CRECER NORMAS - Marco Social Multianual 2009-2011

MARCO SOCIAL MULTIANUAL
2009-2011
Orientaciones de Política para los Programas Sociales
Marco social multianual 2009-2011
2 Orientaciones de Política para los Programas Sociales
PRESENTACIÓN
La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-

CIAS) tiene el agrado de poner a disposición de las autoridades del país y de la
población en general el documento "Marco Social Multianual 2009-2011", el mismo
que contiene los lineamientos de política y del gasto social aprobados por la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
Durante varios meses, entre enero y abril del 2008, y contando con el apoyo técnico
de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ-Programa de Gobernabilidad e
Inclusión), la Secretaría Técnica de la CIAS promovió la realización de siete Talleres
en que se recogieron las opiniones de especialistas en programas sociales,
funcionarios del gobierno central, directivos de los programas sociales,
autoridades regionales y locales, y representantes del sector privado, con el fin
de lograr un documento representativo de los puntos de vista de los actores
involucrados en la lucha contra la pobreza en el país.
La formulación consensuada del Marco Social 2009-2011 se promovió por la

Secretaría Técnica en cumplimiento de lo dispuesto por el Plan de Reforma de
los Programas Sociales, que le encargó su formulación y actualización periódica.
Así, una vez dado el primer paso del encargo, seguirá el proceso de evaluación y
actualización del Marco, inaugurándose la presencia de una herramienta de gestión
multianual en el campo social, que permita mirarlo con un horizonte de mediano
plazo.
Esta primera versión toma muy en cuenta muchas de las cosas que se vienen
haciendo desde diferentes ámbitos de iniciativa en el Estado y en la sociedad. La
idea es que sirva para potenciar los esfuerzos por hacer realidad el objetivo
propuesto de disminuir la pobreza y la desnutrición en forma importante al 2011.
Agradecemos a todos los que participaron en los talleres de formulación e invitamos

a todos los interesados en las políticas y programas sociales a su lectura y debate.
Lima, setiembre 2008.
Ing. H. Iván Hidalgo

Secretario Técnico de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales - PCM

Orientaciones de Política para los Programas Sociales 3
CONTENIDO
INTRODUCCION ..................................................................................................... 9
1. El PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL ............................................. 13
1.1. Perú 2001-2007: crecimiento económico, política social y pobreza .... 13

1.2. El estado actual de la política social y los programas sociales ........... 19
1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjunto
de programas sociales (PPSS) ................................................. 20
1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal ........ 21
1.2.3. Ausencia de una autoridad definida
para la gestión social integrada .................................................. 22
1.2.4. Problemas de gestión en la política social ................................. 23
1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo
y evaluación ................................................................................ 25
2. EL MARCO CONCEPTUAL .............................................................................. 27
2.1. Universalismo y selectivismo ............................................................... 27

2.2. Crecimiento económico y pobreza: la evidencia internacional ............ 28
3. LA EXPERIENCIA PERUANA ............................................................................ 33
3.1. La estructura de ingresos de las familias pobres ................................ 36

3.2. Crecimiento económico y empleo ........................................................ 39
3.3. El gasto social ...................................................................................... 41
3.4. Política comercial y pobreza ................................................................ 44
3.5. Crecimiento inclusivo ........................................................................... 47
4. LA POLITICA SOCIAL 2008-2011 ...................................................................... 49
4.1. Objetivos sociales a mediano y largo plazo ......................................... 49

4.2. Estrategias y planes de desarrollo social ............................................. 52

4.3. Ejes de la política social ....................................................................... 54
4.3.1. Eje de protección social ............................................................. 54
4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades .............................................. 55
4.3.3. Eje de promoción de oportunidades ........................................... 56
4.4. Criterios para la formulación e implementación de la política social .... 58
4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas ...................................... 59
4.4.2. El enfoque del ciclo de vida ........................................................ 60
4.4.3. Vulnerabilidad ............................................................................. 62
5. LA PROGRAMACION MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL ............................... 63
5.1. El Marco Social Multianual y el MMM .................................................... 63

5.2. Programación multianual del gasto social ........................................... 65
5.2.1. Escenario 1 ................................................................................ 66
5.2.2. Escenario 2 ................................................................................ 70
6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLITICA ECONOMICA

Y LA POLITICA SOCIAL ..................................................................................... 75
6.1. Crecimiento sostenido y políticas económicas inclusivas ................... 75

6.2. Las reformas necesarias en la política social
y los programas sociales ..................................................................... 77
6.2.1. Vincular la política económica con la social ............................... 78
6.2.2. Establecer objetivos y metas comunes
a todos los sectores y PPSS ..................................................... 78
6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollo
de capacidades y de oportunidades económicas ...................... 79
6.3. Marco Lógico Integrado: objetivos
y metas para la política social 2008-2011............................................. 80
7. LA GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES ............................................ 87
7.1. La renovación de la normativa social ................................................... 87

7.2 Características de la nueva gestión social ........................................... 89
7.3 Dimensiones de la nueva Gerencia Social: Multisectorial,
Intergubernamental y Público-Privada .................................................. 92
7.3.1. Gerencia Social Multisectorial .................................................... 92
7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental .......................................... 93
7.3.3. Gerencia Social Público-Privada ................................................ 97

7.4. Hacia un Sistema de Gestión Social Descentralizado:
Instrumentos de gestión ....................................................................... 98
7.4.1. Autoridad Social Nacional ........................................................... 99
7.4.2. Comité de Coordinación Intergubernamental Social ................ 101
7.4.3. Líneas de base, obligación de todo programa social
y gobierno local y regional ........................................................ 101
7.4.4. Sistemas de Focalización efectivos
(SISFOH y Censo de JUNTOS) ............................................... 102
7.4.5. Planificación y gestión por resultados de los PPSS ................ 103
7.4.6. Monitoreo de la Ejecución ........................................................ 104
7.4.7. Evaluación externa de resultados e impactos ......................... 105
7.4.8. Promoción de la formación de recursos humanos
para la gestión social ............................................................... 106
7.4.9. Calendario Social Anual ........................................................... 107
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ...................................................................... 109
INDICE DE SIGLAS .............................................................................................. 117

INTRODUCCION
En el Perú, el nivel de pobreza es mayor al

de países con ingresos promedio similares.
El Perú es un país con niveles de pobreza elevados y una desigual distribución del
ingreso. La pobreza afectaba el 2007 al 39,3 por ciento de la población y la pobreza
extrema al 13,7 por ciento de la misma. Sus niveles son mayores a los que se esperaría
de un país con los ingresos promedio de la población peruana y su distribución es
también muy desigual: el ingreso del decil más rico es 40 veces mayor al del decil
más pobre.
Dos tercios de la población en pobreza extrema están en la agricultura, y casi cuatro

quintos de los pobres extremos son trabajadores independientes y trabajadores
familiares no remunerados, tanto en la agricultura como en las ciudades.
Por otro lado, en los últimos 6 años, la economía peruana es una de las 10 economías
que más ha crecido en el mundo. En el periodo 2001-2007, mientras el PBI per cápita
se ha elevado en 30,8 por ciento, la pobreza se ha reducido en 10,5 puntos, lo que
sugiere una baja elasticidad de la pobreza respecto al crecimiento económico. Por
ello, la política social es indispensable para combatir la pobreza, en especial la pobreza
extrema.
El crecimiento económico es condición

necesaria pero no suficiente para erradicar
la pobreza.
El argumento central de este documento es que, por el lado del mercado, se precisa
de un crecimiento más inclusivo, y por el lado de la población pobre, reforzar sus
habilidades y oportunidades para que pueda aprovechar el ciclo económico expansivo
accediendo al empleo y a los mercados para sus productos y servicios, lo que requiere
mejorar su productividad.

Propósito
El propósito central del Marco Social Multianual (MSM) se inscribe en lo dispuesto en

el Plan de Reforma de Programas Sociales de marzo de 2007 (DS 029-2007-PCM)
cuyo inciso 2.1.2 estipula que "Para materializar tan importantes cambios en la gestión
estratégica de los programas sociales es necesario que la ST-CIAS establezca el
Marco Macro Social Multianual que de manera análoga al Marco Macroeconómico
Multianual sea el documento guía para que cada programa social defina sus objetivos,
resultados e impactos a lograr en cada año, asimismo, establezca las prioridades y
montos de la inversión social en vista a la consecución de metas de mediano plazo
en cuanto a indicadores de resultados e impacto".
El presente Marco Social Multianual es así una guía para poner en marcha políticas
sociales apropiadas, en un escenario multianual, que orienta la política y el gasto
social dirigido a los pobres, especialmente a los pobres extremos. La presente versión
del MSM, se centra en los programas sociales focalizados, aunque incluye también
algunas estrategias de sectores sociales que atienden a los pobres y en especial a
los 3.86 millones de pobres extremos (2007), que por su vulnerabilidad y niveles de
exclusión requieren prioridad.
El MSM en adelante, en sus versiones anuales, presentará un balance de la situación

social del país, con especial énfasis en la evolución reciente de la pobreza, y definirá
y actualizará las estrategias de política económica y social para alcanzar los objetivos
y metas sociales prioritarias.
El presente MSM 2009-2011 cumple tres propósitos:
a) Recoge los lineamientos básicos de la política social del Estado peruano

para el período de referencia (2009-2011);
b) Establece pautas para la priorización multianual de la política social y la
asignación del gasto multianual de los programas focalizados; y
c) Establece criterios básicos para el diseño de la política social, con énfasis
en este caso en las orientaciones de política para los programas sociales,
y criterios para la actualización periódica del Marco Social Multianual
(MSM).
El MSM sirve para:

• Establecer lineamientos básicos de la
política social
• Priorizar el gasto social multianual
• Diseñar la política y los programas sociales
El presente MSM se basa en las grandes orientaciones de la política social del Estado
peruano, incluyendo las Metas del Milenio, los compromisos del Acuerdo Nacional y
diversos documentos oficiales, pero no define las políticas de los sectores sociales,
centrándose en los programas sociales.

Contenido
El documento contiene 7 secciones. En la primera se presenta el problema,

analizándose la pobreza y la política social. En la segunda se presenta el marco
conceptual de la política social y la evidencia internacional acerca de la relación entre
crecimiento económico y pobreza. La tercera sección analiza la experiencia peruana
de la relación entre crecimiento económico y pobreza. La cuarta sección establece
los lineamientos de la política social 2009-2011. La quinta propone la programación
multianual del gasto social y sus escenarios. En la sexta se presentan las implicancias
que tiene todo lo anterior para la política económica y social, y finalmente en la sección
séptima se plantea la gestión de la política social y los programas sociales.
Para el presente Marco Social Multianual 2009-2011 se han tomado como base las
cifras económicas del Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010 publicado y la
data social procedente del INEI. Las cifras del Marco Macroeconómico 2009-2011 y
los resultados del Censo 2007, presentados recientemente, serán incorporados en
la subsiguiente actualización de las proyecciones del Marco Social Multianual.
Actualización
El MSM deberá publicarse anualmente, en julio de cada año, dos meses después de
publicado el Marco Macroeconómico Multianual (MMM). El contenido mínimo del MSM
debe ser el siguiente:
1. Una evaluación del contexto macroeconómico y de las políticas económicas

formuladas en el MMM.
2. Una evaluación de la formulación e implementación de la política social, sus
lineamientos y objetivos en el mediano y corto plazo.
3. Las metas de la política social a ser alcanzadas en los próximos tres años.
4. Las previsiones para los próximos tres años sobre los principales instrumentos
de la política social:
a) El gasto social, el gasto social previsional y el no provisional, el gasto
social básico y el gasto social complementario, y el gasto social
destinado a los programas sociales;
b) Los avances en la reforma de los programas sociales, en las políticas
sectoriales sociales y en la marcha descentralizada del Estado.
Para que las proyecciones del MSM sean consistentes con las del MMM, la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) contará con información de las cuentas
de los ingresos y gastos del Gobierno Central y del Gobierno General, con un grado
de desagregación que permita hacer en forma consistente las proyecciones
necesarias.
El documento deberá ser elaborado por la Secretaría Técnica del CIAS (ST-CIAS),
en coordinación con las áreas de gobierno encargadas de la política social. Tanto
para la labor de coordinación, como para contar con la información estadística

necesaria para hacer las proyecciones, se requerirá una norma legal que facilite esta
tarea a la Secretaría Técnica.
El documento deberá ser aprobado en la CIAS y enviarse anualmente al Congreso

de la República, junto con el MMM, la Ley de Presupuesto, la Ley de Endeudamiento
Público y la Ley de Equilibrio Financiero.

1. EL PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL
1.1. PERÚ 2001-2007: CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA SOCIAL

Y POBREZA
La pobreza está determinada por:

• El crecimiento económico
• El gasto social
• Las políticas y programas sociales
Los determinantes más importantes de la pobreza son: el nivel y la composición del

crecimiento económico, el nivel y la estructura del gasto social, y la calidad de la
gestión de las políticas y programas sociales, que permite en mayor o menor medida
el acceso a bienes y servicios públicos.
Mientras que en las áreas urbanas, en el caso de familias consumidoras, la vinculación

entre pobreza y crecimiento económico se establece fundamentalmente a través del
mercado de trabajo, en las áreas rurales, donde las familias son consumidoras y
productoras a la vez, la relación entre pobreza y crecimiento económico se concreta
no sólo a través del mercado de trabajo sino del mercado de bienes.
En este sentido, conviene indicar el favorable desempeño económico registrado

durante el año 2007, a través de los principales indicadores:

PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS 2007
PBI per cápita (US dólares) 3,921.0
PBI (miles de millones de nuevos soles) 341.2
PBI (variación porcentual real) 9.0%
Demanda Global (variación porcentual real) 10.6%
Demanda Interna (variación porcentual real) 11.7%
Consumo Privado (variación porcentual real) 8.3%
Empleo Urbano Nacional en empresas de 10

8.3%
y más trabajadores (variación porcentual real)
Tasa de Desempleo (desempleados/PEA) 4.5%
Salarios (Var. % 2007/2006) 11.9%
Inversión Pública TOTAL (Var. % 2007/2006) 19.7%
Inversión Pública Gobierno Central (Var. % 2007/2006) 22.5%
Inversión Privada (Var. % 2007/2006) 23.2%
Fuente: MEF - Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011
Así, el Producto Bruto Interno se expandió en 9.0%, experimentando un crecimiento

continuo durante 78 meses. Este crecimiento se explica por el dinamismo del consumo
e inversión privados, que crecieron en 8.3% y 23.2%, respectivamente, los que
impulsaron el incremento de la demanda interna en 11.7% y de la demanda global en
10,6%.
El mayor dinamismo en el consumo privado es un reflejo del mayor poder adquisitivo

de la población debido al incremento del empleo formal de manera descentralizada
(8.3% en empresas de 10 a más trabajadores, a nivel nacional), entre otros aspectos
(mayores ingresos, acceso al crédito y mejores expectativas sobre la economía). En
ese sentido, en el año 2007, la tasa de desempleo registra un estancamiento en el
nivel de 4.5%. Con respecto a los ingresos, si bien ha habido un incremento del 12%
en los salarios, debido principalmente a la mejora en la actividad económica, existe
disparidad entre sectores según variaciones en las productividades correspondientes.
Finalmente, en cuanto a la inversión pública, ésta tuvo un crecimiento de 19.7% en

2007, destacando la correspondiente al Gobierno Central que creció en 22.5% en
términos reales. Por otro lado, la inversión privada, se expandió 23.2%,
Por otro lado, cabe indicar que durante el período previo, 2001-2006, el crecimiento
acumulado del PBI per cápita ha sido de 24.4%; el empleo en empresas de 10 y más
trabajadores ha crecido en términos acumulados en 17.03%, y el gasto social, también
en términos acumulados, lo ha hecho en 39.75%. Las últimas cifras del Marco

Macroeconómico Multianual 2009-2011 (MMM 2009-11) revelan que el 2007 la
economía peruana creció en 8.3%.
En el mismo periodo, 2001-2006, se ha generado una recuperación del consumo

privado del 24.10%. El valor del consumo privado per cápita se ha incrementado en
16.8%. Además, el crecimiento económico ha permitido la elevación de los ingresos
laborales y de los ingresos tributarios, los que en parte se han canalizado al mayor
gasto social y en parte hacia mayores transferencias por canon y FONCOMUN para
los gobiernos regionales y locales.
Adicionalmente, la información según rubros de consumo de los hogares indica que

el consumo de alimentos ha crecido de forma muy importante entre 2001 y 2007. La
demanda interna creció en 11.7% el 2007, de acuerdo al MMM 2009-11. En los últimos
años estos cambios han implicado una reducción en las tasas de pobreza y de
pobreza extrema (Gráfico 1).
Gráfico 1
CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA

PBI per cápita (2001=100), pobreza y pobreza extrema
(porcentajes)
140.0 Índice del PBI per cápita (2001=100)
POBREZA
POBREZA EXTREMA
120.0
100.0
80.0
60.0
40.0
20.0
0.0
2001 2002 2004 2005 2006
Fuente: BCRP, INEI.
La pobreza a nivel nacional, medida por el gasto por debajo del costo de la canasta
básica, se ha reducido de 49.8% a 39.3%, y la rural de 76.9 a 64.6% entre 2001 y
2007, mientras que la pobreza extrema ha caído de 19.5 a 13.7% a nivel nacional y de
46.3% a 32.9% en el ámbito rural (Cuadro 1).
A nivel de regiones, es claro que el impacto positivo ha sido diferenciado según se

trate de las zonas urbanas o rurales. En las áreas urbanas la pobreza cayó de 42.6%
a 25.7% durante el periodo 2001-2007, mientras en las zonas rurales disminuyó de

76.9% a 64.6%. En cuanto a la pobreza extrema, en las zonas urbanas cayó de 10%
el 2001 a 3.5% el 2007, y en las rurales bajó de 46.3% a 32.9% en el mismo período.
En Lima Metropolitana, la situación ha venido teniendo mayores alzas y bajas, pues

la pobreza se incrementó a casi 38.9% el 2000, estuvo en 34.3% el 2002 En cuanto
a la pobreza extrema en Lima Metropolitana, ha ocurrido algo similar, incrementándose
la tasa a 2.7% en 1999 para caer a 0.5% el 2007 (Cuadro 1).
Cuadro 1
POBREZA Y POBREZA EXTREMA EN EL PERÚ
Ámbito 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007
Pobreza
Nacional 42.7 42.4 47.5 48.4 49.8 50 48.6 48.7 44.5 39.3
Lima Metropolitana 25.4 24.1 31.4 38.9 28.3 34.3 30.9 32.6 24.2 18.5
Urbano 33 34 37.3 35.3 42.6 39 37.1 36.8 31.2 25.7
Rural 66.3 65.9 71.8 70 76.9 74.3 69.8 70.9 69.3 64.6
Pobreza Extrema
Nacional 18.2 17.4 18.4 15 19.5 18.7 17.1 17.4 16.1 13.7
Lima Metropolitana 2.3 2.4 2.7 1.6 1.7 3.3 1.3 2 0.9 0.5
Urbano 7.6 7.5 6.3 6.1 10 8.2 6.5 6.3 4.9 3.5
Rural 41.5 40 44.4 35.6 46.3 42.4 36.8 37.9 37.1 32.9
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), varios años.
Todo esto mueve a pensar la heterogeneidad de la elasticidad pobreza-crecimiento

del PBI per cápita vigente en el país, según zonas urbanas o rurales, o regiones u
otras variables. De acuerdo a las estimaciones de Céspedes (2004), la elasticidad
pobreza-crecimiento del PBI per-cápita es alrededor de 0.5. De acuerdo a Loayza y
Polastri (2004), este valor es menor comparado a otros países en desarrollo, donde
la elasticidad es de -0.82, por lo que el Perú necesita crecer más para alcanzar una
determinada reducción en la pobreza. Si utilizáramos la estimación de Céspedes del
2007, citada por el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010, con tasas de
crecimiento del PBI como las actuales (entre 6% y 7%), se reduciría la pobreza en un
1.5% a un 1.75% anual; es decir, en un 9%, en el mejor de los casos, entre 2008 y
2011. Según esto no sería tan fácil alcanzar la meta de bajar la pobreza de 39.3% a
nivel nacional en el año 2007 a 30% a nivel nacional para mediados de 2011. Pero las
últimas cifras del INEI sobre reducción de la pobreza el 2007 indican un mayor impacto
positivo sobre la pobreza y una modificación progresiva de la elasticidad.

Respecto al gasto social, éste tuvo su punto más bajo en 1990 (2.4% del PBI) para
luego incrementarse a mediados de esa década en 138%, alrededor del 5% del PBI,
manteniéndose en esos niveles en los últimos años (1999-2005).
Gráfico 2
POBREZA Y GASTO SOCIAL TOTAL 1999-2005
Pobreza (% Pob) Gasto Social Total (mill. S/.) millones S/.
53,0% 30,000
52,0%
52,0% 24,888
22,516
25,000
51,0% 20,249
19,033 20,000
49,8%
50,0%
16,111 50,0%
15,113
17,530
49,0% 15,000
48,6% 48,7%
48,0% 48,4%
10,000
47,0% 47,5%
5,000
46,0%
45,0% 0,000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Por otro lado, la calidad de la gestión de las políticas y programas sociales, que
permite o no el acceso a bienes públicos a la población, no es óptima. Esto hace que
el impacto del gasto social sea débil. En las últimas dos décadas, el impacto de los
programas sociales en la reducción de la pobreza y en especial de la pobreza extrema
parece ser poco significativo (IPAE-PNUD 2007). En los últimos tiempos, el gasto
social creció 64,6% en tan sólo 6 años (1999-2005) y la pobreza empezó en 47,5%
en 1999 y llegó a 48,7% el 2005.
Una de las dimensiones claves que explican la pobreza es la falta de acceso a bienes
y servicios públicos de calidad. Ser pobre no sólo implica tener bajos ingresos, la
pobreza es multidimensional (Aramburú, Figueroa 2001). Entre estos bienes públicos,
la educación es la más relevante. El Gráfico 3, revela las brechas en el acceso a la
educación por nivel de pobreza. Entre los pobres extremos, el analfabetismo es casi
20% frente a 8% entre los no pobres. La cobertura de la educación inicial entre los
pobres es la mitad (30%) de la de los no pobres. El atraso escolar, medido por el
número de menores de 12 años que aún no terminan primaria, es del 60% entre los
pobres y del 25% entre los no pobres. El 88% de los pobres extremos no ha terminado
la secundaria a los 17 años, cifra que entre los no pobres es menor a 40%. Por
último, la asistencia a la escuela es muy diferente según se sea pobre o no pobre: sólo
el 43.5% de los menores de 3 años de hogares en pobreza extrema asiste a centros de
educación inicial, a diferencia del 76% de los menores no pobres; y sólo 75% de
adolescentes entre 12 a 16 años en pobreza extrema asiste a un centro educativo
frente a casi 92% de los adolescentes no pobres (Benavides 2007: 457-483).

Gráfico 3
ATRASO ESCOLAR Y ANALFABETISMO POR POBREZA
100.0 Pobre extremo

Pobre no extremo
No pobre
90.0 Total
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Analfabetismo de Cobertura de Niños de 12 años que Personas de 17 años
15 años y más. educación inicial para no han terminado que no han terminado
niños de 3 a 5 años la primaria la secundaria
Fuente: ENAHO 2004
La falta de acceso a otros bienes y servicios básicos se aprecia en las bajas coberturas
de agua, electricidad y servicios higiénicos, que golpean a los más pobres (Cuadro
2). Ha habido una mejora, pero todavía no hay universalización de los servicios básicos.
El 30.8% de los hogares no tenía el 2006 agua potable, igualmente el 23,0% estaba
sin electricidad y el 20,6% sin servicios higiénicos.
Cuadro 2
ACCESO A SERVICIOS BÁSICOS
Servicios Básicos 2004 2005 2006
Hogares sin Agua Potable 32.3% 32.4% 30.8%
Hogares sin Electricidad 27.1% 25.8% 23.0%
Hogares sin Servicios Higiénicos 22.4% 22.5% 20.6%
Fuente: ENAHO 2004-2006
El acceso a estos bienes y servicios públicos es clave pues éstos crean y/o protegen
las capacidades humanas básicas que permiten aprovechar las oportunidades que
brindan la economía y la sociedad.

Los factores de exclusión en una sociedad desigual y compleja como la peruana
tienen que ver con la ruralidad y la pertenencia a grupos étnicos (Gráfico 4). Existe
una correlación muy fuerte entre ser poblador rural, ser indígena o afroperuano y ser
pobre extremo. Cabría reflexionar sobre lo poco que la sociedad peruana ha cambiado
en este aspecto en sus más de 4 siglos de existencia.
Gráfico 4
POBREZA POR ETNICIDAD Y RURALIDAD
50.0
40.0 Aymara
% Pobreza Extrema
De la Amazonia
30.0
Afroperuano
Mestizo
20.0 Quechua
10.0
Blanco
0.0
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0
% Pob. Rural
Fuente: Aramburu et al. (2006).
1.2. EL ESTADO ACTUAL DE LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS PROGRAMAS

SOCIALES.
En el Perú la política social incluye servicios

universales y programas focalizados.
La política social del Estado Peruano incluye servicios universales y programas

focalizados. Los primeros abarcan la educación y la atención de la salud, que se
ofrecen en establecimientos públicos (escuelas, colegios, centros, puestos de salud
y hospitales públicos). Los servicios universales se basan en la demanda y por lo
tanto son auto-focalizados, aunque al interior de estos sectores pueden existir
proyectos o programas focalizados. Los programas focalizados más importantes se
crearon en los noventa como una política de compensación social ante las medidas
de ajuste económico implementadas durante los primeros años de esa década. Se
denominan focalizados porque no pretenden dar cobertura universal y debido a que
desde la oferta se establecen criterios de selección y filtros para acceder a ellos. En
general, los programas focalizados tienen como población objetivo a las personas en
pobreza y en especial a las de pobreza extrema.

