Autonomía y gestión de los centros docentes

JOSÉ MANUEL DÍAZ LEMA

Catedrático de Derecho AdministrativoUniversidad de Valladolid

Me voy a permitir unas palabras iniciales sobre el tema que ver-tebra estas páginas –la autonomía de los centros docentes–por tratar-se de una cuestión íntimamente relacionada con una cierta visión delos problemas históricos de la enseñanza en España.En efecto, no podemos desligar dicho tema de la circunstanciahistórica en la que se desenvuelve la educación en España –y singu-larmente la primaria y secundaria–, dominada por una sensación defracaso que reiteran una y otra vez los informes más solventes (PISA),algo que en realidad conoce desde hace bastante tiempo con preci-sión cualquier español medianamente avisado. Es natural que, en estecontexto, las instituciones más solventes en materia educativa se pre-gunten sobre el camino más adecuado para salir de esta situación yenderezar el rumbo del sistema educativo español, el cual –como sereconoce generalmente– constituye la pieza clave para asegurar elbienestar futuro de la sociedad española: sin un sistema educativosólido es impensable que la sociedad española resuelva los proble-mas sociales, económicos y de toda índole en los que está aparen-temente atascada.Prácticamente desde la Constitución, los debates en torno a laeducación y, por tanto, en torno a los centros de enseñanza, se hanvolcado en el análisis exhaustivo de los derechos y deberes constitu-cionales previstos en su artículo 27, sin que se haya logrado una inter-pretación comúnmente aceptada, como lo prueba la conflictiva trami-tación de la Ley Orgánica de Educación 2/2006, de 3 de mayo, a laque más adelante nos referiremos. Cada cual ha querido tirar de la

parte que más le convenía de las reglas previstas en el artículo 27 dela Constitución, creyendo probablemente con ello que los problemasde la organización de nuestro sistema educativo se daban por resuel-tos de una manera inevitable y obvia. Naturalmente, las cosas no hansido así: al margen del debate sobre los grandes principios, nuestro sis-tema educativo ha seguido funcionando mal que bien, y en muchoscasos renqueando; sólo en los últimos años –como prueban estaspáginas–los más avezados han advertido que, al margen del debatesobre los grandes principios, es preciso poner sobre la mesa la letrapequeña de la organización y la gestión de los centros de enseñanza,cuestiones en las que probablemente residen las auténticas solucionespara enderezar nuestro sistema educativo.Por ello me parece tan acertada la elección del tema, ya que pre-cisamente bajo este enfoque he analizado en varias ocasiones el régi-men de nuestro sistema educativo, que a mi juicio constituye la cues-tión central de los próximos años. En suma, frente a ese debateexhaustivo sobre qué facultades ostentan cada uno de los actores enel mundo de la enseñanza, entiendo yo que vale más la pena preo-cuparse por cómo se organizan y gestionan los centros de enseñanza,dejando en un segundo plano los referidos principios. Pues no debe-mos olvidar una cosa: el sistema educativo requiere una organizaciónmuy delicada y sería ilusorio pretender que su mejora depende exclu-sivamente, por ejemplo, del reforzamiento de la financiación. Por esoentiendo que el tema que nos ocupa lo que en el fondo nos está sugi-riendo es que la línea de debate se debe situar precisamente en aque-llos aspectos más a ras de tierra que podríamos llamar de organizaciónde los centros, dentro de la cual ocupa un lugar destacado la autono-mía que se les debe reconocer (a qué centros y en qué términos).El primer paso para explicar la autonomía escolar o de los cen-tros docentes consiste, a mi modo de ver, en separar esta autonomíade la que reconoce el artículo 27 de la Constitución a las Universida-des. Puede que haya algún punto en común, porque obviamente enlos dos casos nos movemos dentro del sistema educativo. Pero es evi-dente que el reconocimiento de la autonomía universitaria como dere-cho fundamental tiene unas connotaciones que alteran radicalmentelas características de la misma, condiciona el régimen de las Universi-dades y su organización y, en definitiva, las separa en aspectos sus-

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tanciales de la autonomía que se pueda reconocer a los centrosdocentes no universitarios

.Como ha reconocido el TC en la STC 47/2005, el reconocimien-to de la autonomía universitaria como derecho fundamental no tieneotro alcance que proteger con dicho carácter fundamental la libertadacadémica (de estudio, enseñanza, investigación), que concierne evi-dentemente a los individuos que están integrados dentro de la Uni-versidad. Según esto, la autonomía universitaria tendría simplementeun carácter instrumental para la protección de los derechos de laspersonas que forman parte de la corporación universitaria; o, dichoen términos procesales, a través del mecanismo de la autonomía uni-versitaria la Universidad como organismo puede defender en la víade amparo y con carácter fundamental los derechos atinentes a lalibertad académica de sus miembros: es lo que se denomina legiti-mación por sustitución (Fs Js 5 y 6 de la Sentencia citada, que resu-me anterior jurisprudencia constitucional).El carácter fundamental de la autonomía universitaria tienenumerosas consecuencias en el régimen de las Universidades. Por depronto, parece razonable afirmar que, para la preservación de la refe-rida libertad académica, conviene asegurar una cierta "distancia" entrelas autoridades administrativas y las Universidades, que en la prácti-ca se traduce en el modelo de organismo autónomo por el que serigen. Por la misma razón, en principio los controles sobre los órga-nos de gobierno de las Universidades ejercidos por las autoridadesadministrativas deben ceñirse a la legalidad. Y, sin afán exhaustivo,sino para llamar la atención sobre algunos aspectos que ocupanactualmente la atención de nuestras Universidades, en la propia orde-nación de los títulos oficiales, y en especial la configuración de losplanes de estudios, deben tener un papel inicial y relevante los miem-bros de la comunidad universitaria, porque obviamente los planes deestudios afectan a la libertad académica en el sentido que aquí se

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Entre la amplia bibliografía sobre la autonomía universitaria puede consultarse Fer-nández, Tomás-Ramón:

La autonomía universitaria: ámbito y límites

, Madrid, Cívi-tas, 1982; Sosa Wagner, Francisco:

El mito de la autonomía universitaria

, Madrid,Cívitas, 2004, y Torres, Ignacio:

La autonomía universitaria: aspectos constituciona-les

, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005.