal dan
mengabaikan prioritas antarprogram.
3. Seberapa jauh setiap pihak mampu memahami dan menghargai
proses yang telah dilakukan untuk menetapkan prioritas?
4. Bagaimana kajian dan pembaruan (up date) prioritas?
5. Sampai seberapa jauh penerapan pendekatan rasional dalam
penyusunan prioritas?
6. Apakah terdapat fokus pada kebutuhan masyarakat yang utama
sebagai penentu kunci dalam penyusunan prioritas?

7
 Dalam menentukan prioritas, terdapat beberapa pertanyaan petunjuk
(guidance question) yang dapat digunakan, yaitu:
1. Apa prioritas utama berdasarkan pemikiran dan kebutuhan yang
diidentifikasi selama analisis situasi?
2. Apa yang kita ketahui mengenai prioritas-prioritas tersebut?
3. Apakah sumber daya tersedia dan dapat diakses untuk menjalankan
prioritas tersebut?
4. Apakah ada orang, kelompok, atau organisasi lain yang lebih
mampu melaksanakan prioritas tersebut?
5. Siapa yang sudah atau sedang terlibat dalam pekerjaan berkaitan
dengan prioritas tersebut?
6. Siapa partner yang potensial?
2.2.2 Proses Penyusunan Prioritas yang Efektif
Karakter organisasi (struktur, budaya, dan sejarah) sangat
berpengaruh terhadap penyusunan prioritas. Selain itu, proses dokumentasi
prioritas program dan kondisi pada saat penyusunan prioritas juga akan
mempengaruhi penyusunan prioritas yang efektif. Adapun beberapa ciri
proses penyusunan prioritas yang efektif adalah:
1. Mulai dari program yang dibutuhkan, bukan dari berapa jumlah
dana yang dimiliki. Jadi pertanyaan yang harus dijawab adalah “apa
yang perlu kita lakukan” bukan “kegiatan apa yang dapat kita biayai”
2. Mengkomunikasikan perlunya penetapan prioritas dan berfokus
pada masa depan organisasi
3. Klarifikasi peranan (role) dan aturan (rule)
4. Mulai dari apa yang telah ada dan sumber daya yang telah dimiliki
5. Mendorong kreatifitas
6. Mencari tahu apa yang sedang terjadi dan berkembang di
masyarakat
7. Melibatkan sumber daya manusia dari luar/eksternal

8
 8. Mengidentifikasi persetujuan (agreement) dan ketidaksetujuan
(disagreement) mengenai prioritas yang ditetapkan
9. Identifikasi program-program yang berkaitan dengan organisasi
lain
10. Penggunaan kriteria yang kredibel dalam penentuan prioritas akhir
11. Memastikan bahwa organisasi secara formal mengadopsi
penyataan prioritas yang telah diputuskan
12. Diperlukan kompetensi sumber daya manusia (namun jangan
sampai kompetensi tersebut yang mengarahkan prioritas)

2.2.3 Metode Penentuan Prioritas Masalah

1. Scoring Technique
Pemilihan prioritas dilakukan dengan memberikan score (nilai) untuk
pelbagai parameter tertentu yang telah ditetapkan. Parameter yg dimaksud
adalah :
• Besarnya masalah
• Berat ringannya akibat yang ditimbulkan
• Kenaikan prevalensi masalah
• Keinginan masyarakat untuk menyelesaikan masalah tersebut
• Keuntungan sosial yang dapat diperoleh jika masalah tersebut
terselesaikan.
• Rasa prihatin masyarakat terhadap masalah
• Sumber daya yang tersedia yang dapat dipergunakan untuk
mengatasi masalah

Terdapat beberapa metode dalam teknik penskoran (Scoring Technique)

ini, yakni :
a. Cara Bryant : cara ini telah dipergunakan di beberapa negara yaitu di
Afrika dan Thailand. Cara ini menggunakan 4 macam kriteria :

9
 • Community Concern, yakni sejauh mana masyarakat menganggap
masalah tersebut penting.
• Prevalensi, yakni berapa banyak penduduk yang terkena penyakit
tersebut.
• Seriousness, yakni sejauh mana dampak yang ditimbulkan penyakit
tersebut
• Manageability, yakni sejauh mana kita memiliki kemampuan untuk
mengatasinya.

Menurut cara ini masing-masing kriteria tersebut diberi scoring,

kemudian masing-masing skor dikalikan. Hasil perkalian ini dibandingkan
antara masalah-masalah yang dinilai. Masalah-masalah dengan skor
tertinggi, akan mendapat prioritas yang tinggi pula.
b. Cara Ekonometrik
Kriteria yang dipakai adalah :
• Magnitude (M), yakni kriteria yang menunjukkan besarnya
masalah.
• Importance (I), yakni ditentukan oleh jenis kelompok penduduk
yang terkena masalah.
• Vulnerability (V), yaitu ada tidaknya metode atau cara
penanggulangan yang efektif.
• Cost (C), yaitu biaya yang diperlukan untuk penanggulangan
masalah tersebut.