Retos de la política social:
• Mejorar la cobertura y calidad de los
servicios públicos
• Orientar los programas sociales a la
reducción de las brechas
El reto actual de la política social es ampliar la cobertura y calidad de los servicios

universales y, al mismo tiempo, orientar los programas focalizados a reducir las
brechas económicas, culturales y de género que impiden a los grupos más pobres y
vulnerables el acceso a estos servicios.
Debido a la complejidad y diversidad de los programas sociales y sus ejecutores, es

muy difícil realizar un balance de la política social en el Perú. Algunos de los problemas
centrales se deben a aspectos específicos que se detallan a continuación.
Problemas centrales de la política social:

• Falta de objetivos y metas comunes
• Criterios inadecuados para asignación
presupuestal
• Débil capacidad articuladora de la autoridad
social
• Gestión deficiente
• Ausencia de un sistema transversal de
monitoreo y evaluación
1.2.1. Falta de objetivos y metas comunes a nivel del conjunto de programas

sociales (PPSS)
La política social peruana ha carecido de objetivos y metas comunes de cumplimiento

obligatorio para todos los sectores y funcionarios responsables de los programas
sociales. La estructura sectorial de la institucionalidad pública establece multiplicidad
de objetivos y metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional
(APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que forman parte de la Política Nacional
de Desarrollo (APCI 2006). El problema por tanto no es la falta de planes, sino su
multiplicidad y carencia de articulación. El panorama se agrava por el hecho de que
cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula o poca coordinación intra e
intersectorial. En esta estructura, resulta muy difícil responder a objetivos y metas
comunes. No se trata solamente de un problema de gestión, sino de visión y prioridad
política.
El Plan Nacional de Superación de la Pobreza1 establece tres ejes transversales de

la política social:
1 DS 64-2004-PCM del 08 de septiembre de 2004. Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

• Eje 1. Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos
fundamentales.
• Eje 2. Promoción de oportunidades y capacidades económicas.
• Eje 3. Establecimiento de una red de protección social.
Los dos primeros ejes aluden a un cambio de estrategia social, de lo protector-

asistencial hacia el desarrollo de capacidades y hacia la promoción de oportunidades
económicas para los más pobres, tal como se analiza en detalle en la sección 4. Ello
responde a la evidencia internacional que señala que la forma más efectiva de combatir
la pobreza pasa por el desarrollo del capital humano y de las oportunidades de empleo
e ingresos. Sin embargo, para la población más vulnerable, los programas protectores
(nutrición y salud, especialmente la materno-infantil, seguridad ciudadana y seguridad
alimentaria, pensiones y apoyo a la tercera edad, etc.) continúan siendo indispensables
para evitar pérdidas de capacidades en las personas y crear las condiciones básicas
para aprovechar oportunidades educativas y económicas.
Pese a esta nueva estrategia global de la política social, los múltiples programas y
proyectos tan sólo recientemente han empezado a alinearse con base a estos tres
ejes orientadores. Asimismo, dado el carácter general de estos ejes, se requiere
"traducirlos" en objetivos y metas más concretas con plazos y responsables
específicos.
1.2.2. Criterios inadecuados de nivel y asignación presupuestal
Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha crecido

significativamente, siendo en promedio de unos 4 mil millones de soles anuales en el
último quinquenio, está por debajo del promedio latinoamericano como porcentaje
del PBI (5.5% versus 8.2%). Según el Banco Mundial (Lavado 2007: 15) "…la razón
principal de los bajos gastos sociales en el Perú es la baja recaudación fiscal como
porcentaje del PBI… se observa además una baja prioridad fiscal que en términos
relativos hace retroceder al Perú hasta ubicarlo como el país que menos prioridad
fiscal otorga a los sectores sociales". En el proceso de asignación presupuestal se
trata al gasto social como residuo, una vez cubiertos los otros gastos. Incrementar el
gasto social supone por tanto dos decisiones políticas: la reforma tributaria para ampliar
la cobertura de la recaudación y obtener mayores recursos fiscales, y el dar prioridad
a los sectores sociales en la asignación del presupuesto público.
La asignación de recursos no se basa en

resultados, sino en los presupuestos
históricos de los programas.
Otro problema es la asignación de recursos a los programas no en base a resultados,

sino a sus niveles históricos. El D.S. 029-2007-PCM dispone cambiar el criterio de
asignación de recursos hacia el presupuesto por resultados, reduciendo los costos
administrativos de los mismos. Lograr este cambio en la cultura pública no será
tarea sencilla ni de corto plazo.

No se articula la política de desarrollo
económico con la política social.
Un problema adicional es la falta de articulación entre la política de desarrollo

económico y la política social: no sólo están bastante desconectadas ambas, sino
que en años anteriores se ha visto que el gasto social tendía a ser pro cíclico y crecer
en épocas de elecciones o coyunturas políticas inestables. Dar mayor transparencia
al gasto social y hacerlo menos volátil son dos de los otros requerimientos de la
política social.
Los programas de desarrollo de capacidades y promotores son especialmente

importantes en épocas de expansión económica como la actual, pues permiten a los
pobres insertarse en nuevas oportunidades de trabajo e ingresos. Sin embargo,
históricamente los programas protectores han predominado en las políticas sociales
en el Perú. Aún en el año 2006, de 82 programas y proyectos sociales, 46 eran
netamente protectores o asistenciales. Alrededor de 57% del gasto social en ese
mismo año se destinaba a programas protectores o asistenciales2. Para el año 2007,
esta asignación presupuestal no había cambiado significativamente: de los 12
programas sociales más importantes reportados por el MEF, menos del 30% del
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) era para programas promotores, menos
del 13% para programas habilitadores y más del 57% seguía asignado a programas
protectores.
Existen programas de desarrollo de

oportunidades económicas que no están
definidos como programas sociales.
De otro lado, varios de los programas de desarrollo de oportunidades económicas

(por ejemplo Sierra Exportadora, créditos COFIDE para las MYPES, FITEL, etc.) no
se encuentran definidos institucionalmente como programas sociales, estando, por
tanto, desarticulados del Eje 2 del Plan Nacional de Superación de la Pobreza.
1.2.3. Ausencia de una autoridad definida para la gestión social integrada
Un problema adicional en los quinquenios pasados ha sido la ausencia de una autoridad

social. En esta situación de acefalía, el MEF asumía el liderazgo en la orientación de
la política social. El rol creciente de la PCM y del Primer Ministro, así como el
fortalecimiento de la CIAS y su Secretaría Técnica en la política social actual, son
cambios positivos.
El DS 029-2007-PCM establece que la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

(CIAS) es la autoridad social, la misma que a través de su Secretaría Técnica (ST)
2 CIAS (2007).

deberá cumplir estas funciones. En el marco de la reforma de los PPSS, el rol de la
CIAS es el de gestión y coordinación sistemática de la política social. La ST-CIAS
está centralizando los recursos financieros y humanos que le permitan cumplir las
tareas planteadas en el Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007-
PCM) y en el presente Marco, consolidando así su rol de apoyo a la CIAS como
Autoridad Social Nacional.
La fusión de los 82 programas antes existentes en 26 programas y la implementación

de CRECER como estrategia articuladora de 12 programas orientados a reducir la
pobreza y desnutrición crónica infantil en los distritos más pobres del país, son
avances indudables. Sin embargo, muchos de los programas fusionados aún no han
resuelto su situación y permanecen en una situación de indefinición administrativa.
1.2.4. Problemas de gestión en la política social
El problema central de la política social, es la mala gestión de los programas sociales.

El Plan de Reforma de Programas Sociales (DS 029-2007-PCM) pone especial énfasis
en mejorar los aspectos de gestión. Sin minimizar este factor, hemos señalado otros
problemas centrales que tienen que ver con la falta de metas y objetivos compartidos,
la baja prioridad del gasto social y la pobre articulación entre la política económica y la
social.
La mala focalización causa subcoberturas

y filtraciones.
Entre los diversos problemas de gestión cabe señalar la mala focalización, que
determina problemas de sub-cobertura (los programas no llegan a los supuestos
beneficiarios) y de filtración (los programas llegan a los que no los necesitan). Vale la
pena enfatizar que los niveles de subcoberturas son bastante mayores que los de
filtración en la mayoría de los PPSS. En cuanto a los programas alimentarios, en el
2004 la filtración era considerable (en el caso del Vaso de Leche llegaba al 51.4% y
en el de los Comedores Populares urbanos al 45.2%). La sub-cobertura de estos
últimos era del 97% en las zonas rurales y del 92% en las urbanas (PCM 2007).
Para mejorar la focalización es indispensable seguir avanzando las iniciativas en

curso sobre el Sistema de Focalización de Hogares (SISFHO) para las zonas urbanas
y el Padrón de Beneficiarios y Mapa de Impactos que el Programa JUNTOS y la
estrategia CRECER impulsan para los ámbitos rurales. Sin embargo, técnicamente
es necesario afinar los criterios de focalización con base en una tipología distrital que
considere no sólo la incidencia de la pobreza, sino las potencialidades económicas y
los niveles de articulación con el mercado. Para la focalización individual debe utilizarse
el ciclo de vida y la vulnerabilidad individual y familiar. Esta tipología geográfica, familiar
e individual deberá permitir no sólo priorizar el nivel de gasto, sino una mejor
combinación entre programas protectores, "capacitadores" y promotores. Además
debe proporcionar criterios y datos para hacer posible la "graduación" de aquellos
beneficiarios que alcanzan ciertas capacidades o niveles adecuados de vida de
acuerdo al apoyo recibido.

Los aportes de las organizaciones de la
sociedad civil, ONG y agencias de desarrollo
internacional son importantes en el desarrollo
de los programas sociales.
Los principales actores de los PPSS no se limitan al Poder Ejecutivo. Las

organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las
agencias de desarrollo internacional tienen un peso importante en varios campos de
los programas sociales. Según APCI, en 2005 la cooperación internacional no
reembolsable contribuyó con más 581 millones de dólares a programas de desarrollo,
de los que 285 millones (un 49%) fueron ejecutados por ONG e instituciones privadas
(APCI 2007: 90). Las áreas de inversión más importantes fueron medio ambiente,
salud y educación. Unir fuerzas con estas instituciones no sólo permitirá mayores
recursos y una mejor coordinación con el Ejecutivo, sino también aprovechar su
experiencia y capacidades técnicas. En efecto, una de las ventajas comparativas de
muchas ONG y agencias privadas de desarrollo es su capacidad para innovar y asumir
riesgos. En campos claves de la política social como nutrición, salud materna,
desarrollo rural, etc., instituciones privadas de larga trayectoria pueden convertirse
en valiosos aliados en acciones de capacitación, apoyo técnico y monitoreo y
evaluación de los PPSS públicos. Lamentablemente, son pocos los PPSS públicos
que, en forma sistemática, buscan la colaboración de estas instituciones.
Para lograr una buena gestión de los PPSS

es fundamental la participación de los
beneficiarios y sus organizaciones.
Otro aspecto clave de la gestión de los PPSS es el de la participación de los

involucrados, en especial de la población beneficiaria y sus organizaciones. Existen
diversas experiencias importantes de modalidades de participación orgánica de la
población, como las reuniones de validación de beneficiarios de JUNTOS, los CLAS
en salud, las APAFA en educación, los núcleos ejecutores de FONCODES, los comités
comunales de PRONAMACHCS, los Comedores Populares y los Comités de Vaso
de Leche del Programa de Complementación Alimentaria (PCA), etc.
Cabe resaltar que esta participación debe ser evaluada y reforzada, pues no siempre
funciona como debería o recibe el apoyo suficiente de los responsables de cada
programa. Uno de los riesgos es que se conviertan en grupos de interés y presión
desvirtuando la focalización y objetivos iniciales de los proyectos. Esto parece suceder
con muchos Comedores Populares y con el Programa del Vaso de Leche (Alcázar et
al, 2003, y Ravina et al, 2002) que presentan altos niveles de filtración y bajo nivel de
costo-efectividad. Sin embargo, está demostrado que la participación de los
involucrados mejora la relevancia y sostenibilidad de los PPSS. Por ello es importante
que en estrategias como la de CRECER se priorice la participación y organización
de las madres y cuidadores como parte clave de su gestión y objetivos.

Otro reto es mejorar la capacidad de los
gobiernos locales a fin de que puedan asumir
con más eficiencia los PPSS transferidos.
Otro de los retos actuales de los PPSS es su transferencia a los gobiernos locales
(regionales, provinciales y distritales) en el marco de la descentralización. Los
programas alimentarios ya se encuentran transferidos (caso del PCA) o en proceso
de transferencia (Programa Integral de Nutrición – PIN) a los gobiernos provinciales.
PRONAMACHCS y MARENASS funcionan en forma descentralizada con oficinas
fuera de Lima. En todos los casos, la ejecución de los PPSS supone la participación
de los gobiernos locales.
La transferencia constituye un reto y una oportunidad. Un reto en la medida en que

muchos gobiernos subnacionales no cuentan con los recursos humanos y técnicos
para asumir estas nuevas responsabilidades en forma eficiente y eficaz. Se necesita
fortalecer las acciones de capacitación, orientación y supervisión de los recursos
humanos locales, que son claves para una adecuada implementación de los PPSS.
Esta es una tarea urgente que debe considerarse entre las obligaciones de una ST-
CIAS reforzada. La oportunidad se da en la medida en que los gobiernos locales han
incrementado su participación en el gasto público de 9.2% en 2004 al 15.3% previsto
en el presupuesto 2008, especialmente por las transferencias del canon minero (INDE
2007). Estos mayores recursos pueden y deben permitir el cofinanciamiento de los
PPSS, contribuyendo así a su sostenibilidad.
1.2.5. Ausencia de un sistema transversal de monitoreo y evaluación
En la mayoría de los PPSS no existe una cultura de monitoreo y evaluación sistemática.

Muchos de los PPSS carecen de línea de base actualizada, por lo que resulta difícil,
cuando no imposible, medir avances y resultados, y mucho menos impactos. El
monitoreo se limita a indicadores cuantitativos de proceso y productos (número de
charlas, cursos, atenciones realizadas, raciones distribuidas, créditos otorgados,
visitas a la web, etc.) dejando de lado los aspectos de calidad y resultados. Lo que es
peor, se confunde a menudo indicadores de proceso con indicadores de resultado.
Por ello, no se cuenta con información completa, oportuna y confiable de los resultados
a nivel de la población participante. Las pocas evaluaciones de impacto que han
realizado los PPSS se deben a los requerimientos para préstamos de agencias
internacionales. La nueva política de gestión por resultados del MEF para la asignación
presupuestal es tanto un incentivo como un reto para desarrollar, aplicar y mantener
un sistema de bases de datos e indicadores y sistemas de monitoreo y evaluación.

2. EL MARCO CONCEPTUAL
2.1. Universalismo y selectivismo.
En América Latina, la década de los ochenta está marcada por un cambio de paradigma
en la concepción de las políticas sociales, del universalismo al selectivismo. Ello
implicó un cambio de la preocupación por el desarrollo inclusivo, hacia una agenda
más tecnocrática y limitada, la lucha contra la pobreza (Haagh 2004). El contexto
económico en que surgió este cambio paradigmático es el de las reformas
neoliberales, las políticas de reformas monetarias y fiscales, las privatizaciones y la
reducción del gasto social en programas universales (educación y salud) para
orientarlos hacia programas focalizados de alivio a la pobreza en el marco de lo que
se ha denominado "el Consenso de Washington" (Williamson 1990). Muchos países
pobres, en especial en América Latina, enfrentaron en esos años problemas de alta
inflación, desequilibrios en sus balanzas fiscales y comerciales e incremento de su
deuda externa. En esos tiempos de recesión económica global, el impacto social
estuvo marcado por el incremento del desempleo, la pobreza y la inestabilidad social
y política.
América Latina ha vivido un cambio en la

concepción de las políticas sociales:
• En los 80, se pasó del universalismo al
selectivismo.
• En los 90, se priorizó el ajuste fiscal, las
privatizaciones y la reducción del gasto
social.
En el Perú, en la década de los noventa se implementaron las medidas de ajuste

económico y fiscal, las privatizaciones y la reducción del gasto social en programas
universales. La meta central fue intentar bajar la inflación de fines de los ochenta (lo
que se consiguió); reactivar la economía con medidas para atraer la inversión privada
(lo que se consiguió parcialmente), y reducir la desigualdad y la pobreza con
programas verticales y focalizados en los sectores supuestamente más pobres y
golpeados por la recesión de la década anterior (lo que no se logró). La ampliación de
cobertura de los servicios de salud y educación se hizo con inversiones limitadas,
priorizando la infraestructura física y no las competencias y capacidades de los
servidores públicos, lo que deterioró la calidad de los servicios.

La reactivación económica y la prioridad
otorgada por el Gobierno al tema social son
un reto y una oportunidad para lograr un
crecimiento económico más inclusivo.
La reactivación económica y la prioridad política otorgada especialmente por este

gobierno al tema social, constituyen un reto y una oportunidad para lograr un
crecimiento económico más inclusivo y una política social renovada. Para ello se
debe trabajar simultáneamente en mejorar la calidad y cobertura de los servicios
universales y redefinir la política social hacia programas de desarrollo de capacidades
y promotores de oportunidades económicas. Este MSM propone los lineamientos
para la nueva política social basada no sólo en la protección a los más pobres y
vulnerables, sino también en dar énfasis a la formación de capacidades para la
empleabilidad y en articular a la pequeña y mediana producción al mercado interno y
externo.
2.2. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y POBREZA: LA EVIDENCIA

INTERNACIONAL.
En la literatura internacional, la vinculación entre el desempeño macroeconómico,

medido por el comportamiento del PBI per cápita, y la pobreza, definida como el
porcentaje de población cuyos niveles de gasto o ingresos no alcanzan para cubrir el
costo de canastas de consumo básico para satisfacer sus necesidades, es evidente.3
Según Pasha (2002), la experiencia de los países de Asia muestra que el crecimiento
del ingreso real per cápita está muy correlacionado con la reducción de la pobreza.
En general, cuando el ingreso per cápita subió 8% en términos reales, la tasa de
pobreza en estos países disminuyó en un 12%.
La experiencia de los países de Asia muestra

que el crecimiento del ingreso real per cápita
está muy correlacionado con la reducción de
la pobreza.
3 Mendoza y García (2005) y Mendoza (2007).

Gráfico 5
CAMBIOS EN LA POBREZA (%) Y CRECIMIENTO DEL PBI PER-CÁPITA
20
Cambio en la incidencia de pobreza (%)
10
-10
-20
-2 0 2 4 6 8 10
Crecimiento del ingreso per-cápita
Fuente: Pasha 2002.
El estudio de Mark Weisbrot y otros (2000), con datos de panel para países en
desarrollo muestra que el crecimiento es bueno para los pobres. En general, la relación
entre crecimiento del ingreso per cápita y crecimiento anualizado del ingreso del
quintil más pobre es de "uno a uno"; es decir, el bienestar de los segmentos más
pobres se incrementa cuando crecen los ingresos de la economía.
En general, el bienestar de los segmentos

más pobres de la población se incrementa
cuando crecen los ingresos de la economía.

Gráfico 6
CRECIMIENTO ANUALIZADO DEL INGRESO DEL QUINTIL MÁS POBRE Y
CRECIMIENTO DEL INGRESO PER-CÁPITA
25.00%
20.00%
15.00%
10.00%
Crecimiento del ingreso de los pobres
5.00%
0.00%
-15.0% -10.0% -5.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0%
-5.00%
-10.00%
-15.00%
-20.00%
-25.00%
Crecimiento del ingreso per-cápita
Fuente: Weisbrot y otros (2001)
Asimismo, a juicio de Dollar y Kraay (2001), el crecimiento económico es la clave

para reducir la pobreza de manera permanente. Estos autores, en una muestra de
80 países durante 4 décadas, encontraron que la pobreza absoluta declina conforme
se eleva el ingreso per cápita, no importando si el crecimiento ocurre por la apertura
al comercio internacional o por otras razones.
Según Bhalla (2004), China es el país con un crecimiento más elevado a favor de los
pobres. La experiencia china de reducción notable de la pobreza es también destacada
por Sachs (2006) como un ejemplo contundente de la importancia del crecimiento
económico. China ha estado creciendo desde 1978 a un ritmo promedio de 8 por
ciento anual:

"A ese ritmo, la renta media por persona se ha duplicado cada nueve años, con
lo cual en 2003 ya era casi ocho veces mayor que la de 1978. La reducción de
la pobreza extrema en el país ha sido espectacular (…). En 1981, el 64 por
ciento de la población vivía con unos ingresos inferiores a un dólar diario. En
2001, la cifra ya se había reducido a un 17 por ciento" (Sachs 2006: 226).
De la misma manera, de acuerdo con Sala-i-Martin (2007), en las últimas tres décadas,
el crecimiento económico mundial se ha acelerado y la tasa de pobreza se ha reducido
en alrededor de dos tercios.
Gráfico 7
CAMBIO EN LA TASA DE CRECIMIENTO Y TASA DE POBREZA
0.4 World Average Latin America Linear (World)
0.2
Change in 1$/day Poverty Rate
-0.2
-0.4
-0.6
-10.0% -6.0% -2.0% 2.0% 6.0% 10.0%
Growth Rate
Fuente: Sala-i-Martin.
Según Berg y Krueger (2003), el crecimiento económico contribuye decisivamente a

la reducción de la pobreza, y el crecimiento económico fomentado por la apertura no
empeora la distribución del ingreso o, en el peor de los casos, el empeoramiento de
la distribución del ingreso no impide la reducción de la pobreza.
Otro caso importante resaltado por Pasha (2002) es el de la India, una de las naciones
más pobladas del mundo. Desde inicios de la década de los ochenta, la India ha
mantenido una tasa de crecimiento de 6% en promedio, explicada mayormente por
el crecimiento de la actividad agropecuaria. Este crecimiento se ha visto favorecido
por políticas de desarrollo rural que mejoraron las oportunidades de mercado y
promovieron el incremento de la productividad a través del uso de variedades de
cultivos mejorados, fertilizantes e irrigación. El gobierno también invirtió en obras de
infraestructura para apoyar el esfuerzo del sector.

El crecimiento económico, especialmente del
sector agrícola en las zonas rurales, ha sido
la principal causa de la reducción de la
pobreza en la India.
Los estudios indican que ha sido el crecimiento económico, especialmente del sector
agrícola en zonas rurales, la fuente principal de la significativa reducción de la
proporción de población que vive en pobreza en la India, del 55%, a principios de los
setenta, a alrededor del 35% el 2002. De acuerdo a Pasha, el ratio de crecimiento del
ingreso real per-capita de la India en la década de 1980 fue de 3.6, reduciéndose la
tasa de pobreza en 2.2% anual. En la década de los noventa, con un crecimiento
similar de 3.6% anual, la tasa de pobreza cayó anualmente 2.8%.
El crecimiento sostenido de la economía

chilena y políticas sociales efectivas
impactaron en la reducción de la pobreza
extrema al pasar ésta de 22.6% en 1987 a
4.7% en 2003.
En Latinoamérica, el caso sobresaliente es el de Chile. La economía chilena creció

sostenidamente desde 1984 hasta fines de los noventa a casi 7% anual, aunque este
crecimiento fue menor entre 1999 y 2003. Actualmente, está creciendo a tasas de
más del 5%, basado fundamentalmente en sus actividades de exportación minera y
agro-industrial. El crecimiento de 5.6% anual promedio durante el periodo de 1987 a
2003 le permitió reducir sus niveles de pobreza nacional de 45% a 19% durante el
mismo periodo, mientras en las zonas rurales la caída fue más importante, de 38.3 a
12.9%. El impacto en la pobreza extrema entre 1987 y 2003 ha sido igualmente notorio
al reducirse de 22.6% en 1987 a 4.7% en 2003, de acuerdo a información de la CEPAL.
No sólo el crecimiento económico explica la reducción de la pobreza en Chile. Este
estuvo acompañado de una efectiva política social liderada por el Ministerio de
Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) que lanzó un programa de garantías mínimas
dirigido a la población pobre. El programa supuso cambios institucionales, autoridad
definida en lo social y ejecución descentralizada y coordinada a nivel de municipios
con listados de familias derecho habientes a nivel local, apoyadas por funcionarios
de Chile Solidario. Fue la combinación virtuosa del crecimiento económico sostenido
y una política social efectiva y habilitadora la que permitió a Chile reducir la pobreza.

3. LA EXPERIENCIA PERUANA
Aunque el debate sobre el tipo de crecimiento económico y su impacto en la pobreza

(FONCODES, CIES 2002) está lejos de ser concluyente, los consensos básicos
sugieren que el crecimiento económico es una condición necesaria aunque no
suficiente para reducir la pobreza, especialmente la pobreza extrema y rural.
En una perspectiva de largo plazo, el crecimiento económico debe ser bastante mayor
al crecimiento demográfico. La población total no sólo ha crecido de 6 a 26 millones
entre 1950 y 2005, sino que la Población Económicamente Activa (PEA) creció de 4
a 14 millones entre 1970 y 2005 (Bernedo 2007). La última data del INEI, procedente
del Censo 2007, revela que la población total del Perú asciende a 28,220,764, lo que
supone una ampliación de la PEA. Adicionalmente a la masiva entrada de jóvenes a
la edad laboral, la creciente participación de la mujer y la mayor esperanza de vida
son también procesos responsables del rápido crecimiento de la oferta laboral.
Para reducir la pobreza extrema importa no

sólo el nivel de crecimiento del PBI, sino la
distribución del ingreso.
Por otro lado, para reducir la pobreza extrema importa no sólo el nivel de crecimiento
del PBI, sino la distribución del ingreso. En efecto, pese al crecimiento sostenido que
se registra desde el año 2002, la pobreza extrema entre 2004 y 2007 se redujo sólo
en un 3.4 puntos porcentuales, mientras la pobreza extrema rural lo hizo en 3.9 puntos
y la sierra rural en 3.2 puntos porcentuales (Cuadro 4). Ello parece indicar que el
crecimiento económico favorece a los grupos de contextos más conectados al
mercado (la costa), incluyendo los centros urbanos vinculados a la minería en el
caso de la sierra y a los agricultores de la selva, quizás por efecto de la expansión de
los cultivos ilegales de la hoja de coca (Cuadro 3).

Cuadro 3
INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL
SEGÚN ÁMBITOS GEOGRÁFICOS 2004-2007
(PORCENTAJE)
Ámbito 2004 2005 2006 2007
Perú 48,6 48,7 44,5 39,3
Área de residencia
Urbana 37,1 36,8 31,2 25,7
Rural 69,8 70,9 69,3 64,6
Regiones naturales
Costa 35,1 34,2 28,7 22,6
Sierra 64,7 65,6 63,4 60,1
Selva 57,7 60,3 56,6 48,4
Dominios
Costa urbana 37,1 32,2 29,9 25,1
Costa rural 51,2 50,0 49,0 38,1
Sierra urbana 44,8 44,4 40,2 36,3
Sierra rural 75,8 77,3 76,5 73,3
Selva urbana 50,4 53,9 49,9 40,3
Selva rural 63,8 65,6 62,3 55,3
Lima Metropolitana 30,9 32,6 24,2 18,5
Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares 2004-2007.

Cuadro 4
INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA SEGÚN ÁMBITOS
GEOGRÁFICOS 2004-2007
(PORCENTAJE)
Ámbito 2004 2005 2006 2007
Perú 17,1 17,4 16,1 13,7
Área de residencia
Urbana 6,5 6,3 4,9 3,5
Rural 36,8 37,9 37,1 32,9
Regiones naturales
Costa 4,0 3,8 3,0 2,0
Sierra 33,2 34,1 33,4 29,3
Selva 25,0 25,5 21,6 17,8
Dominios
Costa urbana 5,6 4,0 3,0 2,1
Costa rural 13,8 13,4 14,4 10,5
Sierra urbana 13,6 11,6 10,3 8,5
Sierra rural 44,0 46,6 46,5 40,8
Selva urbana 18,7 22,5 18,1 11,0
Selva rural 30,4 28,0 24,6 23,4
Lima Metropolitana 1,3 2,0 0,9 0,5
Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007.
En cuanto al número absoluto de pobres es de notar que la data de ENAHO 2007

respecto a pobreza, proyectada sobre la población censal 2007, la mayor parte de
pobres y pobres extremos son rurales, como se aprecia en el Cuadro 5.

