Evaluación de Las Políticas Públicas Aplicadas Tras El Cierre de La Industria Carbonífera en Lota, Región Del Bío-Bío

Universidad de Concepción
Facultad de Ciencias Sociales

Departamento de Sociología
Tesis para Optar al Titulo de Sociólogo:

Evaluación de las Políticas Públicas
Aplicadas tras el Cierre de la Industria
Carbonífera en Lota, Región del Bío-Bío.
Una Mirada desde el Capital Social
y la Participación Ciudadana.
Nicolás Cisneros G.
Licenciado en Sociología
ncisnero@udec.cl
nicolas.cisneros@gmail.com
PROFESOR GUIA
Claudio González Parra Ph.D
cgonzal@udec.cl
Concepción, 30 de Junio de 2006

INDICE
Capítulos Pagina
Índice de Imágenes 05
Resumen 06
Introducción: Sobre los Efectos del Modelo y el Centralismo en Chile 08

El Centralismo en Chile 10
Efectos del Modelo Neoliberal 12
A modo de Conclusión 17
Participación Ciudadana y Capital Social 18

Justificación Marco Teórico 19
Capital Social 20
Elementos Básicos del Capital Social 20
Empoderamiento y Asociatividad 29
Redes Sociales 31
Lazos Fuertes y Lazos Débiles 32
Tipología de Capital Social 34
Capital Social y Políticas Públicas 37
Potenciar el Capital Social 39
Participación Ciudadana 40
Concepto de Participación 41
Derechos Ciudadanos, Ciudadanía y Sociedad Civil 42
Participación Ciudadana y Políticas Públicas 47
Tipologías de Participación Ciudadana 49
Estado de la Participación Ciudadana en Chile 53
2
Capítulos Pagina
Aspectos Metodológicos 56
Objetivos 57
Hipótesis 57
Metodología 58
Pauta de Entrevista 59
Muestra de las Entrevistas 61
Análisis de las Entrevistas 61
Malla Temática 62
Trabajo de Campo 64
Antecedentes Históricos 66
Aspectos Sobre la Ciudad de Lota 67
Desarrollo de la Industria del Carbón 68
Etapas de la Industria Carbonífera 70
Crisis Energética y Aspectos Técnicos del Carbón 73
Crisis de la Industria del Carbón 76
Causas Cierre de la Mina 77
Consecuencias Cierre de la Mina 83
Políticas Públicas 89
Sobre el Concepto de Reconversión 90
Algunas Experiencias de Reconversión en el Mundo 94
Reconversión Laboral y Productiva en Lota 100
Evaluación Reconversión Laboral y Productiva 106
Plan Integral de Desarrollo de Lota 112
Evaluación Plan Integral de Desarrollo de Lota 118
3
Capítulos Pagina
Perspectivas a Futuro 131

Problemas Económicos de la Zona de Arauco 133
Polos de Desarrollo 134
Propuestas Sindicales 141
Conclusiones 144
Evaluación General de las Políticas Públicas 145
Estado de la Sociedad Civil Lotina 148
Bibliografía 154
4
INDICE DE IMAGENES
Fotografías Pagina
Portada – Extracto mural ubicado en Lota Alto 07

Foto 1 – Vista parcial de la ciudad de Lota 68
Foto 2 – Vista de la población “Villa los Tilos” 88
Foto 3 – Centro de llamados del BancoEstado 122
Foto 4 – Parque Lota “Isidora Goyenechea” 123
Foto 5 – Puerto de Lota 125
Foto 6 – Centro de formación técnica “Lota – Arauco” 127
Foto 7 – Feria Libre de Lota Bajo 130
Foto 8 – Iglesia y Teatro de Lota 136
Foto 9 – Artesanía en Carbón 140
Foto 10 – Escalera que une Lota Alto con Lota Bajo 153
Gráficos Pagina
Grafico 1 – Disminución personal de ENACAR 1973-1990 78

Grafico 2 – Evolución tasa de desocupación Provincia de Concepción 84
Cuadros Pagina
Cuadro 1 – Resumen de definiciones de capital social 22

Cuadro 2 – Capitales tangibles e intangibles en tres planos 24
Cuadro 3 – Practicas tendientes a fomentar y complementar el empoderamiento30
Cuadro 4 – Interacción entre capital social y organismos públicos 38
Cuadro 5 – La escalera de participación de Roger Hart 51
Cuadro 6 – Matriz analítica de participación 52
5
RESUMEN
El presente informe son los resultados de una investigación que se enmarcó

dentro de la practica profesional de sociólogo de la Universidad de
Concepción, la cual fue realizada en la Central Unitaria de Trabajadores.
Esta investigación es acerca de una evaluación desde la mirada de los
trabajadores sobre las políticas públicas aplicadas en la comuna de Lota.
Se utilizó una metodología de carácter cualitativo, centrado
fundamentalmente en entrevistas, con el fin de recoger las impresiones y
aprensiones de los trabajadores ante los programas. Siendo analizada la
información bajo parámetros científicos sociales, en lo que se conoce como
análisis de tipo hermenéutico.
Enmarcan a esta tesis, los aportes conceptúales de participación ciudadana y
capital social; que dan forma al marco teórico-conceptual y sirven como
soporte a las conclusiones.
Se realiza una revisión a la historia de la comuna y de la industria del carbón
en la zona, recogiendo aspectos técnicos del carbón; para luego contemplar
históricamente lo que fue el cierre de la industria carbonífera y de las minas,
reflexionando en torno a lo que fueron las causas y consecuencias del este.
Después se conceptualiza lo que es una reconversión laboral,
ejemplificándose con 3 casos de reconversión laboral en el mundo.
Posteriormente se analiza y evaluá desde la óptica de los trabajadores, lo que
fueron los planes de reconversión y el plan integral de desarrollo llevados a
cabo en la comuna. Debemos señalar en este punto, que la evaluación es
sumamente disímil respecto a la que hacen las autoridades, siendo está
notoriamente negativa en cuanto a los resultados de las políticas.
Finalmente se analizan los problemas económicos de la zona y las
posibilidades de desarrollo de la comuna, tanto en lo económico como en lo
social.
Conceptos Claves: Industria del Carbón –Políticas Públicas – Capital Social –
Participación Ciudadana.
6
Evaluación de las Políticas Públicas tras el
Cierre de la Industria Carbonífera en
Lota, Región del Bío-Bío
Una Mirada desde el Capital Social
y la Participación Ciudadana
Nicolás Cisneros G.
Licenciado en Sociología
ncisnero@udec.cl
nicolas.cisneros@gmail.com
a mi familia,
a mis amigos,
a la gente de Lota.
A.M.L.P ME1
7
INTRODUCCIÓN: CONTEXTUALIZACION DE LA CRISIS
DE LOTA (NEOLIBERALISMO Y CENTRALISMO).
La crisis que afecta a la zona de la cuenca del carbón, ubicada en la Región del Bío-
Bío, y que a afectado a un numero importantes de comunas del borde costero del Golfo de
Arauco (Lebu, Curanilahue, Lota, etc.), es una crisis que ha demostrado tener un carácter
estructural y perversa.
Estructural porque se viene dando desde el termino de la actividad carbonífera en la

zona (tras la decisión del gobierno de cerrar las minas y terminar con la actividad),
afectando a un importante numero de ex-mineros y ex-funcionarios de las minas
(trabajadores de ENACAR) y a sus familias; asimismo como a una comunidad en general
en temas como calidad de vida, educación, otras fuentes laborales, etc., y que pese a las
diversas medidas aplicadas en la zona no ha podido ser superada.
Perversa porque ha menoscabado la dignidad de las personas, afectando sus

condiciones de vida (pobreza “dura”, desempleo, etc.) y afectando sus identidades
(individuales y comunitarias); situaciones que terminan en la alienación de los habitantes,
generando problemas relacionados con drogadicción, alcoholismo, delincuencia, etc.
No obstante lo anterior, el objetivo principal de esta investigación, es realizar una

evaluación de las distintas políticas públicas aplicadas en la zona tras el cierre del mineral
(Reconversión Laboral y Productiva, Plan Integral de Desarrollo de Lota); esta evaluación
estará centrada principalmente desde la óptica de los trabajadores directamente afectados
por esas políticas y por los sindicatos que los representan, pero contempla además retomar
parte de las evaluación echa por la misma autoridad mediante información de uso publico
(fundamentalmente comunicados de prensa, Internet, etc., principalmente del Gobierno
Regional del Bío-Bío y CORFO).
En este sentido me a parecido pertinente el utilizar, como soporte teórico de esta

investigación, los aportes que ha tenido el concepto de capital social fundamentalmente en
8
su dimensión de redes sociales (fundamentalmente en lo que hace referencia al
empoderamiento y a la asociatividad), asimismo como en la dimensión que tiene relación
con la sinergia entre Estado y sociedad civil. Esto ultimo me lleva también a considerar
aspectos centrales de la discusión respecto a la participación ciudadana y al fortalecimiento
de la sociedad civil.
Pero dejando de lado los aspectos que rodean toda la crisis del carbón, y que se
verán con profundidad más adelante; hay dos aspectos que tienen relación con el modelo de
desarrollo adoptado por Chile, y que han disminuido la potencialidad de participación y el
ejercicio de la ciudadanía, además de tener un efecto particularmente notorio en la crisis
que afecta a la cuenca. Estamos hablando de los efectos “perversos” del modelo neo-liberal
y el marcado centralismo que ha caracterizado a la “democracia” chilena.
Esta introducción pretende reflexionar sobre ambos tópicos, de manera de

contextualizar a la crisis del carbón, fundamentalmente en la comuna de Lota, que ha sido
una de las más afectadas con esta crisis (que como se señalo tiene carácter de estructural y
perversa). En capítulos posteriores del trabajo se revisara la crisis que afecta a la zona,
centrado particularmente en las distintas políticas estatales que se han aplicado en la zona
(Plan de Reconversión, Plan de Desarrollo Integral, etc.)1; de esta forma se pondrá énfasis
en la evaluación de esas políticas públicas desde la óptica de los trabajadores, poniendo
especial interés en el estado de la participación ciudadana y del capital social, elementos
claves – a mi juicio – para la superación de la crisis económica-social de la comuna.
Entonces comenzaré reflexionando sobre el centralismo en Chile, problema político

y social permanente de la republica chilena; para posteriormente adentrarme en los efectos
del modelo neo-liberal que fue impuesto a la fuerza por la dictadura militar y que los
gobiernos de la concertación se han encargado de continuar y “perfeccionar”.
1
Tanto el Plan de Reconversión como el Plan de Desarrollo Integral son las principales políticas públicas
aplicadas en la comuna de Lota; siendo la primera destinada a mineros despedidos tras el cierre de la mina,
mientras que la otra política tiene como objetivo el desarrollo total de la comuna de Lota.
9
EL CENTRALISMO EN CHILE
La tradición centralista no es una característica chilena, sino que esta fuertemente

presente en todas las naciones latinoamericanas a lo largo de su historia, herencia directa de
la conquista y colonia española. Según Bernardo Castro (2000) “Los habitantes del
territorio fueron sometidos a un proceso de aceptación de normas comunes de un centro
dominante – que fue comúnmente la capital colonial – sin contrapeso alguno”2.
Boisier3, destaca 5 factores explicativos sobre el centralismo en Chile, estos factores

o elementos son:
• El modelo de organización del Estado y de la administración publica, que poseían
las autoridades españolas al momento de conquistar y colonizar el territorio
Latinoamericano y Chileno.
• La permanente situación de guerra en que se encontraba Chile con los pueblos
indígenas del sur (mapuches), lo que implico que el Estado chileno asumiera un
manejo centralizado del conflicto.
• La influencia de Diego Portales, que consolido al Estado chileno con un régimen
presidencial, autoritario y centralista (influencia que perdura hasta la constitución de
1980).
• La modernización de tendencia liberal que ocurre en el Estado chileno a partir de la
década de los 70, que con un afán de “igualdad” se termino en una
“homogeneidad”, marcada por un fuerte centralismo.
• Las migraciones rural – urbana (de la década del ’30, ’40 y ’50), en donde los
campesinos acostumbrados al inquilinaje encontraron en la figura del Estado el
“patrón” que antes tenían en el campo.
Las principales características de la “cultura centralista” chilena, de acuerdo con

Castro4, están dadas por:
2
Castro, Bernardo (2000) “Desarrollo Regional y Local Endógeno desde la Participación Ciudadana”; pp. 69.
3
Citado en: Toledo, Héctor “Disparidades Regionales en Chile”.
4
Castro, Bernardo; op. cit.; pp. 69 – 70.
10
• La clase política chilena esta concentrada en una pequeña elite, que ha vivido y sido
socializada bajo este sistema político-administrativo.
• El Estado impone normas hegemónicas desde el centro (Santiago), a través de sus
distintas instituciones (ministerios, servicios públicos, etc.); limitando el ejercicio
de la ciudadanía.
• Existe una predominancia de partidos políticos centralizados, siendo la existencia de
partidos regionales casi inexistente.
• Las iniciativas (decisiones administrativas, políticas y económicas) corresponde al
gobierno central.
• El gobierno asume el control de todos los servicios públicos con una estructura
jerarquizada, en donde las cúpulas se encuentras en el centro.
Todo este marcado centralismo que caracteriza a la forma de administrar Chile, no

ha significado una real igualdad de condiciones y/o oportunidades para las distintas
regiones del país; son múltiples los ejemplos que podríamos señalar en los cuales el
excesivo centralismo ha significado un obstáculo para la superación de problemas
regionales5; este obstáculo esta dado por un fuerte desconocimiento de la realidad de los
distintos problemas y porque las tomas de decisiones “cruciales” se realizan en oficinas
ubicadas a muchos kilómetros de donde están ocurriendo los fenómenos.
El caso de la crisis del carbón, y de las consecuencias que esta trajo para la comuna
de Lota es ciertamente revelador; pues las decisiones se tomaron desde las oficinas del
Gobierno de Chile6 sin conocer lo que realmente estaba ocurriendo en la comuna, además
las políticas aplicadas para paliar la crisis (reconversión laboral y productiva,
fundamentalmente) se hicieron sin conocer las características de la zona y de su gente,
asunto que revisare en profundidad en capítulos posteriores de este documento.
5
Como lo es por ejemplo el sistema de impuestos en Chile, en donde estos se recaudan en las regiones en que
las empresas están funcionando, pero son administrados y re-distribuidos en Santiago.
6
Durante los mandatos presidenciales de Patricio Aylwin (1990 - 1994) y Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994 -
2000).
11
Pese a que no es objeto de este trabajo, es importante – a mi juicio – señalar que
ante esta marcada centralización, no son pocas las voces que apuntan que es necesario un
cambio de “paradigma”. Existen autores, como Bernardo Castro (2000), que dirigen su
critica en el fortalecimiento de la participación ciudadana, para él “aumentar los ámbitos de
competencias en la toma de decisiones acercando las instancias de decisión al ciudadano.
Descentralizar equivale a democratizar la sociedad” 7; esta visión claramente se opone a una
de corte neo-liberal, en donde las descentralización es vista como una forma de reducir el
Estado desde el punto de vista de la participación del Estado como agente productivo,
teniendo tan solo un papel de agente regulador de mercado, traspasando los servicios
públicos y actividades económicas al sector privado.
Existen visiones más “radicales” aun, en donde la opción federalista es la que se

levanta ante un centralismo asfixiante, como muestra las palabras de Guillermo Cortés:
“Por otra, parte en este Chile del tercer milenio, como no ser federalistas, digo aspirara a
terminar con el brutal centralismo que nos ahoga y no nos permite desarrollarnos, no solo
como región sino que como país. No es posible que los representantes de las regiones sean
impuestos por el centro político, no es posible que los funcionarios de regiones se
impongan también desde Santiago. (...) Debemos avanzar a un Chile con traspaso de
competencias a las regiones, elección directa de sus autoridades, mayor presupuesto
descentralizado, respeto por las identidades regionales, y por las que deben construirse,
también nos parece central abogar por el respeto a los distintos pueblos que son parte de
Chile y que hoy no tiene una expresión clara y verdadera en política y representación”8.
EFECTOS DEL MODELO NEO-LIBERAL
La crisis del carbón que afecta a la comuna de Lota y a toda la cuenca del carbón en
la Región del Bío-Bío; tiene como una de sus características fundamentales, que su origen
es una de las consecuencias de los efectos “perversos” del modelo neo-liberal.
7
Castro, Bernardo; op. cit.; pp. 74.
8
Cortés, Guillermo “Federalismo y Antiglobalización, para un Chile del Tercer Milenio”.
12
El modelo neo-liberal de tipo “chilensis”, fue diseñado por economistas chilenos
con formación académica en EE.UU. (los Chicago Boys)9 y fue impuesto por la fuerza tras
el golpe militar de Septiembre de 1973, que significo el fin del Gobierno de Salvador
Allende.
Luis Vitale (1998) apunta: “El neoliberalismo no fue un modelo creado por decreto
de la noche a la mañana, sino el resultado de un largo proceso del sistema capitalista. La
recesión económica mundial de 1973-75, una de las tantas recesiones cíclicas de la segunda
post-guerra, puso de manifiesto una crisis del patrón de acumulación capitalista, basado
hasta entonces en el modelo keynesiano”10.
Algunas de las características del modelo neoliberal, que no necesariamente son

todas, pero si algunas de las más importantes, son:
• Una valoración creciente al capital financiero (monetarismo).
• La creencia de que el mercado se autorregula, por lo cual el rol del Estado es cada
vez menor dentro de la economía.
• Debido a lo anterior, una tendencia creciente a la privatización de las empresas y
servicios públicos.
• “Reducción de gastos fiscales, sociales, flexibilización del empleo y quiebre del
poder de negociación de los sindicatos, reducción de impuestos a las ganancias de
las grandes empresas”11.
A estas tendencias del neoliberalismo mundial, hay que sumar una característica del
modelo chileno, el cual esta basado fundamentalmente en la exportación de materias
primas. Al respecto reveladores son las cifras que entrega Nadal (2000)12: “Quizás el caso
9
Nos referimos a conocidos economistas vinculados con la derecha política de Chile: Hernán Büchi, Cristian
Larroulet, etc.
10
Vitale, Luis (1998) “Los Movimientos Sociales ante la Contrarreforma del Neo-Conservadurismo”; pp. 7.
11
Vitale, Luis; op. cit.; pp. 8.
12
Tan solo apuntar que la cifras son anteriores de la “crisis asiática del ‘98”, pero que corresponden al periodo
de cierre de la mina de Lota.
13
más interesante en América Latina es Chile, considerado un ejemplo de una economía
neoliberal eficiente. (...) El flujo de capital como proporción del PIB alcanzó un
impresionante 33 por ciento en 1997 (en promedio anual, entre 1980-1997 fue de 22 por
ciento del PIB). La tasa de crecimiento alcanzó 7 por ciento anual, pero se acompaña de un
fuerte deterioro en la balanza comercial cuyo déficit casi se triplica en el periodo. Además,
los problemas estructurales de la economía chilena y en especial los del sector exportador
persisten. Entre esos problemas destaca una explotación cada vez más intensa de recursos
naturales”13.
Posteriormente tras la llegada de la “democracia” en Chile, las políticas económicas

del modelo no sufrieron grandes modificaciones; ya lo señaló Tomas Moulian (1998): “Es
evidente que la pauta de continuidad estaba predeterminada por el proceso mismo de la
transición. Era demasiado alto el peligro de que desequilibrios económicos, generados por
la pérdida de la confianza empresarial ante cambios de reglas, produjeran tensiones o crisis
políticas. No se podía correr el riesgo de que se sintiera la ‘necesidad de los militares’. La
mantención de las políticas macroeconómicas fue una consecuencia inevitable del triunfo
del diseño ‘transformista’, que la dictadura militar empezó a poner en ejecución en 1980.
Una transición bajo la tutela militar y con el funcionamiento de instituciones ‘protectoras’
no podía arriesgar una crisis económica, generada por modificaciones de políticas
económicas. (...) La lógica operante era que la economía debía seguir funcionado, era
necesario evitar el caos, o sea, no se podía correr el riesgo de desarmar el ‘circulo
virtuosos’. Esa necesidad constituyó un importante elemento en el dispositivo de la
reproductibilidad. Las nuevas elites dirigentes internalizaron la norma de que evitar el caos
exigía repetir lo mismo”14.
Entonces el miedo a perder la democracia después de tantos años de lucha por ella,
se convertiría en una razón “de peso” para no realizar cambios significativos al modelo
económico-social neoliberal; que una parte importante de la sociedad civil chilena
encuentra injusto y negativo para los ciudadanos del país, expresándose en los graves
13
Nadal, Alejandro (2000) “El Mundo Visto desde Praga”.
14
Moulian, Tomás (1998) “Chile Actual: Anatomía de un Mito”; pp. 91 – 92.
14
problemas de salud, educación, previsión, etc. “dificultades de la democracia” que son
permanentemente cubiertas por los medios de comunicación.
Es por esta razón que el sistema neo-liberal chileno no solo a significado cambios
económicos y políticos, sino que también cambios culturales profundos15, que se han
arraigado en la forma de ser del pueblo chileno16.
Al modelo neo-liberal, hay que sumarle un fenómeno de la sociología

contemporánea y que esta marcando la pauta económico-cultural de todo el planeta, nos
referimos a la globalización. Pese a que nos objeto de este trabajo, discutir cuales son los
alcances de la globalización, si es necesario señalar que el mundo se esta convirtiendo
paulatinamente en una sola gran economía capitalista neoliberal, con resultado de que parte
importante de la población mundial queda fuera o en los limites del sistema en la lógica de
Inclusión / Exclusión característico del neoliberalismo. Cortés apunta “se proclama al neo
capitalismo panacea universal, pasando el mercado, el capital y la movilidad financiera a
actuar de manera omnimoda, arrasando gobiernos, naciones, regiones, culturas, modos de
vida y de paso a las noveles democracias latinoamericanas que se han convertido en la
practica en cuasi marionetas de los dictados y recetas del Banco Mundial, Fondo
Monetario Internacional y del Banco Interamericano del Desarrollo. (...) No cabe ninguna
duda que la globalización es la mundialización de un sistema económico donde los
grandes financistas buscan para sí la conquista de las riquezas, actuando para ello de
manera monopólica”.17
En definitiva, ante la globalización y “bajo el neoliberalismo, varias sociedades

crecieron en cifras del PNB, pero no se desarrollaron. Es sabido que crecimiento no es igual
15
Al respecto véase por ejemplo: PNUD 2002: “Desarrollo Humano en Chile. Nosotros los Chilenos: un
Desafió Cultural” o las estadísticas culturales del INE.
16
El decir que esta arraigado en la forma de ser de los chilenos, tiene relación con que cada vez son más
fáciles los accesos a créditos, por lo que cada vez más se amplia el numero de personas que pueden “ingresar”
al sistema mediante la lógica compra-venta. Véase: Moulian, Tomas; op. cit. (en especial los capítulos:
Páramo del Ciudadano y Paraíso del Consumidor, pp. 31 - 124)
17
Cortés, Guillermo; op. cit.
15
a desarrollo, que implica tanto una sana economía como una sana educación, trabajo,
vivienda y equilibrio ecológico, en fin, un desarrollo sustentable”18.
En este contexto económico y político, es que se enmarca la crisis de la industria

carbonífera en nuestro país. Bajo esta lógica la elite dirigencial política de Chile (con una
presencia marcadamente centralista), consideró necesario el cierre de las minas de carbón,
pues bajo los parámetros neo-liberales está generaba perdidas económicas para el país y por
ende era una industria que no revestía grandes intereses privatizadores, es decir la industria
del carbón en Chile formaba parte de los excluidos del sistema.
El punto central de la critica al modelo, radica en que deja de lado aspectos más
sociales vinculados con la actividad económica (en este caso la producción carbonífera); en
este sentido al momento de analizar el cierre de las minas en la cuenca del carbón, no se
tomo como prioridad el análisis del numero de personas que afectaría la decisión (tanto
directa como indirectamente) y de cómo afectaría la calidad de vida de esas personas; sino
que se tomo como prioridad la solvencia económica de la industria carbonífera y de cómo
“abaratar” los costos energéticos para el país19.
En los capítulos posteriores me centrare en detalle al análisis de las políticas y

decisiones que rodean todo el cierre de la mina en la zona; tan solo adelantar que distinto a
lo que piensan los economistas neo-liberales, el modelo no tubo la capacidad de absorción
de toda esa gran cantidad de trabajadores que quedaron sin trabajo y demostró claramente
que no es un modelo “perfecto”.
18
Vitale, Luis; op. cit.; pp. 10.
19
Pues el uso del carbón chileno, salía mucho más caro que el carbón de otros puntos del planeta (Colombia,
por ejemplo) o de otras fuentes energéticas (gas de Argentina, por ejemplo).
16
A MODO DE CONCLUSIÓN
En esta introducción no he pretendido escribir un tratado sobre centralismo y sobre

el modelo neoliberal en Chile, probablemente he dejado de lado una gran cantidad de
aspectos importantes sobre estas temáticas.
Lo que he querido plasmar en las líneas anteriores, es señalar que tanto el

centralismo “radical” en Chile (con su consecuencia de falta de participación ciudadana),
como el modelo económico neo-liberal (acentuado por los efectos de la globalización o
mundialización), tienen un rol fundamental a la hora de entender el porque de la crisis de la
industria carbonífera en las distintas comunas de la cuenca del carbón en la Región del Bío-
Bío.
Es decir lo que se ha querido hacer es contextualizar en que momento, y con que

características del “sistema”, se desarrollo la crisis de la industria del carbón, en la cuenca
del Golfo de Arauco y específicamente en la comuna de Lota (objeto de estudio de esta
investigación). Para de esta manera comprender que los fenómenos sociológicos, políticos,
económicos, etc. no se deben entender de forma aislada, sino que deben ser comprendidos
dentro de la coyuntura en que se enmarcan.
17
CAPITULO I
Participación Ciudadana y Capital Social
18
PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CAPITAL SOCIAL
JUSTIFICACIÓN MARCO TEÓRICO
La presente tesis comenzó a gestarse durante la practica profesional que realicé en la

Central Unitaria de Trabajadores, los resultados de ese trabajo fueron una evaluación de las
políticas públicas aplicadas en la comuna de Lota posterior al cierre de la mina de carbón y
en un contexto de crisis económica y social de la gran mayoría de su ciudadanía. En este
sentido se podría de ser que fue un trabajo de carácter “técnico”.
Para este informe he considerado pertinente profundizar esas reflexiones,

fundamentalmente en los aspectos teóricos, dándole de esa forma un enfoque sociológico a
la temática; es así como me ha parecido pertinente trabajar el análisis y las conclusiones de
esta tesis enmarcadas con los conceptos de capital social y de participación ciudadana.
Tanto el concepto de “capital social” como el de “participación ciudadana” son de

desarrollo reciente en las Ciencias Sociales, además ambos conceptos abarcan áreas de
análisis similares y en algunos casos idénticas.
Es conocido también el interés creciente que vienen generando ambos conceptos en

los últimos años, ya no tan solo en las Ciencias Sociales. “Tan así es que el termino capital
social, junto con el de sociedad civil (para algunos, su primo hermano conceptual),
empiezan a formar parte del lenguaje común empleado en los medios de comunicación y en
el ambiente político”20.
Existe un creciente interés por utilizar ambos conceptos, tanto en lo referente a las
evaluaciones y aplicaciones de políticas públicas sociales, como asimismo en lo que
respecta a la modernización del Estado; es esta una de las razones fundamentales por lo
cual se trabaja este marco teórico, pues permite darle una lectura más “profunda” a los
20
Portocarrero, Felipe y Loveday, James (2003): “Capital Social: Genealogía de un Concepto”
19
resultados obtenidos durante la practica profesional. En este sentido cabe recordar las
palabras del antropólogo John Durston: “existe un capital social, a partir del cual la
capacitación y la practica podrán fortalecer la participación de la comunidad en la ejecución
de estos nuevos programas. Otro supuesto clave es que haya una reforma real del Estado,
que apunte a transformar los sistemas de clientelismo autoritario, partidario o paternalista,
para constituir un sistema de verdadero servicio al publico”21.
En el presente capitulo desarrollare los aspectos fundamentales de ambos conceptos,

especialmente los que han venido trabajado diversos autores en el ultimo tiempo, a modo
de una discusión bibliográfica. De esa forma dejamos la aplicación de esos aspectos en la
situación lotina para el capitulo de las conclusiones, en donde complementaremos la
evaluación de las políticas públicas aplicadas en la comuna de Lota.
Señalar finalmente que no se abordara el desarrollo de ambos conceptos en su

totalidad, debido fundamentalmente a las múltiples miradas y la vaguedad de alguna de
esas miradas tanto en el capital social como en la participación ciudadana. Se considerara
“la columna vertebral” de ambos conceptos y algunos aspectos que puedan resultar útiles a
la hora de las conclusiones de esta investigación.
CAPITAL SOCIAL
Elementos Básicos del Capital Social
a) Origen del Capital Social
El concepto de “capital social” es relativamente nuevo en las ciencias sociales, en lo

referente a su “explotación” conceptual y desarrollo temático. No obstante, se puede señalar
que el concepto de capital social ha estado presente desde los inicios de las ciencias
sociales y específicamente de la sociología; en donde autores como Durkheim, Marx y
21
Durston, John (2002): “El Capital Social Campesino en la Gestión del Desarrollo Rural. Díadas, Equipos,
Puentes y Escaleras”. pp. 11
20
Weber han analizado algunas de sus dimensiones como la confianza, reciprocidad y
cooperación (ver apartado).
En este sentido Durkheim señala que existe una “solidaridad mecánica” (practicada
en las sociedades premodernas) y una “solidaridad orgánica” que permite la integración
social (en las sociedades modernas); por su parte en Marx encontramos elementos que se
refieren a sus postulados respeto a la conciencia de clase y la solidaridad circunscrita a esa
conciencia; finalmente en Max Weber encontramos el concepto de acción social y el
carácter subjetivo de está (racional con arreglo a fines, racional con arreglo a valores,
afectiva y tradicional) 22.
Vicente Espinoza (1999) señala que “el capital social es en gran medida un nuevo
termino para designar algo ya conocido: la organización, la participación social, la
movilización de recursos, el desarrollo comunitario, entre otras. La palabra capital tiene la
ventaja de orientar el tema hacia un objetivo definido: utilizar las formas de organización
social en el marco de programas de desarrollo local”23.
No obstante lo anterior, el desarrollo conceptual del capital social como lo

conocemos en la actualidad tiene como origen la década de 1980, y es entendido como “un
recurso o una vía de acceso a recursos que, en combinación con otros factores permite
obtener beneficios a quienes lo poseen, y consideran al mismo tiempo que esta forma de
capital reside en las relaciones sociales” 24. En este sentido, los principales autores que dan
origen al concepto de capital social son Bourdieu, Coleman y Granovetter (sociólogos),
North (economista) y Putman (cientista político).
22
Weber, Max (2002): “Economía y Sociedad. Esbozo de Sociología Comprensiva”. En especial pp. 18 – 21.
23
Espinoza, Vicente (1999): “El Capital Social”; pp. 1.
24
Durston, John (2002); op. cit.; pp. 19
21
AUTOR DEFINICIÓN DE CAPITAL SOCIAL
Bourdieu (1985) El agregado de los recursos reales o potenciales ligados a la posesión
de una red durable de relaciones más o menos institucionalizadas de
reconocimiento mutuo
Coleman (1990) Los recursos socioestructurales que constituyen un activo de capital
para el individuo y facilitan ciertas acciones de individuos que están
adentro de esa estructura
Granovetter (1985) El comportamiento racional de las personas abarca no sólo objetivos
económicos sino también la sociabilidad, la aprobación, el status y el
poder. También, en la dirección inversa, las relaciones sociales y la
estructura social juegan un papel central en el comportamiento
económico
North (1990) Las instituciones son conjuntos de normas y valores que facilitan la
confianza entre los actores. Son abstractas, mientras que las
organizaciones son manifestaciones concretas de cooperación basadas
en la confianza.
Putnam (1993) Capital social son los aspectos de las organizaciones sociales, tales
como las redes, las normas y la confianza, que facilitan la acción y la
cooperación para beneficio mutuo.
Cuadro 1: Resumen de Definiciones de Capital Social
Fuente: Elaboración Propia a partir de Durston (2000): ¿Qué es el Capital Social Comunitario?
De los autores anteriormente señalados son sin duda Bourdieu25 y Coleman, los más
reconocidos por ser los “fundadores” del concepto; sin embargo son los trabajos de North y
de Putman los más importantes en cuanto a los aportes conceptuales. Según Durston (2002)
el trabajo de North dentro del neoinstitucionalismo es sumamente enriquecedor al concepto
de capital social y el trabajo de Putnam (junto con el de otros autores) “levantaron la obra
25
Ver por ejemplo: Bourdieu (2000): “La Distinción”; especialmente los capítulos “El Espacio Social y sus
Transformaciones” y “Clases y Enclasamiento”.
22
gruesa del capital social sobre los cimientos establecidos por los autores de la década
anterior, pues reelaboraron y ampliaron las ideas de sus antecesores”26.
Dentro del desarrollo actual del concepto de capital social en Chile, cabe reconocer
el aporte de la CEPAL, y de autores como Vicente Espinoza y Cristian Parker (Instituto de
Estudios Avanzados de la Universidad de Santiago), Sergio Boisier y John Durston
(CEPAL) y Rodrigo Márquez y Pedro Güell (PNUD), entre otros.27
b) Constitutivos del Capital Social
El capital social reside en las relaciones sociales, siendo apoyado por elementos
simbólicos y valóricos presente en todas las culturas (Durston 2002). En este sentido
considerare a los elementos “constitutivos del capital social” como la “materia prima” de la
cual emerge el capital social.
Vicente Espinoza (1999) distingue 5 recursos o elementos constitutivos que

conforman el capital social:
• Las Redes Sociales de Apoyo: que indican las situaciones de integración o
exclusión estructural de las personas.
• La Participación Organizada: que constituye un caso especial de red social,
caracterizado por el contacto en base a interés con personas más alejadas del circulo
de relaciones primarias.
• La Eficiencia Normativa: que se refiere a la capacidad de las normas para mantener
orden en el entorno inmediato. Es decir, desde el capital social, es la capacidad de
un medio ambiente seguro para la creación de lazos de confianza y solidaridad.
26
27
Para una revisión de estos autores y otros véase por ejemplo: Durston y Miranda <compiladores> (2001):
“Capital Social y Políticas Públicas en Chile. Investigaciones Recientes”. Ó: CEPAL (2002) “Panorama
Social de América Latina 2001 – 2002”; especialmente el Capitulo IV “Agenda Social. Capital Social: sus
Potencialidades y Limitaciones para la Puesta en Marcha de Políticas y Programas Sociales”; pp. 136 – 166.
23
• La Identidad Social: que es un recurso básico para la acción colectiva pues define a
un grupo en términos de quienes son sus miembros y de quienes se diferencian.
North y Putnam sostienen que “tanto el desarrollo capitalista exitoso como la

consolidación de la democracia liberal surgen de una fuente común: las normas y redes de
intercambio reciproco y solidario. Estas normas (...) se transmiten de generación en
generación, principalmente a través de la socialización temprana al interior de la familia”28.
En este sentido la identidad compartida (ya sea étnica, social, generacional, sexual,
ocupacional, religiosa, local, nacional, etc.) es una de las principales fuentes de capital
social.
En este sentido se entenderá a esa identidad compartida o memoria histórica29, como

un capital cultural que es determinado pero fundamentalmente determina al capital social.
Aquí es necesario recordar a Bourdieu (2000) quien no ve a la sociedad como un todo, sino
que distingue en la sociedad distintos campos o planos, cada uno con su capital. A partir de
esto Durston (2002) elabora el siguiente diagrama:
Cuadro 2: Capitales Tangibles e Intangibles en Tres Planos