Hubungan keempat kriteria dalam menentukan prioritas masalah (P)

adalah sebagai berikut:

P = M.I.V.C

c. Metode USG
Metode USG merupakan cara dalam menetapkan urutan prioritas, dengan
memperhatikan:

10
 1. Urgency (urgensi), yaitu dilihat dari tersedianya waktu, mendesak
atau tidak masalah tersebut untuk diselesaikan
2. Seriousness (keseriusan), yaitu melihat dampak masalah tersebut
terhadap produktifitas kerja, pengaruh terhadap keberhasilan,
membahayakan sistem atau tidak, dan sebagainya
3. Growth (berkembangnya masalah), yaitu apakah masalah tersebut
berkembang sedemikian rupa sehingga sulit dicegah

Metode USG digunakan apabila pihak perencana telah siap

mengatasi masalah yang ada, sehingga yang dipentingkan adalah aspek
yang ada di masyarakat dan aspek masalahnya itu sendiri.

Langkah-langkah Metode USG

• Persiapan yang perlu dilakukan antara lain :
1. Persiapan Gugus Tugas
Susunan petugas :
1. Pimpinan USG
2. Petugas pencatat pada flipchart
3. Petugas skoring dan ranking
2. Persiapan Ruang Pertemuan
3. Persiapan Sarana atau Peralatan
• Peserta
• Data yang Dibutuhkan
• Proses Dinamika Kelompok

Langkah inti pelaksanaan USG

1. Penyusunan daftar masalah
a. Setiap peserta pertemuan diminta mengemukakan masalah
bagian yang diwakilinya
b. Pimpinan USG menginstruksikan kepada petugas pencatat
untuk mencatat setiap masalah yang dikemukakan di lembar
flipchart atau papan tulis atau white board

11
 2. Klarifikasi masalah
a. Lakukan klarifikasi masalah yang telah diidentifikasi dalam
rangka menentukan prioritas masalah
b. Setiap anggota dimintai penjelasan (klarifikasi) maksud
dari masalah yang dikemukakannya.
c. Setelah diklarifikasi, maka tulis masalah hasil dari
klarifikasi tersebut

3. Membandingkan antar masalah

a. Bandingkan masalah yang diperoleh, sebagai contoh
masalah A sampai E menurut kriteria Urgensi (Urgency),
Keseriusan (Seriousness) dan Kemungkinan Berkembangnya
Masalah (Growth)
b. Tulis frekuensi kemunculan tiap masalah setelah
diperbandingkan, frekuensi ini dianggap sebagai nilai atau skor
masalah. Kemudian jumlahkan skor yang diperoleh tiap masalah
berdasarkan kriteria Urgency, Seriousness dan Growth

Lembar Flipchart

12
 LEMBAR FLIPCHART

Diperoleh hasil perbandingan sebagai berikut :

Aspek Urgency Aspek Seriousness Aspek Growth
A=3 A=3 A=3
B=3 B=3 B=3
C=0 C=0 C=0
D=1 D=1 D=1
E=3 E=3 E=3

Hasil Skoring
Masalah Urgency Seriousness Growth Total
A 3 3 3 9
B 3 3 4 10
C 0 0 0 0
D 1 1 1 3
E 3 3 2 8

4. Penyusunan prioritas masalah

Menyusun prioritas masalah berdasarkan hasil langkah 3.
Misalnya : Dari hasil langkah 3 pada contoh, maka dapat disusun
prioritas masalah dengan urutan sebagai berikut :
1. Masalah B

13
 2. Masalah A
3. Masalah E
4. Masalah D
5. Masalah C

Kelebihan Penggunaan Metode US1

1. Merupakan pandangan orang banyak dengan kemampuan sama,
sehingga dapat dipertanggungjawabkan
2. Diyakini bahwa hasil prioritas dapat memberikan obyektifitas
3. Bisa diidentifikasikan lebih lanjut apakah masalah tersebut dapat
diselesaikan secara managable atau tidak
Kekurangan Penggunaan Metode USG
1. Cara ini lebih banyak berdasarkan asumsi dengan keterbatasan
tertentu yang melemahkan eksistensi permasalahan
2. Jika asumsi yang disepakati lebih banyak dengan keterbatasan,
maka hasilnya akan bersifat subyektif

d. Metode CARL
Merupakan suatu cara untuk menentukan prioritas masalah jika
data yang tersedia adalah data kualitatif. Dilakukan dengan menentukan
skor atas kriteria tertentu, yaitu Capability, Accessability, Readiness dan
Leverage (CARL), semakin besar skor maka semakin besar masalahnya,
sehingga semakin tinggi letaknya pada urutan prioritas.
Metode CARL digunakan apabila pelaksana program masih
mempunyai keterbatasan (belum siap) dalam menyelesaikan masalah.
Penggunaan metode ini menekankan pada kemampuan pelaksana program.

