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1 ROMANO Empoderamento

1 ROMANO Empoderamento

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Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza
Jorge O. Romano (Antropólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.)
Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza
Jorge O. Romano (Antropólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.)

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Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza
Jorge O. Romano
(Antropólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.)
O empoderamento no debate ideológico sobre desenvolvimento
O empoderamento é uma dentre as categorias e/ou abordagens, como, por exemplo, participação, descentralização,capital social, abordagem de direitos (
rights-based approach
), que de forma explícita ou implícita está inserida no debateideológico em torno do desenvolvimento. Este debate tem sido polarizado nos últimos tempos entre os defensores de umaglobalização regida pelo mercado (ou, dito de outra forma, pelo Império, pelo Consenso de Washington, pelo neoliberalismo) eos críticos que defendem que a construção de um outro mundo é possível.Essas categorias, originadas em sua maioria em discursos críticos ao desenvolvimento vigente, têm sido apropriadas ere-semantizadas nos discursos e nas práticas dominantes do
mainstream
, expressos principalmente através dos bancos e dasagências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, dos governos e de diversas organizações da sociedade civil.Inevitavelmente, como em geral acontece, quando atores sociais com ideologias, enfoques e práticas muito diversasconfluem num conjunto comum de conceitos, existe uma considerável falta de clareza e até confusão com o seu significadoreal. Ao mesmo tempo existe uma desconfiança, justificável pela experiência recente, entre os críticos do desenvolvimentodominante que usaram inicialmente essas idéias, sobre os perigos de cooptação, diluição e distorção das mesmas (Sen, G:1997).Assim, para ONGs que têm no empoderamento um elemento central de sua estratégia de combater juntos a pobreza éfundamental enfrentar os problemas e limites que esta generalização do uso do conceito e da abordagem de empoderamentoapresenta.
(1)
Isto é, ao final, do que estamos falando quando falamos de empoderamento?Um caminho para enfrentar essa confusão e desconfiança que apontava G. Sen é propiciar a reflexão conjunta e odebate, procurando clarificar nossa abordagem de empoderamento, delimitar o uso do conceito e identificar seus limites e potencialidades a partir da nossa experiência. As idéias e reflexões contidas neste texto procuram contribuir nesse caminho.
(1) Cabe ressaltar que um conjunto equivalente de problemas e limites, associados a este tipo de generalização de uso por atores diversos, rondatambém a abordagem de rights based approach.
1. O que não entendemos por empoderamento
1.1. O empoderamento como transformismo (
 gattopardismo
).
Empoderamento, como comentamos inicialmente, junto com participação, descentralização, capital social e abordagem baseada em direitos (
rights-based approach
), é um conceito e uma abordagem que tem sido re-apropriada pelo
mainstream
eque virou moda nos anos 90 entre os atores do desenvolvimento. O conceito não só virou moda, mas também, o que é maisdanoso, foi apropriado como uma forma de legitimação de práticas muito diversas, e não necessariamente “empoderadoras”como as propostas nos termos originais.Assim, o empoderamento invocado pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, por diversosgovernos e também por ONGs, com muita freqüência vem sendo usado principalmente como um instrumento de legitimação para eles continuarem fazendo, em essência, o que antes faziam. Agora com um novo nome: empoderamento. Ou paracontrolar, dentro dos marcos por eles estabelecidos, o potencial de mudanças impresso originariamente nessas categorias e propostas inovadoras. Situação típica de transformismo (
 gattopardismo
): apropriar-se e desvirtuar o novo, para garantir acontinuidade das práticas dominantes. Adaptando-se aos novos tempos, mudar tudo, para não mudar nada. Num dos recentes informes do Banco Mundial sobre empoderamento e redução de pobreza (World Bank, 2002) sãoapresentadas, vestindo a roupagem nova do empoderamento, centenas de atividades e iniciativas apoiadas e promovidas peloBanco.A proliferação de exemplos é deslumbrante. Assim, hoje, o Banco Mundial se apresentaria como quem mais promove oempoderamento no mundo. Porém, um conhecimento mais cuidadoso da prática e dos resultados reais desses mesmosexemplos pode questionar essa visão otimista da adoção e difusão da abordagem de empoderamento pelos bancos e agênciasmultilaterais.Até onde, na grande maioria dos casos, como, por exemplo, em projetos de irrigação, difusão de telefonia ou de fundosde desenvolvimento social, não se continua fazendo em essência, ainda que de outro modo, o que se fazia? Isto é: roupagensnovas para ações velhas... Ou até onde o potencial de mudança das ações novas tem sido limitado, ou anulado, pela prática e acultura política e institucional dominantes na entidade e nos governos que promovem essas ações? Isto é: ações novasaprisionadas em roupagens velhas...Entre as próprias ONGs, até onde a prestação ou promoção de serviços sociais básicos tem-se transformado,verdadeiramente, num meio de empoderamento e não um fim em si mesmo? Isto é, até onde, em alguns casos, a culturainstitucional, os
habitus
dos seus funcionários, a correlação de forças intra-institucionais, os compromissos cristalizados com parceiros e comunidades e o peso da forma mais segura de obtenção de recursos financeiros (
 sponsorship
) e sua dificuldadeem consolidar novos produtos, entre outros fatores, levam a que se reproduza a prestação e a promoção de serviços como umfim. E que o empoderamento, perigosamente, fique reduzido a um papel de legitimação dessa prática assistencialista.