Fuente: Durston, John (2002): “El Capital Social Campesino en la Gestión del Desarrollo Rural”
28
Durston, John (2000): “¿Qué es el Capital Social Comunitario?”; pp. 10
29
Véase: Salazar, Gabriel (2001): “Memoria Histórica y Capital Social”; en: Durston y Miranda
<compiladores>; op. cit; pp. 11 – 21.
24
Señalar que se distinguen tres tipo de memoria histórica, cada una con distintas
implicaciones para el capital social, las cuales son:30
• Memoria Retrospectiva: la cual se ancla “obsesivamente” en un hecho puntual,
configurando conductas rituales que son – de acuerdo con Salazar (2001) –
convenientes para el sistema de dominación, produciendo “esterilización histórica”.
• Memoria Volcada a la Acción: en la cual el pasado y los recuerdos, son
reinterpretados para construir una “verdad factual propia”, cuyo ámbito no es el
pasado sino el futuro.
• Memoria Protagónica: con una propensión intrínseca a la acción autogestionada,
configurada a una serie de “acciones protagónicas”; en clara contraposición a actuar
alienadamente siguiendo a un líder superior.
Finalmente Durston (2001)31 señala que la memoria social, permite rastrear en una
suerte de “arqueología” al capital social. Pudiendo esta memoria encontrarse de manera
activa o en “subsidencia”32, es decir sin manifestaciones concretas dentro de la comunidad.
c) Dimensiones del Capital Social
Existe un consenso dentro de los estudiosos del capital social, que el desarrollo
conceptual de diversas disciplinas de los últimos años, ha significado una vaguedad que se
a convertido en uno de los principales problemas dentro de la materia. En este sentido “la
variedad de las definiciones del capital social se debe a que es un concepto utilizado por
varias disciplinas, cada una de las cuales se centra en aspectos diversos”33.
30
Ver: Salazar, Gabriel; op. cit.; pp. 16 - 18
31
Durston, John (2001): “El Capital Social en seis Comunidades Campesinas de Chile: Adelantos y Desafíos
de una Investigación en Marcha”; en: Durston y Miranda <compiladores>; op. cit.; pp. 39 - 51
32
Concepto acuñado por Salazar, Gabriel; op. cit.
33
CEPAL; op. cit.; pp. 145
25
Es por esta razón que, siguiendo lo señalado por Portocarrero y Loveday (2003), es
necesario “desenredar la madeja” del concepto, para así develar el verdadero potencial del
capital social para las ciencias sociales.
En este sentido, las diversas definiciones y planteamientos respecto al capital social,

tienen tres dimensiones claramente definidas las cuales son: la confianza, la reciprocidad y
la cooperación (CEPAL 2002, Durston 2000 y 2002, Espinoza 1999).
La Confianza
La confianza es definida como “esperanza firme que se tiene en una persona o

34
cosa” , esta definición implica un principio de reciprocidad y de afecto. Implica una
repetición de interacciones entre dos entes, las cuales sirven para ir generando experiencia
acumulada. Para Durston (2002) “confiar implica la disposición a entregar el control de
bienes propios al otro (o, en el caso de una institución, a sus autoridades)”35. Esto se torna
más complejo cuando el valor de los bienes (entregados o dispuestos a entregar a otro) es
alto, especialmente en una sociedad moderna donde los riesgos y amenazas implican
posibles traiciones a la confianza.
La Reciprocidad
La reciprocidad o la “correspondencia mutua entre dos personas o mas”36,

corresponde a un intercambio basado en una lógica distinta a la de mercado (favores,
prestamos, regalos, etc.); lógica que Marcel Mauss37 denomino “obsequio”. El obsequio
serviría entonces para fortalecer o iniciar una relación social, en este sentido Durston
(2002) apunta que la reciprocidad se transforma en la base misma del concepto de Capital
Social.
34
Diccionario Ilustrado Encas (1988); pp. 386
35
36
Diccionario Ilustrado Encas; pp. 1380
37
Mauss, Marcel: “Ensayo sobre el Don”; citado en Durston, John (2002); op. cit.; pp. 18
26
La Cooperación
Cooperar es definido como “obrar juntamente, con otro u otros para el mismo fin” 38,
Durston (2002) define a la cooperación como “una acción complementaria orientada al
logro de los objetivos compartidos de un emprendimiento común”39. Cobra importancia la
cooperación, para efectos del capital social, cuando entra en interacción con la confianza y
la reciprocidad, a modo de una retroalimentación para la acumulación de capital social.
d) Problemas del Capital Social
Como ya he señalado, existen diversas posturas y enfoques en lo referente al capital

social; no obstante “hoy puede hablarse no sólo de una teoría de capital social sino de un
complejo coherente de teorías, esto es, de un paradigma, aunque todavía en estado
incipiente”40.
No obstante, el capital social como concepto tiene inherentemente adherido una

serie de dificultades o problemas, las cuales han sido el blanco de las criticas al concepto; la
CEPAL (2002) en su “Panorama Social de América Latina” distingue 5 problemas o
“insuficiencias analíticas” relativos al capital social:
• Desigualdades Sociales y Poder: Hace referencia a que en todas las sociedades
existiría la materia prima para constituir capital social. Pero existen claras
desigualdades, es decir el capital social no esta igualmente distribuido en la
sociedad; de acuerdo a Fukuyama (1999)41 esto de debería a brechas sociales
(nivel educacional y socioeconómico), o a diferencias relativas al género, etnia y
asentamiento (urbano / rural).
• Desigualdades de Género: Fundamentalmente en el sentido de que la literatura
relativa al capital social ignora las relaciones de género o se centra
38
Diccionario Ilustrado Encas; pp. 402
39
40
41
Fukuyama, Francis (1999) “La Gran Ruptura”; citado en CEPAL (2002); op. cit.; pp. 146
27
exclusivamente en redes masculinas, obviando las diferencias entre las redes
masculinas y femeninas para la superación de la pobreza.
• El Clientelismo: Este problema es a juicio de la CEPAL (2002) uno de los
problemas centrales entre la relación de sociedad civil y el Estado en América
Latina. En este sentido Ocampo (2001) señala que “una parte importante de la
falla de los programas tradicionales de lucha contra la pobreza reside
precisamente en las relaciones tecnocráticas y paternalistas que las agencias del
desarrollo mantienen contra la población a la que atienden”42. Desarrollare esta
critica cuando analicemos el capital social y las políticas públicas.
• Mediciones del Capital Social: Es un problema eminentemente metodológico,
en el sentido de las serias dificultades y del escaso trabajo de medición de
capital social. El problema radica en que las dimensiones y alcances del capital
social son de carácter cualitativas, siendo variables muy difíciles de
cuantificar.43
• Consecuencias Negativas del Capital Social: Durston (2000 y 2002) sintetiza en
4 las consecuencias negativas que el capital social tendría: la exclusión (de los
extraños), liderazgos autoritarios (a manera de mafia), restricciones a la libertad
individual (especialmente en el capital social en forma de redes sociales) y
normas niveladoras hacia abajo (en donde personas que acumulen capital social,
tengan que gastarlo debido a que el resto de la comunidad no pueda
acumularlo).
42
Ocampo, José Antonio (2001): “Discurso Inaugural de la Conferencia: En Busca de un Nuevo Paradigma:
Capital Social y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe”; citado en CEPAL (2002); op. cit.;
pp. 148
43
Una posible solución a esta problemática, seria por ejemplo el trabajo de Espinoza, Vicente (2001):
“Indicadores y Generación de Datos para un Estudio Comparativo de Capital Social y Trayectorias
Laborales”; en: Durston y Miranda <compiladores>; op. cit; pp. 23 – 32. En el sentido de una triangulación
metodológica y analítica para medir al capital social cualitativamente y a partir de eso construir instrumentos
que tiendan a medir el capital social cuantitativamente.
28
Empoderamiento y Asociatividad
La importancia del capital social la entiendo fundamentalmente como estrategias

para la superación de la pobreza y la integración de los sectores excluidos dentro de la
sociedad. En este sentido los conceptos de empoderamiento y asociatividad son centrales en
la aplicación del capital social para los objetivos señalados arriba, además de ser aspectos
fundamentales para las relaciones entre la sociedad civil y el Estado (sinergia).
El concepto de empoderamiento tiene relación con “acciones tendientes a aumentar

la capacidad de movilización del grupo mediante la transformación del liderazgo existente
en el grupo en liderazgo para el grupo” 44; sin embargo esta definición obvia aspectos
importantes, como que el empoderamiento es un proceso racional mediante el cual un
grupo cualquiera obtiene, desarrolla y ejerce la autoridad.
En este sentido, el concepto de empoderamiento hace referencia a las relaciones

entre grupos sociales con el Estado; así el empoderamiento de acuerdo a Durston (2002) es
“la antitesis del paternalismo, la esencia de la autogestión que se levanta sobre las
capacidades existentes de una persona o grupo social para potenciarlas, es decir, para
realizar e intensificar esas fuerzas potenciales preexistentes”45.
EMPODERAMIENTO
Creación de espacios institucionales adecuados para que los sectores excluidos participen
en el quehacer político publico.
Formalización de los derechos legales y resguardo de su conocimiento y respeto
Fomento de la organización, de manera que las personas que integran el sector social
excluido puedan efectivamente participar e influir en las estrategias adoptadas por la
sociedad. Esta influencia se logra cuando la organización permite ampliar la red social de
las personas que la integran.
44
45
29
Transmisión de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía y el trabajo productivo,
capacidades entre las que deben figurar los conocimientos prácticos esenciales y las
herramientas para analizar las dinámicas económicas y las políticas pertinentes.
Creación de vías que permitan no solo acceder a los recursos y activos materiales,
financieros y de información de dominio publico, sino también controlarlos, para posibilitar
el efectivo aprovechamiento de los espacios, los derechos, la organización y las
capacidades, en competencia y en concierto con otros actores.
Apropiación e instrumentos y capacidades propositivas, negociadoras y ejecutivas.
Acceso a redes que trascienden el circulo cerrado de la comunidad pobre y el capital social
comunitario, manifestado en diferentes formas de asociación.
Cuadro 3: Practicas tendientes a fomentar y complementar el empoderamiento
Fuente: Durston, John (2000): “¿Qué es el Capital Social Comunitario?”
El concepto de empoderamiento, de acuerdo a Gita Sen (1998)46 no es sinónimo de

descentralización o de participación, sino que es un concepto mucho más poderoso; en este
sentido el empoderamiento es un proceso de adquisición de poder, tanto para controlar los
recursos externos como para acrecentar la autoconfianza y la capacidad interna.
El segundo concepto es la asociatividad, la cual se define como “acciones orientadas

a expandir o fortalecer la trama o alcance de las redes en que participan los miembros del
grupo, lo que potencia la cooperación con otros grupos mediante nuevos enlaces de sus
redes”47. De acuerdo a Durston (2002) la asociación de los ciudadanos tiene como beneficio
vencer el temor y la desconfianza, desempeñando (junto con el empoderamiento) un papel
fundamental entre las relaciones de la sociedad civil y el Estado (fortalecimiento de la
sinergia).
De acuerdo a Putnam48, la asociatividad se asocia con bienes públicos, poniendo

énfasis en la socialización y en lo normativo, con lo cual se favorece un espíritu cívico.
46
Sen, Gita (1998): “El Empoderamiento como un Enfoque a la Pobreza”; citado en: CEPAL; op. cit.; pp. 147
47
48
Citado en: Espinoza, Vicente (2001); op. cit.; pp. 25
30
Vicente Espinoza (2001) distingue entre el capital social asociativo y el capital social
instrumental, “cuando el capital social se conceptualiza a través de la asociatividad, supone
un contexto normativo efectivo que garantice el cierre de la red, delimite el entorno
estableciendo de esta forma un orden, vale decir, generando instituciones. El termino
capital social también refiere a un ámbito instrumental, asociado con una red personal en la
que predomina una orientación racional económica de los actores, los cuales utilizan sus
contactos sociales para obtener acceso a recursos escasos, no disponibles en su entorno
inmediato”49.
Redes Sociales
Uno de los principales enfoques que tiene el capital social en la literatura, es el que
hace referencia a las redes sociales. De acuerdo a Espinoza (1999) el enfoque de redes
sociales construye una imagen del objeto de estudio a partir de las relaciones entre sus
miembros o entre sus pares.
El enfoque de redes sociales como medición de capital social, se ha puesto en boga

a partir de los años 90 con los trabajos de autores como: Wellman/Berkowitz (1988),
Wasserman/Faust (1994), Granovetter (1973, 1982, 1985), Coleman (1990), entre otros.
De acuerdo a Vicente Espinoza (1999 y 2001) el análisis de las redes sociales

permite resolver dos problemas sociológicos, “uno, construir agrupaciones sin recurrir a
definiciones a priori al análisis (...) un segundo problema que permite resolver este enfoque
es transitar entre distintos niveles de agregación sin cambiar de unidad de análisis” 50.
Coleman (1990), señala que la existencia de redes sociales de carácter “densas” es

una de las condiciones necesarias para que surja o emerja el capital social; en este sentido
es que autores como Portocarreno y Loveday (2003) señalen que el capital social más que
una cuestión de confianza y reciprocidad, se trata principalmente de un retorno a las redes.
49
Espinoza, Vicente (2001); op. cit.; pp. 25
50
31
El problema más frecuente del enfoque de las redes sociales, tiene relación con su
dificultad para medirlo, especialmente de manera cuantitativa. En este sentido Mardsen
(1986)51 señala que para medir las redes sociales debe recurrirse a un camino indirecto que
combine algunos indicadores que están asociados a las redes sociales más densas. Este
camino se trata de los indicadores de la fuerza de los lazos, que se refieren a la frecuencia
de contacto, duración y grado de intimidad.
“La fuerza de los lazos sociales, tesis avanzada por Granovetter (1973) y casi
simultáneamente por Lomnitz (1975) constituye uno de los pilares de los análisis de redes
sociales” 52.
Lazos Fuertes y Lazos Débiles
He decidido separar – a modo de discusión bibliográfica – a los lazos sociales de las

redes sociales, pues los lazos sociales por si mismos son una aspecto central de la teoría del
capital social. Esto especialmente en los aspectos comunitarios, en donde “las formas de
interacción son múltiples, múltiples son también las relaciones de poder”53.
Dentro del análisis de los lazos sociales, se han distinguido dos tipos: los lazos
fuertes y los lazos débiles. Ambos tipos de lazos están estrechamente ligados a la
concepción de redes sociales explicada anteriormente, en el sentido del alcance de la red.
La idea de lazos fuertes, tiene relación con los contactos “cercanos” dentro de la red,
generalmente con aspectos identitarios, de vecindad y de historia común. Se consideran
51
Mardsen, Peter (1986): “Measuring Tie Strenght”; citado en Espinoza, Vicente (1999); op. cit.; pp. 11 – 12.
52
53
Coleman, James (1990): “Social Capital. Foundations of Social Theory”; citado en Durston; John (2002);
op. cit.; pp. 36. También podríamos recordar el trabajo de Michel Foucault en su obra “La Microfísica del
Poder”.
32
lazos fuertes por que tienen un alcance permanente en el tiempo y un grado de intimidad
“altos” entre los miembros de la comunidad.
Por su parte la idea de los lazos débiles, conlleva a la idea de contactos más
“alejados” o con menor alcance en cuanto a permanencia en el tiempo. En este sentido los
lazos débiles, abarcan radios espaciales más amplios que los lazos fuertes y tienen grados
de intimidad “bajos” entre los miembros de la comunidad.
Vicente Espinoza (2001), señala que “la fuerza de los lazos retoma la idea de que
los lazos fuertes tienden a consolidar la cohesión, mientras que los lazos débiles permiten el
acceso a recursos que son más escasos”54. Mientras que Durston (2002) apunta que los
lazos fuertes son menos importantes que los lazos débiles, en el sentido de que los lazos
fuertes pueden comunicar información redundante, mientras que los lazos débiles pueden
ser fuente de conocimientos y de recursos nuevos.55
La concepción de los lazos sociales, en el sentido de un análisis de capital social

entre sociedad civil y Estado (sinergia), a sido desarrollado por Woolcock (1998)56 quien
señala que diferentes variables pueden combinarse para facilitar o debilitar la sinergia entre
Estado y sociedad civil, en este sentido un alto grado de cooperación y de cohesión interna
en la comunidad (integración a través de lazos fuertes) solo producirá beneficios si se
complementa con eslabonamientos con redes sociales o instituciones externas (integración
a través de lazos débiles).
A partir de lo anterior, podemos determinar que la idea de los lazos tiene que ver
con la integración de la comunidad tanto internamente como externamente; en este sentido
“el Estado requiere de coherencia interna, probidad y competencia para aplicar con eficacia
una política de sinergia con el capital social comunitario. Si no es así, o si los intentos de
54
55
Ver: Durston, John (2002); op. cit.; pp. 37 - 38
56
Woolcock, Michael (1998): “Social Capital and Economic Development: Toward a Theoretical Synthesis
and Policy Framework”; citado en: Durston, John (2002); op. cit.; pp. 47
33
lograr sinergia entre el Estado y la sociedad civil se llevan a cabo en un contexto
comunitario de anomia en vez de uno de integración, lo más probable es que el resultado
sea el clientelismo”57.
Capital Social y Políticas Públicas
Dentro de los enfoques actuales, donde el capital social se a perfilado como una
herramienta teórica referente, se encuentran las aplicaciones y evaluaciones de políticas
públicas, especialmente aquellas que están destinadas para los sectores más pobres y
excluidos de la sociedad.
De acuerdo con Durston (2000 y 2002), lo anterior se basa en dos supuestos claves;
el primero de ellos es que existe un capital social en donde la capacitación y la practica
podrán fortalecer la participación de la comunidad en la ejecución de las políticas públicas;
el segundo supuesto es que existe una reforma del Estado, que apunta a terminar con el
clientelismo y el paternalismo, para constituir un empoderamiento de los sectores débiles
de la sociedad civil.
No obstante lo anterior, hay que reconocer que el concepto de capital social aun está
sujeto a revisión teórica y metodológica, especialmente en lo que tiene relación con su
aplicación en las políticas públicas para la superación de la pobreza.
Sin embargo, y de acuerdo a Francisca Miranda (2001)58 el capital social permite

explorar y complejizar las dimensiones de la pobreza, enfatizando los mecanismos
culturales que la reproducen y la mitigan, además de posibilitar el desarrollo de nuevas
metodologías aplicables a las etapas de diagnostico e implementación de los programas y
proyectos de desarrollo.
57
58
Miranda, Francisca (2001): “Reflexiones Finales del Taller”; en: Durston y Miranda <compiladores>; op.
cit.; pp. 53 - 56
34
Uno de los enfoques más novedosos – a mi juicio – que tiene relación con el capital
social y las políticas públicas se conoce como desarrollo de capital sinergético (creación de
sinergia entre Estado y sociedad civil).
Este enfoque parte de la constatación de un cisma entre el Estado y la sociedad civil,

y por la necesidad de fomentar un acercamiento entre ambos actores sociales. En este
sentido y de acuerdo a Durston (2002) ese cisma ocurriría entre los sectores más pobres de
la sociedad y el Estado, pues las elites (económicas, políticas, intelectuales, etc.) suelen
establecer vínculos privilegiados con el aparato estatal.
El capital sinergético es entendido de acuerdo a Boisier (2001a) como “la capacidad

social o, mejor, a la capacidad societal (como expresión más totalizante) de promover
acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democráticamente aceptados, con el
conocido resultado de obtenerse así un producto final que es mayor que la suma de los
componentes. Se trata de una capacidad normalmente latente en toda sociedad
organizada”59.
El capital sinergético, en palabras de Boisier (2001b)60 articula en forma

democrática los diversos capitales intangibles para darle una dirección consensuada, pero es
al mismo tiempo un capital intangible por si mismo. Entre los capitales intangibles que
articula el capital sinergético, encontramos: cognitivo, cultural, simbólico, social, cívico,
institucional, psicosocial, humano y mediático.
La problemática referente al capital sinergético, radica en la relación actual en Chile

entre sociedad civil y Estado. Francisca Miranda (2001) señala: “en el contexto actual,
donde se hacen evidentes los efectos sociales de la economía de mercado, parece urgente
repensar la función del Estado como promotor de canales más efectivos de participación y
de protección a los intereses de las minorías. Ello requiere una mirada critica hacia lo que
59
Boisier, Sergio (2001a): “El Desarrollo Territorial a partir de la Construcción de Capital Sinergético”; pp. 7
60
Boisier, Sergio (2001b): “Creación de Capital Sinergético Regional en el Maule”; en Durston y Miranda
<compiladores>; op. cit; pp. 33 - 38
35
ha sido su propia gestión, reconociendo que muchas de sus acciones han fragmentado
expresiones organizacionales, o se han concentrado en funciones insignificantes en relación
a las necesidades reales de la población” 61.
Esta problemática de acuerdo a Boisier (2001b) se resuelve en una profunda

regionalización y descentralización, en donde se piensen regiones con valores propios
(identidad, historia común, etc.), que la transformen en una identidad a gobernar62. A partir
de esto fomentar una sinergia entre los diversos actores de la sociedad civil y un Estado en
base a un proyecto político de desarrollo regional.
Los conceptos de asociatividad, empoderamiento, fortalecimiento de los lazos

débiles y fuertes; tienen directa relación con el desarrollo del capital sinergético. Al mismo
tiempo “un proyecto político de desarrollo regional es la formula para hacer operar el
capital sinergético, al dar densidad y direccionalidad a la articulación de capitales
intangibles”63.
La importancia el capital sinergético es indiscutible, y a juicio personal se puede

transformar en un paradigma importante para la superación de la pobreza, en ese sentido es
una herramienta de suma utilidad para la comprensión de la realidad lotina actual. Sin
embargo hay que reconocer, al mismo modo que la reflexión de diversos autores (Boisier
2001a y 2001b; Durston 2000 y 2002; Espinoza 1999), que el capital social y el capital
sinergético no conforman un “poder mágico” para lograr el desarrollo; en efecto el capital
social es uno de muchos capitales y factores que pueden influir en el desarrollo (o
subdesarrollo), en este sentido el capital sinergético puede transformarse en un articulador
para entender la complejidad de los diversos factores y capitales existentes.64
61
Miranda, Francisca (2001); op. cit.; pp. 55
62
La mirada de Boisier, me lleva a pensar en el sistema de regiones chileno, en donde se utiliza una lógica
militar a modo de “cortes” territoriales, en donde resulta muy difícil articular una identidad regional.
63
Boisier, Sergio (2001b); op. cit.; pp. 37
64
Esta interpretación recoge aspectos estrechamente ligados al desarrollo del pensamiento complejo o a la
teoría de los sistemas complejos, aportes que al parecer se hacen cada vez mas estrechos en la evolución del
concepto de capital social.
36
Tipología de Capital Social
Existen en la literatura numerosas tipologías de capital social, algunas de ellas se

centran en el nivel de complejidad del capital social, así se va pasando de un capital social a
nivel micro (individual) para terminar en un nivel macro de capital social (externo)
(Durston 2000); otra tipología tiene que ver con el capital social y movilidad social,
definido operacionalmente a través redes sociales para la (Espinoza 1999).
No obstante, lo que interesa en esta investigación tiene que ver en como el capital
social se articula en la relación entre Estado y sociedad civil. Es por esta razón que me ha
parecido pertinente utilizar la tipología expuesta por Durston (2002) en lo que el denomina
“Tipos de Interacción entre Capital Social y Organismos Públicos”65.
Clientelismo autoritario, Reprime con violencia al capital social popular; saqueo como
represivo y/o cleptocrático
premio.
Clientelismo pasivo: Transforma el capital social en receptividad pasiva de productos y
paternalista, tecnocrático crea dependencia.
burocrático y/o partidista
Semiclientelismo: Fomenta la organización autónoma, capacita en gestión y espíritu
organismo incubador y propositivo.
capacitador
Protege a la organización en el plano social, económico y político
local y regional.
Organismo empoderador Sigue desarrollando sistemas de autogestión de organizaciones ya
y apoyador constituidas y que funcionan con cierta autonomía.
Amplia el radio de acción territorial y fortalece a los actores
sociales débiles.
Sinergia: coproducción Las organizaciones de base y de segundo nivel determinan y
entre el Estado y la gestionan sus propias estrategias, celebran contratos con el Estado
sociedad civil
y con organismos externos, gestionan recursos financieros y
65
Ver: Durston, John (2002); op. cit.; pp. 45; especialmente el Recuadro II.1
37
contratan personas para coproducir mejoras en la calidad de vida
de sus integrantes.
Los funcionarios públicos y los técnicos contratados rinden
cuentas a los usuarios organizados.
Cuadro 4: Interacción entre capital social y organismos públicos
Fuente: Durston, John (2002): “El Capital Social Campesino en la Gestión del Desarrollo Rural”
Si analizamos brevemente esta tipología sugerida por Durston (2002), y que parece
pertinente para los fines de esta investigación, encontramos 5 estadios de aplicación de
políticas públicas especialmente para la superación de la pobreza.
En los dos primeros estadios, la característica central es el clientelismo, cuya

manifestación es la represión, la exclusión, la marginación y “en el mejor de los casos” el
paternalismo dominante. En el primer estadio la ciudadanía no es reconocida o es
considerada como un “animal” al cual se puede moldear mediante la violencia; en el
segundo estadio la ciudadanía es concebida como un “niño” que no posee las herramientas
mínimas para poder autogestionar su problemática y debe depender de un ente superior
(Estado – padre).
Existe un estadio intermedio, denominado “semiclientelismo”, en donde la

característica principal tiene relación con fomentar organizaciones protegidas bajo el alero
del Estado y capacitar a las bases. En este sentido, y siguiendo con la analogía presentada,
este estadio podría ser comparado con un “adolescente” que tiene ciertas herramientas, pero
desde la concepción del Estado – padre debe adquirir otras, pues no tiene la capacitación
suficiente como para desenvolverse solo.
Los ultimo dos estadios de esta tipología propuesta por Durston (2002), son las
situaciones ideales en cualquier sociedad que se diga “democrática”, acá se logran la
autonomía y la autogestión a plenitud, y se da la buscada “sinergia” entre el Estado y la
sociedad civil. El cuarto estadio correspondería a un “joven” en donde ya se cuenta con las
herramientas necesarias para la autonomía, pero aun existe una dependencia del Estado –
padre fundamentalmente en los referentes a recursos financieros; en el quinto y ultimo
38
estadio, en donde existe la verdadera sinergia, estamos hablando de un “adulto” que cuenta
además de las herramientas necesarias para desenvolverse autónomamente, con autonomía
financiera que le permita exigir cuentas a un Estado que ya no es padre.
La visión “evolutiva” de la tipología presentada, permite que los diagnósticos

tendientes a determinar que tipo de relación hay entre el capital social y los organismos
públicos, puedan plantear líneas de acción para lograr una sinergia entre Estado y sociedad
civil. En este sentido el capital sinergético, que articula a una serie de otros capitales y
factores, se transforma en una herramienta importante para el estudio de capital social y
Estado.
Hay que señalar finalmente, que esta tipología y su análisis se basan en una revisión
de los Estados modernos, especialmente los latinoamericanos; los cuales consideran su
relación con la sociedad civil de manera jerárquica, es decir con una mirada “desde arriba
hacia abajo”. Personalmente desearía que esto no fuera así, pero no podemos caer en
miradas utópicas de la realidad, especialmente cuando la sociedad desea resultados
concretos ante sus demandas.
Potenciar el Capital Social
Fernando Franulic (2001)66 en un documento de trabajo de la CEPAL, plantea

cuatro sugerencias de políticas para fortalecer o aumentar el capital social, esas políticas
son de: promoción, culturales, participativas y, de coordinación y sinergia.
• Políticas de Promoción del Capital Social: tiene relación con la capacitación de
investigadores, funcionarios públicos, dirigentes ciudadanos, etc.; tanto en lo
referente a la teoría como a la metodología de capital social.
• Políticas Culturales: tendientes a establecer plataformas culturales e identitarias, que
permitan impulsar la emergencia del capital social.
66
Franulic, Fernando (2001): “Documento de Discusión Interna sobre el Capital Social. Distinciones
Conceptuales Básicas”; citado en CEPAL (2002); op. cit.; pp. 151
39
• Políticas Participativas: donde se fomente la participación ciudadana, a modo de la
creación y/o fortalecimiento de capital social.
• Políticas de Coordinación y Sinergia: las cuales tienen por objetivo coordinar y
articular el capital social ya existente, para de esa forma lograr la sinergia entre
Estado y sociedad civil.
Señalar finalmente, que tal como lo señalara Bourdieu, que el capital social hace
que los científicos sociales “se encuentren en una situación ambigua entre el campo
científico y el campo político, y que por tanto su compromiso personal con alguna
comunidad es normal y favorable para la superación de la pobreza”67.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La importancia de la sinergia entre sociedad civil y Estado, es fundamental para el