Langkah-langkah Metode CARL

• Persiapan yang perlu dilakukan antara lain :
1. Persiapan Gugus Tugas
Susunan petugas :

14
1. Pimpinan CARL
2. Petugas pencatat pada flipchart
3. Petugas skoring dan ranking
2. Persiapan Ruang Pertemuan
3. Persiapan Sarana atau Peralatan
• Peserta CARL
• Data
• Proses Dinamika Kelompok

Langkah inti pelaksanaan CARL

1. Pemberian skor pada masing-masing masalah dan perhitungan
hasilnya
a. Tulis atau daftarlah masalah yang didapat dari kegiatan
analisis situasi.
b. Tentukan skor atau nilai yang akan diberikan pada tiap
masalah berdasarkan kesepakatan bersama
Misal : telah disepakati bersama skor atau nilai yang diberikan
adalah 1-5, dengan ketentuan sebagai berikut :
Nilai 1 = sangat tidak menjadi masalah
Nilai 2 = tidak menjadi masalah
Nilai 3 = cukup menjadi masalah
Nilai 4 = sangat menjadi masalah
Nilai 5 = sangat menjadi masalah (mutlak)
c. Berikan skor atau nilai untuk setiap alternatif masalah
berdasarkan kriteria CARL (Capability atau kemampuan,
Accessability atau Kemudahan, Readiness atau kesiapan, Leverage
atau Daya Ungkit)

Contoh tampilan :

15
 Skor Hasil
No. Masalah Ranking
C A R L CxAxRxL

1 Mutu pelayanan BP rendah 4 5 4 5 400 1

2 Perilaku PHBS rendah 3 3 3 3 81 3

3 Perhatian keluarga pada bumil rendah

4 4 3 3 144 2

2. Menentukan prioritas berdasarkan hasil rangking

Urutkan masalah menurut prioritasnya, berdasarkan hasil yang telah
diperoleh pada langkah b.
Misal : dari contoh tampilan pada langkah b, maka prioritas
masalahnya adalah sebagai berikut :
1. Rendahnya mutu pelayanan BP
2. Perhatian keluarga pada bumil rendah
3. Perilaku PHBS rendah

Kelebihan Penggunaan Metode CARL

Dengan masalah yang relatif banyak, bisa ditentukan peringkat atas
masing-masing masalah, sehingga bisa diperoleh prioritas masalahnya.

Kekurangan Penggunaan Metode CARL

1. Penentuan skor sangat subyektif, sehingga sulit untuk distandarisasi
2. Penilaian atas masing-masing kriteria terhadap masalah yang diskor
perlu kesepakatan agar diperoleh hasil yang maksimal dalam
penentuan peringkat (prioritas)
3. Obyektifitas hasil peringkat masalah kurang bisa
dipertanggungjawabkan, karena penentuan skor atas kriteria yang ada
bersifat subyektif.

e. Metode PAHO (Pan American Health Organization)

 Penentuan prioritas berdasarkan 4 kriteria :
1) Magnitude (M): prevalensi, jumlah penduduk yang terkena

16
 2) Severity (S): keparahan, misal: kerugian ekonomis
3) Vulnerability (V): apakah tersedia kemampuan/teknologi
mengatasinya
4) Community/political concern (CC) : kehebohan masyarakat
dan pejabat
 Penentuan skor untuk setiap masalah dilakukan oleh “expert”

Langkah PAHO
1. Tulis atau daftarlah masalah yang didapat dari kegiatan analisis
situasi.
2. Tentukan expert yang akan dilibatkan dalam penyusunan
prioritas
3. Tentukan skor yang akan dipergunakan dalam penentuan
prioritas 1 s/d 10
4. Pemberian skor oleh expert untuk setiap masalah berdasarkan 4
kriteria PAHO. (Pemberian skor sebaiknya membandingkan antar
masalah dengan kriteria yang sama)
5. Kalikan skor setiap kriteria pada tiap masalah
6. Tentukan prioritas berdasarkan urutan hasil perkalian. Hasil yang
paling besar merupakan prioritas.

Tabel Kriteria PAHO

Kriteria PAHO Masalah A Masalah B Masalah C

Magnitude (M) 5 4 6

Severity (S) 6 3 7

Vulnerability (V) 6 5 8

Community/ 5 4 9
political concern (CC)

