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Projetos e modelos de autonomia e privatização das universidades públicas - Roberto Leher (FE/UFRJ)

Projetos e modelos de autonomia e privatização das universidades públicas - Roberto Leher (FE/UFRJ)

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08/06/2013

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O
atual debate sobre a privatização no Brasil,diferentemente do dos anos 50-60, do século recém-findo, não está centrado na oposição entre “liberdadede escolha versus monopólio estatal” ou entre igreja versusEstado. Tampouco é um debate sobre a democratização das“oportunidades de acesso ao ensino superior”. O que está emjogo é o mercado de serviços educacionais, um setor que,pelo seu vulto, foi inserido na pauta da Organização Mundialdo Comércio (OMC). A inclusão da educação nos Tratados deLivre Comércio tem o objetivo de promover a liberalizaçãodos mercados, por meio do fim das barreiras estabelecidas emleis autóctones, em especial para viabilizar cursos a distânciacom a
 griffe 
de instituições conhecidas no mercado educacional. Após os reveses da rodada de Seattle, a OMC, sub-repticiamente, vai retomando as negociações em torno datransformação dos serviços públicos em mercadorias (George,S. e Gould, E. 2000).O volume de recursos é alentador. Os Estados mobilizamuma soma extraordinária de recursos no setor educacional.Em 1960, a despesa pública com a educação foi de US$ 566
Roberto Leher (FEUFRJ)
ex-presidente do ANDES - SN
Revista da ADUEL
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Projetos e modelos de autonomia eProjetos e modelos de autonomia eProjetos e modelos de autonomia eProjetos e modelos de autonomia eProjetos e modelos de autonomia eprivatização das universidades públicasprivatização das universidades públicasprivatização das universidades públicasprivatização das universidades públicasprivatização das universidades públicas
       U     n       i     v     e     r     s       i       d     a       d     e
bilhões; em 1995, US$ 1,5 trilhão, 80% dos quais nos paísescentrais.Nos EUA, entre 1996 e 2000, cinqüenta empresaseducacionais colocaram no mercado cerca de US$ 3 bilhõesem ações. As ações educacionais subiram 80% em fortecontraste com a Nasdaq que, somente no ano passado, caiu40%. No Brasil, o First Boston que, até o momento, estavapriorizando o setor de telecomunicações, resolveu entrar nopromissor mercado educacional brasileiro. Um dos seus maisprestigiados analistas está mapeando o setor de educação noBrasil e avalia que entre três e cinco anos as ações das empresaseducativas estarão nas bolsas. Nos EUA, o First Bostonmobilizou US$ 1 bilhão de operações de abertura do capitalde instituições de ensino. No Brasil, o Banco criou o fundoPluris, para investir na abertura do capital das instituições deensino brasileiras. Segundo a estimativa do Banco, o setoreducacional brasileiro movimenta R$ 90 bilhões por ano (Valor,22/3/01).No Brasil, em 1998, 62% dos estudantes estavammatriculados nas Instituições de Ensino Superior (IES)
 