desarrollo especialmente de los sectores más pobres de la sociedad; en este sentido resulta
primordial la participación ciudadana para lograr la sinergia.
Ya he señalado que los conceptos de capital social y participación ciudadana tienen

muchos elementos en común tanto teórica como empíricamente. Sin embargo es importante
– a mi juicio – sintetizar el desarrollo del concepto de participación ciudadana,
especialmente en la reflexión de los últimos años en el contexto de crisis del Estado
moderno, especialmente en Latinoamérica.
En este sentido “la acción de las personas organizadas y de la decisión de los

agentes del Estado, que convencidos del rol ciudadano en la democracia, están dispuestos a
apostar a una democracia participativa, responsable, innovadora e inserta en la dinámica de
otorgar más espacio a la sociedad en el poder de los Estados”68.
67
Franulic, Fernando (2001); op. cit.
68
Hernández, Pedro (2001): “Participación Ciudadana y Políticas Públicas: un Desafió para la Democracia”;
pp. 1.
40
Concepto de Participación
De acuerdo con Majid Rahnema la participación es “la acción o el hecho de tomar

parte, de tener parte en, o de formar parte de. En este sentido, la participación podrá ser
transitiva o intransitiva, amoral o inmoral, forzada o libre, manipuladora o espontánea” 69.
El concepto de participación apareció en el contexto del desarrollo a fines de la

década de 1950, en un contexto de fracaso de diversos proyectos de desarrollo donde se
utilizo una lógica de “arriba hacia abajo”, es decir donde la ciudadanía no fue considerada
en los diseños, formulación e implementación de esos proyectos.
Es así como las distintos agentes de desarrollo internacionales, se dieron cuenta de

que las bases de la sociedad eran importantes, tanto para el éxito de los diversos proyectos
de desarrollo, como para la maximización de recursos financieros.
Rahnema70 distingue seis razones por las cuales tanto los Estados como otros
agentes de desarrollo, se interesan en la participación para sus políticas de desarrollo en los
ultimo años, esas razones son:
• El concepto de participación ya no es percibido como una amenaza, pues se ha
aprendido a manejar los riesgos inherentes al “abuso” de la participación.
• La participación se ha vuelto un lema publicitario políticamente atractivo, en el
sentido de que permite obtener ventajas políticas y disminuir las tensiones sociales.
• La participación se ha convertido en una proposición económicamente tentadora, en
el sentido de que permite maximizar los beneficios con recursos financieros
determinados.
• Se percibe la participación como un instrumento de mayor eficacia así como una
nueva fuente de inversión, que permite evitar las trampas y fracasos del pasado.
69
Rahnema, Majid “Participación”; en: Sachs, Wolfang. “Diccionario del Desarrollo. Una Guía del
Conocimiento como Poder”
70
Rahnema, Majid; op. cit.
41
• La participación se esta convirtiendo en un buen mecanismo para recaudar fondos,
en el sentido de apoyos económicos internacionales para ONG que trabajen el tema
de la participación.
• Un concepto ampliado de la participación podría ayudar al sector privado a
involucrarse directamente en el negocio del desarrollo.
Derechos Ciudadanos, Ciudadanía y Sociedad Civil
El concepto de participación tiene como antecedentes teóricos a las reflexiones en

torno a las nociones de derechos ciudadanos, de ciudadanía y de la sociedad civil. En este
apartado intentare abarcar los principales aspectos de estas reflexiones.
a) Derechos Ciudadanos
De acuerdo a Castel (1997)71, los derechos ciudadanos nacen junto con el

advenimiento del capitalismo, es decir con el desmoronamiento del antiguo régimen feudal.
Esto se manifestó, entre otras cosas, con que “se extendió la ciudadanía, se formo la
comunidad política y se profesionalizo el ejercicio de las funciones públicas, dando paso a
la formación de los Estados Nacionales (...) De esta forma, la noción de derechos
ciudadanos siempre aparece vinculada a la noción de lo publico y al Estado”72.
Uno de los primeros teóricos en sistematizar y plantear el concepto de ciudadanía

social (con especial énfasis en lo relacionado en derechos ciudadanos) fue T.S. Marshall
con su obra “Class, Citizenship and Social Development” (1964); el autor se refiere a la
evolución de los derechos ciudadanos desde el siglo XVIII hasta la actualidad,
reconociendo tres momentos de derechos ciudadanos, a saber:
• Siglo XVIII – Derechos Civiles: se refiere a las libertades básicas de las personas,
además de los derechos a la propiedad y a la justicia.
71
Castel, R. (1997): “La Metamorfosis de la Cuestión Social. Una Crónica del Asalariado”; citado en:
Serrano, Claudia (1998): “Participación Social y Ciudadanía. Un Debate del Chile Contemporáneo”; pp. 5.
72
Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 5.
42
• Siglo XIX – Derechos Políticos: Una vez asegurados los derechos civiles, la
ciudadanía se centra en los derechos políticos expresados en el derecho a elegir y
ser elegido.
• Siglo XX – Derechos Sociales: Dentro de la evolución de los derechos ciudadanos,
el siglo XX se caracteriza por los derechos sociales ligados estrechamente al
derecho de bienestar y de seguridad. Tiene relación con el derecho a compartir los
logros y estándares sociales que alcanza la sociedad, permitiendo de esa forma
ejercer los derechos políticos y civiles (asegurados por niveles de educación, de
salud, de empleo, etc.).
Como señala López (1997)73, en la actualidad los derechos de las personas aparecen
respaldados por medio de garantías constitucionales e institucionales, expresados en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos y en la mayoría de las constituciones de
los Estado modernos.
Como muestra el Articulo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos:

“Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país directamente o por
medio de representantes libremente elegidos (...) Toda persona tiene derecho de acceso, en
condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país (...) La voluntad del pueblo es
la base de la autoridad del poder publico; esta voluntad se expresará mediante elecciones
autenticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por
voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”74.
b) Ciudadanía
La reflexión en torno a la noción de ciudadanía, no a estado exenta de un debate

teórico entre dos corrientes los denominados “comunitaristas” y las tendencias “liberales”
(Serrano 1998; Garcés y Valdés 1999). Este debate conlleva una toma de posición con
respeto a la relación entre la sociedad y el Estado o más precisamente al individuo y las
73
López, S. (1997): “Ciudadanos Reales e Imaginarios”; citado en: Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 6.
74
Citado en: Hernández, Pedro; op. cit; pp. 11 – 12.
43
comunidades en su relación de derechos con el Estado así como a las responsabilidades de
estos con la comunidad a la que pertenecen.
“Como una clara expresión de los dilemas de la sociedad contemporánea, el reciente

debate entre liberales y teóricos de la ciudadanía multicultural confronta las posiciones de
filósofos y sociólogos acerca de los reales fundamentos, y las implicancias que ello tiene,
de una teoría de los derechos ciudadanos contemporánea. Unos la depositan en el individuo
y otros en el individuo en cuanto esta inserto en una comunidad particular”75.
Las posiciones liberales, manifestadas preferentemente en el trabajo de John Rawls,

se centran en una visión donde el ideal de ciudadanía esta marcado en un contexto de
justicia como imparcialidad, en donde los ciudadanos (libre e iguales), son miembros
cooperadores de la sociedad; en este sentido los ciudadanos desean ser cooperadores y
desean ser reconocidos como tales.
Por su parte los teóricos comunitarios, como Charles Taylor y Walter Kymlicka,
critican la visión universalista de los liberales, en el sentido de reconocer las
particularidades, las tradiciones culturales y las formas de identidad históricamente
construidas. Es decir, la identidad de los sujetos, no es elaborada aisladamente sino que en
la interacción con otros.
El aporte de la reflexión de los comunitaristas, tiene relación con reconocer la

diferencia; en el sentido de que “la única forma para entender la conducta humana consiste
en referirla a sus contextos sociales, culturales e históricos”76.
El “contraataque” de los liberales, resguardándose de ser calificados de derechistas

o conservadores, señala que “lo propio en consecuencia de una sociedad liberal sería
asegurar a través de la constitución y sus leyes el proveer un esquema dentro del cual los
75
Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 7
76
Garcés, Mario y Valdés, Alejandra (1999): “Estado del Arte de la Participación Ciudadana en Chile”; pp. 4
44
ciudadanos puedan perseguir sus propios valores y fines, compatibles con una libertad
similar para otros” 77.
La noción de ciudadanía, a sido enriquecida por los aportes de los “republicanos”

(Hanna Arendt y Jurguen Habermas) poniendo énfasis en el área en la cual los individuos
se relacionan entre si y dan forma a una cultura política, la cual señalan que es plural
(multiculturalidad).
Otro aporte a sido el de García Canclini78 y de J.J. Brunner79, que señalan que se
pasa en la actualidad de la multiculturalidad al ciudadano como consumidor, es decir la
ciudadanía se relaciona en como los individuos se apropian de los bienes que la sociedad
genera.
Finalmente el aporte de las feministas, quienes desde Simone de Beauvoir en

adelante, han profundizado los debates de la ciudadanía incorporándole una distinción de
género.
c) Sociedad Civil
El concepto de sociedad civil tiene relación con un espacio intermedio entre el

mercado, el Estado o los partidos políticos. “Se trata de asociaciones, agrupaciones
intermedias, movimientos sociales, grupos formales e informales, organizaciones sociales,
productivas, territoriales o funcionales donde participan directamente vecinos, ciudadanos o
habitantes, las que juegan papeles diversos en lo que concierne a su aporte a la política
publica, la protección social de la población y la integración social”80.
77
Garcés, Mario y Valdés, Alejandra; op. cit.; pp. 5
78
García Canclini, Néstor (1995): “Consumidores y Ciudadanos. Conflictos Multiculturales de la
Globalización”; citado en: Serrano, Claudia; op. cit.
79
Brunner, José Joaquín (1997): “Ciudadanía y Participación. Notas para la Discusión”; citado en: Serrano,
Claudia; op. cit.
80
Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 19
45
Las características de las asociaciones que conforman a la sociedad civil son, de
acuerdo a Jiménez (1996)81:
• Su independencia y autonomía en relación al Estado
• Un grado relativo de permanencia grupal
• Motivación y objetivos de bien publico
• Sentido de coayuda a las políticas de desarrollo
• Cercanía a los problemas sociales
• Estilos participativos de gestión organizacional
Un vistazo a la evolución del concepto de “sociedad civil” nos muestra como este
concepto ya existía en el lenguaje político y filosófico de los siglos XVII y XVIII, en
filósofos como Hobbes, Locke y Rousseau; aquellos autores oponían a la sociedad civil con
el estado natural del hombre, siendo la sociedad civil un contrato social que aseguraría la
convivencia armoniosa.
Posteriormente Hegel le da otra mirada al concepto de sociedad civil, separando y

oponiendo este al Estado, pues se trata de ámbitos separados; de acuerdo a Hegel y en
palabras de Felipe Viveros82 la sociedad civil comprendería a una red compleja constituida
por diversos componentes y relaciones, tales como: individuos, grupos y clases sociales,
corporaciones, mercado, entre otras.
En Marx y Engels, la sociedad civil coincide con la base material de la sociedad, y

determina a la superestructura política (Estado) y a la ideología de las clases dominantes.
Todo bajo una lógica hegeliana idealista invertida (Garcés y Valdés, 1998).
El concepto estuvo “durmiendo” durante varios años, hasta que en las décadas de
1960 y 1970 Antonio Gramsci complejizó el debate situando a la sociedad civil a la
81
Jiménez, M. (1996): “Hacia una Especificación del Tercer Sector; Marco de Referencia y Antecedentes
Empíricos”; citado en: Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 22
82
Viveros, Felipe (1998): “La Participación de la Sociedad Civil en Acciones de Interés Publico”; citado en:
46
superestructura ampliando de esa forma el concepto de Estado; “La sociedad civil, en
perspectiva gramsciana, en cierto modo prolonga la acción del Estado, favorece el
autogobierno, organiza culturalmente las relaciones de dominio, difumina las ideas
dominantes y constituye el sentido común”83.
Actualmente la sociedad civil, tal como lo señala Garcés y Valdés (1999), ha

adquirido nuevas connotaciones; incorporando la variable del mercado para formar una
tríada entre Estado, sociedad civil y mercado, disolviendo la idea de hegemonía y
dominación para proponer una relación equilibrada entre los tres campos para asegurar una
democracia “efectiva”.
Esta relación equilibrada entre Estado, mercado y ciudadanía es muy frágil y muy
fácil de destruir; dándose muchas veces que la ciudadanía sea un “súbdito” del mercado
(invisible y sin fronteras) sin identificarse con un Estado ausente o moderador84. Así
Bernardo Castro (2000) apunta la conformación de un nuevo ciudadano el “Homo
Economicus”.
Participación Ciudadana y Políticas Públicas
La participación ciudadana puede ser entendida como participación política, en el

sentido de que significa intervención directa en las actividades públicas, sin estar mediada
tanto por los partidos políticos o el Estado, como tampoco por el simple ejercicio del
derecho al voto. En este sentido “la participación es vista como un proceso a través del cual
los individuos y la comunidad están activamente involucrados en todas las fases del
desarrollo, lo que genera mayor equidad y sostenibilidad”85.
83
84
En este sentido “ Ser ciudadano ya no significa cumplir deberes hacia seres vivos y concretos, ni
identificarse con un contrato social con compromisos estatales y patronales, sino que significa un compromiso
con el mercado abstracto y con sus reglas, hacer justicia en este caso significa respetar las reglas del
mercado”. Ver: Dierckxsens, W. (1997): “Los Limites de un Capitalismo sin Ciudadanía”; citado en: Castro,
Bernardo; op. cit.; pp. 88
85
Hernández, Pedro; op. cit.; pp. 14
47
Bajo esta mirada, la participación es un requisito fundamental para el éxito de las
políticas públicas; pues aporta a la solución de problemas y necesidades de la comunidad,
jerarquizando y priorizando demandas para transmitirlas a las autoridades pertinentes.
La literatura señala que la participación en políticas públicas, puede verse desde dos
perspectivas; la primera tiene relación con la ciudadanía como usuarios de las políticas,
mientras que en la otra perspectiva la ciudadanía es coparticipe de las políticas públicas.
Ambas visiones reconocen eso si, de acuerdo a Claudia Serrano (1998) la necesidad
de una modernización del Estado y de la gestión publica; expresado en una estructura de
gobierno democrática y descentralizada, una comunidad informada de sus derechos y una
red de organizaciones de la sociedad civil
Similar mirada pone Pedro Hernández (2001) quien señala que “para que la
participación cumpla su finalidad (...) debe basarse en una descentralización de las
decisiones, en una redistribución del poder que garantice que el interés por el ciudadano
comienza por la dimensión humana y está presente en las decisiones en todos los ordenes
(...) [además de] un Estado, que se oriente a dignificar la vida colectiva, un Estado para la
sociedad civil, lo que implica de reformas de carácter político-institucionales cualitativas
orientadas a consolidar y desarrollar nuevos estadios de democracias”86.
Bernardo Castro (2000) indica 9 supuestos, que indican el potencial de la

participación ciudadana en el diseño, desarrollo y control de las políticas públicas estatales;
a saber:87
• La ciudadanía puede contribuir al desarrollo y a la sustentabilidad.
• Las organizaciones de base, es decir las asociaciones de ciudadanos de la sociedad
civil, ayudan a contribuir con acciones concretas al mejoramiento de la calidad de
vida.
86
Hernández, Pedro; op. cit.; pp. 19
87
Ver: Castro, Bernardo; op. cit.; pp. 91 – 92
48
• La ciudadanía debe proponer modelos y estrategias de desarrollo local y regional.
• La ciudadanía puede y debe contribuir a la democracia en base social, utilizando la
lógica “desde abajo hacia arriba”.
• No debe la ciudadanía buscar su carácter e identidad a partil del perfil que va
tomando el Estado, sino que desde el dialogo de las organizaciones sociales
(sociedad civil).
• En este sentido, la ciudadanía debe dialogar con el Estado sin perder de vista que el
interlocutor fundamental es la sociedad civil a través de sus organizaciones de base.
• Es necesario un municipio propositivo y que invita a la participación, apoyando y
fomentando la sociedad civil.
• Hay que buscar nuevas formas de poder y participación, además de democratizar las
ya existentes.
• “Las potencialidades de un desarrollo endógeno y sustentable en las estrategias de
participación ciudadana constituyen en el desarrollo local, experiencias germinales
con otra lógica de intervención social, que pueden aportar a la construcción de
organización de la sociedad civil en el advenimiento de estructuras nuevas para el
desarrollo regional”88.
Tipologías de Participación Ciudadana
Trabajaré con 2 tipologías de participación ciudadana, la primera basada en el

trabajo de Roger Hart denominado “la escalera de participación” 89 donde se intenta
determinar como el Estado promueve verdaderos procesos de participación. La segunda
tipología a utilizar tiene relación con una matriz en donde por un lado la ciudadanía
acumula capital social y por otro lado participa en la toma de decisiones; esta tipología a
sido desarrollada por Claudia Serrano (1998)90.
88
Castro, Bernardo; op. cit.; pp. 92
89
Ver: “La Escalera de Participación” en: www.plandirectoranp.com
90
Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 45 – 50.
49
He decidido utilizar ambas tipologías, pues así podemos evaluar el estado de la
participación desde dos ópticas distintas; la primera desde una mirada de “arriba hacia
abajo” centrada en el Estado, mientras que la segunda tipología podríamos conceptualizarla
desde “abajo hacia arriba” centrada en la ciudadanía.
a) La Escalera de Participación de Roger Hart
La “Escalera de Participación” es una herramienta útil en el sentido de que permite

determinar en que nivel el Estado promueve la participación ciudadana; es así como el
Roger Hart determina la existencia de 8 escalones o niveles de participación, los cuales son:
• Participación “Manipulada”: Es cuando la población es utilizada para realizar
acciones que no siendo comprendidas por ellos, responden a intereses ajenos a ellos
• Participación “Decorativa”: La población es incorporada como un “accesorio
decorativo” o “animador” de determinada situación.
• Participación “Simbólica”: Aquí la participación es solo aparente, pues existe pero
no tiene ninguna injerencia en los asuntos de interés ciudadano. Cabe señalar que
hasta aquí puede considerarse como “falsa participación”, en tanto la acción de la
población no es consciente ni responde a sus intereses.
• Participación de “Asignados pero informados”: La población es informada de una
determinada situación en la que a sido asignada, pero aun no tiene ninguna
ingerencia de decisión.
• Participación “Con información y consulta”: Aquí la población es informada y
consultada, y en base a ello la población decide sobre una determinada situación.
• Participación “En ideas de agentes externos de desarrollo compartidas con la
población”: Existe un propuesta externa, y la población se incorpora en esa
propuesta pensándola y aportando planificación a esa propuesta.
• Participación “En acciones pensadas y ejecutadas por la propia población”: Aquí la
propuesta es gestada por la propia población y asimismo es ejecutada por ellos; es
decir no existe ninguna relación con agentes externos.
• Participación “En acciones pensadas por la propia población y que han sido
compartidas con agentes externos de desarrollo”: Es similar al “escalón” anterior,
50
pero existe un trabajo conjunto con otros agentes que aportan en experiencia y
dominio técnico de determinadas situaciones.
Cuadro 5: La Escalera de Participación de Roger Hart.

Fuente: www.plandirectoranp.com/documentos/la_escalera_de_la_participacion.pdf
b) Matriz Analítica de Participación de Claudia Serrano
Claudia Serrano (1998), a partir de su trabajo en terreno de análisis de los

programas participativos aplicados en Chile durante la década de 1990, construye una
tipología de participación que se expresa en una matriz de participación que cruza dos
dimensiones la “apropiación” de la ciudadanía en la participación (acumulación de capital
social) y el grado de “influencia” de los usuarios (toma de decisiones).
“Esta matriz toma como punto de partida cuatro objetivos diferentes de la

participación ciudadana: i) participación en la toma de las decisiones y control social de los
compromisos públicos; ii) participación asociada a la gestión publica; iii) participación
como usuario activo de beneficios sociales y iv) participación como proceso de
51
fortalecimiento del capital social de la comunidad”91; en este sentido la tipología reconoce
cuatro modalidades de participación de la comunidad en programas sociales, estos son:
• Participación como habilitación social y empoderamiento: Aquí la comunidad
adquiere destrezas y capacidades, además fortalece sus propios espacios y
organizaciones, y actúa con un sentido de identidad y de comunidad propio. Al
mismo tiempo que propone temáticas al Estado, influye en la toma de decisiones e
incrementa su capacidad de negociación con el sector publico.
• Participación gestionaría: La ciudadanía es considerada como gestionadora de
programas públicos para dar respuestas a problemas locales, generando capacidades
en la comunidad. Supone eso si, que exista liderazgo en la comunidad e información
disponible en la comunidad.
• Participación instrumental: Aquí la ciudadanía tiene por propósito la satisfacción de
necesidades básicas y la utilización de la oferta tal cual viene predefinida desde el
Estado.
• Participación consultiva: Se visualizan acá las experiencias tipo cabildos o consultas
locales, las que respetan la identidad local y desde esa medida contribuyen al capital
social y abren espacios de conversación y consulta sobre temas a los que convoca la
autoridad.
Cuadro 6: Matriz Analítica de Participación

Fuente: Serrano, Claudia (1998): “Participación Social y Ciudadanía. Un Debate del Chile Contemporáneo”.
91
Serrano, Claudia; op. cit.; pp. 45 - 46
52
Estado de la Participación Ciudadana en Chile
La realidad de la participación ciudadana en Chile, es una temática de reciente

interés tanto en investigadores como en la reflexión al interior del Estado. Existe consenso,
en este sentido, de la importancia de su fomento y de las ventajas de su implementación,
tanto para las políticas públicas como para el fortalecimiento de la sociedad civil y del
capital social.
Los gobiernos de la Concertación, han planteado la importancia de la participación

ciudadana, como uno de los ejes fundamentales de la consolidación de la democracia; por
ejemplo el gobierno de Ricardo Lagos92 ha señalado en su “Instructivo Presidencial sobre
Participación Ciudadana” que “la participación ciudadana es una dimensión fundamental de
todo sistema democrático, pues contribuye a que los derechos y deberes institucionales
establecidos sean efectivamente reconocidos y ejercidos”93.
En el mismo instructivo presidencial, se reconoce la virtud de la participación para

generar una relación de respeto mutuo entre el Estado y la ciudadanía, favoreciendo el
fortalecimiento de la sociedad civil y dando mayor legitimidad a las políticas públicas.
Sin embargo, la experiencia real de la participación ciudadana en el Chile actual, no

se condice con las buenas intenciones del gobierno y del Estado; esto a significado la
visión, en palabras de Pedro Hernández (2001) de que sociedad civil sea autoperciba como
una victima del Estado, llevando a una crisis en la relación entre la ciudadanía y el Estado.
De acuerdo con Garcés y Valdés (1999) el colapso de las formas de participación y

de democratización de la ciudadanía chilena, se debe a la interrupción que significo la
dictadura militar de una cultura participativa creciente. No obstante los gobiernos actuales
han aumentado ese colapso con un régimen representativo limitado, la exclusión de los
movimientos sociales y políticas públicas extremadamente burocráticas.
92
Gobierno cuyo mandato fue durante los años 2000 – 2006.
93
Gobierno de Chile: “Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana”.
53
Actualmente “si bien se han abierto canales de participación ciudadana, estos se
acotan a mecanismos excesivamente instrumentalizadores y predefinido desde los
programas de nivel central (...) los mecanismos creados no generan espacios de autonomía
y empoderamiento, no distribuyen poderes, no inciden en el acceso a la toma de decisiones
y no generan capacidades propias en la comunidad”94.
A similares conclusiones llega Claudia Serrano (1998) quien estudia 151 políticas
públicas sociales en marcha durante de la década de 1990, la autora señala que pese a que
esas políticas en sus construcciones reconocen explícitamente a la participación ciudadana
como un aspecto fundamental para su implementación (aproximadamente el 60 % de ellas),
muy pocas de ellas logran realmente generar un empoderamiento y fortalecimiento de la
ciudadanía.
Serrano (1998) indica que la forma de participación más recurrente es el aporte

(dinero, mano de obra, etc.) de la comunidad en las políticas públicas, pero no existe un
poder de decisión y de control por parte la ciudadanía; esto significa en palabras de Garcés
y Valdés (1999) que exista “la apatía de vastos sectores y las acciones de resistencia socio-
cultural, especialmente entre los jóvenes, o de autonomía social organizada hasta ahora en
débiles redes y grupos de iniciativa en diversos ámbitos sociales populares”95.
A partir de todo lo anterior, se puede señalar que existe un declarado discurso

participativo a nivel de autoridades y propuestas del Estado, sin embargo, el anhelo
participativo no encuentra contenidos claros y, por lo tanto, no se traduce en practicas
participativas. Es decir la participación ciudadana en Chile, tiene una expresa debilidad,
pues esta centrada en el Estado y no en la sociedad civil; en resumidas cuentas la escasa
participación seria “desde arriba hacia abajo”.
94
Garcés, Mario y Valdés, Alejandra; op. cit.; pp. 21. Se puede ver también: Raczinsky, Dagmar (1998):
“Para combatir la Pobreza en Chile. Esfuerzos del Pasado y Desafió del Presente”.
95
54
Señalar finalmente, que diversos autores (Castro, 2000; Garcés y Valdés, 1999;
Hernández, 2001; Serrano, 1998; entre otros) apuntan varios factores que facilitan la
participación ciudadana y, por ende, contribuyen al fortalecimiento de la democracia. Entre
esos diversos factores encontramos:
• Un proceso democratizador en los municipios y juntas de vecinos.
• La modernización del Estado, tendiente a incorporar la visión de la ciudadanía en
los asuntos de interés publico.
• Una descentralización real y participativa.
• La creación de espacios y mecanismos que fortalezcan la participación (concursos
públicos para autoridades, fondos concursables, etc.)
• El empoderamiento de la ciudadanía y el fomento de liderazgos ciudadanos.
• El reconocimiento de las organizaciones sociales de base (sociedad civil) como
interlocutores validos con el Estado.
• El apoyo a ONG’s y otras organizaciones que tienden a complementar la
participación ciudadana.
55
CAPITULO II
Aspectos Metodológicos
56
ASPECTOS METODOLOGICOS
OBJETIVOS
Objetivos Generales:
1.- Evaluar las políticas públicas tomadas tras el cierre de la mina, para paliar la crisis de la
comuna de Lota, desde la perspectiva de los distintos actores involucrados en estas.
2.- Reconocer los problemas que tienen relación con el capital social y la participación
ciudadana, y que afectan a la ciudadanía de Lota.
Objetivos Específicos:
1.- Evaluar las políticas públicas tras el cierre de la mina, desde la perspectiva del gobierno.
2.- Evaluar las políticas públicas tras el cierre de la mina, desde la perspectiva de los
sindicatos.
3.- Evaluar las políticas públicas tras el cierre de la mina, desde la perspectiva de los ex-
trabajadores.
4.- Distinguir los problemas referentes al capital social en la comuna de Lota.
5.- Distinguir los problemas referentes a la participación ciudadana en la comuna de Lota.
HIPÓTESIS
En esta investigación, se trabajara con hipótesis de trabajo, pues los objetivos específicos
tienen un carácter descriptivo.
1.- Existe diferencia en la evaluación de las políticas públicas aplicadas tras el cierre de la
mina en Lota (Reconversión Laboral y Productiva, y el Plan Integral de Desarrollo de
Lota), entre el gobierno y los sindicatos.
57
2.- Existen problemas en la aplicación de las políticas públicas en Lota, y que tienen
relación con la deficiencia del capital social y de la participación ciudadana en la comuna,
en el sentido de una sinergia entre la sociedad civil y el Estado chileno.
METODOLOGÍA
Tal vez uno de los aspectos más importantes, a la hora de realizar investigaciones o
estudios, es la que se refiere a la metodología; pues es a través de ella que llegamos a
cumplir los objetivos establecidos en la investigación a realizar.
“El termino metodología designa el modo en que enfocamos los problemas y

buscamos las respuestas. En las ciencias sociales se aplica a la manera de realizar la
investigación. Nuestros supuestos, intereses y propósitos nos llevan a elegir una u otra
metodología”96.
Respecto a la metodología que utilicé en la investigación, esta corresponde

fundamentalmente a un método cualitativo de acercarse a la realidad; en este sentido se
contempló la realización de una serie de “entrevistas semi-estructuradas”, además de el
trabajo con los denominados “datos secundarios”.
a) Entrevista semi-estructurada
Cuando hablamos de entrevista semi-estructurada, nos encontramos frente a un tipo

de entrevista en la cual no existe un patrón de preguntas estables, sino que se trata de una
serie de temáticas pre-definidas las cuales son abordadas en profundidad mediante la
entrevista; no obstante aquello existen un par de preguntas estables, siendo el resto de las
preguntas planteadas de acuerdo a como se vaya dando la entrevista y de acuerdo a las
distintas aristas que vaya tomando la conversación, y que correspondan a áreas de interés
para la investigación.
96
Taylor, S.J. y Bogdan, R. (1994) “Introducción a los Métodos Cualitativos de Investigación”; pp. 15.
58
En otras palabras, “nos parece que este tipo de entrevista es el más ad-hoc para un
trabajo científico-social: intervenir para facilitar con esa misma intervención la profundidad
de las respuestas, aunque también para impedir que la conversación se desvíe hacia puntos
sin interés en el marco de la investigación”.97
b) Datos Secundarios
El utilizar una metodología que responde a la de carácter cualitativo, no quiere decir

que los datos estadísticos disponibles, así como otro tipo de datos, no sean considerados. Es
decir el uso de la entrevista, pretende apoyarse (y apoyar) a otro tipo de datos, los
denominados “datos secundarios” ya sean estos tablas estadísticas, gráficos, citas de
entrevistas, artículos de prensa, etc. Que sean tanto documentos de uso publico o resultados
de otras investigaciones.
“El estudio mediante entrevista para el uso complementario sirve para enriquecer la
comprensión de datos ya producidos mediante otros métodos (...). La idea entonces es
complementar dichos datos, para ayudar luego a una óptima interpretación de los
mismos” 98.
Pauta de Entrevista o Guiá de Entrevista
Como ya dije, la forma de abordar la investigación fue mediante entrevistas en

profundidad semi-estructuradas; para poder llevar a cabo estas entrevistas fue necesario
construir una “Pauta de Entrevista”, siendo ésta la guiá que orientó el trabajo en terreno.
Cabe señalar que la pauta de la entrevista es a juicio de Baeza (2002) “un conjunto
organizado de temas y sub-temas que no se traduce obligatoriamente en preguntas
formalizadas, estandarizadas, a la manera de un cuestionario. Al revés de este ultimo, la
entrevista parece poner el énfasis en las respuestas (no pre-codificadas en la entrevista) que
97
Baeza, Manuel A. (2002) “De Las Metodologías Cualitativas En investigación Científico-Social”; pp. 21.
98
Baeza, M.A.(2002); op. cit.; pp. 28.
59
en las preguntas (no estandarizadas en la entrevista)”99. En otras palabras “La guiá de la
entrevista no es un protocolo estructurado. Se trata de una lista de áreas generales que
deben cubrirse con cada informante. En la situación de entrevista el investigador decide
como enunciar las preguntas y cuando formularlas. La guiá de la entrevista sirve solamente
para recordar que se deben hacer preguntas sobre ciertos temas”100.
La pauta de las entrevistas que se utilizo para el trabajo en terreno fue la siguiente:
TEMAS SUBTEMAS .
1- Información Personal Entrevistado.
1.1- Relación con la actividad carbonífera.
1.2- Vinculación actual con la actividad
carbonífera.
2- Vida en Lota (Pasado).
2.1- Vida en Lota antes del cierre de la mina
(convivencia comunitaria, actividades, etc.).
2.2- Características del trabajo en la mina.
2.3- Actividad Sindical.
3- Cierre de la Mina.
3.1- Causas (Técnicas y Políticas) del cierre de
la mina en Lota.
3.2- Consecuencias del cierre de la mina.
3.3- Reconversión Laboral tras cierre de la
mina.
3.3.1- Evaluación rol del Estado.
3.3.2- Evaluación rol de los Sindicatos.
3.3.2- Falencias y Aciertos de la
Reconversión Laboral.
3.4- Vida en Lota tras el cierre de la mina.
4- Plan Integral de Desarrollo de Lota (PIDL).
4.1- Actividades del PIDL.
4.2- Evaluación rol del Estado.
4.3- Evaluación rol de los Sindicatos.
4.4- Falencias y Aciertos del PIDL.
5- Perspectivas a Futuro de Lota.
5.1- Propuestas Estatales.
5.2- Propuestas Sindicales.
99
Baeza, M.A (2002); op. cit.; pp. 38.
100
S.J. Taylor y R. Bogdan; op.cit.; pp. 119.
60
Muestra de las Entrevistas
Respecto a la muestra de las entrevistas, este se definió fundamentalmente por que