17
 M x S x V x CC 900 240 3024

Rangking 2 3 1

f. Metode Hanlon
Metode hanlon merupakan alat yang dapat digunakan untuk
membandingkan berbagai masalah kesehatan yang berbeda-beda dengan
cara relative dan bukan absolute, framework, seadil mungkin, dan objektif.
Metode ini, disebut Metode Hanlon dan Basic Priority Rating System
(BPRS), dideskripsikan dalam Public Health: Administration and Practice
(Hanlon and Pickett, Times Mirror/Mosby College Publishing) and Basic
Health Planning (Spiegel and Hyman, Aspen Publishers). Metode ini
memiliki tiga tujuan utama:
- Memungkinkan para pengambil keputusan untuk
mengidentifikasi faktor-faktor eksplisit yang harus
diperhatikan dalam menentukan prioritas
- Untuk mengorganisasi faktor-faktor ke dalam kelompok
yang memiliki bobot relatif satu sama lain
- Memungkinkan faktor-faktor agar dapat dimodifikasi
sesuai dengan kebutuhan dan dinilai secara individual.
Proses penetuan kriteria diawali dengan pembentukan kelompok
yang akan mendiskusikan, merumuskan dan menetapkan kriteria. Sumber
informasi yang dipergunakan dapat berasal dari Pengetahuan dan
pengalama individual para anggota·.Saran dan pendapat
narasumber· Peraturan pemerintah yang relevan·. Hasil rumusan analisa
keadaan dan masalah kesehatan.Langkah selanjutnya adalah :
1. Menginventarisir criteria
2. Menginventalisir dan mengevaluasi kriteria

Metode Hanlon Dalam metode Hanlon dibagi dalam 4 kelompok

kriteria, masing masing adalah :

18
1. Kelompok kriteria A = besarnya masalah

Komponen ini adalah salah satu yang faktornya memiliki angka

yang kecil. Pilihan biasanya terbatas pada persentase dari
populasi yang secara langsung terkena dampak dari masalah
tersebut, yakni insiden, prevalensi, atau tingkat kematian dan
angka.
Ukuran/besarnya masalah juga dapat dipertimbangkan dari
lebih dari satu cara. Baik keseluruhan populasi penduduk
maupun populasi yang berpotensi/berisiko dapat menjadi
pertimbangan. Selain itu, penyakit –penyakit dengan faktor
risiko pada umumnya, yang mengarah pada solusi
bersama/yang sama dapat dipertimbangkan secara bersama-
sama. Misalnya, jika kanker yang berhubungan dengan
tembakau dijadikan pertimbangan, maka kanker paru-paru,
kerongkongan, dan kanker mulut dapat dianggap sebagai satu.
Jika akan dibuat lebih banyak penyakit yang juga
dipertimbangkan, penyakit cardiovascular mungkin juga dapat
dipertimbangkan. Nilai maksimal dari komponen ini adalah 10.
Keputusan untuk menentukan berapa ukuran/besarnya masalah
biasanya merupakan konsensus kelompok.

2. Kelompok kriteria B = tingkat kegawatan masalah

Kelompok harus mempertimbangkan faktor-faktor yang

mungkin dan menentukan tingkat keseriusan dari masalah.
Sekalipun demikian, angka dari faktor yang harus dijaga agar
tetap pada nilai yang pantas. Kelompok harus berhati-hati
untuk tidak membawa masalah ukuran atau dapat dicegahnya
suatu masalah ke dalam diskusi, karena kedua hal tersebut
sesuai untuk dipersamakan di tempat yang lain. Maksimum
skor pada komponen ini adalah 20. Faktor-faktor harus

19
 dipertimbangkan bobotnya dan ditetapkan secara hati-hati.
Dengan menggunakan nomor ini (20), keseriusan dianggap dua
kali lebih pentingnya dengan ukuran/besarnya masalah. Faktor
yang dapat digunakan adalah:

- Urgensi: sifat alami dari kedaruratan masalah; tren

insidensi, tingkat kematian, atau faktor risiko; kepentingan
relatif terhadap masayarakat; akses terkini kepada
pelayanan yang diperlukan.Tingkat keparahan: tingkat daya
tahan hidup, rata-rata usia kematian, kecacatan/disabilitas,
angka kematian prematur relatif
- Kerugian ekonomi: untuk masyarakat (kota /daerah /
Negara), dan untuk masing-masing individu.

Masing-masing faktor harus mendapatkan bobot. Sebagai

contoh, bila menggunakan empat faktor, bobot yang mungkin
adalah 0-5 atau kombinasi manapun yang nilai maksimumnya
sama dengan 20. Menentukan apa yang akan dipertimbangkan
sebagai minimum dan maksimum dalam setiap faktor biasanya
akan menjadi sangat membantu. Hal ini akan membantu untuk
menentukan batas-batas untuk menjaga beberapa perspektif dalam
menetapkan sebuah nilai numerik. Salah satu cara untuk
mempertimbangkan hal ini adalah dengan menggunakannya
sebagai skala seperti

- 0=tidak ada
- 1=beberapa
- 2=lebih (lebih parah, lebih gawat, lebih banyak, dll)
- 3=paling

20
 Misalnya, jika kematian prematur sedang digunakan untuk
menentukan keparahan, kemudian kematian bayi mungkin akan
menjadi 5 dan gonorea akan menjadi 0.