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A defesa da autonomiapelo governo brasileiro éda lavra do BancoMundial, que se inspirano ideário neoliberal
particulares (764 instituições particula-res, sendo 76 universidades, conformeMEC/INEP, 1998). Apenas nos últimosseis anos, foram abertas 336 instituiçõesparticulares. Este crescimento acentuadotorna o ensino superior brasileiro o maisprivatizado da região, contra 10% naBolívia, 16% na Argentina e 17% noMéxico. Nos EUA, o país tido comoreferência para a legitimação daprivatização do ensino superior, o índiceé de 22% (Gazeta Mercantil, AnáliseSetorial, V1-1, p. 37, 1999). A alastramento da rede privada noBrasil e na América Latina não se deupor igual. As formas de privatização emcurso possuem nuances importantesdemais para serem negligenciadas. Oescopo, os métodos e as modalidades deprivatização são diversos. Generica-mente, o termo privatização designa asiniciativas que ampliam o papel domercado em áreas anteriormenteconsideradas privativas do Estado. Istoinclui não apenas a venda de bens eserviços de propriedade ou deprerrogativa exclusiva do Estado, mas,também, a liberalização de serviços atéentão de responsabilidade do Estadocomo a educação, saúde e meioambiente, pela desregulamentação eestabelecimento de contratos de gestãode serviços públicos por provedoresprivados.Na área educacional, a criação decondições legais para o livre fornecimentoprivado e para odirecionamentodas instituiçõespúblicas para aesfera privada, pormeio de fundaçõesprivadas, contra-tos, convênioscom o setorempresarial, é tãoou mais impor-tante do que a venda da participaçãoestatal de um determinado setor. Comefeito, nessas instituições, outros métodosde privatização são experimentados.Entre as medidas que objetivamfavorecer a mercantilização e a privati- zação interna das universidades públicasbrasileiras, temos, em um aparenteparadoxo, a política de autonomiauniversitária. Paradoxo, porque a auto-nomia universitária – como projeto damodernidade – foi uma conquista queobjetivava exatamente a independênciadesta instituição diante das igrejas, dosgovernos e dos imperativos do mercado.No entanto, como pode ser visto adiante,trata-se de um paradoxo aparente, pois,na doutrina liberal, o ideário da auto-nomia pode ser identificado com omercado. A defesa da autonomia universitáriapelo governo brasileiro é da lavra doBanco Mundial, que, por sua vez, bus-cou a sua inspiração no ideário neoliberal.Desde Reagan, em 1980, o staff doBanco é neoliberal, inclusive no campoeducacional (Leher, 1998). Para intro-duzir a sua política de autonomia, ogoverno teve de operar uma contradi-ção: negar a autonomia universitáriaconstitucionalmente estabelecida (Artigo207) por meio de sua ressignificaçãocomo “autonomia diante do Estado parainteragir livremente no mercado”.O silêncio de muitos dirigentesdiante dessa transmutação de significadonão é espontâneo, mas provocado. Nãoé possível ocultar o fato de que medidasgovernamentais que afrontam direta-mente a autonomia são apoiadas porparte da intelligentsia acadêmica. Estanaturaliza medidas governamentaisheterônomas tanto em relação àsatividades-fim (autonomia didático-científica) como às atividades-meio(autonomia administrativa e de gestãofinanceira e patrimonial), como:i) a competência da universidadepara definir oconhecimento aser transmitido, aforma de trans-missão e, ainda, osproblemas a se-rem investigados – competênciacomprometidapelo Exame Na-cional de Cursos(que implicitamente define os conteúdosa serem trabalhados), ParâmetrosCurriculares (como para a formação deprofessores) e Fundos Setoriais(financiamento à C&T estabelecido emâmbito extra-universitário), eii) a competência de a universidadegerir, administrar e dispor, de modoautônomo, seus recursos financeiros,como: centralização do controle e daemissão do pagamento dos docentes forado âmbito universitário; concordânciacom o processo de escolha e nomeaçãodo reitor pelo governo, por meio de listastríplices, mesmo que o escolhido conteapenas com apoio residual de seus parese de sua comunidade; subordinação daprocuradoria da universidade à Advocacia Geral da União; vinculaçãodo salário a critérios de avaliação docentepor meio de instrumentos quantitativose antiacadêmicos, estabelecidos emâmbito externo à universidade. Tambémestão em curso políticas que alteramprofundamente o trabalho nas Federais,como: a determinação, unilateral, daforma de vinculação dos docentes como Estado (celetização), uma nova carreirae a criação de novas modalidades deprofessores para essas instituições. A conivência de parcelas dauniversidade com medidas obviamenteheterônomas tem contribuído para oesvaziamento do princípio da autonomiauniversitária, conforme sua definiçãoconstitucional, examinada adiante. Odebilitamento do que este estudodenomina de autonomia humboldtianaabre caminho para a colonização dauniversidade pela noção neoliberal. A privatização interna da instituição, pormeio da liberalização da prestação deserviços, é um desdobramento lógico.Está configurado, portanto, um conflitode concepções sobre a autonomia, cujasbases serão apresentadas a seguir.
2) AUTONOMIA E POLÍTICA EDUCACIONAL
O modus operandi do Estadobrasileiro configura um determinadomodelo de privatização, guardando fortesimilaridade com as políticas do BancoMundial para a educação latino-americana e, particularmente, para assuas universidades. Em essência, o Bancodetermina que não cabe, na AméricaLatina, o modelo europeu de univer-sidade: estatal, autônoma, pública,gratuita e baseada no princípio daindissociabilidade entre o ensino, apesquisa e a extensão. O eixo destapolítica, no presente momento, não é atransferência das instituições públicaspara mantenedoras privadas ou acobrança de mensalidades
tout court 
nagraduação, mas a implementação de umdeterminado modelo de autonomia, emmoldes neoliberais, para que o poder domercado possa, ele mesmo, determinartodas as dimensões da universidade:
 