Cuadro 5
NÚMERO DE HABITANTES BAJO LÍNEA DE POBREZA Y POBREZA
EXTREMA 2004-2007
(EN MILES DE HABITANTES)
Pobres Pobres extremos
Ámbito 2004 2005 2006 2007* 2004 2005 2006 2007*
Perú 13,388 13,610 12,615 11,091 4,710 4,863 4,564 3,866
Urbano 7,407 7,469 6,436 4,725 1,298 1,279 1,011 634
Rural 5,291 5,424 5,349 6,366 2,790 2,899 2,864 3,232
Fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2004-2007 y Boletín especial No 15. * Cifras en base a
la población censal 2007 y localización territorial de la población pobre y pobre extremo de la ENAHO 2007.
Elaboración propia.
El crecimiento económico favorece más

directamente a los grupos más conectados al
mercado, de ahí la importancia del rol del
Estado y de los PPSS para los pobres
extremos.
Los canales de transmisión entre el crecimiento económico y la pobreza, en el

contexto particular de la economía peruana, se pueden apreciar en la estructura de
ingresos y gastos de una familia típica urbana y rural. Así, en el caso de la familia
urbana, la transmisión se da a través de los ingresos laborales –el canal que vincula
el crecimiento económico con los ingresos familiares– y de la participación en las
transferencias gubernamentales –el canal de la política social. En el caso de la familia
rural, la situación es distinta pues en muchos casos se trata de familias productoras
y consumidoras, con lo cual tienen ingresos laborales, como los hogares urbanos,
pero también ingresos por ventas de sus productos, además de ingresos por las
políticas y programas sociales. En el mundo rural es más clara la convergencia de
los canales del mercado de bienes y de trabajo y el canal de la política social, como
factores que inciden en la determinación de los ingresos de los hogares.
3.1. LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE LAS FAMILIAS POBRES
Según la información proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)

del año 2006, la composición de los ingresos y gastos de una familia pobre (es decir,
para el 44,5% de los hogares peruanos el 2006) era la siguiente: más del 90% de los
ingresos estaba constituido por los ingresos generados en el hogar y sólo un 5.4%
constituían transferencias gubernamentales, de las cuales la mayor parte era donación
basada en asistencia alimentaria. Para las familias más pobres o en pobreza extrema,
cuyo gasto no alcanza para cubrir una canasta básica de alimentos, las trasferencias
del gobierno representaban el 5% de sus ingresos totales.

Analizando las fuentes de ingreso de un hogar pobre, se aprecia que el 85.7% de sus
ingresos está constituido por los ingresos laborales, mientras que en el caso de los
hogares pobres extremos, el ingreso laboral tiene una presencia de 87.3%. Las otras
fuentes de ingresos, como las trasferencias, tanto públicas como privadas, tienen
una participación muy reducida. Cabe explicar que la categoría ingresos laborales
incluye ingresos por empleo, trabajo independiente y venta de productos o servicios.
Las transferencias gubernamentales

representan menos del 5% de los ingresos de
las familias más pobres.
En el caso de los hogares pobres rurales, el 87.5% de los ingresos está constituido
por los ingresos laborales (que en su mayoría provienen de la venta de su producción
y la valoración de la producción usada para autoconsumo o como semilla) y un 5%
corresponde a ingresos por transferencias corrientes dentro del país. Esto incluye
remesas de familiares que son migrantes internos y transferencias gubernamentales,
por lo que se estima que la participación del Estado es aún menor. La categoría
ingresos laborales incluye el producto de las ventas que realizan los miembros del
hogar. En el caso de los pobres extremos del sector rural, el ingreso laboral representa
el 86.9% del ingreso total, mientras que la participación del Estado es menor al 5%.
En el caso de los hogares pobres urbanos, se observa que la principal fuente de

ingresos corresponde a los ingresos laborales, con una participación del 84%, mientras
que el 5.9% corresponde a transferencias del Estado. Para los hogares pobres
extremos del sector urbano, el 87.7% de los ingresos son generados por los ingresos
laborales, mientras que la participación del Estado es de 4.2%.
Cuadro 6
ESTRUCTURA DE INGRESOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA
Rural Urbano
Estructura de ingresos Pobre Pobre no Pobre Pobre no
extremo extremo extremo extremo
Ingresos por trabajo 86.9% 87.5% 87.7% 84.0%
Alquiler (imputado o transferido) 6.6% 6.0% 7.1% 8.0%
Ingreso por transferencias corrientes
monetarias del país 5.9% 5.0% 4.2% 5.9%
Ingreso por transferencias corrientes
del extranjero 0.1% 0.3% 0.0% 0.4%
Ingresos por rentas de la propiedad
monetaria 0.3% 0.6% 0.6% 1.0%
Otros ingresos extraordinarios 0.3% 0.6% 0.3% 0.7%
Total Promedio 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Fuente: ENAHO 2006.

Analizando la estructura de gastos de las familias (Cuadro 7), se observa que el
gasto monetario pagado, por autoconsumo y por pago en especies, constituye más
del 75% de esta estructura. Cabe resaltar que el gasto por autoconsumo (24%) y por
otras fuentes de gasto (más del 15%) son especialmente importantes para los pobres
extremos rurales.
La participación del gobierno en los gastos familiares es poco significativa. Los gastos
por donaciones públicas, dentro de los cuales se encuentran las transferencias del
gobierno, constituyen el 6.0% en el caso urbano y el 8.5% en el caso rural, y son
ligeramente mayores para los pobres extremos (10% entre los rurales y 7% entre los
urbanos).
Cuadro 7
ESTRUCTURA DE GASTOS FAMILIARES SEGÚN ÁREA
Rural Urbano
Estructura de gastos Pobre Pobre no Pobre Pobre no
extremo extremo extremo extremo
Gasto monetario pagado 46.8 % 55.7% 64.4% 72.2%
Gasto por autoconsumo 23.8% 20.1% 15.2% 12.3%
Gasto por pagos en especie 0.2% 0.3% 0.2% 0.1%
Gastos por donaciones públicas 9.8% 6.9% 7.3% 4.5%
Gastos por donaciones privadas 3.3% 3.7% 3.6% 3.2%
Otras fuentes de gasto 15.6% 12.8% 9.0% 7.5%
Gastos imputados (no declarantes) 0.4% 0.4% 0.4% 0.2%
Total Promedio 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

Fuente: ENAHO 2006.
De esta breve descripción del presupuesto familiar, se puede concluir que:
• En una familia pobre y pobre extrema, la fuente económica más

importante proviene de los ingresos laborales, constituyendo las
transferencias gubernamentales una pequeña fracción de los mismos.
• En el caso de las familias rurales, que son consumidoras y productoras,
la fuente más importante de los ingresos se origina en la venta de sus
productos y en el autoconsumo valorado a precios de mercado.
• En consecuencia, el gasto de los hogares, que se utiliza como unidad de
medida para los indicadores de pobreza, está estrechamente vinculado
a los ingresos laborales y, en medida mucho menor, a las transferencias
gubernamentales.

3.2. CRECIMIENTO ECONÓMICO Y EMPLEO
Cuando hay crecimiento económico aumenta la necesidad de mano de obra por

parte de las empresas, lo que se refleja en el incremento efectivo de empleos y/o en
el aumento de los salarios. Cuando asciende el nivel de empleo y/o los salarios, se
produce la elevación de los ingresos de los hogares. Los mayores ingresos pueden
sustentar mayores gastos familiares en alimentación, vestimenta, salud o recreación.
Cuando hay crecimiento económico, aumenta

la necesidad de mano de obra por parte de
las empresas, lo que se refleja en el
incremento efectivo de empleos y/o el
aumento de los salarios.
El canal del crecimiento comprende: el empleo, los ingresos laborales y los gastos.
Este canal es más potente cuando el crecimiento está liderado por los sectores
intensivos en mano de obra. Por ejemplo, por su grado de vinculaciones
intersectoriales, una tasa de crecimiento determinada en el sector construcción
probablemente requerirá de más mano de obra que la misma tasa de crecimiento en
el sector de la gran minería. En el primer sector, la elasticidad crecimiento-mano de
obra es más alta que en el segundo. En general, cuando el crecimiento está liderado
por sectores intensivos en mano de obra –generalmente de baja calificación, donde
están insertados los hogares pobres – el crecimiento es más "inclusivo", es decir, los
pobres se benefician proporcionalmente más que la población total.
El otro canal importante es el efecto que tiene el crecimiento económico en el ingreso

de las familias consumidoras-productoras, como lo son las familias campesinas. El
crecimiento económico amplía el tamaño de mercado para estas familias, elevando
los precios y/o la cantidad vendida de sus productos.
Las familias campesinas que son

consumidoras-productoras, también pueden
beneficiarse del crecimiento económico al
ampliarse el nivel de ventas de sus
productos.
En los últimos años, se han generado las condiciones macroeconómicas apropiadas

para reducir de manera significativa la pobreza en el Perú. El actual ciclo expansivo
de la economía, con inflación baja y superávit en las cuentas externas, no tiene
precedentes en nuestra historia contemporánea. Asimismo, las cifras de crecimiento
del producto, la inversión privada, la recaudación y el consumo privado, en conjunto,
son inéditas (Gráfico 8).
En cuanto a la distribución del ingreso, sin embargo, no se aprecian cambios

significativos desde 1997. De acuerdo a la CEPAL, el coeficiente GINI era de 0.532 en
esas fechas y el estimado para el año 2004 es de 0.505. La proporción de personas

con ingresos por debajo del promedio tampoco cambió: 70.1% en 1997 y 69.7% en
2006 según la misma fuente. Hasta no contar con información más reciente puede
afirmarse que la distribución del ingreso ha permanecido prácticamente igual en la
última década en el Perú. Ello no ayuda evidentemente a acelerar la disminución de
la pobreza.
Gráfico 8
LA EXPANSIÓN ECONÓMICA. INDICADORES MACROECONÓMICOS
BÁSICOS (VARIACIONES PORCENTUALES ANUALIZADAS)
Inversión privada Consumo privado

25 9
(Variaciones porcentuales)
23.2 8.3
20.1 8
20 7 6.2
6
15 5 4.6
12
9.1 4 3.5
10
3
5 2
1
0 0
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Recaudación PBI
30.0 10.5
25.0 9.0
25.0 9
7.6
7.5 6.7
20.0
6 5.2
15.0 13.0
12.0 4.5
9.9
10.0
3
5.0 1.5
0.0 0
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
En el periodo 2006-2007, el rápido crecimiento de los sectores que aportan al PBI no

primario y que están ligados a la demanda interna ha elevado el empleo en las
empresas medianas y grandes. De esta forma, el crecimiento del empleo va de la
mano, en mayor consonancia, con el crecimiento de la economía, sobre todo en el
sector formal. En los tres primeros trimestres del año 2007, mientras el empleo urbano
en empresas de más de 10 trabajadores aumentó por encima del 8.3% anual, el
empleo urbano en el interior del país se elevó a una tasa de 7.7%.
El rápido crecimiento del PBI no primario y de

la demanda interna en los últimos dos años
ha elevado el empleo en las empresas
medianas y grandes.

Al parecer, podría estarse registrando una elevación paulatina de la elasticidad empleo-
producto, debido, por un lado, a la consolidación del crecimiento económico y, por
otro, como resultado del crecimiento de las actividades no primarias, que son más
intensivas en mano de obra.
Gráfico 9
CRECIMIENTO CON EMPLEO EN EMPRESAS
DE 10 Y MÁS TRABAJADORES
Empleo
(Variaciones porcentuales anuales)
Empleo Perú Urbano: empresas Empleo Resto Urbano: empresas

de 10 y más trabajadores de 10 y más trabajadores
9 9 8.9
8.3
8 7.3 8 7.2
7 7 6.4
6 6
5 4.5 5
4 4 3.6
3 2.7 3
2 2
1 1
0 0
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Empleo Lima Metropolitana: empresas Empleo Lima Metropolitana: empresas
de 10 y más trabajadores de 100 y más trabajadores
9 8.6 12
8 10.3
7.1 10 9.07
7
6 8
5 5.64
3.8 6 4.97
4
3 2.4 4
2
2
1
0 0
2004 2005 2006 2007 2004 2005 2006 2007
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
3.3. EL GASTO SOCIAL
Aun cuando en una sección anterior se muestra que las transferencias

gubernamentales tienen un peso limitado en el financiamiento del presupuesto familiar,
no se debe subestimar el peso de la política social. El gasto del gobierno en
transferencias, servicios y programas específicos que benefician a los pobres,
constituye la diferencia entre la pobreza y la indigencia para muchas familias pobres.
El gasto social del gobierno si está bien

orientado puede significar la diferencia entre la
pobreza y la indigencia para muchas familias
pobres extremas.

Asimismo, el gasto en salud y educación constituye inversión en el capital humano
de los hogares que mejora sus capacidades de generación de ingresos y su
empleabilidad y, por tanto, posibilita su salida de la pobreza.
El gasto social, ya sea orientado a la inversión en capital humano o al alivio de la

pobreza, define la política social del Estado. Este gasto, que comprende básicamente
las funciones de salud, educación y asistencia y previsión social, se ha incrementado
en promedio a una tasa de 9.1% entre los años 2001-2006. Sin embargo, su
participación como porcentaje del PBI se ha reducido de 9.2% en 2001 a 8.3% en
2006.
Gráfico 10
Fuente: MEF.
A pesar de haberse incrementado en los últimos años, el gasto social sigue siendo
bajo. El gasto social en el Perú es menor que el promedio para América Latina en
cada uno de los sectores principales: educación, salud y asistencia y previsión social.
Incluyendo el gasto público en educación, salud y asistencia social4, el Perú ha invertido
alrededor del 6% del PBI en gasto social durante el 20075. El promedio latinoamericano
es de 8.2% del PBI, por lo que el Perú, con niveles superiores de pobreza, está por
debajo del promedio regional. Además, el estudio referido señala que los programas
sociales en el país cubren una mayor cantidad de habitantes que otros programas en
la región, por lo que los fondos sociales se diluyen entre un mayor número de
beneficiarios.
4 Lavado (2007).
5 Cifra señalada por diversos informes del Banco Mundial, que puede diferir de las obtenidas por otros
autores debido a la metodología utilizada en la medición del gasto social.

El menor gasto social del Perú, comparado con otros países de la región, refleja el
bajo nivel de gasto público y la poca prioridad asignada a los programas sociales.
Este resultado es explicado, en parte, por el bajo nivel de recaudación tributaria: los
ingresos corrientes del Gobierno Central alcanzaron sólo el 17% del PBI. Dentro de
este espacio limitado, sin embargo, la prioridad asignada al gasto social ha sido
relativamente baja.
Cuadro 8
GASTO SOCIAL ASIGNADO EN AMÉRICA LATINA, 2000-2001
(PORCENTAJE DEL PBI)
Proporción del gasto público destinado a asistencia social

(Prioridad fiscal)
Menor a 4.5% Entre 4.5% y 7% Mayor a 7%
Gasto público como porcentaje del PBI
Mayor Colombia Venezuela Nicaragua Brasil Uruguay

a 24% 0.9 1.0 1.1 1.4 4.7
presión presupuestaria
Entre Paraguay Costa Rica 1.1 Chile Honduras

19% y 24% 0.4 Ecuador 1.0 1.7 1.7
Debajo Perú Argentina 1.2 Guatemala El

de 0.7 México 1.1 1.1 Salvador
19% República 2.4
Dominicana 1.0
Fuente: World Bank (2007).
Existe otro canal indirecto a través del cual el crecimiento económico contribuye a la
disminución de la pobreza. Como la economía peruana se rige por metas de déficit
fiscal como porcentaje del PBI, cualquier incremento del gasto público debe estar
sustentado en mayores ingresos tributarios. Debido a que el crecimiento económico
eleva los ingresos tributarios, existe un margen mayor para el incremento del gasto
público, que puede orientarse hacia el gasto social y hacia la inversión en
infraestructura, lo que permite elevar también los ingresos de la población.
Asimismo, en el Perú hay un conjunto de asignaciones gubernamentales, tales como

el FONCOMUN o el canon en sus diversos conceptos (minero, hidroenergético,
pesquero, petrolero, gasífero y forestal), que están atados a la evolución del IGV, en el
primer caso, y al impuesto a la renta, en el segundo. Existe, entonces, un vínculo
adicional entre el crecimiento económico y la pobreza: más crecimiento, más ingresos
gubernamentales para los gobiernos regionales y los municipios, más gasto social e
inversión y menor pobreza.
En los últimos años, el mayor nivel de actividad económica y los altos precios
internacionales han permitido aumentar las transferencias hacia los niveles de gobierno

local y regional debido, básicamente, a incrementos en actividades generadoras de
recursos para el canon y el FONCOMUN, que van directamente a sus
circunscripciones. Debido a falta de capacidad de gasto en los gobiernos regionales
y locales, y también a deficiencias que aún persisten en el nivel central del Estado,
estos recursos no están siendo plenamente utilizados. Pero estos recursos son
importantes, pues la asignación del canon favorece a las zonas más pobres, de
acuerdo a sus índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y desnutrición, y
al distrito donde se encuentran los recursos. Ello es utilizado para gastos de inversión
económica y social en los centros poblados. Además, la ley establece que los gobiernos
regionales deberán entregar un 20% del total percibido a las universidades públicas,
las que, sin embargo, no están articuladas a los planes de desarrollo regional.
El canon, en sus diversos conceptos, ha aumentado en 1,348% entre 2000 y 2007,

de acuerdo a información del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Por su parte,
el FONCOMUN, que se distribuye entre las 1,830 municipalidades del país, se ha
incrementado en 100.58% en el mismo período.
Gráfico 11
Fuente: Elaboración propia.
3.4. Política comercial y pobreza
Los determinantes de la pobreza son múltiples. El ritmo del crecimiento económico,

el empleo, los salarios y el volumen y la calidad del gasto social son los más evidentes.
Sin embargo, además, algunas políticas económicas pueden, en ciertas condiciones,
afectar de manera muy importante a la pobreza, especialmente a la rural. Una de
éstas es la política comercial vinculada al manejo de los aranceles de los bienes

agropecuarios importados. ¿Cuál podría ser el efecto sobre la pobreza, de una
reducción de los aranceles a los bienes agropecuarios importados?
Según la Encuesta Nacional de Hogares 2007 (ENAHO) el 39.3% de los pobladores

en el Perú son pobres. El 73,3% de la población ubicada en la sierra rural es pobre y
depende para su sustento, directa o indirectamente, de actividades agropecuarias.
En el caso de la pobreza extrema, el 13.7% de los pobladores en el Perú son pobres
extremos. El 40,8% de la población de la sierra rural son pobres extremos.
Cuadro 9
POBREZA Y POBREZA EXTREMA 2007
Ámbito geográfico Pobreza Pobreza extrema
Total 39,3 13,7
Área de residencia
Urbana 25,7 3,5
Rural 64,6 32,9
Regiones naturales
Costa 22,6 2,0
Sierra 60,1 29,3
Selva 48,4 17,8
Dominios
Costa urbana 25,1 2,1
Costa rural 38,1 10,5
Sierra urbana 36,3 8,5
Sierra rural 73,3 40,8
Selva urbana 40,3 11,0
Selva rural 55,3 23,4
Lima Metropolitana 18,5 0,5
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares 2007.
En términos agregados, se pueden distinguir tres sectores agropecuarios: el de

exportación, el que compite con importaciones y el que produce exclusivamente para
el mercado interno y no enfrenta a la competencia extranjera. En el sector agropecuario
no transable, la oferta está dada en el corto plazo y los precios son flexibles, es decir,
se ajustan ante los excesos de la demanda o la oferta. Por otro lado, en el sector
agropecuario transable (exportable o importable), los precios se fijan
internacionalmente, de acuerdo al tipo de cambio y por los aranceles o subsidios.

Los excesos en la demanda u oferta se ajustan con más importaciones o
exportaciones.
En este contexto, una reducción de los aranceles hace caer, en primer lugar, los
precios de los bienes agropecuarios importables, lo cual beneficia a los consumidores,
porque bajan los precios en los mercados, pero perjudica a los productores de bienes
importables, al reducirse el ingreso por las ventas de dichos productos. Como los
bienes agrícolas no transables son, en general, sustitutos de los bienes agrícolas
transables, los precios de estos productos no transables, producidos masivamente en
la sierra sur, tales como la papa, la cebada y el maíz amiláceo, también se reducirían.
De esta manera, una reducción de los aranceles de los bienes agropecuarios

importados puede perjudicar, tanto a los productores agropecuarios de bienes
transables importables, como a los que producen bienes agropecuarios no transables.
Los bienes no transables son producidos masivamente por los campesinos de la
sierra sur. Los beneficiados con la apertura a las importaciones serían los exportadores
de productos agropecuarios, pues la apertura puede abaratar el precio de sus
insumos importados para el proceso productivo6.
En este contexto, los estudiosos advierten acerca del programa para compensar a
los productores de trigo, maíz y algodón que podrían ser afectados por el TLC con
Estados Unidos (GRADE 2006a). En México, el hecho de que la compensación se
dirigiera a cultivos específicos (caso del maíz) y no a todos los productores generó
un efecto no previsto ni deseado, pues ató a los productores agrícolas a los cultivos
menos rentables, a pesar de que se habían ampliado mercados para otros cultivos
mucho más rentables.
En el proceso de apertura comercial es

importante diseñar programas de
compensación para las poblaciones
vulnerables del sector rural entre tanto éstas
mejoran su productividad
En estas condiciones, lo adecuado podrían ser programas de transferencia monetaria

condicionada para generar una red de apoyo social para poblaciones vulnerables en
el sector rural; vale decir, un programa de transferencias condicionadas similar a
JUNTOS, centrado en promoción de oportunidades y capacidades económicas para
los afectados por el TLC, denominado CRECER Productivo. Otra salida sería
condicionar las transferencias a avances efectivos en la reconversión productiva
agropecuaria que incluya el desarrollo de actividades productivas rurales no agrícolas.
6 La literatura que trata sobre este problema es amplia, pero no ha sido muy difundida. Zegarra (2005),
Rebosio (2006) y Escobal y Ponce (2006) advierten que la reducción de los aranceles a los productos
norteamericanos agravará la situación de la población vinculada a las actividades agropecuarias no transables,
localizadas en la sierra sur. Zegarra (2005) sostiene que se producirá un abaratamiento mayor de los
productos básicos de la cadena alimentaria, masivamente subsidiada por los EEUU tales como los cereales,
los lácteos, las oleaginosas, el azúcar y las fibras y en consecuencia deprimirá los precios de los bienes
producidos en la agricultura tradicional.

3.5. CRECIMIENTO INCLUSIVO
Para cuantificar los efectos del crecimiento sobre la pobreza se utilizan técnicas de
estimación de elasticidades pobreza-crecimiento económico, que permiten proyectar
cuántos puntos porcentuales disminuye la pobreza de los hogares cuando el PBI
crece 1 por ciento. Se descompone este impacto sobre la pobreza en efecto neto del
crecimiento del ingreso (sin cambio en la desigualdad) y en efecto por cambios en la
distribución.7
El crecimiento es a favor de los pobres

cuando el ratio de la elasticidad pobreza
crecimiento es mayor a 1.
El crecimiento es a favor de los pobres cuando el ratio de ambas elasticidades es

mayor a 1, es decir, los pobres se benefician proporcionalmente más que la población
total (Kakwani y Pernia 2000).
La evidencia internacional muestra que este ratio es pocas veces mayor a 1, pues
casi no se dan casos de crecimiento importante a favor de los pobres, siendo más
comunes los escenarios de crecimiento neutral (ratio alrededor de 1). Los valores
estimados de esta tasa suelen diferir entre los diversos países en desarrollo. Kakwani
(2000) estudia su valor en el caso de Laos, Tailandia y Corea para los años noventa,
encontrando que en Laos el efecto desigualdad contrarresta la mayor parte del efecto
crecimiento: el índice resulta 0.21 entre 1992-93 y en los años 1997-98. En Tailandia
cambia de 0.31 en los años 1988-90 a 0.73 en 1996-1998 (para periodos de 2 años),
mientras que el cálculo anual para Corea sitúa el valor alrededor de 1.
En el caso peruano, según Francke y Mendoza (2001), entre 1991 y 1997, años en
que la economía creció, la pobreza se redujo; entre 1997 y 2000, años de recesión, la
pobreza aumentó. Un problema fundamental es el escaso impacto del crecimiento
sobre la pobreza: entre 1991 y 1997 el PBI per cápita creció 26% y la pobreza se
redujo sólo 7 puntos porcentuales. Internacionalmente, se calcula una elasticidad
crecimiento-pobreza de 2 (Ravallion 2000), con lo cual el crecimiento anotado debió
reducir la pobreza a la mitad.
La elasticidad pobreza-PBI no habría cambiado

sustantivamente en los últimos años.
Es evidente ahora, luego de las publicaciones de los datos de pobreza de la ENAHO

2007 y de la primera información censal 2007, que se hace necesario la actualización
de los estimados de la elasticidad pobreza-PBI per cápita para nuestro país.
7 Mendoza y García (2006) y Francke y Mendoza (2001).

4. LA POLÍTICA SOCIAL 2008-2011
4.1. OBJETIVOS SOCIALES A MEDIANO Y LARGO PLAZO.
Aunque la presentación y discusión de los objetivos de desarrollo social sobrepasa a

los límites de este MSM, se ha considerado conveniente presentar, en forma sucinta,
los grandes objetivos de la política social asumidos por el Gobierno y el Acuerdo
Nacional (AN) como políticas de Estado de mediano y largo plazo.
Aunque algunas de estas metas tienen

responsables sectoriales específicos, la
mayoría sólo se lograrán por el esfuerzo
conjunto de diversos sectores y PPSS.
Los objetivos y metas sociales más importantes del actual Gobierno para el año 2011
son:8
1. Reducir la pobreza del 50% (2005) al 30%.

2. Reducir la pobreza urbana al 20%.
3. Reducir la pobreza rural del 70% (2005) al 45%.
4. Reducir la desnutrición crónica infantil del 25% (2005) al 16%.
5. 90% de hogares con agua y desagüe.
6. Aumentar acceso a electricidad del 74% al 90% de los hogares.
7. 800 mil familias más que en el 2006 con título de propiedad de su vivienda.
8. 2,5 millones de personas alfabetizadas.
9. Acceso universal al SIS.
10. Mejorar en 30% los niveles de compresión de lectura y razonamiento
matemático en la escuela pública.
11. Reducir el empleo informal del 53% (2005) al 35% y crear 1,5 millones de
nuevos empleos.
8 Discurso presidencial del 28 de julio de 2007.