1.2. Um empoderamento sem poder?
Em várias das propostas que proliferaram com a generalização do uso do termo, modificou-se substancialmente aabordagem. Nelas tem sido colocada em segundo plano a questão essencial da noção e da abordagem de empoderamento. Isto
 
é, a questão do poder. Mais precisamente, a mudança nas relações de poder existentes tem sido deslocada de seu papel central,virando uma questão implícita ou diluída entre os elementos que comporiam o empoderamento.Voltando ao relatório já mencionado do Banco Mundial, no balanço apresentado sobre a prática de empoderamento promovida pela instituição, vemos que a questão de mudanças nas relações de poder fica diluída na forma como são definidosos quatro elementos que comporiam a abordagem: acesso à informação, inclusão e participação, prestação de contas ecapacidade organizacional local. Essa diluição também se manifesta na forma de definir as áreas onde os princípios doempoderamento se aplicam: acesso a serviços básicos, promoção da governança local, promoção da governança nacional,desenvolvimento de mercados em favor dos pobres, acesso à justiça e ajuda legal. Tanto nos elementos como nas áreas não sedá destaque ao poder, às relações de poder existentes e às que se pretende mudar. O corpo do empowerment do Banco Mundialtem ficado sem o seu coração...
1.3. Um empoderamento neutro e sem conflitos?
 Na generalização do uso da abordagem de empoderamento, e em particular no promovido através de governos e deagências multilaterais, tem-se procurado despolitizar o processo de mudança impulsionado através dele. Nesse sentido, aquestão tática de iniciar o processo a partir de um foco relativamente neutral inunda toda a estratégia. Essa supostaneutralidade, na prática, funciona como um limite ao processo de empoderamento. E a continuar se mantendo, vem a funcionar como um elemento importante no controle do processo de mudança pelo status quo.Fazendo parte dessa visão de neutralidade apresenta-se uma aversão aos conflitos. Procura-se tecnicizar os conflitos,tirando deles suas dimensões ideológicas e políticas, de forma a domesticá-los.Os conflitos perturbam o resultado esperado. A mudança procurada seria o fruto do progresso das relações sociais, dodesenvolvimento das instituições e da superação das falhas do mercado. O empoderamento, nessa visão, seria um acelerador  ponderado desse progresso. Uma técnica de administração e neutralização de conflitos. Busca-se reduzir os efeitos doempoderamento, no melhor dos casos, aos de uma progressão aritmética e não potencializar suas possibilidades enquantodesencadeador de progressões geométricas. Com essa pasteurização do empoderamento, tem-se procurado eliminar seu caráter de fermento social. Não é de qualquer poder que estamos falando quando enfrentamos a pobreza. Estamos falando de situaçõescaracterizadas por relações de dominação; situações onde existem, ainda que por vezes seja difícil delimitar claramente, atoresque têm algum tipo de beneficio por ocupar posições dominantes. Estamos falando de relações de dominação que envolvem,voluntária ou involuntariamente, opressores e oprimidos. A abordagem de empoderamento não pode ser neutral, nem ter aversão aos conflitos e a seus desdobramentos. O desdobramento dos conflitos significa que o processo de mudança, uma vezdeslanchado, permeia e se infiltra em outras dimensões vividas pelas pessoas e grupos sociais. Empoderamento implicacontágio, não assepsia.É fermento social: está mais para inovação criativa que para evolução controlada.Através do empoderamento se busca conscientemente quebrar, eliminar as relações de dominação que sustentam a pobreza e a tirania, ambas fontes de privação das liberdades substantivas.Com o empoderamento se procura combater a ordem naturalizada ou institucionalizada dessa dominação (seja ela pessoal, grupal, nacional, internacional; seja ela econômica, política, cultural ou social) para construir relações e ordens mais justas e eqüitativas. O empoderamento implica em tomar partido (ou relembrando a antiga palavra de ordem: compromisso.) pelos pobres e oprimidos e em estar preparado para lidar quase todo o tempo com conflitos.
