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1 – INTRODUÇÃO:
para a iniciativa privada. Na outra parte do ringue, estão os que acham que todo
serviço público deve ser oferecido pelo governo, e qualquer repasse de tarefas ou
públicas.
Por mais esquemático que esse antagonismo possa parecer, ele é ainda
Estado da Saúde, José Gomes Temporão, publicado na Folha de São Paulo (“A
gerida por uma burocracia profissional, mas com participação e controle dos
políticos e da sociedade.
políticas públicas.
pois ele é muito importante numa sociedade democrática e tem um modus operandi
que nem sempre deve seguir a lógica eficientista. O governo não precisa ser uma
sistema de Saúde, por exemplo. Neste caso, vale ressaltar o êxito brasileiro
mais rica nação do planeta não consegue fazê-lo, piorando as condições das
seu caso em particular. Não se resolve esta questão com prescrições científicas ou
sobre como a organização deveria ser estruturada e coordenada, para que atenda a
direção correta. É dizer que o modelo de gestão deve cuidar dos processos de
dimensão operacional (uso dos recursos) como em sua dimensão estratégica (re-
público para o setor privado – entendido este como a totalidade da sociedade civil –,
1
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, concessão, permissão,
franquia, terceirização e outras formas. São Paulo: Atlas, 1999.
distribuição de bens e serviços mediante a passagem (por vezes, a devolução)
administração e pelos Tribunais de Contas. Por isso mesmo, incumbe aos órgãos de
concessões.
cumprir o que pactuou, pois lhe são aplicáveis as regras de Direito Público, com a
público. Por isso mesmo, além do tema deste estudo – as organizações sociais –, os
demais institutos, inclusive os tradicionais, estão a merecer exame acurado por parte
resultados.
gestão por parte do Poder Público é de alto interesse para os órgãos de controle
externo, mormente no que diz respeito à avaliação dos resultados através dos
marco fundamental.
2 – As Organizações não-governamentais
utilizada pelas Nações Unidas desde 1945, as ONGs, em seu modelo atual,
políticas de seu interesse, bem como na gestão de serviços postos à sua disposição.
neoliberal favorece a difusão de práticas sociais fragmentadas, que, por sua vez,
Estado, o setor social, em seu conjunto, era frágil e com limitada influência no
processo de decisões.
eleva sua capacidade de promover parcerias, da mesma forma que mantém o poder
governamentais não estão jungidas à observância das regras do mercado, que são
ordem social que não esteja voltada exclusivamente para a busca do interesse
egoísta e para a paixão individual pelo lucro, como ocorre com a sociedade
público.
ineficiências e desigualdades.
terceiros, pois seu valor e legitimidade social resultam dos serviços que prestam.
Assim sendo, as organizações não-governamentais não devem substituir o
Estado, nem com ele manter uma relação clientelista, nem tampouco submeter-se
prestação de serviço, mas, sim, contribuir para a renovação das políticas públicas,
algumas correntes, essa relação não seria possível, porque, sendo o Poder Público
mais forte, romper-se-ia o equilíbrio entre as partes que uma autêntica parceria
pressupõe.
voltado para a eficácia, construindo, por esse modo, uma nova cultura
organizacional gerencial.
organizações não devem ser valoradas como opções para a falta de soluções, e sim
fronteira entre ambos. Esta situação foi agravada com a intervenção do Estado no
domínio econômico, o que contribuiu ainda mais para a imprecisão das fronteiras
governamentais que tentam suprir a omissão do Poder Público, sobretudo nas áreas
que, muitas vezes, se valem de recursos públicos para a promoção de sua imagem.
pública para além dos limites toleráveis e faz-se em detrimento da atuação do Poder
interesses coletivos pelas ONGs, devido à sua proximidade das camadas populares.
Essas posições correspondem, em sua essência, a visões contraditórias
inserir as ONGs na esfera pública, até mesmo para evitar a privatização dos
Com efeito, não se pode negar que o Estado e a sociedade retiram vantagens
servidor público.
dissolução somente através de decisão judicial (art. 5º, XIX)4, de sua legitimidade
para representar os respectivos filiados (art. 5º, XXI)5 e de sua capacidade para
impetrar mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX, b)6, consagrou a parceria
disseminadas, não por acaso, em vários capítulos do Título VIII – Da Ordem Social –
2
Art. 5º (...)
XVII - é plena a liberdade de associação para fins lícitos, vedada a de caráter paramilitar;
(...)
XX - ninguém poderá ser compelido a associar-se ou a permanecer associado;
3
(...)
XVIII - a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de
autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento;
4
(...)
XIX - as associações só poderão ser compulsoriamente dissolvidas ou ter suas atividades
suspensas por decisão judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trânsito em julgado;
5
(...)
XXI - as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para
representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente;
6
(...)
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
(...)
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou
associados;
formulação das políticas, no controle das ações e na destinação de recursos
Art. 198. As ações e serviços de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com
Art. 213. Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser
educação;
seguintes preceitos:
materno-infantil;
obstáculos arquitetônicos.
governamental.
exercício de funções que lhes são delegadas pelo Estado dentro do processo de
descentralização social.