los entrevistados respondiesen a los requisitos de ser uno de los siguientes actores: a)ex –
trabajadores de la mina, b) dirigentes sindicales de la zona y c) funcionarios estatales.
Para determinar el numero pertinente de entrevistas por hacer por cada uno de los
actores antes señalados, se considero la noción de “punto de saturación” de M.A. Baeza
(1999). Esta noción de “punto de saturación”, hace referencia a que “al cabo de toda una
serie de entrevistas efectuadas y simultáneamente sometidas a análisis de contenido, se
observara que las informaciones que provienen de las entrevistas no aportan nada nuevo a
lo ya sistematizado. Esta es la razón principal por la cual la acumulación de material, sin
tratamiento analítico, es altamente improcedente” 101.
En resumidas cuentas el muestreo estuvo dada por el agotamiento de las respuestas,

es decir cuando dentro de mismos actores, se obtuvo un numero de respuestas ya
tipologizadas (repetidas reiteradas veces), se dio fin a las entrevistas a esos actores. Para
poder determinar esto, se hizo un pre-análisis al momento de realizar las entrevistas
(evitando así la acumulación de material que contenga información redundante, lo que
implicó un ahorro de recursos y tiempo).
Análisis de las Entrevistas
Para el análisis de las entrevistas, se consideró que la mejor técnica de análisis es

aquella que se conoce como análisis de tipo hermenéutico; pues lo que se buscaba eran
discursos (ya fuesen de personas, o de instituciones) y este tipo de análisis permitía un
trabajo de interpretación, de compenetración y comprensión profunda de los textos, siendo
esto fundamental para la producción de discursos.
101
Baeza, Manuel A. (1999) “Metodologías Cualitativas en la Investigación Social y Tratamiento Analítico de
Entrevistas”; pp. 59.
61
El utilizar la hermenéutica, implicó que el análisis de los textos fue a través de
interpretación contextualizada. En este sentido Baeza (2002) nos señala que “interpretar es
entonces entrar en profundidad en un texto. Es llevar intuitivamente a cabo una intelección
adivinatoria de documentos escritos sometidos al análisis, en donde procede en toda
propiedad la inducción, en el sentido de captación de ‘lo universal en lo singular’. Y, desde
un punto de vista analítico, lo que hemos dicho se traduce en una lectura doble, tanto de
contexto como de texto, si se nos autoriza expresarlo de esta manera”102.
Por ende, el trabajo hermenéutico corresponde a un trabajo de lectura, interpretación

y comprensión de lo analizado; para poder lograr esto se requiere de una malla temática, en
la cual se indiquen los temas y sub-temas ha analizar en el material escrito. En el próximo
punto de este informe presentare la malla temática que se utilicé para el análisis de las
entrevistas.
Es conveniente señalar que el análisis de las entrevistas respondió, además, a la

denominada “Estrategia de Análisis Temática”, en la cual la entrevista como un todo
particular no tiene validez, sino que se contempló la serie de entrevistas estableciendo
énfasis en las temáticas (es decir el discurso de X entrevistado no importa como un discurso
aislado, sino que toma relevancia en la medida que ese discurso pueda ser confrontado con
otros discursos).
Finalmente tan solo señalar, que como lo que nos interesa en este trabajo es la
evaluación de las políticas públicas; fue a este punto al que se le puso mayor énfasis tanto
en el desarrollo de las entrevistas como en el análisis posterior de estas.
Malla Temática
Como ya se señalo, para el análisis de las distintas entrevistas, y de los documentos

que contenían datos de relevancia para la información; se utilizó una malla temática.
102
Baeza, M.A. (2002); op. cit.; pp. 161.
62
Es importante señalar, que los diversos manuales y artículos relacionados con la
técnica de la entrevista, apuntan que la malla temática no es un instrumento similar a la
pauta de entrevista. En este sentido M.A. Baeza (2002) apunta que la hora de la elaboración
de la malla temática es necesario tener en cuenta: a)la determinación final de los temas y
sub-temas (que de cierta forma ya viene insinuada de la guiá de la entrevista) y, b)una pre-
lectura de las entrevistas, en donde se puedan encontrar temáticas no consideradas en la
guiá inicial o se pueda determinar que ciertos puntos no tienen relevancia.
“Hagamos una diferenciaron definitiva entre una pauta o guiá de entrevista y una
malla temática: la primera es una herramienta para la realización de una entrevista o de una
serie de entrevistas, es un instrumento concebido para la exploración cognitiva, mientras
que la segunda es un instrumento analítico, que apunta a la producción de resultados
susceptibles de ser utilizados en el marco de una investigación. La pauta sirve para generar
material, la malla para explotarlo”103.
Una vez realizada esta distinción, la malla temática que se utilizó en esta
investigación fue:
TEMAS SUBTEMAS .
1- Cierre de la Mina.
1.1- Causas (Técnicas y Políticas) del cierre de
la mina en Lota.
1.2- Consecuencias del cierre de la mina.
2- Reconversión Laboral.
2.3- Falencias y Aciertos de la Reconversión
Laboral.
3- Plan Integral de Desarrollo de Lota (PIDL).
3.1- Actividades relacionadas con PIDL.
3.4- Falencias y Aciertos del PIDL.
4- Participación Ciudadana y Capital Social
5.1- Estado de la Participación Ciudadana.
5.2- Estado de Capital Social en Lota.
5.3- Relación de la Ciudadanía y el Estado.
6- Perspectivas a Futuro de Lota.
103
Baeza, M.A. (2002); op. cit.; pp. 129 – 130.
63
6.1- Propuestas Estatales.
6.2- Propuestas Sindicales.
TRABAJO DE CAMPO
En este apartado quisiera detenerme un momento, a fin de describir los alcances

específicos del trabajo de campo de esta investigación. El cual se realizo durante los meses
de Julio y Agosto del año 2005 (en el contexto de la practica profesional).
En primer lugar, y como ya señalé, el trabajo empírico estuvo dado por una serie de
entrevistas semiestructuradas aplicadas a 7 dirigentes sindicales y/o vecinales de la comuna
de Lota, se llegó a este numero de entrevistas mediante la técnica del “punto de saturación”
vista con anterioridad.
A la hora de hacer los contactos, la CUT jugó un papel fundamental al contactarme

con la “Coordinadora de la Cuenca del Carbón”, los cuales me acercaron a las personas
entrevistadas. En este sentido algunas de esas personas entrevistadas104 fueron:
• Iván Fuentes – ex minero y actual dirigente vecinal
• Iván Arraigada – ex dirigente minero y actual colaborador de la “Coordinadora de la
Cuenca del Carbón”
• José Carrillo – ex dirigente Minero (sindicato Nº6) y actual dirigente sindical y
vecinal
• Eduardo Paredes – ex dirigente Minero y actual presidente de la “Coordinadora de
la Cuenca del Carbón”
• Aníbal Luco Garrido - ex funcionario administrativo de la mina
Se trabajó además con una serie de entrevistas llevadas a cabo en otro contexto,
fundamentalmente de mineros que evalúan la primera etapa de la Reconversión Laboral
(1997 – 1999), información que fue proporcionada por dirigentes como José Carrillo y
Eduardo Paredes. Asimismo se trabajó con otros materiales (datos secundarios), junto con
104
Existen dos entrevistados que pidieron expresamente no mencionar sus nombres en la tesis.
64
un serie de conversaciones informales, que proporcionaron información respecto a la
asociatividad, redes y lazos de las organizaciones sindicales mineras (capital social).
No obstante todo lo anterior, consideré pertinente tener la visión oficial de la

problemática que me interesaba, es así como me acerque a las oficinas de CORFO en
Concepción, para conocer su visión del tema.
Debo reconocer que en este punto el trabajo fue difícil, especialmente por que por
problemas de tiempo nunca se pudo concretar una entrevista “cara a cara” con algún
funcionario de la institución estatal. Sin embargo y mediante documentos oficiales
entregados por Marco Apablaza (ejecutivo del plan Arauco) la entrega de información igual
se obtuvo.
De igual forma, improvisé en el camino con un correo electrónico, dirigido a Marco

Apablaza, el cual contenía una entrevista estructurada y con preguntas especificas de la
problemática. A continuación una muestra de las preguntas de esa “e-entrevista”:
• ¿En que consistió la Reconversión Laboral iniciada anteriormente al cierre de la
mina de Lota?
• ¿Cuál es la evaluación de CORFO respecto a la Reconversión Laboral llevada a
cabo en Lota?
• ¿En que consiste el Plan Integral de Desarrollo de Lota?
• ¿Cuál es la evaluación de CORFO del Plan Integral de Desarrollo de Lota?
• ¿Cuáles son las actividades que actualmente CORFO desarrolla en la comuna de
Lota?
• ¿Cuáles son las reales potencialidades de Lota? ¿Cómo CORFO pretende
desarrollar esas potencialidades?
65
CAPITULO III
Antecedentes Históricos
66
ANTECEDENTES HISTORICOS
ASPECTOS SOBRE LA CIUDAD DE LOTA
Lota es una ciudad, de aproximadamente unos 50.000 habitantes105, que se

encuentra ubicada en la denominada “Cuenca del Carbón” en la Región del Bío-Bío; fue
fundada (en un principio con el nombre de Santa Maria de Guadalupe) por el gobernador
Ángel de Peredo, un 12 de Octubre de 1662. Con el paso del tiempo la ciudad pasó a
llamarse Lota, nombre derivado de la palabra mapuche Louta, y cuyo significado es
“pequeño caserío”.
La “Cuenca del Carbón” donde se encuentra Lota, esta ubicada en el Golfo de

Arauco; en este sentido la comuna de Lota tiene como limites al norte la comuna de
Coronel, al sur la comuna de Arauco, al este la comuna de Santa Juana y al oeste el Golfo
de Arauco (Océano Pacifico).
“El 31 de Enero de 1875 el Gobierno concedió a Lota el Titulo de Ciudad (hasta

entonces era subdelegación). El 1° de Diciembre de 1881 se funda el Municipio de Lota
(...)”106. En los primeros años de historia, la ciudad de Lota se desarrollo en base a la
producción agrícola, pero lo que realmente definía a la zona era su condición de “frontera
de guerra” durante el conflicto de Arauco. Según un documento oficial de CORFO, esta
condición implicaba107:
• Una deslinde con el resto del país, acentuado por la frontera natural que implica(ba)
el Rió Bío-Bío.
• Un permanente estado de conflicto y violencia.
• Una calidad de vida precaria e inestable.
Posteriormente, tras la llegada de la industria de carbón, la historia de la ciudad de

Lota cambia radicalmente; en este sentido la ciudad se convierte en un importante polo de
105
De acuerdo a cifras del Censo de Población 2002, Lota tiene 49.089 habitantes. Ver: www.ine.cl
106
Azocar, Reinaldo: “Travesía por Andalican, Marihueñu, Colcura... Lota”; pp.23.
107
CORFO - Agencia de Reestructuración Sectorial de la Zona del Carbón: “Reconversión en la Zona del
Carbón”; pp. 23 – 24.
67
desarrollo. “Este período glorioso se reflejó principalmente en sus construcciones y en su
desarrollo como ciudad. Los antiguos edificios, que aún quedan en pie, son el mejor
testimonio de una forma de vida, de una creación y aprovechamiento de los espacios
totalmente distinto al del resto del país”108.
Foto 1: Vista parcial de la ciudad de Lota
DESARROLLO DE LA INDUSTRIA DEL CARBON
Es en este contexto en donde comienza el desarrollo de la industria carbonífera en la

zona, es decir “La instalación de la industria carbonífera en este territorio tiene curso
mucho antes que culmine el proceso de su pacificación (hay que tener en cuenta que el
último alzamiento mapuche ocurre en 1881), como tal, la industria del carbón se inscribe
dentro del proceso de colonización y opera como principal agente civilizador del
territorio.”109
Con esto no quiero señalar que antes no existiera extracción de carbón en la zona,
pero ésta se realizaba bajo patrones artesanales y con un fuerte componente de aventura. El
108
Pérez, Leonel: “La Vivienda Como Estrategia de Revitalización Urbana. Rehabilitación de los Pabellones
Mineros en Lota, Chile”.
109
CORFO; op. cit.; pp. 24.
68
cambio radical se da tras la aparición de Matías Cousiño a mediados del siglo XIX, quien
junto con otros empresarios comenzaron la explotación del mineral, la cual “se realizó bajo
criterios típicamente capitalistas (...) incorporando modernas técnicas productivas que
permitieron extraer el mineral a escalas mayores de las conocidas hasta ese entonces.”110
La explotación del carbón con una carácter eminentemente capitalista – industrial,

se contextualiza con dos fenómenos de importancia: por un lado el mundo tecnológico
industrial a nivel mundial tiene como principal fuente energética al carbón; y por otro lado,
la existencia de una única ruta entre el Océano Pacifico y el Océano Atlántico (Estrecho de
Magallanes), implicaba que muchos buques recalaban en la zona para recargar sus
depósitos de energía.
“De ser un poblado agrícola, con la llegada de la revolución industrial de mediados

del siglo XIX, la ciudad pasa a ser un importante polo de desarrollo de renombre
internacional. Buques de todas las banderas recalaban en su puerto para llevar el mineral a
países europeos y norteamericanos”111.
El sector minero tuvo gran auge, por su reconocida fama de grandes productores del
carbón, mineral con el que la industria de Lota se incorpora al capitalismo mundial con
exportaciones hacia Estados Unidos y Europa, en la denominada “fiebre del oro negro”.
Pero los clientes principales de la producción carbonífera en Lota, son dos clientes
nacionales pero extra-regionales, nos referimos a las demandas de la navegación a vapor en
el país, asimismo como a las derivadas de las fundiciones de cobre en el norte chico.
En un principio la gente que trabajaba en estas minas no era muy numerosa, ya que
solo trabajaban los que eran oriundos de la zona y de sus alrededores; pero con el paso del
tiempo y con el desarrollo (auge) favorable que tuvo la mina, la mano de obra creció
considerablemente, lo que implico un empeoramiento en la calidad de vida de los
trabajadores.
110
Aravena, José y Betancur, Claudio: “Crisis del Carbón: Un Trágico Desenlace”; pp. 9.
111
Pérez, Leonel; op. cit.
69
“Lota, quasi único distribuidor de salarios en la región, rápidamente atrajo una
población originalmente rural, sin disciplina industrial, cobijada a la sombra de una
empresa de origen familiar. De la cuna a la tumba el minero dependía de la Compañía,
madre y madrastra”112.
CORFO, en su informe ya señalado, apunta que los rasgos principales que

caracterizaron a la estructura y sociedad de Lota, desde un principio fueron: a)el tono
violento de la vida, b) el hacinamiento y miseria, c)la “débil” sociedad civil y c) una
sociedad cerrada.113
ETAPAS DE LA INDUSTRIA CARBONIFERA
Existen escenarios o etapas bien definidas dentro del desarrollo histórico de la

industria carbonífera en Lota; si bien es cierto no todos los informes coinciden en los
nombres y fechas de esta etapa, existe claramente una diferenciación en 5 partes de la
historia de explotación del mineral.
Utilizaremos la diferenciación que realiza el documento oficial de CORFO, pues

esta “trata de rastrear ‘historias posibles’ que la historia del carbón lateralizó o sepultó y
(...) pueden ser recuperadas, en el contexto de esta especie de ‘refundación’ histórica”114.
Sin embargo a esta división histórica, he considerado pertinente incluir una primera etapa
anterior al establecimiento de la industria carbonífera como tal; pues si lo que se intenta es
“rastrear historias posibles” resulta necesario el conocer la situación del Lota de antes de
1840, por lo tanto la división histórica a utilizar es:
• Etapa Artesanal: es una etapa de la cual no existe una gran cantidad de información
disponible, se conoce de este periodo la existencia de extracción del carbón de
forma artesanal (pirquineros principalmente) destinado a un mercado local. No
112
Gatica, F. y Guerrero, R.; op. cit.; pp. 76.
113
114
CORFO; op. cit.; pp. 17
70
obstante al parecer gran parte de la población se dedicaba a las actividades
pesqueras y agrícolas.
• Etapa Pionera (1840 – 1890): que es caracterizada por ser el momento fundacional
de la industria del carbón, siendo asumida por sus actores (fundamentalmente
empresariado y Estado) como un punto central en la prosperidad de Chile durante la
segunda mitad del siglo XIX. Es en este periodo donde la extracción del carbón se
realiza bajo patrones de explotación capitalistas y entra una nueva racionalidad
económica – empresarial. Generando en Lota un circuito industrial (ladrillo,
cerámica, vidrio, etc.) y el desarrollo de otras actividades (fundamentalmente
agrícolas, forestales y comerciales). Además de un desarrollo de infraestructura vial
que unía a Lota con Concepción.
• Nuevos Actores (1890 – 1930): es considerada como una etapa de transición, pues
se registra una continuidad en los aspectos fundamentales de la extracción del
mineral; pero contempla el nacimiento de otros actores, como el proletariado
carbonífero (es en este periodo donde se realizan las primeras huelgas de los
mineros como en 1902 o en 1922 con la denominada “huelga larga”). En este
periodo se constata además, fundamentalmente por las reflexiones de Ricardo
Fenner, que existen debilidades estructurales que pesan sobre la industria del
carbón, que sumado a la penetración del petróleo tendían a agudizar la explotación
del mineral en el futuro.
• Expansión y Declinación Definitiva (1930 – 1964): Se caracteriza en un principio

por la expansión de la industria del carbón, explicado por la fuerte demanda interna
ante las políticas de industrialización de la época (en la denominada “sustitución de
las importaciones”); En este periodo el Estado asume un rol fundamental en la
industria del carbón, en un esquema proteccionista hacia la actividad, y mediador e
interventor de los conflictos laborales y sociales en la zona. Pero cuando las
políticas de industrialización comienzas a mostrar sus fisuras estructurales, la
industria del carbón comienza con una drástica caída de la producción y de la
71
rentabilidad (implicando grandes crisis financieras y agudización de los conflictos
laborales).
• Agonía y Muerte (1964 – 1997) 115: Aquí la industria carbonífera alcanza un punto
critico por la expansión de otros combustibles (especialmente petróleo), además de
la baja o nula rentabilidad de explotación del mineral (debido a la disminución de la
demanda interna y a las debilidades estructurales de la extracción116). Hasta 1973 la
industria sobrevivió bajo el amparo de políticas estatizadotas y proteccionistas (con
el criterio de mantener la actividad por razones sociales y políticas). Tras el golpe
militar y la dictadura de Pinochet, en el marco de políticas económicas de corte
neoliberal (privilegiando las privatizaciones); se tomaron medidas – insuficientes,
erráticas y contradictorias – que no solo, no solucionaron los problemas sino que los
agudizaron. Con la llegada de la “democracia” y los gobiernos de la concertación
(especialmente los de Patricio Aylwin y Eduardo Frei), los cuales representan un
continuación de las políticas económicas impuestas en la dictadura; se constato la
inviabilidad de continuar con la explotación del carbón, debido a los altísimos
costos de producción, bajísima productividad, sobredotación de personal, caída en
la participación del PGB. En este contexto se comienzan a realizar los estudios de
políticas de reconversión para la zona, resultando finalmente en el cierre de la mina
en 1997; esto desemboca en una crisis que perdura hasta el día de hoy,
fundamentalmente en lo económico y en lo social117, sin embargo a esto se le
dedicaran paginas especiales posteriormente.
115
Los periodos originales del documento CORFO (confeccionado el año 1994, antes del cierre definitivo de
las minas de carbón) utiliza en vez de “muerte” el concepto de “sobrevida”. Es posible también hablar de un
período extra que se podría denominar “Crisis”, con la dificultad de que existe poca información de éste; no
obstante esta tesis intenta aporta información del periodo “crisis”.
116
Como es la profundidad y longitud para extraer el mineral, lo cual hace subir los costos.
117
Reconociendo en lo social problemas tan diversos como el desempleo, la identidad, pobreza, etc.
72
CRISIS ENERGÉTICA Y ASPECTOS TECNICOS DEL CARBON
Antes de adentrarme en la causas y consecuencias de el cierre de la mina, resulta

importante a juicio personal, señalar algunos aspectos técnicos del carbón, como mineral.
Pero antes cabe señalar que a la hora de tomar la decisión de cerrar la industria del carbón,
se considero la opción de importar otras fuentes energéticas como lo son el gas argentino o
el petróleo.
Lo anterior significa que el país depende energéticamente de otros países, lo que

puede tener efectos negativos para el desarrollo del país (situación que se demuestra con la
disminución de las cuotas del gas argentino o con el aumento del precio del petróleo). Ya lo
vislumbraba Valdés: “La oferta energética crecía vigorosa y sostenidamente a un ritmo
incluso mayor al del crecimiento del producto. Todo a base de gas natural, que entonces
aparecía como la gran solución a nuestros problemas: por una parte permitía superar la
extrema dependencia que existía de las fuentes hidráulicas, que fue lo que provocó la crisis
de 1997 debido a una prolongada sequía, y por otra se trataba de una fuente sumamente
barata, con un costo promedio de generación de 3,5 centavos de dólar el kilowatt/ hora,
frente a los 4,8 del carbón que en costos es su rival más cercano. Y por si esto fuera poco,
producir electricidad con gas era sustancialmente más limpio que hacerlo con cualquier otro
combustible fósil, como el petróleo o el carbón. El mar estaba aparentemente tranquilo,
pero un análisis más exhaustivo de la situación hubiera permitido prever que se estaba
incubando una tormenta tras la línea del horizonte. (...) Pareciera que no se aprendió nada
de la lección de la crisis de 1997, ya que pasamos de ‘fanáticos’ de las represas a
‘fanáticos’ del gas, con una importante agravante: el gas no era nuestro” 118.
Si a lo anterior le sumamos una falta de políticas públicas, en torno a diversificar las

fuentes energéticas, a fomentar el ahorro energético, etc.; se configura una “crisis
energética” en el país.
118
Valdés, Iván “Crisis Energética: la Caída del Mito Libremercadista”.
73
Esto no quiere decir, eso si, que la industria del carbón este terminada; “El
importante desarrollo del comercio internacional del carbón hace presumir que a futuro la
oferta mundial por este mineral crezca respecto a la actual, lo que posiblemente afectará el
precio internacional. (...) Contrariamente a lo que se piensa, el negocio del carbón no está
en crisis. La producción privada de carbón, que no recibe subsidios, compite sin
dificultades con el carbón importado y con otros combustibles, como el petróleo, gas y
leña. La demanda interna por este recurso energético se mantendría entre 600 mil y 800 mil
toneladas anuales, a pesar de la llegada del gas natural a la zona central”119. Sin embargo
debemos reconocer que la producción privada de carbón, al menos en Chile, se sustenta en
la precariedad del empleo (pirquineros, que no tienen ningún beneficio social y laboral) y
en que los mantos se encuentran más cercanos a la superficie (30 a 40 metros) en
comparación con las minas que eran de ENACAR (situación que se vera más adelante).
Pero si existiese una renovación de tecnologías para la extracción del carbón en

donde se tienda a disminuir los costos de producción, es probable que la actividad pueda
retomar protagonismo dentro de la demanda energética del país; teniendo además presente
las múltiples posibilidades que ofrece el carbón como materia prima para un gran numero
de subproductos.
A continuación plantearemos algunos aspectos técnicos respecto al carbón tanto: a)

nivel mundial, y b) zona de Arauco.
a) Nivel Mundial
De todos los combustibles fósiles, el carbón es por mucho el más abundante en el

mundo. Se ha estimado que a fines del año 2000 existirán más de 1 billón de toneladas en
reservas totales accesibles de forma económica, y mediante las tecnologías de explotación
actualmente disponibles. De estas reservas aproximadamente la mitad corresponden a
carbón de alto rango o carbón duro.
119
Figueroa, Eugenio y Kunze, Verónica “El Sector Minero en Chile”; pp. 24.
74
No solamente existen grandes reservas, sino que también están geográficamente
esparcidas en más de 100 países en todos los continentes. La abundancia de las reservas
constituye una disponibilidad de suministro durante mucho tiempo. A los niveles de
producción de 1998, las reservas de carbón son suficientes para los próximos 250 años. La
cifra anterior considera los recursos carboníferos que pueden probarse durante las
exploraciones en curso, aquellos recursos que se vuelvan accesibles a medida que se hagan
mejoras en las tecnologías de explotación; o se vuelvan comerciales por el incremento en el
uso de carbones de bajo rango, cuya utilización no es actualmente rentable.
Adicionalmente, se continúan haciendo avances significativos para mejorar la

utilización eficiente del carbón, de tal manera que pueda obtenerse más energía útil de cada
tonelada de carbón.
Las relaciones actuales de reservas de carbón son aproximadamente 4 veces a las

reservas de petróleo. La disponibilidad de reservas abundantes y fácilmente accesibles
también significa disponibilidad de energía estable para países tanto importadores como
productores.
b) Zona de Arauco
La zona de Arauco tiene una larga tradición en la explotación subterránea de

yacimientos carboníferos. En general, el carbón se presenta en múltiples mantos,
susceptibles de explotarse en forma simultánea por medio de chiflones o piques principales
de acceso, desde donde, a diversos niveles, se inician las galerías de acceso a los frentes de
explotación.
En la zona de Arauco se han prospectado cerca de 80 MMton120 de carbón

recuperable. De ellas, 30 MMton se encuentran en la zona de Carampangue, al Sureste de
Arauco; 25 MMton en la zona de Laraquete; 10,5 MMton han sido prospectados en la mina
120
MMton: Millones de Toneladas .
75
Schwager y 10 MMton en Lota. Además existen áreas como Pilpilco, mina Lebu y mina
Pique Caupolicán, que agregan 3 MMton de toneladas a las reservas prospectadas.121
Todas estas reservas corresponden, según la clasificación ASTM, a carbón del tipo
bituminoso, con un poder calorífico entre 3.000 y 4.000 Kcal/Kg. Sus características
contaminantes dificultan su competitividad para ser usado en las centrales térmicas de
generación eléctrica.
A lo anterior se suma el hecho de que las minas de esta zona presentan condiciones
geológicas muy desfavorables para la explotación masiva, y por lo tanto para lograr costos
de producción competitivos con el carbón importado; cabe recordar que entre esas
condiciones geológicas desfavorables encontramos la profundidad y extensión de la mina
desde su boca (entrada).
CRISIS DE LA INDUSTRIA DEL CARBON
El suceso que marca definitivamente la realidad de la comunidad de Lota, así como

de toda la cuenca del carbón (zona de Arauco), corresponde al cierre de la mina y al
termino de la industria del carbón.
Mucho se ha trabajado respecto a las causas del cierre de la mina, pero poco
respecto a las consecuencias de esta. Lo que pretendo en las próximas líneas es recopilar los
principales antecedentes respecto a las causas del cierre de la mina, y reflexionar en torno a
las consecuencias del cierre de las mina, tanto en la ciudad de Lota y en la cuenca del
carbón.
121
Información disponible en: http://www.carbonifera.cl/produc/carbon/pais.html.
76
Causas del Cierre de la Mina:
Si se quiere comprender cuales fueron las causas del cierre de la mina en Lota, y en
toda la zona de Arauco, debemos remontarnos a la década del sesenta, en donde el mercado
petrolero se reactivaba y comenzaban a mostrarse las consecuencias del agotamiento del
modelo de industrialización. En este sentido cabe señalar que entre 1950 y 1975 “la
industria del carbón no sólo no creció, sino que disminuyó su producción de 2.000.000 TM
en 1950 a 1.500.000 TM en 1975” 122.
En este contexto el Estado intentó mantener la industria “a flote”, es así como hasta
1973 se privilegiaron las políticas proteccionistas, en el sentido de otorgar apoyo crediticio
o subsidio directo al precio del carbón.
Tras el golpe de Estado en 1973, se tendió a la privatización para enfrentar los

problemas de la industria del carbón, los cuales se dieron en el contexto de la política
neoliberal que se aplicó en el país desde 1973. “Ninguna de estas medidas, sin embargo,
dieron resultados favorables, pues los costos de producción se mantuvieron en niveles
elevados y pasaron de US$ 44 por tonelada en 1974 a US$ 52,07 en 1987 y a más de US$
70 en 1990”123.
Debido a esta situación, ENACAR realizo masivos despidos a su personal; en cifras

se disminuyo de 16.000 trabajadores en 1973 a poco más de 5.000 trabajadores en 1982 y
menos de 3.000 trabajadores en la década de 1990.
122
Aexander Sutulov: “Minería Chilena: 1545-1975”; Citado en: Aravena, José y Betancur, Claudio; op. cit.;
pp. 13.
123
Aravena, José y Betancur, Claudio; op. cit.; pp. 13.
77
Nº Trabajadores ENACAR
20000
Trabajadores
15000
16000
10000
5000 5000
3000
0
1973 1982 1990
Año
Grafico 1: Disminución de personal de ENACAR 1973 – 1990