3. Kelompok kriteria C = kemudahan penanggulangan masalah

Komponen ini harus dianggap sebagai "Seberapa baikkan

masalah ini dapat diselesaikan?" Faktor tersebut mendapatkan
skor dengan angka dari 0 - 10. Komponen ini mungkin
merupakan komponen formula yang paling subyektif. Terdapat
sejumlah besar data yang tersedia dari penelitian-penelitian
yang mendokumentasikan sejauh mana tingkat keberhasilan
sebuah intervensi selama ini. Efektivitas penilaian, yang dibuat
berdasarkan tingkat keberhasilan yang diketahui dari literatur,
dikalikan dengan persen dari target populasi yang diharapkan
dapat tercapai. Contoh:

a. Berhenti Merokok :

− Target populasi 45.000 perokok

− Total yang mencoba untuk berhenti 13.500
− Efektivitas penghentian merokok 32% atau 0,32
− Target populasi x efektivitas 0,30 x 0,32 = 0,096
atau 0,1 atau 1

b. Imunisasi

− Target populasi 200.000

− Jumlah yang terimunisasi yang diharapkan 193.000
− Efektivitas imunisasi Persen 94% atau 0,94 dari
total 97% atau 0,97

21
 − Populasi yang tercapai x efektivitas 0,97 x 0,94 =
0,91 atau 9,1.

Sebuah keuntungan dengan mempertimbangkan

populasi target dan jumlah yang diharapkan adalah akan
didapatkannya perhitungan yang realistis mengenai sumber
daya yang dibutuhkan dan kemampuan yang diharapkan
untuk memenuhi tujuan yang ditetapkan.

4. Kelompok kriteria D = Pearl faktor

Pearl adalah suatu kelompok faktor yang walaupun tidak

secara langsung berkaitan dengan masalah kesehatan, namun
memiliki pengaruh yang tinggi dalam menentukan apakah
masalah tertentu dapat diatasi.
P – Propriety adalah suatu masalah yang masuk dalam ranah
misi agensi keseluruhan.
E - Economic Feasibility, apakah mengatasi suatu masalah
masuk akal secara ekonomi? Apakah ada konsekuensi
ekonomis jika masalah tidak diatasi?
A – Acceptability, apkah masyakarat dan/atau target populasi
akan menerima bahwa masalah tersebut ditangani?
R – Resources, apakah tersedia sumber daya untuk
mengatasi/menangani masalah tersebut
L – Legality, apakah hukum yang berlaku saat ini mengijinkan
masalah tersebut ditangani

Komponen-komponen ini diterjemahkan kedalam dua formula

(rumus) yang memberikan nilai numerical yang memberikan prioritas
utama bagi penyakit/kondisi dengan nilai tertinggi.

22
 - Basic Priority Rating atau Nilai Dasar Prioritas: (BPR) > BPR =
(A+B) C/3

- Overall Priority Rating atau Nilai Prioritas Keseluruhan (OPR) >

OPR = [(A+B)C/3] x D

Perbedaan dari dua rumus akan semakin jelas saat Komponen D

(PEARL) dideskripsikan. Masing-masing faktor ini dipertimbangkan, dan
penilaian untuk masing masing faktor PEARL adalah 1 untuk setiap
jawaban ‘iya’ dan 0 jika jawabannya ‘tidak’.

Saat penilaian lengkap, seluruh angka dikalikan untuk

mendapatkan jawaban final. Karena seluruh faktor ini mewakili suatu
produk dan bukan jumlah, maka jika salah satu dari limafaktor tersebut
jawabannya ‘tidak’, maka D sama dengan 0. Karena D adalah pengali final
dalam rumus, jika D=0, maka masalah kesehatan tidak akan teratasi dalam
OPR, walaupun masalah tersebut memiliki ranking yang tinggi dalam
BPR. Namun, bagian dari perencanan upaya keseluruhan dapat termasuk
langkah-langkah intermediate untuk menangani PEARL di masa depan.

2. Non Scoring Technique

Memilih prioritas masalah dengan mempergunakan berbagai
parameter, dilakukan bila tersedia data yang lengkap. Bila tidak tersedia
data, maka cara menetapkan prioritas masalah yang lazim digunakan
adalah :

• Delphin Technique

• Delbech Technique

Delphin Technique

23
 Penetapan prioritas masalah tersebut dilakukan melalui
kesepakatan sekelompok orang yang sama keahliannya. Pemilihan
prioritas masalah dilakukan melalui pertemuan khusus. Setiap peserta
yang sama keahliannya dimintakan untuk mengemukakan beberapa
masalah pokok, masalah yang paling banyak dikemukakan adalah
prioritas masalah yang dicari.

Delbech Technique
Penetapan prioritas masalah dilakukan melalui kesepakatan
sekelompok orang yang tidak sama keahliannya. Sehingga diperlukan
penjelasan terlebih dahulu untuk meningkatkan pengertian dan
pemahaman peserta tanpa mempengaruhi peserta. Lalu diminta untuk
mengemukakan beberapa masalah. Masalah yang banyak dikemukakan
adalah prioritas.