Como resultado da evolução da parceria do Estado com as entidades não-
governamentais.
que são contaminadas por síndromes próprias do aparelho estatal, muitas vezes em
decorrência das relações de simbiose que mantêm com o Poder Público. Apenas
do Estado, a cuja rigidez se deseja fugir através da criação das ONGs. Portanto, às
organizações sociais, por seu enquadramento sociológico e institucional, pode ser
governamentais.
3. As Organizações Sociais
serviços e bens públicos não exclusivos do Estado, cuja produção não lucrativa
políticas públicas;
de controle.
voltados para cuidar de situações que o Estado não consegue resolver, e sim como
d) Elevação da produtividade;
f) Redução do desperdício;
g) Maior e melhor utilização dos equipamentos disponíveis;
serviços publicizados.
gestão, obrigam-se a:
a satisfação do cidadão;
estratégicos:
para a prática de atos inerentes às suas atividades regulares e ao seu objeto social.
8.666/93, tendo em vista o parágrafo único do seu art. 1º, que situa no campo de
controle indireto da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Por
isso mesmo, as organizações sociais, por não entrarem no rol das entidades
Lei n. 8.666/93.
utilizados de acordo com as normas gerais de licitação, como ocorre com outras
Poder Público. Por esse modo, as organizações sociais poderão dispor de normas
próprias de licitação, mais flexíveis do que as do Poder Público, não estando, assim,
submetidas aos procedimentos licitatórios do setor público estatal. Desta forma, tais
legalidade e da igualdade.
8.666/93, a aplicação dos recursos públicos que lhe são transferidos deve obedecer
pela entidade.
por entidades ou órgãos públicos federais que atuem nas atividades pertinentes a
matéria, as organizações sociais não possuem uma natureza jurídica distinta dos
entes previstos no direito pátrio e integram categoria denominada pela doutrina de
entes de cooperação.
Poder Público a uma entidade do terceiro setor, constituída como pessoa privada de
fins públicos.
a) Cooperativas;
b) Fundações;
c) Associações ou sociedades.
que ocorre com as pessoas naturais, produto de uma construção da técnica jurídica.
atuação no setor econômico, pois não distribuem lucros a seus cooperativados (que
seus serviços.
146, III, c/c o art. 174, parágrafos 2º, 3º e 4º, art. 187, VI e art. 192, VIII, da
Constituição Federal.
que oferece.
sociedades, a fundação não se forma pela adesão de indivíduos, pois não resulta do
Público.
Na primeira hipótese, ela se constituirá como sociedade civil com divisão do capital
crítica, porque não se configura, no caso, uma oposição de interesses, e sim uma
constitutivos.
organização básica, bem como dispõe sobre seu pessoal e sua extinção,
Pública da França, que recorreu a este instituto para superar os conflitos entre o
Reforma do Estado, dentre outras alterações que trouxe ao texto da Carta Maior, fez
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado
entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas
Celso Antônio Bandeira de Mello7 afirma que “os contratos de gestão estão
referidos em algumas leis, mas cuja fisionomia genérica não está configurada em lei
Sociais.
Do Contrato de Gestão
Art. 5º. Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento
firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com
7
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12ª ed. Malheiros Editores, São
Paulo, 2000.
vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades
Art. 6º. O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade
Parágrafo único. O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação pelo
seguintes preceitos:
da entidade devem definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam
signatários.
Art. 8º. A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será
atividade fomentada.
8
Art. 1o O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde,
atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
§ 1º. A entidade qualificada apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público
financeiro.
adequada qualificação.
avaliação procedida.
recursos ou bens de origem pública por organização social, dela darão ciência ao
são as seguintes:
intenções de atuação;
negociação e celebração;
controle que permitam a concessão de autonomia para que a entidade opere com
agilidade e flexibilidade.
a) Investimentos;
b) Endividamento;
c) Custeio;
h) Viagens;
i) Operações financeiras;
j) Evolução tecnológica;
k) Política ambiental;
Quanto aos contratos de gestão com as organizações sociais, a intenção é a mesma que
ou seja, fixar metas a serem cumpridas pela entidade em busca da eficiência; para
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública, concessão, permissão,
franquia, terceirização e outras formas. Atlas, São Paulo – SP, 1999, p. 197;
concretiza a parceria e se estabelecem as referidas metas, formas de incentivos e
controle.
Quando celebrado com entidades da administração indireta, o contrato tem por objetivo
ampliar a autonomia; todavia, quando celebrado com organizações sociais, restringe sua
autonomia; pois, embora entidades privadas, terão que sujeitar-se a exigências contidas
no contrato de gestão.
Art. 10. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Público e as
níveis de governo.
consultores;
inciso IV;
obrigatória do inciso V, sob pena de não liberação dos recursos previstos no Termo de
Parceria.