12. Mejorar la distribución del ingreso para que la brecha entre el quintil más
rico y el 50% más pobre se reduzca a la mitad.
Aunque algunas de estas metas tienen responsables sectoriales específicos, la

mayoría sólo se lograrán por el esfuerzo conjunto de diversos sectores y PPSS; de
allí la importancia de la articulación programática a nivel territorial que lidera la
Estrategia Nacional CRECER.
Las Metas del Milenio, acordadas en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas
en septiembre de 2000, establecen 8 grandes objetivos a lograrse en 20159. Perú,
con otros 188 países como signatarios de dicho acuerdo internacional, se ha
comprometido a:
1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre.

2. Lograr la enseñanza primaria universal.
3. Promover la igualdad entre los sexos.
4. Reducir la mortalidad infantil.
5. Reducir la mortalidad materna.
6. Detener la propagación del VIH-Sida y el paludismo.
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo con metas para la
asistencia, el comercio y el alivio de la carga de la deuda.
Los primeros 6 acuerdos son parte de la política social peruana, con objetivos y
metas que se precisan más adelante.
El Acuerdo Nacional (AN), en su sección sobre Políticas de Estado Sociales, en el

rubro de Equidad y Justicia, identifica 7 políticas generales en el campo del desarrollo
social10. De éstas, tres (la décima, la décimo primera y la décimo sexta) pueden
considerarse transversales y, por lo tanto, multisectoriales y las otras cuatro son
más bien de carácter sectorial, aunque la nueva política social requiere de la articulación
intersectorial para el conjunto de las políticas y programas sociales.
La primera política social de Estado es la "…lucha contra la pobreza y la reducción

de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y mecanismos orientados a
garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas. Asimismo,
nos comprometemos a combatir la discriminación por razones de inequidad entre
hombres y mujeres, origen étnico, raza, edad, credo o discapacidad". El Gobierno y
el MSM asumen esta política como el eje central de la política social, precisando sus
metas: reducción de la pobreza entre 2007 y 2011 del 39.3% al 30%; la pobreza rural
del 64,6% al 45%, y la urbana del 25,7% al 20%.
9 Ver www.undp.org
10 Ver www.acuerdonacional.gob.pe

La política social del Gobierno y el MSM asumen además el reto de eliminar la
discriminación de género, de origen étnico y por discapacidad y asegurar la igualdad
de oportunidades (política de Estado décimo primera) en el acceso a bienes públicos
y oportunidades económicas para así reducir la exclusión social.
En el campo educativo, el MSM plantea

ampliar la cobertura de la educación inicial y
de la secundaria para las jóvenes rurales,
mejorar la calidad y promover la educación
intercultural
En el campo educativo, el AN plantea "…garantizar el acceso universal e irrestricto a

una educación integral, pública, gratuita y de calidad que promueva la equidad entre
hombres y mujeres, afiance los valores democráticos y prepare ciudadanos y
ciudadanas para su incorporación activa a la vida social". La política educativa del
Gobierno y el MSM proponen enfatizar el tema de la calidad educativa en la educación
básica, reforzar la educación y capacitación laboral formal e intra-empresarial y
mejorar la cobertura educativa especialmente para las niñas y jóvenes rurales y las
personas con discapacidad, y la educación inclusiva para menores de los grupos
étnicos.
El MSM recoge tres objetivos centrales de la política educativa: ampliar la cobertura

educativa, especialmente la inicial (pues ésta alcanza a sólo el 43.5% de menores
entre 3 y 5 años en pobreza extrema) y la secundaria para las jóvenes rurales (con
un déficit superior al 20% en asistencia escolar) (Benavides 2007: 461). Asimismo,
se plantea mejorar la calidad de la enseñanza pública mediante capacitación y
selección de maestros que alcancen como nota mínima 14 en las pruebas y establecer
estándares mínimos de desempeño para los estudiantes según nivel (esto último
está aún pendiente). El MSM establece además la prioridad de la educación inclusiva,
con enfoque intercultural y de género, que debe incluir no sólo a los menores indígenas
sino a todos los educandos, para promover una cultura que valore la diversidad y
promueva el respeto por los otros y por la equidad.
El programa JUNTOS es una estrategia eficaz para mejorar la cobertura y asistencia

escolar, pero los objetivos de calidad y educación inclusiva corresponden a las políticas
y estrategias sectoriales.
En cuanto a la educación superior universitaria y no universitaria, los objetivos

nacionales son el mejoramiento de su calidad promoviendo procesos de acreditación,
la información accesible a la población respecto a los niveles de calidad de las
instituciones de educación superior y el mejoramiento de su pertinencia articulando
la oferta educativa superior a la demanda privada y pública y a las nuevas
potencialidades de la economía nacional.
Con respecto a la salud, el AN propone "…asegurar las condiciones para un acceso

universal a la salud en forma gratuita, continua, oportuna y de calidad, con prioridad
en las zonas de concentración de pobreza y en las poblaciones más vulnerables.

Nos comprometemos también a promover la participación ciudadana en la gestión y
evaluación de los servicios públicos de salud". En esta misma política se precisa el
objetivo de acceso al agua potable y al saneamiento básico y el control de los principales
contaminantes ambientales. El Gobierno y el MSM precisan este acuerdo enfocándose
en la disminución de la desnutrición crónica infantil que padecen, sobre todo, los
menores de 5 años, con la meta de reducirla al 2011 al 16%.
El MSM propone dar énfasis a la promoción y

prevención de la salud, especialmente de los
más pobres.
El MSM propone dar énfasis a la promoción y prevención de la salud. Para ello, se

prioriza la educación alimentaria (impulsando la lactancia materna exclusiva hasta
los 6 meses) y nutricional de madres y cuidadores en consonancia con la estrategia
CRECER. Asimismo, plantea incentivar el acceso de menores y madres a los centros
y postas de salud para el control del niño (JUNTOS), fijando estándares de crecimiento
para el primer y segundo año de vida. El saneamiento ambiental (acceso a agua y
desagüe), así como la construcción de letrinas y cocinas mejoradas son parte de la
estrategia de salud integral. Es también parte de la política de salud, el brindar mayor
acceso a la información y servicios de planificación familiar para que con pleno respeto
a los derechos de los padres, se disminuyan los embarazos de alto riesgo (muy
tempranos, muy tardíos y muy juntos). Para adolescentes y jóvenes, la promoción de
la salud supone prevenir accidentes, violencia y adicciones, así como el embarazo
adolescente como factor de permanencia en la pobreza.
4.2. ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO SOCIAL.
La falta de unidad, coherencia y articulación de la política social se comprueba en la

existencia de múltiples acuerdos, estrategias y planes nacionales, sectoriales y
regionales que coexisten como documentos oficiales sin orden ni concierto. Se han
identificado:
• 2 acuerdos o estrategias generales: las Metas del Milenio y el Acuerdo

Nacional.
• 3 estrategias temáticas nacionales: Desarrollo Rural, Seguridad Alimentaria
y Desarrollo Rural.
• 13 planes nacionales transversales: de Derechos Humanos,
Competitividad, Superación de la Pobreza, de la Infancia y Adolescencia,
Ambiental, de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, de
Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de
Prevención y Atención de Desastres, de Saneamiento, Seguridad
Ciudadana, Vivienda, Adultos Mayores y de Reparaciones.
• 10 planes sectoriales-institucionales: Salud, Agricultura, Educación,
Turismo, Transporte y Comunicaciones, Producción, Energía y Minas,
Vivienda, MEF y CONCYTEC que tienen relación con temas sociales.

• 25 planes regionales.
• Documentos ad hoc como el informe final de la Comisión de la Verdad y
Reconciliación (CVR) y las propuestas de la Mesa de Concertación para
la Lucha contra la Pobreza (MCLCP).
Las políticas y planes estratégicos de

desarrollo en el Perú están distribuidos en una
amplia variedad de normas, declaraciones y
documentos y están poco articulados entre sí.
A ello habría que sumar los planes de los 14 PPSS fusionados y los 12 que se
mantienen como independientes. Según la Contraloría hay además unos 20 proyectos
y programas sobre los que no se cuenta con información (Contraloría General de la
República, 2007).
El MSM toma como base de la política social, al igual que la mayoría de países, la
Declaración del Milenio, mediante la cual el Perú se une al esfuerzo internacional de
reducir la pobreza para el año 2015 a la mitad de los niveles de 1990. La Declaración
del Milenio, que fue aprobada el 8 de septiembre del año 2000 por los 189 Estados
Miembros de las Naciones Unidas, priorizando un conjunto de objetivos de desarrollo
interconectados en una agenda global, denominados Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM). Existen ocho ODM asociados a 18 metas y a 48 indicadores
cuantitativos.
En el ámbito nacional, el 22 de julio de 2002 fue suscrito el Acuerdo Nacional por los
representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del
Gobierno del país, estableciéndose las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
Asimismo, el 17 de octubre de 2002, mediante DS 105-2002-PCM, se creó el Foro
del Acuerdo Nacional como instancia de promoción del cumplimiento y del seguimiento
del Acuerdo Nacional, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Las Políticas
del Acuerdo Nacional tienen cuatro objetivos principales vinculados a la democracia y
estado de derecho, equidad y justicia social, competitividad y Estado eficiente,
transparente y descentralizado.
De otro lado, el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza 2004-2006 establece

los lineamientos y prioridades para superar la pobreza y asegurar el desarrollo humano
de la población de menores ingresos y de grupos vulnerables. Asimismo, la Estrategia
Nacional de Desarrollo Rural está dirigida a impulsar el desarrollo humano en el espacio
rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, así como la equidad
y democratización de las decisiones locales. Por su parte, la Estrategia Nacional de
Seguridad Alimentaria tiene como objetivo prevenir los riesgos de deficiencias
nutricionales y reducir los niveles de malnutrición, en especial en las familias con
niños y niñas menores de cinco años y gestantes y en aquellas en situación de mayor
vulnerabilidad, promoviendo prácticas saludables de consumo alimentario e higiene,
y asegurando una oferta sostenible y competitiva de alimentos de origen nacional.
De manera complementaria, el Plan Nacional de Derechos Humanos (2006-2010), el

Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (2006-2010),

el Plan Nacional de Acción por la Infancia y Adolescencia (2002-2010), el Plan Nacional
Contra la Violencia hacia la Mujer, el Plan de Igualdades de Oportunidades para las
Personas con Discapacidad y el Plan Nacional de Acción para las Personas Adultas
Mayores establecen los enfoques, principios y líneas de acción de la política social
del país.
Dada la complejidad que supone sistematizar y armonizar este numeroso y diverso

contingente de documentos, a continuación se presenta un ordenamiento sobre la
base de los 3 ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP).
4.3. EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL
El Plan Nacional para la Superación de la Pobreza propone tres ejes complementarios

para ordenar la política social: el de protección, el de desarrollo de capacidades y el
de acceso a oportunidades económicas11. Cada uno de estos ejes supone programas
con características específicas (Cuadro 11).
4.3.1. Eje de protección social
Dirigido a la población vulnerable en pobreza extrema, en atención a su ciclo de vida

(menores, madres gestantes, personas de la tercera edad), y por condiciones o
circunstancias específicas (menores en abandono o riesgo social y moral, madres
adolescentes, personas con discapacidad), así como a la población afectada por la
violencia y por emergencias o desastres naturales (sismos, deslizamientos, sequías,
heladas, inundaciones, etc.).
Los PPSS protectores tienen como objetivo

amortiguar la pérdida de capacidades y
activos de los pobres extremos y población
en emergencia
Los PPSS protectores tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad y garantizar los
derechos básicos de las personas (a la salud, a la vida y a la seguridad), así como
proteger sus activos (vivienda, acceso a servicios públicos y recursos productivos
en el caso de emergencias o desastres naturales). La inversión en PPSS protectores
es contra-cíclica, es decir, que se debe incrementar en períodos de recesión de la
economía y para el caso de emergencias o desastres naturales.
Estos programas no tienen usualmente un impacto en los ingresos ni en la

empleabilidad, pero al amortiguar la pérdida de capacidades y activos, establecen
las bases para intervenciones habilitadoras y promotoras de oportunidades
económicas. Por ello, es indispensable articularlos con programas que mejoren
11 DS 064-2004-PCM de septiembre de 2004.

capacidades y faciliten oportunidades económicas para estos grupos vulnerables.
De otro lado, deben establecerse criterios de graduación para estos programas, por
ejemplo para menores que alcanzan niveles nutricionales adecuados o para
comensales de los comedores populares que pueden pagar el costo real de los
almuerzos.
4.3.2. Eje de desarrollo de capacidades
Este eje se basa en los programas cuyo objetivo es desarrollar las capacidades de
las personas, sobre todo en ciclos intermedios de vida (adolescentes, jóvenes y adultos
en edad productiva). La mayoría de estos PPSS tiene que ver con la educación y la
capacitación laboral. Por ello su valor estratégico es mayor en los ciclos expansivos
de la economía.
Los programas de desarrollo de capacidades

tienen como objetivo desarrollar habilidades y
capacidades de las personas, sobre todo en
los ciclos intermedios de vida.
La expansión de la demanda interna privada al 4.1% en 2005, al 9.1% en 2006 (MEF

2007: 16) y la reciente firma del TLC con Estados Unidos constituyen oportunidades
para reforzar los PPSS de desarrollo de capacidades en nuevos campos de la
producción y exportación (agro-exportación, acuicultura, turismo cultural y ecológico,
textiles con fibras naturales, industrias alimentarias, etc.). Ello supone articularlos
con iniciativas empresariales privadas y aprobar la legislación que permita a las
empresas incentivos para la capacitación laboral de sus trabajadores, en especial
para los jóvenes. La mayoría de los PPSS habilitadores tiene un sesgo urbano
(PROJOVEN, Construyendo Perú, MI EMPRESA, etc.) por lo que se requiere reforzar
este tipo de programas para los jóvenes rurales en programas como
PRONAMACHCS, MARENASS, INCAGRO y Sierra Exportadora, entre otros.
Si bien los PPSS de desarrollo de capacidades pueden orientar sus labores de difusión
y captación a jóvenes o adultos en zonas en pobreza y establecer filtros para acceder
a las becas, cursos o subsidios a la capacitación, en última instancia, la focalización
es individual y depende también del participante. Ello conlleva una responsabilidad
compartida y hace deseable el co-financiamiento. Es también una oportunidad para
reforzar el conocimiento e implementación de derechos y responsabilidades
ciudadanas entre los participantes. Este debe ser un eje transversal en todos los
PPSS, pues la mayoría de personas pobres no conoce sus derechos: sólo el 15% de
la población rural dispersa conoce 8 o más de los derechos básicos de la persona
consagrados en la Constitución (PNUD 2005).
El PIA 2007 sólo asigna aproximadamente el 13% a programas de capacitación laboral,

la gran mayoría de los cuales son para población urbana. Extender la capacitación
laboral y productiva a jóvenes rurales y articularla a oportunidades de negocios y
mercados rurales con un enfoque territorial y multisectorial será una de las prioridades
de CRECER Productivo en este ciclo de expansión económica.

4.3.3. Eje de promocion de oportunidades
Este es quizás el componente más novedoso de la política social, no porque no

hayan existido PPSS promotores con anterioridad, sino por su potencial multiplicador
cuando se les articula con los programas protectores y habilitadores en un contexto
de expansión económica como el actual. Los PPSS promotores de oportunidades
económicas buscan potenciar los activos productivos de los pobres y articularlos a
los mercados internos y externos. Por ello, se dirigen a personas en pleno ciclo
productivo (jóvenes y adultos) que requieren mejorar su empleabilidad o elevar su
productividad.
Los PPSS promotores de oportunidades

económicas buscan potenciar los activos
productivos de los pobres y articularlos a los
mercados internos y externos.
Un foco central de estos PPSS promotores son las MYPES urbanas y los productores
de las comunidades rurales de sierra y selva. Como en el caso anterior, estos
programas deben ser pro-cíclicos para aprovechar nuevas oportunidades de mercado.
La evidencia demuestra que los programas promotores funcionan mejor cuando
incluyen e integran simultáneamente componentes de mejora de infraestructura
productiva (caminos, riego, canales, almacenes, electrificación), acceso a servicios
empresariales (internet de sitios de negocio, ferias comerciales, información de precios
y demanda), crédito y apoyo técnico. El gasto público en estos componentes
contribuye al crecimiento productivo agrícola y a la reducción de la pobreza, como lo
señala un reciente balance de investigaciones al respecto (Zegarra y Minaya 2007).
En general, la sostenibilidad de este tipo de programas así como su impacto en

ingresos es alta, siempre y cuando incidan en mejorar los niveles de productividad y
la articulación al mercado. El argumento central del MSM 2009-2011 es que, mejorar
la empleabilidad y la productividad de los activos de los pobres, supone dar énfasis a
programas que promuevan su articulación con el mercado, tanto de desarrollo de
capacidades como promotores. Por ello, se prioriza la inversión social en este tipo
de intervenciones (Ver sección 5, escenario 2).
El argumento central del MSM 2009-2011 es

que mejorar la empleabilidad y la
productividad de los activos de los pobres
supone dar énfasis a programas que
promuevan su articulación con el mercado.
Uno de los problemas es que muchos de los programas promotores de oportunidades

económicas no se consideran "sociales" y por tanto no trabajan en forma articulada
con otros PPSS. En las matrices del Marco Lógico del MSM, se señala los programas
productivos que deberían articularse y ser parte de la nueva política social. Un avance

importante es CRECER Productivo, que busca articular los programas de promoción
de oportunidades en los 880 distritos más pobres en los que opera CRECER12.
Cuadro 10
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS SEGÚN TIPO DE PROGRAMA SOCIAL
Dimensión Protectores Habilitadores Promotores
1. Objetivo Reducir Desarrollar Acceso a

vulnerabilidad capacidades y oportunidades
habilidades económicas
2. Población Grupos vulnerables Personas /grupos Personas en edad

meta (pobres extremos: en capacidad de laboral, campesinos,
menores, tercera aprovechar artesanos, MYPES.
edad, madres oportunidades
gestantes, personas (pobres no extremos:
con discapacidad) jóvenes, adultos)
3. Relación con Anticíclicos Pro cíclicos Pro cíclicos

ciclo económico
4. Impacto en Bajo – reducción Medio – Alto – mejora

ingresos de costos empleabilidad y productividad y baja
oportunidades de costos
ingreso
5. Criterios de Endógenos (fijados Exógenos – Exógenos (depende

selección por el programa) Autoselección del tipo de obra)
(depende del
participante)
6. Tipo de Grupos en riesgo, Individual Mixta

focalización geográfica,
emergencias
7. Tipo de Comunal, grupal Individual Comunal, distrital

participación
8. Co-financiamiento Poco factible Deseable Factible
12 Los 880 distritos prioritarios fueron seleccionados con base en sus niveles de desnutrición crónica infantil,
analfabetismo femenino, viviendas sin agua y desagüe, cocinas inadecuadas y estar en zonas que sufrieron
violencia en la década pasada.

El éxito de la política social reposará en la
articulación entre los tres tipos de programas
y en establecer criterios de
complementariedad y de graduación que
permitan diferentes "mezclas" entre éstos de
acuerdo a las carencias y posibilidades de las
poblaciones objetivo.
El éxito de la nueva política social estará en la articulación entre los tres tipos de
programas y en establecer criterios de complementariedad y de graduación que
permitan diferentes "mezclas" entre éstos de acuerdo a las carencias y potencialidades
de las poblaciones objetivo. Para ello, es indispensable la participación y compromiso
de los gobiernos regionales y locales y un enfoque territorial basado no sólo en
problemas comunes, sino también en activos y potencialidades regionales y locales.
En la sección 7 se plantean algunos criterios e instrumentos para la sistematización
y articulación de los PPSS que puedan darle mayor coherencia e impacto a la política
social peruana.
4.4. CRITERIOS PARA LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA

POLÍTICA SOCIAL
A continuación se plantean tres criterios necesarios para dar mayor articulación,

coherencia y eficacia a la política social. Estos son:
1) El criterio territorial (ámbitos urbano y rural). El enfoque territorial

supone superar la fragmentación sectorial y focalizar el gasto social en
espacios específicos en función de las brechas en el acceso a activos
básicos, las potencialidades y las características de la población.
2) El tipo de programa (protector, habilitador o promotor de
oportunidades económicas). Éstos deben tener pesos diferentes en
función del ciclo económico y de las carencias y potencialidades de la
población objetivo, como se ha planteado en la sección anterior.
3) La población objetivo y el ciclo de vida. Se define en función de sus
distintos niveles de vulnerabilidad, de necesidades y potencialidades de
las familias y sus miembros, lo que facilita la identificación de los
programas sociales relevantes a cada una de estas etapas y condiciones
de la población intervenida.
Los criterios para la formulación e

implementación de la política social
responden a tres dimensiones: la territorial, el
tipo de programa y el ciclo de vida de la
población objetivo.

Combinando estos tres criterios se puede diseñar e implementar una política social
más efectiva y eficaz.
Al final, es posible y necesario establecer un conjunto de objetivos específicos y metas

para los PPSS, según el área de intervención (rural o urbana), la función que cumplen
(protector, habilitador o promotor) y la población objetivo y su ciclo de vida (gestantes,
niños menores de 5 años, niños y adolescentes, jóvenes y adultos mayores). En el
cuadro 12 se resume la lógica de priorización según ámbito geográfico, tipo de
programa y población objetivo.
4.4.1. Criterio territorial y tipos de programas
El criterio territorial tiene dos dimensiones: la geográfica y la política. La

dimensión espacial alude a las características geográficas, de infraestructura, los
recursos naturales y las características económicas, sociales y culturales de su
población. La política que se refiere a la institucionalidad pública (dependencias del
Estado y categoría de centro poblado, distrito, provincia o departamento/región) y
social (comunidades campesinas, nativas, barrio, etc.).
Las intervenciones en el espacio rural. En la actualidad, las intervenciones darán

mayor prioridad a la función protectora, especialmente en la sierra y selva, debido a
la precariedad en la que se encuentra la mayor parte de menores, madres y ancianos
en la zona rural. El propósito central es reducir la exclusión de género, etnicidad o
discapacidad asegurando el acceso a los bienes y servicios públicos básicos, lo que
supone ampliar su cobertura y mejorar su calidad. Para la población joven y adulta se
prioriza las funciones habilitadoras y promotoras de oportunidades económicas, pues
la sostenibilidad de las estrategias de desarrollo y mejora de las condiciones de vida
depende de generar ingresos estables para los hogares rurales en los que se
concentra la pobreza extrema.
Por ello, se utilizará la focalización geográfica: distritos con más del 50% de su
población en los quintiles 1 y 2 del gasto siguiendo el padrón de beneficiarios de
JUNTOS. Es asimismo indispensable un enfoque territorial que permita distinguir,
según su volumen y ubicación, si las obras corresponden al nivel central, regional o
local.
Las intervenciones en el sector urbano. En este ámbito, las medidas orientadas

hacia la provisión de servicios básicos de salud y mejorar la alimentación cumplen
un papel protector, y deben concentrarse en los hogares de pobreza extrema y al
interior de éstos en los menores de 5 años, madres gestantes y lactantes, personas
de la tercera edad y personas con discapacidad. Por ello, la focalización debe ser
individual, mediante el uso del SISFH0. Por lo general, las intervenciones en esta
zona están dirigidas a fortalecer las habilidades y promover oportunidades de empleo
en el caso de jóvenes y adultos. Por el mayor dinamismo del mercado de trabajo, los
programas de capacitación laboral para jóvenes tendrán prioridad y mayor asignación
presupuestal (PROJOVEN), así como los dirigidos a las PYMES urbanas para mejorar
su productividad y articulación al mercado.

4.4.2. El enfoque del ciclo de vida
La evidencia demuestra que las etapas más

vulnerables en el ciclo de vida individual son
el periodo prenatal, la primera infancia y la
tercera edad.
Otro criterio relevante en la aplicación de los programas sociales es relacionarlos

con el ciclo de vida (Gráfico 12). La evidencia demuestra que, ceteris paribus, esto
es, manteniéndose constantes las demás condiciones, las etapas más vulnerables
en el ciclo de vida individual son el período prenatal (que incluye al niño por nacer y a
la gestante), la primera infancia y la tercera edad. Por el contrario, la vulnerabilidad
física y social disminuye en las edades intermedias. De ello se deduce que los
programas protectores tienen especial relevancia durante los períodos tempranos y
tardíos del ciclo de vida (zonas A y C del gráfico 12), en tanto que los programas
habilitadores deberían enfocarse en personas de edades intermedias (zona B del
gráfico 12).
Gráfico 12
TIPO DE PROGRAMA SOCIAL SEGÚN CICLO DE VIDA
Gasto per cápita

PROTECTORES
A B C
HABILITADORES
Prenatal 3 12 21 60 70
Ciclo de vida
En teoría, ello significa que ambos tipos de programas tienen carácter sustitutorio.
Sin embargo, en la realidad parece conveniente combinar intervenciones protectoras
con habilitadoras, por ejemplo en programas para la tercera edad que incluyan
desarrollo de habilidades artísticas, recreativas y prácticas, o en actividades de

capacitación nutricional en el caso de programas de apoyo alimentario para madres
y cuidadoras, que incluyan capacitación nutricional, entre otros.
El modelo del ciclo de vida permite una aproximación para estimar el gasto per cápita
según etapa de vida y tipo de programa. En este sentido, la inversión per cápita (IPC-
eje vertical) debe ser mayor en programas protectores para niños y adultos mayores.
Por el contrario, la inversión per cápita en el caso de programas habilitadores y
promotores de oportunidades económicas, debe ser mayor en las edades intermedias.
La política social no cuenta con información sobre tipo de programa según inversión
por grupos de edad por lo que este planteamiento podría tener utilidad futura para estimar
en forma comparativa la focalización por grupos etáreos de los diferentes programas
sociales según su tipo. La metodología del ciclo de vida permitirá, asimismo, ir
"graduando" a los beneficiarios en la medida en que superen la carencia original (por ej.
en el caso de menores con desnutrición crónica) o pasen a la etapa de vida siguiente.
El cuadro 12 resume, a modo de ejemplo, la aplicación combinada de estos criterios.

Se identifica el tipo de área, la población objetivo y el peso relativo que deben tener los
programas según su tipo. Esta matriz puede tener varias aplicaciones. En los casilleros
puede figurar el tamaño de la población meta (nacional o regional); el monto asignado
a cada población objetivo según tipo de programa y las metas a lograr para cada
grupo objetivo, entre otros aspectos.
Cuadro 11
MATRIZ DE ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS, PLANES
Y PROGRAMAS SOCIALES
Zona geográfica Población objetivo Protectores Habilitadores Promotores
Familias en PE +++ ++ +
Gestantes, madres, +++ ++ +

Mujeres en edad fértil
Niños (0-5 años) +++ ++

Rural
Adolescentes y jóvenes ++ +++ +++
Personas con discapacidad +++ ++ ++
Adultos mayores +++ + +

(65 a más años)
Familias en pobreza extrema ++ ++ +++
Gestantes, madres +++ ++ ++
Niños (0-5 años) +++ ++

Urbana
Adolescentes y jóvenes + +++ +++
Personas con discapacidad ++ +++ ++
Adultos mayores +++ + ++

(65 a más años)
Nota: Valores de la orientación de la intervención: +++ Mayor; ++ Intermedia; + Menor

4.4.3. Vulnerabilidad
Los criterios de mayor vulnerabilidad y riesgo

deben usarse para priorizar el ingreso a los
programas sociales de las personas con
dichas características.
Para la focalización individual, es necesario tener en cuenta las condiciones y

características de las personas pues determinan su vulnerabilidad y riesgo. Estos
factores de vulnerabilidad y riesgo deben usarse como criterios para el ingreso a los
programas sociales y para dar prioridad a las personas que los afrontan.
Los factores de vulnerabilidad más importantes son:
1) Indocumentado (no posee DNI).