Fuente: Elaboración Personal
Durante la década del 80, se presenta un panorama de complejas características:

crisis económica generalizada en el país (que afecta principalmente a los trabajadores);
cambios en las empresas carboníferas; cambios profundos en la vida de la población de la
zona del carbón.
Finalmente, durante la década del 90 “la industria nacional del carbón se ve inmersa
en una situación absolutamente crítica: altos costos de producción, baja productividad y
sobredotación de personal eran sus rasgos más sobresalientes”124. Esta situación desemboca
en el cierre de la mina y en la grave crisis económica y social en la zona.
A continuación intentaremos profundizar en cuanto a las causas técnicas del cierre

de la industria del carbón, como tambien respecto a las causas políticas que influyen en la
decisión del cierre del mineral.
a) Causas Técnicas
Ya hemos señalado algunas causas técnicas que implicaron que el Estado Chileno
tomase la decisión de cerrar la mina de carbón en la comuna de Lota, como lo fue el
excesivo costo de producción que tenia el mineral, en comparación con la importación del
124
78
mismo. No obstante lo anterior, he querido que los mismos afectados por el cierre de la
mina expliquen cuales son a su juicio las causas técnicas que implicaron este cierre.
Lo que fue la gran explicación para justificar el cierre de la mina de Lota,

es que aquí no se sostenía económicamente, porque aquí tenia garantizada
la importación a precios competitivos de 35 a 40 dólares .125
Pese a que no concuerda en el precio del carbón importado, otro de los entrevistados
en el marco de esta investigación, tambien señala que el precio muy alto que tenia el carbón
de la cuenca (en comparación con el carbón importado) influye en la decisión de cerrar la
mina.
La empresa esta trabajado a perdida... y en esa oportunidad cuando se nos

comunico a nosotros, estábamos tratando al carbón mas o menos como a
102 dólares la tonelada, que era muy caro; el carbón importado estaba
mas o menos en 56 .
Las características geográficas de la mina, influyen notoriamente en el precio final

que tenia el carbón lotino; dentro de estas están que la mina se encontraba internada bajo el
mar, por lo que el acceso y la extracción del mineral se hacia muy difícil. Como señala el
documento de diagnostico de la zona, elaborado por CORFO (1994) “Entre esos factores
estructurales a que aludimos hay que mencionar el hecho de que las minas de carbón de la
VIII Región sean todas subterráneas o submarinas, alcanzando niveles de profundidad
extremos – en algunos casos del orden de los 1.000 mts. – al tiempo que sus frentes de
explotación se hacen cada vez más lejanos de las boca minas, hasta el punto en que las
minas de mayor envergadura (Lota, Schwager) esa distancia sobrepasa los 10 Kms.”.126
La mina estaba demasiado lejos del lugar donde había que llegar con el
carbón a la superficie... pero con la mecanización que hicimos, que se
125
Entrevista.
126
79
hizo... el carbón llego a un nivel aceptable de precio, yo te diría por ejemplo
que el carbón importado esta llegando a 70 dólares a Chile y nosotros
cuando mecanizamos la mina lo dejamos a 60 dólares... pero la decisión
que se tomo, fue principalmente por el asunto del gas, que tiene sus ventajas
como energía pues es un elemento muy limpio .
Aquí ya se empieza a vislumbrar lo que podría ser una de las causas más
importantes a la hora de intentar comprender el porque el cierre de la mina, pues en
comparación con otras fuentes energéticas (en cuanto a precio y calidad ambiental) el
carbón no podría competir en forma leal.
Ahí jugo un papel muy importante el que el carbón estaba siendo

desplazado por el petróleo y por el gas argentino, que eran muchos más
baratos... bajo esos parámetros la empresa tomo la decisión de cerrar .
Lo anterior ya se podía ver en el documento ya citado de CORFO (1994): “Mientras

más dificultoso y más caro resulta obtener carbón en la VIII Región, en el mercado hay
más recursos energéticos y más baratos”.127
Sin embargo, nada justifica para uno de los entrevistados en el marco de esta
investigación, que se haya cerrado la mina, pues la fuente de trabajo para la gente de la
zona fue más importante que cualquier otro aspecto de la industria.
Pero la empresa, casi 15 años atrás empezó a perder plata, trabajando a

perdidas aceptables, porque había una fuente de trabajo muy grande... .
CORFO (1994) apunta que “la crisis puede ser definida como crisis estructural y
terminal en la medida en que la explotación del recurso dejo de ser – en la mayor parte de
la zona – una actividad económica y socialmente rentable” 128.
127
128
80
Otra de las causas técnicas que explicaría la crisis del carbón, según René Olate
(1995) 129, tiene relación con el termino de la sequía que sufrió el país durante los años
1988 y 1991, lo cual hace disminuir la demanda de carbón en el mercado; pues el
funcionamiento de las centrales hidroeléctricas se ve afectado por la sequía, y estas
centrales eran consumidoras importantes del carbón lotino.
Más radical es la visión de CENDA, quienes señalan que “Los gobiernos de la

Concertación actúan sin contar con ningún plan de desarrollo nacional o regional. Las crisis
las enfrentan coyunturalmente. Reaccionan frente a hechos concretos. Su política de fondo
se limita a intentar crearle al gran capital las mejores condiciones posibles, dejando que sea
éste quien, en la practica, con su conducta determine el curso de los acontecimientos”,
además CENDA señala que “Las reservas mundiales probadas de carbón se estiman en 200
a 300 años, las de petróleo entre 30 y 40, las de gas algo parecido. Cerca del 60 % de la
energía de EE.UU. es a carbón. De manera tal que tenemos un recurso energético que no
debe subestimarse. (...) Estamos importando una considerale cantidad de gas para generar
electricidad pero cabe el signo de interrogación sobre que pasa con los precios de gas en el
futuro ¿se pueden prever?”.130
b) Causas Políticas
A continuación ahondaremos en las denominadas causas políticas que influyen en el

cierre del mineral de carbón de la comuna de Lota; antes, eso si, es necesario señalar que lo
que a continuación se señalara no se encuentra escrito en ningún material “oficial” o
investigación formal, pero responde a una forma de observar la crisis por parte de los
trabajadores directamente involucrados en ella.
129
Olate, Rene : “Pobreza y Reconversión Laboral en la Zona del Carbón”.
130
CENDA: “Resumen Económico II Trimestre 1997”; pp. 25 – 26; esto ultimo cobra especial relevancia
cuando vemos toda la discusión que se ha generado en el ultimo tiempo respecto a los recortes de las cuotas
de gas argentino y el aumento del precio internacional del petróleo.
81
Algo ya se señalo anteriormente, especialmente en lo que CENDA (1998) refiere
con un acento especialmente critico, pero además hay que considerar que “si uno considera
que la minería del carbón fue una actividad subsidiada durante un periodo muy largo, la
finalidad de ese subsidio era especialmente mantener una actividad productiva en la zona y
no realizar inversiones necesarias”131.
Las causas políticas que pudimos recoger en el trabajo de campo de esta

investigación, se sustentan en el hecho de que no existía agotamiento del mineral y este
seguía constituyendo una verdadera opción energética para el país en el futuro.
Mira fue una decisión política, no fue una decisión técnica... eso hay que
dejarlo bien claro porque la mina tenia reservas de carbón como para 30
años más, a nivel de producción de ese entonces (incluyendo la tecnología
que se había insertado)... .
El interés económico que genera la importación de gas natural argentino, seria una
de las principales causas políticas; esto se explicaría por una mala estrategia energética del
Estado de Chile, solventado en el interés económico a corto plazo, pero obviando una
mirada de futuro país.
Si claro, fue gente de CORFO, políticos de la Concertación y la Comisión

Nacional de Energía... que se cuadraron con el gas argentino y tomaron
una decisión que no fue técnica, sino que fue política... no fue técnica
porque no pidieron ninguna asesoria... si el carbón costaba 100 dólares el
gas argentino costaba 10 o 15, por lo tanto se deslumbraron y no pensaron
con un sentido nacionalista, de que un país no puede tomar decisiones así
en lo que significa su riqueza energética... .
CENDA (1998) apunta además a que “el cierre de Lota tambien es consecuencia de
la reducción en el papel empresarial del Estado, que no permitió visualizar otras
131
CENDA; op. cit.; pp. 23.
82
perspectivas”132; esto en comparación con CHILGENER y de COCAR (ambas
directamente relacionadas con el grupo Angelini), quienes realizaron acciones
empresariales estratégicas con el fin de mantener el negocio133.
Finalmente, existiría un objetivo político que se “adheriría” al cierre de la mina, y

el cual tiene directamente relación con las organizaciones político-sindicales y su forma de
rechazar las políticas tomadas por la autoridad en relación al mineral. Tal vez este aspecto
sea más polémico, y más difícil de demostrar, pero en la practica esa es la sensación en la
población lotina y en los dirigentes sociales de la zona.
Tiene un objetivo político para las autoridades de gobierno, y ese objetivo

es terminar con la forma de organización y de lucha que daban los
mineros .
He señalado una cantidad importante de causas (tanto técnicas como políticas), que
explicarían en su conjunto la decisión de cerrar las minas de carbón, estancando de esa
forma a toda la industria carbonífera y teniendo consecuencias nefastas para la situación
económica-social de la zona, aspectos que se profundizaran a continuación.
Consecuencias del Cierre de la Mina:
La ciudad de Lota (y la cuenca carbonífera en general) a estado en la noticias estos

últimos años por la aguda crisis económica y social, consecuencias del fin de la industria
carbonífera, y que se ha manifestado principalmente en las alarmantes cifras de desempleo.
132
CENDA; op. cit.; pp. 23.
133
Acciones como la de CHILGENER que compra Cerrejón en Colombia para explotar la mina por 25 años y
además participa en la apertura de una central térmica en Brasil, que requiere de un importante numero de
carbón o la de COCAR, que participa en la central termoeléctrica de Guacolda. Tomando ambas empresas
caminos distintos a los tomados por el Estado de Chile par enfrenar los problemas de mercado de la industria
carbonífera.
83
Evolución Tasa Desempleo Provincia de
Concepción
20
15 Provincia
Tasa
10 Concepcion
5 Talcahuano
0 Lota
2002 2003 2004 2005 Coronel
Año
Grafico 2: Evolución tasa de desocupación Provincia de Concepción

Fuente: Pino, Osvaldo y Campos, Guillermo “Taller de Empleo Regional N° 16”; pp. 10
El grafico anterior nos muestra el comportamiento de la tasa de desocupación dentro

de las distintas comunas de la Provincia de Concepción entre marzo del 2002 hasta marzo
del 2005; podemos observar en primer lugar un comportamiento heterogéneo 134 entre las
comunas analizadas, pero en Lota “mirando todo el año, presenta altos niveles medios de
desocupación (en comparación a los regionales) con la agravante de que estas tasas
permanecen con una cierta estabilidad el tiempo. Esto evidenciaría un desempleo menos
estacional pero más estructural”135.
Yo creo que el golpe del cierre de la mina, que fue un golpe muy duro del
punto de vista económico, con todo el impacto del empleo (...) Lota sigue
siendo la comuna oficialmente con mayor desempleo, con un 16 o 17 %, que
es prácticamente el doble del nivel nacional; pero en lo practico nosotros
siempre hemos hablado por sobre un 20 %, o sea esa es nuestra realidad, si
tu entras a contabilizar a toda esta gente de los 1500 puestos de trabajos de
emergencia que existen, estamos por sobre el 20 % .
134
Esto demostraría una falta de política regional respecto al tema del desempleo, acrecentado por un falta de
redes económicas entre las comunas de la Provincia y de la Región.
135
Gatica, Francisco; Méndez, Luis y Pino, Osvaldo “Taller de Empleo Regional N° 1”; pp. 10.
84
A lo que apunta el entrevistado, es que la medición oficial del desempleo por parte
del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) dista mucho de las cifras “reales” de
desempleo, y eso afecta notoriamente las políticas públicas para enfrentar el problema.136
No obstante que actualmente la comuna de Talcahuano presenta la mayor tasa de

desempleo (explicada en parte por las consecuencias negativas de la ley de pesca); la
realidad de la comuna de Lota sigue siendo impactante; en especial cuando uno observa en
la comuna una gran cantidad de personas “paradas” en las esquinas, además de una gran
cantidad de comercio ambulante (sub-empleo) y una marginalidad (pobreza dura,
alcoholismo, etc.) creciente. “Las condiciones de vida de los habitantes de la zona se
encuentran en sus niveles mínimos y se expresan también en los elevados índices de
indigencia, mortalidad infantil y desnutrición. (...) Al mismo tiempo, se observan
problemas en relación a las redes de alcantarillado, el hacinamiento y la precariedad de
gran parte de las viviendas”137.
La situación de Lota (y de la cuenca del carbón en general) no solo es un punto

negativo desde el punto de vista de las mismas comunas, sino que además afecta
notoriamente la visión de la Región del Bío-Bío en los informes de competitividad
efectuados por el Ministerio del Interior138. Pese a que se cuenta con el informe oficial de
1999, los datos proporcionados muestran que la situación de Lota (que en aquellos años era
similar a la que es hoy en día) influyen notoriamente en la posición que ocupa la Región (9°
de un total de 13), pues “en recursos naturales, la región experimenta los efectos de la crisis
del carbón, registrando una aguda caída en el PIB minero (-78%)”139.
136
Acá cobra relevancia las múltiples criticas que ha recibido el instrumento del Instituto Nacional de
Estadísticas para la medición de desempleo, y las diferencias que obtiene este instrumento con respecto a
otros como por ejemplo el instrumento de la Universidad de Chile.
137
138
Ministerio del Interior: “Informe de Competitividad”; pp. 52 – 53.
139
Ministerio del Interior; op. cit.; pp. 53.
85
Otra de las consecuencias del cierre de la mina tiene relación con que se demuestra
la falta de planificación para cerrar la mina y amortiguar la mayor cantidad posible los
efectos negativos de esta (como el desempleo).
Si el cierre de la mina hubiese sido bien regulado, y con estudios técnicos,

esto no hubiese pasado... porque toda la gente se hubiese capacitado, los
habrían colocado en otras industrias... .
La visión de los ex-trabajadores de ENACAR respecto a la administración de los

recursos es sumamente critica, en especial cuando dan cuenta de que con los fondos que se
gastan en los Programas de Empleos de Emergencia, se pudo haber por lo menos
mantenido la mina.
Porque fue el crimen más grande que a cometido el gobierno con el país...
un crimen, porque fijate con todo el problema actual de la cesantía y
entonces ahora le están entregando dinero a las municipalidades, para que
la gente trabaje sacando un montón de tierra para luego trasladarla de acá
para allá... plata sumamente mal gastada .
“Lota es la comuna que tiene el mayor número de programas de empleo de

emergencia, con más de 2.400 cupos, repartidos en Pro Empleo (administrados por el
municipio) Fosac (Fondo de absorción de cesantía) generados por las gobernaciones y
Programas de Mejoramiento Urbano (PMU). Pese a ello siempre surgen protestas de parte
de grupos que exigen ser incorporados a estos programas, hombres y mujeres”140. Pese a
que los programas de emergencia vienen desde el cierre de la mina (1997), nunca ha podido
establecerse una actividad productiva estable en la zona; esto ha llevado a que se formen
distintas organizaciones en la zona como un sindicato de mujeres cesantes y una
coordinadora de cesantes de la cuenca del carbón presidida por Eduardo Paredes.
140
Fundación Comparte: “Chile: La Ambigüedad de un Éxito”; pp. 35.
86
El que se formen distintas organizaciones políticas y sociales, que reclamen por la
realidad de la zona y exijan sus justas reivindicaciones, ha tenido como consecuencia – de
acuerdo a la Fundación Comparte141 - dos puntos:
• Por un lado que ya no existe un sentido de unidad en las distintas organizaciones de
la comuna, pues estas se están disgregando en sus distintas reivindicaciones.
• Por otro lado la imagen de zona “conflictiva” dentro del empresariado y de los
posibles inversionistas en la zona.
Muchas de las empresas que se han instalado entre Concepción y Coronel,

no quieren contratar gente de acá, pero es más que nada por
desinformación”.
Hay que señalar, eso si, que lo que la Fundación Comparte señala respecto a la
unidad de las organizaciones de la comuna tanto sindicales como no sindicales, tiene a
juicio de uno de los entrevistados una justificación el intervensionismo del gobierno para
terminar con las formas de organización características de la zona.
Después del cierre, el gobierno mostró intereses en seguir destruyendo

eso, para que no quedara ninguna señal de la existencia de organizaciones
con características como esas, entonces para eso utilizo un montón de
métodos, levantando dirigentes y sindicatos posteriores al cierre, apoyando
la construcción de sindicatos que eran pro concertación, pro gobierno, y
por lo tanto que respaldando cualquier acción que el gobierno estuviera
desarrollando .
La crisis identitaria que afecta a la comuna es un tema que tambien puede ser
catalogado dentro de las consecuencias del cierre de la mina, en este sentido numerosas
investigaciones hacen referencia a este punto, pero muy pocas profundizan en él. Debido a
que no es objeto de estudio de este trabajo, tan solo nos limitaremos a señalar que el cierre
de una actividad productiva tan arraigada en la zona (en donde los conocimientos se
141
Fundación Comparte; op. cit.; pp. 35.
87
traspasaron de generación en generación), impacta negativamente en la identidad de la
población, dejando un vacío identitario que resultara muy difícil superar y que
probablemente marcara a las generaciones futuras de la zona.
Concluyendo existen muchas consecuencias directas del cierre de la mina en la

comuna de Lota, así como muchas consecuencias que la crisis ha permitido ver;
quisiéramos para terminar este capitulo, cerrar con una frase que demuestra el malestar de
la población lotina, frente a una decisión que a su juicio fue apurada y que demostró la
incapacidad de las autoridades para manejarla.
Pero el impacto social del cierre de la mina fue fuerte acá, por eso el
Estado se a demorado en tomar decisiones con respecto a otros
yacimientos, que eran peores que el de acá, en cuanto a la calidad de
producción, la calidad del producto, como tambien en el nivel de
producción... pero el impacto social en la zona fue enorme .
Foto 2: Vista parcial de una población de Lota: “Villa Los Tilos”
88
CAPITULO IV
Políticas Públicas
89
POLITICAS PÚBLICAS
En el presente capitulo estudiaré las políticas públicas aplicadas en la comuna de

Lota (fundamentalmente: Reconversión Laboral y Plan Integral de Desarrollo), políticas
que se aplicaron tras la decisión de cerrar la mina el año 1997; se pondrá especial énfasis en
la evaluación de esas políticas públicas, desde la mirada de los trabajadores y sindicatos de
la zona (que corresponde al trabajo de campo de esta investigación). No obstante lo
anterior, se considerara también la autoevaluación que hacen las instituciones estatales
(CORFO, Gobierno Regional), las cuales se obtuvieron mediante información disponible
gratuitamente para la ciudadanía.
Sin embargo, antes de comenzar a “desmenuzar” la evaluación de esas políticas

públicas, he considerado pertinente dejar algunas líneas para la comprensión conceptual de
lo que es una reconversión laboral y/o productiva, además de dejar 3 ejemplos de
reconversión en el mundo.
SOBRE EL CONCEPTO DE RECONVERSIÓN
Un articulo de Oscar Muñoz (1995)142, nos entrega aportes referentes a objetivos,

condiciones y enfoques que debe tener una política de reconversión productiva (basándose
en la experiencia de la reconversión de la industria del carbón). Entre esos aportes
encontramos:
• En una economía de mercado (como la chilena), que tiene como característica la
apertura y el dinamismo, es normal un crecimiento heterogéneo de las diversas
actividades productivas.
• La necesidad de reconversión surge cuando hay factores que inhiben la reasignación
dinámica de recursos desde los sectores declinantes hacia los sectores en expansión.
Puesto que algunos recursos tienen rigidez a la movilidad, como el capital físico, el
capital humano, las habilidades, la idiosincrasia de los agentes económicos, etc.
142
Muñoz, Oscar: “Algunas Reflexiones Sobre la Política de Reconversión en la Industria del Carbón”; pp.
97-107.
90
• Una reconversión rápida y eficiente, estimulada por una política activa, disminuye
los costos sociales y aumenta la eficiencia dinámica de la economía.
• El objetivo de una política de reconversión es acelerar los procesos de reasignación
de recursos desde actividades en franca declinación hacia aquellas con mayor
potencial de crecimiento.
• Los agentes directamente afectados por la perdida de competitividad pueden ser los
empresarios, los trabajadores y las comunidades locales. Se plantea, entonces , la
problemática de hacia donde deben dirigirse preferentemente las políticas de
reconversión.
• Un criterio básico de diferenciación debe reconocer que la capacidad de reacción y
defensa es muy distinta entre empresarios y trabajadores.
• En este sentido hay que considerara que los empresarios tienen mejor acceso a la
información, a la educación, al mercado de capitales. Por su parte los trabajadores,
enfrentan dificultades muy superiores para ajustarse, con bajos niveles
educacionales, escasa información, escasez de activos, tienen pocas posibilidades de
acceder a oportunidades alternativas de trabajo a corto plazo; lo anterior se torna
más complejo en trabajadores de edades avanzadas en comparación con
trabajadores más jóvenes.
• La situación se complica aún más cuando el sector afectado está muy concentrado
regionalmente, por lo que es la comunidad local en su conjunto la que sufre las
consecuencias. Ya no sólo se afectan los trabajadores, sino también otras
actividades locales que sufren los efectos multiplicadores negativos.
• La declinación de una actividad económica no por si misma causal de una política
de reconversión productiva. Dos condiciones especialmente importantes para definir
la situación de reconversión son la pasividad de los efectos sociales y la incapacidad
de mercado para inducir la reestructuración en plazos razonables 143.
• Un riesgo que debe enfrentarse en la formación de una política de reconversión es el
oportunismo de grupos de interés que aprovechan la situación para obtener rentas.
143
Mizal y Romaguera (1994): “Informe Final: Consultoría Programa de Reconversión Laboral. Programa
Piloto”; Centro de Economía Aplicada (CEA) – Universidad de Chile. Citado en Muñoz, Oscar; op. cit.
91
• La reconversión impone costos que afectan a algunos agentes y también a intereses
políticos establecidos, por lo que en todo proceso de este tipo deben esperarse
reacciones defensivas.
La decisión de aplicar una política de reconversión, sin importar el rubro de la

economía, a sido un tema presente en muchas de las economías latinoamericanas y
mundiales; los procesos de reestructuración económica y los avances tecnológicos han sido
sin lugar a duda los principales causantes de tales políticas de reconversión.
La decisión de aplicar una política de reconversión laboral y/o productiva, surge de

la necesidad de mejorar las “imperfecciones” que deja el sistema capitalista,
fundamentalmente en tema de distribución del ingreso y de equidad social.
Eduardo Espinoza (1997), estudia una serie de programas públicos de reconversión

laboral y/o productiva en América Latina y extrae algunas conclusiones sumamente
valiosas144:
• Los programas públicos de reinserción laboral se justifican solamente cuando
benefician a la sociedad en su conjunto, ya sea en términos de un aumento de la
productividad nacional, o en términos de equidad social.
• No todos los trabajadores despedidos necesitan asistencia pública para conseguir un
nuevo empleo. Los programas de reinserción ejecutados con fondos públicos deben
orientarse hacia aquellos trabajadores de bajos ingresos cuyo capital humano se
haya vuelto obsoleto y que cumplan con los requisito de elegibilidad de los
programas.
• Las características de las crisis de empleo, así como las de los trabajadores
afectados por éstas son muy diversas. Por lo tanto, las estrategias de reinserción
laboral adoptadas en una situación o lugar dado, pueden no ser efectivas en otro.
• La reconversión laboral no es el único ni necesariamente el mejor instrumento de
política pública para ayudar a los trabajadores despedidos. Las estrategias más
exitosas generalmente consisten en un serie de medidas que incluyen: información y
144
Espinoza, Eduardo: “Reconversión Laboral en América Latina: Algunas Evidencias”.
92
orientación laboral, servicios de intermediación laboral, prestamos y donaciones
para la compra de equipos y bienes muebles; exoneración de impuestos y subsidios
de costos laborales a potenciales empleadores.
• El diseño e implementación de programas públicos de reinserción deben ser
llevados a cabo en el marco de un adecuado presupuesto y de acuerdo a normas
legales y técnicas que permitan a los trabajadores despedidos recibir los servicios
que necesitan en tiempo y forma.
• Los sindicatos y las organizaciones de trabajadores han demostrado ser socios
estratégicos y valiosos en el diseño e implementación de los programas en cuestión.
Espinoza (1997), apunta además que la gran mayoría de los programas de

reconversión laboral que el estudió en América Latina resultaron ser un fracaso, “A pesar
de la falta de información adecuada sobre estos programas, existen datos parciales que
sugieren que en muchos casos hubo un importante gasto de fondos públicos y una pobre
relación costo-beneficio. Existen una serie de indicadores del fracaso de los programas, que
por un lado evidencian la complejidad del tema de los trabajadores desplazados, y por otro
muestran la necesidad de extremar los cuidados en el diseño e implementación de los
programas públicos de reinserción laboral”145. Dentro de las causas del fracaso de esos
programas encontramos:
• La dificultad para atraer y retener a los participantes. Algunos programas tuvieron
que ser reducidos o interrumpidos por la falta de interés de los trabajadores
elegibles o porque no habían suficientes trabajadores que cumplieran los requisitos
de elegibilidad.
• Baja tasa de empleo. En algunas ocasiones la reinserción laboral de los participantes
se ve impedida simplemente porque la economía en su conjunto esta en recesión y
no existen empleos alternativos suficientes.
• Gastos excesivos o innecesarios. Hubieron casos en los cuales la crisis que generó el
despido era transitoria y los trabajadores podían volver a sus empleos luego de
pasado algún tiempo. En otros casos, los programas públicos de reinserción
145
Espinoza, Eduardo; op. cit.
93
resultaron ser innecesarios ya que los empleadores de los trabajadores en cuestión
hubiesen podido financiar los servicios necesarios.
Existen otros elementos que son claves a la hora de entender las causas de los
fracasos de las políticas de reconversión y de las políticas públicas en general, que se ven
tanto en los programas aplicados en América Latina, como específicamente en el caso de la
reconversión llevada a cabo en la comuna de Lota. Estos elementos están centrados
fundamentalmente en el desconocimiento de la idiosincrasia, cultura, nivel educacional de
los trabajadores afectados; así como de las alternativas laborales locales, provinciales y
regionales; además de conocimiento de migración de capitales, etc.
Algunas Experiencias de Reconversión en el Mundo
Antes de entrar a analizar en profundidad lo que fue el proceso de reconversión que

se dio en la comuna de Lota, es importante hacer una referencia mínima a otros procesos de
reconversión que se han dado en el mundo.
Se ha considerado pertinente abordar 3 experiencias distintas de reconversión

laboral, las cuales son: la experiencia de la cuenca del Ruhr en Alemania, el caso de los
trabajadores del Salitre en Chile y la situación de los empleados públicos del Perú.
El objetivo de estudiar estos programas de reconversión, radica en la necesidad de

conocer otras experiencias para comprender mejor aun lo errores y aciertos de la
reconversión llevada a cabo en Lota.
Pese a que no profundizare en las 3 experiencias de reconversión, la importancia de

estos radica en que: a) el caso de la cuenca del Ruhr en Alemania tiene características
similares al caso de Lota (crisis de la industria del carbón), b) el de los trabajadores del
salitre es un caso que de reconversión reciente en Chile y, c) el caso de los trabajadores
públicos del Perú por darse en un país Latinoamericano con características similares a
Chile.
94
a) Reconversión en la Cuenca del Ruhr
El caso de la Cuenca del Ruhr en Alemania es bastante similar al de las minas de

carbón en la Cuenca del Carbón y específicamente al de la comuna de Lota; la cuenca del
Ruhr fue durante mucho tiempo el centro de la industria carbonífera de Alemania, pero
además fue “el motor económico de este país a lo largo de 150 años. El carbón, el acero, la
producción de coque y la química del carbono fueron los garantes de buenos negocios. (...)
El 30 % de la población se ganaba aquí el pan de cada día hace sólo 30 años. Pero, cuando
los nuevos productos, como petróleo, materiales sintéticos o cerámica conquistaron el
mercado, se vio afectada seriamente una Cuenca del Ruhr, que se dedicaba casi
exclusivamente a la industria tradicional”146.
Las condiciones de las minas en la Cuenca del Ruhr, presentaban las mismas
dificultades de las minas de Lota (excesiva profundidad lo que hacia más difícil y caro la
extracción de carbón), por lo que paulatinamente se fueron cerrando las minas. Se calculo
que cerca de 400.000 trabajadores perdieron sus empleos.
Ante esta compleja situación comenzó un proceso de reconversión laboral y

productiva en la zona, la cual trajo importantes avances: “Sólo un 9 por ciento de la
población activa está ocupada en las industrias del carbón y el acero. Desde mediados de
los años 80 se han creado aquí 200.000 plazas de trabajo, sobre todo en la prestación de
servicios. La ola de creación de empresas medianas merece apoyo financiero,
principalmente de los gobiernos federal y regional. (...) Las instalaciones industriales
obsoletas han cedido paso a grandes centros comerciales y de tecnología. Las minas
antiguas, no demolidas ni convertidas en monumentos, albergan nuevas empresas de alta
tecnología. El progreso técnico y una competencia más dura sustituyen la producción de
acero y la tradición minera. (...) Los antiguos edificios albergan un centro tecnológico
llamado Eurotec, el cual conserva los terraplenes mineros como marco decorativo. Aquí
trabajan bajo un mismo techo 33 empresarios, sobre todo jóvenes, y sus 300 colaboradores
en los campos de la tecnología de la comunicación, la automatización y la electrotecnia.
Naturalmente que 300 plazas de trabajo no son suficientes para Moers, pero el centro
146
Goethe Institut “Cambios Estructurales en la Cuenca del Ruhr”
95
tecnológico es un comienzo alentador, una forma de integración típica de un cambio
estructural alentador en la Cuenca del Ruhr” 147.
En resumen el proceso de reconversión llevado a cabo por el gobierno alemán

(especialmente el regional), a significado un importante avance; pese a que no a
solucionado todos los problemas si a permitido disminuir la cesantía desde un 50 %
aproximadamente a un 10 % aproximadamente en la actualidad.
b) Reconversión de Trabajadores del Salitre148
Diferente es la situación de los trabajadores del salitre, en el norte del Chile (Región
de Tarapacá y Región de Antofagasta), con respecto a la reconversión llevada a cabo en la
Cuenca del Ruhr en Alemania; pero si presenta elementos similares con las políticas
adoptadas por el Estado Chileno en la reconversión de la comuna de Lota.
La situación que genero la necesidad de una reconversión, fue dada cuando en la

década del ‘90 la empresa SOQUIMICH decidió cerrar el Campamento de la Oficina Pedro
de Valdivia, despidiendo alrededor de 600 trabajadores y posteriormente cerrar las oficinas
de María Elena, despidiendo otro importante numero de trabajadores.
La gran mayoría de los trabajadores que laboraban en las Oficinas María Elena y
Pedro de Valdivia y sus familias, habían nacido y vivido por generaciones en dichas
Oficinas, en casas que son de propiedad de la Empresa. Por esa razón cuando la Empresa
tomó la medida de evacuar el Campamento Pedro de Valdivia, desmanteló las viviendas,
dejando en operaciones solo las instalaciones destinadas a producción.
En total las medidas de SOQUIMICH afectaron a 1500 trabajadores contratados en

forma directa, mas una gran cantidad de trabajadores contratistas; afectando de esa forma a
un numero importante de personas (familiares de los trabajadores) que aparte de los
147
Goethe Institut; op. cit.
148
La información que a continuación presentamos, respecto a la reconversión de los trabajadores del salitre,
fue proporcionada por don José Carrillo (ex presidente sindicato N° 6 de Lota).
96
perjuicios económicos vieron tambien como se daba termino a la ciudad donde estudiaban,
tenían prestaciones de salud, etc.
A propósito de los despidos producidos, los mineros del Salitre iniciaron grandes
movilizaciones, debido a que el gobierno realizo una reconversión laboral con miras al
proyecto de MINSAL en la Región de Tarapacá; pero no se escucho a los trabajadores
quienes señalaban que ese proyecto no necesitaría mas de 500 trabajadores, por lo que 1000
trabajadores (mas sus familias) se verían sin un puesto de trabajo estable. Ante esta
situación los trabajadores organizados, informaron que existía un déficit de 1470
trabajadores calificados en la Región de Antofagasta para la minería metálica, aspecto que
no fue considerado mayormente por el gobierno.
Las movilizaciones lograron que se alcanzara un plan de viviendas con la entrega

especial de 500 subsidios básicos para los trabajadores del Salitre. Se alcanzó un acuerdo
con la empresa, por gestión del Ministro del Interior Don Carlos Figueroa, de que al
despido de un trabajador, la empresa habría una libreta de vivienda con $ 400.000 de aporte
especial, para que el trabajador obtuviera un subsidio habitacional.
El Ministro del Interior instruyó formar una comisión especial, compuesta por los
Sub-Secretario de Vivienda, Sub-Secretario de Educación, Sub-Secretario del Trabajo, Sub-
Secretario de Salud el Intendente Regional y encabezada por el Sub-Secretario de Minería.
Según los mismos trabajadores y algunas autoridades, esta comisión nunca funciono.
Como podemos observar, lo que caracterizo al proyecto de reconversión para los

trabajadores del salitre, es una alta improvisación y falta de claridad en los temas
fundamentales para los trabajadores; esta misma situación es la que caracterizo(a) a la
reconversión llevada a cabo en la comuna de Lota con respecto a los mineros del carbón.
97
c) Reconversión Empleados Públicos Perú149
La reconversión laboral que a continuación describiremos, tiene importancia en el

sentido de que muestra una mayor planificación y capacidad de reacción que la
reconversión llevada a cabo en la Cuenca del Carbón, siendo el Perú un país que de acuerdo
a cifras macroeconómicas se encuentra en una posición “desfavorable” respecto a la
economía chilena.
El Proyecto de Reconversión Laboral (PRL) en Perú, surgió por la necesidad de

reinsertar laboralmente a 10.000 empleados públicos ante la privatización creciente de la
empresas públicas de dicho país. La particularidad de este proceso de reconversión es que
esos empleados públicos iban desde obreros analfabetos hasta gerentes con grados
doctórales.
“El PLR tiene dos partes bien definidas: la Unidad Ejecutora (UE) y los Centros de
Apoyo (CA). La función de los CA, de los cuales existe uno para cada empresa a trabajar,
es contactar a los participantes, mantener el contacto con ellos, incorporarlos a la bases de
datos, realizar su plan de acción individual, verificar y supervisar los servicios necesarios
para cada persona, solucionar problemas con ellas y llevar ordenadamente el avance de sus
actividades y de las nuevas situaciones laborales que se generan. Son auténticas unidades
de entrada/salida de información y de requerimientos para la UE y conforman la primera
línea de contacto PRL/participantes”150.
El PLR tiene características bastante disímiles con respecto a la reconversión laboral

llevada a cabo en la comuna de Lota, en el sentido de que presenta una mayor planificación
ante cambios coyunturales151, una real participación de la comunidad en general
149
Para mayor información respecto a este programa de reconversión laboral ver:
http//www.esan.edu.pe/prl/prlindex.htm.
150
Ramírez, Juan Carlos “El Proyecto de Reconversión Laboral”; pp. 29.
151
Como lo es por ejemplo un numero mayor de interesados en el proceso de reconversión al estimado
inicialmente.
98
(asesoramiento psicológico tanto para el trabajador como para la familia), una unidad
ejecutora (UE) que posee contactos (empresas privadas preferentemente) con real interés en
contratar mano de obra permanente, etc. Existe además una capacitación de acuerdo a los
intereses y capacidades de los trabajadores, en función de las reales oportunidades de
reinserción laboral en el mercado del trabajo.
“No sólo se trabaja con las empresas privadas en general, sino en especial con
aquellas que son las nuevas propietarias de las empresas del Estado. El PRT sabe que la
imagen del trabajador del Estado no es la mejor, lo cual es en realidad un prejuicio, pues
hemos encontrado personas de inmensa valía en nuestros participantes. Para reducir este
prejuicio, el PRL trabaja con los nuevos propietarios para que den la oportunidad a los
trabajadores de demostrar sus habilidades, aquellas que ya traían y aquellas en las que se les
ha capacitado. Los resultados han sido muy satisfactorios, habiéndose evitado muchos
despidos, que perjudicaban al trabajador, pero también a la nueva empresa, que perdía una
persona entrenada y con su curva de aprendizaje realizada”152.
La evaluación que realizan tanto autoridades encargadas del PLR como los mismos
trabajadores beneficiados es sumamente positiva, se superan las expectativas de reinserción
real de trabajadores al mundo laboral peruano y la formación de microempresarios
(mediante capacitaciones).
“Por supuesto, este tipo de proyectos no son una solución integral al desempleo,
pero por los resultados y por la opinión de los mismos participantes son una gran ayuda en
el acercamiento de la oferta y la demanda de trabajo, aclaran el panorama del pequeño
empresario y, finalmente, proveen capacitación y educación actualizadas, que son la base
de la competitividad. (...) No sólo la parte instrumental de la capacitación ha ayudado a los
participantes, sino también el componente formativo de la misma, expresado en una de las
frases que refleja muy bien este aspecto: educación es lo que nos queda después que hemos
olvidado lo que aprendimos” 153.
152
Ramírez, Juan Carlos; op. cit.; pp. 31.
153
Ramírez, Juan Carlos; op. cit.; pp. 32.
99
Quisiera reiterar finalmente que los contextos y los beneficiaros del PLR peruano
son bastante lejanos de la realidad de los trabajadores lotinos, que es lo que finalmente nos
interesa, pero no deja de ser interesante observar el como una real planificación y un
adecuado manejo de recursos, pueden lograr que un proceso de reconversión productiva sea
un éxito con reconocimientos tanto del Estado como de los trabajadores.
RECONVERSIÓN LABORAL Y PRODUCTIVA EN LOTA
Si bien es cierto la crisis de la industria carbonífera, no es una crisis que apareció de