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No modelo neoliberal,as crises do capitalismonunca são endógenas aomercado, mas decorrentesde fatores externos
cursos, tempo, trabalho, docência,pesquisa etc. Com efeito, a autonomia,na formulação de Hayek, permite que arazão última da universidade sejadeterminada pelo mercado. Esta con-cepção de autonomia desinstitucionalizaa universidade, transformando-a emorganizações sociais que, entretanto, jácomeçam a se configurar como novasinstituições que não poderão merecer onome de universidade.Para me desincumbir da tese aquiproposta, discuto: 1) a noção deautonomia nos neoliberais (Hayek, BancoMundial); 2) no pensamento moderno(Humboldt); 3) na universidade bra-sileira, em um breve histórico “dauniversidade interrompida às atuaismedidas governamentais” destinadas a“desregulamentar” a ConstituiçãoFederal, e 4) algumas mudanças nauniversidade de hoje que corroboram atese da privatização, como o redi-recionamento das pesquisas para omercado, a difusão de um “novo espíritodo capitalismo” em consonância com o
management 
e a desregulamentação eflexibilização decorrentes das políticas doEstado.
2.1 Autonomia no pensamentoliberal
Em sua origem, o liberalismo é umpensamento da emancipação: eman-cipação do social em relação à he-teronomia religiosa e emancipação doindivíduo em relação ao social. Estemovimento conduz a um espaço deliberdade política, metafísica e ética. Oproblema, cedo identificado pelosclássicos, é como restringir a liberdade. Aqui, segundo Hayek (1998), se definemduas correntes liberais:i) a dos antigos liberais ingleses – David Hume, Adam Smith, Burke,Gladstone, entre outros. “Foi essaconcepção de liberdade individual dentroda lei que inspirou os movimentos liberaisno continente europeu e se tornou a baseda tradição política dos EUA. Alguns dosprincipais pensadores políticos nessespaíses como B. Constant, Tocqueville,Kant, Schiller, Humboldt, Madison,pertencem integralmente a ela” (Hayek,1998:47) eii) o racionalismo construtivistafrancês. Em vez de advogar limitaçõesde poder ao governo, acabou defen-dendo os poderes ilimitados da maioria(Voltaire, Rousseau, Condorcet e daRevolução Francesa, a base do socialismomoderno).Em comum, as duas correntessustentam que a liberdade individual éfreada pela razão. A primeira com-preende as leis como o resultado daevolução cultural (tradição, ordemautogerada, espontânea, mão invisível);a segunda, como construção deliberadados homens que requer instituiçõescomo parte deum plano so-cialmente con-cebido.
 Autonomia eneoliberalismo
Na tradi-ção liberal rei- vindicada pelosneoliberais, omercado é oespaço da autonomia. O liberalismoassocia mercado e liberdade. Como vistoacima, para os neoliberais, toda normaemanada da maioria acaba sufocando aliberdade individual. A regulação domercado é muito mais condizente com a“natureza” humana do que aempreendida pelo Estado. Hayek tentasustentar que o livre mercado naInglaterra surgiu por uma evolução lenta,na qual o Estado desempenha umreduzido papel. Entretanto, não explicaa intervenção do Estado para transformara terra comum em propriedade privada,um dos pilares que explicam osurgimento de uma classe capitalizada,capaz de empreender a industrialização(Gray, 2000). As análises neoliberais do Estado sefundamentam nos pressupostosneoclássicos sob a sua forma maisortodoxa. Sustentam que a extensão dopapel do Estado é a causa exclusiva dasdificuldades das sociedades con-temporâneas. A crise não é da economiade mercado e do capitalismo, mas doEstado, das atividades e instituiçõespúblicas. A ação do Estado na economiaé desestabilizadora e perturba omercado; o funcionamento dos serviçospúblicos é necessariamente ineficaz, e ofuncionamento das instituições políticas,no regime democrático, conduz a umahipertrofia do Estado e das intervençõespúblicas.Segundo Friedman, as políticaseconômicas do Estado são inflacionárias,em especial, a do pleno emprego, queimpede o equilíbrio do mercado em tornoda “taxa natural de desemprego”. Para a“Public Choice”, é necessário examinaros mecanismos endógenos subjacentes àspolíticas de Estado. Conforme estacorrente, as intervenções públicasproduzem uma “burocracia” que utilizaas verbas públicas de forma menos eficazdo que o mercado. Argumentam quenunca existe um controle pleno doscidadãos sobre osburocratas quegastam mais do queseria necessário, visto que o objetivodo burocratismo é amaximização de seuorçamento. Paraalcançarem essesobjetivos, estabe-lecem alianças comgrupos de pressão, por meio de práticasclientelistas. O funcionamento do sistemademocrático tende a dar mais poder aosinteresses particularistas – quedemandam mais gastos públicos – queaos contribuintes.Em suma, na perspectiva da “PublicChoice”, as ações dos políticos,burocratas e eleitores, são análogas àsdas firmas no mercado. As firmasmaximizam a busca de lucros, os políticosmaximizam a busca de votos; as firmasdesejam consumidores, os políticos,eleitores. Em retribuição, a classe políticapromete verbas para os distritos eleitoraise a ampliação dos serviços públicos.Similarmente, os burocratas buscamampliar os seus salários e o orçamentode seu setor. Com isso, mais impostossão requeridos, rebaixando a taxa delucro. Estes teóricos concluem que fazparte do jogo democrático o (indese-jável) crescimento do Estado. O objetivodas políticas neoliberais é, então, rompercom este círculo vicioso. Com efeito, aprivatização é defendida neste escopocomo uma medida capaz de reduzir osgastos estatais e, ao mesmo tempo, adívida pública, pelo ingresso da receitadas privatizações (equilíbrio fiscal). A ideologia neoliberal celebra aauto-organização do mercado: é umaideologia do equilíbrio, da auto-regulação do sistema e da autonomia(aqui compreendida como desconexão emrelação ao Estado). Nesse modelo, ascrises do capitalismo nunca são endó-

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