2) Analfabeto (sin educación formal o analfabeto funcional).
3) Persona con discapacidad o enfermedad crónica (según tipo).
4) Monolingüe o lengua habitual aymara, quechua o lengua nativa de la
Amazonía.
5) Madre-padre adolescente (menor a 19 años) o madre, padre o cuidador
solo/a con carga familiar de menores de 12 años.
6) Tres o más dependientes menores de 5 años.
Todas las personas con 3 o más de estas características deben tener la primera
prioridad en el acceso a los programas sociales. Debe tenerse asimismo en cuenta
que algunos de estos factores de riesgo o vulnerabilidad no son permanentes, por lo
que se requiere una evaluación periódica de cada caso para ajustar prioridades13.
En el caso de catástrofes o desastres naturales, la vulnerabilidad afecta a un número

importante de personas y las condiciones de riesgo de salud, pérdida de patrimonio,
inseguridad, etc. son aún mayores. Por lo tanto, las poblaciones en esas
circunstancias adquieren una prioridad y requieren ser atendidas con urgencia por
los programas sociales. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que muchas de las
peores consecuencias de este tipo de eventos son prevenibles y en todo caso sus
efectos, si están bien manejados, serán temporales. Por ello, la política social debe
incluir medidas de prevención y mitigación de este tipo de eventos, incluyendo la
organización de la población y su capacitación para afrontar estos problemas,
recurrentes en muchas zonas del país.
13 Para la experiencia en programas nutricionales, ver Gilman (2003).

5. LA PROGRAMACIÓN MULTIANUAL
DEL GASTO SOCIAL
En esta sección, se presenta, en primer lugar, la vinculación del Marco Social Multianual
(MSM) con el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y en segundo lugar, algunos
escenarios que permiten proyectar los niveles esperados y deseables del volumen
del gasto social y la composición del gasto destinado a los programas sociales, en
una perspectiva multianual.
5.1. El Marco Social Multianual y el Marco Macroeconómico Multianual
El Marco Social Multianual es el documento que establece los grandes lineamientos,

objetivos e instrumentos de la política social, así como la composición del gasto de
los sectores y programas sociales. Este documento, además debe estar
estrechamente asociado al Marco Macroeconómico Multianual (MMM), que presenta
los lineamientos de la política económica y los objetivos e instrumentos de dicha
política.
El MSM establece los grandes lineamientos,

objetivos e instrumentos de la política social,
así como la distribución del gasto de los
PPSS.
El Marco Macroeconómico Multianual es el documento que, de conformidad con la

Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF), elabora anualmente el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y que sirve como guía a los distintos agentes
económicos para que puedan tomar de manera informada sus decisiones de
consumo, ahorro e inversión.
En el MMM existe información básica sobre las proyecciones de las distintas variables
macroeconómicas, actuales y esperadas, para el año en el que se elabora el
documento y los tres siguientes. El último documento publicado es el del 2008, el
MMM 2009-2011.
El MMM contiene un conjunto de medidas de política económica, especialmente

vinculadas a la política fiscal y a las políticas tendientes a la promoción de la inversión
privada y de la inserción de nuestro país en los mercados internacionales,

consideradas necesarias para contribuir al proceso de crecimiento sostenido de la
economía.
El MMM es el documento oficial de la política económica del Gobierno, es aprobado

por el Consejo de Ministros y se publica íntegramente junto con el Informe del Banco
Central de Reserva del Perú (BCRP). El Informe del BCRP analiza la compatibilidad
del MMM con las previsiones de la balanza de pagos, las reservas internacionales
netas y la política monetaria.
El MMM se envía anualmente al Congreso de la República, junto con la Ley de

Presupuesto, la Ley de Endeudamiento Público y la Ley de Equilibrio Financiero. El
MMM establece los parámetros fiscales que constituyen los soportes técnicos de
estas tres importantes leyes que se aprueban anualmente en el Congreso. Es, en
ese sentido, un documento que establece, con toda claridad, el contenido de la política
fiscal.
El MSM tiene que ser un documento consistente con las proyecciones

macroeconómicas del MMM. Para el presente MSM, las cifras del PBI y las
proyecciones del último MMM 2008-2010 constituyen el principal parámetro que se
asume como base para los cálculos de escenarios de lo social. Con la data del
MMM 2009-2011 se harán próximas actualizaciones del Marco Social Multianual
2009-2011, conforme se hace con el MMM.
Cuadro 12
PROYECCIONES DEL PBI
2006 2007 2008 2009 2010
Producto Bruto Interno 304,492 334,045 360,561 389,302 424,192

(millones de nuevos soles)
Producto Bruto Interno 7.56 7.24 6.16 6.56 7.27

(Variación porcentual real)
Fuente: MEF (2005).
Con respecto al gasto social, se utiliza la taxonomía propuesta por el MEF (2005)
para su compilación estadística. De acuerdo a esta taxonomía, se define al gasto
público social como:
"…el gasto realizado por el Estado, en sus diferentes niveles de gobierno

(nacional, regional y local), para proveer bienes y servicios públicos o privados,
atendiendo a sus funciones de asignación de recursos, redistribución de
ingresos, provisión de bienes preferentes y de promoción del crecimiento
económico, con el fin de buscar el aseguramiento universal (por ejemplo en
educación y salud) o selectivo (por ejemplo programas de asistencia social) de
un conjunto de derechos sociales de la población." (MEF 2005: 17)

A su vez, el gasto social total está conformado por el gasto social básico y el gasto
social complementario. El gasto social básico se define tomando en consideración el
"Consenso de Oslo sobre la Iniciativa 20/20" y comprende determinados programas
de las funciones de educación, salud y asistencia y promoción social14. Por su parte,
el gasto social complementario recoge las partidas presupuestales consideradas
sociales, pero que por definición no están comprendidas dentro del gasto social básico
(MEF 2005).
Para el cálculo del gasto social total, se deducen las obligaciones previsionales del
monto total y se realiza las proyecciones del gasto social tomando en consideración
las siguientes categorías: gasto social total no previsional, gasto social según
componentes (gasto social básico y gasto social complementario) y gasto social
según función (el cual compila los montos destinados al gasto social básico y al
gasto social complementario).
Finalmente, se proyecta el monto presupuestado a los programas sociales (MEF-PIA

2007), los cuales se clasifican según el tipo de programa definido en la sección 4 del
presente documento: programas protectores, programas de desarrollo de
capacidades y programas promotores de oportunidades.
5.2. PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL
Para la programación multianual del gasto social se han construido dos escenarios
posibles.
En el escenario 1, se ha congelado la participación del gasto social como porcentaje

del PBI observado durante el año 2007, considerando, para el periodo 2008-2010, las
cifras del PBI proyectadas en el MMM 2008-2010, y se ha proyectado el gasto social
para el mismo periodo de tiempo.
Respecto al gasto en PPSS, se congela su participación en el año 2007 dentro del

gasto social y se proyecta su evolución para el periodo 2008-2010. Dado este volumen
de gasto en PPSS, en un escenario pasivo se mantiene la participación de 2007 de
los programas protectores, habilitadores y promotores y luego, en un escenario activo
se altera la composición del monto presupuestado para los programas sociales, dando
una mayor prioridad a los programas promotores y habilitadores y reduciendo la
participación de los programas protectores.
En el escenario 2, se proyecta la participación del gasto social como porcentaje del

PBI teniendo como objetivo alcanzar de forma gradual el promedio calculado para la
región. A partir de las tasas de crecimiento obtenidas, se proyecta el comportamiento
del gasto social, así como del gasto destinado a los programas sociales. En el caso
de estos últimos, en el escenario pasivo se mantiene su composición entre programas
protectores, habilitadores y promotores y, en el escenario activo se da una mayor
14 La función educación comprende: educación inicial, educación primaria e infraestructura educativa; la

función salud comprende: saneamiento, salud individual y salud colectiva, y la función asistencia y promoción
social comprende: asistencia solidaria y promoción y asistencia social y comunitaria.

prioridad a los programas promotores y habilitadores y se reduce la participación de
los programas protectores.
En ninguno de los escenarios se modifica la composición agregada del gasto social.
5.2.1. Escenario 1
De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 2008-

2010, el gasto social total registraría un crecimiento acumulado del 17.65% para el
mismo periodo de tiempo.
Gráfico 13
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL TOTAL
(en millones de nuevos soles)
Gasto Social Total
40.000 1. Gasto Social no previsional
2. Gastos Previsionales
35,594
35.000 32,666
30,255
30.000 28,030
25.000 23,201
21,293
19,721
20.000 18,271
15.000 12,392
11,373
9,759 10,533
10.000
5.000
-
2007 2008 2009 2010
Como se observa en el gráfico 13, el gasto social tendría una tendencia creciente a lo
largo del periodo analizado, debido al crecimiento esperado del PBI.
Por otro lado, el gasto social según componentes tendría el siguiente comportamiento
(Gráfico 14).

Gráfico 14
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES

Gasto Social Básico
14.000 Gasto Social Complementario
13,185
12,101
12.000 11,207
10,383 10,016
10.000 9,192
8,514
7,888
8.000
6.000
4.000
2.000
-
2007 2008 2009 2010
Por último, el gráfico 15 muestra la evolución del gasto social según las siguientes
funciones: educación, salud, programas de extrema pobreza y otros gastos sociales.
Gráfico 15
ESCENARIO 1: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN

EDUCACIÓN
SALUD
12.000 PROGRAMA EXTREMA POBREZA
OTROS GASTOS SOCIALES 11,079
10,168
10.000 9,417
8,724
8.000
6.000 4,588 4,999

3,936 4,249 4,679
4,294
3,685 3,977
4.000
2,078 2,244 2,445
1,925
2.000
-
2007 2008 2009 2010

En lo que respecta al gasto presupuestado según tipo de programa social, se toma
como punto de partida el número de programas considerados en el Presupuesto
Institucional de Apertura (PIA) 200715. A partir de esta información, se procede a la
clasificación según el tipo de programa social: programa protector, programa
habilitador y programa promotor.
Gráfico 16
ESCENARIO 1: GASTO EN PPSS
(en nuevos soles)
Total Protector
5,000,000,000 Total Habilitador
Total Promotor
4,500,000,000 Total PPSS
4,000,000,000
3,500,000,000
3,000,000,000
2,500,000,000
2,000,000,000
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
-
2007 2008 2009 2010
En primer lugar, en el escenario pasivo se proyecta el gasto total en PPSS,

manteniendo constante la composición al interior del mismo. De acuerdo a la
estructura observada en el año 2007, la mayor asignación presupuestal corresponde
a programas de tipo protector (58.61%), seguido de programas de tipo promotor
(30.70%) y programas de tipo habilitador (10.69%). En el gráfico 16 se muestra la
evolución del gasto en PPSS.
Bajo este mismo escenario 1, que considera como fija la evolución del gasto destinado
a los PPSS, se plantea un escenario activo, modificando la composición según el
tipo de programa social, dando una mayor prioridad a los programas promotores y
habilitadores, tal como se muestra en el gráfico 17.
15 La información desagregada del presupuesto destinado a los PPSS está basada en el PIA 2007. Esta
información no considera la fusión de programas sociales que se implementó a lo largo de 2007.

Gráfico 17
CAMBIO EN LA ESTRUCTURA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

(PORCENTAJES)
Total Protector Total Habilitador Total Promotor
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2007 2008 2009 2010
Bajo esta redistribución del gasto en PPSS, el monto asignado a programas

promotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 1,838 millones de
nuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadores pasaría de 386
millones de nuevos soles en 2007 a 919 millones de nuevos soles en 2010. Finalmente,
el gasto destinado a programas protectores disminuiría de 2,121 millones en 2007 a
1,838 millones de nuevos soles en el 2010. En el gráfico 18 se muestran los resultados
obtenidos bajo estos supuestos.
Gráfico 18
ESCENARIO 1: CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN DE LOS PPSS

(en nuevos soles)
Programas Protectores
Programas Habilitadores
Programas Promotores
2,000,000,000
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
-
2007 2008 2009 2010

5.2.2. Escenario 2
De acuerdo al contexto macroeconómico previsto por el MMM para el periodo 2008-

2010, en este escenario se proyecta la participación del gasto social en el PBI, con el
objetivo de alcanzar el promedio de la región, tal como se muestra en el Gráfico 19.
El presente MSM recomienda asumir este escenario de programación multianual
del gasto social, resolviendo en un segundo momento el número de años para cerrar
la brecha con el promedio regional.
Gráfico 19
GASTO SOCIAL PÚBLICO

(como porcentaje del PBI)
América Latina 13.9
Venezuela 11.7
Uruguay 17.7
Perú 8.9
Paraguay 7.9
Ecuador 6.3
Colombia 13.4
Chile 13.1
Brasil 22.0
Bolivia 18.6
Argentina 19.4
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0

Fuente: CEPAL (2007).
Cabe advertir que la información disponible sobre el gasto social como porcentaje
del PBI en América Latina tiene el gran problema de que las coberturas (Gobierno
Central, Gobierno General o Sector Público no Financiero) de cada país son distintas;
de allí que las comparaciones tienen un margen de error apreciable. Para reducir ese
margen de error, la información que se presenta, sobre la base de los datos de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), considera sólo a los
países de la región con una cobertura similar a la peruana (gasto presupuestal o
gasto del Gobierno Central).
En este contexto, parece clara la necesidad de elevar la participación del gasto social
como porcentaje del PBI en nuestro país para alcanzar, en el futuro, al menos el
promedio latinoamericano. El ejercicio planteado, en términos de política fiscal, para
mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas, implicaría reducir la participación
en el PBI de algunas otras partidas del gasto público y/o elevar la presión tributaria de
sus niveles actuales.

Existe la necesidad de elevar la participación
del gasto social como porcentaje del PBI para
alcanzar así el promedio latinoamericano.
Podrían plantearse diversas opciones respecto al periodo de tiempo en el que el

gasto social debe alcanzar el promedio latinoamericano actual. El ejercicio que busca
alcanzar el promedio latinoamericano actual en el año 2010, y que planteamos en
este documento, es ambicioso y sería necesario discutir su viabilidad
macroeconómica, así como el destino de los recursos liberados para este propósito.
En este ejercicio, para que el gasto social, como porcentaje del PBI del Perú, alcance
los promedios latinoamericanos se necesitaría un crecimiento acumulado del gasto
social de alrededor de 57.3% durante el periodo 2008-2010. En términos de montos,
esto implica pasar de 28,030 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a
58,933 millones de nuevos soles en el 2010 (Gráfico 20).
Gráfico 20
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL TOTAL
Gasto Social Total
1. Gasto Social no previsional
70.000 2. Gastos Previsionales
58,933
60.000
50.000 48,238
38,415
40.000 37,466
31,444
30.000 28,030
24,422
18,271 20,518
20.000 16,795
13,044
9,759
10.000
-
2007 2008 2009 2010
Según los componentes del gasto social, el gasto social básico se incrementaría de
7,888 millones de nuevos soles registrados en el año 2007 a 16,584 millones de
nuevos soles proyectados para el año 2010 (Gráfico 21).

Gráfico 21
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN COMPONENTES

Gasto Social Básico

25,000 Gasto Social Complementario
21,831
20,000 17,869
16,584
15,000 13,879 13,574

10,383 10,543
10,000 7,888
5,000
-
2007 2008 2009 2010
El crecimiento del gasto social según función tendría el siguiente comportamiento

(Gráfico 22) a lo largo del periodo analizado.
Gráfico 22
ESCENARIO 2: GASTO SOCIAL SEGÚN FUNCIÓN

EDUCACION
SALUD
PROGRAMA EXTREMA POBREZA
40.000 OTROS GASTOS SOCIALES 38,415
GASTO SOCIAL SIN OBLIGACIONES PREVISIONALES
35.000
31,444
30.000
24,422
25.000
20.000 18,271 18,343

15,014
15.000
11,661
8,276
10.000 8,724 6,775 7,747
5,262 6,341
3,936 4,925
5.000 3,685 3,313 4,048
1,925 2,573
-
2007 2008 2009 2010

En lo que respecta al gasto en PPSS, se proyecta su evolución manteniendo constante
su participación dentro del gasto social en el año 2007. Como el gasto social en este
escenario se está elevando más que en el escenario 1, el gasto destinado a los
PPSS crece también a un ritmo mayor que en el escenario anterior.
Dentro de este escenario 2, pasivo, se proyecta la evolución del gasto en PPSS

manteniendo constante su composición y, en un escenario activo se altera la
composición de los PPSS, del mismo modo que lo que ocurrió en el escenario1.
En un escenario pasivo (Gráfico 23), el monto destinado a los PPSS pasaría de 3,619
millones de nuevos soles en 2007 a 7,610 millones de nuevos soles en 2010.
Gráfico 23
ESCENARIO 2: GASTO EN PPSS
(en nuevos soles)
Total Protector
Total Promotor
8,000,000,000 Total Habilitador
Total PPSS
7,000,000,000
6,000,000,000
5,000,000,000
4,000,000,000
3,000,000,000
2,000,000,000
1,000,000,000
0
2007 2008 2009 2010
En un escenario activo se realiza una recomposición del gasto en PPSS. A diferencia

de los resultados obtenidos en el escenario activo 1, donde el monto destinado a los
programas protectores disminuía hacia el final del periodo, bajo este escenario todas
las categorías de PPSS registran una tasa de crecimiento positivo.
El escenario 2 supone un incremento del 26%

para los PPSS protectores, del 142% para los
PPSS habilitadores y del 70% para los
programas promotores para el año 2010.

La tasa de crecimiento acumulada, durante el periodo 2008-2010, para los programas
protectores es de 25.84%, para los programas habilitadores es de 142% y para los
programas promotores es de 70.05%. Este resultado se ve explicado por el incremento
sustancial del monto total asignado a PPSS, que registra un crecimiento acumulado
de 57.30%, para el mismo periodo analizado.
Bajo esta recomposición del gasto en PPSS (Gráfico 24), el monto asignado a
programas promotores pasaría de 1,111 millones de nuevos soles en 2007 a 3,044
millones de nuevos soles en 2010. El monto asignado a programas habilitadores
pasaría de 386 millones de nuevos soles en 2007 a 1,522 millones de nuevos soles
en 2010. Finalmente, el gasto destinado a programas promotores se incrementaría
de 2,121 millones en 2007 a 3,044 millones de nuevos soles en 2010. En el siguiente
gráfico se muestran los resultados obtenidos bajo estos supuestos.
Gráfico 24
ESCENARIO 2: CAMBIO EN LA COMPOSICION DE LOS PPSS
(en nuevos soles)
Programas Protectores
3,500,000,000 Programas Habilitadores
Programas Promotores
3,000,000,000
2,500,000,000
2,000,000,000
1,500,000,000
1,000,000,000
500,000,000
-
2007 2008 2009 2010

6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLÍTICA
ECONÓMICA Y LA POLÍTICA SOCIAL
De lo visto en las secciones anteriores, el crecimiento económico sostenido e intensivo

en mano de obra, las políticas económicas inclusivas y el gasto social creciente y de
buena calidad, son condiciones necesarias y suficientes para reducir de manera
permanente la pobreza.
El crecimiento económico sostenido e

intensivo en mano de obra, las políticas
económicas inclusivas y el gasto social
creciente y de buena calidad, son condiciones
necesarias y suficientes para reducir de
manera permanente la pobreza.
6.1. CRECIMIENTO SOSTENIDO Y POLÍTICAS ECONÓMICAS INCLUSIVAS
La economía peruana debería crecer a tasas superiores de alrededor de 8% anual

para mejorar significativamente el nivel de vida de la población y reducir aceleradamente
la pobreza. ¿Cuáles son los factores que permitirían este crecimiento alto y
sostenido?16
Según la experiencia internacional, para tener un crecimiento económico sostenido

se requieren tres condiciones básicas. En primer lugar, el capital físico por trabajador
debe incrementarse a lo largo del tiempo; es decir, las economías tienen que alcanzar
altas tasas de inversión. En segundo lugar, la productividad de la economía debe
elevarse a lo largo del tiempo. En tercer lugar, los países que más crecen son aquellos
cuyo crecimiento está liderado por las exportaciones; esto es, aquellos países donde
las exportaciones constituyen una parte cada vez mayor del PBI.
Las altas tasas de inversión en capital físico significan para la economía nuevas
maquinarias, nuevos equipos, nuevas empresas, y por lo tanto una elevación de la
demanda de trabajo necesaria para absorber la creciente oferta de mano de obra y
enfrentar el problema del empleo. Altos niveles de productividad elevan la
16 Véase MEF (2002).

competitividad de nuestra economía, lo que es indispensable para ingresar en los
mercados internacionales y enfrentar con éxito la competencia externa. Tener un
crecimiento liderado por las exportaciones evita que el mercado interno (en nuestro
caso, pequeño, por los bajos ingresos per cápita), se convierta en un límite para el
crecimiento económico.
Los países con mayores tasas de inversión en capital físico son los más estables en
términos macroeconómicos e institucionales y tienen una alta propensión al ahorro
como porcentaje del PBI.
La estabilidad macroeconómica se basa en tasas bajas de inflación, un crecimiento

alto y no volátil del PBI y un sector externo sólido, capaz de enfrentar con éxito los
choques externos desfavorables, cada vez más frecuentes en una economía abierta.
La estabilidad institucional se consigue con el cumplimiento de la Constitución, las

Leyes y con el respeto a la autonomía de los distintos poderes del Estado. También
es indispensable el respeto a los ciudadanos, a la propiedad privada, y contar con
gobiernos democráticamente elegidos, eficaces y respetuosos de las leyes y las
instituciones, y que garanticen la continuidad de las políticas económicas que han
probado ser eficaces.
Por otro lado, toda inversión necesita de un financiamiento, abundante y con tasas de
interés que reflejen las condiciones internacionales. Para financiar la inversión, se
requiere fomentar el ahorro, doméstico o externo. Para elevar el ahorro privado interno,
debe desarrollarse el mercado de capitales para generar instrumentos de ahorro
atractivos para la población, y supervisar la fortaleza del sistema financiero para
minimizar los riesgos del ahorro privado, entre otras medidas. En cuanto al ahorro
fiscal, hay que persistir en la responsabilidad fiscal, que eleve el ahorro del sector
público, racionalizando los gastos e incrementando la presión tributaria a través de la
ampliación de la base. Para atraer el ahorro externo, hay que hacer de nuestro país
una plaza financiera atractiva en términos internacionales. Para alcanzar esos
objetivos, deben darse todas las señales necesarias para persuadir al inversionista
de que nuestro país es una plaza segura para sus capitales.
La estabilidad macroeconómica y la estabilidad institucional, junto con las políticas

de fomento del ahorro, nos permitirán sentar las bases para el renacimiento de la
inversión en capital físico, hasta alcanzar a fines de esta década, alrededor del 25 por
ciento del PBI.
La inversión en capital físico requiere de

mano de obra calificada. Sólo la combinación
de ambos factores permite elevar
sostenidamente la productividad.
Sin embargo, la inversión en capital físico es una condición insuficiente para el

crecimiento alto y sostenido. La maquinaria y los equipos nuevos tienen que ser
operados por mano de obra calificada, preparada, para enfrentar los rigores de la

competencia internacional de este nuevo siglo. Uno de los instrumentos esenciales
que tiene el Estado para alcanzar este objetivo es la inversión en capital humano o el
llamado gasto social. El Estado está entonces obligado a gastar cada vez más en
capital humano, en educación, salud y nutrición, por motivos de equidad y para mejorar
la competitividad de nuestra economía.
Finalmente, para que el crecimiento sea sostenido, el tamaño del mercado tiene que
ser grande y en permanente expansión. En un país pequeño y con un bajo ingreso
per cápita como el Perú, el mercado interno es muy reducido; la producción no puede
crecer sostenidamente si las empresas locales tuviesen que vender sólo en el mercado
interno. Es indispensable ingresar a los mercados extranjeros, exportar bienes y
servicios preferentemente intensivos en mano de obra, diversificados, para que el
crecimiento vaya de la mano con el mayor empleo. Las experiencias exitosas de
países que han elevado sus exportaciones como porcentaje del producto muestran
que este éxito se ha conseguido en el marco de políticas que han promovido una
elevación ordenada del tipo de cambio real y que han buscado muy dinámicamente
mercados externos.
El Estado está obligado a gastar cada vez

más en capital humano, en educación, salud
y nutrición, si se busca lograr la equidad y
mejorar la competitividad de nuestra
economía.
Con una elevación permanente de la capacidad instalada y de la productividad de la

economía conseguida a través de la inversión en capital físico y en capital humano, y
con un mercado en expansión guiado por las exportaciones, se pueden alcanzar
ritmos de crecimiento sostenido por encima del 6% anual. De esta manera, buena
parte de los problemas del empleo, el déficit de consumo y la pobreza habrán quedado
básicamente solucionados.
Por otro lado, las políticas económicas tienen que tener una orientación inclusiva.
Cuando por motivos macroeconómicos se implementan medidas que son positivas
para el país en su conjunto, puede darse el caso de que sean perjudiciales para
algunos sectores vulnerables, por tanto hay que estar atentos para aplicar las políticas
complementarias necesarias. Éste puede ser el caso de la reducción de los aranceles
a los productos agropecuarios y sus impactos en la pobreza rural.
6.2. LAS REFORMAS NECESARIAS EN LA POLÍTICA SOCIAL Y LOS

PROGRAMAS SOCIALES
Del diagnóstico anterior se desprenden varias áreas críticas para la reforma de los
PPSS. En algunas de éstas ya se vienen tomando las medidas adecuadas, pero en
otras el avance es aún incipiente. A continuación, identificamos tres áreas claves
para la reforma y modernización de los PPSS.