“un día para otro” sino es una crisis que se arrastro durante varias décadas; fue durante la
vuelta a la “democracia” específicamente durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990 –
1994) en que la crisis comenzó a ser más notoria y en donde se tomaron las primeras
medidas de cerrar la mina programadamente.
No obstante lo anterior, debemos reconocer que el inicio de la crisis terminal de la

industria carbonífera se debe al riguroso neoliberalismo impuesto desde 1973; la visión más
empresarial de las políticas públicas y las desigualdades de una economía de mercado,
herencias directas del neoliberalismo, son en definitiva las grandes causantes del cierre de
la mina en Lota.
Como ya hemos señalado, el cierre de la mina tuvo como consecuencia un enorme

desempleo en la región, lo que trae consigo además pobreza dura, marginalidad, etc. Es
ante este panorama que “surgió una medida que apunto a disminuir en el corto plazo los
elevados índices de cesantía existente en la región”154. Esta medida se conoció como
Programa de Reconversión Laboral del Carbón (P.R.L.C en adelante).
En una primera etapa el P.R.L.C, estuvo orientado a reducir el personal de

ENACAR de manera progresiva (mediante retiros programados, jubilaciones anticipadas y
capacitación sin empleo fijo). Se intento, además, invertir en la mina mecanizando los
154
100
mantos de extracción con el fin de disminuir los costos y poder darle una “luz de
esperanza” a la actividad, pero esas medidas fracasaron y causaron una sensación de
malgaste de fondos públicos y crisis terminal de la mina.
En 1992, cuando el cierre de la mina era inminente, el Estado comenzó a

desarrollar diferentes políticas para reconvertir a los mineros, ya que se sabía que el
fin de Schwager155 generaría una alta cesantía. La idea del Gobierno era darles
herramientas para que aprendieran una nueva ocupación. Se les dio un bono de 12
sueldos mínimos para destinarlos en cursos de capacitación.
En términos legales el programa estuvo reglamentado por los cuerpos ley N° 19.129 y
su complementaria N° 19.173 publicadas en 1992; a partir de esos cuerpos legales se
estableció que los subsidios de 12 ingresos mínimos debían ser utilizados en156:
• Capacitación: este beneficio consistía en otorgar conocimientos en un oficio que
permitiera al beneficiario desempeñarse en una actividad económica distinta a la
extracción minera.
• Implementos y Herramientas: Debía traducirse en la adquisición de herramientas de
trabajo por parte de los beneficiarios para desarrollar actividades económicas
autogestionadas o constituir pequeñas unidades económicas con otros ex mineros.
• Beca de Mantención: Comprendió el otorgamiento de un monto de dinero mensual
no superior a 1 IMM (un ingreso mínimo mensual) por un periodo máximo de seis
meses, siempre que se acreditara estar en un proceso de reconversión.
• Traslado: Consistía en el financiamiento de los gastos de traslado de los enseres y
del grupo familiar y de la instalación de ellos en una localidad distinta a la zona del
carbón, pero dentro del territorio nacional.
• Entrenamiento: Establecía un subsidio al empleador que decidiera contratar a un
beneficiario del programa por una cantidad mensual de 1 IMM por un periodo de
seis meses, el cual podría extenderse por otro seis meses.
155
Mina ubicada entre las comunas de Lota y Coronel, la cual era la que daba un mayor numero de fuente de
trabajo en la zona.
156
Al respecto véase: Aravena, José y Betancur, Claudio; op. cit.; pp. 17.
101
• Otros Beneficios: Además de los beneficios establecidos en el articulado de la ley,
se establecía asesoria profesional para orientar las postulaciones y preparar los
proyectos dirigidos a optar al beneficio de implementos y herramientas y para
acompañar el inicio de las actividades en un nuevo oficio.
Con la planificación amparadas en la ley N° 19.129 y su posterior modificación ley

N° 19.173 , más de 4.000 trabajadores157 se retiraron de las minas; no obstante Esta
reconversión laboral no dio resultados, ya que los trabajadores no se
acostumbraron a sus nuevos oficios, optando por renunciar al proceso. Finalmente,
terminaron por vender las herramientas que les habían entregado para sus nuevos
trabajos.
“Es un hecho absolutamente claro, por ejemplo, que el programa no se hizo cargo del
significado que tenia la pérdida de un referente productivo y de sustentación tan importante
para los mineros como es la explotación de carbón (...) Esta situación impidió reconocer la
forma en que los mineros y la gente de Lota experimentaba el conflicto, cuales eran sus
principales necesidades y hacia donde apuntaban sus más intimas expectativas”158.
Ante el fracaso de esta primera etapa del P.R.L.C, y tras el cierre definitivo de la
industria carbonífera, comienza una segunda etapa del P.R.L.C. “Se genera para este caso
una Comisión Regional de Seguimiento y Evaluación del Proceso de Reconversión”159,
siendo un actor fundamental en esta segunda etapa CORFO.160
El objetivo fundamental de esta segunda etapa del P.R.L.C era provocar una
reconversión productiva de la Zona del Carbón que permitiera generar puestos de trabajo
adicionales al crecimiento histórico y disminuir los elevados niveles de desempleo a través
157
Fuente: Fundación Comparte; op. cit.
158
159
Gatica, F. y Guerrero, R.; op. cit.; pp. 80
160
La presencia de CORFO se explica por ser la propietaria de ENACAR y de un conjunto de activos en la
zona de Lota-Coronel.
102
de un conjunto de incentivos a la inversión productiva y de subsidios a la contratación de
mano de obra adicional de la zona Arauco.
Esta segunda etapa del P.R.L.C estuvo sujeta a 4 componentes distintos pero que
apuntaban a cumplir el objetivo antes señalado, los componentes son161:
• Componente Capacitación y Reinserción Laboral: Esta dirigido a ex trabajadores de
ENACAR, que tuvieran una menor edad (que los trabajadores que pasaron a
jubilación) y con menor cantidad de años de trabajo en la mina. El objetivo era
otorgar subvenciones a Agentes de Reinserción Laboral (ARL) para que los
capacitaran y colocaran en un puesto de trabajo estable; se subvencionaba a las
empresas con hasta UF 60 (UF 5 mensuales durante 12 meses).
• Componente Puente de Jubilación: Estaba dirigido a un grupo de trabajadores
despedidos de Lota de mayor edad, a los cuales se les ofrecía una jubilación
anticipada inmediata o una jubilación anticipada diferida. “Para los primeros, el
proceso productivo consiste en que ENACAR complementará el fondo previsional
de tal suerte de asegurar el monto de la pensión mínima establecido y para los
segundos, una asignación mensual y las respectivas cotizaciones previsionales y de
salud hasta el momento de su jubilación anticipada”162.
• Componente Incentivos a la Inversión: Es un programa cuyo objetivo era subsidiar
inversiones en la zona, que generasen nuevas fuentes laborales de carácter
permanente; este componente tenia tres alcances:
ü Subsidio a Estudios de Preinversión
ü Subsidio a la Instalación de Empresas
ü Promotor de Inversiones
• Componente Subsidio a la Mano de Obra Contratada-Arauco: Es un incentivo a la
generación de empleos en la zona, a través del pago de un subsidio por cada
trabajador adicional (con residencia en la zona) contratado a raíz de la
161
Véase: Instituto de Economía Universidad Católica de Chile “Informe Final Evaluación de Impacto:
Reconversión Laboral y Productiva de la Zona del Carbón”; pp. 1-2 y 4-5
162
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit; pp. 2
103
materialización de nuevas inversiones o ampliaciones de las empresas existentes.
Incluye la capacitación y el entrenamiento en el puesto de trabajo.
Raimundo Soto (1997) apunta una serie de medidas que toma CORFO, en el marco
de esta segunda etapa del P.R.L.C; estas medidas son:163
• Cofinanciamiento para la realización de estudios de proyectos de inversión: En la

zona del carbón el monto de la subvención para el cofinanciamiento de los estudios
de proyectos de inversión no puede sobrepasar el 80 % del costo del estudio de
prefactibilidad, ni el 60 % del estudio de factibilidad y, en cualquier caso, el
subsidio máximo por empresa no puede superar los $ 8 millones.
• Pago a agentes privados promotores de inversión para fomentar la instalación de
empresas en la zona: Los agentes privados que promueven inversiones en la zona
son recompensados por cada proyecto que se materialice, en función del número de
empleos generados. En la zona de Arauco, los beneficios alcanzan a $ 5 millones
para inversiones que generen hasta 50 empleos, $ 8 millones si generan de 51 a 200
empleos y $ 10 millones si son mas de 200 empleos.
• Seguro de Crédito: El objetivo de este instrumento es facilitar el acceso de los
empresarios que pretenden desarrollar actividades económicas en la zona de
focalización a las fuentes de financiamiento crediticio.
• Garantía al financiamiento de proyectos en la zona: CORFO proporciona cauciones
(créditos) solidarios al sector privado para garantizar el cumplimiento de
obligaciones en moneda extranjera o nacionales contraídas por personas naturales o
jurídicas.
• Subsidios a la compra de terrenos en parques industriales
• Estímulos a la instalación de empresas intensivas en mano de obra: Para ello se
estableció un subsidio a la capacitación laboral de UF 30 por trabajador y de entre
UF 30 y UF 50 como subsidio para el entrenamiento en el trabajo. Estos se
163
Al respecto véase: Soto, Raimundo “Políticas de Fomento Empresarial y Reconversión Laboral:
Experiencias Internacionales y el Caso Chileno”; pp. 20 - 27
104
encuentran condicionados a que las empresas se instalen en comunas designadas de
la provincia de Arauco y que ocupen mano de obra residente en la zona.
Uno de los mayores problemas que tubo el P.R.L.C fue el excesivo centralismo con
que se adoptaron las políticas, del cual hable en la introducción de este informe; “Con todo
el proceso adoleció de un tironeo muy fuerte del centro. Constantemente habían discusiones
en los métodos entre el Gobierno Regional y el Central. Durante el conflicto la sociedad
regional estuvo ausente. El problema del carbón era entendido como algo nacional pero no
regional (...) En el fondo, la enajenación de la sociedad regional frente a la reconversión fue
un factor que dificulto el éxito de las medidas”164.
Otro problema que se logra entrever con respecto al P.R.L.C, tiene relación con la
división que parece producirse al interior de las organizaciones locales en especial de los
sindicatos de la zona. A juicio de Gatica y Guerrero, existiría una “evolución” de la forma
en que sindicatos y juntas de vecinos actuaban; en un primer instante sindicatos y juntas de
vecinos se organizan contra el cierre de la mina; posteriormente sindicatos y juntas de
vecinos luchan para conseguir mejores beneficios para los retiros; y finalmente las juntas de
vecinos y los comerciantes, se desprenden de la lucha sindical y van en busca de nuevos
horizontes productivos.
Existe, finalmente, una ultima división que se puede observar con motivo del
P.R.L.C y se da al interior de la Cuenca Carbonífera; esta división tiene relación con que
los municipios de Lota y Coronel asumen posturas distintas ante las política públicas del
Gobierno. En este sentido las Municipalidad de Coronel asume una postura de liderazgo, y
logra la localización de un conjunto de industrias; mientras que en la Municipalidad de Lota
se logra notar la ausencia de una estrategia ante el proceso, cosa que a juicio de Gatica y
Guerrero “Para el Gobierno Regional y para CORFO establecer relaciones con el municipio
de Lota se vuelve mucho más complejo”.165
164
165
105
A continuación revisare la evaluación del P.R.L.C, fundamentalmente – y como he
venido reiterando – desde una perspectiva de los trabajadores y sindicatos de la zona de
Lota.
EVALUACIÓN RECONVERSIÓN LABORAL Y PRODUCTIVA
El primer antecedente que se debe tener en cuenta, a la hora de realizar una

evaluación de lo que fueron las políticas públicas en el marco del P.R.L.C, tiene relación
con que las políticas no realizaron diagnósticos previos tendientes a entender el significado
social (y psicológico) de la perdida de un referente productivo y sustento tan importante
como era la explotación del carbón el Lota.
A juicio de Aravena y Betancur166, y como ya he señalado, esta situación impidió

reconocer la forma en que los lotinos experimentaban la crisis de la industria carbonífera,
dejando de lado diagnósticos sobre cuales eran sus principales necesidades y hacia donde
apuntaban sus más intimas expectativas como ciudadanía.
Esto nos demuestra que no existió la coordinación necesaria entre las diferentes
instituciones involucradas en las políticas; además no hubo un análisis respecto a la
realidad económica de la comuna de Lota, ni existieron los recursos suficientes para
agilizar la administración y la capacidad de respuesta frente a las necesidades de los
sectores más afectados.
Por otro lado, Soto (1997) señala que “como se puede ver, si las medidas
funcionasen eficientemente, el conjunto de las mismas tendría a cubrir la mayoría de los
problemas que supuestamente afectan el desarrollo de las zonas de crisis, con la única –
pero crucial – excepción que ninguna de las medidas apunta a reducir el impacto negativo
de la reducida demanda por los productos de la zona. Se verifica que existe una mayor
concentración de instrumentos que intentan generar economías de aglomeración y una
166
Aravena, José y Betancur, Claudio; op. cit.
106
relativa falencia de medidas destinadas a expandir los mercados de bienes finales y
servicios y dar a conocer las posibilidades de inversión que ofrece la zona de Arauco”167.
En términos generales, las políticas de reconversión el Lota (P.R.L.C.), tuvieron

falencias estructurales en el sentido de:
• El monto de inversión mínimo para obtener los subsidios era de US $ 100.000 para
Coronel y US $ 50.000 para Lota y la Provincia de Arauco; esto se observa como
una desmedida en el sentido de que dejó de lado a una gran cantidad de posibles
empresarios.
• Los requerimientos para obtener los subsidios dejaron fuera a muchas de las
empresas del sector informal; siendo estas empresas, en muchos casos, firmas
intensivas en mano de obra.
• Existió además poca claridad respecto a la forma en que CORFO otorgo los
subsidios, lo que dejó muchas dudas en la comunidad respecto a posibles malas
intenciones.
Soto (1997) apunta a modo de evaluación general del P.R.L.C que “las políticas de
estímulos para la instalación de empresas carecen de una articulación coherente, si bien los
instrumentos de dichas políticas son consistentes entre sí. Se observa que no existe un plan
de desarrollo de la zona; CORFO debe esperar que los instrumentos que ofrece generen
interés en el sector privado y que los montos de subsidios sean suficientes para que se
produzca el efecto deseado. Ello, no obstante, no esta garantizado y exige un gran esfuerzo
de coordinación y monitoreo con el sector privado. El sistema podría ser mejorado si en la
articulación de políticas participara directamente el sector privado (tanto potenciales
empresarios como trabajadores, las autoridades regionales y la comunidad)”.168
No obstante todo lo anterior, lo que este trabajo tiene por objetivo es realizar una
evaluación desde el punto de vista de los actores que se vieron directamente involucrados
167
Soto; op. cit; pp. 23
168
Soto; op. cit; pp. 27
107
por las políticas de reconversión, es decir los mineros y sus familias. Evaluación que bajo
todo análisis no es positiva y denota un grado de malestar en la comunidad lotina.
Para una gran mayoría de la comunidad lotina, el P.R.L.C fueron políticas

destinadas a jubilar a un numero importante de trabajadores y a capacitar al resto de ellos;
no reconociendo políticas destinadas a darle una nueva actividad productiva a la comuna.
Así que dieron la orden de cerrar las minas y hacer un programa de

reconversión - con tres puntos, te diría yo -: primero cuanta gente podía
jubilar, cuanta gente le faltaba algunos años para jubilar para que el
gobierno le diera una subvención de algunos años para que alcanzaran
reunir los requisitos para jubilar y el resto de las personas, a las más
jóvenes, le iban a ser una capacitación... aquellos que no cumplían los
requisitos le iban a ser una capacitación de acuerdo a sus inquietudes .
En términos generales la evaluación del P.R.L.C es negativa, en el sentido de que

existe un descontento con el Estado de Chile por la poca seriedad y la falta de planificación
con que se tomaron la difícil situación de la comuna de Lota tras el cierre del mineral.
Sabiendo el gobierno que estas son áreas bastantes inestables,

perfectamente podrían haber evaluado mejor proyectos productivos que
tendieran mejor a... mayor aporte al desarrollo y por otro lado una
permanencia por mucho más tiempo... .
La critica tambien va dirigida a que se percibe que las políticas tienen como
objetivo final mejorar una situación económica “temporal” y no ser una real vía de
desarrollo para la comuna de Lota.
"...No fue nada, fue un trigo a los pollos y mostremos que todo está bien...es
una limosna del gobierno a los pobres mineros de Lota".
108
Otro de los puntos negativos, en la evaluación de los trabajadores, tiene relación con
la excesiva burocracia y la falta de claridad, a la hora de iniciar los tramites para
subvenciones y capacitaciones.
"Conozco gente que anda en los trámites, pero piden puros papeles y eso
aburre a la gente, se demoran más de un año en algunos casos, fue una
pura trampa, ya no me ayudó en nada..., se aburrieron como yo de andar a
la siga de unos pesos, que se lo roben, total ya han robado tanto en esta
comuna, parece que se pelearan por venir a abusar de los mineros aquí, ya
que todos nos venden una pomá distinta todos los días".
Siguiendo la línea de la critica anterior, existe una muy mala evaluación del papel
de los funcionarios públicos que tuvieron la misión de implementar las políticas del
P.R.L.C; en este sentido las peores instituciones evaluadas fueron CORFO (encargada de
coordinar el P.R.L.C.) y SENCE (encargada de las capacitaciones).
"Fue mal utilizado, se gastó mucho capital en la parte administrativa que

no funcionó y no funciona, no se tomó en cuenta a las personas que
necesitaban, mal invertido todo, en este instante el programa está maleado,
el total de casas comerciales vinculadas de mayor a menor, se ve que hay
maniobra, hay un equipo completo que no hacen nada, gente que está en la
CORFO, y no saben, y tratan mal a la gente, a nosotros siendo
profesionales nos costó un mundo conseguir nuestras cosas, en este instante
acreditas que te corresponde tú subsidio y anda medio mundo tratando de
agarrártelo, las empresas, cursos que no le sirven a nadie, y chuta que le
venden la pomá y le quitan parte de su subsidio y los 15 viejos no sirven pa'
na' con lo que aprendieron, es un rotundo fracaso la reconversión, deberían
haber invertido mejor la plata de la reconversión, haber creado un parque
industrial donde se instalen las empresas y centralizar las producciones y
ubicar los productos".
109
En el mismo sentido de la critica anterior, pero reconociendo que hay un esfuerzo
gubernamental por encontrarle una solución al conflicto de Lota, se encuentra la opinión
siguiente:
"Es bueno lo que tiene el gobierno, es bueno, los cabeza de nervio que tiene
como jefatura es malo, aquí el que ha sido más astuto e' el que ha ganado
más con la reconversión, pero se han aprovechao bastante, son muy
tramiteros, los proyectos según ellos se lo estudian, pero a la vez se lo
rechazan y lo mantienen por ser un año, es pura burocracia, no son capaces
de decir que tal o tal persona los puede ayudar realmente y los únicos que
han ganado plata son la gente del SENCE...".
Probablemente lo peor evaluado, por los trabajadores y por la comunidad lotina en

general, tiene relación con las capacitaciones que se dieron a los ex-mineros de ENACAR,
con el fin de otorgarle conocimientos en un oficio para reinsertarlo laboralmente. Una de
las criticas a las capacitaciones, radica en que estas no significaron un aporte para los ex-
trabajadores de la mina, pues las capacitaciones no estaban orientadas a actividades que se
pudiesen desarrollar en la comuna, sino que muchas eran de oficios “generales”
(peluquería, mecánica general, etc.).
“Vinieron a imponer cursos sin saber las necesidades reales de Lota. A los
centros que capacitaron les importaba dar cursos para cobrar e irse .
Existe además el consenso de que las capacitaciones fueron mediocres, en el sentido

de que los conocimientos entregados eran de baja calidad y, por ende, no cumplieron las
expectativas de los trabajadores de Lota.
"Fue plata perdida, ya que uno no aprende en un mes nada, pero se debería
haber capacitado bien a la gente, haber entregado más material y un
estudio de mercado para saber cuáles son las necesidades que tiene la
comuna..., faltó más capacitación, no un curso tan mediocre, por ejemplo,
110
mi hermano hizo un curso de soldar, pero apenas sabe pegar pinchazos y
chicharrones, muy mal preparado los cursos, sin un estudio previo, no
aplicaron conocimientos de cultura y de la gente misma de Lota".
El problema de las capacitaciones radica fundamentalmente, a juicio de muchos de

los entrevistados en el marco de esta investigación, en que estas se hicieron sin contar con
actividades laborales en donde reinsertar a los trabajadores. Esto se debería a una falta de
planificación de las políticas, y a capacitaciones que no respondían a las necesidades
laborales tanto de los beneficiarios como de la comuna. La implicancia de esto, es que
muchas de las herramientas para trabajar (entregadas en el marco de las capacitaciones),
terminaron siendo vendidas ante la falta de oportunidades de trabajo.
"Fue algo que no resultó pienso, claro todos lo aprovechamos, lógico, pero
algunos lo supimos hacer o lo supieron hacer, formaban muchos cursos,
mecánica, arreglar refrigeradores y toda la cosa, pero yo hasta el momento
no he visto a ninguno trabajando, algunos haciendo cursos de
motosierristas le entregaban moto, toda esa cuestión, 1 mes, 2 meses, les
faltaba la plata y la tenían que venderla y así la mayoría no está
trabajando, el mismo asunto de la reconversión tenían que haber formado
cursos con el compromiso a futuro de que tengan un trabajo, porque
muchos hacían los cursos por interés al dinero que iba a sobrarles, al final
quedaban en nada...".
Existe, finalmente, otra evaluación negativa respecto al P.R.L.C pero esta tiene
relación con la participación de los privados en las políticas. La principal critica radica en
la falta de compromiso social del mundo privado y en el oportunismo demostrado en el
aprovecho de los subsidios y la posterior retirada de la comuna.
Yo creo que fue mala... porque las empresas que se instalaron alrededor
de la mina (en los terrenos de Enacar), llegaron acá aprovecharon el
subsidio, trabajaron un par de años y luego se mandaron a cambiar .
111
Existe el reconocimiento, eso si, que muchas de las “irregularidades” atribuidas a el
sector privado, tiene relación con la debilidad de las condiciones de las políticas de
subsidio dentro del P.R.L.C y con la forma en que este subsidio se estructuró.
Aquí se instalaron Calzados Verónica, Calandre, Albano... y Albano, pese

a que trabajo una línea de producción muy particular, un tipo de calzado
más económico y que tenia una relación al carbón (eran unos zapatos
gruesos), y tuvo bastante buena venta... pero fue porque ellos redujeron
costos de producción en función de los aportes que el Estado hacia a través
de los subsidios, entonces cuando dejaron de recibir los subsidios
indudablemente no pudieron seguir cumpliendo su producción y se termino
el producto, se dejo de vender, por lo tanto ellos decidieron mantener su
única planta que es la que tenían en Concepción .
Existe, resumiendo, una evaluación claramente negativa respecto a lo que fue el

P.R.L.C por parte de los trabajadores y de la comunidad de Lota. Evaluación que tambien
en resultados fue negativa, por lo que se desarrollaron otros planes para la comuna de Lota
como lo fue el Plan Integral de Desarrollo.
PLAN INTEGRAL DE DESARROLLO DE LOTA
Ante la pésima evaluación de las políticas de reconversión laboral y productiva,

tanto por parte de las autoridades como de los mismo beneficiarios de aquellas políticas; se
dispuso por parte de las autoridades (CORFO) la implementación de un “Plan Integral de
Desarrollo” a partir de 1999 con una directa coordinación del Gobierno Regional y una
mayor “participación” de la ciudadanía169.
169
Esto ultimo expresado fundamentalmente en una participación de autoridades municipales y una
participación de los sindicatos de la zona.
112
La configuración de este “Plan Integral de Desarrollo de Lota” (P.I.D.L en
adelante). se sustento en 4 componentes170 que ya habían estado presente en las políticas de
reconversión anteriores; no obstante aquello, los objetivos y métodos sufrieron una
reformulación que caracteriza al P.I.D.L. Esta reformulación de los objetivos y métodos del
P.I.D.L, se centran en una mirada global de la comuna, intentando potenciar sus fortalezas
y disminuir sus falencias (muchas de ella de carácter estructural).
El componente “Incentivos a la Inversión”, es un aspecto en donde el P.I.D.L se

diferencia de las políticas de reconversión originales; en este aspecto las formas que toma
este punto buscan un desarrollo integral de la ciudad en el sentido de un crecimiento
equilibrado de los distintos sectores productivos de la comuna.
No obstante lo anterior el P.I.D.L tiene relación “especialmente con los

Componentes Capacitación y Reinserción Laboral y Subsidio a la Mano de Obra
Contratada, en cuanto se refiere a un conjunto de actividades destinadas a generar empleos
en Lota a través del impulso y desarrollo de actividades de diversa índole, algunas
directamente productivas y otras ligadas a beneficios específicos para los habitantes de Lota
y ex trabajadores del carbón”.171
De acuerdo a información entregada por la misma CORFO, lo que busca el P.I.D.L

en el mediano plazo es fundamentalmente:
• Reutilización de los activos de ENACAR.
• Inversión publica.
• Fomento a la inversión privada.
• Desarrollo y modernización de la microempresa.
• Reinserción laboral de ex-trabajadores de ENACAR.
• Plan de protección social para la familia de los ex-mineros, a través de:
ü Centro integral de participación familiar.
170
Recordemos que esos 4 componentes son: Capacitación y Reinserción Laboral, Puente de Jubilación,
Incentivos a la Inversión y Subsidio a la Mano de Obra Contratada. Véase pagina 103 del presente informe.
171
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit.; pp. 43.
113
ü Centro de servicios culturales para jóvenes.
Con el fin de cumplir los objetivos anteriormente planteados en el P.I.D.L, se

priorizaron 9 puntos concretos a realizar dentro de la comuna; esos 9 puntos son:
• Plan de reordenamiento urbano de Lota.
• Puerto de Lota.
• Mejoramiento accesos a Lota.
• Centro de formación técnica Lota – Arauco.
• Circuito turístico de Lota.
• Restauración de pabellones mineros.
• Complejo deportivo de Lota.
• Hospital de Lota.
• Centro de extensión cultural para jóvenes lotinos.
• Parque Industrial de Lota.
a) Plan de Reordenamiento urbano de Lota:
Se considera fundamental una serie de obras públicas-urbanas con el fin de mejorar

la cara de la ciudad, tanto para turismo como para potenciales inversiones en la comuna;
dentro de las principales obras cabe destacar:172 a) la creación de un paseo peatonal (calles
Pedro Aguirre Cerda y Galvarino), b) mejoramiento de la feria de Lota Bajo (construcción
de 81 módulos de atención a publico), y c) mejoramiento de pavimentos (calles Monsalves,
Esmeralda, Caupolicán y pasajes Duhart y Lota).
b) Puerto de Lota
Dentro del P.I.D.L el puerto de Lota tiene una de las prioridades fundamentales,
justificado fundamentalmente en expectativas de revitalizar a la comuna como un puerto de
gran importancia en el centro-sur de Chile. CORFO señala que en sus estudios “demuestran
172
Al respecto véase: Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit; pp. 44
114
la factibilidad de impulsar en la comuna hasta siete sitios para un puerto de carga
general”.173
c) Mejoramiento Accesos a Lota
En los diagnósticos iniciales realizados por CORFO en el marco del Programa de