3. Teknik nominal group (NGT)

Teknik ini merupakan metode pengambilan keputusan yang

digunakan oleh berbagai macam ukuran kelompok, yang ingin mengambil
keputusan dengan cepat, seperti dengan vote, tapi ingin
melibatkan/mempertimbangkan seluruh opini anggota (berbeda dengan
cara voting yang lama, dimana hanya kelompok terbesar saja yang
dipertimbangkan). Perbedaannya ada pada metode penjumlahan, pertama
tiap anggota kelompok memberikan pandangan untuk solusi, dengan
penjelasan singkat. Kemudian, duplikasi solusi dihilangkan dari daftar
seluruh solusi dan anggota kelompok melanjutkan merangking solusi
tersebut. Jumlah masing-masing solusi yang diterima kemudian ditotal dan
solusi dengan rangking total terendah (most favored/paling disukai) dipilih
sebagai keputusan akhir. Terdapat beberapa variasi dalam penggunaan
teknik ini. Misalnya, teknik ini dapat mengidentifikasi kekuatan vs area

24
yang dibutuhkan untuk pengembangan, dari pada hanya digunakan sebagai
alternatif voting untuk pengambilan keputusan. Selain itu, pilihan tidak
selalu harus di rangking, tapi dapat dievaluasi lebih lanjut

Efek NGT

NGT telah terbukti meningkatkan satu atau lebih dimensi

efektifitas dari pengambilan keputusan kelompok. Mengharuskan individu
untuk menuliskan ide-idenya secara tenang/diam dan independen sebelum
diskusi kelompok menambah solusi yang didapat kelompok. Round-robin
polling juga menghasilkan input dalam jumlah besar dan mendorong
partisipasi yang sama. Peningkatan jumlah input yang heterogen mengarah
pada pengambilan keputusan dengan mutu tinggi. Dibandingkan dengan
kelompok interaktif, kelompok NGT lebih memberikan ide-ide yang unit,
partisipasi yang lebih seimbang dafT anggota kelompok, meningkatkan
perasaan pencapaian, dan kepuasan yang lebih besar dengan ide yang
bermutu dan efisiensi kelompok.

Kapan menggunakan NGT

1. Saat sebagian anggota kelompok lebih vokal dibandingkan lainnya

2. Pada saat beberapa anggota kelompok merasa bahwa diam lebih baik

3. Jika mengkhawatirkan bahwa beberapa anggota kelompok tidak

berpartisipasi.

4. Saat kelompok susah mendapatkan sejumlah ide

5. Saat seluruh atau sebagian anggota kelompok merupakan anggota baru

dalam kelompok

6. Saat isu yang dibahas kontrovesi atau terjadi konflik yang memanas

25
Prosedur Standar
NGT biasanya melibatkan lima tahapan:
1. Perkenalan dan penjelasan:

2. Pengumpulan ide dengan diam/tenang: Fase ini berlangsung kira-kira 10

menit.

3. Membagi-bagi ide (sharing idea): fasilitator mengajak partisipan untuk

membagi ide-ide yang telah mereka tulis. Tidak ada debat dalam tahapan
ini dan partisipan didorong untuk menuliskan ide baru apapun yang
muncul. Proses ini memastikan bahwa seluruh partisipan mendapatkan
kesempatan yang sama dalam memberikan kontribusi dan menghasilkan
catatan seluruh ide yang didapat dari kelompok. Tahapan ini berlangsung
anatar 15-30 menit.

4. Diskusi kelompok: partisipan diundang untuk mencari penjelasan verbal

atau detail lebih lanjut atas ide apapun yang diberikan oleh koleganya
yang mungkin tidak begitu jelas bagi mereka. Sangat penting untuk diingat
bahwa proses ini harus netral dan menghindari penilaian dan kritik. Tahap
ini berlangsung 30-45 menit.

5. Voting dan Ranking: memprioritaskan ide yang tercatat yang relevan

dengan pertanyaan. Setelah proses voting dan rangking, hasil cepat atas
respon pertanyaan tersedia bagi partisipan sehingga pertemuan
disimpulkan telah mencapai outcome spesifik.

Keunggulan dan kelemahan NGT

Salah satu keunggulan NGT adalah bahwa teknik ini menghindari
terjadinya dua masalah yang disebabkan oleh interaksi kelompok.
Pertama, beberapa anggota tidak ingin memberikan ide karena mereka
khawatir di kritik. Kedua, beberapa anggota tidak ingin menciptakan

26
 konflik dalam kelompok (banyak orang ingin tepat mempertahankan iklim
yang kondusif). NGT dapat mengatasi masalah ini. NGT memiliki
keunggulan yang jelas dalam meminimalkan perbedaan dan memastikan
partisipasi yang seimbang. Dan teknik ini, dalam berbagai macam kasus
menjadi teknik yang hemat waktu. Keunggulan lain adalah dengan teknik
(penutup/tidak mengambang) yang sering kali tidak ditemukan dalam
metode kelompok yang lebih tidak terstruktur.