6.2.1. Vincular la política económica con la social
En la práctica, la política económica, liderada por el MEF, y la social, fragmentada

entre los sectores, las OPD y los proyectos con apoyo externo, han dialogado poco.
Ejemplo de ello es que pese a un ciclo económico expansivo que dura ya más de 6
años, la productividad total recién comienza a crecer desde el 2003-04 (García 2007).
Se necesitan políticas para mejorar la productividad total y la competitividad de las
empresas, expandiendo el capital privado y la innovación a las MYPES y al sector
rural. Es también indispensable mejorar las capacidades básicas y laborales de la
PEA y reducir el enorme déficit en la infraestructura productiva (estimada en más de
20 mil millones de dólares) mediante inversiones mixtas y asociaciones público-
privadas.
El ciclo económico expansivo es una

oportunidad para aumentar el gasto social en
programas protectores y habilitadores que
actualmente reciben menos de la mitad del
gasto social.
En cuanto a la política social, pese al ciclo económico expansivo, se han mantenido

e incluso incrementado los recursos para los programas protectores que aún en el
2006 sumaban más de la mitad del gasto social. De los 81 PPSS previos a la fusión,
los programas esencialmente protectores del MIMDES, Salud y Vivienda, concentraban
casi el 54% del gasto social (Arroyo y Marchena 2007). Los dos PPSS con mayor
asignación presupuestal eran el del Vaso de Leche y el SIS con 29% del gasto social
según la misma fuente. En contraste, programas habilitadores y promotores de
oportunidades económicas como PROJOVEN, FONDOEMPLEO, PRONAMACHCS,
MARENASS, no sólo tienen presupuestos menores, sino que dependen en más del
50% de recursos externos.
El gasto social en programas protectores debería aumentar en ciclos recesivos y

disminuir en ciclos expansivos; es decir deberían ser contra cíclicos. Por el contrario,
los programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas, deberían
ser pro cíclicos. Este debe ser un lineamiento central de la articulación entre la política
social y la económica. Para ello, es necesario que la elaboración del Marco
Macroeconómico Multianual (MMM) y el Marco Social Multianual (MSM) sean trabajados
en forma coordinada por los equipos responsables y tengan el mismo horizonte
temporal.
6.2.2. Establecer objetivos y metas comunes a todos los sectores y PPSS
Como se ha señalado, la fragmentación de los PPSS determina la multiplicidad de

objetivos y metas y la baja eficiencia y efectividad de la política social. Dos reformas
claves para lograr la articulación de los PPSS en torno a objetivos comunes han sido
la fusión de 86 a 26 PPSS y el lanzamiento de la estrategia CRECER el año 2007. Un
menor número de PPSS puede facilitar la coordinación inter e intrasectorial y mejorar

su eficiencia, pero a condición de que éstos sean parte de una estrategia articuladora
con objetivos comunes, metas factibles y responsabilidades bien definidas en ámbitos
comunes de intervención. Esa es justamente la razón de ser de CRECER que por
ahora articula 15 PPSS en los distritos más pobres en torno a un objetivo común: la
disminución de la pobreza y la desnutrición crónica (DC) en menores de 5 años.
La fusión de PPSS facilita la coordinación

inter e intrasectorial y mejora su eficiencia,
siempre y cuando éstos sean parte de una
estrategia articuladora con objetivos
comunes, metas factibles y
responsabilidades bien definidas en ámbitos
de intervención común.
Para que la estrategia CRECER sea la columna vertebrada de la política social se

requiere:
• Fortalecer técnica y políticamente a la CIAS como ente rector de la política

social y gestora de la estrategia CRECER. Para ello, se debe aplicar la
norma respectiva, (DS 029 2007 PCM) y la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LOPE) de reciente aprobación por el Congreso de la República.
• Simplificar, sistematizar y articular los diversos planes y estrategias de
desarrollo social dando rumbo claro a mediano plazo al conjunto de los
PPSS. Este MSM es una herramienta dirigida a los diferentes niveles de
gobierno, para el logro de lo antes mencionado.
• Evitar que CRECER se convierta en un ente ejecutor perdiendo su carácter
de estrategia articuladora, normativa, de apoyo técnico y de evaluación.
6.2.3. Integrar crecientemente los componentes de desarrollo de capacidades y de

oportunidades económicas
Históricamente la política social se ha orientado a priorizar programas protectores o

asistenciales que reducían vulnerabilidad y aliviaban la pobreza, pero no incidían en
las causas de la misma. La nueva teoría social sobre la pobreza (Verdera 2007)
plantea que para atacar las causas de la pobreza se debe actuar simultáneamente
sobre la población pobre asegurando su acceso a los bienes públicos que crean
capacidades (educación básica y laboral, saneamiento, electrificación, conectividad,
etc.) y sobre las dinámicas económicas para un crecimiento inclusivo (políticas de
empleo, crédito, acceso a mercados, titulación, etc.) (Aramburu y Figueroa 2001).
Dos de los tres ejes del Plan Nacional de Superación de la Pobreza (el de creación
de capacidades y ejercicio de derechos y el de promoción de oportunidades
económicas) corresponden a esta nueva concepción. En cuanto al eje de protección,
ésta es sin duda indispensable como parte de la política social dirigida a la población
más vulnerable en función de su ciclo de vida, pobreza extrema o en caso de desastres

naturales o crisis personales y familiares. Sin embargo, aún en el caso de PPSS
protectores, la nueva política social debe incorporar componentes habilitadores y de
oportunidades económicas. Ello viene ocurriendo en programas como los
nutricionales, en los que se incluyen actividades de capacitación sobre nutrición,
crianza, higiene y en el SIS en lo referente a salud preventiva. Sin embargo, en muchos
de los PPSS protectores estos componentes no tienen metas específicas ni
indicadores de resultado. Precisar estos componentes, otorgarles los recursos
necesarios y reforzar las competencias de los operadores para este tipo de
actividades, son algunos de los retos centrales de la nueva política social.
6.3. MARCO LÓGICO INTEGRADO: OBJETIVOS Y METAS PARA LA POLÍTICA

SOCIAL 2008-2010.
El Marco Lógico Integrado que aparece a continuación presenta para hogares rurales
y urbanos pobres y en pobreza extrema, los grupos objetivos, las metas por tipo de
programa, los indicadores para medir sus resultados y las intervenciones claves. Se
muestra así en forma sucinta las respuestas a preguntas centrales sobre los PPSS:
dónde (ámbito territorial) a quiénes (grupos objetivos), para qué (metas por tipo de
programa), cómo lo medimos (indicadores de resultados) y cómo lo hacemos
(intervenciones claves).
El contenido de este Marco Lógico Integrado permite identificar la lógica horizontal de

las combinaciones o "paquetes" de intervenciones para cada población objetivo, y en
la lógica vertical, los diferentes componentes y metas para cada tipo de programa.

MARCO LOGICO INTEGRADO
1. HOGARES RURALES POBRES Y POBRES EXTREMOS

Metas por tipo de programa
Población Indicadores Intervenciones
Objetivo Protector Habilitador Promotor de resultado claves
1.Menores de 5 Reducir desnutrición Educación en salud Reducir la Tasa de DC en menores 3 Provisión de micronutrientes.
años, madres y crónica rural del 40% al preventiva a madres y pobreza rural, años, mediante talla. Lactancia materna exclusiva
mujeres en 24%. mujeres en edad sobre todo Incidencia de anemia en hasta 6 m.
edad fértil Reducir anemia en fértil. entre mujeres menores de 3 años. Lavado de manos.
menores de 3 años del Incrementar cobertura jefas de hogar, Tasa de mortalidad Inmunizaciones completas.
68% al 20%. de educación inicial del 64,6% al materna (MM). Medición sistemática de los

Reducir mortalidad y del 43% al 53%. 45%. Mejoran hábitos de salud. niveles de desnutrición y
materna de 200 a 50/ Dotar de DNI a 480 Cobertura de educación anemia.
100 mil nacidos vivos. mil personas inicial en menores de 5 Saneamiento básico
Mejorar saneamiento (mujeres rurales). años. (construcción de letrinas).
vivienda rural (cocinas Alfabetizar a 400 mil Nº personas Cocinas mejoradas.
mejoradas, agua mujeres. documentadas y Control prenatal.
potable y letrinas). alfabetizadas. Planificación familiar.

% de pobres rurales. Parto seguro.
Ampliar cobertura educación
inicial.
Proveer de DNI.
Alfabetización de adultos.
Proyectos productivos.
2. Menores de 6 Extender cobertura del Reducir deserción N.A. % de escolares en zonas Ampliación de cobertura SIS vía
a 12 años SIS a todos los escolar. rurales afiliados al SIS. JUNTOS.
escolares/menores en Reducir atraso Incidencia de anemia en Campañas de promoción de
pobreza extrema. escolar del 60% al menores 6-12 años salud infantil MINSA.
Promover hábitos 40%. rurales. Vigilancia distrital de menores
adecuados de higiene y Mejora del 18% al % de menores en trabajos en abandono (MIMDES).
nutrición. 38% en comprensión de riesgo (minería, tala). Capacitación y selección de los
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Reducir deserción y de lectura y Tasa de deserción escolar mejores maestros.

ausentismo escolar por matemática. en primaria. Fijar estándares de logro
trabajo infantil. Tasa de extra-edad en educativo para vigilancia por
primaria. parte de padres MINED
3. Adolescentes Reducir embarazo Aumentar cobertura Incorporar a % de embarazos en Educación sexual y servicios
entre 12 y 17 adolescente (menores secundaria del 77% adolescentes menores de 19 años. de prevención del embarazo
años de 19 años) del 17% al al 90%. que trabajan No. de adolescentes con (MINED-SIS).
10%. Reducir extra edad con sus padres apoyo sicológico en zonas Programas joven a joven para
Dar apoyo sicológico a del 83% al 60%. a procesos de afectadas por violencia. disminuir adicciones.
adolescentes víctimas Incorporar educación capacitación % de adolescentes con Ajustar calendario escolar a
de la violencia. para el trabajo en los conjunta en adicciones. ciclo agrícola.
Mejorar hábitos de centros educativos horarios que no Tasa de cobertura en Apoyo a escolares con bajo
salud (alcoholismo, rurales. compitan con secundaria rural por sexo. rendimiento (virtual y
tabaquismo, nutrición e Ampliar acceso a su educación Tasa de extra-edad. presencial).
higiene). educación secundaria escolar. No. de centros educativos Incentivos a padres por
técnica. con programas de educ. asistencia a colegio.
laboral rural. Reforzar capacitación técnica y
laboral en colegios rurales y en
campo.
4. Jóvenes y Ampliar cobertura del Disminuir Reducir % de pobres rurales Programa de salud integral para
adultos SIS. analfabetismo del pobreza del cubiertos por SIS.% el adulto rural.Alfabetización de
Disminuir alcoholismo. 20% a menos del 70% al 45%. de reducción adultos.
Disminuir violencia 10%. Elevar de alcoholismo. Implementación de programas
familiar. Dar capacitación productividad de Baja de casos de violencia de desarrollo territorial.
Apoyo sicológico a técnica a productores los activos. familiar reportados. Promover empresas mixtas
víctimas de violencia rurales. Mejorar manejo % de analfabetos rurales. privadas comunales

Titular a campesinos de agua de Productores que reciben (agropecuarias, acuicultura,

y nativos. riego, RRNN. asistencia técnica. artesanía, turismo, forestales).
Diversificar la Revisar ley de usufructo.
economía Uso de tierras eriazas.
familiar y Uso productivo del canon.
articularla al
mercado.
5. Adultos Mejorar salud del Crear programas de Proteger Incremento en esperanza Ampliar cobertura del SIS y

mayores (AM) adulto mayor rural. conservación de pérdida de de vida del AM. PADOMI para el AM rural.
Mejorar nutrición del facultades mentales activos por Disminuir niveles de Incorporar a los PIN al AM.
AM en pobreza. para el AM rural fenómenos anemia en AM rural. Voluntariado juvenil rural dirigido
Apoyo afectivo y (artesanía, arte, climáticos. Nº de AM participantes en al AM solo o en abandono.
protección social al AM relatos, etc.) programas de protección y Reforzar y conservar rol del AM
solo o en abandono. Incorporar al AM a la apoyo social. en comunidades tradicionales
vida comunal. Nº. de centros poblados (guía turístico, cuidado de

con programas para el menores, vigilancia, rescate de
AM. conocimientos tradicionales,
Número de cobertizos y etc.).
medidas de prevención de Cobertizos y mitigación de
pérdida de activos en fenómenos naturales.
hogares con AM.
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2. HOGARES URBANOS POBRES Y POBRES EXTREMOS
1.Menores de 5 Reducir desnutrición Incrementar cobertura Reconversión Tasa de D.C.Tasa de MM Apoyo y educación alimentaria
años, madres y crónica en niños de ed. inicial y ET del de comedores por causas evitables. a menores de 5 años en pob.
mujeres en edad urbanos del 15% al 75% al 90% en populares (CP) Incidencia de cáncer a extrema.
fértil 9%. menores de 5 años. a restaurantes cuello uterino. Ampliar acceso a
Reducir mortalidad Mejorar hábitos de populares. % menores 5 años en anticoncepción eficaz y segura.
materna debido a cuidado infantil. Crear y ampliar educación inicial. Capacitar mujeres en cuidado
abortos, infecciones y Apoyar autocuidado capacidades de Aumento de LME. de su salud.
preclampsia. de la salud de la negocios para Prevalencia Ampliar servicios de cunas y
Reducir incidencia del mujer. madres, anticonceptiva. ed. inicial en barrios más
cáncer a cuello uterino. Crear y ampliar reduciendo Madres trabajadoras con pobres.
servicios de cuna informalidad y acceso a cunas. Graduar y capacitar a mujeres
para madres precariedad. Nº de CP reconvertidos. de CP para su reconversión.
trabajadoras. Tasa de informalidad en Ampliar programas productivos.
mujeres que trabajan.
2. Menores de 6 Acceso al SIS a todos Mejora del 30% en N.A. Cobertura del SIS en Ampliar cobertura SIS.
a 12 años escolares y menores comprensión lectora menores de 6-12 años. Educación en salud en
pobres. y matemáticas. % de escuelas con escuelas públicas.
Promover hábitos de Evitar deserción educación en salud. Protección a menores que
salud en 90% de escolar en menores Nº de menores trabajando trabajan-Municipios.
escuelas públicas. que trabajan. y % en trabajos Acreditación y selección de los
Erradicar peores inadecuados. mejores maestros.
formas de trabajo Desempeño escolar. Apoyo educativo al menor que
infantil. Tasa de deserción trabaja.

3. Adolescentes Reducir embarazo Aumentar asistencia Ampliar Tasa de embarazo Orientación y servicios de salud
entre 12 y 17 adolescente del 8% al escolar del 91% al cobertura, adolescente. sexual en colegios.
años 4%. 100%. calidad y % de colegios con Educación en salud preventiva
Promover hábitos de 80% culmina pertinencia de programas en salud. en colegios.
salud en 90% de secundaria en edad educación % de adolescentes Programas joven a joven para
colegios públicos. oportuna. técnica/laboral. infractores. evitar ITS y adicciones.
Reducir en 50% casos Mejora del 30% en Incidencia de violencia y Mejorar calidad en secundaria e
de ITS/sida en desempeño escolar. adicciones en morbilidad incorporar tema de valores

adolescentes. Incorporar en adolescente. democráticos y ciudadanía.
Reducir en 50% la educación pública Tasa de asistencia escolar. Inversiones publico-privadas en
proporción de temas de derechos, Edad promedio al terminar secundaria técnica y laboral.
adolescentes responsabilidades, secundaria.
infractores. valores y prácticas Acceso a educación
Reducir en 50% daños democráticas. secundaria técnica/
por violencia y laboral.
adicciones.

4. Jóvenes y Promover estilos de Ampliar acceso a Reducir Tasas de morbilidad y Campañas de salud preventiva
adultos vida saludables. oportunidades de pobreza urbana mortalidad por causa. y promocional.
Apoyo y protección a capacitación/trabajo en 20 puntos Discapacitados con Ampliar acceso a genéricos en
adultos con en 30%. porcentuales. trabajo y capacitación farmacias.
discapacidad. Duplicar becas y Reducir % de viviendas populares Ampliar cobertura SIS a pobres
Ampliar SIS a jefes de préstamos para desempleo tituladas, con saneamiento y discapacitados.
hogar pobres.Mejora en educación superior y juvenil del 13% y electricidad. Reforzar programas de vivienda
vivienda y barrio técnica. al 8%. % de jóvenes en popular.
urbanos; titulación al Reducir trabajo programas capacitación en Incentivos a empresas para
70%, saneamiento y informal del trabajo. capacitación laboral.
electrificación en 90% 53% al 35%. Nº de becas y préstamos Acreditación de centros de ed.
de hogares pobres para jóvenes. superior y técnica.
urbanos. Tasa de informalidad. Reducir sobre-costos laborales.
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5. Adultos SIS cubre a AM en Ampliar programas Programas de Cobertura del SIS para Ampliar SIS para AM.
mayores (AM) pobreza. municipales para el empleo para AM. Apoyo a familias con AM en su
Apoyo a hogares AM. AM. AM con visitas cuidado y atención.
pobres con AM en su Programas de Apoyo a domiciliarias en salud. Ampliar acceso a comedores
cuidado. reconversión laboral PYMES con % AM pobres en populares del AM en pobreza.
Ampliar acceso de AM para AM. AM. comedores populares. Programas municipales para el
en pobreza a Voluntariado local Programas de % de municipios con AM.
programas para AM. responsabilidad programas para el AM. Programas de capacitación y
alimentarios. empresarial % de AM en programas de reconversión laboral con
para empleo de reconversión y participación empresa privada.
AM. capacitación laboral.

7. GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
Existe en el país una nueva gestión social, que en parte continúa, desarrolla, potencia,
ideas e iniciativas que venían de antes y estaban inconclusas o débilmente
implementadas, pero también integra ideas e iniciativas nuevas, que esclarecen el
sentido diferente de la nueva política y gestión social respecto a la que se practicó en
décadas anteriores.
7.1. LA RENOVACIÓN DE LA NORMATIVA SOCIAL.
Con el gobierno nacional 2006-2011 se ha desarrollado un cuerpo normativo de leyes,

decretos supremos y resoluciones ministeriales en el campo social que permiten
prefigurar las características de la nueva política y gestión social.
Entre la normatividad que se ha ido produciendo en los últimos dos años, con
repercusiones directas sobre la política y gestión social, cronológicamente están:
• El Decreto Supremo 080.2006-PCM del 4 de noviembre del 2006, que

dispone actualizar el inventario de programas sociales y el establecimiento
de lineamientos para su fusión, articulación y/o integración, luego de lo
cual se emitieron a partir de febrero del 2008 los dispositivos de fusiones
de programas sociales.
• El Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM del 25 de marzo del 2007, que
dispone las "Políticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las
entidades del Gobierno Nacional", definiendo las 12 Políticas Nacionales
de Estado priorizadas, en materia de: descentralización, igualdad de
hombres y mujeres, juventud, pueblos andinos, amazónicos, afro
peruanos y asiático peruanos, discapacidad, inclusión, tecnología, medio
ambiente y competitividad, aumento de las capacidades sociales, empleo
y MyPE, simplificación administrativa, anticorrupción y defensa nacional.
La norma establece que los 16 ministerios, 30 Organismos Públicos
Descentralizados (OPDs) y demás instituciones y empresas públicas
estatales, deberán publicar metas concretas e indicadores de desempeño
para evaluar semestralmente el cumplimiento de dichas políticas
nacionales y sectoriales.
• El Decreto Supremo Nº 029-2007-PCM del 30 de marzo del 2007, "Plan
de Reforma de Programas Sociales", que ordena actualizar el inventario

de los Programas Sociales del Estado Peruano con el fin de arribar a una
propuesta consistente de fusión, integración y/o articulación de éstos,
enfatizando además en la multidimensionalidad de los problemas sociales,
la coordinación multisectorial, la gestión por resultados y el monitoreo
social, como elementos vigentes de la nueva política social.
• El Decreto Supremo Nº 055–2007–PCM, del 2 de julio de 2007, que crea
la Estrategia Nacional denominada CRECER, estableciendo la
intervención articulada de entidades del Gobierno Nacional, Gobierno
Regional y Local vinculadas con la lucha contra la desnutrición crónica
infantil, especialmente en los menores de cinco años.
• El Decreto Supremo Nº 080-2007-PCM del 8 de setiembre del 2007, "Plan
de Operaciones de la Estrategia Nacional CRECER", que establece que los
Ministerios, programas, e instituciones del gobierno nacional, regional y local
adecuarán sus planes y presupuestos de acuerdo a los objetivos y metas
que se establezcan en el Plan de Operaciones de la Estrategia Nacional.
• La Ley N° 29142 el 10 de diciembre del 2007, Ley de Presupuesto del
Sector Público para el Año Fiscal 2008, que establece en su capítulo IV el
Presupuesto por Resultados y su implementación progresiva en las
entidades del Sector Público.
• La Ley N° 29158 del 20 de diciembre del 2007, Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LOPE), que en el Título III relacionado a la Presidencia del
Consejo de Ministros, fortalece a la PCM como ente de gobierno
multisectorial, y que en su capítulo II sobre las Comisiones Permanentes
de Coordinación, artículo 20º, encarga a la Comisión Interministerial de
Asuntos Sociales (CIAS), la responsabilidad de dirigir, articular, coordinar
y establecer los lineamientos de la política y del gasto social, así como
supervisar su cumplimiento. Tiene como función principal reducir la
pobreza y la extrema pobreza.
• El Decreto Supremo Nº 002-2008-MIMDES del 6 de marzo del 2008, que
aprueban el Reglamento del Registro Unificado Regional de Beneficiarios
de los Programas Sociales (RURB) creado anteriormente mediante la
Ley Nº 28540, estableciendo las funciones y procedimientos que deberán
cumplir las instituciones públicas para generar el RURB.
• La Resolución Ministerial Nª 104-2008-PCM del 6 de abril del 2008, que
aprueba la Norma Técnica Nº 001-2008-CRECER sobre la
implementación regional y local de la Estrategia Nacional CRECER,
generando las "instancias de articulación y coordinación" en los niveles
regional y local.
La evolución de la normatividad ha seguido la preocupación social del gobierno, a la
búsqueda de los mejores caminos para la lucha contra la pobreza, empezando primero
por disponer reestructuraciones de la institucionalidad de los programas sociales
entre fines del 2006 y primer trimestre del 2007, para luego afirmar objetivos y metas
prioritarios de las entidades públicas en marzo del 2007, al mismo tiempo que lanzaba
la reforma de los programas sociales con el DS 029-2007-PCM. Hacia julio del mismo
año se formuló la estrategia de articulación CRECER y en setiembre se diseñó su
primer plan operativo, todo ello mientras en paralelo el MEF ha ido estructurando e

implementando la iniciativa del presupuesto por resultados. Al final de este periodo,
en diciembre del 2007, se dio inicio a la restructuración del Ejecutivo vía la LOPE, que
dio mayor fuerza a la PCM, a la CIAS y a la ST de CIAS.
Este camino de acumulación de facetas de la nueva gestión social ha sabido integrar

de atrás iniciativas inconclusas o no implementadas, o desafíos pendientes, como
los de la Ley N° 27245, "Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal", del 27 de diciembre
de 1999, en base a la cual se formuló el MMM y se abrió el capítulo de la planificación
y programación multianual, que ahora continúa el MSM. Igualmente se han conservado
y profundizado los dispositivos sobre descentralización (Ley de Bases de la
Descentralización, del 20.07.02; la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, del
18.11.02, la Ley Orgánica de Municipalidades, del 27 de mayo del 2003), proceso
acelerado en el gobierno. Se ha actuado, además, sobre la base del Decreto Supremo
Nº 002-2003-PCM del 03 de enero del 2003, "Bases para la Estrategia de Superación
de la Pobreza y Oportunidades Económicas para los Pobres", que por primera vez
sistematizó los 3 ejes de políticas social que ahora el MSM profundiza. Por último, se
ha implementado el Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) (Decreto Supremo
Nº 130-2004-EF del 10.09.04; las RM 399 y 400-2004-PCM, del 22 de diciembre del
2004; y la RM 372-2005-PCM del 19.10.05), que ha dado vida ahora a un sistema de
focalización urbano (SISFOH) y rural (JUNTOS).
7.2. CARACTERÍSTICAS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL.
El nuevo estilo de gestión y de política social, basada en elementos positivos de años

anteriores y en la incorporación reciente de enfoques, metodologías e instrumentos
de gestión pública social, se viene expresando en ocho desplazamientos observados
en la gestión social actual:
1) Existe actualmente un énfasis en la racionalización de las estructuras

estatales en las áreas sociales, a diferencia del énfasis anterior en la
creación desordenada y superpuesta de organismos del Estado. Ello se
ejemplifica en:
• Las fusiones de programas sociales
• La LOPE y las consiguientes racionalizaciones ministeriales
• El Plan de Reforma de los Programas Sociales
2) Se viene desplazando igualmente el énfasis de lo sectorial a lo territorial,
sin descuidarse lo sectorial, pero buscándose coordinaciones en los
espacios regionales y locales y entre los niveles de gobierno, como las
líneas de fuerza propia de la descentralización. Ello se ejemplifica en:
• Mayor peso en la gestión intersectorial, con PCM y CIAS
• Mayor peso en la gestión intergubernamental, con las reuniones con
Presidentes Regionales y la creación del CCI
3) La política anti-pobreza de tiempos pasados era básicamente asistencial,
destinándose los mayores recursos a ello. Ahora se plantea una política
de superación de la pobreza basada centralmente en el desarrollo de
capacidades y la promoción de oportunidades, sin descuidar la atención
social a las poblaciones vulnerables y en extrema pobreza.