1.4. O empoderamento como dádiva
 Nas práticas de empoderamento das pessoas através de programas e projetos promovidas pelos governos, bancos eagências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais é recorrente que esse conceito assuma caráter de uma dádiva, de algoque pode ser outorgado. Nesses casos o foco passa a ser a maior facilidade de acesso a recursos externos, bens ou serviços,secundarizando ou deixando de lado os processos de organização do grupo e de construção de auto-estima e confiança das pessoas. Ainda que a participação seja propalada, seu conteúdo fica estreito, reduzido a algumas consultas rápidas no inicio dos programas (Sen, G: 1997).O empoderamento não é algo que pode ser feito a alguém por uma outra pessoa. Os agentes de mudança externos podem ser necessários como catalisadores iniciais, mas o impulso do processo se explica pela extensão e a rapidez com que as pessoas e suas organizações se mudam a si mesmas. Nem o governo, nem as agências (e nem as ONGs) empoderam as pessoase as organizações; as pessoas e as organizações se empoderam a si mesmas. O que as políticas e as ações governamentais podem fazer é criar um ambiente favorável ou, opostamente, colocar barreiras ao processo de empoderamento (Sen, G: 1997).
1.5. O empoderamento como uma técnica que se aprende em cursos (ou a pedagogização e a tecnicização doempoderamento)
A generalização do uso do conceito e da abordagem veio acompanhada com uma redução da prática social e política doempoderamento a questões técnicas e instrumentais. Isto é, o empoderamento passou a ser considerado principalmente comouma técnica que compreende metodologias específicas e menos como um complexo processo social e político.Esta redução, ou tecnicização do empoderamento, veio a solucionar o problema de sua difusão. Na grande maioria dos projetos e programas propiciados pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, governos e ONGs, acomponente capacitação é uma das principais. Proliferaram cursos de capacitação ministrados por consultores, agora enquantoespecialistas em metodologias participativas de empoderamento. O empoderamento passou a ser ensinado em salas de aula, emdetrimento da troca de experiências e da construção de respostas conjuntas em face de situações de dominação específicas. Istoé, se supervalorizaram os efeitos políticos da ação pedagógica em detrimento dos efeitos pedagógicos da ação política.
 
1.6. A superpolitização e a atomização do empoderamento
Finalmente, gostaríamos de levantar dois riscos, opostos, que se apresentam na generalização e uso da abordagem doempoderamento. Os riscos da superpolitização e da atomização.Por um lado, as teorias mais antigas de empoderamento têm ignorado, e até negado, o elemento individual desse processo, acreditando que o foco na autonomia individual implicaria na atomização e na negação dos interesses e interações degrupo (Sen, G.: 1997). Ante esse perigo, se recomendava que a ênfase no trabalho fosse colocada nos grupos e suasorganizações.Esta visão do empoderamento como um processo que diz respeito, basicamente, às relações de poder entre grupossociais e organizações veio ao encontro da orfandade paradigmática e política criada no final do século com a crise domarxismo e o fracasso do socialismo real e das revoluções nacionais-populares. Para um grande número de intelectuais, deagentes de desenvolvimento e de organizações populares, ou de esquerda, o discurso e a prática do empoderamento passaram aser uma nova esperança na construção da revolução socialista ou antiimperialista.Esta legítima expectativa de mudança, porém, introduziu no trabalho de combate à pobreza através do empoderamentoo risco de sua superpolitização. Este risco implica na redução do empoderamento a um tipo de ação coletiva. Isto é, quando sódizem respeito ao trabalho de empoderamento as práticas e discursos políticos contestatórios, que tenham nas organizações oumovimentos seus atores quase exclusivos. Num pólo oposto, as propostas de empoderamento vêm sofrendo a influência das tentativas de despolitização,fragmentação e atomização das situações de dominação, propiciadas pelo avanço do neoliberalismo, das teorias que vaticinamo fim das ideologias e da supervalorização da individualidade. Para enfrentar a dominação assim caracterizada, a lógica daação coletiva que se promove é aquela cuja