Kelemahan utama metode ini adalah kurang fleksibel karena

metode ini hanya dapat mengatasi masalah satu persatu. Selain itu,’harus
mencapai jumlah keseragaman (conformity) tertentu. Setiap orang harus
merasa nyaman dengan jumlah struktur yang terlibat. Kelemahan lainnya
adalah waktu yang diperlukan dalam menyiapkan aktivitas ini. Tidak ada
spontanitas terlibat dalam metode ini. Fasilitas harus diatur dan
direncanakan dengan hati-hati. Opini bisa saja tidak menyatu dalam proses
voting, fertilisasi silang, ide-ide dapat terhambat dan proses menjadi
terlalu mekanis.

2.2.4 Kendala dalam Penyusunan Prioritas

Terdapat beberapa alasan mengapa organisasi pada umumnya
mengalami kesulitan dalam menetapkan prioritas. Menurut Drucker
(1973), hal ini utamanya banyak terjadi dalam organisasi yang bergerak di
sektor publik, karena melibatkan kepentingan banyak pihak.
Bryson (1988) menyebutkan empat masalah utama yang menjadi
hambatan dalam mencapai perencanaan stratejik yang efektif. Keempatnya
memiliki kaitan erat dengan penentuan prioritas program. Keempat
masalah itu adalah:
1. Human problem; kesulitan untuk memusatkan perhatian personil
kunci (key people) terhadap masalah, keputusan, konflik, dan
kebijakan utama. Tantangan yang dihadapi untuk mengatasi masalah
ini adalah bagaimana menentukan prioritas organisasi secara imperatif

27
dan meminta setiap individu untuk mengesampingkan kepentingan
masingmasing hingga kerangka yang lebih luas selesai disusun.
Untuk mengatasi human problem, beberapa hal yang harus dilakukan
antara lain:
a. Mulailah dengan menciptakan konsensus mengenai apa
yang akan dicapai melalui penetapan prioritas. Mengapa kita
melakukan hal tersebut dan apa manfaatnya?
b. Melibatkan para pengambil keputusan dalam menentukan
proses dan kriteria prioritas untuk memastikan rasionalitas dan
kejelasan prioritas tersebut.
c. Mengidentifikasi kekuatan dari berbagai sudut berbeda.
d. Memberikan kesempatan bagi pihak lain untuk mencerna
informasi yang diberikan dan memberi masukan sehingga dapat
dilakukan penyesuaian terhadap keputusan yang akan diambil.
e. Secara hati-hati mempekerjakan staf yang akan
mengumpulkan dan menginterpretasikan informasi. Sediakan
pelatihan apabila diperlukan.
f. Memastikan bahwa setiap pihak yang terlibat dapat
menjalankan peran mereka secara berkesinambungan.
2. Process problem; kesulitan dalam mengelola informasi dan ide
dalam proses penentuan prioritas.
Untuk mengatasi process problem, beberapa hal yang harus dilakukan
antara lain:
a. Penentuan prioritas harus sangat spesifik untuk mengurangi
multiinterpretasi
b. Adanya kewajiban dan tanggung jawab untuk
mengekspresikan dan memberikan sejumlah alternatif yang masuk
akal
c. Informasi kunci harus disediakan sebelum penentuan
keputusan

28
 d. Hati-hati agar tidak membuang terlalu banyak waktu dalam
melakukan analisis maupun terlalu terburu-buru mengejar tenggat
waktu
e. Secara aktif menciptakan suasana yang membantu orang
untuk memiliki pandangan luas dan memiliki paradigma masing-
masing karena informasi eksternal mungkin sangat berguna.
3. Structural problem; kesulitan dalam mengelola sebagian atau
keseluruhan hubungan yang ada dalam organisasi. Tantangan yang
harus dihadapi dalam mengatasi masalah ini adalah bagaimana untuk
menentukan prioritas sesuai dengan prioritas organisasi atau asosiasi
secara lebih luas. Hal ini merepresentasikan interpretasi konsisten
terhadap visi dan misi. Dengan demikian, suatu organisasi dapat
melakukan penentuan prioritas dengan sangat baik dalam lingkup
program maupun antarprogram.
Untuk mengatasi structural problem, beberapa hal yang harus
dilakukan antara lain:
a. Menetapkan dan mengklarifikasi peranan setiap pihak sejak
awal proses
b. Tetap fokus pada prioritas saat ini dan bukan prioritas masa
lalu
c. Komunikasi terbuka inter- dan antarstaf dan pemimpin
d. Mengidentifikasi dan mengkomunikasikan manfaat yang
dapat diperoleh apabila suatu sistem dapat berjalan dengan baik
e. Mendorong terjalinnya hubungan yang harmonis selama
proses perencanaan.
4. Institutional problem; kesulitan dalam menerjemahkan prioritas ke
dalam aksi atau aktivitas yang riil.
Untuk mengatasi institutional problem, beberapa hal yang harus
dilakukan antara lain:

29
a. Adanya komitmen dalam mengimplementasikan hal yang
telah disepakati maupun penyesuaian atau perubahan yang
dilakukan
b. Perlu adanya proses pencocokan (fitting) antara
pengetahuan dan keahlian dengan tugas yang diberikan ke setiap
individu
c. Implementasi program disesuaikan dengan kekuatan yang
dimiliki
d. Rencana implementasi didefinisikan secara jelas
e. Prioritas dilengkapi dengan deskripsi posisi, alokasi waktu,
rencana implementasi, dan penghargaan terhadap presetasi kerja.

BAB III

30
 KESIMPULAN

Identifikasi dan prioritas masalah kesehatan merupakan salah satu bagian

dari proses perencanaan. Dalam melakukan identifikasi masalah kesehatan, ada
beberapa cara pendekatan yang perlu diperhatikan, sehingga masalah yang
dikemukakan merupakan masalah yang benar-benar penting dan memang harus
segera diselesaikan. Selain itu diperlukan ukuran-ukuran dan data untuk
menemukan masalah kesehatan yang ada. Penentuan prioritas masalah
merupakan hal yang sangat penting, setelah masalah-maslah kesehatan
teridentifikasi. Penentuan prioritas masalah harus memperhatikan beberapa faktor
antara lain : besarnya masalah, pertimbangan politik, persepsi masyarakat, dan
bisa tidaknya masalah tersebut diselesaikan. Cara memilih prioritas masalah
dibedakan atas dua yaitu secara Scoring dan Non Scoring. Kedua cara tersebut
pelaksanaannya berbeda-beda. Pemilihan kedua cara tersebut berdasarkan ada
tidaknya data yang tersedia.

Dalam menetapkan prioritas masalah ada beberapa pertimbangan yang

harus diperhatikan, yakni: besarnya masalah yang terjadi, pertimbangan politik,
persepsi masyarakat, bisa tidaknya masalah tersebut diselesaikan. Cara pemilihan
prioritas masalah banyak macamnya. Secara sederhana dapat dibedakan menjadi
dua macam, yaitu : Scoring Technique (Metode Penskoran) misal: metode USG,
metode CARL, PAHO, cara Bryant, cara ekonometrik, dan Non Scoring
Technique (Delphin Technique dan Delbech Technique).

Pada metode Scoring Technique, pemilihan prioritas dilakukan dengan

memberikan score (nilai) untuk pelbagai parameter tertentu yang telah ditetapkan.
Parameter yg dimaksud adalah : besarnya masalah, berat ringannya akibat yang
ditimbulkan, kenaikan prevalensi masalah, keinginan masyarakat untuk
menyelesaikan masalah tersebut, keuntungan sosial yang dapat diperoleh jika

31
masalah tersebut terselesaikan, rasa prihatin masyarakat terhadap masalah, serta
sumber daya yang tersedia yang dapat dipergunakan untuk mengatasi masalah.

Namun, bila tidak tersedia data yang lengkap maka metode yang
digunakan untuk menentukan prioritas masalah yang lazim digunakan adalah
dengan metode Non Scoring Technique (Delphin Technique dan Delbech
Technique).

32
 DAFTAR PUSTAKA

1. Pasinringi, Syahrir A. Perencanaan Pelayanan Kesehatan. 2002. Makassar.

FKM Unhas. Available from : http://www.scribd.com/doc/2908460/
Perencanaan-Pelayanan-Kesehatan.

2. Nangi, Moh.Guntur. Problem Solving Kesehatan Masyarakat. 2010.

Available from : http://www.google.co.id/url?
sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBQQFjAA&url=http%3A%2F
%2Fmohamadguntur.files.wordpress.com%2F2010%2F03%2Fproblem-
solving-kes

3. Azwar, Azrul. Pengantar Administrasi Kesehatan. Edisi Ketiga. 1996.

Jakarta

4. Reinke, William A. Perencanaan Kesehatan Untuk Meningkatkan

Efektifitas Manajemen. 1994. Yogyakarta : Gadjah Mada University
Press

5. DUTTWEILER, Michael W. 2004. Priority Setting Resources – Selected

Background Information and Techniques. Cornell Cooperative Extension,
Cornell University, New York. URL -
http://staff.cce.cornell.edu/administration/program/documents/priority_sett
ing_tools.pdf

6. Notoatmodjo, Soekidjo. Prinsip-Prinsip Dasar Ilmu Kesehatan

Masyarakat. Cetakan ke-2. 2003. Jakarta : Rineka Cipta.

7. Maidin. 1998. Perencanaan dan Evaluasi Kesehatan. Jakarta: Aksara

8. Vilnius, D. A Priority Rating System for Public Health Programs.

September-October 1990, Vol. 105 No. 5

33