• Reforma educativa por la calidad de la educación, desbloqueando el
desarrollo de capacidades
• Agrupamiento de programas de desarrollo rural en el MINAG y en el
Eje 2 de CRECER
• Componentes de desarrollo de capacidades también en los programas
de protección social
4) La gestión por resultados y por tanto el planteamiento de una gestión de
afuera hacia adentro, que enfatice en los resultados e impactos y no en
los procesos y productos, lo que viene motivando proyectos pilotos hacia
la primacía de un nuevo enfoque post burocrático en la gestión pública
peruana. Ello se ejemplifica en:
• Iniciativa del MEF de presupuesto por resultados
• Seguimiento efectivo de la pobreza y la desnutrición infantil (impactos)
5) Las intervenciones dispersas, la fragmentación y actuación
compartimentada, viene cediendo espacio progresivamente a la
coordinación y articulación, las dos palabras claves de la nueva gestión
social. Ello se ejemplifica en:
• Lanzamiento e implementación de la Estrategia Crecer
• Implementación de CIAS luego de años de inoperatividad
6) La ausencia de autoridad social era natural en un panorama de sectores
y programas dispersos, pero no en una política caracterizada por la
articulación y la búsqueda de concentración de los efectos, lo que se ha
venido expresando en la construcción progresiva de una autoridad social.
Ello se ejemplifica en:
• Fortalecimiento de PCM, de CIAS y de su Secretaría Técnica.
7) La planificación social de los años anteriores era de los sectores y de los
programas, pero no una planificación de lo social como conjunto, ni se
contaba con objetivos ni metas para lo multisectorial. Ahora se viene iniciando
la planificación y programación multisectorial. Ello se ejemplifica en:
• Primer MSM 2009-2011
• Plan Operativo de CRECER
• Metas quinquenales al 2011
8) La focalización, una iniciativa surgida desde los 90, desde entonces era
más un proyecto que una realidad. Hoy hay mecanismos de focalización
institucionalizados, que comienzan a ser utilizados. Ello se ejemplifica
en:
• El Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH)
• El Padrón General de Hogares, desarrollado por JUNTOS
• El Mapa de Impactos de los Programas Sociales de la ST CIAS
9) Tradicionalmente en los sectores y programas sociales no ha existido
una práctica de monitoreo y evaluación, salvo en casos excepcionales.
Hoy, con vistas al cumplimiento de las metas nacionales establecidas al
2011 para la disminución de la pobreza y la desnutrición, han comenzado
a desarrollarse sistemas de monitoreo multisectoriales, faltando aún un
sistema de evaluación. Ello se ejemplifica en:

• Seguimiento de la desnutrición con el Sistema MONIN del CENAN
• Padrón Único de Beneficiarios de CRECER, que permite identificar el
nivel de convergencia de los programas sociales
Evidentemente la reforma de las áreas sociales llevará todavía varios años más y
todos sus logros serán sostenibles si se desarrollan con continuidad y apoyo. El
despliegue de la nueva gestión social es aún inicial y se tienen muchos desafíos por
delante en la consolidación de la autoridad social, el despliegue de una institucionalidad
articulada y efectiva, con programas sociales de buen desempeño e inversión estatal
bien focalizada, entre otros temas. El MSM plantea la necesidad de concentrar
esfuerzos, en forma permanente y sistemática, en esta reforma de los programas
sociales.
Cuadro 13
RESUMEN DE ÉNFASIS DE LA NUEVA GESTIÓN SOCIAL
Énfasis tradicional Nuevo énfasis emergente

• Creación desordenada de organismos del • Énfasis en la racionalización de la
Estado institucionalidad estatal
• Sin Autoridad Social • Fortalecimiento de CIAS como Autoridad
Social
• Privilegio de la actuación sectorial
centralista • Estado en descentralización efectiva
• Autonomía de los programas sociales y • Articulación de los programas sociales:
actuación fragmentada peso mayor de la coordinación intersectorial
e intergubernamental
• Énfasis en la especialización temática de
los programas sociales • Fusiones de los programas sociales y
concentración en 3 ejes
• Política anti-pobreza basada mayormente
en la protección social o asistencia social • Política anti-pobreza basada en el peso
mayor de la promoción de oportunidades y
• Enfoque sectorial predominante
desarrollo de capacidades
• Planificación sectorial y de los programas,
• Enfoque territorial emergente, sin soslayar
sin planificación social como conjunto
lo sectorial
• Sin metas nacionales
• Inicio de la planificación multianual (MSM) y
• Presupuesto según asignaciones históricas articulada (Crecer)
• Programas de primer piso de bajo • Con metas nacionales
desempeño
• Hacia el presupuesto por resultados
• Focalización como proyecto
• Programas de segundo piso, incentivan el
• Monitoreo & Evaluación inexistentes desempeño: asignación con
condicionalidades
• Líneas de Base inexistentes
• Sistemas de focalización en desarrollo y
uso: SISFOH y Censo de Juntos
• Sistema de Monitoreo en construcción:
MONIN (CENAN), Mapa de Impactos,
Padrón Unificado de Beneficiarios.
Evaluación pendiente.
• Reclamo a los gestores por Líneas de Base
inexistentes: Guía en preparación.

7.3. DIMENSIONES DE LA NUEVA GERENCIA SOCIAL: MULTISECTORIAL,
INTERGUBERNAMENTAL Y PÚBLICO-PRIVADA
La gestión social actual se ejerce en varias

modalidades: como gerencia multisectorial,
como gerencia intergubernamental y como
gerencia participativa.
La gestión social o gerencia social se ejerce en tres niveles. Existe una gerencia
social multisectorial en el nivel central de gobierno a cargo de la CIAS y su Secretaría
Técnica; una gerencia social intergubernamental que se ejerce en el marco de la
descentralización a cargo de los niveles de gobierno nacional, regional y local, y por
último una gestión social público-privada, una gerencia en red de entidades públicas
y privadas y organizaciones sociales, que busca movilizar a la población, entidades
no lucrativas y al empresariado para una convergencia en intervenciones sociales en
beneficio de la población.
7.3.1. Gerencia Social Multisectorial
La principal exigencia en materia de gestión que se desprende de los objetivos y

políticas del presente Marco Social Multianual (MSM), es la de establecer objetivos y
metas comunes para todos los sectores y PPSS. Facilita este propósito la función
que la LOPE asigna al Presidente del Consejo de Ministros de presidir y dirigir la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), y que ésta, a su vez, esté
encargada de dirigir, articular, coordinar y establecer los lineamientos de la política e
inversión social, así como supervisar su cumplimiento. Asimismo, el que la CIAS
tenga como objetivo central reducir la pobreza y la pobreza extrema permite articular
todos los PPSS en torno a esta meta.
Dado el carácter multidimensional de la

pobreza y sus efectos, su abordaje debe ser
multisectorial.
La forma de coordinación multisectorial a fortalecer en los próximos dos años es por

ejes o tipos de programas sociales, según se trate de programas que cumplen
funciones de protección, habilitación o promoción de oportunidades económicas,
debiéndose avanzar en establecer una cultura de coordinación y sinergia entre
programas en los tres niveles de gobierno. Una vez afirmada la coordinación entre sí
de todos los programas protectores, de los habilitadores, o entre los promotores, se
deberá evaluar el paso a otras formas de coordinación multisectorial complementarias,
por temas o grupos etáreos, que podrían funcionar como grupos de trabajo con el
respaldo técnico de la dependencia con mayor incidencia en la función. Así, el grupo
de trabajo, que tenga como objeto de atención niños (0-5 años), gestantes, madres y
mujeres en edad fértil (MEF), podría ser apoyado por la Dirección General de Salud
de las Personas (DGSP) del MINSA; el grupo de trabajo a cargo de niños de 6 a 11

años, por la Dirección General de Educación Básica Regular (DGEBR) del MINEDU;
el grupo de trabajo con adultos mayores (65 a más años) y personas con discapacidad,
por la Dirección General de la Familia y la Comunidad o por la Dirección de Personas
Adultas Mayores del MIMDES, y así sucesivamente.
7.3.2. Gerencia Social Intergubernamental.
Las metas de la política social no podrán alcanzarse con medidas aisladas en cada
nivel de gobierno, sino mediante la acción concertada de todos. De ahí la importancia
del compromiso del Presidente de la República y los Presidentes de los gobiernos
regionales de reunirse trimestralmente, lo que constituye un escenario que puede
jugar un rol fundamental en la lucha contra la pobreza, en la que cada nivel de gobierno
tiene una responsabilidad que cumplir de modo articulado y convergente.
Las metas de la política social no podrán

alcanzarse con medidas aisladas en cada
nivel de gobierno, sino mediante la acción
concertada de todos.
El Plan de Reforma de Programas Sociales ha establecido que los gobiernos

regionales y locales tengan una "participación determinante en el logro de los objetivos
y metas" de los PPSS17. En términos de la gestión del MSM, implicará que la PCM
propiciará una clara asignación de responsabilidades de política social en cada nivel
de gobierno haciendo uso del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
que convoca y preside el Presidente del Consejo de Ministros. El CCI es la instancia
idónea para establecer con los gobiernos regionales y locales compromisos de alcance
político y programático alrededor de los objetivos estratégicos y prioridades en la
lucha contra la pobreza y el desarrollo social.
Como se ha dicho anteriormente, la descentralización político-administrativa y fiscal

que vive el país es también una oportunidad y un reto para la política social. Para los
gobiernos regionales es una oportunidad, pues les permite definir prioridades para la
política social en función de su propia problemática; del mismo modo, a los gobiernos
locales (GL) les posibilita responder a las demandas de su población. Es, asimismo,
una oportunidad para las municipalidades que se benefician de los nuevos recursos
provenientes de la descentralización fiscal, en especial los del canon minero en el
co-financiamiento de los PPSS. Y es también un reto para los GL en la medida en
que se les está transfiriendo el manejo de los programas de complementación
alimentaria (PCA), lo que supone nuevas responsabilidades que requieren mejorar
sus capacidades administrativas y de gestión. Como estas capacidades son limitadas
en muchos de los GL, la ST-CIAS debe dar apoyo técnico y supervisión a los mismos
para una adecuada ejecución de los PPSS bajo su responsabilidad.
17 DS 029-2007-PCM, acápite 2.2.1.

La ST-CIAS debe dar apoyo técnico y
supervisión a los gobiernos locales para una
adecuada ejecución de los PPSS.
El ordenamiento normativo vigente proporciona pautas para determinar las funciones

exclusivas y compartidas de los tres niveles de gobierno con relación a la ejecución
de la política social. Cabe indicar, sin embargo, que éste es un proceso en curso que
puede ser acelerado en el marco del CCI.
Cuadro 14
FUNCIONES ESPECÍFICAS DEL GOBIERNO NACIONAL, GOBIERNOS
REGIONALES Y MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES EN
MATERIA SOCIAL DE ACUERDO A LA NORMATIVIDAD VIGENTE18
Exclusivas del Gobierno Nacional

• Diseño de políticas nacionales y sectoriales.
• Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.
Exclusivas de Gobiernos Regionales
• Ejecución de programas socioeconómicos.
• Promoción y ejecución de inversión pública de ámbito regional en servicios básicos.
• Promoción de la modernización de MYPES articulados con las tareas de educación y
empleo.
• Promoción del empleo productivo.
• Funciones específicas regionales en educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación,
deportes, salud, vivienda, promoción del empleo, pequeña y micro empresa, saneamiento,
desarrollo social, e igualdad de oportunidades.
Compartidas entre Gobierno Nacional y Gobiernos Regionales
• Educación. Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria, secundaria y
superior no universitaria.
• Salud pública.
Exclusivas de Municipalidades Provinciales
• Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas
y planes nacionales y regionales.
• Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan en defensa de los
derechos de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y adultos mayores, así como
de los derechos humanos en general, manteniendo un registro actualizado.
18 El cuadro se refiere a las competencias establecidas en la LOPE, LBR y LOM. Sin embargo, está pendiente
(i) la revisión de las leyes generales de actividad de sectores sociales (salud, educación, trabajo) y sus
reglamentos promulgados antes del proceso de descentralización, y (ii) las leyes de los ministerios que
deben ser elaboradas en el marco de la aplicación de la LOPE.

• Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario con
participación de la población, cuando la municipalidad distrital no pueda asumir esta función.
• Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y los programas
sociales.
Exclusivas de las Municipalidades Distritales
• Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción en armonía con las políticas
y planes regionales y provinciales.
• Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan acción y promoción
social concertada con el gobierno local.
• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y de
desarrollo social del Estado, propios y transferidos, asegurando la calidad y focalización
de los servicios, la igualdad de oportunidades y el fortalecimiento de la economía regional
y local.
• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo
a la población en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos mayores, personas
con discapacidad y otros grupos de la población en situación de discriminación.
• Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y provinciales de
desarrollo social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.
• Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación ciudadana para la
planificación, gestión y vigilancia de los programas locales de desarrollo social, así como
de apoyo a la población en riesgo.
• Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintos programas sociales
locales.
Compartidas entre Municipalidades Provinciales y Distritales
• Difundir y promover los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor,
propiciando espacios para su participación; promover la igualdad de oportunidades con
criterio de equidad.
Fuente: Dispositivos vigentes.
El cuadro muestra una realidad paradójica, ya que es el nivel local el que recibe la
mayor cantidad de encargos normativos siendo que no está en condiciones técnicas
de ejecutarlos y, salvo excepciones, carece de los recursos presupuestales para
ejercerlos; mientras que el nivel nacional y los gobiernos regionales tienen menores
encargos normativos relativos a la política social, pero están en mejores condiciones
técnicas y financieras.
Es adecuado que el CCI llegue a una distribución de funciones por niveles de gobierno,
cuyo criterio principal sea la jurisdicción del beneficio; vale decir, determinar a qué
nivel de gobierno le corresponde el ejercicio de una competencia, función, o la
ejecución de un programa, proyecto o actividad según el alcance del beneficio. Si la
población que se beneficia del ejercicio de la competencia, función o de la ejecución
del programa, proyecto o actividad es local, le corresponderá su ejercicio o ejecución
a la Municipalidad Distrital, y si la población beneficiada es de más de un distrito o
alcanza el ámbito de la provincia corresponderá el ejercicio o la ejecución a la

Municipalidad Provincial. Del mismo modo, si la que se beneficia es la población
regional, corresponderá el ejercicio o la ejecución al Gobierno Regional y, finalmente,
cuando el beneficio alcanza a toda la población del país, corresponde el ejercicio o la
ejecución al Gobierno Nacional.
Naturalmente, el criterio de la jurisdicción del beneficio no puede sustituir al mandato

legal previsto en las normas de organización del Poder Ejecutivo y de las regiones y
municipalidades, pero debe servir para clarificar el ejercicio de competencias y
funciones en caso de ambigüedad o duplicación y para adoptar compromisos e
incluso acuerdos de gestión, mediante los cuales un organismo de un nivel de gobierno
puede encargar la ejecución de un programa, proyecto o actividad a un organismo de
otro nivel de gobierno.
En esta agenda de definición de niveles de competencia, estarán incluidos los actuales

PPSS, lo que significa que se deberá determinar cuáles permanecerán en calidad de
programas nacionales conducidos desde el nivel central de gobierno y los que serán
transferidos a las regiones y municipios; tomando, para estos efectos, como criterio
el grado de eficacia, eficiencia y control que adquieren los programas al estar más
cercanos a la población, pero también cuestiones de economía de escala.
Cuadro 15
COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL

Nivel de Gobierno Competencias en materia de desarrollo social
Nacional • Diseño y planificación de la PS y de las políticas sectoriales de

alcance social.
• Regulación y supervisión de la prestación de servicios públicos
sociales, y ejercicio de capacidad sancionadora.
• Ejecución de PPSS altamente especializados, cuya implementación
justifica mantener la centralización por economía de escala o bien
por efecto demostrativo.
• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones nacionales.
• Evaluación de resultados e impactos de PPSS de alcance nacional.
Regional • Diseño y planificación de políticas sociales regionales.
• Gestión de servicios de educación y salud con sujeción a normas
nacionales.
• Supervisión de la prestación de otros servicios públicos sociales de
alcance regional, y ejercicio de capacidad sancionadora.
• Ejecución de infraestructura social y económica de alcance regional.
• Ejecución de programas de promoción económica de PYMES y
pequeña producción rural y generación de empleo.
• Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo social
de la región.
• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones regionales.
• Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de
alcance regional.

Nivel de Gobierno Competencias en materia de desarrollo social
Provincial • Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en la

provincia.
• Ejecución de infraestructura social y económica de alcance
interdistrital o provincial.
• Ejecución de programas de seguridad alimentaria de alcance
interdistrital o provincial.
• Promoción de mecanismos de concertación para el desarrollo social
de la provincia.
• Seguimiento o monitoreo continuo de intervenciones provinciales.
• Evaluación de resultados e impactos de programas sociales de
alcance provincial.
Distrital • Diseño y planificación de intervenciones de desarrollo social en el
distrito.
• Ejecución de infraestructura social y económica de alcance local.
• Ejecución de programas de protección social para grupos vulnerables
del distrito.
• Movilización comunal y de centros poblados para la ejecución de
programas locales y comunales de desarrollo social.
7.3.3. Gerencia social público-privada.
Lo nuevo de los últimos años es que la gerencia del campo social no abarca sólo la
gerencia de las instituciones prestadoras de servicios sino la gestión de todos los
involucrados, deviniendo en una gerencia social público-privada.
Por un lado, a medida que se profundiza el proceso de descentralización, se registran

en regiones y municipios la existencia de espacios de concertación, audiencias
públicas, mesas de diálogo y otras formas de consulta y expresión de las
organizaciones sociales. De otro lado, se encuentra normada la participación de la
población en la formulación de planes concertados de desarrollo, y el MEF ha
impulsado desde 2003 los ejercicios de Presupuesto Participativo en municipalidades
y regiones. Asimismo, se encuentra normada la rendición de cuentas de las
autoridades regionales y locales y las disposiciones sobre transparencia presupuestal
que contribuyen a alentar la participación ciudadana en los niveles sub nacionales.
Por último, múltiples empresas privadas vienen emprendiendo en el país programas
de responsabilidad social.
Conscientes de todo ello, los procesos de participación deben ser aprovechados,

también, para mejorar la intervención de los PPSS, que aseguren su eficiencia e
impacto y permita redireccionar los lineamientos de la política social a nivel
intergubernamental y multisectorial. Las dos funciones más importantes que pueden
cumplir la población y las Organizaciones de Base son: (i) la vigilancia social de la

intervención de los programas, proyectos y servicios sociales recibidos, y (ii) la
generación de iniciativas para mejorar dicha intervención. Para ello, es necesario
fortalecer capacidades técnicas en las organizaciones de base y en los gobiernos
locales, a fin que estén en condiciones de cumplir dichas funciones.
Se plantea como líneas de trabajo: a) el fortalecimiento de las capacidades de

comunidades para intervenir en los ejercicios de Presupuestos Participativos; b) la
promoción de la vigilancia social de los PPSS, que viene adoptando diversas
denominaciones (vigilancia ciudadana, control social, veeduría ciudadana, control
ciudadano, observatorio social); y c) la implementación del voluntariado juvenil en la
lucha contra la pobreza, con la selección, capacitación y entrenamiento de brigadas
de jóvenes (hombres y mujeres) polivalentes, de entre 14 a 25 años, en las labores
de consejería de crecimiento y desarrollo infantil y prácticas productivas familiares,
que prestarán servicios voluntarios en sus propias comunidades o en comunidades
vecinas, coordinando la ST-CIAS con los centros de salud y los centros educativos
de las localidades, así como con las agencias agrarias y/o gerencias descentralizadas
del PRONAMACHCS para que presten apoyo a la labor de los voluntarios y cuenten
con asesoría y acompañamiento permanente a cargo de entidades especializadas,
cubriendo el Estado los costos de movilización y parte del mantenimiento de los
voluntarios en las comunidades.
El voluntariado juvenil puede ser una

herramienta útil para mejorar la cobertura y el
impacto de los PPSS, integrando al joven a
su comunidad y a la sociedad.
Por otro lado, se cuenta ahora con la presencia del sector privado, que viene originando
programas de responsabilidad social, por lo general en los entornos de las empresas
establecidas en las regiones y provincias. Esto debe ser contemplado e integrado en
el accionar social gubernamental, pues ya son múltiples las experiencias de
coordinaciones locales entre los municipios, las empresas, las ONGs, las
organizaciones de base, para implementar programas sociales específicos. Las
políticas públicas en el campo social deben buscar una convergencia con los esfuerzos
de responsabilidad social.
7.4 HACIA UN SISTEMA DE GESTIÓN SOCIAL NACIONAL

DESCENTRALIZADO: INSTRUMENTOS DE GESTIÓN
La visión al 2011 de las áreas sociales del Estado es la de un Sistema de Gestión

Social Nacional Descentralizado Eficiente y Efectivo, capaz de optimizar la inversión
social del Estado y aportar con ella a una mejor calidad de vida, acorde con el nuevo
estatus y perspectivas del país tras ocho años de crecimiento.
La propuesta del MSM es que el punto crítico para avanzar en la lucha contra la
pobreza en forma más acelerada es el despliegue de la reforma social y que ésta no
avanzará sino se empieza a dar los primeros pasos en la construcción de este Sistema

de Gestión Social Nacional Descentralizado, que debe vertebrarse desde PCM-CIAS
y abarcar los sectores y programas, y los gobiernos regionales y locales.
En este sentido, alcanzar los objetivos de la política social exige contar con un conjunto
indispensable de definiciones institucionales, asignación de recursos, desarrollo de
capacidades y formulación e implementación de procesos de gestión, como los
siguientes:
1. Consolidar la institucionalización de la Autoridad Social nacional;

2. La implementación del Comité de Coordinación Intergubernamental para
el campo social y en particular los programas sociales;
3. El establecimiento de líneas de base, con una clara identificación de los
problemas encontrados en las áreas territoriales del país;
4. La utilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalización
existentes (SISFOH y Censo de JUNTOS) que permita focalizar las
poblaciones objetivo, planificar y ejecutar acciones y evaluar resultados e
impactos de los PPSS;
5. Un subsistema de planificación social que identifique las necesidades y
los consiguientes paquetes de ayuda y formas de la intervención,
definiendo la operación y los roles de los diferentes actores en la ejecución
social, incluyendo los diferentes niveles del Estado;
6. Una gerencia basada en resultados que haga posible enlazar los procesos
del plan y del presupuesto, que han estado funcionando como
independientes;
7. Un sub-sistema de monitoreo que permita controlar la ejecución de los
PPSS, que integre un Sistema de Información confiable de los
beneficiarios de los programas sociales del Estado, en coordinación
con el INEI;
8. Un sub-sistema de evaluación externa, que pueda medir los impactos
logrados en relación a la línea de base establecida.
9. La promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social.
10. Un Calendario Social Anual, que marque con claridad los plazos para los
diferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación,
operación, monitoreo y evaluación.
7.4.1 Autoridad Social Nacional.
Por más de 15 años, los PPSS no han contribuido decisivamente a reducir la pobreza
y la desnutrición crónica. Para revirar esta situación hay que fortalecer la Autoridad
Social Nacional. La CIAS es responsable de conducir el proceso de modernización y
reforma de los PPSS. La modernización de la gestión social se debe iniciar con el
reforzamiento técnico de la CIAS como autoridad social, lo que supone complementar
a este órgano con las capacidades para conducir (i) la implementación de la Política
Social en su conjunto y (ii) la reforma de los PPSS.

Con relación a la conducción de la política social, la CIAS: 1) propondrá una política
social compatible y concordante con la política económica y ambiental; 2) conducirá
la reforma de gestión social y concertará objetivos y lineamientos estratégicos con
los sectores sociales; 3) Definirá y concretará las prioridades de política en los
procesos de formulación y ejecución del gasto social; 4) orientará a los gobiernos
regionales en la formulación, programación, ejecución y evaluación de Planes
Regionales de Desarrollo Social, programas y proyectos sociales y otras actividades
de planeamiento regional vinculadas a la PS; 5) establecerá parámetros de costos
de las intervenciones sociales y coordinará la formulación presupuestaria de los
sectores sociales.
Con relación a la conducción de la reforma de los PPSS, la CIAS:
i. Dispondrá y orientará el levantamiento de LB en todos los PPSS (con

información detallada de las familias, personas por comunidades y
distritos) con los mismos criterios estadísticos.
ii. Definirá prioridades de política en los procesos de formulación y ejecución
del gasto social con relación a las regiones y localidades más afectadas
por la pobreza.
iii. Concertará los objetivos y lineamientos estratégicos entre los PPSS y
los sectores, organismos y GR y GL, de manera de complementar
intervenciones y evitar duplicaciones en el territorio;
iv. Orientará la focalización de las intervenciones de los PPSS integrando:
(a) la identificación de la forma específica de pobreza en cada territorio;
(b) la diferenciación de las intervenciones en las áreas rural y urbana; y
(c) la selección de la forma de intervención por tipo de beneficiario (paquete
mixto de protección, habilitación y/o promoción);
v. Evaluará las intervenciones y los bienes y servicios (entregables) de los
PPSS y establecerá si corresponden a las necesidades de su población-
objetivo.
vi. Establecerá una gestión estratégica basada en resultados de los PPSS
que articule los procesos de planeamiento estratégico, programación,
presupuestación, ejecución, seguimiento o monitoreo continuo, y
evaluación;
vii. Establecerá sistemas de seguimiento y monitoreo, diferentes paquetes
de bienes y/o servicios planificados.
viii. Instalará un sistema de evaluación externa a nivel nacional, basado en
líneas de base por territorios.
ix. Procesará las rectificaciones necesarias con relación a los PPSS.
La ST-CIAS deberá conducir los siguientes procesos de modernización de la gestión
social:
a. Capacitación en gerencia social, dirigida a la alta dirección de los sectores

sociales responsables de los PPSS y a las gerencias de desarrollo social
y gerencias sociales de los gobiernos regionales.

b. En coordinación estrecha con el MEF y la Secretaría Técnica del Consejo
Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros (CIAEF), propiciará:
(i) extender progresivamente la implantación del presupuesto por
resultados acercando dicho proceso al planeamiento institucional de corto
plazo; (ii) pasar de la presupuestación anual a la presupuestación
multianual en función de los objetivos contenidos en los planes estratégicos
de mediano plazo; y (iii) establecer los lineamientos de calidad e impacto
del gasto social que se deben reflejar en los procesos de formulación y
ejecución del presupuesto público.
c. Asimismo, en coordinación con el MEF se revisará el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP) a fin de facilitar la formulación de proyectos y
programas sociales dirigidos a reforzar capacidades y habilidades y para
facilitar el acceso a oportunidades económicas.
7.4.2 Comité de Coordinación Intergubernamental Social.
Corresponde a la CIAS y su ST impulsar la implementación y funcionamiento de la

instancia social del Comité de Coordinación Intergubernamental (CCI).
El CCI debe permitir definir con claridad las responsabilidades de los tres niveles de
gobierno en torno a la política social (PS), empezando por determinar las competencias
y funciones exclusivas de cada nivel, así como las compartidas.
La instancia social del CCI permitirá, además, a la CIAS y su ST la construcción del

Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado, estableciendo en forma
negociada y concertada pautas para todos los 10 procesos o dimensiones de la
nueva gestión social: 1) la construcción de la autoridad social; 2) el funcionamiento
de la instancia social del CCI; 3) el establecimiento de las líneas de base; 4) la
utilización efectiva y desarrollo de los sistemas de focalización existentes (SISFOH y
Censo de JUNTOS); 5) la planificación social nacional y descentralizada; 6) la marcha
hacia una gerencia basada en resultados; 7) el desarrollo de un subsistema de
monitoreo social; 8) la creación de un subsistema de evaluación externa; 9) la
promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social; y 10) la
efectivización del Calendario Social Anual de los PPSS.
7.4.3 Líneas de base, obligación de todo programa social y gobierno local y

regional.
Durante el plazo de los siguientes 12 meses, todos los programas sociales y gobiernos
locales y regionales deberán dotarse de una línea de base. Deberán haber en el país,
por tanto, líneas de base territoriales y líneas de base temáticas.
Este es uno de los instrumentos básicos para la gestión de la política social y de los
PPSS, tratándose de puntos de partida de las intervenciones que permitirán: (i)
establecer fehacientemente objetivos y trazar metas, (ii) medir los cambios ocurridos
conforme las intervenciones se vayan implementando, (iii) hacer confiables las
evaluaciones de resultados y de impacto, y (iv) seleccionar entre los diferentes tipos
de los programas sociales, sea por ejemplo un programa de protección, de

capacitación y/o promoción, y los paquetes de bienes y servicios de los programas
seleccionados, conforme a la situación especial de los beneficiarios de cada territorio.
Son pocos los PPSS que cuentan con líneas de base actualizadas y completas. El
Censo Nacional de Población y Vivienda 2007 aporta una base de datos nacional
sobre la cual elaborar las líneas de base para los PPSS. Son igualmente útiles la
información producida por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) y la Encuesta
Demográfica y de Salud Familiar (ENDES), que se levantan periódicamente. Sin
embargo, en muchos casos se requerirá construir registros especiales de la población
beneficiaria para hacer factible la gestión por resultados. Ésta es una tarea que reviste
cierta complejidad técnica por lo que debe ser liderada por un equipo interministerial
e intergubernamental presidido por PCM-CIAS, con el apoyo técnico de la ST-CIAS,
el INEI y los técnicos de cada PPSS.
Las LB requeridas para la gestión de la política social serán las siguientes:
• Los PPSS protectores levantarán LB relacionadas con la situación de

nutrición infantil, mortalidad y morbilidad materno-infantil, trabajo infantil,
fecundidad e ITS en adolescentes, entre otros.
• Los PPSS habilitadores levantarán LB relacionadas con mujeres
analfabetas, matriculadas en educación inicial, desempeño escolar,
educación bilingüe, adolescentes infractores, desempleo juvenil, entre
otros.
• Los PPSS promotores levantarán LB relacionadas con ingresos familiares
rurales, productividad de cultivos y otros activos, valor de ventas de
unidades agropecuarias y MYPES, entre otros.
7.4.4 Sistemas de focalización efectivos (SISFOH y Censo de JUNTOS).
En el segundo semestre del 2008 deberá normarse la aplicación de los sistemas de

focalización existentes por todos los programas sociales, pues la convergencia de
públicos-objetivos en los territorios es clave para conseguir resultados, dada la
multidimensionalidad de la mayoría de problemas sociales.
Las experiencias internacionales muestran que para que la gestión social sea exitosa
se requiere un sistema de focalización, es decir, un sistema de identificación individual
de los beneficiarios, del nivel de pobreza de los hogares, que todos los programas
sociales estén obligados a utilizar para seleccionar a sus beneficiarios.
Actualmente hay avances significativos en la construcción de un Padrón General

de Hogares (PGH), siendo las tareas del futuro su extensión, su aplicación y su
actualización periódica. El MEF ha desarrollado ya el Sistema de Focalización de
Hogares (SISFOH), que abarca las 30 ciudades y 60 provincias más pobladas del
país, y JUNTOS ha empadronado a hogares en pobreza de 638 distritos rurales.
Ambos registros deben ser complementarios y funcionar como un Sistema Único
de Focalización. Para ello se requiere de una base de soporte informático común
que integre ambos registros no solo para fines de focalización, sino también de

seguimiento y evaluación. El PGH debe convertirse en la herramienta central de la
política social por lo que debe ser accesible a todos los PPSS involucrados y a la
propia población y organizaciones sociales de base (OSB) para fines de vigilancia
y transparencia.
A estos dos registros se ha añadido últimamente el Mapa de Impactos, instrumento

que permite ubicar la presencia de los programas sociales de la Estrategia Crecer
en todos los distritos y centros poblados de las zonas priorizadas. En otras palabras,
están dadas las condiciones para que la focalización se haga efectiva y para que los
programas sociales actúen convergentemente no sólo ya a nivel geográfico sino a
nivel de centros poblados y familias, lo que permitirá una ampliación importante de
los efectos de todos ellos.
Igualmente deberá normarse el desarrollo y mantención actualizada del PGH, para lo

cual deben asignarse las responsabilidades específicas a nivel local, regional y central
y prestar el apoyo técnico a los gobiernos locales y organizaciones sociales para el
uso del mismo con fines de focalización y vigilancia.
7.4.5 Planificación y gestión por resultados de los PPSS
Los PPSS avanzarán progresivamente hacia el establecimiento de una gestión

estratégica basada en resultados, que es el conjunto enlazado de procesos que van
del planeamiento hasta la evaluación de impacto, pasando por la programación,
presupuestación, ejecución, y seguimiento o monitoreo continuo.
El planeamiento estratégico (hasta la implementación del CEPLAN) será aplicado

por la CIAS para el conjunto de la política social de mediano y largo plazo, en la que
se inscriben los PPSS. A estos efectos, con asistencia de la ST-CIAS, los PPSS
agrupados por función principal (protección, habilitación y promoción), grupo vulnerable
al que dirigen sus intervenciones, y dominio (urbano o rural), establecerán objetivos y
metas comunes (y sus correspondientes indicadores), alineados de modo tal que
contribuyan al logro de los objetivos y metas de la Política Social nacional de mediano
y largo plazo. Es importante, asimismo, alinear los objetivos y metas de los programas
sociales y sectoriales a cargo de los GR y GL (usando para tal fin el CCI para acordar
compromisos de orden programático).
Cada programa social, por su lado, llevará a cabo ejercicios de planeamiento

estratégico en el marco de los correspondientes procesos de formulación de los
Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM). De estos ejercicios, se
derivarán los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) de mediano y largo plazo que
guardarán correspondencia con los objetivos y metas comunes de los PPSS y de la
PS, así como los respectivos indicadores de proceso, resultado e impacto. Es
importante, asimismo, que el planeamiento de los PPSS tome en consideración los
esfuerzos de planeamiento estratégico de los gobiernos regionales y concerte con
éstos sus intervenciones territoriales.
El planeamiento estratégico debe ser traducido a un periodo anual, lo que se hace

mediante el Plan Operativo Anual (POA) y el Plan Operativo Institucional (POI), ambos

de corto plazo, que son los que orientan la programación19. El POA aporta las metas
y objetivos para el año, la estrategia de abordaje, las actividades orientadas al logro
de la meta-objetivo anual y la determinación de los insumos. En este contexto, se
formula la o las "unidades programáticas" a fin de determinar la mejor forma y
combinación de recursos o insumos (de personal, materiales o financieros) que
permite alcanzar los objetivos al menor costo y tiempo. Las intervenciones operativas
de los PPSS serán armonizadas y concertadas con los planes operativos de los
distintos gobiernos regionales.
Una gestión articulada e integrada debe

permitir avanzar más rápidamente en la
obtención de resultados e impactos
concretos.
Lo que se quiere enfatizar aquí es una gestión estratégica basada en resultados que
permite enlazar procesos que por mucho tiempo han estado separados y actuando
como independientes: el plan y el presupuesto. En los últimos años, se han formulado
múltiples objetivos y metas de lucha y superación de la pobreza en estrategias y
planes nacionales, pero se han incorporado muy poco en los procesos de
programación y formulación presupuestal de los sectores y los PPSS, así como en
la etapa de ejecución de presupuesto, actividades y proyectos. Una gestión articulada
e integrada debe permitir avanzar más rápidamente en la obtención de resultados e
impactos concretos.
7.4.6 Monitoreo de la Ejecución.
La ST-CIAS tiene la responsabilidad de culminar en los próximos meses el desarrollo

de las iniciativas en curso en el campo del monitoreo, poniendo la información levantada
al alcance de todos: a) el Registro Unificado de Beneficiarios, en base a las bases de
datos de los PPSS; b) el monitoreo de los PPSS desde las regiones, provincias y
distritos, en base a trabajo de campo y muestras de beneficiarios; y c) el monitoreo
de avances en resultados, en base a las encuestas de nutrición del CENAN y su
integración progresiva con el trabajo del INEI.
La ST-CIAS deberá coordinar y asegurar que los indicadores y los sistemas de

monitoreo sean comparables y permitan que los datos de los diferentes PPSS sean
agrupables para mostrar lo que los PPSS han logrado conjuntamente.
El Seguimiento o Monitoreo Continuo (S/MC) constituye una autoevaluación

permanente que realizan los operadores de una política o programa lo que permite
obtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadores que sirven
para medir el progreso en ruta para lograr los objetivos trazados.
19 Las características de los planes operativos institucionales están normadas en la Ley 28411, Art. 71. del
Sistema Nacional de Presupuesto Público.

Sólo un programa que tiene una línea de base, que tiene una planificación de su
ejecución y operación, que ha establecido los indicadores de los resultados
planificados y de los impactos deseados, puede desarrollar un sistema de monitoreo
basado en los aspectos mencionados anteriormente. El sistema de monitoreo permite
el control interno de la ejecución. Es indispensable que cada PPSS desarrolle este
sistema del monitoreo de la ejecución. Por lo general, el monitoreo se lleva a cabo
luego de etapas de la ejecución, cuando los informes mensuales son entregados al
sistema.
El sistema del monitoreo debe basarse en indicadores de los programas sociales

que contribuyan a su vez al logro de estas metas y objetivos. Estos indicadores
deberían ser desarrollados y basados en la línea de base territorial, las metas y los
objetivos y los resultados de los PPSS.
7.4.7 Evaluación externa de resultados e impactos.
Es una obligación de la CIAS y los sectores sociales implementar un sistema de

evaluación de los impactos de los programas sociales. Si bien todos tienen la intención
de superar la pobreza esta tarea es muy complicada y muchas veces se necesita
corregir la dirección en que marchan los programas. Solo una evaluación externa
puede dar indicios y evidencias de lo logrado en términos de impacto, para que la
CIAS pueda cumplir con su rol rector. Es normal en la vida y en la planificación de
proyectos sociales que cada año sea necesaria una "replanificación" y corrección de
los mismos.
Por lo general, la evaluación se lleva a cabo luego de algunos años de aplicación de

una política o a medio término de la ejecución de un programa con el objeto de conocer
si lo implementado hasta ese momento proporciona indicios de éxito o de fracaso.
Con ello se puede decidir si se continúa la ejecución, se toman medidas correctivas
o se concluye la iniciativa. También se realiza una evaluación cuando se quiere saber
si una política está teniendo los efectos deseados y esperados.
Se debe contar con apoyo técnico especializado para el diseño de dicho sistema por
su complejidad y cobertura, así como la buena práctica de encargar evaluaciones
periódicas de impacto a instituciones de investigación independientes, lo que le daría
mayor credibilidad y calidad a la gestión de los PPSS. Ello supone implementar un
mecanismo concursable para la selección de firmas o instituciones especializadas,
para lo que se debe presupuestar los recursos necesarios desde el diseño mismo
del programa o proyecto. Es, asimismo, recomendable que los resultados de dichas
evaluaciones sean parte de la gestión por resultados y tratados como un bien público
para asegurar la transparencia y permitir la vigilancia sobre los PPSS.
Del mismo modo que los Gobiernos Regionales deben tomar la responsabilidad de
un seguimiento permanente que genere informes mensuales de la ejecución de los
PPSS, es obligación de la CIAS analizar estos informes y evaluar las trayectorias de
acción necesarias y determinar si se está en curso de lograr los resultados e impactos
de los PPSS. De otro lado, los ejecutores de éstos en los distritos deben asumir una
autoevaluación permanente que les permita, como operadores de una política o

programa, obtener una comprensión del comportamiento de determinados indicadores
que miden el avance de los objetivos trazados.
En el caso de la política social, en la que intervienen múltiples agentes, el sistema de

seguimiento y evaluación que se diseñe deberá ser un sistema abierto en el que se
dé participación a todos los involucrados. La literatura especializada (Selener y Zapata
1996, Bell 1991) coincide en diferenciar dos tipos de sistemas de seguimiento y
evaluación: (i) los sistemas cerrados en los que la participación se limita a los
operadores y cuya información sirva exclusivamente para apoyar las decisiones de
quienes tienen la responsabilidad de dirección de programas o proyectos, y (ii) los
sistemas abiertos o participativos donde intencionadamente se busca involucrar a
los agentes interesados o beneficiarios (stakeholders) en las actividades del sistema
y la progresiva apropiación por estos actores de los resultados. De otro lado, los
destinatarios de la información son múltiples, hecho que contribuye a la transparencia
y rendición de cuentas, y a asegurar aliados a la hora de negociar el presupuesto y a
consolidar los vínculos con los socios del desarrollo.
Las diferencias fundamentales están en los resultados de uno y otro sistema,

habiéndose establecido que las evidencias favorecen a los sistemas abiertos debido
a que la participación potencia los niveles de reflexión y análisis y se nutre de un nivel
de retroalimentación más extenso que permite afinar la información y evitar
interpretaciones sesgadas o erradas que pueden llevar a decisiones equivocadas.
7.4.8 Promoción de la formación de recursos humanos para la gestión social.
El factor humano es una pieza fundamental en el éxito de cualquier proceso de reforma

estatal, incluyendo la reforma de la gestión de los PPSS. Sin embargo, el Estado
carece aún de una función pública altamente capacitada y profesionalizada,
prevaleciendo la alta rotación de personal y en algunos casos la incorporación de
servidores no siempre con criterios técnicos o en función de la necesidad de la función
o servicio. Esta situación afecta, tanto las intervenciones de los programas y la
prestación de asistencia efectiva a la población y usuarios, como a las funciones de
formación de políticas, planeamiento y uso de instrumental especializado, entre otros
múltiples problemas.
Si bien la conformación de la función pública constituye una tarea de enormes

proporciones, para efectos de la reforma de la gestión de los PPSS, la ST-CIAS
puede contribuir a mejorar su desempeño promoviendo programas de capacitación
en dos niveles.
El primer nivel es de la formación del servicio civil, lo que incluye la recalificación del
personal de servidores públicos a fin de movilizarlos de tareas improductivas a
productivas en el campo social, enterando a cada servidor de los objetivos
institucionales y del rol que cumple en el organismo o programa, y haciéndolos
participar en el diseño de las actividades. Es importante institucionalizar una evaluación
con base en resultados, así como la evaluación de los servicios a los usuarios y
beneficiarios y que esta última forme parte de la evaluación y régimen de promoción
del servidor.

El otro nivel es el del estamento profesional especializado de la función pública que
asiste en la tarea de gobierno, la alta asesoría y la formación de la política social para
la toma de decisiones. Este estamento debe ser sometido a programas de gerencia
estratégica dirigida a la alta dirección de los sectores sociales, responsables de los
PPSS, y cuadros de las gerencias de desarrollo social de los gobiernos regionales.
Asimismo, la ST-CIAS debe proponer, en el escenario de la CIAS, medidas destinadas
a crear condiciones de mínima estabilidad en el desempeño de las funciones técnicas,
de modo de asegurar la acumulación de conocimiento y de información y el
sostenimiento de los programas sociales que se emprenden en el marco de la política
general del Gobierno.
7.4.9 Calendario Social Anual.
La ST-CIAS deberá formular un Calendario Social Anual, que marque con claridad los
plazos para los diferentes procesos comprendidos en las funciones de planificación,
operación, monitoreo y evaluación de los PPSS, actuando en forma articulada, como
partes coordinadas en el Sistema de Gestión Social Nacional Descentralizado.

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ÍNDICE DE SIGLAS
AM Adulto Mayor
AN Acuerdo Nacional
APAFA Asociación de Padres de Familia
APCI Agencia Peruana de Cooperación Internacional
BCR Banco Central de Reserva
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CCI Consejo de Coordinación Intergubernamental
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CGR Contraloría General de la República
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CIES Consorcio de Investigación Económica y Social
CLAS Comunidad Local de Administración de Salud
CND Consejo Nacional de Descentralización
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo
CONAJU Consejo Nacional de la Juventud
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CVR Comisión de la Verdad y Reconciliación
DC Desnutrición Crónica
DGEBR Dirección General de Educación Básica Regular
DGSP Dirección General de Salud de las Personas
DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público (MEF)
EDA Enfermedad Diarreica Aguda
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares

ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
FIS Fondo de Inversión Social
FITEL Fondo de Inversión en Telecomunicaciones
FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
GL Gobierno Local
GR Gobierno Regional
IGV Impuesto General a las Ventas
INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
IPAE Instituto Peruano de Administración de Empresas
IPC Inversión Per Cápita
IRA Infección Respiratoria Aguda
ITDG Intermediate Technology Development Group
JBIC Japan Bank for International Cooperation (Banco
de Cooperación Internacional del Japón)
LB Línea de Base
LBR Ley de Bases de la Regionalización
LME Lactancia Materna Exclusiva
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
LRTF Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal
MARENASS Proyecto de Manejo de Recursos Naturales de la Sierra Sur
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MEF Madres en Edad Fértil
MIDEPLAN Ministerio de Planificación y Cooperación (Chile)
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MMM Marco Macroeconómico Multianual
MSM Marco Social Multianual
MYPE Micro y Pequeña Empresa
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONG Organización No Gubernamental
OPD Organismo Público Descentralizado

0SB Organizaciones Sociales de Base
PAM Persona Adulto Mayor
PBI Producto Bruto Interno
PCA Programa de Complementación Alimentaria
PCD Plan Concertado de Desarrollo
PCDR Plan Concertado de Desarrollo Regional
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PE Pobreza Extrema
PEA Población Económicamente Activa
PEI Plan Estratégico Institucional
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PGH Padrón General de Hogares
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIN Programa Integral de Nutrición
PNAIA Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia
PNSP Plan Nacional para la Superación de la Pobreza
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POI Plan Operativo Institucional
PPSS Programas Sociales
PROJOVEN Programa de Capacitación Laboral Juvenil
PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
Conservación de Suelos
PRPS Plan de Reforma de Programas Sociales
SASE Society for the Advancement of Socio-Economics
SIDA Síndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida
SIS Sistema Integral de Salud
SISFHO Sistema de Focalización de Hogares
SMC Seguimiento y Monitoreo Continuo
ST Secretaría Técnica
SUB Sistema Único de Beneficiarios
TLC Tratado de Libre Comercio
TMM Tasa de Mortalidad Materna
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
VIH Virus de Inmuno Deficiencia Humana

MARCO SOCIAL MULTIANUAL 2009-2011
Derechos Reservados, prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio total o
parcialmente, sin permiso expreso de los editores
PARTICIPANTES EN LA FORMULACIÓN DEL DOCUMENTO:

Secretaría Técnica del CIAS:
Iván Hidalgo (Secretario Técnico)
Integrantes de la ST-CIAS: Jorge Gobitz, Silvia Ruiz, Walter Begazo, Elizabeth Vargas-Machuca y
Milagro Núñez.
Elaboración del Primer Borrador:

Carlos Eduardo Aramburú, Waldo Mendoza y Alberto García (consultores externos)
Gustavo Ganiko y Mario Bazán (asistentes)
Mejorado por los participantes en los siguientes Talleres:
Taller de Especialistas en Políticas y Programas Sociales: Pilar Nores de García (Programa

Sembrando), Javier Barreda (Viceministro de Desarrollo Social del MIMDES), Javier Abugattás (Mesa
de Concertación de Lucha contra la Pobreza), Paola Bustamante (Asesora MIMDES), Baltazar Caravedo
(SASE), Juan Chacaltana (CEDEP), Javier Iguíñiz (Pontificia Universidad Católica del Perú), Manuel
Iguiñíz (ex Viceministro de Educación), Miguel Mejía (Asesor Programa Sembrando), Javier
Portocarrero (Director Ejecutivo CIES), Javier Tantaleán (Director del Instituto de Gobierno de la
Universidad San Martín de Porras), Enrique Vásquez (Universidad del Pacífico).
Taller de Directores y Funcionarios de Programas Sociales: Óscar Quiroz (Jefe de Planeamiento

del Programa Agua para Todos), David Palacios (Director Ejecutivo del Programa Construyendo
Perú), Filiberto Peralta (Jefe de Planeamiento del Programa Construyendo Perú), Irma Mora (Asesora
FITEL), Nélida Chávez L. (Directora Ejecutiva del INABIF), Juan Carlo Li (Jefe de Planeamiento del
INABIF), Sara Hurtado Cristóbal (Jefe de Planeamiento del Programa JUNTOS), Edwin Arellano
(Jefe del Programa Mejorando Mi Pueblo), Brenda Bartolo (Coordinadora de componente del
Programa Mejorando mi Pueblo), José Eslava (Director Ejecutivo del MINEM), Oscar Ñique (Asesor
del PRONAMA), Víctor Salcedo E. (Jefe de Planeamiento del PRONAMA), Rodolfo Beltrán (Director
Ejecutivo del PRONAMACHCS), Carlos Herrera S. (Jefe de Planeamiento del PRONAMACHCS),
Viviana Alba (Directora Ejecutiva del PROSAMER), Daniel Rivera Ch. (Encargado de planificación del
PROSAMER), Hiler Maizel (Asesor Director Ejecutivo del SIS), Flor García Grados (Jefe de
Planeamiento del SIS).
Taller de Funcionarios de Ministerios del Estado: Félix Miranda Reyes (Dirección de Planificación
del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), Dolores Tasayco (Viceministra de la Mujer
del MIMDES), Natalia Urbina (Jefe de Oficina de Planificación del MIMDES), Galo Marino (Director
MINJUS), Ángela Goñi (Subdirectora MINJUS), Rosa Montalvo (Asesor Alta Gerencia del MINJUS),
Ángel Paul Rodríguez (Asesor Alta Gerencia del MINSA), Abel Salinas (Asesor Despacho Vice
Ministerial MINSA), Javier Nombera (Oficina de Planeamiento MINSA), Jose Luis Chauca D. (MINSA),
Norma Eyzaguirre (MINEDU), Tomás Flores (Asesor Viceministerio de Promoción del Empleo MTPE),
Alberto Guzmán (Director General de la Oficina de Planificación y Presupuesto MTPE), Christian
Sánchez (Asesor MTPE), Ana Coletti (Coordinador General del PRONASAR), Isabel Hernández
(Planeamiento y Evaluación del PRONASAR),
Taller con Gerentes de Desarrollo Social de las Regiones: Mairam Durand (Asesora del Gobierno
Regional de Lambayeque), Hugo García-Godos L (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional
de Ayacucho), María Isabel Gonzáles (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional de
Junín), María Hinojosa V. (Coordinadora del Programa Regional de Desarrollo de Capacidades del
Gobierno Regional de Apurímac), Luis Alberto Ortiz G. (Gerente Regional de Desarrollo Social del
Gob. Regional de Piura), Dimas Valle C. (Gerente Regional de Desarrollo Social del Gob. Regional
de Pasco), Augusto Vásquez S. (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Huánuco),
Rubén Vílchez (Gerente de Desarrollo Social del Gob. Regional de Cajamarca).
Reuniones de Trabajo con Autoridades y Funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas

(MEF): María Soledad Guiulfo Suárez-Durand (Vice Ministra de Economía - MEF), Roger Salhuana
(Dirección Nacional del Presupuesto Público), Javier Kapsoli (Director General de Asuntos
Económicos y Sociales), Alejandro Olivares (Dirección de Asuntos Económicos y Sociales), Hilman
Farfán (Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales), Juan Pichihua (Director del SISFOH).
Reunión de Trabajo con CONFIEP: Ximena Zavala (Gerente General CONFIEP), José Altamiza (Director
de Desarrollo CONFIEP).
Revisión de contenidos:
Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
Juan Arroyo (Asesor, GTZ)
Iván Castillo (Asesor Principal, GTZ)
Responsable de contribución de GTZ:

Janos J. Zimmermann (Coordinador del Programa de Gobernabilidad e Inclusión Social, GTZ)
Edición y Coordinación:
Presidencia del Consejo de Ministros - Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
Secretaria Técnica
Ing. Iván Hidalgo Romero (Secretario Técnico)
Av. 28 de Julio 873 - 4to piso. Edificio MAPFRE, Miraflores - Lima - Perú
Teléfono: (5 11) 616 3000
Email: crecer@pcm.gob.pe
Web: www.crecer.gob.pe
Diseño y diagramación: Renzo Espinel / Luis de la Lama
Impresión:
Tiraje:
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:
Auspiciado por:
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH por encargo del Ministerio
Federal de Desarrollo y Cooperación Económica (BMZ)

CRECER NORMAS - Marco Social Multianual 2009-2011

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MARCO SOCIAL MULTIANUAL

La Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-

La formulación consensuada del Marco Social 2009-2011 se promovió por la

Agradecemos a todos los que participaron en los talleres de formulación e invitamos

Lima, setiembre 2008.

Ing. H. Iván Hidalgo

Marco social multianual 2009-2011

1. El PROBLEMA: POBREZA Y POLITICA SOCIAL ............................................. 13

1.1. Perú 2001-2007: crecimiento económico, política social y pobreza .... 13

2. EL MARCO CONCEPTUAL .............................................................................. 27

2.1. Universalismo y selectivismo ............................................................... 27

3. LA EXPERIENCIA PERUANA ............................................................................ 33

3.1. La estructura de ingresos de las familias pobres ................................ 36

4. LA POLITICA SOCIAL 2008-2011 ...................................................................... 49

4.1. Objetivos sociales a mediano y largo plazo ......................................... 49

Marco social multianual 2009-2011

5. LA PROGRAMACION MULTIANUAL DEL GASTO SOCIAL ............................... 63

5.1. El Marco Social Multianual y el MMM .................................................... 63

6. LAS IMPLICANCIAS PARA LA POLITICA ECONOMICA

6.1. Crecimiento sostenido y políticas económicas inclusivas ................... 75

7. LA GESTION DE LOS PROGRAMAS SOCIALES ............................................ 87

7.1. La renovación de la normativa social ................................................... 87

Marco social multianual 2009-2011

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS ...................................................................... 109

INDICE DE SIGLAS .............................................................................................. 117

Marco social multianual 2009-2011

En el Perú, el nivel de pobreza es mayor al

Dos tercios de la población en pobreza extrema están en la agricultura, y casi cuatro

El crecimiento económico es condición

Marco social multianual 2009-2011

El propósito central del Marco Social Multianual (MSM) se inscribe en lo dispuesto en

El MSM en adelante, en sus versiones anuales, presentará un balance de la situación

El presente MSM 2009-2011 cumple tres propósitos:

a) Recoge los lineamientos básicos de la política social del Estado peruano

El MSM sirve para:

Marco social multianual 2009-2011

El documento contiene 7 secciones. En la primera se presenta el problema,

1. Una evaluación del contexto macroeconómico y de las políticas económicas

Marco social multianual 2009-2011

El documento deberá ser aprobado en la CIAS y enviarse anualmente al Congreso

Marco social multianual 2009-2011

1.1. PERÚ 2001-2007: CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA SOCIAL

La pobreza está determinada por:

Los determinantes más importantes de la pobreza son: el nivel y la composición del

Mientras que en las áreas urbanas, en el caso de familias consumidoras, la vinculación

En este sentido, conviene indicar el favorable desempeño económico registrado

Marco social multianual 2009-2011

PBI per cápita (US dólares) 3,921.0

PBI (miles de millones de nuevos soles) 341.2

PBI (variación porcentual real) 9.0%

Demanda Global (variación porcentual real) 10.6%

Demanda Interna (variación porcentual real) 11.7%

Consumo Privado (variación porcentual real) 8.3%

Empleo Urbano Nacional en empresas de 10

Tasa de Desempleo (desempleados/PEA) 4.5%

Salarios (Var. % 2007/2006) 11.9%

Inversión Pública TOTAL (Var. % 2007/2006) 19.7%

Inversión Pública Gobierno Central (Var. % 2007/2006) 22.5%

Inversión Privada (Var. % 2007/2006) 23.2%

Fuente: MEF - Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011

Así, el Producto Bruto Interno se expandió en 9.0%, experimentando un crecimiento

El mayor dinamismo en el consumo privado es un reflejo del mayor poder adquisitivo

Finalmente, en cuanto a la inversión pública, ésta tuvo un crecimiento de 19.7% en

Marco social multianual 2009-2011