racionalidade fica reduzida ao principio do interesse egoísta individual, excluindooutros princípios fundamentais, como os de solidariedade e de valores compartilhados.A identidade da pessoa, como um produto histórico, social e cultural, é secundarizada em função do interesse atomizadodo indivíduo, enquanto produto do mercado.Em sua grande maioria, o empoderamento promovido pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais e pelos governos tem-se sustentado numa expectativa de ação racional dos atores centrada no interesse individual.Esses interesses e preferências são vistos como propriedades dos indivíduos, não importando que seja produto da interaçãogrupal, da prática social e cultural. Invertem-se assim a expectativa e o caminho da mudança.Passa-se a se investir prioritariamente na mudança dos indivíduos, ou no máximo, das instituições.A mudança nos grupos e nas organizações seria, em última instância, um subproduto da agregação dessas mudançasatomizadas individuais. Dá-se um descompasso entre a ênfase colocada no empoderamento individual e institucional, emrelação ao descaso no empoderamento grupal e das organizações.Para concluir, cabe reafirmar que o questionamento da superpolitização não implica em negar que o empoderamentoatravés dos processos grupais pode vir a ser altamente efetivo tanto na mudança de estruturas que sustentam as situações dedominação como nas mudanças em nível individual, em termos de maior controle sobre recursos externos ou de maior autonomia e autoridade na tomada de decisões. Por sua vez, o questionamento da atomização não implica em desconhecer quea mudança na consciência de dominação, ainda que catalisada em processos grupais, é profunda e intensamente pessoal eindividual. Nem também em negar a importância da autonomia individual através de lutar para fazer do pessoal algo político,como, por exemplo, o vem promovendo e construindo o movimento de mulheres (Sen, G. 1997).
2. Enfrentando a questão do poder
A promoção de um novo modelo de desenvolvimento que permita a expansão das liberdades substantivas einstrumentais das pessoas (Sen, A. 2001) e que tenha no empoderamento um caminho principal para a superação da pobreza eda tirania, enquanto seus principais obstáculos, necessita enfrentar a questão do poder.
2.1. E o que é o poder?
Entre os múltiplos debates sobre a questão do poder, tendo em vista nosso interesse em delimitar o conceito e aabordagem de empoderamento, e procurando não entrar demais na teoria, nos deteremos rapidamente em só duas grandesconcepções sobre o poder.A primeira, inscrita na vertente do pluralismo norte-americano da ciência política, vê o poder como capacidade decontrole sobre algo ou alguém: quando uma pessoa ou grupo é capaz de controlar de alguma forma as ações ou possibilidadesde outros. A idéia força é “poder sobre”.O “poder sobre” se apresenta como uma substância, finita, transferível, tomável: se alguém ganha poder, outros o perdem (isto é, um jogo de soma zero). Ele pode ser delegado (por exemplo, em representantes), ou tirado (por exemplo: das bases). Havendo uma reversão na relação de poder, as pessoas que atualmente têm o poder não apenas o perderão senão que overão sendo usado contra elas (Iorio, 2002).A segunda concepção, que tem origem na visão de Foucault, não considera o poder como uma substância finita e que pode ser alocada a pessoas e grupos. O poder é relacional; constituído numa rede de relações sociais entre pessoas que têmalgum grau de liberdade; e somente existe quando se usa. O poder está presente em todas as relações. Sem poder as relaçõesnão existiriam. Nesta concepção a resistência é uma forma de poder: onde há poder há resistência (Iorio, 2002).A partir da visão foucaultiana, se amplia a noção de poder. O poder não é só “poder sobre” recursos (físicos, humanos,financeiros) e idéias, crenças, valores e atitudes. É possível, e necessário, diferenciar outros tipos de exercício do poder. Por exemplo, o “poder para” fazer uma coisa (um poder generativo que cria possibilidades e ações); o “poder com” (que envolveum sentido de que o todo é maior que as partes, especialmente quando um grupo enfrenta os problemas de maneira conjunta, por exemplo, homens e mulheres questionando as relações de gênero); e o “poder de dentro”, isto é, a força espiritual que

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