Reconversión Laboral del Carbón 174, el asunto de la infraestructura vial y comunicacional
de la comuna de Lota resultaba ser una aspecto muy poco desarrollado y que por ende
traería complicaciones a futuro para la comuna; el P.I.D.L intenta mejorar este punto
desarrollando una política de inversiones públicas en la estructura de carreteras de acceso
de la comuna especialmente la que une a Concepción con Lota, además de proponer la
llegada de una línea del tren a la comuna, entre otras obras.
d) Centro de Formación Técnica Lota-Arauco
Con respecto al Centro de Formación Técnica Lota-Arauco (CFT en adelante), se

puede señalar que es tal vez uno de los proyectos más emblemáticos dentro de todos los que
intenta desarrollar el P.I.D.L. El CFT tiene como objetivo el formar jóvenes
(preferentemente de Lota, pero tambien de Coronel y de la Provincia de Arauco) en
carreras técnicas, del área industrial, madera y pesca; “Se licita el desarrollo de este
proyecto a instituciones de capacitación, asignándose a la Universidad de Concepción,
iniciándose las actividades en abril de 1998 con 2 carreras con 224 alumnos; en 1999 se
aumenta a 5 carreras con 500 alumnos”175. La novedad del CFT es que la gran mayoría de
su alumnado funciona con becas totales o parciales, mientras una minoría lo hace con
créditos estatales.
173
Ver: “Auspicioso Futuro tiene Lota” en http://www.copesa.cl/Casos/Lota/Lota0.html
174
Al respecto véase: CORFO; op. cit; pp. 11
175
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit; pp. 43.
115
e) Circuito Turístico de Lota
Otra de las opciones de desarrollo de la comuna de Lota, de acuerdo a las políticas

de CORFO, tiene relación con fortalecer a Lota como un patrimonio turístico e histórico de
Chile, fundamentado en el carácter histórico cultural de la actividad minera desarrollada
por muchas décadas en la comuna, además de los atractivos naturales que posee esta
(Parque de Lota, Minas de Carbón, Playas, etc.). “En diciembre de 1998 la Fundación
Chile, a partir del comodato con inversión del parque Lota inauguró el circuito turístico que
comprende: i) Parque botánico de Lota; ii) Pique don Carlos; iii) Museo del carbón; iv)
Central eléctrica Chivilingo. El empleo generado alcanza a las 30 personas.”176
f) Restauración de Pabellones Mineros
Dentro del mejoramiento urbano de la comuna de Lota, y con el objetivo de

convertir a los pabellones mineros en atractivos turísticos-culturales, es que se realizo la
restauración de estos. “se rehabilitaron los inmuebles de los ex trabajadores la mina Lota
signados con los números 46,48,49 y 51, concluyéndose las labores en diciembre de 1998
con una inversión total de $ 360 millones”177.
g) Complejo Deportivo de Lota
Lamentablemente la información respecto a este punto es nula, al parecer las obras o

no se han realizado o no han tenido el impacto deseado en la comunidad. En este sentido
tampoco se ha fortalecido una “identidad deportiva” en la comuna, por ejemplo el equipo
de fútbol profesional de la comuna “Lota Schwager” no puede jugar en ella (por problemas
de infraestructura) y debe participar en la comuna vecina de Coronel.
176
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit.; pp. 43.
177
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit.; pp. 43; véase además: Pérez, Leonel “La
Vivienda como Estrategia de Revitalización Urbana. Rehabilitación de Pabellones Mineros en Lota, Chile”.
116
h) Hospital de Lota178
Este es tal vez uno de los puntos más conflictivos de todos los que abarca el P.I.D.L
– especialmente a la hora de su evaluación – pues nunca se ha realizado alguna acción
concreta por el tan ansiado Hospital de Lota; lo que si se puede señalar era que en un
principio se hablo de desarrollar un hospital de especialidades para la región, pero nunca se
pudo concretar pues las autoridades de salud de la Región del Bío-Bío señalaron que la
capacidad de hospitales de la región estaba copada (especialmente por los hospitales de
Concepción y Talcahuano).
i) Centro de Extensión Cultural para Jóvenes Lotinos
Una de las “novedades” del P.I.D.L es que se consideraron otros actores sociales
dentro de las políticas públicas en la zona; es así como de este modo, se considero prudente
fomentar la actividad cultural de los jóvenes lotinos (que en su gran mayoría son hijos de
ex-mineros o de ex-funcionarios de ENACAR). En este sentido la gran obra es “Balmaceda
1215” institución cuyos orígenes se encuentran en Santiago, y tiene como objetivos la
creación, el fomento, la producción y la difusión artística; “en la ex ciudad minera forma
parte del Plan integral de desarrollo comunal, que se impulsa gracias a un convenio donde
participa el municipio, CORFO y la implementación técnica de Fundación Andes.
Actualmente cuenta con fondos del Gobierno Regional para su segunda etapa” 179. La sede
esta ubicada en Lota Alto y funciona en dependencias que eran de ENACAR, aquí se
encuentran salas de clase, salas de ensayo musical (con instrumentos), auditorio, biblioteca
y salas de lectura.
178
Quisiera agradecer la información en este punto dada por don Eduardo Paredes y por Iván Arriagada
(dirigentes de la Coordinadora de la Cuenca del Carbón)
179
Diario El Sur “Jóvenes Realizan Ocupación Literaria de Pabellones de Lota”
117
j) Parque Industrial de Lota
El parque industrial de Lota, es una de las primeras medidas tomadas por CORFO
con respecto al desarrollo de la comuna tras el cierre de la industria carbonífera (comenzó a
implementarse prácticamente al mismo tiempo que la reconversión laboral). Este parque
industrial funciona mediante subsidios entregados por CORFO; estos subsidios son
fundamentalmente a la mano de obra y a la capacitación.
k) Otros Programas
CORFO desarrolla una serie de otros instrumentos a nivel nacional, pero que igual
se contemplan dentro del P.I.D.L, estos son180: a)Fondo de asistencia técnica, b) Promoción
y atracción de inversiones a regiones, c) Franquicia tributaria a la capacitación, y d)
Subsidio a la capacitación para la PYME.
Un ultimo aspecto fundamental, respecto al P.I.D.L tiene relación con que “para
coordinar y hacer un seguimiento de los diversos programas que integran el denominado
Plan Integral de Desarrollo de la comuna de Lota, se crea por decreto presidencial un
Comité de Seguimiento integrado por: i) Intendente de la región del Bío-Bío; ii) Alcalde
Municipalidad de Lota; iii) Vicepresidente Ejecutivo de CORFO; iv) Gobernador
provincial de Concepción; v) SEREMIS de carteras involucradas en el Plan de Desarrollo;
vi) Director regional CORFO VIII región; vii) Parlamentarios del Distrito; viii) Dos
concejales Municipalidad de Lota; ix) Presidentes Cámara de Comercio de Lota y Central
Única de Trabajadores; x) Un representante de los firmantes del protocolo 1997.”181
180
Para mayor información respecto a estos programas ver: http://www.corfo.cl o Instituto de Economía
Universidad Católica de Chile; op. cit; pp. 45 - 46
181
Instituto de Economía Universidad Católica de Chile; op. cit.; pp. 45
118
EVALUACION PLAN INTEGRAL DE DESARROLLO DE LOTA
He visto las políticas y los alcances que tiene el P.I.D.L desarrollado e

implementado por CORFO, en este sentido he dado algunos aspectos de la evaluación de
esas políticas; lo que a continuación se desarrollara será una evaluación “detallada” de esas
políticas, dándole especial énfasis en la evaluación que realizan los trabajadores
directamente afectados por estas políticas, pero sin dejar de lado la autoevaluación que
realizan los organismos estatales que llevan a cabo el P.I.D.L.
Partiré por la propia evaluación que tienen instituciones estatales (CORFO,

Gobierno Regional) respecto al P.I.D.L. En este sentido la autoevaluación estatal tiene un
carácter positivo, marcado profundamente por la cantidad de recursos invertidos en la
zona. Al respecto debemos señalar la respuesta que da CORFO en cuanto a la evaluación
del P.I.D.L.
La evaluación es positiva ya que se cumplió el 90% de lo planificado en el

Plan Integral de Desarrollo de Lota .
Si analizamos la respuesta anterior, y la contrastamos con lo que uno percibe en la

realidad de Lota, no entendemos muy bien como se mide ese 90 % de éxito del P.I.D.L.
Para poder comprender este porcentaje es necesario tener un “pensamiento de auditoria”,
en el sentido de que aproximadamente el 90 % del presupuesto estipulado fue invertido
correctamente (de acuerdo a la planificación inicial), asimismo se cumplen las expectativas
de la creación de empleo en la zona. Debemos entender, en este punto, que en las políticas
públicas se hace exactamente lo que la ley dicta, por lo tanto, los presupuestos debe
ejecutarse en conformidad a lo que la pauta administrativa indica (todo ello verificado por
la Contraloría General de la Republica); sin embargo la eficiente aplicación de los recursos,
no es verificado ni fiscalizado por ninguna institución estatal.
Al respecto las palabras del mismísimo Intendente Regional son claves: “se
manifestó ‘muy satisfecho’ por la labor que ha realizado la CORFO en la zona, que invirtió
más de 11 mil millones de pesos y gestionó recursos privados por más de 110 mil millones,
119
junto con los mencionados cuatro mil empleos. ‘Esas son cifras muy importantes e
indesmentibles’, concluyó” 182. Además respecto a la situación del empleo en la comuna,
CORFO apunta que:
Un total de 1.990 nuevos empleos se han creado en Lota, como resultado

del Plan Integral de Desarrollo de esa comuna, puesto en marcha en 1997,
tras el cierre de la mina de Enacar. La cifra supera ampliamente el
compromiso de reinsertar a 900 ex mineros, estipulado por el Gobierno con
los trabajadores firmado en la oportunidad, puesto que otros 460 ex
mineros fueron jubilados .
Seguramente las cifras que señalan las autoridades corresponden a lo que realmente
se gasto y se consiguió con el P.I.D.L; pero si uno se “adentra” en la realidad de la comuna,
se da cuenta de que los problemas de cesantía y de pobreza no cambian y al parecer tienden
a empeorarse. Es aquí, entonces, cuando uno se da cuenta de que si bien los presupuestos se
cumplieron, estos no han logrado su objetivo fundamental de lograr un desarrollo integral
de la comuna de Lota; esto ocurre por que la medición de la evaluación del P.I.D.L esta
centrada fundamentalmente en aspectos de carácter cuantitativos-económicos
(administración de recursos) más que en aspectos cualitativos-sociales (eficiencia de los
recursos)183.
Respecto a las cifras de empleo señaladas por CORFO, estas corresponden en su

mayoría a empleos de transición o de emergencia, y un porcentaje tan solo a podido
encontrar un empleo estable; en cifras 536 personas corresponden a trabajadores
reinsertados en empresas y 1400 trabajadores aprox. tienen trabajo pero no de una manera
estable184 (muchos tenían trabajos en las 19 empresas que llegaron en un principio de la
reconversión productiva – en el parque industrial –, de las cuales las mayoría cerraron sus
182
Gobierno Regional – Región del Bío-Bío “Intendente Tohá: Como Todo en la Vida, Lota es una Moneda
de dos Caras”.
183
La afirmación anterior, quiere señalar que a la hora de una evaluación de políticas públicas es necesario
tanto el lado administrativo de recursos, como el lado de impacto social de esos recursos.
184
Fuente: http://www.corfo.cl.
120
instalaciones). Existe además, de acuerdo a informaciones de prensa185, un gran porcentaje
del empleo se debe a los trabajos estaciónales de la agricultura y no a un empleo estable;
sumado esto además a un gran numero de empleos de emergencias y subempleos o
empleos precarios.
No obstante lo anterior, la autoevaluación que hace CORFO respecto al P.I.D.L

sigue siendo positiva y dista mucho de la evaluación que hacen tanto trabajadores como
sindicatos (que veremos posteriormente).
Cuando uno pasea por Lota Alto ve importantes avances respecto a la

situación de 1997. Aparecen iniciativas que son ejemplos, como el centro de
contacto de BancoEstado que está dando trabajo a 280 personas y espera
llegar en un futuro a las 400; la empresa de call center MediaCorp con 402
empleados y que a través de una alta calidad de servicio, le permitirá en los
próximos meses certificarse con el ISO 9.000, espera llegar a 2.000
personas en su planta en los próximos años; el Centro de Formación
Técnica con 2.500 estudiantes y que es la base para el desarrollo de las
nuevas fuentes de empleo en los servicios, turismo y sector maderero; y el
programa turístico a cargo de Fundación Chile, Lota Sorprendente, que
espera recibir a unas 200 mil personas en los cinco museos temáticos .
No hay que desconocer, eso si, los logros que ha tenido el P.I.D.L, especialmente
con los centros de llamados del BancoEstado y el Call Center MediaCorp; pero estos son
relativamente nuevos como para hacer una evaluación del real impacto en la comuna
especialmente en el tema del empleo generado y la calidad de vida de los trabajadores de
esos centros de llamados186.
185
Diario El Sur “El Plan Lota Supero las Expectativas Originales”.
186
En especial cuando han existidos molestias de los trabajadores de esos centros de llamados,
fundamentalmente respecto al tema de sueldos y beneficios.
121
Foto 3: Centro de llamados del BancoEstado en Lota
Podemos concluir, entonces, que la evaluación del Estado es sumamente positiva de

acuerdo a sus perspectiva de administración de recursos y cumplimiento de plazos, lo que
ahora se vera será la evaluación de los propios trabajadores respecto a los puntos más
significativos que componen el P.I.D.L.
a) Circuito Turístico de Lota
El desarrollo de la comuna de Lota a través del turismo es una de las reales

potencialidades de acuerdo a CORFO; concretamente ya se ha comenzado a desarrollar
este tema con el Parque Lota y las visitas guiadas a la mina del Chiflón del Diablo. Pero
existen voces dentro de los trabajadores que señalan, que pese a que es una real posibilidad,
esta no se esta trabajando adecuadamente.
Es una de las alternativas de desarrollo que se tiene claramente definida,

por las potencialidades que pudiera disponerse del entorno, las bellezas
naturales que tiene, pero eso tambien implica desarrollar toda una
estrategia de inversión previa, para implementar una política de turismo
real... es decir que tu saques de la pobreza dura al borde costero que tiene
122
Lota, desarrollar infraestructura accesible a las caletas pesqueras es un
tema no menor... .
Foto 4: Entrada del Parque Lota, atractivo turístico de la ciudad.
Se señala además de que el turismo existente hoy en día en Lota, sigue siendo el
mismo que había antes de que se cerraran las minas y se terminara con la actividad
carbonífera. En este sentido, con el P.I.D.L no habría un desarrollo real del turismo en la
zona (en el sentido de buscar nuevos atractivos turísticos o potencializar los ya existentes)
sino más bien una aumento de la “publicidad” para atraer a más turistas.
Hoy día el turismo esta definido operativamente en función de lo que

antiguamente era de ENACAR, y de lo que eran visitas históricas, o sea esto
no a variado (...) visitando el Chiflón del Diablo , por lo menos a mi en lo
personal, me deja mucho que desear (...) porque hoy día hay quienes
aprovechan esta estructura minera para desarrollar turismo a nivel
internacional, como el caso de Francia quienes realizan un tipo de turismo
en base a un museo viviente, ellos asume que todavía hay faenas, por lo
tanto dan todo un ambiente como si la actividad estuviera en desarrollo .
123
Respecto a lo que señala el entrevistado, en cuanto a el desarrollo de turismo en
base a un museo viviente, es una situación que se da en algunos países de Europa en el
sentido de que en las visitas guiadas a la mina, el turista se encuentra con que todavía hay
hombres trabajando (pese a que la mina esta cerrada en cuento al tema productivo) dando
un ambiente de realismo que no se da en las visitas guiadas en las minas de Lota. A juicio
del entrevistado si se lograra dar esta situación, el turismo en la comuna tendría un plus que
le daría mayor protagonismo a Lota.
Existe un ultimo punto respecto al turismo en Lota, que tiene directa relación en el
como se enfoca este turismo; esto en el sentido de que el turismo existente actualmente no
toma en cuenta la cotidianeidad de la común ni rescata la forma de ser de los lotinos, sino
que más bien es un tipo de turismo que se excluye de la realidad lotina para centrarse en
atractivos naturales.
Para nosotros es mucho más interesante que desarrolláramos convenios

con las propias organizaciones sindicales y sociales a través del país, y
empezar a ofrecer un tipo de turismo en donde estuviera la visita a la mina,
estuviera la conversación con la familia minera, se pudiera conocer las
condiciones de vida que tenían los mineros, desarrollar una cosa integral y
con profunda participación, ahí esta la fabricaron del pan amasado, todo
ese tipo de cosas... entonces eso permitiría que la gente se identificara
mucho más y se viera directamente favorecía económicamente... pero aquí
se dio una señal muy distinta, dándose un turismo más de elite .
Existen además otros aspectos a desarrollar en la comuna, con el fin de potenciar el

turismo, estos aspectos se refieren fundamentalmente a mejorar los accesos a la comuna y a
sus potencialidades turísticas (costas, cerros, etc.) y profesionalizar el asunto del turismo en
la zona (agencias de turismos, paquetes turísticos, etc.). Es necesario además, crear
infraestructura adecuada para el turismo (hoteles, residenciales, camping, etc.) y educar a la
población lotina en cuanto a las reales potencialidades de la comuna.
124
b) Puerto de Lota
Con respecto al puerto de Lota, es uno de los puntos que más criticas de los
trabajadores, de los sindicatos y de la ciudadanía en general a tenido respecto a lo
desarrollado por el P.I.D.L; con mayor acento va esta critica, en cuanto a que el puerto de
Lota es uno de los puntos que más a querido la comunidad durante muchos años y que de
concretarse seria una real vía de desarrollo de la comuna.
El puerto es una demanda muy sentida de la comuna de muchos años, no

es una cuestión de ahora, de hecho el año 90 92 Enacar había hecho una
inversión no menor de prolongar las longitudes del muelle, a fin de que
pudieran ingresar barcos de mayor calado, para mejorar el precio del flete
(con los cuales Enacar tenia enormes gastos), pero también pensando en
que algún minuto podría prestar servicios externos, se pensaba en un puerto
granelero... .
Pese a todo esto, nunca se a podido concretar ningún avance respecto a este punto,
estando las instalaciones en una situación de abandono (ver fotografía); pese a que se a
intentado hacer algo por parte de las autoridades, no avanza más que de especulaciones,
siendo la justificación de todo esto la gran cantidad de puertos existentes en la región (San
Vicente, Coronel, Lirquen, etc.).
Foto 5: Vista del puerto de Lota en abandono
125
Pese a las explicaciones que han dado las autoridades de que ha sido
sumamente complejo, que las licitaciones que se han abierto tanto a nivel
nacional como internacional no ha habido mayores referentes; y por otro
lado la justificación concreta, y yo creo que eso esta en base también al
monopolio existente en la región de la capacidad portuaria... en que hoy día
ellos señalan, que los puertos que tenemos en la región: Coronel, Lirquen,
San Vicente, hay una capacidad ociosa de alrededor del 20 %, por lo tanto
eso no justificaría la construcción de un nuevo puerto... esa por lo menos es
la razón que se ha dado .
Actualmente se espera que con la integración creciente con Argentina, este país
necesite un puerto en el Océano Pacifico en el centro sur de Chile para la salida de sus
productos; es ahí donde se ha creado una expectativa de que ese puerto pudiese ser el de
Lota, pero para que ocurra aquello se requiere de una completa remodelación del puerto y
hasta el momento no a existido ninguna postura oficial de las autoridades.
c) Centro de Formación Técnica Lota - Arauco
Como ya señalamos, el CFT es uno de los proyectos más emblemáticos y uno de los
mejor evaluados dentro de todos los proyectos del P.I.D.L; la importancia que ha tenido en
la comuna y especialmente en los jóvenes lotinos es indudable.
Bueno el CFT esta bastante bien evaluado dentro de la comuna, desde el

punto de vista de la oportunidad de que los jóvenes puedan acceder a un
nivel superior de educación, un nivel técnico; pero tambien su éxito se basa
en la intervención y el modelo en que el Estado interviene este CFT .
Aquí ya se vislumbra una de las primeras preocupaciones respecto al CFT, en el

sentido de que el financiamiento esta sujetado directamente a los aportes estatales;
recordemos que el gran numero de alumnos del CFT estudia gracias a becas otorgadas por
126
el Estado (Beca Presidente de la Republica preferentemente, entre otras) y el resto lo hace
gracias a créditos.
La preocupación radica entonces, en cuanto tiempo el CFT puede funcionar de esa

manera, con mayor razón cuando actualmente hay una reforma a todo el sistema de créditos
y becas en la educación superior.
Yo en lo personal tengo mucha preocupación porque tampoco la

comunidad tiene participación en cuanto a como se piensa que este CFT va
continuar después de estos 10 años de permanencia con una fuerte
intervención estatal, entonces es muy probable que hoy en día se estén
pensando en las nuevas normativas de la educación superior, que hoy día se
piensa que como los jóvenes van a tener acceso a créditos fiscales .
Foto 6: Centro de formación técnica “Lota-Arauco”
Pero probablemente la mayor preocupación de la comunidad lotina, tiene relación

con el tema de la real inserción laboral de los jóvenes egresados del CFT; si bien es cierto,
ese es un problema que esta a nivel nacional, en la comuna de Lota se torna dramático con
todos los problemas económicos y sociales que hemos visto en la comuna.
127
Yo lo que he conversado hasta el año pasado, con el rector, es que una de
las situaciones más complejas del CFT es no poder colocar a los jóvenes en
el mundo laboral... hasta conseguirle practica a los jóvenes por ahí
funcionan relativamente bien; pero de ahí a que los jóvenes permanezcan en
trabajo permanente es un tema tremendamente complejo .
Tenemos entonces, que pese a que el proyecto del CFT es probablemente uno de los
con mayor éxito del P.I.D.L, este no deja de tener problemas fundamentalmente en el
sentido de que no existe una inserción de sus egresados en el mundo laboral. Este problema
se torna más complejo cuando según cifras oficiales, egresan alrededor de 700 jóvenes
anualmente.
d) Parque Industrial
Con respecto al parque industrial de Lota, la evaluación es sumamente negativa en

el sentido de que prácticamente ninguno de los objetivos planteados se cumplió.
El Parque Industrial fue un fracaso, se aprovecharon un subsidio de un

año y ocho meses y el no pago de patentes. Luego sin ningún respeto a la
comuna y se marcharon .
En el parque industrial se instalaron una docena de empresas, aprovechando las

facilidades y subsidios dados por el Estado, entre esas empresas destacaban productores de
casas prefabricadas, fabricas de calzados y fabricas de lozas. Si bien estas empresas
generaron empleo, al poco tiempo fueron cerrando.
Al respecto el municipio lotino argumenta187 que hay quienes llegaron solo para
aprovechar el subsidio a la mano de obra y a la capacitación, y cuando estos se terminaban
las empresas decidieron arbitrariamente marcharse.
187
Al respecto véase: http://www.lota.cl.
128
Similares son las palabras del propio Intendente Regional, respecto al porque
fracaso el proyecto de crear un parque industrial en la comuna de Lota.
No se logró todo lo que hubiésemos querido, pero ello no ha dependido

sólo del gobierno, porque varias empresas que llegaron no fueron capaces
de cumplir con su compromiso .
Aquí debemos considerar un error, a juicio personal, en la implementación de los

subsidios para la instalación de las industrias en el Parque Industrial; este error esta en que
no se subsidia el producto sino que la instalación de las empresas, cuando si lo que se
quería era permanencia en el tiempo de las empresas lo que se debía haber subsidiado era el
producto final.
e) Otros Programas del P.I.D.L
La evaluación que realizan los trabajadores, sindicatos y comunidad en general,

respecto a los otros puntos que contempla en P.I.D.L si bien no es negativa, tampoco
demuestra una aceptación total de esos puntos.
Por ejemplo en el tema del Reordenamiento Urbano, el de la Restauración de los

Pabellones Mineros y de los Accesos de la comuna de Lota, existe el consenso de que son
obras positivas y que traen beneficios para la zona, especialmente en un sentido turístico.
No obstante, existe la percepción de que esos avances no son significativos si la gran
mayoría de la población se encuentra en situación de pobreza y con una alta cifra de
desempleo.
129
Foto 7: Feria de Lota Bajo parte del plan de reordenamiento urbano de la comuna
Respecto a lo anterior recordemos que “la encuesta Casen de 2000 mostraba que
en Lota el porcentaje de indigentes llegaba al 9,7 por ciento y el de pobres no
indigentes a un 32,1 por ciento, con un total de 41,9 por ciento. En la Octava
Región la cifra es de 8 por ciento de indigencia, 19,1 por ciento de pobres y un 27 por
ciento de pobreza”.188
De esta manera, se ha podido ver que la evaluación de los trabajadores y de la

ciudadanía de Lota, es sumamente disímil y negativa respecto a la evaluación estatal de las
políticas públicas aplicadas en la comuna. No obstante aquello la “voz” de la comunidad
parece no ser escuchada por las autoridades, presentándose un claro problema de
participación ciudadana el cual “profundizare” más adelante.
188
Fundación Comparte; op. cit.; pp. 36
130
CAPITULO V
Perspectivas a Futuro
131
PERSPECTIVAS A FUTURO
Mucho se ha discutido respecto a cuales son las perspectivas a futuro de la comuna

de Lota en particular, y de la cuenca del carbón en general; se han delineado cinco
principales líneas o polos para un posible desarrollo de la comuna de Lota, las cuales son:
a)turismo, b) forestal, c) pesca, d) agricultura, y e) industrialización.
No obstante, para reconocer las verdaderas potencialidades de aquellos posibles

polos de desarrollo para la comuna, es necesario entender los problemas estructurales que
posee la economía de la Zona de Arauco. Es por esta razón, que esa temática será la
primera en ser abordada en este capitulo.
En este capitulo abordare aquellas posibles perspectivas de desarrollo,

centrándome fundamentalmente en lo forestal, en la pesca y en la agricultura. La
perspectiva del turismo, ya ha sido abordada en capítulos anteriores, por esa razón no se
profundizara en este capitulo, abordándose tan solo a manera de resumen.
Respecto a la industrialización, este es un polo de desarrollo para la comuna que no

abordare en este informe, debido a que la información disponible no permite realizar una
reflexión muy profunda y porque es una idea que aun no se ha comenzado a desarrollar
cabalmente.
Debemos recordar que se han planteado otras líneas de desarrollo para la comuna,
entre ellas la idea de convertir a Lota en una ciudad de servicios a nivel nacional (idea que
comienza a tomar forma con la experiencia del Call Center Media Corp y de la central de
servicios del BancoEstado); pero aquellas líneas han demostrado dar poco empleo en el
corto y mediano plazo, respecto a las urgentes necesidades de empleo en la comuna,
situación que lo forestal y la pesca no presentarían.
Además se abordara la posibilidad de volver a la industria carbonífera en la zona,

intentando vislumbrar cuales son las reales posibilidades de que ello ocurra.
132
Finalmente, desarrollare la postura de los sindicatos de la zona respecto a lo que
ellos consideran pertinente para desarrollar políticas públicas destinadas al desarrollo de la
comuna de Lota. El objetivo de esto, se enmarca dentro del objetivo general de la
investigación, y representa la postura de los sindicatos y de la comunidad ante la forma en
que se debe abordar la problemática de la comuna.
PROBLEMAS ECONOMICOS DE LA ZONA DE ARAUCO
En una sociedad donde rige una economía de mercado, es inevitable que ciertos
sectores de esa economía se vean afectados por una serie de problemas estructurales. Esos
problemas estructurales, inevitablemente afectan a una cantidad importante de personas,
situación que claramente ocurre en la comuna de Lota y en toda la cuenca del carbón en
general.
Soto (1997)189, distingue cuatro problemas estructurales en la economía de la zona

de Arauco; esos problemas son:
• Economías de Escala: Un primer problema que afectaría a la zona de Arauco es la
ausencia de economías de escala aprovechables, lo que hace poco atractivo para los
posibles inversionistas instalarse en la zona. Esto se podría explicar porque la zona
de Arauco en general esta poco poblada, el poder adquisitivo de sus habitantes es
reducido, y se encuentra aislada de los polos de desarrollo del resto del país.
• Escasez de Insumos Complementarios e Infraestructura Publica Básica: Otro
problema que afecta a la zona de Arauco, y que puede afectar la instalación de
firmas en la zona, tiene que ver con la falta de insumos complementarios necesarios
para el buen funcionamiento de estas. Entre esos insumos que carece la zona se
encuentran la infraestructura y un sistema financiero desarrollado.
• Exceso de Riesgo Individual: Un tercer problema presente en esta región es que el
bajo nivel de desarrollo de una base industrial hace que los proyectos de inversión
individuales sean muy castigados por concepto de riesgo. Entendiendo por riesgo, a
189
Soto; op. cit; pp. 21 – 22.
133
la presencia de problemas socio-culturales relacionados con la desaparición de la
actividad carbonífera.
• Información Insuficiente: Es el cuarto problema que distingue Soto (1997) y tiene
relación con que la información respecto al potencial de la zona de Arauco esta
sustancialmente distorsionada.
Existe a mi juicio otros problemas que afectarían a la economía de la zona, y que

tienen relación fundamentalmente con el hecho del aislamiento en que se encuentran con el
resto del país, y especialmente con el Gran Concepción. Además se debe reconocer como
un problema estructural, la situación geográfica en la que se encuentra la zona
especialmente la comuna de Lota.
En este sentido Gatica y Guerrero, reconocen dos tareas ineludibles para que la
comuna de Lota enfrente el futuro. La primera de esas tareas va en el reconocimiento de la
historia minera en el sentido de que “el Estado no puede desconocer la historia y es ella la
que invocan los mineros para justificar moralmente sus demandas: lo que le debe la historia
nacional al carbón”190. Otra de las tareas ineludibles de acuerdo a estos autores, tiene
relación – y como ya lo hemos dicho – con integrar a Lota al conjunto de la Región del
Bío-Bío y principalmente al Gran Concepción (Concepción, Talcahuano, San Pedro,
Chiguayante, etc.).
POLOS DE DESARROLLO
A continuación profundizare respecto a los posibles polos de desarrollo que tiene la

comuna de Lota; muchos de estos polos vienen siendo discutidos desde hace varios años,
dándose una reflexión entorno a las reales posibilidades y a las condiciones necesarias para
que eso ocurra. No obstante todos concuerdan en que, sin importar que actividad pueda ser
el “motor” de la economía de Lota, el papel del Estado y sus políticas es fundamental para
el éxito de esos polos.
190
Gatica y Guerrero; op. cit.; pp. 86.
134
Se han distinguido cuatro polos de desarrollo de la comuna (Turismo, Industria
Forestal, Pesca, Agricultura), pero se considerara además el anhelo de un importante sector
de la sociedad lotina, la vuelta a la industria carbonífera. Tan solo recordar que el polo de
desarrollo referido a la industrialización no será abordada en este informe, por la escasez de
material respecto al tema.
Respecto a lo ultimo, tan solo rescataremos una opinión de uno de los entrevistados
en el marco de esta investigación, quien señala las dificultades que enfrenta la ciudad a la
hora de llevar a cabo una posible industrialización.
La geografía de la ciudad... no es ideal, es muy fracturada, tiene mucho

cerro y pocas planicies, entonces para las industrias, para instalarse
industrias, no es un terreno apto para aquellos... .
a) Turismo
Uno de los posibles polos de desarrollo de la comuna de Lota, tiene relación con lo
que es la actividad turística. Respecto a este punto ya lo he desarrollado en capítulos
anteriores de este informe.
Cabe recordar, entonces, que la zona posee un potencial turístico indudable, posee
“extenso litoral, dos islas, dos lagos, un parque natural, a lo que se deben agregar otros
elementos de carácter histórico en su doble calidad de principal escenario de la guerra de
Arauco y de la epopeya del carbón”191.
La problemática estaría centrada en la forma en que se enfocaría este turismo,

dejando de lado las costumbres y forma de vida del lotino. Además de la creación de
infraestructura básica para el desarrollo del turismo en la zona (tanto la referida a accesos y
urbanización, como la que hace referencia a hoteles, residenciales, etc.).
191
CORFO; op. cit; pp. 67.
135
Foto 8: Iglesia y Teatro de Lota, parte de los atractivos turísticos de la zona.
b) Industria Forestal
Un segundo posible polo de desarrollo esta relacionado con lo que es la industria

forestal, que tiene una gran presencia y es muy fuerte en la Región del Bío-Bío.
Todos los sectores, concuerdan en que es este sector el que mayores posibilidades
tiene de expansión productiva en la zona. La discusión esta centrada en como abordar este
polo de desarrollo, mientras algunos señalan que lo ideal es darle mayor valor agregado a la
madera, otros apuntan a seguir en los rubros clásicos de las empresas forestales (celulosa o
exportación masiva de materia prima).
Bueno una de las líneas de desarrollo o potencial desarrollo que se de en

la comuna, podría decirse que diversificar la actividad forestal seria una
fuente de generación de empleo importante; pero también hay que
reconocer que la decisión de diversificar eso depende mucho de las
políticas de Estado y de la intención que tenga el capital privado... pues
todo esta todo delegado a ese nivel, entonces aquí tenemos un capital
privado que tiene el monopolio de la producción forestal y de los predios
forestales y están dedicados exclusivamente a venta de materia prima,
136
celulosa, chip y toda esas cosas... entonces tampoco ellos están abiertos a
diversificar estas áreas digamos en una fase secundaria que tienda a sacar
mayor valor agregado a este recurso que es abundante acá .
El problema de seguir en los rubros clásicos de lo forestal, estaría dado por la poca
mano de obra que capta “primero, por la creciente mecanización de las faenas forestales y
segundo, por la alta tecnificación de los rubros hacia los cuales confluye la explotación de
las grandes empresas forestales (celulosa o exportación masiva de materia prima
maderable)”192.
Es que eso ya esta en camino, se empezó mucho tiempo atrás y va

creciendo... pero es un asunto muy lento y no es un asunto que traiga mucha
gente, no capta masivamente mucha mano de obra...como lo hacia la
mina .
Se habla tambien de instalar una celulosa en la zona, idea que es rechazada por un
sector importante de la sociedad, debido a los aspectos contaminantes que posee este tipo
de industria y a la escasa mano de obra que integra a sus faenas.
Se podría instalar una celulosa, pero nadie quiere una celulosa porque
son muy contaminantes .
El diseñar un proyecto en el campo forestal, en el cual se le de un valor agregado a

la producción, daría un trabajo estable y permanente a 6.000 trabajadores
aproximadamente193. Esto requiere – según los sindicatos de la zona – programar los
recursos necesarios, realizar una importante capacitación y formación de los trabajadores y
estudiantes para el desarrollo de la actividad.
192
CORFO; op. cit.; pp.65.
193
Según un calculo de los sindicatos de la zona.
137
Lo importante es como se produce un mejor aprovechamiento de nuestros
recursos de una zona que en lo forestal resulta privilegiada .
c) Pesca
La pesca y la industria pesquera, son consideradas como uno de los potenciales

polos de desarrollo para la comuna de Lota; esto debido a que la zona tiene una diversidad
de productos (pescados, mariscos y la posible generación de viveros).
Se ha diagnosticado que para el desarrollo de la industria pesquera en la zona se

debe apuntar a fortalecer el sector Coronel – Lota como complejo portuario e industrial
pesquero de la zona.
Al igual que en el sector forestal, la discusión es darle un valor agregado a la

industria pesquera, y no transformar toda la producción en harina de pescado. La idea es
industrializar el enlatado, frigorizado y el secado, asimismo la explotación de los elementos
químicos que se sustraen de las especies faenadas.
Se calcula que se podría dar trabajo a unas 2.500 personas; pero ahí que considerar
las restricciones que impone la Ley de Pesca, por lo que el estudio de la factibilidad de este
polo de desarrollo debe hacerse con sumo cuidado.
d) Agricultura
Este es uno de los polos de desarrollo, que – a juicio personal – tiene las menores
posibilidades de desarrollarse en la zona. Esto por la sostenida regresión del sector agrícola
en la zona durante la ultima década.
La posibilidad pasa por ir “introduciendo para tal efecto modalidades de cultivo