Art. 11. A execução do objeto do Termo de Parceria será acompanhada e fiscalizada por
avaliação procedida.
esta Lei estarão sujeitos aos mecanismos de controle social previstos na legislação.
bens de origem pública pela organização parceira, darão imediata ciência ao Tribunal de
Art. 13. Sem prejuízo da medida a que se refere o art. 12 desta Lei, havendo indícios
o seqüestro dos bens dos seus dirigentes, bem como de agente público ou terceiro, que
§ 1o O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e
§ 3o Até o término da ação, o Poder Público permanecerá como depositário e gestor dos
Art. 14. A organização parceira fará publicar, no prazo máximo de trinta dias, contado da
adotará para a contratação de obras e serviços, bem como para compras com emprego
de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios estabelecidos no
Art. 15. Caso a organização adquira bem imóvel com recursos provenientes da
do termo de parceira:
prevista (art. 9º), tampouco é muito feliz: desde logo, porque ignora a correta e pacífica
instituto para instrumentar a gestão associada de serviços públicos (art. 241, CF), e , em
direito privado (arts. 1.410 a 1.425 do Código Civil), que nada tem em comum com o ato
existência.
vínculo de parceria como de cooperação, enquanto que, por se tratar de entidades com
colaboração.
10
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte
geral e parte especial. 12ª ed. Forense, Rio de Janeiro, 2002.
Civil de Interesse Público com a Administração, recomendando como de melhor
seja o nome adotado, uma vez que eles se constituem tanto no meio adotado para a
transferência de recursos públicos, seja para OS, seja para OSCIPs, como em baliza
O controle externo a ser exercido sobre os contratos de gestão abarca, por imposição
pelos responsáveis na execução dos referidos contratos, no que diz respeito a recursos
indubitável dos serviços a serem prestados pelas OS. (Relatório do ministro relator:
utilização dos recursos públicos, que são atos de poder político praticados pelo
governo, cujo exercício está afeto às autoridades governamentais. A autoridade
estatal, como expressão dinâmica da ordem pública, é suprema e o seu poder tem
Contudo, este exercício do poder, não raro, induz a abusos, impondo-se, por
supremacia do interesse público – por isso, para eficácia dessa exigência, torna-se
público, que reflete fator de proteção não só para os administrados como também
direta sobre a indireta. Segundo Hely Lopes Meirelles 11, controle externo é o que se
realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado, p. ex., a
11
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Malheiros. 26ª ed. atualizada por Eurico
de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo, 2001.
(art. 70, CF), mas com a sua execução sendo destinada a um organismo que,
Contas.
não possui atividade legislativa formal, contudo não realiza elaboração legislativa
propriamente dita, como a de fixar normas para reger as relações sociais ou para
reger as relações entre indivíduos e Estado, por ser esta uma função da exclusiva
alçada do Poder Legislativo. Assim, não se pode dizer que as funções do Tribunal
procedendo ao julgamento das contas daqueles que as devem prestar, não se pode
negar que o mesmo exerce uma jurisdição administrativa, na medida em que possui
sentido de fazer com que a Administração tenha uma atuação financeira dirigida ao
pelo Judiciário, por ser esta uma competência constitucional exclusiva destinada ao
administradores públicos.
4.3. O Controle Externo das Organizações Sociais
aplicação pelo Estado. Do contrário, a má aplicação dos recursos públicos por essas
desses recursos.
Assim agindo, o controle externo estará contribuindo para que se torne cada
vez mais eficiente e efetiva a fiscalização da aplicação dos recursos públicos pelo
externo assumir, juntamente com o controle interno, tal encargo, sob pena de grave
omissão.
Contas.
lo como uma competência suscetível de ser supressa, por não essencial. O efetivo
serviços. Por tais razões, o exercício formal do controle sobre o contrato de gestão
organizações sociais.
Impende, porém, observar que o controle externo não incidirá sobre as
receitas próprias das organizações sociais, geradas pela venda de seus serviços,
pois seu universo circunscreve-se aos recursos que são transferidos pelo Poder
recursos privados que não podem ser objeto de apropriação por parte de ninguém,
contrato de gestão.
5 – Conclusão:
relação à própria administração pública, com maiores razões ele é o mais ainda
organizações sociais.
exame considerará, igualmente, não apenas a sua legalidade, mas também a sua
de trabalho, como exige o contrato de gestão, o qual prevê cláusulas dispondo sobre
desejados.
serviços públicos, no que diz respeito às opções para realizar melhor as metas
estabelecidas.
que lhes foram transferidos pelo Poder Público foram aplicados de modo eficiente e
ética e eqüidade.
postos à sua disposição, conforme imposição da lei, precisam, também, pautar sua
atuação segundo padrões éticos, cujo exame é objeto da auditoria de ética, a qual
verificar o ambiente ético das organizações sociais, como resultado do exame dos
padrões de moralidade existentes. Por esse modo, a auditoria ética contribuirá para
organizações sociais não podem atuar do mesmo modo que as organizações com
de uma visão de futuro, a grande inovação do controle externo pode ocorrer com a
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. Atlas, São Paulo – SP, 18ª ed. 2005;
ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José
MELLO, C. A. B. de. Curso de direito administrativo. 12ª ed. Malheiros Editores, São
Paulo, 2000;
MILESKI, H. S. O controle da gestão pública. Editora Revista dos Tribunais, São
introdutória, parte geral e parte especial. 12ª ed. Forense, Rio de Janeiro, 2002;
2002;