‘compatibles’ con la explotación forestal (que predomina en la zona) y que signifiquen a la
138
vez un impulso a la modernización (...) de la actividad, posibilitando en último termino su
vinculación al sector agroindustrial” 194.
Se debe tomar en cuenta además, que en la zona hay un predominio de pequeñas

propiedades agrícolas, las cuales presentan problemas de legalidad de los títulos de los
predios; constituyendo esto en un gran obstáculo para el sector.
e) Carbón
Es quizás una de las mayores añoranzas de los habitantes de Lota, volver a

desarrollar lo que fue la industria carbonífera; esto toma mayor relevancia ante la crisis
energética que tiene el país, y ante los dichos del Presidente Ricardo Lagos en su mensaje
presidencial del 21 de Mayo del 2005195. Pero para los sindicatos actuales, la vuelta al
carbón pasa por dejar de lado su extracción como elemento energético.
Es decir lo que se pretende es aprovechar las potencialidades químicas del carbón y

sacarle provecho económico; diversificando la actividad y dando trabajo a unos 4.000
personas.
Países como Alemania han desarrollado la industria química del carbón

sacando una cantidad de más de 200 subproductos, razón por la cual no
cerraron todos los yacimientos. Si el país desarrollara esta parte de la
industria sin lugar a dudas daría marcha a un gran complejo de gran valor
agregado que potenciaría a la industria del carbón .
194
CORFO; op. cit; pp. 66
195
Recordemos que señalo que “El carbón es una posibilidad frente a la crisis energética”; al respecto véase:
Diario El Sur de Concepción “¿Chile vuelve a mirar el carbón?” o Diario Crónica de Concepción
“Movimiento pro carbón se revitaliza en Lota”.
139
Existe el consenso de que para lograr esta situación se requiere de una gran
voluntad política y económica por parte del Estado. Además de la unidad de los diversos
actores involucrados en la zona.
Por lo tanto si hubiese voluntad política y decisión de desarrollar la

actividad, es perfectamente posible desarrollarla y genera una alto numero
de empleo, pero no hay voluntad política... porque aquí sigue
privilegiándose a los que están detrás del negocio, en este modelo siguen
siendo las propias generadoras de electricidad que son las que importan
carbón, entonces tienen el negocio por venta de carbón, tienen el negocio
por generación, es un monopolio energético... y perder ese negocio, es decir
que el Estado trate de intervenir a ese sector que tienen un tremendo poder
hoy en día va a costar, salvo que las comunidades mineras se organicen a
tal magnitud que desarrollaran una serie de acciones tendiente a exigirle al
Estado intervención directa, lo que significa desarrollar grandes acciones
concretas... y ahí yo veo muy atomizada a toda la cuenca, porque a la gente
la tiene amenazada, con todo lo que son los programas de empleo de
emergencia, entonces hay toda una estrategia .
Foto 9: Artesanía en Carbón, subproductos que se pueden aprovechar del mineral.
140
Hay que considerar, finalmente, que la posibilidad de volver al carbón, pasa
necesariamente por abrir una mina nueva, pues las que antiguamente se encontraban en
Lota, no están en condiciones de ser trabajadas.
Si se quisiese volver al carbón, no se podría trabajar en estas minas, pues

están completamente inundadas... y hacer una mina nueva implica un
trabajo de mas o menos 8 años, no antes .
PROPUESTAS SINDICALES196
Ya he visto cuales son los principales problemas económicos y cuales son los
posibles polos de desarrollo de la comuna de Lota. Es necesario ver ahora cuales son las
premisas básicas que deben tener las políticas públicas destinadas al desarrollo de Lota,
según sus principales afectados los trabajadores.
Lo primero que se debe señalara es que los trabajadores de la zona (agrupados en

las distintas organizaciones sindicales), desde un principio se mostraron dispuestos a
trabajar para el desarrollo de la comuna. En este sentido, la elaboración de una propuesta de
auto-sustentación del carbón, marca el hito inicial de la participación sindical ante la crisis
de la industria. Pese a que el Estado no asumió esa postura, la cual tendría a Lota en
operaciones y con precios de competencias, esto no desanimo a los sindicatos que
formularon 8 premisas básicas para reconvertir a la comuna; esas 8 premisas son:
• Asumir el proceso de reconversión como un proyecto especial, con participación
directa del Estado.
• No se puede pensar en someterse a las reglas del actual modelo económico.
• Por sobre el modelo económico, el Estado está llamado a poner en el centro tanto el
interés nacional, como el de sus trabajadores, y por tanto utilizar de sus recursos en
la búsqueda de una rápida industrialización, como una excepcionalidad para
permitir un desarrollo duro.
196
Quisiera agradecer profundamente a don J. Carrillo por el material facilitado y por la información
entregada en este punto.
141
• El proceso de reconversión debe corresponder a un estudio científico de la realidad
y será exitoso respondiendo a una planificaron acordada con todos los actores
involucrados.
• Se tiene que crear una estructura de Estado a nivel de Ministerio, para asumir el
proyecto de reconversión, con financiamiento especial y atribuciones que permitan
concretar el proceso.
• Deben recurrir a la gestión todas las estructuras del Estado involucradas en el
proyecto de reconversión. Dado que la reconversión es un proyecto general.
• No todos los proyectos de reconversión actúan con un patrón único, dado que deben
asimilar las características del lugar donde se den; pero las premisas básicas son de
carácter general.
• La densidad de población involucrada y su reubicación en el proyecto,
considerando que el escenario a considerar busca resolver los problemas de
reubicación al conjunto; con trabajo permanente, digno y estable.
Actualmente el movimiento sindical de la comuna de Lota, representado por la

“Coordinadora de la Cuenca del Carbón”197; sigue presentando sus demandas y propuestas
para lograr una mejor calidad de vida en la zona.
“Las propuestas que se están levantando considera implementar en forma urgente

un plan de industrialización de las comunas de la cuenca, con participación central del
Estado. (...) Otros ejes de la propuesta son los sectores forestal y pesquero, que tambien
podrían generar mano de obra”198. Muchas de aquellas propuestas las he revisado en los
polos de desarrollo de la comuna anteriormente planteados, por lo que la tarea tanto de los
trabajadores (sindicatos), comunidad y Estado (autoridades), es ponerse a trabajar para
desarrollar alguno(s) de esas perspectivas que posee la comuna de Lota y la cuenca del
carbón.
197
La Coordinadora de la Cuenca del Carbón, aglomera a 14 sindicatos de la zona.
198
Diario Crónica de Concepción “Buscan Nuevos Rumbos para Cuenca del Carbón”
142
En resumidas cuentas, lo que los trabajadores, sindicatos y comunidad en general,
están pidiendo es un mayor compromiso del Estado para mejorar la situación de la zona;
pues sienten que ellos ya han cumplido más de lo que les corresponde y creen que solo falta
la voluntad política para lograr los objetivos de sacar adelante a Lota y la zona de Arauco.
Propuestas existen, y la gran mayoría de ellas parecen ser factibles, si es que se

trabajan con seriedad y con coordinación directa entre trabajadores y el Estado; pero aquí
entra un tema fundamental, que tiene relación con la unidad de las distintas organizaciones
sociales y sindicales de la zona, debido a que se nota que no existe una unidad de la
ciudadanía respecto a pensar y trabajar en un proyecto común de desarrollo de la comuna
de Lota.
Respecto a esta temática referida a la unidad de las distintas organizaciones

sociales, nos ha parecido pertinente abordarlas con una mayor profundidad en las
conclusiones de esta investigación, en donde vincularemos los hallazgos de esta
investigación con la temática de participación ciudadana y capital social.
143
CONCLUSIONES
El objetivo inicial de esta investigación estaba centrado en ser el “puente” que

permitiera a los trabajadores y sindicatos de Lota (y de la cuenca del carbón) realizar una
evaluación de las distintas políticas públicas que se han implementado en la zona con
motivo de la crisis de la industria carbonífera y el cierre de las minas (con todas las
consecuencias que esa situación trajo consigo).
Este objetivo posteriormente fue complementado, por darle una visión desde la
óptica del capital social y la participación ciudadana, pues el trabajo empírico (entrevistas,
datos secundarios, conversaciones “informales”, entre otras) aportaba información que es
relevante a la hora de entender y profundizar la evaluación de las políticas públicas.
Consideré pertinentes evaluar las 2 políticas que mayor notoriedad han tenido en la
zona, estamos hablando del Plan de Reconversión Laboral del Carbón (P.R.L.C.) y del Plan
Integral de Desarrollo de Lota (P.I.D.L.).
En este sentido preponderó como eje fundamental de la evaluación, aparte de la

visión de los trabajadores, una visión social del tema; esto pues se constata que dentro de
las otras evaluaciones de los programas (incluidas las autoevaluaciones) se considera como
objetivo central los aspectos administrativos y de eficacia de recursos, dejando de lado los
impactos sociales que estos programas tienen en la comunidad.
La evaluación de las políticas públicas detalladamente están en los capítulos

anteriores de este informe, lo que a continuación realizaré será una evaluación general de
esas políticas públicas. Posteriormente el análisis se centra en una temática que interesa a
diversos actores sociales de la comuna (municipio, sindicatos y juntas de vecinos,
administración publica, etc.), y que tiene que ver con la coordinación entre las distintas
organizaciones sociales de la zona, es decir una evaluación del estado de la sociedad civil
(centrando la mirada en la participación ciudadana y en el capital social).
144
Existe finalmente una situación que no quisiera dejar de lado, y que tiene que ver
con la poca información que los organismos del Estado entregan respecto a sus programas;
considero que al ser organizaciones estatales la información que ellos manejen debería
estar al alcance de todos los que la requiramos y necesitemos, pero lamentablemente en el
caso de esta investigación eso no fue así, teniendo bastantes problemas en el acceso de
información de oficial y pública.
EVALUACION GENERAL DE LAS POLITICAS PÚBLICAS
El primer elemento a considerar para hacer una evaluación general de las políticas
públicas aplicadas en Lota, es resaltar la diferencia que existe entre las evaluaciones que se
centran en la administración de recursos y las evaluaciones que intentan poner el acento en
lo social.
Dentro del primer tipo de evaluaciones se encuentran a las evaluaciones de

consultoras contratadas por las mismas organizaciones estatales involucradas en la
problemática y las autoevaluaciones de esas mismas organizaciones (CORFO, Intendencia
Regional). Mientras que el segundo tipo de evaluaciones, son en su mayoría de consultoras
independientes, ONG’s, e instituciones que centran su mirada en la calidad de vida de las
personas.
Recordemos que este informe intenta enmarcarse dentro del segundo tipo de
evaluaciones, centrándome en una mirada social de la problemática, incorporando la visión
de la ciudadanía y reflexionando entorno al capital social y a la participación ciudadana en
la comuna; desmarcándose de ese modo de una mirada que se centrara en la administración
de recursos.
La diferencia que señaló es notoria y tiene relación con que el primer tipo de
evaluación, centrado en la administración de recursos, es sumamente positiva y
satisfactoria; se considera – en este tipo de evaluaciones – que se han cumplido con las
metas (recursos destinados) y objetivos (asignación de esos recursos).
145
Mientras que las evaluaciones centradas en el impacto social de los programas
estatales, tienen una calificación negativa. Si bien es cierto reconocen el gasto publico y los
recursos destinados, señalan que esos recursos no cumplieron su objetivo final de mejorar
la calidad de vida de las personas de la zona.
Un elemento de interés, tiene relación con que ninguna fase de la implementación

de las políticas públicas aplicadas en Lota, integran componentes participativos reales; es
decir la ciudadanía lotina no participa ni en el diagnostico, ni en el diseño, ni el la
evaluación, de las políticas públicas. En este sentido la gente de Lota, percibe a las políticas
públicas como una “imposición” desde el Estado hacia las bases, “imposición” que no
recoge la visión de la ciudadanía y que, por ende, no logra percibir los intereses y
necesidades de la comunidad.
Recordemos que la literatura resalta la importancia de la participación ciudadana

para el éxito de las políticas públicas, especialmente aquellas que tienen como objetivo a
los sectores más vulnerables de la sociedad. No obstante, hay que reconocer que existieron
talleres informativos respecto a los alcances de las políticas públicas estatales
implementadas en la ciudad y la zona, sin embargo parece que esos talleres informativos
“oficiales” fueron insuficientes y tan solo sirvieron para aumentar la desconfianza y la
separación entre la sociedad civil lotina y el Estado (pues estos talleres fueron esporádicos
y poco rigurosos, de acuerdo a los entrevistados).
Por otra parte, el que muy pocos ex-trabajadores de ENACAR hayan conseguido
trabajo estable y permanente, el que las capacitaciones resultaran ser un fracaso, el que aun
no se puede potenciar un polo de desarrollo de la comuna, el que la gran mayoría de la
población de Lota aun tenga graves problemas económicos y sociales, etc. Forman parte de
los múltiples aspectos que los trabajadores resaltan a la hora de hacer la evaluación
negativa de las políticas públicas aplicadas en la zona.
146
Además hay que considerar, a juicio de los trabajadores, el que existe una
incapacidad de las autoridades encargadas de aplicar los programas, respecto a reaccionar
ante imprevistos o cambios de la situación. En este sentido faltaron evaluaciones durante la
aplicación del programa, que tendieran a ir mostrando la efectividad de estos y las falencias
que existían.
Respecto a lo anterior, aquí se demuestra la importancia de incorporar componentes

participativos en las políticas públicas (talleres permanentes y rigurosos, referéndums,
comisiones mixtas, etc.), para evitar posibles conflictos o errores durante la aplicación de
una política publica; esto además de evitar esos problemas tendería a incrementar la
confianza entre la ciudadanía y las autoridades encargadas de aplicar las políticas públicas.
Existe además una fuerte critica al papel de los privados en los programas de
reconversión laboral, en el sentido de que estos se aprovecharon de los subsidios
entregados por el Estado, para luego marcharse una vez terminados estos. En este sentido la
visión de los trabajadores es que faltó capacidad de las autoridades de fiscalizar y de
asegurar la presencia de privados en el marco de las políticas públicas, por un plazo de
tiempo prudente para estabilizar ocupacionalmente a la zona.
Otra de las criticas tiene relación con la excesiva burocracia con que actúan las
autoridades encargadas de los programas; esta burocracia en muchos casos desincentiva a
los trabajadores beneficiarios (en cuanto a indemnizaciones y capacitaciones), haciendo
que los programas no cumplan su objetivo final.
Respecto al Plan Integral de Desarrollo de Lota, si bien es cierto son medidas bien
orientadas a juicio de muchos de los entrevistados en el marco de esta investigación; existe
la preocupación de que las medidas no están siendo aplicadas exhaustivamente para
fomentar los posibles polos de desarrollo de la comuna, en el sentido de que por ejemplo se
habla de Lota como ciudad turística y se promueve esta imagen, pero no se mejoran los
accesos a las posibilidades turísticas de la ciudad (borde costero fundamentalmente). Otro
ejemplo es el del Centro de Formación Técnica, que centra la formación en lo forestal y la
147
pesca, pero no existe una política clara de las autoridades para potenciar alguna de esas dos
actividades dentro de la comuna.
Como vemos la evaluación general que hacen las distintas organizaciones de

trabajadores de la comuna, y que es una visión sumamente similar a la de las distintas
organizaciones sociales, es que a faltado planificación y voluntad para que las políticas
aplicadas tras la crisis de la industria carbonífera cumplan sus objetivos, a juicio de los
lotinos faltó y falta mucho por hacer.
ESTADO DE LA SOCIEDAD CIVIL LOTINA (PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y

CAPITAL SOCIAL).
Quisiera referirme, finalmente, a un aspecto que no fue contemplado en el principio

de esta investigación, pero que con el correr de esta se hizo más latente, por lo que se
decidió finalmente abordarlo; nos referimos a la problemática del estado de la sociedad
civil de Lota (sus distintas organización y asociaciones de base), con una óptica de la
participación ciudadana y el capital social.
La primera idea respecto a la sociedad civil lotina, remite a tiempos pasados donde
el poder sindical y vecinal en la comuna era importante, con una tradición de asociatividad
y empoderamiento que permitían importantes avances en la calidad de vida de las personas
(tanto en lo referido a las condiciones de trabajo de los mineros, como a densas redes
sociales al interior de la ciudadanía).
Complementaba lo anterior una fuerte identidad local, centrado en la imagen del

minero valiente y sacrificado, que facilitaba la unidad de la ciudadanía en torno a interés y
necesidades comunes. En este sentido, muchos de los entrevistados recalcan el fuerte
compromiso social y político del Lota de antaño.
No obstante actualmente esa realidad a cambiado en torno a la “des-unidad” de la

comunidad lotina, expresada en la ruptura de los lazos fuertes al interior de la sociedad
148
civil, una baja asociatividad y un bajo empoderamiento, además de una participación
ciudadana insuficiente.
Con esto no queremos decir que en la comunidad lotina no exista interés ante la
crisis de la zona, sino que muy por el contrario existe una preocupación muy presente en
todos los aspectos de la sociedad civil de esa comuna. El problema radicaría, en mi parecer,
en debilidades referidas a la forma en que el Estado se a relacionada con la sociedad civil
(que por si sola presenta problemas serios).
Respecto a la participación ciudadana en la comuna de Lota, y a la “escalera de

participación de Roger Hart” (www.plandirectoranp.com), que centra la mirada en la forma
que el Estado se relaciona con la participación de la sociedad civil; tenemos que la
participación ciudadana en la realidad lotina esta en una participación de asignación pero
con información (escalón 4).
Especialmente en el sentido de que la ciudadanía a sido informada de algunos

aspectos centrales de los alcances de las políticas públicas aplicadas en la comunidad. No
obstante, el ideal en la comuna seria tener una participación referida en primer termino a la
consulta de la sociedad civil respecto a los temas centrales y que la misma comunidad
considere importantes, para posteriormente integrar a la ciudadanía en el diseño y ejecución
de las políticas (escalones 5 y 7).
Lo que seria esperable en último termino, es que la ciudadanía en conjunto con el

Estado (sumando a agentes como ONG’s u otros) actúen en “sinergia” para lograr la
superación de los múltiples problemas presentes en la comuna de Lota (estructurales y
perversos); en lo que R. Hart denomina “acciones pensadas por la propia población y que
han sido compartidas con agentes externos del desarrollo” (escalón 8).
Por otro lado, y si se utiliza la otra tipología de participación ciudadana presentada

en este informe, elaborada por Claudia Serrano (1998) y que hace referencia a la forma en
que la sociedad civil se relaciona con las políticas públicas; encontramos que la sociedad
149
civil lotina se relaciona con el Estado chileno a través de una participación instrumental,
caracterizándose por una satisfacción de necesidades básicas mediante un diseño de política
predeterminado por la autoridad.
A partir de esta misma tipología, que cruza al capital social con la toma de
decisiones, el ideal en Lota seria una participación que tuviera como objetivo la
habilitación social y el empoderamiento. Es decir que permita a la comunidad adquirir
cuotas de poder importantes en la toma de decisiones, diseño, ejecución y control social de
la política publica.
En el caso de Lota, se percibe que los pocos canales de participación que se han
abierto se acotan a mecanismos excesivamente instrumentalizados, predefinidos, y
principalmente excesivamente burocráticos; esta situación de acuerdo a Serrano (1998) no
genera espacios de autonomías y empoderamiento, es decir, distribuir poder y generar
capacidades propias en la comunidad. Otras falencias de las políticas públicas en Lota,
respecto a la participación ciudadana tiene relación con carencias en el área de la
evaluación y el control ciudadano.
Lo anterior cobra mayor relevancia cuando el mismo gobierno de Chile, en su

“Instructivo Presidencial sobre Participación Ciudadana”, apunta que la importancia de la
incorporación de la participación ciudadana como variable de análisis en las evaluación de
las políticas públicas, en especial en la evaluación de los destinatarios de las mismas.
Considero que la participación ciudadana tiene beneficios directos tanto para

ciudadanos como para el mismo Estado (Hernández, 2001) en el sentido de:
• Permiten hacer valiosos aportes a los procesos de planificación y ejecución sobre la
base del conocimiento detallado de las condiciones, necesidades e intereses locales.
• Contribuye a la despolarización política de la sociedad, al establecerse metas
comunes.
• Eleva el autoestima de las personas que participan en los proyectos.
150
• Facilita la ejecución y toma de decisiones en las políticas públicas, en la medida que
la ciudadanía estará más deseosa de aceptar y trabajar en proyectos en los que ellos
mismos han contribuido a su diseño, planificación y puesta en marcha.
• Contribuye a una mayor transparencia de la administración publica, permitiendo
confianza, cooperación y reciprocidad entre la sociedad civil y el Estado (capital
social como sinergia entre Estado y ciudadanía).
• Finalmente aumenta la credibilidad en la rendición de cuentas de las políticas
públicas.
Respecto al capital social, como herramienta para entender a la sociedad civil lotina,
interesa la problemática referida a las redes sociales y fundamentalmente a la calidad de los
lazos (fuertes y débiles), además de problemas relacionados con la asociatividad de las
distintas instancias de la sociedad civil de la comuna.
Al ser entendido el capital social, de acuerdo a la literatura, como confianza; lo

primero que podemos señalar es que hay una alta perdida de confianza de los trabajadores
(ex-mineros) y de la ciudadanía lotina con el Estado chileno; pues ellos sienten que han
sido abandonados “a su suerte” posterior al cierre de la mina. En palabras de Boisier (2002)
esto constituye un aprendizaje traumático y crea un refuerzo negativo contra la confianza.
Si nos remitimos a la tipología de capital social y organismos públicos (Boisier

2000 y 2002), presentada en este informe; actualmente en Lota existe un Clientelismo
Pasivo (paternalista, tecnocrático, burocrático y/o partidista), es decir que tan solo se limita
a la receptividad pasiva de productos y a la creación de dependencia.
No obstante, considero que el ideal seria tener una relación entre capital social y
Estado, donde se logre una sinergia que fortalezca tanto a la sociedad civil como al Estado,
donde este ultimo sirva como herramienta de empoderamiento de la ciudadanía lotina.
Se detecta también un problema referente a los lazos sociales, en el sentido de que

existe una “perdida de calidad” de los lazos fuertes (cercanos en tiempo y espacio), en
151
donde por ejemplo tenemos una desunión (en cuanto a métodos y objetivos) de distintas
organizaciones sociales de la comuna, además de ciertas formas de clientelismos en
organizaciones que son más proclives políticamente al gobierno. Esto ultimo es
consecuencia directa de ciertos rasgos de anomia y falta de cohesión creciente dentro la
comunidad, en especial en aquellas generaciones más jóvenes cuya memoria histórica a
sido fragmentada por problemas de pobreza y marginalidad.
Recordemos que los lazos débiles (que son más “fragmentados” en tiempo y
espacio) aportan por lo general, de acuerdo a la literatura, recursos e información que es
más escasa de encontrar meramente en los lazos fuertes. En este sentido considero que los
lazos débiles de las distintas organizaciones de la sociedad civil no tienen los efectos
esperados, primero por la calidad de estos, la forma en que se interactúa, pero
fundamentalmente por la falta de cohesión y baja densidad asociativa al interior de la
misma sociedad civil lotina (importancia de los lazos débiles).
En este sentido considero que es importante aumentar la densidad de la

asociatividad dentro de la sociedad civil, lo cual claramente tiene que actuar en
concordancia con políticas de empoderamiento por parte del Estado (sinergia). Esto
tendería a fortalecer la calidad de los lazos fuertes al interior de la comuna, para luego
establecer relaciones de lazos débiles que permitan obtener mayores beneficios a la
comunidad.
En este sentido, lo que se debe trabajar en la comuna es lograr que las distintas
organizaciones de la ciudad (sindicatos, juntas vecinales, grupos juveniles, etc.) se junten y
trabajen unidos en torno a una propuesta sólida, monitoreando permanentemente las
distintas acciones que se realizan para mejorar la situación económico-social de la comuna.
Aquí resulta claramente esperanzador el papel que esta cumpliendo la Coordinadora

de la Cuenca del Carbón, al organizar por ejemplo la “Primera Cumbre Social para el
Desarrollo de la Cuenca del Carbón”; pero falta concienciar a la ciudadanía, mediante
distintas acciones que sean permanentes con el tiempo, como por ejemplo foros abiertos a
152
la comunidad, cobertura periodística, consultas ciudadanas, actividades culturales, rescate y
divulgación masiva de la historia y patrimonio minero en la zona (especialmente en
establecimientos educacionales), entre otras acciones que tiendan a que la gente tome
conciencia de que son ellos los que deben trabajar por el desarrollo de la comuna de Lota.
Finalmente señalar que en la gente de Lota, en sus trabajadores y sus familias, esta
el futuro de la comuna; por esa razón es urgente que la ciudadanía tome cartas en el asunto
y se comience, de esa forma, a democratizar nuestra sociedad.
Foto 10: Escalera que une Lota Alto con Lota Bajo
153
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Evaluación de Las Políticas Públicas Aplicadas Tras El Cierre de La Industria Carbonífera en Lota, Región Del Bío-Bío

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Universidad de Concepción

Facultad de Ciencias Sociales

Tesis para Optar al Titulo de Sociólogo:

Concepción, 30 de Junio de 2006

Introducción: Sobre los Efectos del Modelo y el Centralismo en Chile 08

Participación Ciudadana y Capital Social 18

Perspectivas a Futuro 131

Portada – Extracto mural ubicado en Lota Alto 07

Grafico 1 – Disminución personal de ENACAR 1973-1990 78

Cuadro 1 – Resumen de definiciones de capital social 22

El presente informe son los resultados de una investigación que se enmarcó

Estructural porque se viene dando desde el termino de la actividad carbonífera en la

Perversa porque ha menoscabado la dignidad de las personas, afectando sus

No obstante lo anterior, el objetivo principal de esta investigación, es realizar una

En este sentido me a parecido pertinente el utilizar, como soporte teórico de esta

Esta introducción pretende reflexionar sobre ambos tópicos, de manera de

Entonces comenzaré reflexionando sobre el centralismo en Chile, problema político

La tradición centralista no es una característica chilena, sino que esta fuertemente

Boisier3, destaca 5 factores explicativos sobre el centralismo en Chile, estos factores

Las principales características de la “cultura centralista” chilena, de acuerdo con

Todo este marcado centralismo que caracteriza a la forma de administrar Chile, no

Existen visiones más “radicales” aun, en donde la opción federalista es la que se

EFECTOS DEL MODELO NEO-LIBERAL

Algunas de las características del modelo neoliberal, que no necesariamente son

Posteriormente tras la llegada de la “democracia” en Chile, las políticas económicas

Al modelo neo-liberal, hay que sumarle un fenómeno de la sociología

En definitiva, ante la globalización y “bajo el neoliberalismo, varias sociedades

En este contexto económico y político, es que se enmarca la crisis de la industria

En los capítulos posteriores me centrare en detalle al análisis de las políticas y

En esta introducción no he pretendido escribir un tratado sobre centralismo y sobre

Lo que he querido plasmar en las líneas anteriores, es señalar que tanto el

Es decir lo que se ha querido hacer es contextualizar en que momento, y con que

Participación Ciudadana y Capital Social

JUSTIFICACIÓN MARCO TEÓRICO

La presente tesis comenzó a gestarse durante la practica profesional que realicé en la

Para este informe he considerado pertinente profundizar esas reflexiones,

Tanto el concepto de “capital social” como el de “participación ciudadana” son de

Es conocido también el interés creciente que vienen generando ambos conceptos en

En el presente capitulo desarrollare los aspectos fundamentales de ambos conceptos,

Señalar finalmente que no se abordara el desarrollo de ambos conceptos en su

Elementos Básicos del Capital Social

a) Origen del Capital Social

El concepto de “capital social” es relativamente nuevo en las ciencias sociales, en lo

No obstante lo anterior, el desarrollo conceptual del capital social como lo

b) Constitutivos del Capital Social

Vicente Espinoza (1999) distingue 5 recursos o elementos constitutivos que

North y Putnam sostienen que “tanto el desarrollo capitalista exitoso como la

En este sentido se entenderá a esa identidad compartida o memoria histórica29, como

Cuadro 2: Capitales Tangibles e Intangibles en Tres Planos

c) Dimensiones del Capital Social

En este sentido, las diversas definiciones y planteamientos respecto al capital social,

La confianza es definida como “esperanza firme que se tiene en una persona o

La reciprocidad o la “correspondencia mutua entre dos personas o mas”36,

d) Problemas del Capital Social

Como ya he señalado, existen diversas posturas y enfoques en lo referente al capital

No obstante, el capital social como concepto tiene inherentemente adherido una

La importancia del capital social la entiendo fundamentalmente como estrategias

El concepto de empoderamiento tiene relación con “acciones tendientes a aumentar

En este sentido, el concepto de empoderamiento hace referencia a las relaciones

El concepto de empoderamiento, de acuerdo a Gita Sen (1998)46 no es sinónimo de

El segundo concepto es la asociatividad, la cual se define como “acciones orientadas

De acuerdo a Putnam48, la asociatividad se asocia con bienes públicos, poniendo

El enfoque de redes sociales como medición de capital social, se ha puesto en boga